SZÉCHENYI ISTVÁN EGYETEM DEÁK FERENC ÁLLAM- ÉS JOGTUDOMÁNYI KAR
Dr. Smuk Péter
A magyar parlamentarizmus fejlődési tendenciái 1989-2012
A tudományos munkásság áttekintő bemutatása Habilitációs tézisfüzet
Győr 2012
Tartalom
1. A fokozatszerzést megelőző és az azt követő tudományos tevékenység áttekintése 2. A magyar parlamentarizmus fejlődési tendenciái 1990-2012 2.1. Prológus: az Országgyűlés funkciói 1985-1990 2.2. A parlamenti jog fejlődése 2.3. A parlament politikai összetétele 2.4. Törvényhozási funkció és diszfunkció 2.5. A parlamenti ellenőrzés 2.6. A személyi döntések és a politikai zsákmányelv alkotmányos korlátai 2.7. A magyar demokrácia jellege (többségi vagy konszenzusos?) 3. Publikációk, amelyekre a habilitációs tézisek épülnek
1. A fokozatszerzést megelőző és az azt követő tudományos tevékenység áttekintése
A PhD-fokozatom 2008. évi megszerzését megelőzően alapvetően az értekezésem tematikájában folytattam kutatásokat. Az ellenzék és az ellenzéki jogok bemutatása, elemzése egyszerre kívánta meg az alkotmányjogi és a politikatudományi olvasottságot, gondolkodásmódot és módszertant. Kutatásom kiterjedt az ellenzék definiálhatóságára, valamint a külső (választási rendszerek, pártjog) és a belső (házszabályok) parlamenti jog intézményeinek elemzésére az ellenzéki jogok szempontjából, kiemelt szerepet szánva a demokratikus működés és a hatékonyság elveinek. A disszertációm 2008ban jelent meg a Gondolat kiadónál.1 A PhD-fokozat megszerzését követő években tudományos munkámat meghatározta, hogy posztdoktori
támogatást
nyertem
az
OTKA-tól. 2
Ennek
címe
„Magyar
alkotmány-
és
parlamentarizmustörténet 1989-2011” volt. Eredményeimet egy monografikus kiadványban foglaltam össze, ez a kötet képezi habilitációm alapját, tartalma pedig leképezi a 2008-2011 között folytatott kutatási és publikációs tevékenységemet.3 A vizsgált korszak feldolgozását parlamenti ciklusonként végeztem el. Tematikusan áttekintettem a parlament összetételét meghatározó választásokat, a kormányalakítás körüli és az első hónapok eseményeit, illetve értékeltem az adott ciklus parlamentjének funkciógyakorlását. Azután az adott ciklusban felmerült politikai‐közjogi kérdéseket, eseteket vettem sorra. Röviden szükséges volt áttekintetni a pártrendszer alakulását, hogy a parlamentarizmus mozgási energiáját is megértsük. A történeti áttekintés mellett külön dimenziót jelentettek a magyar alkotmányos és politikai rendszer jellemzésére alkalmas áttekintő esettanulmányok. Ezek ciklusokon átívelő, intézményi dimenzióban igyekeznek képet adni a magyar alkotmány‐ és parlamentarizmustörténet legutóbbi korszakáról. Az OTKA kutatás lezárását követően, a magyar közjogi rendszer átalakításának folyamatában alapvetően a korábbi kutatási eredményeim alkalmazásával elemeztem aktuális fejleményeket: az új Alaptörvény parlamentről szóló fejezetét, a Költségvetési Tanács helyzetét, az új választási rendszert és az Országgyűlésről szóló új törvényt.
1 Smuk Péter: Ellenzéki jogok a parlamenti jogban. Bp., 2008, Gondolat. 2 PD 75816 számon, időtartama 2008-2011. 3 Smuk Péter: Magyar közjog és politika 1989‐2011. A harmadik Magyar Köztársaság alkotmány‐ és parlamentarizmus‐ története. Bp., 2011., Osiris.
2. A magyar parlamentarizmus fejlődési tendenciái
2.1. Prológus: az Országgyűlés funkciói 1985-1990
Az Országgyűlés az 1985-1990 közötti ciklusban jelentős fejlődésen ment keresztül. 4 Bár pártállami születési körülményei mindvégig szerepzavarokat és feszültségeket is szültek, a politikai rendszerben betöltött változó szerepe alapján a ciklus a magyar parlamentarizmus különösen izgalmas korszakai közé emelhető. A klasszikus parlamenti funkciók a jogalkotási törvénnyel, a demokrácia csomagterv megvalósításával, és sajátos szerepfelfogású, bátor képviselők fellépésével alkotmányos tartalmat nyertek, és a Tisztelt Ház törvényalkotó tevékenységével a rendszerváltásban a „saját munkáját” alkotmányos keretek között elvégző hatalmi aktorként szerepelt. Legproblematikusabb szerepét a rendszerváltás alkotmánymódosításának és sarkalatos törvényeinek elfogadásában játszotta. A későbbi közjogi és politikai viták központi témája lett, hogy értékhiányos és vitatott legitimációjú alkotmányozás zajlott 1989-ben. Saját legitimációjának vitatottságáról véleményem szerint az Országgyűlés önmaga állította ki a bizonyítványt azzal, hogy 1989. december 21-én kimondta feloszlását 1990. március 16-i hatállyal; ezzel pedig mandátumának lejárta előtt idejekorán félreállt a szabadon választott új parlament új rendszert építő munkája útjából.
2.2. A parlamenti jog fejlődése
Az Országgyűlés hatásköreinek közjogi korlátai
A parlamenti jog alakulásának vizsgálatához két szempontot ajánlok. A külső parlamenti jog fejlődését az Országgyűlés hatalmának közjogi korlátai alapján, a belső parlamenti jogét (házszabályokat) a demokratikus és hatékony működés kettőssége alapján vázolhatjuk fel. 5 Még a rendszerváltó alkotmányozást is átvészelte a parlament helyét az államszervezetben kijelölő alkotmányos szabály, miszerint az Országgyűlés a „legfelsőbb” államhatalmi és népképviseleti szerv. Az 4 Ld. részletesen: Smuk Péter: Az Országgyűlés funkcióinak fejlődéstörténete 1985-1990. In: Jog-Állam-Politika 2009/3. sz. p. 36-63.
5 Ld. Kukorelli István – Smuk Péter: A Magyar Országgyűlés 1990-2010. Bp., 2010., Országgyűlés Hivatala, p. 103-109.
1990. évi alkotmányozás nyomán kiteljesedett a hatalommegosztásos rendszer, a parlamentáris kormányzat kancellári típusú változata nyert megalapozást. A törvényhozó testület közjogi korlátai ezt követően alapvetően finomhangoláson estek át – újabb, markáns fejlődési szakaszt csak az uniós csatlakozás nyitott. A mindenkori parlamenti többség folyamatosan alkotmányos mozgásterének határait kereste, illetve keresetlenül is szembesült velük. Az államfői hatalom ellensúlyi pozícióinak alapvető kérdései hamar tisztázódtak (igaz, az Alkotmánybíróság segítségével), ám a nem általánosan meghatározott ellenjegyzéshez kötöttség vitás helyzeteket eredményezett egészen az ötödik ciklusig. A politikai erőviszonyok, a kohabitáció és az államfők szerepfelfogása egyaránt fontos szempontként szerepel elemzésemben, s erre konkrét példákat a vétójog szolgáltat. Nem véletlen, hogy a rendszerváltás során az új politikai rendszer körvonalainak kialakításakor a köztársasági elnök jogállása körül dúltak a leghevesebb viták. A magyar államfő az alkotmányos szabályok szerint elsősorban reprezentatív funkciókat lát el, azonban az ellenjegyzés intézményének általánossá tétele elmaradt 1990-ben is. Ebből következően az államfő sok-sok politikai csatározásban vett részt – Göncz Árpád a kormánnyal konfrontálódott, míg a későbbi elnökök inkább a parlamenttel. A vétójog alkalmas volt némi piszkálódásra, sokszor azonban az államfő a gyenge minőségű jogalkotást kívánta megakadályozni (a visszaküldő levelek visszatérő eleme az érintettek véleményének mellőzésére, koherenciazavarokra, az utolsó pillanatban beépülő módosítókra való hivatkozás). Mádl Ferenc 19 esetben vétózott, Sólyom László 47 alkalommal. Az elnök emellett több esetben megkerülhetetlen jelöltállítási joggal rendelkezik a parlamenti személyi döntések esetében. Annak következményeit, hogy mit gondol a saját szerepköréről az államfő, kiválóan példázza az 1990– 1994-es és az 1994–1998-as ciklusban való szerepvállalás eltérése, vagy a Sólyom László és Schmitt Pál vétógyakorlata közötti különbség. A demokratikus jogállam kiteljesítésében kötelező házi feladatokat a nemzetközi jog normáinak átültetése is meghatározott, amelyeket elvégzett a parlament. Sajátos, a szuverenitás átértelmezésével járó alkotmányozási és jogalkotási penzumokkal az euroatlanti integráció szolgált. Különösen az uniós csatlakozás jogharmonizációs, 1998-tól feszes menetrendje, valamint a parlament és kormány viszonyának NATO- és EU-tagállammá válás utáni változása emelhető ki. A Honvédség feletti rendelkezéssel és a brüsszeli döntéshozatalban való részvétellel a kormány komoly pozíciókat szerzett a parlamenttel szemben. A rendkívül erős, illetve önértelmezéssel kreatívan alakítható hatáskörökkel intézményesített Alkotmánybíróság aktivitása több közjogi vitát is generált, főként a kilencvenes évtizedben. A felmerült korlátozó ötletek a taláros testületek hatáskörét illetően csak 2010-ben valósultak meg
ugyan, ám némely esetben az alaptörvény módosításával, máskor az alkotmánybírók megválasztása (és nem megválasztása) során vagy éppen a mulasztásos alkotmánysértések megállapításának figyelmen kívül hagyásával a parlament addig is felmutatta hatalmi eszközeit. A parlamenti autonómiát általában tiszteletben tartó AB egyébként tartózkodik a nem normatívnak tekintett ügyrendi, parlamenti aktusok vizsgálatától [lásd 936/B/2004 AB határozat], illetve csak a Házszabály
egyes
rendelkezéseit
semmisítheti
meg
alkotmányellenesség
címén,
vagy
alkotmányellenességet okozó ügyrendi mulasztást állapíthat meg. A parlament perképessége hiányában így az Országgyűlésen belüli jogsértések jogkövetkezmények nélkül maradnak. A Házszabályt és Alkotmányt sértő döntések sora hivatkozható, amelyben a parlamenti többség önkényeskedése nyilvánult meg.6 Az Alkotmánybíróság így az Országgyűléssel szemben a törvényalkotási munka felülvizsgálójaként jelent meg elsősorban, az ellensúly szerepét ebben az értelemben játssza. A közvetlen demokrácia fel-felélénkülésében, kezdeményezéseiben az Országgyűlés egyrészt politikai nyomással találkozott, másrészt megállapíthatjuk, hogy ezek kezelésében az Alkotmánybíróság némely esetekben a képviseleti demokrácia védelmében partnerként segédkezett. Konkrétan, elsősorban a képviselői jogállás tekintetében a társadalom és a politikai elit között törés jelentkezett. Előbb a képviselők visszahívhatósága merült fel, később pedig a képviselők „privilegizált” költségtérítése (a kemény válságkezelő, megszorító intézkedések kontrasztjában). Összefoglalva magyar referendumok történetét: –
elsősorban
szimbolikus
döntések
szerepeltek
referendum
tárgyaiként
(nemzeti
minimumnak számító NATO-, EU-csatlakozás), – egyes lényeges kérdéseket a politikai elit nem is kívánt referendumra bocsátani (rendszerváltó
és
2011-es
alkotmányozás,
EU-alkotmány)
vagy
elgáncsolta
a
kezdeményezéseket (földkérdés, több-biztosítós egészségügy, képviselői költségtérítés), – két esetben sikertelen (közvetlen elnökválasztás 1990, kétkérdéses népszavazás 2004), – két esetben sikeres népszavazás történt („négyigenes” 1989, „szociális” 2008). Ez utóbbiakban nyilvánult meg igazán a közvetlen demokrácia parlamentet korlátozó hatalma, valójában az ellenzék mozgósításon alapuló alkotmányos eszköze. A kivételes politikai hatásaikon túlmenően azonban nem állapíthatjuk meg a referendum jelentősebb ellensúly szerepét. Az AB segédkezése a parlament védelmében talán az első, az önfeloszlatásra kötelezésről szóló döntés esetében vált általánosan elfogadottá, míg az Alkotmány módosítását kizáró [25/1999. (VII. 7.) AB 6 Lásd Smuk Péter: A frakcióvezető különleges hatásköréről. In: Közjogi Szemle 2009/2. sz. p. 14-16.
határozat], a több-biztosítós egészségügyi ellátás [130/2008. (XI. 3.) AB határozat] és a költségtérítések [82/2009. (VII. 15.) AB határozat] ügyeiben mentőövet dobó határozatok már sok kritikával találkoztak. Az 1989-ben átmenetinek tekintett alkotmányozás nem intézményesített sem külön alkotmányozó hatalmat – de még az Alkotmány módosítását sem kívánta túlságosan megnehezíteni –, s nem élesztette fel a felsőházat sem. Ennek révén „csupán” a politikai konszenzus vagy egy-egy politikai erő elsöprő – kétharmados – sikere az előfeltétele az alkotmányozásnak, a kormányzati rendszer átalakításának, az alapjogi szabályozás felforgatásának és a politikai zsákmányszerzés tombolásának. A kétharmados győzelem lehetősége amúgy sem volt elképzelhetetlen a rendszerváltók számára. A kialakított választási rendszerben mindössze az volt szükséges, hogy a győztes oldal a választói szavazatok kicsivel több mint felét megszerezze. Az MSZP és az SZDSZ 1994-ben és a Fidesz–KDNP 2010-ben egyaránt (!) 52,73%-ot szerzett, ami 1994-ben a mandátumok 72,02%-ának, 2010-ben 67,88%-ának megszerzéséhez volt elegendő. Arányosabb választási rendszerekben ezzel az eredménnyel ilyen minősített többség nemigen jöhet létre. Azonban első látásra nem is lenne különösebb gond ezzel, ha arra gondolunk, hogy a minősített többségi törvényhozási tárgyak túlburjánoznak jogrendszerünkben. A minősített győztes helyzete olyan, mintha nem lenne kétharmados szabály… Ténylegesen a kétharmaddal bíró kormánytöbbség a korlátlan parlamenti szuverenitás mítoszát testesíti meg. Húsz év diszfunkciói után, az államélet visszásságaival leszámolni kívánó és „forradalmi” politikát hirdető többség 2010-ben megtapasztalta és megtapasztaltatta a korlátlanság szédítő magasságát. A parlament hatalmát a politikai erőviszonyok korlátozták igazán. A magyar pártrendszer alakulása, a társadalmi-politikai törésvonalak rögzülése, a pártok parlamenti együttműködésének lehetősége az Országgyűlés hatalmi pozíciójának elemzéséhez fontos adalékokkal szolgálhatnak. A pártok fokozatosan képesek voltak kiteljesíteni a párt- és frakciófegyelmet képviselőikkel szemben. Ennek köszönhetően – a közép-európai térségben szinte példátlan módon – a rendszerváltás óta előrehozott választásra nálunk nem került sor. A hatalommegosztás vertikális dimenziójában azt láthatjuk, hogy az önkormányzati rendszer 1990ben megalkotott modelljét a kétharmados szabályozási kényszer képes volt erősen konzerválni. Ugyanakkor az ilyen többséget nem igénylő költségvetési, illetve bizonyos szakjogi (például a közoktatási, az adózási stb.) jogalkotás lehetőségével a helyi önkormányzatok kiszolgáltatottsága nyilvánvalóvá vált. A parlamenti jog szűkebb fogalmához közelítve, a választójog és a képviselők jogállásának szabályai, a rendszerváltó sarkalatos törvények elfogadásától kezdve szinte folyamatosan a kritikák kereszttüzében
álltak. A választójog választási rendszert szabályozó joganyaga az átalakításhoz szükséges politikai kompromisszum követelménye miatt jóformán változatlan maradt. A választási rendszerünk több ok miatt váltott ki vitákat: aránytalansága – a győztes túlreprezentáltsága 1994-ben volt igazán szembetűnő –, a választókerületek nagyságának eltérései miatti egyenlőtlensége, valamint a kisebb létszámú parlament követelése következtében. Az 1990 óta lezajlott országgyűlési választások megannyi tapasztalata – OVB- és bírósági jogesetek százai – nyomán 1997-ben az eljárási szabályok kodifikálása, majd folyamatos karbantartása megvalósult. Az 1990-ben külön törvényben szabályozott képviselői jogállást illetően kihívásként, politikai nyomásként a társadalom és a politikai elit közötti törés jelentkezett. Előbb a képviselők visszahívhatósága, később pedig a korrupció elleni küzdelem (lásd az összeférhetetlenség szabályozásai), illetve a képviselők „privilegizált” költségtérítése motiválta az újraszabályozást.
Az ügyrendek szabályozási tárgykörei
A parlament ügyrendjének történetéből kiemelendő, hogy az első szabadon választott Országgyűlés még az 1989-ben demokratikus tartalommal megtöltött, örökölt Házszabály alapján működött, és az első ciklusban nem sikerült új Házszabályt alkotni. Az ügyrendet a hatékonyságot érvényesítő kivételes eljárással, a módosító indítványok finomított szabályaival, valamint az új alkotmányos szabályok követéseként módosították. Az 1994-es Házszabály immár több cikluson keresztül működőképes eljárási szabályegyüttesnek minősült, azzal együtt, hogy több témakörét az Alkotmánybíróság alkotmányos mulasztás miatt újraszabályozni rendelte, vagy egyes szakaszait alkotmánysértés címén egyenesen megsemmisítette. A Házszabály az Országgyűlés alkotmányos pozíciójából fakadóan a parlamenti autonómia egyik jelképes intézménye, és feladata, hogy a parlamenti funkciók gyakorlására működőképes, kiszámítható szabályokat állítson a politikai szereplők elé. 2010 előtti főbb módosításai közül csak az 1997-es revízió váltott ki éles politikai vitákat, a későbbiek (2001, 2004, 2007) ugyan nehezebben születtek meg, de már a parlamenti pártok széles körű megegyezésén alapultak. A 2007. évi revízió több Alkotmánybíróságtól származó házi feladatot is elvégzett, ám megegyezés hiányában maradtak még megoldatlan penzumok. Sok tekintetben hiába vártuk ezek megoldását a 2012-ben elfogadott Országgyűlésről szóló törvénytől is. A Házszabály elemzésére a hatékonyság és demokratikus működés alapelvei alkalmazandóak. Belátható, hogy az ügyrendek története e két elv küzdelméről is szól. A modern parlamenttel szemben alapvető kihívás, hogy a demokratikus intézményrendszer alkotmányos és politikai funkcióinak ellátását csak a szükséges mértékben lassítsák vagy ellensúlyozzák a politikai viták. A
kisebbség védelme, az ellenzék esélyeinek megőrzése, a közjót kereső demokratikus politikai diskurzus intézményesítése érdekében azonban a többséget korlátozó jogok garantálására is szükség van. Az 1994-es Házszabály ezen elveket érvényesíti, megszületésének körülményeit tekintve az ellenzéki jogok biztosításával kapcsolatban kapott különösen jó osztályzatokat – lévén a kétharmados parlament mintegy 72%-os kormánytöbbsége nem a kétharmados minősített többségből logikusan következő egyharmadból indult ki, hanem az egyötödös ellenzéki jogi küszöböt tette általánossá. A 2012. évi XXXVI. törvény az Országgyűlésről kifogásolható módon átalakítja az ügyrendi szabályozás jogforrási besorolását is.7 Egyrészt (sarkalatos) törvényi, másrészt határozati házszabályok léteznek immár. A törvény magába foglalja kódexként nemcsak az ügyrendek egy részét, de a képviselői jogállás szabályait és új szervezetként az Országgyűlési Őrséget. Főbb újításaként ezen kívül a határozott fegyelmi jog és a háznagy intézményének bevezetését tekinthetjük. Ezekkel a szabályokkal egy hatékonyságot növelő szabályozási koncepció nyilvánult meg, amely néhány kérdésben (frakcióalakítás szabályai, vizsgálóbizottság felállításának kezdeményezése) ellenzéki jogokat is megnyirbált. Végezetül utalnunk kell a parlamenti jog „modernizálását” katalizáló kihívásokra. Ilyen modernizációs eredménynek tekintjük
az európai
uniós
csatlakozással kapcsolatban
kialakított
sajátos
intézményeket, illetve az (elektronikus) információszabadság megvalósulását elősegítő parlamenti informatikai rendszer létrejöttét.
2.2. A parlament politikai összetétele
Az Országgyűlés munkájának és működésének bemutatásakor az eljárási szabályok mellett fontos mutató a testület politikai összetétele és a képviselők szociográfiája. 8 A magyar pártrendszer két évtizedének stabilitását mutatja, hogy a parlamentbe listás választási eredmények alapján eddig legalább egyszer mindössze kilenc párt volt képes bejutni, illetve ebből a két párt mindig, négy pedig legalább háromszor lépte át a parlamenti küszöböt. (A 2010-es választásokat leszámítva még nagyobb az „összetartás”.)
7 Smuk Péter: A Tisztelt Ház szabályai, 2012 – új törvény az Országgyűlésről. In: Kodifikáció és közigazgatás, 2012/ 2. szám. p. 5-27.
8 Bővebben ld. Smuk Péter: Magyar közjog és politika 1989-2011. Bp., 2011, Osiris, p. 406-410.
A képviselői átülések adataiból a frakciók fegyelmezettségét is megfigyelhetjük. A Fidesz, az MSZP és az SZDSZ képviselőcsoportját nagy megrázkódtatások nem érték, a frakcióik nem szakadtak szét egyszer sem, sőt a Fideszé három ciklusban is magasabb létszámmal zárt, mint az alakuló ülésen bejelentett létszám. A „legproblémásabb” frakcióknak a többször szakadt, illetve ciklus közben esetenként meg is szűnt FKgP- és MDF-pártiak minősíthetők. Kormánypártiság és ellenzéki pozíció között általában nem volt átjárás, ha mégis, azt párt- vagy frakciószakadás kísérte, illetve a mozgás iránya a kormányból az ellenzék felé mutatott. 1998 óta a nagyobb pártok már oly mértékben dominálnak képviselőik felett, hogy a parlamenti ülésrendet meglehetősen stabilnak tekinthetjük. Azzal együtt is, hogy a ciklusok végére rendre megnő a pártfrakciókból érkező függetlenek száma, és két ciklusban is elfogyott a számszerű kormánytöbbség. A pártok jelölt- és listaállítása, személyi szelekciója révén az Országgyűlésben a mindenkori magyar politikai elit (politikai osztály) tagjai ülnek. 1994 óta, amikor a polgármesteri és a parlamenti képviselői pozíciók összeférhetetlensége megszűnt, az országos politikából az elit helyi prominensei is kivehették a részüket. A politikai elitnek 2014 után ismét tanulnia kell, hogy a helyi és az országos politizálás ezen a területen „összeférhetetlen”. A képviselők szociográfiájának alábbi mutatószámai a szerepfelfogásukat, képviselői munkájukat, ezáltal a testület egészének munkáját jellemző ismérvekként szolgálnak, ám nem hagyhatjuk figyelmen kívül a politikai elit professzionálódásának folyamatát sem. Egyre több politikus karrierje a pártokon belül ível fel, s „eredeti”, végzettségüknek megfelelő szakmájukat nemigen gyakorolják, illetve visszatérésük nehézkes. Mindazonáltal a végzettség meghatározza a képviselői attitűdöt: nyilván másképp viszonyul a parlamenti politizáláshoz egy filozófus, egy ügyvéd, illetve egy mérnök vagy agronómus. A képviselők között tartósan a jogászok, a gazdasági és a műszaki végzettségűek találhatóak nagyobb arányban (rendre 15–20% körül). A rendszerváltás politikai osztályának jellegzetes „filosz”-beállítottsága már rég a múlté.
2.3. Törvényhozási funkció és diszfunkció Mind a politikai szereplők, mind a tudományos diskurzus szívesen használja a törvényhozás munkájának leírására a jól hangzó „munkaparlament” és „vitaparlament” fogalompárt. A megkülönböztetés alapja, hogy a munkaparlamentben elsősorban törvényalkotó, szakmai munka folyik, a parlament törvénygyár, valós ráhatással a törvényjavaslat szövegére, stb. A vitaparlament a politikai küzdelmek pengeváltásától hangos, az ellenzék a fegyelmezett kormányoldal miatt inkább a
kritikára koncentrál, mert a hatékony többségi döntéshozatal miatt kevés esélye nyílik a jogalkotás tartalmi befolyásolására. Meglátásom szerint a magyar parlament elsősorban munkaparlamentnek minősíthető, ám mivel az ellentétpárját a politikai szereplők nemegyszer negatív értékítéletként használják, szükséges leszögezni, hogy az Országgyűlés jogalkotó, politikai és ellenőrző funkciói között fontossági sorrendet felállítani nem kívánunk. A „vitatkozó” Tisztelt Ház ugyanis a politikai és ellenőrző funkciók ellátásában jeleskedhet. Sokkal inkább a parlamentre háruló munkaterhek kiegyensúlyozott elosztása jelentett igazi kihívást az elmúlt húsz esztendőben. 9 Az első, „filosz”-parlamentben a jogalkotást több korlát nehezítette: kiforratlan előkészítési mechanizmusok, a Házszabály által nem garantált hatékonysági feltételek, a képviselők szerepfelfogása, alakulóban levő pártrendszer. A második parlamentben a nagyarányú, de az ellenzéki jogok biztosítását hangoztató kormánytöbbség és az új Házszabály nyomán már jóval kedvezőbbek voltak a munkaparlamentként való működés alapfeltételei. Az ellenzék bevonását mindazonáltal a statisztikák némileg árnyalják, kezdeményezéseik „sikerszázaléka” ugyanis alacsony maradt. A háromhetes ülésezés a harmadik Országgyűlésben – jóindulatú megközelítéssel – a parlamenti munkaterhek ésszerűbb elosztását célozta, ám az ellenzéki jogok nyilvánvaló sérelmével járt. Csökkent a törvényhozás termékeinek száma, általában a törvényalkotás intenzitása. A házelnök által 2002-ben meghirdetett, a munkaparlamenti modellhez való visszatérés annyiban megvalósult, hogy a negyedik és ötödik Országgyűlés tekintélyes mennyiségi mutatókat produkált. Ennek viszont az volt az ára, hogy a fegyelmezett parlamentben az ellenzék javaslatai kevés eséllyel pályáztak a döntések befolyásolására – nem beszélve a törvényalkotás rossz minőségi mutatóiról. A törvényalkotó munka tendenciájában világos irányt mutatott az elmúlt két évtizedben: a folyamatos mennyiségi bővülés jellemezte, a törvénygyári nagyüzem diszfunkcióinak megőrzése mellett. Ezeket a diszfunkciókat már a rendszerváltozás utáni években is megállapíthatta az alapos szemlélő. A törvényalkotó munka a jogalkotás terén a rendeletalkotás felé nyitott tevékenység. Az Országgyűlés fokozatosan hódított el tárgyakat és szabályozási területeket más jogalkotóktól, önmaga munkaterhét növelve. A rendeletalkotás helyett túlterhelt Országgyűlést kapunk, ám ez jelzi a kormányok parlamenti jogalkotás iránti rosszul értelmezett tiszteletét is (a minőségi kritériumok mellőzése sokszor a törvényhozási eljárás megcsúfolását jelentette). A folyamatos reformkényszer az erőltetett újítási kísérletekkel és a minősített többséget megkerülni kívánó praktikákkal nagyon megterhelte a parlamentet, és ezt a helyzetet még súlyosbította a 9 Bővebben ld. Smuk Péter: Magyar közjog és politika 1989-2011. Bp., 2011, Osiris, p. 410-415.
„gyorsan cselekedni” vélt vagy valós követelménye is. Markáns visszafejlődést állapíthatunk meg a megfontolt törvényhozással szemben támasztható követelmények terén. A politikai szándékok gyors keresztülvitele jellemzi az eljárásokat, ennek jele a képviselői indítványok szaporodása, a társadalmi konzultáció mellőzése, s következménye a társadalmi elégedetlenségen túl, hogy az országgyűlések a saját maguk által alkotott törvényekhez többször és nemritkán egy éven belül kényszerülnek módosításokkal hozzányúlni.
Törvényalkotás mennyiségi mutatói Ciklus 1990–1994 1994–1998 1998–2002 2002–2006 2006–2010 2010–2012
Törvények száma 432 499 464 573 585 590
Újra és újra megfogalmazódik a felsőház visszaállításának igénye, amely a társadalom több csoportját, intézményét, érdekképviseletét lenne hivatott bevonni a törvényalkotási eljárásba, ugyanakkor a jogalkotás megfontoltabbá tételében is hasznos szerepet játszhatna. Hiányában két fő intézmény jelenhet meg a jogalkotás kontrolljaként, avagy a minőségi jogalkotás – természetesen sokkal szélesebb feltételrendszeren alapuló megvalósításának – külső biztosítékaként. Az egyik a vétójogát gyakorló köztársasági elnök, a másik az Alkotmánybíróság. Az államfők vétójogának gyakorlásában csak az egyik dimenzió az ellenkező politikai színezetű kormányokkal való konfrontáció. Sólyom László rendkívüli aktivitását nyilván további okok is indokolhatják. Számunkra a törvényalkotás minőségének alacsony színvonala is magyarázatul szolgál, hiszen az államfő többször is olyan fenntartással küldött vissza megfontolásra és újratárgyalásra törvényt, amelyben a törvényalkotási eljárás egyes visszásságaira hívta fel a figyelmet (érintettek véleményének mellőzése, koherenciazavarok, utolsó pillanatban beépülő módosító javaslatok stb.). Az Alkotmánybíróság az Országgyűlés működésébe a Házszabállyal, valamint a parlamenti döntéshozatal eredményeivel kapcsolatban szólhat bele. A taláros testület nemcsak a törvények, határozatok tartalmának alkotmányellenességét állapíthatta meg, hanem több esetben alkotmányos mulasztásban vagy a törvényalkotási eljárás szabályainak megsértésében is elmarasztalta az Országgyűlést. A mulasztásokat illetően a T. Ház a pontos nyilvántartások alapján számon tarthatja adósságait, s bizony ezek közül van, amelyik már elérte a „felnőttkort”. Az eljárási szabálysértések miatti közjogi érvénytelenség megállapítása jóval ritkább, közülük kiemelhető 2003-ból a kórháztörvény esete. Az Alkotmánybíróság a rendszerváltozást követő években nyilvánvaló és
felvállalt aktivizmusával az alkotmányfejlesztés, alkotmányozás részesévé is vált. Az Országgyűlés egyes törvényeit nemcsak megsemmisítette, hanem aktív jogfejlesztőként a jövőbeli törvényeket illető tartalmi iránymutatásokkal is szolgált. A Sólyom-féle Alkotmánybíróságot követő időszakban ez az aktivizmus „csillapodott”. 2010 után a jogállamiság elé komoly kihívást állítva olyan módon módosították az AB hatásköreit, hogy az utólagos normakontroll jogrendszert „takarító” szerepe csökken (szűkebb kezdeményezői kör, tartalmi kivételek).
A törvényhozási eljárás formai elemeinek fejlődésére itt nem kívánok kitérni. Húsz év törvényalkotási eredményeinek áttekintésében inkább tartalmi szempontból készítek rendszerezett leltárt. Az alkotmányos átmenetben formailag új alkotmány nem született, ám az 1949. évi XX. törvény jogállami tartalmat nyert. Ezen munka oroszlánrészét az 1989–1990. évi alkotmánymódosítások végezték el. Az általunk vizsgált parlamentek mindegyike módosította az alkotmányt, a módosítások közül terjedelmével is kétségkívül kitűnik az ún. MDF–SZDSZ-paktumot átvezető 1990. évi XL. törvény. A későbbiekben az új alkotmány megalkotásához nem sikerült kellő politikai konszenzust megteremteni, ám egyes kérdésekben a mindenkori kormány és ellenzéke együtt tudott működni (avagy a kétharmados parlament kormánypártjainak megfelelő többsége adta a lehetőséget). Kiemelhetőek a nemzetközi jog, az euroatlanti integrációs törekvések által „kikényszerített” alaptörvénymódosítások. 2010-11-ben az Alkotmány módosításai sem technikai, sem eszmei akadályba nem ütköztek, a kormányzó többség a kormányzás aktuális érdekeinek megfelelően, nagy számban, gyorsan és politikai konszenzus nélkül végezte el azokat. Ugyanígy járt el az új Alaptörvény elfogadásakor.
Alkotmánymódosítások száma ciklusonként Ciklus 1949–1990 1990–1994 1994–1998 1998–2002 2002–2006 2006–2010 2010-2011
Alkotmánymódosító törvények száma 25 7 6 2 4 5 12
A törvényhozás számára az ország gazdasági-társadalmi modernizációját kikényszerítő történelmi kihívások a következő szakaszok szerint adtak házi feladatot. 1. A rendszerváltozás utáni első szabadon választott parlamentnek az európai jogállam, a piacgazdaság normáinak megfelelően működtetett gazdasági rendszer megteremtése, a korábbi rendszer struktúráinak lebontása, az átmenet által is felszínre hozott társadalmi válságjelenségek
kezelése jutott osztályrészül. A legfontosabb területeken az átalakulás folyamatainak megalapozása is komoly történelmi felelősség és eredmény. Ebben a szerepében a második ciklus parlamentje követte gazdasági, államháztartási, állami reformjainak kísérletével. A kihívásoknak való nehéz megfelelést jelezte, hogy 2006-ig ciklusról ciklusra a választók akarata kormányváltást kényszerített ki. 2. A második nagy szakaszt az európai uniós integráció jogharmonizációs jogalkotása fémjelzi. A jogközelítés hatalmas munkamennyiségével évekig birkózott a magyar parlament, csatlakozásunk időpontját mindazonáltal az európai szintű politikai összefüggések határozták meg. A jogharmonizáció modernizációt is kikényszerített, ám ez nem feltétlenül járt együtt az állami cselekvés és szabályozás területeinek alapvető reformjával. 3. A harmadik szakaszban a modernizációs törekvések voluntarista érvényesítése a politikai és gazdasági válságjelenségek közepette kevés sikerrel kecsegtetett. Az információs társadalom, a költségtakarékosabb és hatékonyabb állam megvalósulása, a korrupció és egyéb anómiás jelenségek felszámolása a parlament mint intézmény tekintélyének, továbbá a jogalkotás minőségének aggasztó mélyrepülése miatt nehezen elérhető. Sajátos adalékkal szolgálhat ehhez a közvetlen demokrácia legújabb, „viharos” időszaka. Törvényhozásunk alapvetően eredménytelenül zárta a szegénység elleni és az elmaradott társadalmi csoportok felzárkóztatásáért vívott küzdelem 20 esztendős szakaszát. A törvényhozási munka tekintetében (is) 2010-ben egy új fejezet kezdődött, amely az Országgyűlés „túlterhelésével”, képviselői indítványokra beinduló eljárásokkal, a kivételes jogalkotás könnyítésével, továbbá az Alkotmánybíróság hatáskörének átalakításával járt.
Szimbolikus jelenségnek tekinthetjük a jogalkotási törvény „pályafutását”. Az 1987-es jogszabály elfogadása a rendszerváltás hajnalát jelző momentum volt. A törvényhozó és a jogalkotó szervek mozgásterének kijelölése, a törvényalkotási tárgyak védelme révén az Országgyűlés újjászületésének záloga volt. A rendszerváltozás 1989–1990-es eredményeit követően azonban a jogalkotás rendjének revíziója, de legalább a jogalkotási törvény karbantartása elmaradt (az újraszabályozásban a negyedik parlament jutott legtovább, ám a törvényjavaslat az általános vitát követően elhalt). Megannyi értelmezhetetlen és idejétmúlt rendelkezése a minőségi jogalkotást inkább akadályozta, szinte alkalmazhatatlan lett mind a jogalkotók, mind a jogalkalmazók számára. Az Alkotmánybíróság ezért a törvényt 2009 decemberében teljes egészében megsemmisítette (121/2009. (XII. 17.) AB határozat).
2.4. A parlamenti ellenőrzés
Az Országgyűlés és a kormány közötti bizalmi viszony alapjának a parlament által a miniszterelnök megválasztásával egy időben elfogadott kormányprogramot tekinthetjük (az új Alaptörvény ezt kiiktatta). A kormány működését ezzel a programmal, valamint a törvényekkel veti össze a parlamenti ellenőrzés dinamikus folyamata. A magyar kormánytöbbségek mind kitartottak négy évig, bizalmi-bizalmatlansági szavazások nem zilálták szét a koalíciókat. Akkor is igaz ez, ha olykor nem tűntek már többségnek, hiszen exkormánypárti „függetlenek” biztosították a támogatást. A kormányzó erők ennek révén voltak képesek a hatalmukat megőrizni, a ciklus közbeni kormányfőváltások rendre különösebb gond nélkül zajlottak le (1993, 2004, 2009), a parlamenti kormánypárti képviselők jól felfogott önérdeküknek megfelelően nem kockáztatták az előrehozott választásokat. A kormányok számára igazi mozgásteret a parlamenti funkciók rendellenességei adtak. Az ellenőrzési eszközöket a politikai erők példátlan sikerrel amortizálták le 1998–2010 között. 10 Az Országgyűlés ellenőrző funkciójának működése adhat leginkább okot a kritikára és talán az aggodalomra is. Nem vitatjuk, hogy a kontrollmechanizmusok – a szabályozásuk és a parlament munkarendje alapján – élő intézmények
mindegyik
ciklusban.
Az
információszerzési
eszközökkel,
a
politikai
jellegű
vitaalkalmakkal a plénum és az ellenzék folyamatosan élt. Ezek az eszközök azonban csak kivételes esetekben értek el konkrét eredményeket, sokkal inkább egy folyamatban szemlélhetjük őket, a parlamenti ellenőrzésnek a pártpolitikai küzdelmek során való felhasználásaként. Vitathatatlan, hogy az 1994-es Házszabály által pontosított számonkérési eszközök trendje a háromhetes parlament idején törést szenved. Ennek oka, hogy a kormányoldal is előszeretettel él az egyéni képviselői jogként szabályozott kérdezési joggal, valamint a munkarend időben kevesebb alkalmat tett lehetővé az eszközök alkalmazására. A kérdezési jog kapcsán megemlítendő az ügyrend kritikájaként a kérdés-interpelláció elmondásának akadálya: a – sajátosan szabályozatlan – válaszadás megtagadásának joga, illetve a várakoztatással való kivéreztetés lehetősége. A parlamenti ellenőrzés ennél is problematikusabb eleme a vizsgálóbizottságok működése, mind a szabályozás, mind a működési tapasztalatok szempontjából. A vizsgálóbizottságokra vonatkozó szabályozást az Alkotmánybíróság 2003-ban minősítette elégtelennek, és ebből fakadó – hatékonyságot növelő, a személyiségi jogokra is garanciát szolgáltató megoldás megtalálására szóló – feladatát a parlament azóta sem végezte el. (A 2012. évi Országgyűlésről szóló törvény a jogforrási szintet 10 Ld. Kukorelli István – Smuk Péter: A Magyar Országgyűlés 1990-2010. Bp., 2010., Országgyűlés Hivatala, p. 122-128.
leszámítva több esetben még visszalépésnek is tekinthető.) A vizsgálóbizottságok általi ellenőrzés azonban korábban is problematikus volt – a kezdeményezéstől egészen a vizsgálati eredmények határozatba foglalásáig. A kezdeményezések egyedül a 2002–2006-os ciklusban közelítették meg az 50%-os sikerességet, más ciklusokban az arány jóval ez alatt volt. A bizottságok működése szinte csak kivételesen volt képes megalapozott képet adni a vizsgálat tárgyáról, a pártok többnyire a közbeszéd tematizálására vagy a közvélemény untatására használták fel a szereplési lehetőséget. A bizottságok vizsgálatuk végeztével ritkán tudtak határozatba foglalni megállapításokat. A vizsgálóbizottságok történetéből kiemelendő szakasz az 1998-2002-es parlament, amikor egyetlen bizottság sem állt fel az ellenzék kezdeményezésére. A 2002-2006-os parlament idején az ellenzéki kezdeményezéseket kormányoldaliak ellensúlyozták, a vizsgálati témák között ugyanis gyakrabban szerepeltek az előző kormányzathoz fűződő „botrányok”. Az utolsó ciklusra ez az ellenőrzési eszköz elhasználódott, a kezdeményezések száma jelentősen csökkent, illetve a felállított bizottságok munkáját már a közvélemény sem követte a korábbihoz hasonló figyelemmel. Hasonlóképpen „kiégett” a politikai vitanapok műfaja is. A parlament direkt politikai funkcióját, a politikai küzdelmeknek nyilvános arénát intézményes keretek között biztosító szerepét szintén kapcsolhatjuk az ellenőrzéshez. A demokratikus és kritikus közvélemény kialakulásához ugyanis elengedhetetlen, hogy tájékozódjunk az egyes politikai szereplők véleményéről, a felmerülő alternatívákról, és a politikai versenyben a pártok egymást is ellenőrizzék. Mindez a rendszerváltozás után alapvetően pozitívan értékelhető nyilvánosság mellett zajlott. A nyilvánosságnak azonban egyéb felületei is a pártok eszköztárába kerültek (televízió, internet, utcai demonstrációk), ezek pedig a parlamenti nyilvánosságot némileg háttérbe szorították.
2.5. A személyi döntések és a politikai zsákmányelv alkotmányos korlátai
Az alkotmányjogi megközelítés számára a politikai zsákmányelv meghatározásához kiindulópontként az Országgyűlés személyi döntéseit és a Kormány szervezetalakítási szabadságát javaslom. 11 A politikai zsákmányszerzés formálisan minden olyan pozíciót érint, amelyet az adott pillanatban fennálló politikai többség „megkaparinthat” – klasszikus felfogás szerint felülről a „postamesterig” bármit. Az alkotmányjogi vizsgálat számára a különféle motivációk, káros vagy kedvező hatások további vizsgálata szükségtelen, ám a politológia rögzítheti, hogy a kormány- és politikai irányváltásokkor „politikai” 11 Smuk Péter: A politikai zsákmányszerzés alkotmányos korlátai. In: Jog-Állam-Politika, 2010/4. szám. p. 3-22.
jellegű „tisztogatások”, személycserék történnek, illetve ezek kritikus hatásait a történelmi tapasztalatok igazolják . A vonatkozó alkotmánybírósági gyakorlat a demokratikus jogállamiság és a szervezetalakítási szabadság alkotmányos alapelveit fejti ki, és annak alapján összefoglalóan vázolhatóak a politikai zsákmányszerzés határai.
Alkotmányos vagy törvényi szabályozás és felhatalmazás
Az Alkotmánybíróság a szervezetalakítási hatáskörök értelmezésekor „hangsúlyozta, hogy az Országgyűlést az államhatalmi (államigazgatási) szervekre vonatkozó szervezet-alakítási szabadsága körében csak az Alkotmány tételes rendelkezései kötik. Az alkotmányos határokon belül a mindenkori törvényhozást korlátozó további tényező a kétharmados szavazattöbbség esetleges alkotmányi előírása lehet. Az Alkotmánybíróság arra is rámutatott, hogy az Országgyűlés célszerűségi szempontok mérlegelése alapján határozhatja meg bizonyos állami szervek irányítási, igazgatási rendszerét. A célszerűség vizsgálata viszont nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe. A fentiekhez kapcsolódóan a Kormánynak, mint a végrehajtó hatalmi ág csúcsszervének Alkotmányban előírt joga és egyúttal kötelezettsége, hogy a neki alárendelt (a Kormány irányítása alatt álló) közigazgatási szervek irányítását, felügyeletét ellássa.” (7/2004. (III. 24.) AB hat.) Nyersen fogalmazva, az alkotmányban szabályozott szervek magasabb fokú védelmet élveznek, az alaptörvényi szabályok állította korlátok révén. Amennyiben egy szerv ugyan alkotmányban foglalt, ám szervezeti törvénye révén szabályozott, akkor a szervezeti törvényben rejlik az a védelem, ami a mindenkori kormánytöbbség kezét megkötheti. Az Országgyűlés azonban törvényalkotó hatáskörében ezeket a szervezeti törvényeket módosíthatja, a szervezeti rendszert így át is alakíthatja – ebben a minősített többség jelenthet számára kihívást. Az alkotmányos szabályok mellett is, a szervezeti törvények követelményeinek lazítása megannyi lehetőséget teremthet a kormánytöbbség számára a zsákmányszerzésre. Ebből a logikából természetesen következik az is, hogy a sem az alkotmányban, sem más törvényben nem szabályozott szervezeti kérdésekben szabad mozgástere van. A gyakorlatban ez a mozgástér úgy jelentkezhet, hogy állami szervek szervezetének törvényi átalakításával „új” pozíciók keletkeztethetők. Megoldási technikákat a gyakorlat már kitermelte: a korábban elnök által vezetett szerv élére testületet állítanak – vagy fordítva, továbbá szervek összevonhatóak, széttagolhatóak, stb. Megváltoztatható a szervek létrehozásának szabályai,
testületek tagságának megújítását gyakoribbá teheti a jogalkotó. Ezekkel a praktikákkal „új” pozíció vagy új választási/kinevezési alkalom – tehát zsákmány – keletkezik.
Minősített többség követelménye a választásnál és a szervezeti törvény elfogadásához
Természetesen az említett szervezeti törvény-módosítások nem mindig tartoznak a kormányoldal eszköztárába. A legfontosabb állami szervek szervezetét az alkotmány rendelkezései alapján minősített többséggel lehet csak szabályozni. Ugyanígy, a legfontosabb tisztségek betöltése, jogállásának szabályozása szintén minősített többséget igényel. Felhívom a figyelmet, hogy a 2011-12ben elfogadott Alaptörvény és közjogi törvények a minősített többség követelményét bővítették több szerv tekintetében, pl. a Legfőbb Ügyész vagy a Nemzeti Választási Bizottság esetében. Az alkotmányos korlátok számbavétele során azonban az itt vázolt gondolatmenetet tovább kell gondolnunk. Az Alaptörvény tételes rendelkezései tiszteletben tartásával még a jogalkotó szembesülhet a jogállami klauzulából levezethető további akadályokkal. A (zsákmányszerzési célzatú) szervezetalakítási esetek körüli közjogi viták középpontjában az áll, hogy egyes pozíciók alkotmányos védettséget élveznek-e annak alapján, hogy azok betöltőit megilleti-e valamiféle felmentési védelem, joguk van-e a megbízatási idő kitöltéséhez?
Parlamenti cikluson átnyúló megbízatási idő, felmentési védelem
Amennyiben adott is egy bizonyos szervezeti törvény módosításához, és ezzel az állami szerv vezető pozíciójának megszerzéséhez szükséges parlamenti többség, felmerülhet a kérdés, hogy az illető vezető megbízatása milyen jogcímen szűnik meg. Milyen jogcím hívható fel egy határozott idejű megbízatás megszakításához? Az Alkotmánybíróság a már említett, a PSZÁF átszervezése kapcsán hozott határozatában foglalkozott a kérdéssel (7/2004. (III. 24.) AB hat.). Az érvelése világosan megnyitja az utat az alkotmány alatti szervek vezetőinek törvényhozási úton, átszervezéssel történő elmozdítására. Formális értelemben, az alkotmányos szervek esetében is lehetséges átszervezés, azonban azok védelme az alkotmány keretei között valósul meg: alaptörvény szövegével szabályozott hivataluk, megbízatási idejük csak alkotmánymódosítással változtatható. Ennek a szervezeti törvény még kétharmados módosítása sem mondhat.
A döntés alapján a cikluson átnyúló megbízatási idő az alkotmány „alatt” nem korlátozza a kormánytöbbséget. Ez akkor is érvényesül, ha a szervezeti törvény a vezetők jogviszonyának megszűnési okai között egy ilyen lehetőségről esetleg nem emlékezett meg. Az Alkotmánybíróság többségi határozata és érvelése mindazonáltal nem vitathatatlan. Az ellenérvek tanulságos elemei között a következőket lehet megemlíteni. Bihari Mihály párhuzamos indokolása szerint például „a megbízatási időnek az ilyetén való lerövidítése az állami szervezetek demokratikus működésébe, kiszámíthatóságába, folyamatosságába és a politikai zsákmányelv érvényesülésének korlátozásába vetett bizalmat, a jogállami demokrácia legitimációs értékét sérti.” Az említett alkotmányos értékeknél konkrétabb, a jogorvoslati jog elvonására utaló hivatkozást tartalmazott a köztársasági elnök alkotmányossági vétójának indokolása, amelynek lényege, hogy a törvényhozó visszaélt jogalkotó hatáskörével, mert úgy szüntette meg a vezetői megbízatást, egyedi esetre alkotva törvényt, hogy az illető vezető számára jogorvoslati lehetőség ne nyíljék meg. A zsákmányszerzés és a politikától „védeni” kívánt közigazgatás örökzöld témája a minisztériumok politikai/szakmai vezetésének modellje. A politikai és a szakmai vezetés elkülönítése 2006-ig alapvetően a politikai vezetők kormányzati ciklushoz igazodó, a szakmai vezetők ettől eltérő, határozatlan idejű kinevezésén alapult. A határozatlan idejű vezetési megbízások azonban nem eredményeztek valós felmentési védelmet. Az államtitkári modell 2006-ban és 2010-ben is átalakult, a szakmai vezetés visszaállításának jelszavával. (A szakmai vezetők kormánytisztviselői besorolása azonban az indokolás nélküli felmentésükhöz, így erőteljesebb politika-függésükhöz járult hozzá. A problémakör zaklatott szabályozására mindenképpen felhívta a figyelmet az indokolás nélküli felmentés lehetősége, megsemmisítve: 8/2011. (II.18.) AB hat. és 29/2011. (IV. 7.) AB határozat.)
Az Alaptörvényben elterjedő minősített többség intézménye az első döntéshozó pozíciójára hívja fel a figyelmet. Az első döntéshozó (természetesen az alkotmányozó hatalom mindig ilyen) a későbbi – nem kétharmados – kormánytöbbségek mozgásterét szűkíti. Ebben a helyzetben mind szervezeti, mind személyi döntésekben nagyfokú önmérséklet várható el a döntéshozótól. Jelenlegi sarkalatos törvényi szabályozását, szervezeti megoldásait, személyi döntéseit ugyanis egyharmados aránnyal majd ellenzékből is konzerválhatja. A 2011-12-es alkotmányos átmenetben egyébként alkotmányos indokokkal nem magyarázható, kifogásolható személyi döntések születtek: míg például az állampolgári jogok országgyűlési biztosa (Szabó Máté) megőrizhette átkeresztelt és átszervezett hivatalát, addig ez a Legfelsőbb Bíróság elnökének (Baka András) nem adatott meg.
2.6. A magyar demokrácia jellege (többségi vagy konszenzusos?)
A magyar demokrácia jellegének értelmezéséhez a hazai szakirodalom (Körösényi András) a konszenzusos és a többségi demokrácia lijpharti modelljét alkalmazta. A modellek leírásához Lijphart többdimenziós vizsgálatot javasolt. Az egyes dimenziók mentén, a rendszerváltás óta eltelt időszak értékelésére, a következő megállapításokat tehetjük. 12 1. Az Alkotmány. A rendszerváltozás átmeneti alkotmányának 22 éves karrierje sajátos történelmi összefüggéseknek köszönhető. 1989–1990‐ben egyik alkotmánynovella sem érintette sem az alkotmány számozását, sem az alkotmánymódosítás szabályait. Jóllehet, az 1989. évi XXXI. törvény jogállami tartalmat, az 1990‐es paktum pedig pillanatnyi nagykoalíciós alapon a kormányformát és a minősített többséget érintő szabályokat hozott, egyik történelmi pillanatot sem használta fel a politikai elit, hogy új alkotmányt adjon Magyarországnak. Nem változtatták meg a sztálini alkotmányból származó kétharmados módosítási szabályt sem. Ez alkalmas ugyan arra, hogy a minősített többséget csak kivételes esetben elérő kormánytöbbséget az államszervezet és alapjogok alapvető kérdéseiben megkösse, arra azonban szintén kiválóan alkalmas, hogy a politikai elit érdekeit szolgáló esetekben ne akadályozza meg a gyors alkotmánymódosításokat (EU‐ügyek, képviselői költségtérítés stb.). A parlament tehát szuverénként tetszeleghetett, ám az alkotmányozás legitimációs alapját az elit önérdekének követése gyorsan kikezdte. Végeredményben az Alkotmány számomra a konszenzusos demokrácia tiszta modelljétől kissé távolabb áll, mint Körösényinél. A későbbi dimenziók tekintetében is alkalmazandó ismérvnek tartom, hogy a konszenzusos demokrácia nem egyszerűen az erős parlamenti ellenzéki jogok intézményesítésében jelenik meg, hanem az Országgyűlés hatásköreinek közjogi korlátai összességében is. Megjegyzendő, hogy a kormányt az agresszív többségi logika érvényesítésével vádoló ellenzék 2010–2011‐ben kategorikusan elutasította az új alaptörvény megmerevítését. (A javaslat szerint az alkotmánymódosítások két egymás követő Országgyűlés általi kétharmados megerősítés révén léphettek volna hatályba.) 2. A kormány politikai egysége vagy megosztottsága. A kormány politikai egységét addig érintette a többpárti koalíciós jelleg, amíg a kisebb pártok valós zsarolási potenciállal rendelkeztek. A pártfegyelem erősödése és a kis pártok politikai elitjének betagozódása a „nagy testvérek” szellemi 12 Smuk Péter: Constitutional changes in Hungary and the character of the Hungarian democracy. In: INTERNATIONAL CONFERENCE „CONSTITUTIONAL AND POLITICAL PROCESSES IN CENTRAL AND EASTERN EUROPE: 20 YEARS AFTER” Preparatory materials, Moscow, 2012, pp. 1-11.
elitjéhez azt eredményezte, hogy a kiélezett pártversenyben a kormány egységessége nőtt. Ez a politikai rendszer többségi jellegét erősíti, különösen tendenciájában. Hozzátehetjük, hogy alkotmányjogi értelemben, ambícióit lehűtve, az AB korán kivonta az államfőt is a végrehajtó hatalomból. Ezt követően pedig a közpolitika‐formálás és szervezetalakítás terén tisztes cselekvési szabadságot garantált a kormány számára. 3. A törvényhozó és a végrehajtó hatalom viszonya. A törvényhozás egyértelműen a kormánytöbbség által uralt döntéshozó szerv. Sem a házszabályi tételes rendelkezések, sem a politikai gyakorlat nem mutattak mást, mint hogy a kormánytöbbség szabadon rendelkezik a parlamenttel. A kormány iránti bizalom megvonására egyszer sem került sor. Ugyan a parlament autonómiája itt látványos, a stabil kormánytöbbség miatt azonban tartalmilag nem léptünk a konszenzusos demokrácia irányába. A parlament elvétve utasított el interpellációra adott választ, a kormány törvényjavaslatait pedig nem alakította át lényegi pontokon, s főleg nem a kormány akaratával szemben. A kétharmados törvényekhez a támogatottságot az Országgyűlésben lehet létrehozni, s ez valóban a kormány mozgásterét szűkítette. A többségi demokratikus jellemzők ennek ellenére ezt a dimenziót is uralják. 4. A törvényhozás szerkezete. A magyar parlament kétkamarássá alakításának szándéka több esetben is markánsan megfogalmazódott, ám valós politikai esélye ennek nem volt. A világosan uralható és diktálható törvényalkotás, a demokratikus legitimáció pártelvűsége egyértelműen a politikai elit kedvére való volt. A többségi demokratikus jelleg e tekintetben tehát nem változott. 5. Az állam felépítése. E tekintetben nagy átalakítási elképzelések sokáig nem születtek, egyedül a régiók saját választott döntéshozó testülettel való ellátása minősíthető ilyen, amúgy politikai realitás nélküli ötletnek. A központi kormányzatot tehát föderális vagy tagállami ellenhatalom nem gátolja. Ezt világosan jelezte a 2011-12-ben elfogadott önkormányzati reform is. Megemlíthető az is, hogy az eddigi helyhatósági választások gyakorlata szerint a tavasszal győztes politikai oldal csak ritkán rombolta le népszerűségét az őszi választásokig (NB. 2014 után már eltér a helyi és a parlamenti ciklus időtartama). Amennyiben ez megtörtént, némi politikai ellensúly jött létre a nagyvárosokban. A kisebb városok és községek független jelöltjei a helyi elitek sikereit jelzik, több sikerélményt eredményezve a civil szférának. Noha az önkormányzati rendszer a konszenzusos elemeket jeleníti meg, tendenciájában ez a dimenzió is közelített a többségi modellhez. 6. A képviseleti és a közvetlen demokrácia. A közvetlen demokratikus intézmények léte önmagában a konszenzusos demokrácia ismérve, azonban annak gyakorlata alapján a többségi hatalomgyakorlás gyenge ellensúlyának minősíthető. A népszavazások közül csak az 1989‐es és a 2008‐as szállt sikeresen szembe a kormány és az Országgyűlés törekvéseivel, míg a többiek esetében vagy sikeres
lejáratókampány tette eredménytelenné a referendumot (1990, 2004), vagy a politikai elit alkalmi megegyezése nyomán számított előre lefutottnak, puszta formalitásnak a voksolás. Nem beszélhetünk tehát arról, hogy a közvetlen demokratikus hatalomgyakorlás valójában konszenzusos demokratikus elemeket erősítene a magyar politikai rendszerben. Nem élt az alkotmányozó az alaptörvény népszavazás útján történő megerősítésével 2011‐ben sem (pedig útjában alkotmányos akadály nem állt). 7. A választási rendszer. A parlamenti képviselők megválasztásának különösen tartósnak bizonyult rendszere több ponton is konszenzuális elemeket kívánt inkorpolálni. A listás mandátum és a kompenzációs lista intézménye nemcsak a helyi érdekek megjelenítésére szolgáló, hanem a kormányozhatóság elvét is erősíteni kívánó egyéni választókerületek moderálására is alkalmas lehetne. Ez – a kétharmados szabályokkal együttesen értékelve – arra szolgált, hogy legalább a blokkoló kisebbségi pozíciót felkínálja az ellenzéknek. Ezzel szemben csak különös politikai helyzetekben dolgozott, amikor a kormányzó pártok összeomlottak (1994, 2010). Matematikai tény azonban, hogy egyértelmű társadalmi többség kialakulása esetén egy politikai oldal 50% feletti teljesítménye már kétharmados parlamenti többséget eredményez. Nem lesz ez másként az új választási rendszer nyomán sem, sőt a relatív többségi elv az egyéni kerületekben, valamit a győztes kompenzáló töredékszavazati szabály külön is erősíti a többségi elvet. Ennek alapján a választási rendszerünket a konszenzuális dimenziót megjeleníteni kívánó elemeket tartalmazó, ám a többségi kormányzást rendre biztosító vegyes rendszernek minősíthetjük. 8. A pártrendszer. A releváns politikai pártok több esetben átigazoltak ugyan, de a pártrendszer markáns jobb‐baloldali megosztottsága a kilencvenes évek kezdetén világossá vált. A politikai váltógazdálkodás is rendre ennek jegyében zajlott le. A hosszabb távon mérsékelten plurális pártrendszerben a „kispártok” politikai pozícióit gyorsan relativizálta a koalíciós kényszer és a jobboldal‐baloldal „történelmi” versenye. A pártrendszer megrendülése és átrendeződése 2009– 2010‐ben ezt az állítást nem cáfolja teljesen, a magyar politikai rendszer pártelvű maradt, amely a konszenzuális elemek számára kevés esélyt kínál. 9. Érdekcsoportok. A nem politikai pártként működő érdek‐képviseleti szervezetek számára a többoldalú érdekegyeztetési fórumok és a társadalombiztosítás alapjait kezelő önkormányzatok kezdetben világosan a hatalmi döntések korporatív jellegű befolyásolásának esélyét kínálták. Ezt a rendszert egyrészt sikeresen lebontotta a parlament, másrészt a működésének elégtelenségeire a nagyszabású – ám ritkán sikeres – sztrájkhullámok is rámutattak. Az érdekcsoportok plurális szerveződésének
elmaradása
ellenére
intézményesített lehetőség jött létre.
a
többségi
hatalmi
logika
ellensúlyozására
kevés
10. Alkotmányossági felülvizsgálat. Az AB sajátos hatáskör‐értelmezése és aktivizmusa révén a magyar politikai
rendszer
egyértelműen
ebben
a
dimenzióban
konszenzuálisnak
nevezhető.
Az
Alkotmánybíróság mind a közpolitikai döntések, mind az egyéb hatalmi törekvések markáns ellensúlyozásának intézménye. Az Országgyűlés ugyan több esetben megtalálta az ellenszerét, ám az AB költségvetési kihatásokra tekintet nélkül hozott döntései világos ellenpontozását jelentették a többségi logikának. Azonban az 1989‐es alkotmányos rendszer keretein belüli 2010‐es módosítások, majd az új Alaptörvény szabályai ezen ellensúly markáns lebontását jelzik. A politikai rendszer 2010‐ től egyértelműen többségi irányba kívánt elmozdulni, még akkor is, ha az AB kreatív alkotmányértelmezéssel a jövőben újrapozícionálhatja magát. Ennek értékelése azonban csak később lehetséges. 11. Központi bank. A többségi gazdaságpolitika és a Nemzeti Bank konfliktusai nem ritkán személyi kérdésként jelentek meg a vizsgált húsz esztendőben. Intézményesített garanciákat alapvetően az európai uniós standardok jelentenek. Minden kormány megtalálta azonban annak módját, hogy a jegybanki függetlenségért küzdő MNB‐elnök monetáris elképzeléseit módosítsa. A konszenzusos modell ismérveként szolgált jegybanki autonómia elvét tehát árnyalnunk kell, alapvetően a Monetáris Tanács választása és más intézményi befolyásolási csatornák miatt.
A magyar demokrácia jellegéről szóló korábbi általános értékelést annyiban tartom módosítandónak, hogy az alapvető konszenzuális elemek ellenére, a politikai rendszerünk elsősorban többségi jellegűnek minősíthető. Különösen az 1998 után erősödő, majd a 2010 után túlburjánzó fejlemények tendenciája jelzi ennek érvényességét.
3. Publikációk, amelyekre a habilitációs tézisek épülnek
Smuk Péter: A frakcióvezető különleges hatásköréről. In: Közjogi Szemle 2009/2. sz. Smuk Péter: Az Országgyűlés funkcióinak fejlődéstörténete 1985-1990. In: Jog-Állam-Politika 2009/3. Kukorelli István – Smuk Péter: A Magyar Országgyűlés 1990-2010. Bp., 2010., Országgyűlés Hivatala. Smuk Péter: The Hungarian Parliament 1990-2010. In: Časopis pro právní vědu a praxi (Journal of Jurisprudence and Legal Practice) [Brno, CZ] 2010/2. sz. Smuk Péter: A politikai zsákmányszerzés alkotmányos korlátai. In: Jog-Állam-Politika, 2010/4. sz. Smuk Péter: Parliamentarism in Hungary 1990-2010. In: Perspectives For The Development Of Constitutional Law In The Conditions Of Integrating. Bratislava, 2011, Comenius University. Smuk Péter: Egy kétharmados kormány ellenzékének jogai. In: Jog-Állam-Politika, 2011/Különszám. Smuk Péter: Magyar közjog és politika 1989‐2011. A harmadik Magyar Köztársaság alkotmány‐ és parlamentarizmus‐története. Bp., 2011., Osiris. Smuk Péter: Constitutional changes in Hungary and the character of the Hungarian democracy. In: INTERNATIONAL CONFERENCE „CONSTITUTIONAL AND POLITICAL PROCESSES IN CENTRAL AND EASTERN EUROPE: 20 YEARS AFTER” Preparatory materials, Moscow, 2012. Smuk Péter: A Tisztelt Ház szabályai, 2012 – új törvény az Országgyűlésről. In: Kodifikáció és közigazgatás, 2012/ 2. sz.
