Dr. Pulay Gyula fõigazgató, Állami Számvevõszék Kutató Intézete
A magyar költségvetés mozgásterét meghatározó tényezõk A VERSENYKÉPESSÉG CSÖKKENÉSE Az IMD World Competitiveness Yearbook minden évben nyilvánosságra hozza az egyes országok versenyképességi rangsorát. Eszerint hazánk versenyképessége jelentõsen visszaesett 2000–2008 között. A rangsort megalapozó felmérés szerint ennek a legfõbb oka a gyenge kormányzati hatékonyság. Nemcsak a visszaesés ténye a nyugtalanító, hanem az, hogy ezáltal a regionális vetélytársaink mögé kerültünk, ami Magyarország hosszú távú növekedése szempontjából is hátrányos, mivel így gyengül tõkevonzó képességünk is. Sajnos, nem mutatnak kedvezõbb képet az egyéb rangsorok sem. 2008-ban jelent meg Kutasi Gábor cikke1 a Pénzügyi Szemlében. Ebben a szerzõ 5 tényezõ és számos indikátor összehasonlítása alapján arra az egyértelmû következtetésre jut, hogy a költségvetési pozíció szempontjából a regionális vetélytársaink között az utolsó helyen állunk. Ennek szemléltetésére cikke alapján összeállítottam két táblázatot. Az 1. sz. táblázat bemutatja, hogy az összesített rangsorban igen gyenge pontszámmal az utolsó helyre kerültünk. A 2. sz. táblázat pedig azt érzékelteti, hogy teljesítményünk egyenletesen rossz, az öt vizsgált tényezõ közül három esetében az utolsó, kettõ esetében az utolsó elõtti helyen végeztünk. A költségvetés mozgásterét tehát elsõsorban a magyar kormányzat gyenge teljesítménye szûkítette be.
Ország
Pontszám
Helyezés
Csehország
5,738
6.
Észtország
3,288
1.
Lengyelország
6,732
9.
Lettország
3,904
2.
Litvánia
4,074
4.
Magyarország
8,910
10.
Románia
3,922
3.
Szlovénia
6,656
8.
Szlovákia
5,322
5.
Forrás: Kutasi Gábor: Az EU 8+2-országok költségvetési versenyképessége. Pénzügyi Szemle, 2008/3. szám, 402–425. oldal cikke alapján általam végzett kigyûjtés.
2. sz. táblázat Magyarország helyezése a költségvetési pozíció tényezõi szerinti rangsorban Tényezõ
Magyarország helyezése
1. sz. táblázat
Költségvetési szerkezet
10.
Az EU 8+2-országok költségvetési pozíciójának összesített rangsora (2002–2006)
Intézményi hatékonyság
9.
Költségvetési fenntarthatóság
10.
Költségvetési rugalmasság
9.
Költségvetési pénzügyi hatékonyság
10.
Ország
Bulgária
Pontszám
Helyezés
5,760
7.
Kutasi Gábor: Az EU 8+2-országok költségvetési versenyképessége. Pénzügyi Szemle, 2008/3. szám, 402–425. oldal 1
106
Forrás: Kutasi Gábor: Az EU 8+2-országok költségvetési versenyképessége. Pénzügyi Szemle, 2008/3. szám, 402–425. oldal cikke alapján általam végzett kiemelés.
KÖZIGAZGATÁS-TUDOMÁNYI KÖZLÖNY
SZEMLE
Sajnos, az elhibázott költségvetési politika kihat a gazdaság versenyképességére is. A magyar állam a bruttó hazai termék (GDP) túl nagy hányadát osztja el újra az államháztartáson keresztül, és a magas kiadási szintet csak úgy tudja fenntartani, hogy eközben egyfelõl eladósodik, másfelõl túladóztatja a gazdaság szereplõit. Jól szemlélteti ezt az 1. sz. és a 2. sz. ábra. Az ábrák azt mutatják, hogy Magyarország európai összehasonlításban az egy fõre jutó GDP szintjéhez képest túl sokat költ és túl magas adókat vet ki. Következésképpen a költségvetés mozgásterét behatárolja, hogy az elvonási szintet tovább már nem szabad (lehet) emelni, a kiadások színvonalát pedig csökkenteni kellene.
Nem kedvezõ a kiadások szerkezete sem. A 3. sz. ábra tanúsága szerint nemzetközi összehasonlításban túl sokat költünk az állami mûködésre és a gazdasági támogatásokra, és az elmúlt 2 évben éppen az egészségügy területén értünk el jelentõs megtakarításokat, miközben az egészségügyre nemzetközi összehasonlításban viszonylag keveset fordítunk. A közigazgatás fejlesztésére tehát többet nem költhet az állam, a fejlõdést a meglévõ erõforrások jobb hasznosításával kell elérni.
3. sz. ábra
1. sz. ábra
AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS HELYZETÉNEK JELLEMZÉSE SZÁMOKBAN
2. sz. ábra
KÖZIGAZGATÁS-TUDOMÁNYI KÖZLÖNY
A költségvetés mozgásterét befolyásoló súlyos körülmény a gazdasági visszaesés, amely az alacsony infláció miatt a költségvetés nominális bevételeire is igen kedvezõtlenül hat. A probléma nagyságát érzékelhetjük, ha összevetjük a konvergenciaprogram 2007. decemberi és 2008. decemberi változatának számait (lásd a 3. sz. táblázatot). Látható, hogy a GDP 2009. évi nominális növekedésére vonatkozó elõrejelzésekben öt százalékpontos különbség van a 2007-ben, illetve a 2008-ban prognosztizált értékek között. Azóta a helyzet még kedvezõtlenebbnek látszik, mivel a gazdasági visszaesés 2009-ben a decemberben várt egy százalékhoz képest a három százalékot is meghaladhatja. Mint az a táblázatból látszik a csökkenõ bevételek ellenére a korábban szándékoltnál is jobban kell javítani a költségvetés egyenlegét: 3,5 százalék helyett csak 2,6 százalék lehet a hiány a GDP arányában.
107
SZEMLE
3. sz. táblázat
elsõdleges egyenlege legyen pozitív, azaz a folyó túlköltekezés ne járuljon hozzá az adósságállomány további emelkedéséhez. A 4. sz. táblázatban láthatjuk, hogy ennek megfelelnek a kormányzati célkitûzések, amelyek 2009-re 1,9 százalékos pozitív elsõdleges egyenleget tartalmaznak, és 2010 és 2011-re további javulást várnak. Igaz, közben (2008 és 2009 között) a kamatköltségek a GDP 4 százalékáról 4,5 százalékára emelkedtek, a költségvetési egyenleg tehát kevésbé javul, mint annak elsõdleges egyenlege. 4. sz. táblázat
Forrás: Magyarország aktualizált konvergenciaprogramja 2008–2011. Pénzügyminisztérium, 2008. december, 22. oldal.
A táblázat legaggasztóbb adata az adósságállomány drámai növekedése. A konvergenciaprogram 2007-ben még azzal számolt, hogy 2009-tõl megindul az adósságállomány arányának csökkenése. Nem így történt. A magasabb kamatterhek és az alacsonyabb GDP miatt is nõne az adósságszolgálat 2009-ben. Az adósságállományt emellett jelentõsen megnöveli az a kölcsön, amelyet Magyarország fizetési nehézségei elkerülése érdekében az IMF-tõl, a Világbanktól és az Európai Uniótól vett fel. Igaz ennek egy része olyan biztonsági tartalék, amelyet nem feltétlenül kell majd az állami tartozások kifizetésére felhasználni. A 4. sz. ábra azt mutatja be, hogyan alakul az adósságállományunk, és ebbõl mekkora lehet az az összeg, amelyet nem kell majd az államadósság finanszírozási forrásaként felhasználni. 4. sz. ábra
Forrás: Magyarország aktualizált konvergenciaprogramja 2008–2011. Pénzügyminisztérium, 2008. december, 20. oldal.
MIÉRT KELL VÁLTOZTATNI? A fenti adatok alapján nem nehéz válaszolni arra a kérdésre, miért kell a költségvetési politikán változtatni. Egyfelõl, a jelenlegi helyzet már rövid távon is fenntarthatatlan. A pénzügyi válság következtében az államadósságot már 2008-ban is csak a nemzetközi szervezetek intervenciója segítségével lehetett finanszírozni, mivel a magyar államkötvények iránt nem volt kielégítõ kereslet. A csekély kereslet is csak nagyon magas felár mellett mutatkozik, 10 százalék körüli nominális hozamot kell biztosítani, ami az alacsony inflációra tekintettel 7 százalékos reálhozamnak felel meg. Igen komoly gond a hosszú távú fenntarthatóság is, elsõsorban az elöregedés miatt. 2050-re a magyarországi népesség 30 százaléka 65 év feletti lesz. A Pénzügyminisztérium kalkulációja szerint 2050-ben a GDP 11,1 százalékát fordítjuk majd öregségi nyugdíjakra, szemben a jelenlegi 9,5 százalékkal. Az elöregedés következtében legalább fél százalékponttal növelni kell majd az egészségügy részesedését a GDP-bõl.2 (Ezek a számítások még a gazdasági növekedés sokkal kedvezõbb prognózisa alapján készültek.)
Forrás: Magyarország aktualizált konvergenciaprogramja 2008–2011. Pénzügyminisztérium. 2008. december 23. oldal.
Nyilvánvaló, hogy ebben a helyzetben kulcsfontosságú tényezõ, hogy legalább a költségvetés
108
Forrás: Magyarország aktualizált konvergenciaprogramja 2008–2011. Pénzügyminisztérium, 2008. december, 46. oldal. 2
KÖZIGAZGATÁS-TUDOMÁNYI KÖZLÖNY
SZEMLE
A költségvetési kiadások gyors csökkentésére a gazdaság versenyképesebbé tétele érdekében is szükség van, mivel a kiadások finanszírozásához szükséges magas adók visszafogják a teljesítményeket, nem ösztönöznek a foglalkoztatás bõvítésére. Természetesen ez ellen hat a jelenlegi válság is. Az adósságcsapdából azonban csak akkor tudunk megszabadulni, ha a gazdaság növekszik. Ehhez pedig elengedhetetlen a gazdaság túladóztatásának megszüntetése. Utolsó elõttiként említem, hogy az Európai Unióhoz történõ csatlakozásunkkor vállaltuk – igaz határidõ megadása nélkül –, hogy bevezetjük Magyarországon az eurót. Ehhez azonban teljesítenünk kell az Európai Pénzügyi Unióhoz való csatlakozás feltételeit, az árstabilitásra, a folyó költségvetési deficitre és az államadósságra vonatkozó ún. maastrichti kritériumokat. Mára világossá vált, hogy Magyarországnak nem jogi kényszer miatt kell az euróövezethez minél elõbb csatlakoznia, hanem alapvetõ nemzetgazdasági érdekeink is ezt diktálják. Végül, de nem utolsósorban kötelességem felhívni a figyelmet az eladósodás erkölcsi összefüggéseire is. Az államadósság felhalmozása ugyanis azt jelenti, hogy kamatos kamattal a jövõ generációra terheljük jelenlegi fogyasztásunk és felhalmozásunk terheit. Ez a technika erkölcsileg addig menthetõ, amíg többletkiadások olyan beruházásokra mennek, amelyek a jövõbeni gazdasági növekedés feltételeit teremtik meg, azaz megkönnyítik az adósság majdani visszafizetését is. A jelenlegi fogyasztás terheit azonban nem etikus a jövõ generációjára terhelni. Pedig ez történik. A nyugdíjasok 13. havi nyugdíjának fedezetét unokáiknak, dédunokáiknak kell majd elõteremteniük. A kormányzat bébikötvényt ad az újszülötteknek, de azt nem mondja meg, hogy legalább ugyanennyivel növeli az államadósságot, amit majd dolgozóként a mai csecsemõknek kell visszafizetniük. Nyilvánvaló, hogy szakítani kell azzal a gyakorlattal, amelynek során politikusok gyerekeink, unokáink pénzét ígérik oda a választóknak.
zolta, miként teljesíti ütemesen a maastrichti kritériumokat. A 2006. évi választásokig senki sem vette komolyan ezeket. A Magyarország ellen elindult ún. túlzott deficit eljárás kényszerítette ki, hogy 2006 õszén végre reális, az Európai Unió által is elfogadható és elfogadott konvergenciaprogram készüljön. A választási években elfutó költségvetési deficit ismétlõdõ problémája arra késztette a szakembereket, hogy ún. költségvetési szabályrendszer megalkotását sürgessék.3 E szabályok lényege, hogy költségvetési kiadások korlátozását, illetve az egyenleg javítását több évre megállapító szabályok megalkotásával megakadályozza a politikai célú túlköltekezést. A szabályok kidolgozására sor került, de az errõl szóló törvénytervezet több mint egy éven keresztül nem tudott kikerülni az ötpárti egyeztetés mókuskerekébõl. Az Állami Számvevõszék a 2000-es évek elejétõl kezdve rendszeresen sürgette a közpénzügyi szabályozás megújítását, mivel a jelenlegi rendszer elavult és hiányos, ezért sem a tervezés, sem a végrehajtás, sem a beszámolás folyamatában nem képes az eredményességet és az átláthatóságot biztosítani. A szabályozás megújítása azonban egyre váratott magára. Végül maga az Állami Számvevõszék állt a folyamat élére, és 2007 áprilisában benyújtotta az Országgyûlés részére a közpénzügyek szabályozásának téziseit. Ezt az Országgyûlés határozatában a további munka alapjául elfogadta, és felkérte a kormányt a téziseknek megfelelõ szabályrendszer kidolgozására. A munka megindult, majd megtorpant, és végül a válság hatására gyorsult fel újra, és hozta meg a megfelelõ eredményeket. A tervezettet éveken keresztül lényegesen meghaladó költségvetési hiány késztette az Állami Számvevõszéket arra, hogy a költségvetési törvényjavaslat véleményezése mellett a költségvetési tervezés makrogazdasági kockázatait is elemezze. Ezt a munkát az ÁSZ Kutató Intézetének jogelõdje, az ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézete végezte. A kockázatelemzési tanulmányok néhány fontosabb megállapítását érdemes felidézni.4
MEGREGULÁZÁSI KÍSÉRLETEK Az Állami Számvevõszék és a Magyar Nemzeti Bank 2006. május 19-én rendezett konferenciát errõl a kérdésrõl. A témát részletesen taglalja Kopits György: „A költségvetési felelõsség keretrendszere – nemzetközi tapasztalatok és magyarországi tanulságok” címû cikke. Pénzügyi Szemle, 2007., 2. szám, 197–216. 4 A 2008., illetve a 2009. évi költségvetés makrogazdasági kockázatainak elemzésérõl részletesebb képet ad a következõ két cikk: Báger Gusztáv–Pulay Gyula: A költségvetési tervezés makrogazdasági kockázatainak elemzése (Módszer és érték). Pénzügyi Szemle, 2008., 3. szám, 384–401. és Báger Gusztáv–Pulay Gyula: A 2009. évi költségvetési törvényjavaslat makrogazdasági kockázatelemzésének néhány fõbb tanulsága. Pénzügyi Szemle, 2008., 4. szám, 571–591. 3
A túlköltekezés súlyos veszélyei már a 2000-es évek elején láthatóak voltak. Történtek is kísérletek ennek megfékezésére. Az Európai Unióhoz való csatlakozásunkkor ún. elõcsatlakozási programot kellett készíteni, amelyben a magyar kormányzat költségvetési fegyelmet és az euróövezethez való csatlakozás mielõbbi megteremtésére tett ígéretet. Nem tartotta be. Csatlakozásunk után konvergenciaprogramokat kellett készíteni, amelyben a kormány felraj-
KÖZIGAZGATÁS-TUDOMÁNYI KÖZLÖNY
109
SZEMLE
MAKROGAZDASÁGI KOCKÁZATELEMZÉSEK A 2007 októberében az Országgyûlés rendelkezésére bocsátott és a költségvetési vitában hasznosított tanulmány5 a következõ jelentõsebb kockázatokat állapította meg: – a gazdasági növekedés üteme 2008-ban néhány tizedszázalékkal elmarad a kormányzat által elõrejelzettõl, 2009-tõl pedig kevésbé dinamikusan gyorsul fel a GDP növekedése; – az infláció 2008-ban lényegesen meghaladja a kormányzati prognózisban szereplõ szintet; – a bruttó átlagkeresetek növekedése a versenyszférában jelentõsen meghaladja a prognóziskészítés során figyelembe vett mértéket. E három tényezõt illetõen a FEMI tanulmánya számszerû értékeket is megfogalmazott, és a kormányzati prognózistól való eltérés irányát mindhárom esetben jól állapította meg. Az elsõ makrotanulmány vitájával kapcsolatos tapasztalatok azt mutatták, hogy a makrogazdasági kockázatelemzés a költségvetési törvényjavaslat véleményezésének egy fontos módszere lehet. Ugyanakkor az is nyilvánvalóvá vált, hogy a költségvetés elõkészítésének e szakaszában már nincs elég idõ kevésbé kockázatos forgatókönyvek megtalálására. Ezért a kormány költségvetési irányelvei nyilvánosságra hozatalának várható idõpontjára idõzítve, 2008 májusában az ÁSZ elnöke átadta az Országgyûlés részére a FEMI újabb értékelõ tanulmányát.6 A FEMI 2008 októberében elkészítette harmadik makrogazdasági tanulmányát, amelyben a 2009. évi költségvetéssel kapcsolatos makrogazdasági kockázatokra hívta fel az Országgyûlés figyelmét. A kockázatok értékelésére rendkívüli körülmények között került sor. A kormány a 2009. évi költségvetési törvényjavaslatot határidõben, szeptember végén benyújtotta az Országgyûléshez. A FEMI tanulmányában7 rendkívül súlyos kockázatokat talált. A tanulmányt az ÁSZ elnöke október 15-én megküldte az Országgyûlésnek, a pénzügyminiszternek és az érintett kormányzati szerveknek. A szeptember végétõl gyorsan elmélyülõ nemzetközi pénzügyi válság hatására a kormány visszavonta a törvényjavaslatot, és október 18-án
Értékelõ tanulmány a 2008. évi költségvetési törvényjavaslat makrogazdasági megalapozottságának néhány összefüggésérõl. ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézet, Budapest, 2007. 6 Értékelõ tanulmány a 2009. évi költségvetés makrogazdasági mozgásterének néhány összefüggésérõl. ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézet, Budapest, 2008. 7 A 2009. évi költségvetés makrogazdasági kockázatainak elemzése. ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézet, Budapest, 2008. 5
110
egy átdolgozott (második) törvényjavaslatot nyújtott be. Ebben a legnagyobb változás a GDP-növekedés korábbi 3,0 százalékos ütemének 1,2 százalékra való mérséklése. és vele összefüggésben az export és az import növekedési ütemének csökkentése volt. Napokon belül nyilvánvalóvá vált, hogy ez a makrogazdasági prognózis is túl optimista. Ezt felismerve a kormányzat új makrogazdasági prognózis kidolgozására kényszerült, amely már a GDP 1 százalékos visszaesésével számol. Ezt a prognózist a FEMI szintén kockázatelemzésnek vetette alá, és elemzését az ÁSZ elnöke – az ÁSZ véleményéhez csatolva – november 2-án eljuttatta az Országgyûlés illetékes bizottságának. A kormányzat módosított makrogazdasági pályájával kapcsolatban a FEMI az alábbi kockázatokat fogalmazta meg: – A módosító javaslatban nem szerepelnek új mutatók a 2008. évre várt teljesítményre. Így a 2009. évi elõrejelzéseket a 2. költségvetési törvényjavaslatban szereplõ 2008. évi várható értékekhez lehet csak viszonyítani, noha néhány mutatószám (pl. a GDP-növekedés, export alakulása) valószínûleg már 2008-ban is kedvezõtlenebb lesz a törvényjavaslathoz csatolt prognózisban szereplõ értékeknél. Tehát már a bázisszámoknak is komoly kockázata lehet. – A 2009. évi makrogazdasági mutatók közül „kilóg” a foglalkoztatottak számának 0,6%-os csökkenési prognózisa. A foglalkoztatás visszaesését valóban mérsékli az, hogy a közszférában nincs napirenden további létszámcsökkentés. A pénzügyi válság reálgazdaságra való jelentõs mértékû kiterjedése és a GDP mérséklõdése miatt azonban nagy a kockázata annak, hogy a foglalkoztatottak száma ennél sokkal jobban, akár 2-2,5 százalékkal is csökken. Ez nyilván érezhetõen kihat a keresettömegre, és ezen keresztül a háztartások fogyasztására és a költségvetés bevételeire. – A kormányzati prognózis legfeljebb 1 százalékpontos keresletcsökkentõ hatást tulajdonít a háztartások hitelfelvételei csökkenésének, ami kevésnek látszik, mivel pénzügyi válságot megelõzõen a magyar háztartások fogyasztásuk több mint 10 százalékát már hitelbõl fedezték. A hitelezés megszigorodása tehát a prognosztizáltnál sokkal jelentõsebb visszaesést eredményezhet a háztartások fogyasztásában. A foglalkoztatottak számának nagyobb mértékû csökkenése és a hitelfinanszírozás várható drasztikus csökkenése a kereslet további csökkenését, vagyis nagyobb fogyasztás- és GDP-csökkenést eredményezhet. Ez év elejére nyilvánvalóvá vált, hogy a 2009. évi költségvetés túl optimista prognózisra épül, és azonnali korrekciós intézkedésekre van szükség. Mindez elkerülhetõ lett volna, ha a kormányzat, illetve az Országgyûlés már 2008. õszén figyelembe
KÖZIGAZGATÁS-TUDOMÁNYI KÖZLÖNY
SZEMLE
vette volna a FEMI által feltárt kockázatokat. Következésképpen a költségvetési hiány túlfutásának megakadályozása szempontjából igen nagy jelentõsége van annak, hogy a kormányzat költségvetési tervezési tevékenységét egy, a kormánytól független szervezet kontrolálja. Ez még inkább aláhúzza annak a ténynek a fontosságát, hogy 2008 õszén az Országgyûlés elfogadta a takarékos állami gazdálkodásról és a költségvetési felelõsségrõl szóló 2008. évi LXXV. törvényt, ami nagyon komoly mértékben hozzájárulhat a költségvetési fegyelem megszilárdulásához. A továbbiakban ezért ismertetem e törvény legjelentõsebb elemeit, majd megpróbálom bemutatni, hogy a törvény végrehajtása milyen új kihívások elé állítja a magyar közigazgatást.
A TAKARÉKOS ÁLLAMI GAZDÁLKODÁSRÓL ÉS A KÖLTSÉGVETÉSI FELELÕSSÉGRÕL SZÓLÓ TÖRVÉNY CÉLJA ÉS A LEGFONTOSABB SZABÁLYAI A törvény kinyilvánított célja felelõs és hosszú távon fenntartható költségvetési politika megteremtése és folytatása. E cél elérése érdekében a törvény számos új eszközt, ún. költségvetési szabályt vezetett be, illetve új intézményeket hozott létre. A költségvetési szabályok három csoportját különböztethetjük meg, nevezetesen: – az egyenlegszabályokat, – a kiadási szabályokat, – a költségvetési fegyelem megtartását segítõ szabályokat. A törvény új intézményként létrehozni rendelte – a Stabilitási és Adóreform Alapot8, valamint – a Költségvetési Tanácsot. A Pénzügyminisztérium által kidolgozott törvényjavaslat tervezetében a szabályozás központi eleme egy olyan hosszú távra megállapított és kétharmados törvényben rögzített egyenlegszabály volt, amelynek betartása biztosította volna, hogy az adósságállomány reálértékben ne emelkedjen. Ez a szabály pozitív gazdasági növekedés esetén az adósságállomány fokozatos mérséklõdését eredményezte volna. Az elfogadott törvény hosszú távra nem állapít meg konkrét egyenlegszabályt, csak azt rögzíti, hogy 2012-tõl kezdve az elsõdleges költségvetési egyenlegre vonatkozó célokat a reálértéken nem növekvõ államadósság
követelménye alapján kell kialakítani.9 A 2010. és 2011. években a kormány olyan költségvetési törvényjavaslatot köteles benyújtani, amely biztosítja, hogy az ESA10-szabályok szerint számított államháztartási hiány az elõzõ évi értékhez képest javuljon. A korábbi tervezethez képest az elfogadott törvény nagy pozitívuma, hogy a kiadások korlátozására is tartalmaz szabályokat. Ez azért lényeges, mert a költségvetés bevételeit, és ezen keresztül az egyenlegét a gazdasági folyamatok nagymértékben befolyásolják. A kiadások nagysága azonban döntõ mértékben a kormányzat és végsõ soron az Országgyûlés döntésétõl függ. Ebbõl kiindulva a törvényben rögzített kiadási szabály az államháztartás központi alrendszereinek korrigált, konszolidált elsõdleges kiadási fõösszegére vonatkozik. Ez az a kiadási kategória, amelyre az Országgyûlésnek valódi hatása van, következésképpen ennek alakulását kívánta a törvényalkotó korlátozni. A törvény értelmében a 2009. évben a fent említett kiadási fõösszeg egyáltalán nem – nominálisan sem – növekedhet a 2008-as értékhez képest. A 2010. és 2011. években pedig a kormány olyan költségvetési törvényjavaslatot köteles benyújtani, amely biztosítja, hogy a fenti kiadási fõösszeg reálértéken legfeljebb a reál GDP növekedési ütemének felével nõhessen, azaz nominálisan az inflációval, plusz a GDP-növekedés felével nõhet. E szabály kialakításakor a kormányzat még nem számolt azzal, hogy 2009-ben a GDP nem növekedni, hanem mérséklõdni fog. Az sem kizárható, hogy 2009-ben még nominálisan sem emelkedik a magyar GDP, ami azt jelentené, hogy az említett kiadási fõösszeg növelésére egyáltalán nem lenne lehetõség. A 2011-et követõ idõszakra a törvény konkrét szabályt nem állapít meg, csak azt rögzíti, hogy a fent említett kiadási fõösszeg alakulását a költségvetési törvényben három évvel elõre meg kell határozni. A kiadási és az egyenlegszabályokat csak akkor lehet betartani, ha a Kormány és az Országgyûlés nemcsak a költségvetési törvény elkészítésekor, illetve elfogadásakor, hanem a költségvetési egyenleget érintõ más intézkedései során is szem elõtt tartja a költségvetési fenntarthatóságot. Ezt segíti elõ a kötelezõ ellentételezés szabálya, amely azt mondja ki, hogy sem a költségvetési törvény, sem
Elsõdleges egyenleg: a kapott és a fizetett kamatok nélkül számított költségvetési egyenleg. A költségvetési egyenleg tehát megegyezik a kamategyenleg és az elsõdleges egyenleg összegével. 10 European System of Accounts = Európai Számlák Rendszere, az Európai Unió Statisztikai Hivatala által kidolgozott statisztikai szabvány 9
Ennek szabályait e cikkben nem ismertetjük, mivel a jelenlegi helyzetben kevés a realitása annak, hogy egy ilyen alap feltöltésére sor kerülhessen. 8
KÖZIGAZGATÁS-TUDOMÁNYI KÖZLÖNY
111
SZEMLE
a szaktörvények, sem a módosító indítványok nem ronthatják a költségvetési egyenleget sem a tárgyévben, sem az azt követõ évben. Ha tehát egy törvény beterjesztõje olyan intézkedést javasol, amelynek bevezetése az állam kiadásainak növekedését vagy bevételeinek csökkenését okozná, köteles ezzel együtt egy olyan lépést is javasolni, amely a bevételek növelésén vagy a kiadások csökkentésén keresztül ellensúlyozza ezt a hatást. A kötelezõ ellentételezés szabályának betartásához szükséges, hogy kötelezõen valamennyi törvényjavaslathoz és az azokhoz benyújtott módosító javaslathoz költségvetési hatástanulmány készüljön, amelynek ki kell térnie a tervezett szabályozás lényeges közvetett hatásaira is, például az egyes adóbevételek alakulására vagy adott esetben a közszféra adminisztratív terheinek növekedésével járó többletköltségekre is. A törvény a szabályozás átláthatóságának javítása érdekében rögzíti az ún. PPP-szerzõdések11 keretében létrejött beruházások, valamint az állami vállalatok eredménye elszámolásának szabályait. A fent felsorolt szabályok betartása felett egy kormánytól független szervezet, a Költségvetési Tanács õrködik. A törvény értelmében a Költségvetési Tanács a következõ feladatokat látja majd el:12 – makrogazdasági elõrejelzéseket készít; – a költségvetési adatokra vonatkozóan technikai kivetítést13 készít; – a költségvetési tervezéssel, elõrejelzéssel és hatásvizsgálattal kapcsolatos módszertani ajánlásokat készít; – becslést készít mind a benyújtást követõen, mind a zárószavazást megelõzõen a költségvetési és pótköltségvetési törvényjavaslatok, valamint minden olyan, az Országgyûlés által tárgyalt törvényjavaslat költségvetési hatására vonatkozóan, amely külsõ tételek alakulására befolyással lehet; – becslést készíthet az Országgyûlés által tárgyalt, a fent megjelölteken kívüli törvényjavasla-
Gazdálkodó szervezet és az állam vagy önkormányzat között kötött, legalább öt év lejáratú szerzõdés, amelynek keretében a gazdálkodó szervezet beruházást hajt végre annak érdekében, hogy a létrehozott eszköz felhasználásával szolgáltatást nyújtson. 12 A Költségvetési Tanácsnak, illetve titkárságának fel kell készülnie e feladatok ellátására, ezért a törvény a felsorolt feladatok ellátását fokozatosan teszi a Tanács feladatává. 13 Technikai kivetítés: a költségvetési bevételek és kiadások várható alakulására vonatkozó olyan számítás, amely a magángazdasági és demográfiai folyamatok, valamint a kihirdetett jogszabályok, jogerõs bírósági döntések és az állami feladatok ellátásához szükséges erõforrások árszínvonal-változásból eredõ értékváltozásának hatását veszi figyelembe. 11
112
tok, továbbá azon módosító, kapcsolódó módosító és zárószavazás elõtti módosító javaslatok költségvetési hatására vonatkozóan, amelyekrõl a Házszabály szerint az Országgyûlésnek határoznia kell; – megkeresésükre a feladatkörébe tartozó kérdésekrõl tájékoztatja a köztársasági elnököt, az országgyûlési biztosokat, az Állami Számvevõszék elnökét, a Magyar Nemzeti Bank elnökét és az Országgyûlés bizottságait; – tájékoztathatja az Országgyûlés költségvetési bizottságát vagy a kormányt a költségvetési fegyelem megtartását és az államháztartás átláthatóságát célzó jogszabály-alkotási javaslatairól; – véleményezi a költségvetési elszámolási és számviteli tárgyú jogszabályok tervezeteit. A Tanácsot mindezen feladatok elvégzésében a Költségvetési Tanács Titkársága segíti. A háromtagú tanács egy-egy tagját a köztársasági elnök, az Állami Számvevõszék elnöke és a Magyar Nemzeti Bank elnöke jelöli, megbízatásuk kilenc évre szól. A tanács és a hozzá tartozó titkárság vezetése a köztársasági elnök által jelölt tag feladata. A tanács tagjait az Országgyûlés 2009. február 16-án megválasztotta. Így megkezdheti mûködését. HIÁNYOSSÁGOK Az elfogadott törvény – megítélésem szerint – komoly elõrelépést jelent a költségvetési fegyelem megszilárdításában. Mégis kötelességemnek tartom, hogy néhány hiányosságára is felhívjam a figyelmet. Az elsõ hiányosság, hogy a törvény hatálya alá az EU-transzferek nélkül számolt elsõdleges költségvetési kiadások kb. 86 százaléka tartozik, azaz nincs szabály a fennmaradó kiadások korlátozására. Ebbõl a legnagyobb tételt az önkormányzati kiadások jelentik. Az önkormányzatok túlköltekezésének megállítására az Országgyûlés – szakmai és politikai konszenzus híján – nem tudott új szabályt elfogadni. A régi szabály viszont meglehetõsen lyukas.14 Nem kis horderejû kérdésrõl van szó, mivel – mint azt az 5. sz. táblázat adatai mutatják – az önkormányzati szektor költségvetési hiánya a GDP 1 százalékát, azaz a maastrichti kritériumok által engedélyezett hiány egyharmadát könnyen meghaladhatja. További hiányosság az, hogy törvény a költségvetés végrehajtását feszesebbé tevõ szabályokat (pl. maradványok felhasználásának szigorúbb
14 Lásd errõl részletesen az ÁSZ Kutató Intézete most megjelent
„Pénzügyi kockázatok az önkormányzati szektorban” címû tanulmányát.
KÖZIGAZGATÁS-TUDOMÁNYI KÖZLÖNY
SZEMLE
szabályozását) nem tartalmaz. Ez azért gond, mert a költségvetési fegyelem elsõsorban nem a tervezésben, hanem a végrehajtásban volt különösen gyenge. Részletesen elemzi ezt a jelenséget Kutasi Gábor hivatkozott cikke, és jól szemlélteti a cikkébõl átvett 5. sz. ábra. 5. sz. táblázat Az önkormányzati szektor költségvetési pozíciója privatizációs bevételek nélkül Év
Milliárd Ft
a GDP százalékában
2006.
-286,5
-1,2
2007.
-168,9
-0,7
2008.
-220,0
-0,8
2009
-228,0
-0,8
Forrás: A Pénzügyminisztérium adatai alapján végzett számítás.
5. sz. ábra A költségvetési hiánytervtõl való eltérés átlaga és szórása (2002–2006)
Forrás: Kutasi Gábor: Az EU 8+2-országok költségvetési versenyképessége. Pénzügyi Szemle, 2008/3. szám, 415.
A hiánycéltól való eltérést Kutasi Gábor a 2002-es elõcsatlakozási program (2002. és 2005. közötti évek), illetve a 2004-es elsõ konvergenciaprogram (2006-ra) egyenlegcéljai alapján vizsgálta. Szándékosan nem vette figyelembe a programok késõbbi módosításait; hogy felmérhetõ legyen, mennyire képesek az EU 8+2-országok a pontos tervezésre és a költségvetési fegyelem fenntartására középtávon. Az eltérések vizsgálata
KÖZIGAZGATÁS-TUDOMÁNYI KÖZLÖNY
alapján megállapítható, hogy Magyarországon az éves deficitcélokhoz képest átlagosan a GDP több mint 4 százalékával lett nagyobb a tényleges költségvetési hiány. 2006-ban pedig már a GDP 6,5 százaléka volt a különbség. Ezen kívül csak Lengyelországban és Szlovéniában kifogásolható még az alultervezés, de ez is jóval szerényebb (1,4 százalékos, illetve 0,87 százalékos) átlagú. Szlovákia esetében a 2004-es kormányváltás eredményeképp bekövetkezõ költségvetési lazítás rontotta a teljesítményt. A többi EU 8+2-ország jellemzõen, minden évben a pozitív irányba tért el az egyenlegcéltól. KÖVETKEZMÉNYEK – KÖVETELMÉNYEK Megítélésem szerint a takarékos állami gazdálkodásról és a költségvetési felelõsségrõl szóló 2008. évi LXXV. törvény két olyan fontos elemet tartalmaz, amelyek igen komoly követelményeket támasztanak a minisztériumokkal szemben. Az elsõ a hatásvizsgálatok kötelezõvé tétele 2010. január 1-jétõl. A törvényjavaslatok (és a hozzájuk benyújtott módosító indítványok) közvetlen és közvetett költségvetési hatásainak vizsgálata sem egyszerû feladat. Az egyes jogszabályok pénzügyi és egyéb hatásait az elõterjesztõnek eddig is be kellett mutatniuk. Az Állami Számvevõszék tapasztalatai szerint azonban ezek az elemzések általában elég elnagyoltak voltak, és legfeljebb csak a közvetlenül számszerûsíthetõ hatásokat vették számításba, holott egy-egy jogszabálynak bonyolult helyettesítési és kiszorítási hatásai is lehetnek. Például, a költségvetési létszámcsökkentésnek nemcsak a végkielégítés kifizetése a költségvetési terhe, hanem a munkanélküliséggel kapcsolatos kiadások megnövekedése is. Sõt, azt is számításba kell venni, hogy a munkanélkülivé vált közalkalmazott kevesebbet fogyaszt, ami a fogyasztással összefüggõ adóbevételeket mérsékli. A rövid távú költségvetési hatások számszerûsítésének törvényi kényszere egyoldalúvá teheti a jogszabály-tervezetek hatáselemzését. Nem szabadna ugyanis megfeledkezni arról, hogy az egyes törvénymódosításoknak hosszabb távú költségvetési hatásai, társadalmi és környezeti hatásai is vannak, amelyeknek a feltárása szintén nagyon fontos. Következésképpen szükség lenne arra, hogy a jogszabály-tervezetek komplex hatásvizsgálata a minisztériumi munkában általánossá váljon, és e munka színvonala lényegesen emelkedjen. A második fontos következmény abból adódik, hogy a törvény megkülönbözteti a költségvetésnek a külsõ és a belsõ tételeit. A törvény értelmében azok a külsõ tételek, amelyeknek a konkrét év-
113
SZEMLE
re vonatkozó összegét a szaktörvények, valamint a makrogazdasági és demográfiai folyamatok egyértelmûen meghatározzák, tehát amelyek éves összegét sem a költségvetési törvény, sem a kormány közvetlenül nem befolyásolja (pl. családi támogatások). Ezzel összhangban minden egyéb elsõdleges tétel belsõ tétel, amelyeknek az éves elõirányzatát ténylegesen a költségvetési törvény határozza meg (pl. új, induló beruházások). A törvény értelmében 2009 õszén ki kell számítani, hogy az aktuális elõrejelzések alapján mekkora elsõdleges egyenleget kell elérni 2012-ben ahhoz, hogy a 2012. év végén az adósságállományunk reálértékben ne haladja meg sem a 2008-as, sem a 2011-es szintet. Ezt az elsõdleges egyenleget, mint 2012-re vonatkozó egyenlegcélt a 2010-es költségvetési törvényben rögzíteni kell. 2010 õszén becslést kell készíteni a külsõ tételek egyenlegének 2012-es alakulására, és ki kell számítani, hogy mekkora belsõ egyenlegre van szükség ahhoz, hogy az elõzõ évben már meghatározott elsõdleges egyenlegcélt teljesíteni lehessen.15 Ebbõl – az elsõ pillantásra bonyolultnak látszó, de a költségvetési fegyelmet kétségkívül erõsítõ – tervezési szabályból az következik, hogy a kormány és az Országgyûlés mozgástere nagyon beszûkül a belsõ tételek meghatározása esetében. Ha mozgásterét tágítani akarja, márpedig egyes belsõ tételek növeléséhez (pl. új beruházások, új programok indítása, a rendõrség megerõsítése) komoly politikai érdek fûzõdhet, akkor a külsõ tételek egyenlegén kell javítania. Ez pedig csak úgy lehetséges, ha a minisztériumok szisztematikusan felülvizsgálják a hatályos törvényeket, és azok módosításával megpróbálnak megtakarítást elérni. Következésképpen a központi közigazgatás elõtt álló másik nagy kihívásnak a meglévõ törvények módszeres felülvizsgálatát tartom. Ennek elsõdleges célja
15
nyilván a rövid távú megtakarítások elérése lesz, azonban itt sem hagyhatók figyelmen kívül a szakmai megfontolások, valamint a társadalmi, gazdasági, környezeti és egyéb hatások. ÖSSZEFOGLALÁS A költségvetési politika mozgástere mára és az elkövetkezendõ 5-8 évre drámaian beszûkült. Az ország finanszírozásának fenntartása (az államcsõd elkerülése), az euróövezethez való mielõbbi csatlakozás kényszere a költségvetés egyenlegének javítását, az államadósság reálértékének csökkentését követeli meg. Gazdasági versenyképességünk növelése érdekében a jövedelem-centralizáció mértékét mérsékelni kell. A helyzetet súlyosbítja, hogy a világgazdasági válság miatt a kiigazítást csökkenõ GDP mellett kell végrehajtani. Következésképpen, az állami kiadások drasztikus csökkentésére van szükség. A takarékos állami gazdálkodásról és a költségvetési felelõsségrõl szóló 2008. évi LXXV. törvény értelmében ez a mindenkori kormány és Országgyûlés számára jogi kötelezettség is. Az állami kiadások igen jelentõs csökkentése súlyos feszültségeket okozhat. Ezek csak úgy mérsékelhetõk, ha a minisztériumok a költségmegtakarítás szándékával szisztematikusan felülvizsgálják a meglévõ jogszabályokat, javaslatot tesznek a szükséges jogszabály-módosításokra. Ennek során azonban komplex hatásvizsgálatokat végeznek, azaz nem elégszenek meg a rövid távú költségvetési hatások feltárásával, hanem feltárják a javasolt változtatások társadalmi, gazdasági, környezeti és hosszú távú költségvetési hatásait is. A kiadások csökkentésére vonatkozó döntések meghozatalakor e hatásokat együttesen szükséges mérlegelni.
Ugyanezen mechanizmus évrõl évre ismétlõdik.
114
KÖZIGAZGATÁS-TUDOMÁNYI KÖZLÖNY
