A Környezetvédelmi Phare Programiroda hatáskörében lebonyolított programok

Budapesti Gazdasági Főiskola KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI KAR GAZDASÁGDIPLOMÁCIA SZAK nappali tagozat Szakdiplomácia szakirány

A Környezetvédelmi Phare Programiroda hatáskörében lebonyolított programok – – a megvalósítás és a célok teljesülésének kérdései

Készítette: Boros Ádám

Budapest, 2002

Tartalomjegyzék Tartalomjegyzék ..................................................................................................................................3 1. Bevezetés .....................................................................................................................................4 1.1. Hazánk környezetvédelmi állapotának alakulása a rendszerváltást követően.........................4 1.2. Megoldásra váró feladatok, legfőbb kihívások........................................................................5 1.3. A környezetvédelmi kép alakulása a 90-es évek végéig..........................................................7 1.4. Változások a rendszerváltás kapcsán, a Phare program indulása ............................................8 2. A Phare-program első szakasza, eredményei a környezetvédelem területén ............................10 2.1. Általános célkitűzések ...........................................................................................................10 2.2. A Phare irányítása, szervezeti vonatkozásai ..........................................................................11 A) A Phare Környezetvédelmi Program irányítása ................................................................11 B) A szervezeti felépítés módosulásai ....................................................................................12 2.3. A Phare program első két fázisa, eredmények a környezetvédelem területén.......................13 2.4. A Környezetvédelmi Phare program további fázisai 1997-ig ...............................................25 2.5. Összegzés az időszak egészére nézve....................................................................................34 A) Az éves programok áttekintése..........................................................................................34 B) A projektek megvalósítására hatást gyakorló tényezők.....................................................36 3. A Phare Környezetvédelmi Program második szakasza, az új orientáció.................................42 3.1. Környezetvédelmi kihívások az évtized végén......................................................................42 3.2. Magyarországi helyzetkép .....................................................................................................43 3.3. A Phare új orientációja ..........................................................................................................44 A) A koppenhágai kritériumoktól az első országvéleményekig .............................................44 B) Az új célkitűzések hatása a Phare programra ....................................................................45 C) A Phare új irányelveivel összefüggő szervezeti és eljárásrendi változások ......................47 3.4. Befejezett környezetvédelmi Phare projektek az új orientáció meghirdetését követően.......48 3.5. Futó környezetvédelmi Phare programok..............................................................................51 3.6. Összefoglaló értékelés az 1998 utáni időszakról ...................................................................55 A) A sikerességre hatást gyakorló tényezők...........................................................................55 4. Hazánk felkészültségi szintje jelenleg, kilátásaink a csatlakozás után......................................61 4.1. A környezetvédelmi felkészültség megítélése a Magyarországról kiadott 2002-es országvéleményben........................................................................................................................61 4.2. Az EU tagjaként elérhető támogatások..................................................................................62 A) A Kohéziós Alap................................................................................................................63 B) A strukturális alapok, Nemzeti Fejlesztési Terv................................................................63 4.3. Összegzés...............................................................................................................................64 Melléklet ............................................................................................................................................66 A Felhasznált irodalom jegyzéke.......................................................................................................68

3

1. Bevezetés

1.1. Hazánk környezetvédelmi állapotának alakulása a rendszerváltást követően

A szocialista rendszerek bukásával egy merőben új helyzet jött létre világpolitikai és világgazdasági szempontból. A bipoláris világrendre jellemző politikai és katonai szembenállás helyett a fejlett nyugati államok piacgazdasági rendszerét átvenni készülő új, demokratikus államok jöttek létre. Az állampárti diktatúra bukásával azonban mind az új kormányzatoknak mind pedig az egész társadalomnak szembesülnie kellett a vártnál nagyobb gazdasági és társadalmi problémákkal. A tetemes külföldi és belföldi államadósság, a KGST felbomlásával és az új irányok keresésével együtt járó, erősen romló külkereskedelmi mérleg, a központosított gazdasági struktúra átalakítása stb. kőkemény megpróbáltatások elé állították a piacgazdasági átalakulás előtt álló fiatal demokráciákat. A legnagyobb kihívások közé sorolandó az egyes országok környezeti állapota is. A megelőző évtizedek gazdaságpolitikája, az erőltetett iparosítás rendkívül koncentrált és szennyező termelési rendszert alakított ki. A gazdasági szerkezettel párhuzamosan kialakult, a környezetvédelemmel kapcsolatos közönyös szemlélet együttesen olyan hátrányokat képezett — és képez most is — a rendszerváltó államokban, amelyek leküzdése — mai szemmel nézve is — az elkövetkezendő évtizedek egyik legnagyobb kihívását jelenti e társadalmak számára. Az időtáv és ezzel párhuzamosan a kérdéskör súlyossága miatt úgy érzem, hogy az évek folyamán a környezetvédelem problematikája a legfontosabb kérdéskörré léphet elő, illetve kell előlépjen. Ugyanezt a tendenciát érzem nemzetközi szinten is, bár nyilvánvalónak tűnik, hogy a fentebb említett államok esetében még mindig egyszerűbb a felmerült konkrét nehézségekre megoldást találni, mint a nemzetközi rendszer egészének szintjén, ahol még az irányelvek meghatározása is akadályokba ütközik (gondoljunk csak a nemrégiben véget ért, a fenntartható fejlődés tárgyában tartott johannesburgi konferencia felemás sikerére). Magyarország esetében elmondható, hogy a többi rendszerváltó államhoz képest általában szerencsésnek vallhatja magát, köszönhetően a Kádár-korszakra jellemző némileg lazább, ún.

4

„gulyásdiktatúrának”, valamint a fejlett Nyugat-Európához való földrajzi közelségének. Ez természetesen nem jelenti azt, hogy hazánknak ne lennének tetemes elmaradásai a környezetvédelemben. Ugyanakkor némileg pozitívumként értékelhető, hogy már 1976-ban megszületett az első magyar környezetvédelmi törvény, amelyről elmondható, hogy az akkori, nyugaton általánosságban használt környezetvédelmi szabályozás szintjétől nem, vagy csak kis mértékben maradt el1. Nem épült ki azonban a törvényhez igazodó végrehajtó hatalmi struktúra, amely a jogszabályban foglaltakat igazán kikényszeríthette volna. Ez a tény, valamint a későbbi szabályozásbeli és szervezeti fejlesztés hiánya egyenes útként vezetett a 90-es évekre nyilvánvalóvá vált igen súlyos problémákhoz.

1.2. Megoldásra váró feladatok, legfőbb kihívások2 Az Antall-kormány, a helyzet súlyosságát felismerve, már 1990-ben egy igen alapos vizsgálatot indított, mind a környezet állapotát, mind pedig a mérési rendszer infrastruktúráját kielemezve. A vizsgálat eredményét az újonnan megalakult Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium vezetése 1991. januárjában terjesztette a kormány elé. Az elkészült tanulmány alapján 9 olyan főbb területet lehet felsorolni, ahol környezetvédelmi szempontból komoly nehézségek ill. hiányosságok merültek föl: 1) Mérő- és megfigyelő rendszerek 2) Légszennyezés 3) Hulladékok 4) Zajok, rezgések 5) Sugárzások 6) Föld 7) Vízgazdálkodás 8) Élővilág, természet- és tájvédelem 9) Települési környezet Az itt használt felsorolás nem pontosan követi az említett tanulmány tematikáját, a könnyebb értelmezhetőség kedvéért került sor néhol összevonásra, egyszerűsítésre. Megjegyzendő, hogy a 1

Forrás: Tájékoztató hazánk környezetvédelmi állapotáról (a KTM előterjesztése a kormány számára, 1991)

2

Forrás: ua.

5

tanulmány nem a nyugati, a miénkénél sokkal fejlettebb környezetvédelmi rendszertől való elmaradást tekintette kiindulási alapnak, hanem a hazai mércével is szembetűnő, kezelésre váró problémák körét igyekezett feltárni. Természetesen az is igaz, hogy a fejlett világ felé való orientálódásunk folytán kimondatlanul is bizonyos fokú alapként szolgál a velük szembeni lemaradás mértéke. A dokumentum szerint a meglévő súlyos problémákat megoldandó a következő prioritások szerint kell eljárni: -

országos információs és monitoring rendszer kiépítése,

-

a környezeti állapot romlásának lassítása, különös tekintettel a légszennyezéssel, a szennyvízzel valamint a veszélyes hulladékok kezelésével kapcsolatos problémák kezelésére,

-

környezetgazdálkodás és a közgazdasági szabályozó rendszer összhangja

-

tudatformálás

-

tájékoztatás

A felsorolt cselekvési irányok tulajdonképpen egyértelműek, magyarázatot igénylőnek egyedül a környezetgazdálkodás és a közgazdasági szabályozórendszer összhangját érzem. Ezalatt véleményem szerint azt kell érteni, hogy a piacgazdaság törvényi kereteinek kidolgozásakor egy olyan rendszer kialakítását kell célul tűzni, amelyben az alapvetően környezetbarát termelési rendszer a gazdaságos működés legfőbb követelményeinek részét képezi. Magyarán az egyes gazdasági

termelőegységeket

érdekeltté

kell

tenni

a

környezetet

kímélő

technológiák

felhasználásában, a jogi szabályozás segítségével. A fentebb közölt prioritások, mindent összevetve nagyjából lefedik azokat a környezetvédelmi területeket, amelyeken Magyarországnak jelentős lemaradásokat kell leküzdenie. Természetesen ez csak a leglényegesebb területekre vonatkozik, hiszen nehéz lenne olyan kérdéskört kiemelni, amelyre kielégítő válaszokat kapnánk e tekintetben. Az irányvonalakat részletesebben az egyes támogatási formáknál lehet meghatározni, amelyek a dolgozat későbbi részeiben kerülnek elemzésre.

6

1.3. A környezetvédelmi kép alakulása a 90-es évek végéig3 Az első komoly helyzetelemzések után tehát megkezdődtek a környezetvédelmi hiányosságok, nehézségek megoldását célzó szabályozási, szervezeti és technikai fejlesztések az országban, az EK Phare támogatása hathatós segítségével, valamint a nemzetközi tőke intenzív bevonásával. Ugyanakkor, a 90-es évekre jellemző gazdasági instabilitás nem jelenthetett megfelelő táptalajt a környezetvédelmi fejlődés számára. Jól jellemzi a helyzetet az Európai Unió által 1997-ben kiadott első országjelentés. E dokumentum szerint a magyar gazdaság egyik leginkább kihívásokkal küszködő területe a környezetvédelem. Nyilván nem várhatóak el gyors és szembetűnő eredmények ebben a körben, különösképpen nem egy pártállami gazdasági rendszert magántulajdonon alapuló piacgazdaságra váltó ország esetében. Jóllehet, sem hazánk, sem az EU számára nem lehet kívánatos egy olyan Magyarország csatlakozása, amely csak a jogi szabályozás terén olyan lemaradással küszködik (ebben az időben mindössze 60-65 %-a a környezetvédelmi szabályozásnak konform az Unióéval), amely azt a legszennyezőbb iparágak egyértelmű célpontjává teszi. Érdekes megállapításokra lehet jutni a 90-es évek elejére jellemző, a környezet számára kedvező illetve kedvezőtlen változások áttekintésével (Hungary on the Path to Europe). A pozitív és negatív hatásokat az alábbi táblázat igyekszik összefoglalni: 1. sz. ábra

Kedvező változások

Kedvezőtlen változások

Csökkenő termelés Javuló benzinminőség

Növekvő motorizáció

Hanyatlás miatt csökkenő közlekedés

Csökkenő tömegközlekedés

Hanyatló mezőgazdasági termelés (műtrágyák és Mezőgazdasági permetezőszerek

gyártásának

kisüzemek

növekvő

és szennyezőanyag kibocsátása

felhasználásának csökkenése) A rendszerváltást követően a környezetre kedvezően és kedvezőtlenül ható változások (Forrás: Hungary on the Path to Europe)

Feltűnő, hogy a pozitív tényezők nem a tudatos környezetgazdálkodási fejlesztések eredményei, hanem objektív, a nemzetgazdaság állapotából egyenesen következő hatások. A benzinminőség javulása sem annyira a környezetpolitika által megkövetelt változtatás, mint inkább a 3

Forrás: Hungary on the Path to Europe (Külügyminisztérium, 1998)

7

világgazdasági nyitásnak betudható piaci szempontú előrelépés. Az állami kézben lévő tömegközlekedési vállalatok elsősorban költségcsökkentési okokra támaszkodó táblázatban említett megszorításai is egyértelműen negatív hatásúnak bizonyultak, hiszen a növekvő motorizációval párhuzamosan ez a személyautó-forgalom jelentős növekedését eredményezi, ez pedig ellensúlyozza a gazdasági hanyatlás kapcsán bekövetkező csökkenést a közlekedésben. Nem is beszélve a nem túl derűs távolabbi kilátásokról, hiszen, ha a gazdaság immár növekvő pályára áll, megkezdődik a közlekedési forgalom növekedése, ami egyben a motorizáció mértékének további fokozódását eredményezi. Az embereket pedig nehéz lesz visszaszoktatni a tömegközlekedés használatára, ami bizonyosan nem jelenti majd az utazás eme jóval környezetkímélőbb módjának térnyerését. Ha végignézzük a többi kedvezőnek számító eredményt, megfigyelhető, hogy idővel a feltüntetett változások ellenkező előjellel, a természet számára jelentős kockázati tényezőként a jobboldali oszlopba térnek át. Ez pedig méginkább megköveteli egy szigorú, és tudatos környezetpolitika kialakítását.

1.4. Változások a rendszerváltás kapcsán, a Phare program indulása4 A közép-kelet-európai rendszerváltások eredményeképp létrejött többpárti demokratikus államok új helyzetet teremtettek a világpolitikában. A bipoláris rend felbomlásával többé már nem lehetett szó politikai-katonai szembenállásról. Ezt igazolta az újonnan létrejövő köztársaságok részéről sorozatosan fölvetődő igény a nyugati világgal való politikai kapcsolatok szorosabbá fűzésére. A kialakulóban lévő új helyzetet felismerve az Európai Közösség már 1988-ban fölvette a kapcsolatot a Magyarországgal és Lengyelországgal, aminek eredményeképp 1988. Szeptember 26ai nyilatkozatában az EK vállalta a diszkriminatív jellegű kereskedelmi korlátozások megszüntetését. Ezt követően, 1989-ben a G7 döntött egy, a térség eme két államának folyósított, a szerkezetváltást és a piacgazdasági fejlődést elősegítő támogatás létrehozásáról, amelyet aztán minden OECD-tagállam elfogadott. A PHARE (Poland and Hungary Assistance for the Reconstruction of the Economy) program koordinálásával az OECD az Európai Bizottságot bízta meg. Az akkori Phare-megállapodás egyben kereskedelempolitikai intézkedéseket is tartalmazott, amelyek értelmében a kedvezményezett országokkal szemben a preferenciális (GPS) vámpolitikai eszközöket alkalmazták. A PHARE koordinációjához kapcsolódó általános jogi és adminisztratív 4

Forrás: Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról (Magyar Országygűlés, 1999)

8

szabályokat először a Bizottság és a magyar kormány által 1990. szeptember 3-án megkötött keretmegállapodásban (Framework Agrrement), majd az 1991. december l6-án az EK és immár mindhárom visegrádi állam között aláírt társulási szerződésekben rögzítették5, a működő demokratikus piacgazdaság fölépítéséhez elengedhetetlen irányelvekkel együtt. Ez utóbbi azonban a hosszas ratifikációs folyamat következtében csak 1994 februárjában lépett életbe. Megjegyzendő, hogy a később aztán már tíz közép-kelet-európai országgal megkötött társulási szerződések egyike sem tartalmazott az EK ill. EU részéről új tagok felvételére nézve kötelezettségvállalást, ez csupán mint távlati cél került bele a dokumentumokba. Ugyanakkor a támogatott országok körének kibővülésével párhuzamosan az első, OECD- országok által rögzített egyszeri, 300 milliós segély immár egy évente megpályázható támogatási rendszer képét öltötte magára.

5

Forrás: Juhász Orsolya: A PHARE működésével kapcsolatos egyes jogi kérdések

9

2. A Phare-program első szakasza, eredményei a környezetvédelem területén 2.1. Általános célkitűzések6 A Phare program indulásakor tulajdonképpen egy általános célt rögzítettek a dokumentumok, a működő piacgazdaság felépítéséhez vezető gazdasági és társadalmi reformfolyamatok elősegítését. Konkrét, rövid távú illetve hosszabb távú, stratégiai célok azért maradtak el, mert a kedvezményezettek akkori gazdasági helyzete elsősorban olyan sürgős feladatok megoldását követelte, amelyek feltétlenül szükségesek voltak az átalakulóban lévő, súlyos problémákkal küszködő rendszerek működőképességének fenntartásához, illetve megreformálásához. Ez a gyakorlatban úgy jelent meg, hogy az egyes kormányok az egyes ágazatokban megjelenő konkrét problémák, hiányosságok kiküszöbölésére vették igénybe a közösségi támogatást. Ehhez minden évben az aktuális évre szóló megállapodást kötöttek, amelyben rögzítették az irányelveket és a támogatásra leginkább jogosult területeket. A rövidtávú célkitűzések helyét a stratégiai tervezés akkor vett át, amikor az Európai Megállapodások ratifikációját az egyes parlamentek végrehajtották. Magyarországon az 1991-ben megkötött szerződés így csak 1994-ben lépett hatályba. Az Európai Megállapodások távlati célként — jóllehet, az időpontra nézve konkrét uniós kötelezettségvállalás nélkül — az Európai Unióhoz való csatlakozást jelölték meg. A tényleges célkitűzés pedig olyan változtatásokat tett szükségessé, amelyek kapcsán értelmet nyer a középtávon megoldható feladatok megtervezése. A csatlakozásra való felkészülés tükrében minden területen közelíteni kellett a közösségi normákhoz ill. jogszabályokhoz, tehát a támogatásokat is ennek fényében kellett és lehetett fölhasználni. Az éves indikatív programok helyett Magyarországon már csak egyetlen 1995-től 1999-ig tartó középtávú indikatív programot dolgoztak ki, amelynek intézkedéseit az éves végrehajtási programok tervezésekor figyelembe kellett venni. 1995 decemberében a magyar kormány megállapodott a középtávú programhoz igénylendő Phare támogatás éves keretéről, amely 6

Forrás: Hirschler-Kováts-Krekó-Kvassinger-Losoncz: Phare segélyprogram Magyarországon (ITDH) 33-35. oldal

10

összességében 12 ágazat számára évi 85 millió ECU felhasználását tette lehetővé, 1998 végéig. Ez az összeg lefedte a beruházásokra, szakértői segítségnyújtásra, eszközvásárlásra valamint pénzalapokhoz való hozzájárulásokra szánt támogatások egészét.

2.2. A Phare irányítása, szervezeti vonatkozásai7 A Phare költségvetését, az Európai Unió költségvetési szervei, a Parlament és a Tanács határozzák meg. Az Európai Bizottság egyeztet a kedvezményezett országokkal, és ennek alapján határozza meg az egyes országokra eső támogatás mértékét. Nemzeti szinten azonban már az egyes kormányok határoznak a támogatások ágazati elosztásáról. A kijelölt célterületeket egyeztetik aztán a Bizottsággal, és rögzítik az indikatív program(ok)ban. Itt kap szerepet a Phare Irányító Bizottság, amely egy, az EU/EK tagállamok által delegált képviselőkből álló testület, és mint ilyen, véleménynyilvánítási joga van az országok által készített tervezetekkel kapcsolatban. A véleményezés megküldése után dönt az Európai Bizottság végleg a programtervezetekről. A végső döntés meghozatala után a Bizottság a Pénzügyi Megállapodásban (Financing Memorandum) rögzíti a források rendelkezésre bocsátására vonatkozó kötelezettségvállalását. Nemzeti szinten az ágazatok szerinti végrehajtásért a kormány által kijelölt intézmények felelősek, ezek nem feltétlenül szaktárcák (pl. Magyar Vállalkozásfejlesztési Alapítvány). A végrehajtó szervek egy vezető munkatársat jelölnek ki, aki majd személyében felelős lesz az ágazati program pénzügyi és szakmai megvalósításáért (Program Authorising Officer, PAO). Egy vagy több ágazati program végrehajtásáért, illetve a helyi programok előkészítéséért az ún. Phare Programirodák felelősek (Phare Management/Implementation Unit, PMU). .A PMU vezetőjét a PAO nevezi ki. A PMU tartja a mindennapi kapcsolatot a végső kedvezményezettekkel, akik a támogatás célterületének felelős szervei.

A) A Phare Környezetvédelmi Program irányítása A Phare Környezetvédelmi Programért az 1990-ben létrehozott Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium lett a felelős, azonban jelentős befolyással bírt a Hírközlési és 7

Forrás: Hirschler-Kováts-Krekó-Kvassinger-Losoncz: Phare segélyprogram Magyarországon (ITDH) 23-31. oldal; 49-52. oldal

11

Vízügyi Minisztérium a közlekedéspolitika és a vízellátás, valamint az Ipari és Kereskedelmi Minisztérium az energiapolitika terén. A jobb együttműködés érdekében az előbb említett tárcák között hivatalos kapcsolatokat is kiépítettek a környezetvédelmi kérdések egyeztetésére, tárcaközi bizottságok formájában. A Phare Környezetvédelmi Program koordinációjára a KTM-en belül 1990 létrehozták a Programirányítási Főosztályt, azaz a környezetvédelmi Phare-irodát. A főosztály élén a projektigazgató állt, aki alá négy projektfelelős tartozott. Az EK szakmai segítség gyanánt három tanácsadót is kirendelt, Phare-finanszírozásból.

B) A szervezeti felépítés módosulásai Az újonnan kialakított szervezeti felépítés azonban nem maradt tartós. Ennek oka egyrészről a Phare

Programirodán

dolgozó

személyek

cserélődése,

másrészről

sorozatos

szervezeti

átstrukturálások (lásd. 3. számú ábra). 1993 januárjában a Programirányítási Főosztály megszűnt önálló szervezeti egységként működni, és rövid időre a Nemzetközi Együttműködési Főosztály alá rendelték. Újbóli változást jelentett, amikor még 1993-ban a Phare Programiroda integrálódott a Központi Környezetvédelmi Alap szervezetével, és előbb a Központi Környezetvédelmi Alap Titkárságának, majd. pedig Phare és Fejlesztési Koordinációs Főosztály részeként működött. 1996ban újabb változtatás történt, amikor a Phare-programok koordinálása a Nemzetközi Gazdasági Koordinációs Főosztály keretében zajlott, 1997-től pedig az Európai Integrációs és Nemzetközi Főosztály Phare Környezetvédelmi Irodájaként működött tovább. Az átszervezések természetesen kihatottak a projektek lefutására is, azonban hangsúlyozni kell, hogy az új gazdasági struktúra kialakítása szükségszerűen együtt járt az irányítási rendszer folyamatos módosításával. Ez alól természetesen jelen szervezeti egység sem lehetett kivétel. A kiinduló szervezeti felépítés megfelelőnek tűnt a támogatások koordinálására, léteztek hivatalos kapcsolatok Brüsszellel majd pedig a Delegációval, így ebből a szempontból semmilyen késedelmet eredményező ok nem volt előre látható.

12

2.3. A Phare program első két fázisa, eredmények a környezetvédelem területén8 A

Phare

program

előkészítése

Magyarországon

1990

januárjában

indult

be.

A

környezetvédelmi program első fázisának finanszírozására 25 millió ECU-t különített el az Unió a teljes keretből. Ebben a szakaszban a fő cél még a legsürgetőbb környezetvédelmi problémák megoldása volt, és az alábbi területekre koncentrálódott: -

légszennyezés

-

vízszennyezés

-

hulladékkezelés

-

természetvédelem

-

környezetvédelmi oktatatás

-

egy integrált körzeti figyelő rendszer létesítése A második fázis 1991-ben indult el, 10 millió ECU-s kerettel. Itt már inkább előtérbe került a

stratégiai tervezés, a megoldandó feladatok részletesebb elemzését eredményezve. A második fázis projektjei két főbb területet érintettek, a légszennyezés megelőzését valamint a környezetvédelem irányításának erősítését. Ez utóbbi kör további három alfejezetre osztható: -

intézményi fejlesztés

-

a nagyközönség felelősségtudatának formálása

-

környezetvédelmi oktatás Az 1990-91. évi programok megvalósítása kritikusnak mondható a létrejött megvalósítási

rendszer újdonsága, illetve a tapasztalatok hiánya és a gyakorlatlanság szempontjából. Az első két év keretéből induló projektek irányítása, kivitelezése a későbbiekre nézve rengeteg tapasztalati értékkel szolgált. Ezt mutatja az a tény is, hogy a legrészletesebb elemzések erről az időszakról készültek. Tekintettel ezekre a kiindulópontokra, úgy vélem értékelés szempontjából ez az időszak a leglényegesebb. Az induló projekteket érdemes mind témakörök szerint, mind általánosságban elemezni a célok-eredmények dimenziójában.

8

Forrás: A Phare Környezetvédelmi Program utólagos értékelése, Magyarország, az 1990-es és 1991-es programok (Phare Projektirányítási Főosztály, KTM; 1995)

13

1. Témakör: Környezetvédelmi oktatás és képzés; a köztudat formálása A témakörbe két projektcsoport sorolható, ezek mindegyike a második fázis részét képezte, mutatva már a stratégiai tervezés egyes jeleit. Összesen 13 projekt képezte az első két fázis részét, ebből kettőt összevontak, egyet pedig - amely a harmadik fázisú programok projektvezetőinek képzésére irányult – még az indulás előtt töröltek, a Delegáció és a Minisztérium között a tartalmat illető megállapodás hiánya miatt. A környezetvédelmi oktatás és képzés területén tehát öt projekt indult a két fázisban. A 151. keretében egy tanulmány készült a környezetvédelmi tudatosság fokozására szolgáló oktatói tevékenységeket illetően. A 152-401. összevont projekt feladata egy rövidtávú oktatóprogram és egy ehhez kapcsolódó vezetői csereprogram kidolgozása, mellyel javítható a szakemberek, oktatók és hallgatók tudatossága a környezeti problémák megoldása terén. A 402. egy posztgraduális környezetvédelmi program kidolgozására irányult, a 403. pedig a Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium már futó készségfejlesztő programját volt hivatott támogatni. A maradék öt projekt a köztudatformálás köréhez sorolható. Az 502. köztisztviselők számára finanszírozott volna a köztudatformálás technikáinak megismeréséhez külföldi tanulmányutakat. A projektet azonban törölték, lényegében a köztisztviselők körében kialakult rossz fogadtatás miatt. A 303. projekt a köztudatformálást a Minisztérium Közönségtájékoztató Szolgálata részére biztosított eszközbeszerzéssel kívánta segíteni. Az 504. projekt eredetileg köztudatformáló audiovizuális anyagok elkészíttetését takarta, ez a végrehajtás során végül egy televíziós sorozat elkészítésére szűkült. A 703. a kommunális hulladékkezelés területén kellett elkészítse egy köztudatformáló kampány tervét, és az ehhez tarozó oktató és tájékoztató anyagokat. A 807. projekt az Országos Természetvédelmi Hivatal köztudatformáló tevékenységének, illetve a tevékenység kialakításának támogatását célozta.

Eredmények Bár az elindított programok szinte mindegyike besorolható valamely másik témakörbe, a célzott terület jellege, és a felmerülő problémák típusa miatt is ésszerű a fentiek szerinti csoportosítás. Az idetartozó projektek nagy részénél igen jelentős késések tapasztalhatóak, a végeredményben két törölt projekt mellett. A célok megfogalmazásánál gondot jelentett a tudatformáló tevékenység mérésének szubjektivitása, mert ez által nehéz volt konkrét elérendő célokat megfogalmazni. A rögzített célkitűzések olyan általános jellegű, elvi alapú állításokat tartalmaztak, melyek nehezen voltak értelmezhetőek a kivitelezés során. Jó példa erre az 504. projekt, ahol az eredeti tárgy szerint

14

audiovizuális anyagok elkészítését kellett volna végrehajtani, ám végül csak egy televíziós sorozat elkészítése indult, az is igen jelentős késéssel, ráadásul az időtáv miatt sem sorolható immár a sürgős intézkedések körébe. Több projekt esetében is késéssel indulhatott meg a tényleges kivitelezés. Ennek oka a tervezés elhúzódása, ami egyenes következménye a nem pontosan megfogalmazott céloknak, és eredményképp többszöri újragondolást, és átdolgozást jelentett még a pályáztatás előtt. Emellett, a 151. projektnél hátráltatta a sikeres teljesítést a gyakori projektvezető váltás is. A folyamatos újratervezések miatt a 703. projekt például csak 1995-ben indult el, az eredeti költségvetés kétszeresével. A témakör egészére jellemző, hogy a fentebb felsorolt okokból kifolyólag a kitűzött célokat gyakran csak részben vagy egyáltalán nem sikerült elérni, a rosszul megfogalmazott célok és a jelentős elmaradások pedig erősen megkérdőjelezik a sürgős intézkedések koncepciójával való összhangot. Ugyanakkor nem látható olyasfajta hosszú távú tervezés nyoma a projekteknél, ami indokolná azok elhúzódását. Az itt felsorolt projektek többsége tehát nem járt a gyakorlatban hasznosítható eredményekkel. A témakör két legnagyobb kudarcának egyértelműen a tanulmányutakra koncentráló 502. és a projektvezetői képzéssel foglalkozó 404. projekt törlése. Szintén erősen kétségbe vonható az 504. projekt létjogosultsága, amely jelentős elmaradás után, csak egy leszűkített célterülettel tudott foglalkozni, jóllehet a televíziós sorozat elkészült. A legegyértelműbb pozitív eredményeket a környezetvédelmi oktatással kapcsolatos 151. projekt hozta, amelynek ajánlásaira a későbbiek során a gyakorlatban is építeni lehet. Mindenképpen meg kell végül jegyezni, hogy a köztudatformáló tevékenység hatásainak mérése igen nehézkes, és különösen nehéz az egyes projektek ilyen irányú hatásait vizsgálni.

2. Témakör: Környezetvédelmi törvényhozás A környezetvédelmi törvényhozás területén már 1990-ben, tehát az első fázis során is a középtávú tervezés dominált. A kormány által elfogadott 1990. évi Környezetvédelmi Program szerint a fejlesztések átfogó célja egy olyan új környezetpolitika kidolgozása, amely mutatja az Európai Közösséggel való együttműködést, közelít az európai szabályrendszer, és erősíti a környezetvédelmi

intézmények

befolyását,

tágítja

hatáskörüket.

Ezen

célkitűzések

figyelembevételével a Phare támogatások igénybevételével 4 fő területen kell új törvényi rendelkezéseket kialakítani:

15

i. A vízkincs védelme ii. A levegő tisztaságának védelme iii. Hulladékkezelés iv. Természetvédelem Összesen hat projekt indult, részben a fenti alterületeket megcélozva, részben pedig az átfogó szabályozásra irányulóan. A 901. egy új vízügyi törvény tervezéséhez dolgozott ki útmutató jellegű ajánlásokat, irányelveket, a 601. légszennyezéssel kapcsolatos szabályok kidolgozásában, és tökéletesítésében segített, a 801. az Európai Közösségével konform átfogó természetvédelmi törvény tervezésében vállalt jelentős szerepet. A 702. projekt a kommunális hulladékok kezelésére vonatkozó intézményi és jogszabályi alapok megteremtését vállalta föl (alapelvek, a törvény alapkoncepciója,

megszövegezése).

A

304.

projekt

a

magyarországi

jogharmonizáció

kidolgozásához nyújtott szakmai támogatást, a 305. pedig a környezetvédelmi díjak bevezetésével kapcsolatos jogszabályi alapok kidolgozásával foglalkozott.

Eredmények A témakörhöz tartozó projektek céljaik tekintetében jól megfogalmazottak, világosak. A várható eredmények (törvények, speciális előírások, stb.) kézzelfoghatósága miatt szakszerűen és pontosan lehetett rögzíteni a célkitűzéseket. A megvalósítás azonban már vegyesebb képet mutat értékeléskor. A nem elég gondos előkészületek a 305. projektnél azt eredményezték, hogy egy másik forrásból finanszírozott hasonló témájú projekttel való ütközés miatt a célokat újra kellett gondolni, és az átalakított projekt már nem szolgálta sürgős problémák megoldását. A jogharmonizációval foglalkozó 304. projekt szerződésének aláírására a Delegáció és a Minisztérium közötti nézeteltérések miatt csak1995-ben került sor. A tárgy kiemelkedő jelentősége miatt ez igen súlyos hátráltató tényezőnek bizonyult. A 702. projektnél a kivitelező vállalkozó gondatlansága okozott késedelmet, és a kivitelező hanyagnak mondható hozzáállása igen gyenge eredmények eléréshez volt elegendő. A célok, még ha megváltozott formában is, de valamennyi projektnél teljesültek, az eredmények sikeressége egyedül a 702. és a 305. projektnél megkérdőjelezhetőek.

16

3. Témakör: Környezetvédelmi információs rendszerek A témakörben három projekt képezte az első két fázis részét, a végrehajtás azonban jelentős késedelmet szenvedett. Az információs rendszerekről nem készült komolyabb koncepció a fejlesztésekre vonatkozóan, a három projekt egymástól független területeken indult el. A 303. projekt célkitűzéseibe az eredetileg külön tervezett 802. projekt is beolvadt, az elindított projekt a természeti erőforrásokra vonatkozóan egy országos környezeti információs rendszer létrehozásához kellett megállapítsa a technológiai igényeket, és az eszközbeszerzés finanszírozását is vállalta. A 704. egy háztartási szeméttel foglalkozó adatbázis kifejlesztéséhez vállalta az eszközbeszerzés finanszírozását. A 124. az ún. Regionális Integrált Megfigyelőrendszer létrehozásához készített egy megvalósíthatósági tanulmányt.

Eredmények. A célok meghatározásánál kritikusnak bizonyult az igények felmérésének hiánya. Ez oda vezetett, hogy a fölvázolt célkitűzések túl ambiciózusak lettek (ennek esett áldozatául a 802. projekt), és ez mindegyik projektnél kihatott az megvalósíthatóságra és az eredményekre. A 704. projektnél ez azt jelentette, hogy az önkormányzatoknál nem volt megfelelő szervezeti, gazdasági és műszaki felkészültség az adatbázis kezelésére. Ez egyértelműen a nem elég gondos előkészítésnek tudható be. A 303. projekt esetében a megvalósításban az idő szűkössége jelentett problémát, a meghatározott határidőig kellett a célkitűzéseknek megfelelő eszközbeszerzéseket végrehajtani, ami a sietős pénzfelhasználás miatt nem tudott ésszerűen lezajlani. A célokat többé-kevésbé végül is mindhárom projektnél sikerült elérni. Azonban az eredmények hasznossága a föntebb felsorolt okok miatt megkérdőjelezhető. A kitűzött céloknak leginkább a 124. projekt felelt meg, ugyanakkor itt a tágabb célkitűzések jelentettek problémát, tekintve, hogy egy ilyen rendszer megalkotása olyan forrásigényeket támasztott, ami még a nálunkénál fejlettebb országok számára is megoldhatatlan akadályt jelentett.

4. Témakör: A levegő tisztaságának védelme A témakör jellegzetessége, hogy az itt útjára indított projektek feleltek meg leginkább a sürgős környezetvédelmi fejlesztések koncepciójának. Az 1990-es környezetvédelmi program elsősorban a

17

levegőminőség-felügyelő hálózat korszerűsítését írta elő. A második fázisra vonatkozó környezetvédelmi program már légszennyezés elleni stratégia kialakítására összpontosított, különös tekintettel a járművek károsanyag-kibocsátására és a közlekedéspolitikára. Összesen nyolc projektet sikerült elindítani, ezek egyike, a 101. projekt pedig további három részre osztható. A 101/A jelzetű projekt a károsanyag-kibocsátást felügyelő hálózat korszerűsítését célozta, mobil és rögzített berendezések beszerzésén és a megfelelő személyzeti képzésen keresztül. A 101/B hasonlóképpen kívánta levegőtisztaság-felügyelő rendszert modernizálni, a 101/C pedig a háttér-légszennyezést rögzítő hálózat korszerűsítését tűzte célul. A 108. projekt 150 autóbusz motorjának környezetkímélőbb típusra való cseréjét finanszírozta. A 109. célja kipufogógáz-mérő laborberendezések felszerelése és a megfelelő személyzeti képzés megvalósítása volt, a 602. pedig, ennek folytatásaként biztosította tapasztalatszerzést a katalizátoros rendszerek használatával kapcsolatban. A 602/1 ehhez kapcsolódóan egy referencialaboratórium felszerelését finanszírozta a mérési eredmények megfelelő vizsgálatát elősegítendő. A 604. projekt egy fővárosi környezetbarát közlekedési rendszer létrehozására készített mesterterv-tanulmányt. Végül két újabb projekt (605 és 606) indult a 101/A illetve a 101/B folytatásaként, további mérőállomások felszerelését biztosítva.

Eredmények Az éves környezetvédelmi programokban meghatározott célkitűzéseket a gyakorlatban a projektek tervezésénél is követték. Az induláskor kitűzött célok megalapozottak és reálisak voltak, világosan megfogalmazták őket. A megvalósításon belül a versenyeztetés szakasza számított kritikusnak, itt adódtak jelentős elmaradások. Ennek oka főként a gyakorlatlanságban keresendő, azonban figyelemre méltó, hogy a tapasztalatlanság a 612/1 projektnél például 3 éves késést eredményezett. A projektek irányítása a versenyeztetés lezárulása után már nem volt kifogásolható. A 602. projekt esetében elmaradást eredményezett a benzinárak erőteljes növekedése, ez csökkentőleg hatott az autók futásteljesítményére, ami lassította az adatgyűjtést. A projektek a késedelmeket leszámítva kiemelkedően sikeresnek bizonyultak, mindegyik projekt teljes egészében teljesítette a célkitűzéseket, tágabb értelemben egyedül az autóbuszállomány zöldesítése hagyott kétséget, mivel itt nem indult újabb projekt a kiválóan megvalósított példát követően.

18

5. Témakör: Hulladékkezelés Az 1990-es környezetvédelmi programban sürgősen megoldandó feladatként jelölték meg a hulladéklerakás színvonalának javítását. A 2. fázis környezetvédelmi programja a szilárd kommunális hulladék tárgyában egy országos program megtervezését és megvalósítását indítványozta. Összesen öt projekt indult el, három az 1. fázis részeként, kettő pedig a 2. fázis részeként. A 112. projekt az alumíniumgyártásból eredő veszélyes hulladékok kezelésével illetve az iparági légszennyezéssel kapcsolatban indított vizsgálati és javító tevékenységet. A 113. az északkelet-magyarországi

veszélyeshulladék-kezelés

és

területén

kellett

készítsen

egy

megvalósíthatósági tanulmányt, egy ehhez kapcsolódó környezeti hatásvizsgálatot, valamint a műszaki tervezésben is segítséget kellett nyújtson. A 121. célja egy felmérés elkészítése volt a főbb ivóvíz tartartalékokról Magyarországon illetve a potenciális szennyező forrásokról. A 701. a szilárdhulladék feldolgozásával kapcsolatban készített egy mesterterv tanulmányt, egy, az Európai Közösség szabályain alapuló intézményi és gazdasági háttér megtervezésével, és egy rövid-, középés hosszú távú stratégia kidolgozásával. A 703. projekt a második fázis részeként a nagy prioritású szilárdhulladék feldolgozással kapcsolatban támogatta a felmérések elkészítését a begyűjtési módozatok kidolgozására vonatkozóan.

Eredmények A projektek célkitűzései egyértelműen követték a vonatkozó környezetvédelmi programokban rögzített irányokat. Azonban a konkrét célkitűzések több esetben így is irreálisnak bizonyultak. A 112. projekt eredetileg egy teljes iparági átalakítás megtervezését célozta, ám végül le kellett szűkíteni a célterületet, ami jelentős késést eredményezett a végrehajtásban. A 113. projekt esetében a probléma abból adódott, hogy a kormány nem tervezte végül egy ilyen hulladékkezelő létesítmény megépítését, így a projekt 3. célkitűzése nem teljesülhetett. A 121. projektnél is pontosítani kellett a feladatkiírást, hogy a tanulmány az összes nagyobb szennyező forrásra kitérjen, bár az eredeti célkitűzés nem irracionális, sokkal inkább pontatlan volt. Az irányítás tekintetében is adódtak nehézségek. A 121. projektnél a magyar és a közösségi versenyeztetési szabályok közötti különbség, és az ebből fakadó félreértések késleltették a megvalósítást. A 701. pedig ellátási problémákkal küszködött, valamint a kormánnyal való egyetértés az addig elért eredményekkel kapcsolatban sem volt teljes.

19

Külső hátráltató tényezőként jelentkezett a 113. projekt esetében a nagyközönség és a helyi önkormányzatok ellenállása, amely végül odavezetett, hogy a kormány elvetette egy hulladékkezelő megépítésének tervét a körzetben. A megvalósítás során jelentkező problémák nem gátolták meg végül a célkitűzések nagy részének teljesülését. Mindegyik projekt határozottan pozitív eredményeket tudott felmutatni, új módozatok, ajánlások születtek, amelyek tényleges segítséget jelenthetnek a későbbi tervezések során. Alkalmazható tanulmányok születtek egyrészről két sürgősen javítandó területen (alumíniumipar és talajvíz-szennyezés), másrészről pedig a hulladékgazdálkodás javításával kapcsolatban, ami kétségkívül stratégiai célkitűzések megvalósításának kezdetét jelenti. Negatív visszhanggal egyedül a 113. projekt járt, amelynek a költségkeretét jelentősen csökkenteni kellett, mivel nem tudott részt venni a létesítmény műszaki megtervezésében, így csak elméleti eredmények születtek, követő projektek nélkül.

6. Témakör: Természetvédelem A természetvédelem témaköre is részét képezte az 1. és 2. fázis környezetvédelmi programjának. Az 1. fázisban itt is sürgős intézkedések megtételét jelölték meg célként, a 2. fázisban pedig elsősorban a természetvédelem irányításának erősítését célozták. A két évre vonatkozóan összesen kilenc projektet fogadott el a Bizottság. A 135. projekt a Fertő-tavi Nemzeti Park számára biztosított eszközbeszerzést. A 134. projekt barlangok és források védelmének megerősítését célozva vállalta a központi szennyvízelvezetési rendszer kiterjesztését, geológiai, geofizikai és hidrológiai felderítések elvégzését, egy barlang rendbe hozását, valamint kutatómunkálatok végzését a barlangok gyógyászati értékét illetően. A 150. projekt egy tanulmány elkészítésére irányult a mocsarak és rétek védelmének megerősítéséhez szükséges intézkedésekről, a 160. a Nemzetközi Természetvédelmi Unió környezetvédelemre érzékeny mezőgazdasági fejlesztéseket célzó projektjéhez jelentett pénzügyi támogatást. A 803. a nemzeti parkok jobb gazdasági kihasználáshoz szükséges intézkedések megalkotását vállalta, úgy, hogy azok erősítsék a természetvédelmi tevékenységet is. A 804. projekt a túzok védelmét megoldani kívánó projekt megvalósulásához segített hozzá eszközbeszerzések támogatásával, a 805. célja a jelentősebb védett területek élővilágát rendszerező kézikönyv megalkotása, valamint a területek védelmét érintő jogszabály kidolgozása volt. A 806. a Somogy megyei természetvédelmi

20

szervezet futó programjaihoz nyújtott segítséget eszközbeszerzések támogatásával, a 808. pedig a Hortobágyi Nemzeti Park működéséhez szükséges eszközbeszerzéseket biztosította.

Eredmények A célok minden projektnél érthetőek és világosak voltak, nem merült föl kifogás a célkitűzések teljesíthetőségével kapcsolatban. A megvalósítás során egyedül a 134. projekt során merült föl komolyabb probléma, ahol az új technológia alkalmazása miatt műszaki eredetű csúszások alakultak ki, emiatt az eredeti ütemezés szerint nem volt teljesíthető a projekt. A finanszírozás bizonyult a projektcsoport leggyengébb pontjának. több esetben is gondok jelentkeztek az ÁFA kifizetése ill. későbbi visszaigénylése körül, mivel ezt a tételt nem kalkulálták be a tervezésbe. A finanszírozásbeli nehézségek nem hatottak végül ki a projektek sikerére. Az elért eredményeket tekintve ez az egyik legsikeresebb területe a környezetvédelmi Phare program első két fázisának. A célok minden projektnél maradéktalanul teljesültek, habár a tágabb célkitűzések már nem valósultak meg minden esetben. Ebből a szempontból a 150. projekt dicsekedhet a legkevesebb sikerrel, mivel az elkészült tanulmányok és háttéranyagok mennyisége és minősége nem volt arányban a ráfordított pénzösszeggel, ráadásul nem is indult követő projekt, amely az ajánlásokat alkalmazhatta volna. A többi projekt megvalósulása azonban egyértelműen hasznos eredményekkel járt, az eszközbeszerzések nagymértékben segítették a már futó programok befejezését, a tanulmányok során olyan ajánlások készültek, amelyekre későbbi fejlesztések is épültek. Ami különösen fontos ennél a fejezetnél, hogy a természetvédelem területén elért eredmények jelentős mértékben hozzájárultak az ide kapcsolódó turizmus fellendüléséhez, tehát konkrét gazdasági előnyökkel is jártak a fejlesztések, valamint, hogy az eredmények közvetve hozzájárultak a társadalom környezetvédelmi tudatosságának erősítéséhez is.

7. Témakör: A vízkincs védelme A vízkincsre vonatkozóan is születtek megállapítások az 1. és 2. fázis környezetvédelmi programjában. A vízkincs védelmének témaköre a kitűzött célok alapján az egyik legsikeresebbnek ígérkező terület volt. A tíz elindított projekt elsősorban a stratégiai vízkincs-gazdálkodásra irányult,

21

azonban számos általános kérdéssel is foglalkozott, így a szennyvízkezeléssel valamint a vízkincs védelmével és helyreállításával. A 104. projekt a Körös holtágának rehabilitációban segédkezett a sürgősen megoldandó feladatok területén, így a rossz fekvésű meder kikotrásában, valamint az áramlásszabályozó rendszer korszerűsítésében. A 110. a miskolci szennyvíztisztító telep bővítéséhez készített egy megvalósíthatósági tanulmányt, valamint a korszerűsítés műszaki tervezéséhez nyújtott segítséget. A 123. projekt a Balaton és a Velencei-tó vízminőségének javítását célozta meg az iszapkotráshoz és nádaratáshoz szükséges eszközbeszerzésekkel. A 124/1. projekt elsősorban a vízi mikroszennyezések azonosítására és mérésére alkalmas eszközbeszerzéseket foglalta magában a Vízügyi Tudományos Kutatóintézet számára. A 124/11. pedig ugyanezen intézmény részére a hidrológiai ellenőrző rendszer korszerűsítését valósította meg. A 153. projekt a talajvízkészletek védőövezetinek meghatározását tűzte ki célul, valamint a védelemhez javasolt módszer megtervezését, és kísérleti jellegű kipróbálását. A 134. projekt a geotermikus vízkészletekről és azok felhasználási módozatairól készített tanulmányt, a 190. keretében egy új szennyvízhálózat kiépítését valósították meg Tahitótfalun. A 902. és 904. projekt célja egy általános tervtanulmány kidolgozása volt a csatornázás, szennyvízkezelés és üledékkezelés területén, a 903. keretében a felszíni vizek ellenőrzéséhez kellett kidolgozni alternatív megoldási javaslatokat.

Eredmények A célok meghatározása világos, egyértelmű volt, azonban nem minden esetben bírtak kellő megalapozottsággal, ami a megvalósításnál néhány esetben problémákat okozott. Erre példa 123. projekt keretében beszerzett kotróhajó, ahol az üzemeltetéshez már nem állt rendelkezésre újabb forrás, illetve a 190. projekt ahol viszont utólag kellett pontosítani, és a megváltozott célkitűzések többletköltségekhez vezettek. A megvalósítás során több projektnél is súlyos problémák adódtak. A három legkritikusabb a 902., 903. és a 904. projekt. Mindhárom esetében a magyar fél és az Európai Közösség Delegációja között a versenyeztetés során keletkezett ellentétek végül a projektek törléséhez vezettek. A közösségi közbeszerzési ismeretek hiánya vezetett késéshez a 104. és 153. projekt esetében is. A 190. projektnél a finanszírozásban az ÁFA-kifizetések és -visszaigénylések rendszere zavarta meg a kifizetéseket. Az eredmények tekintetében az összes befejezett projekt pozitívan értékelhető. A konkrét célkitűzések minden projektnél teljesültek, bár ezek hasznossága nem mindig volt egyértelmű. A miskolci szennyvíztisztító telep bővítése megtörtént ugyan, de a csökkenő vízfelhasználás miatt a

22

az elért eredmény nem járhatott különösebb gyakorlati haszonnal. A tahitótfalui csatornarendszer kiépítése azért nem járhatott igazi haszonnal, mert az otthonok rácsatlakoztatására nem volt pénzügyi keret, erre nem készült terv, valamint a szivárgások ellenőrzésére sem dolgoztak ki koncepciót.

8. Témakör: Energiatakarékosság Az energiatakarékosság kérdése csak az 1990-es környezetvédelmi programban kapott helyet, a második fázis programjában nem rögzítettek célkitűzéseket a témakörre vonatkozóan. Összesen öt elindított projekt sorolható ebbe a fejezetbe A 120. valójában közel áll a levegő-tisztasági projektekhez. A célkitűzés szerint a projektnek egy megvalósíthatósági tanulmányt kell elkészítenie a hőerőművek kéndioxid kibocsátását csökkentő utóégető technológia alkalmazására. A 202/1. projekt az ajkai hőerőmű hatékonyságának fokozása illetve a kéndioxid kibocsátás csökkentése érdekében egy új technológia beszerelését támogatta, a 202/3. pedig Dorogon járult hozzá a gázvezeték-hálózat kiterjesztésének finanszírozásához. A 205. Szegeden támogatta az alternatív energiaforrások (geotermikus energia, biogáz) felhasználására, valamint az épületek energiatakarékos fűtési lehetőségeire vonatkozó felméréseket, egy kísérleti geotermikus alapú technológia alkalmazását kísérleti jelleggel Végül, a 210. projekt a Taurus Gumiipari Vállalat üzemeiben finanszírozta egy számítógépes energiagazdálkodási rendszer kiépítését.

Eredmények A projektek konkrét, jól megfogalmazott célkitűzésekkel indultak, az értelmezéssel összefüggő probléma nem merült föl. A 205. projekt esetében jelentett egyedül gondot a geotermikus energiára vonatkozó célkitűzés ésszerűtlensége. A 120. és 202/1. projektek esetében a szerződés késedelmes elbírálása vezetett több hónapos késedelemhez. A 202/1-nél a tájékozatlanság is gátolta az eredményes munkát, mivel az ajkai erőműben még az EK költségvetési jóváhagyása előtt megkezdték a fejlesztést, ami az eljárásrend ismeretének hiányából fakadt. Az irányítás gyengének mondható a 205. projekt geotermikus energiával foglalkozó részének megvalósításánál, ahol a KTM és a végrehajtó Ipari és Kereskedelmi Minisztérium közötti nézetkülönbségek a túl ambiciózus célkitűzéssel párosulva

23

gátolták a hatékony munkát. Ez utóbbi projekt többi elemének illetve az összes többi projekt irányítása hatékony volt, az imént említett késedelmeket leszámítva a kivitelezés ütem szerint haladt. Az eredmények tekintetében is vegyes képet mutat a témakör. Az elkészült tanulmányok mind hasznosnak mondhatóak, pontos ajánlásokat fogalmaztak meg, amiket kitűnően lehetett hasznosítani a továbbiakban. Azonban több oldalon is negatívum jelentkezett a konkrét beruházások esetében. Itt érdemes gondolni a kísérleti geotermikus projekt végrehajtásának gyenge eredményeire, vagy a Taurus üzemeinek energiagazdálkodási korszerűsítésére, ahol egy kifejezetten drága technológia beépítése gazdaságosság szempontjából nem hozta várt eredményeket, sőt a cég a későbbiek során megszűnt. Ez utóbbi esetben a projektről elmondható, hogy a ráfordítások semmilyen szinten nem hoztak általánosságban eredményt, nem szolgálta a sürgősen meghozandó intézkedések céljait, nem járt társadalmi haszonnal, és hosszabb távon sem hozhatott eredményt.

Az első két fázis összefoglaló értékelése Az 1990-ben indult Phare támogatási rendszer első két évéről elmondható, hogy több szempontból is a Phare-program legkritikusabb szakaszát jelentette. A kezdeti fázisok jelentőségét mutatja, hogy az 1990-98 közötti szakasz összesen 66,5 millió ECU-s közösségi költségvetéséből az első két év összesen mintegy 35 millió ECU-t ölelt föl, ebből csak az első év kerete több mint 25 millió ECU. Egy ekkora összegű támogatáshoz egy teljesen új végrehajtó struktúrát kellett fölépíteni, ami kritikusnak mondható abból a szempontból is, hogy egy átalakuló gazdasági rendszerben egy ekkora összegű támogatáshoz egy teljesen új végrehajtó struktúrát kellett fölépíteni, ami nyilván nem lehetett elsőre tökéletes. Szintén létfontosságú a projekttervezés szempontja, hiszen az elindított projekteknek egyrészről sürgős környezetvédelmi igényeket kellett kielégíteniük, másrészről pedig meg kellett teremteniük az alapjait egy hosszú távú környezetvédelmi fejlesztési rendnek. A tervezés szemszögéből nem kevésbé kulcsfontosságú, hogy a támogatás általános céljait is szolgálnia kell a projekteknek, nevezetesen hozzá kell járuljanak a gazdasági szerkezetváltáshoz, a fellendüléshez, valamint a társadalom fejlődésének és átalakulásának szempontjából fontos igények kielégítéséhez. Magyarán a projekteknek hosszabb távon segíteniük egy nyugati mintájú piacgazdaság létrehozását és működtetését (jogszabályi és intézményi feltételek), gazdasági előnyökhöz kell vezetniük (gazdaságossági feltételek), valamint

24

részt kell venniük a társadalom tudatformálásában, meg kell változtassák lakosság attitűdjét, igényeket kell teremteniük – elsősorban természetesen a környezetvédelem terén. Mindezen feltételek teljesülése érdekében a Phare első két fázisának tapasztalatai olyan tanulságokat hordoztak magukban, amelyek a későbbiek során az eredményesebb felhasználás és irányítás érdekében mindenképpen figyelembe kellett venni. A hatékonyabb felhasználás ára pont ezen időszak kevésbé sikeres illetve sikertelen projektjeire szánt anyagi, személyi és időbeli ráfordítás. Ez egyben azt is jelenti, hogy, noha ez az időszak emésztette föl a legtöbb pénzt, a költségek közel sem voltak arányban az elért eredményekkel, pontosan azért, mert sok esetben az eredmények nemcsak, hogy a Phare általános célkitűzéseinek nem feleltek meg, de még az egyes projektek konkrét célkitűzéseit sem sikerült általuk elérni.

2.4. A Környezetvédelmi Phare program további fázisai 1997-ig A 3. fázis Az 1990-es és 1991-es programokkal szemben az 1992. évi program szervezetileg új megközelítést alkalmazott, ami szerint a Phare források a Központi Környezetvédelmi Alapon keresztül kerülnek felhasználásra. Az új rendszer működésének jobb hatékonysága érdekében a Phare Programirodát integrálták a KKA szervezetével. A 3. fázisban inkább teret nyer a koncepciózus tervezés, ami a gazdasági szerkezetváltást folyamatának segítését illeti. Ez három szintre vonatkoztatható. Egyrészt a kormányzati feladatok finanszírozása, másrészt a forráshiánnyal küszködő önkormányzatok számár segítségnyújtás, harmadrészt pedig a magánvállalkozások támogatása a megváltozóban lévő körülményekhez való alkalmazkodásban. A 3. fázisban már egyértelműen az Európai Közösség környezetvédelmi szabályrendszerét, irányelveit és fejlettségi szintjét vették alapul, a stratégiai cél tehát általánosságban véve az EK normáinak való megfelelés elérése. A fenti célkitűzéseknek megfelelően már a program megfogalmazásának időszakában két alapot terveztek, amelyek egyrészről támogatják a központi kormányzati fejlesztéseket, másrészről a decentralizált, helyi szintű beruházásokat, tehát a felbontás célcsoportok szerint történt. Az 1. Célcsoport egy támogatási keret, amelynek célja a kormányzati környezetpolitika erősítése, a társadalom attitűdformálásának elősegítése. Ezen belül a témakör különös hangsúlyt helyezett az alábbiakra:

25

-

oktatás, tudatformálás

-

megfigyelésre és a környezetvédelmi előírások betartására szolgáló eszközrendszer kialakítása

-

természetvédelemmel kapcsolatos módszertani és irányítási rendszerek megteremtése

-

politikaformálás

-

beruházás előkészítés Az öt kiemelt témakör összesen 14 projekt elindítását eredményezte a gyakorlatban, és részben

kapcsolódtak a korábbi projektek egy részéhez, részben pedig előkészítését adták a következő fázis harmonizációs projektjének. Tárgyuk szerint az alábbi célokkal indultak a projektek a 3. fázis keretében: -

A Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztérium infrastruktúrájának fejlesztése

-

Tanárok képzése

-

Zajellenőrzés

-

Környezetkímélő mezőgazdasági technológiával kapcsolatos megvalósíthatósági tanulmány

-

Hulladékgazdálkodás

-

Biomonitoring

-

Talajvíz aktív védelme

-

Hortobágy vízgyűjtó területének védelme

-

Általános energiamegtakarítási stratégia kidolgozása

-

A KKA intézményi vizsgálata

-

MOL audit A 2. Célcsoport egy feltöltődő alap, amelyből a helyi önkormányzatok illetve a

magánvállalkozások részére folyósítanak támogatást, kölcsönök formájában. A 2. célcsoport keretén belül a Phare rendszere a következő területeket veszi tekintetbe: -

az illó szénhidrogének kibocsátásának csökkentése;

-

a háztartások számára energiatakarékos módszerek bevezetése;

-

hulladékanyagok feldolgozása, újrahasznosítása;

-

a nem újrahasznosítható hulladékanyagok környezeti szempontból elfogadható semlegesítése;

-

az ipar, a mezőgazdaság és a települések ivóvízbázist veszélyeztető tevékenységeinek mérséklése.

26

A Központi Környezetvédelmi Alap két célcsoportja a támogatások folyósítását kívánta rendszerezni. Ez természetesen nemcsak a Phare támogatásokra vonatkozik, a rendszert eleve úgy tervezték, hogy többfajta finanszírozás forrás is kezelhető legyen általa, és nyitott legyen más támogatási formák befogadására is.

Eredmények A Phare 3. szakasza újabb 10 millió ECU-vel támogatta a magyarországi környezetvédelem színvonalának emelését. A tervezés egyik legalapvetőbb érdeme, hogy szakított a korábbi, átfogó koncepció nélküli, a sürgősen megoldandó problémák korábbi módon való kezelésével. A Phare a kormányzati intézményfejlesztési és jogharmonizációval kapcsolatos támogatások mellett a Környezetvédelmi Alapon keresztül, az előre meghirdetett célterületek alapján fogadott pályázatokat az önkormányzatoktól és a magánvállalkozásoktól, többnyire társfinanszírozásos formában. E tekintetben a legnagyobb eredmény, hogy létrejött egy olyan hitelkonstrukció, amely kedvező feltételek mellett képes kölcsönt folyósítani a környezetvédelemmel kapcsolatos beruházások támogatására. Az 1. Célcsoport keretéből összesen 14 projekt indult. A projektek végrehajtása kisebb késedelmektől eltekintve ütem szerint haladt. A késések oka az előkészítés rendszerének megreformálásában rejlik, mivel az EU bevezette az utólagos jóváhagyás gyakorlatát a korábban alkalmazott előzetes jóváhagyás helyett, ezáltal a Phare Programiroda megnövekedett felelőssége az ellenőrzési feladatok megnövekedését eredményezte. Ezzel együtt a lépés stratégiailag kedvezőnek bizonyult, tekintve, hogy így az előkészítés szakasza lényegesen leegyszerűsödött, ennek köszönhetően az a későbbiekben gyorsabbá, hatékonyabbá válhatott. A 2. Célcsoporton keresztül elérhető Phare támogatások a magyar finanszírozású támogatások elindulásától némileg elmaradva indultak meg, köszönhetően a szigorúbb feltételrendszernek. Ez, illetve a versenytárgyalások magyar viszonylatban szigorú szabályozása itt is késedelmekhez vezetett. A gyakorlaton azonban még 1993-ban változtattak, és az egyszerűsített eljárásrend magával hozta a pályázók érdeklődésének megnövekedését is. Így, az 1994-es évben összesen 11 millió ECU értékben folyamodtak támogatásért, szemben a rendelkezésre álló összesen 6.5 millió ECU-s összeggel. A késésekben még szerepet játszott az önkormányzatok járatlansága is az új hitelkonstrukció kihasználásában. Összességében elmondható, hogy a 3. fázis legfőbb eredménye a megújult struktúra kialakulása, valamint, részben ennek, részben a gondos tervezésnek, részben pedig a

27

gyakorlottságnak köszönhetően a projektek a korábbiaknál lényegesen gyorsabb végrehajtása, amit jól mutat, hogy az elkölthető pénzek teljes egészének lekötése sikerült 1996 végéig. Ez jóval kisebb időtáv, mint a korábbi két fázis esetében.

A 5. fázis A Phare első két fázisának elhúzódása miatti torlódás, valamint a folyékonyabb ügymenetet elősegítő szerkezeti változások következményeként 1993-ban nem készült újabb Phare környezetvédelmi program. Ez természetesen nem jelenti azt, hogy a 1994-es évben nem lehetett Phare-támogatásért pályázni, hiszen a KKA folyamatosan fogadta pályázatokat a meghirdetett Phare-hitelkonstrukció igénybevételére. Ennek oka, hogy a körülményes eljárás miatt először inkább a könnyebben elérhető magyar finanszírozási formákat vették igénybe, a Phare-források iránt az érdeklődés inkább az elbírálási folyamat leegyszerűsítése után Új program kidolgozására tehát a megelőzőt követően két évvel, 1994-ben kerülhetett sor. Az 1994. évi Phare környezetvédelmi programnak már egyértelmű és egyetlen távlati célkitűzése az Európai Unióhoz való közelítés, ezáltal az ország uniós taggá válásának elősegítése. Ezen általános cél jegyében a program három fő támogatási célterületet jelöl meg9: a) a környezetvédelmi politika kialakítása és a jogharmonizáció megvalósítása b) a környezetvédelmi tudatosság erősítéséhez szükséges intézkedések meghozatala c) egyes önkormányzati és vállalati környezetvédelmi beruházások finanszírozása A minden eddiginél konkrétabb stratégiai célkitűzést a pénzügyi memorandum aláírása után a projektek előkészítésénél is követték. Mindösszesen négy projekt indult, azonban ezeket további alprojektekre bontották. Ez a felépítés is bizonyítja a minden eddiginél szilárdabb koncepciót. A projektek összetettsége egyben a célkitűzések részletesebb leírását is igényli.

HU9402-01: A környezetvédelmi politika fejlesztése és a jogharmonizáció A projekt a két szakterületen összesen 9 alprojektet indított:

9

Forrás: Környezetpolitka; a Phare által támogatott HU9402-01 projekt (KTM,1995)

28

A környezetpolitika fejlesztése -

A Környezeti Akcióprogram kidolgozása a Nemzeti Környezetvédelmi Program alapján10

-

Környezeti információs rendszer kidolgozása

-

A környezeti tervezés és menedzsment eszközeinek fejlesztése

-

Decentralizált környezeti menedzsment

-

Médiamunka, tudatformálás és képzés

Környezetvédelmi jogharmonizáció -

A környezetvédelmi jogalkotás fejlesztése

-

Közelítés az Európai Unió környezeti jogalkotásához és gyakorlatához

-

Az EU törvénykezés információs rendszerei

HU9402-02: Laboratóriumfejlesztés A projekt célja, hogy a jogharmonizációhoz kapcsolódóan eszközbeszerzések, szervezeti fejlesztések és képzések finanszírozásával a Környezetvédelmi Felügyelőségek laboratóriumait a vonatkozó EU-szabványnak megfeleltessék.

HU9402-03: Beruházás támogatás Hasonlóan a 3. fázishoz, a projekt célja a magánvállalkozások és az önkormányzatok környezetvédelmi fejlesztéseinek támogatása.

HU9402-04: Program menedzsment A projekten belül két fő célterületet fogalmaztak meg: -

menedzsment támogatás a Phare Programirodának, és az adminisztratív költségek fedezete

-

tréning és intenzív szakmai képzés a minisztérium alkalmazottai számára

10

A Nemzeti Környezetvédelmi Program létrehozásáról az 1995. évi LIII. Törvény rendelkezett, az Országgyűlés pedig hosszú vita után, 1997-ben fogadta el a kormány által beterjesztett proramot.

29

Eredmények A célok kitűzésének tekintetében elmondható, hogy a 94. évi program projektjei az első igazán előremutató munkálatoknak adtak lehetőséget, egy alapvető célkitűzésnek, az Európai Uniós csatlakozásnak alárendelve. A programcsomagok, követve a rögzített célt egyfajta hierarchikus rendben projektekre, alprojektekre, sőt, a környezetpolitikai projekt esetében, további „alalprojektekre” bomlottak. A program ilyen formájú felépítése egyben lehetőséget ad a jobb átláthatóságra is. A program legfontosabb elemének egyértelműen a kormányzati politika fejlesztését és a jogharmonizációt támogató projekt mondható. A projekt célkitűzésének teljesítéséhez az Európai Bizottság mintegy 3,5 millió ECU támogatást ítélt meg a program összesen 14,5 millió ECU-s keretéből (ennél nagyobb részesedéssel bírt a magánvállalkozásokat és önkormányzati beruházásokat támogató projekt, jóllehet itt a támogatott terület decentralizált jellegéből adódóan nem beszélhetünk olyan közös stratégiáról, mint a kormányzati támogatás esetében). Nehézségek a 1994-es program megvalósításánál is adódtak, azonban mindenképpen pozitívumként értékelhető, hogy a programot a pénzügyi emlékeztetőben rögzített határidőig (1998. december 31.) sikerült befejezni. A program egészére jellemző, hogy az egyes projekteket az EU-Delegáció csak többszöri átdolgozás után hagyta jóvá. A projektekkel kapcsolatos dokumentációban utalásokat találtam mind szakmai mind diplomáciai (személyi) eredetű problémákra. Erre az időszakra immár inkább az utóbbi lehetett meghatározó. A Delegáció ugyanis több alkalommal jelezte – szóban -, hogy a hivatalos kapcsolattartás nem megfelelő sem nemzeti sem nemzetközi szinten. Ez utóbbi esetében vélhetően az angol nyelv hiányos ismerete is szerepet játszott. A végrehajtás elhúzódásának diplomáciai vonatkozására utal az a tény is, hogy az írásos indoklásban nem lelhetők föl valóban nyomós érvek, amelyek magyaráznák a Delegáció illetve Brüsszel vonakodását. Összességében ez azt eredményezte, hogy a projektek/alprojektek nagy része még 1996. második fél évében is jóváhagyás előtt állt. A legnagyobb kihívásokkal a beruházásokat támogató csomag esetében kellett szembenézni. Itt a probléma forrása az előbb említett diplomáciai vonatkozáson túlmenően egy állami számvevőszéki vizsgálat, amelynek eredménye megrendítette az EU bizalmát a KKA hitelkonstrukciójában. Az alprojektek nehézkes elfogadása mellett a másik problematikus terület a kedvezményezettek kiléte. Érdekes módon ugyanis a végső kedvezményezettek egy kivételével minden esetben önkormányzatok, mivel a magánvállalkozások által leadott pályázatok nem feleltek

30

meg a támogatási feltételeknek. Végül a teljes keretet sikerült lekötni, összesen 17 önkormányzati és egy magánberuházást támogatva. Végeredményeit tekintve minden elindult projekt sikeresnek mondható, és ezt a tényt még tovább erősíti, hogy, ha gyakran igen feszített munkatempóban is, de az eredeti határidőt megtartva sikerült

a

teljes

programot

lebonyolítani.

Ekkorra

már

kifejezetten

érezhetőek

a

tapasztalatszerzésből, gyakorlottságból származó előnyök, végigkísérve a projektek előkészítését, megtervezését, a versenyeztetést valamint a megvalósítást is.

6. fázis Az 1995. évi Phare környezetvédelmi program az előző fázis célkitűzéseinek mentén haladt tovább, némi súlypontváltozással. A program kialakításakor az általános célkitűzés maradt az uniós csatlakozásra való felkészülés a környezetvédelem területén. Ebben a fázisban azonban még inkább előtérbe kerül a közép és hosszú távú fejlesztés, a program szerint a projekteknek ilyen távlatban kell a további fejlesztéseket megalapozni. A 3. és 5. fázis során kialakult szempontoknak megfelelően az 1995-ös program is két fő részből állt: -

környezetvédelmi beruházások társfinanszírozása

-

a Balaton vízgyűjtő fejlesztése Eredetileg tehát a program egyrészről támogatott egy központi kormányzati beruházást,

másrészről pedig továbbra is részt vett magáncégek és önkormányzatok környezetvédelmi fejlesztéseinek finanszírozásában. Azonban a programban megfogalmazott célok a projektek előkészítése során jelentős változtatásokon mentek keresztül.

HU9503-01: Környezetvédelmi beruházások közös finanszírozása A környezetvédelmi beruházások támogatása tulajdonképpen a Központi Környezetvédelmi Alap hitelkonstrukciójának folytatása, annyi változtatással, kivették a támogatást a KKA felelősségi köréből. A Bizottság ugyanis már hosszúidő óta elégedetlenségének adott hangot a hitelezési rendszerrel kapcsolatban, annak rossz pénzügyi átláthatósága miatt, valamint a pályázati rendszer rossz felépítése miatt. Az elégedetlenséget igazolja, hogy az 5. fázis keretében a magáncégek hiteligénylése egyszer sem felelt meg a Phare által támasztott követelményeknek, így végül a

31

támogatási keretet csak önkormányzati fejlesztésekre lehetett fordítani. Többfordulós egyeztetések után az Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bank (European Bank of Reconstruction and Development; EBRD) vállalta a mezőgazdasági fejlesztésekre már meglévő, ahhoz hasonló hitelkonstrukcióban való részvételt. Az 1995-ös program végül az EBRD 12,5 millió ECU-s hitelkonstrukciójához járult hozzá 5 millió ECU-vel, így 17,5 millióra növelve a teljes leköthető keretet.

HU9513-02: A Balaton vízgyűjtő fejlesztése A környezetvédelmi beruházásokat támogató projekt ily módon való függetlenítése a Phare Programirodától közvetlenül kihatott a Balaton projektre is. Ennek eredeti célja ugyanis egy, a vízgyűjtő környezetvédelmi fejlesztéseire vonatkozó szükségletfelmérések segítségével egy megvalósíthatósági tanulmány készítése, fejlesztéseket megalapozó technikai fejlesztésekhez nyújtott támogatás, majd pedig 1 millió ECU értékben a Phare-KKA hitelkeretből egyes, a projekthez kapcsolódó környezetvédelmi beruházások finanszírozása. Azonban a beruházási hitelkonstrukció rendszerének megváltoztatása után már nem nyílt lehetőség a Phare-KKA közös finanszírozásra. Következményképp a megmaradt 1 milliós keret felhasználására új célokat kellett meghatározni.

HU9513-03: Integrált szennyezés megelőzés és ellenőrzés (IPPC)11 A fennmaradó összeg elköltésére a Phare Programiroda több ötletet is kidolgozott. Végül, többfordulós egyeztetések, valamint a Delegáció többszöri véleményezése után az alábbi IPPC fejlesztésével kapcsolatos projekt javaslat került elküldésre, majd pedig jóváhagyásra. A projekt valójában egyértelmű és tudatos folytatása a HU9402-01 EU jogharmonizációs és környezetpolitika-fejlesztési projektnek. A projektcsomag az IPPC bevezetését megalapozandó három fő elemből tevődik össze: -

Az IPPC bevezetésének közgazdasági kérdéseit elemtő tanulmány készítése

11

Az IPPC-irányelv az Európai Unióban 1996 óta alkalmazott előírásrendszer, amely az ipari szennyezés minimalizálását tűzte ki célul. Lényege, hogy a beruházásokat olyan környezetvédelmi engedélyeztetés előzze meg, amelyik egy eljárás keretében veszi tekintetbe a levegő-, a víz- és a talajszennyezést, és a legkevesebb károsodást okozó, éppen elérhető legjobb technológiát írja elő (Forrás: http://www.foek.hu/zsibongo/cikkek/hvg0123.htm)

32

-

A Legjobb Elérhető Technika (Best Available Techniques, BAT) bevezetésének és alkalmazásának lehetőségeiről készülő tanulmány

-

A bevezetéshez szükséges intézményrendszer erősítése

Eredmények A 6. fázis programja az előző két megvalósított ill. megvalósítás alatt álló fázishoz (tehát 3. és 4. fázis) képest csalódást okozva indult el. Amíg a megelőző két program esetében immár viszonylag jó hatásfokkal zajlódtak a programmegvalósítás munkálatai, addig az új projektek tervezésénél ismét jelentős késedelmekkel kellett számolni. Ennek egyértelmű oka a Phare-KKA hitelkonstrukcióval kapcsolatos elégedetlenség Brüsszel részéről, illetve a korrekt működéhez szükséges eljárásrendet tartalmazó kézikönyv egyre égetőbb hiánya. A probléma eredményeként jelentős késedelmek álltak be mindkét projektnél, hiszen a beruházás finanszírozás nem indulhatott el, és ennek része volt a Balaton-projekthez kapcsolódó beruházások támogatása is. A Balaton projektvégrehajtásában további késedelemhez vezetett, hogy a Balatoni Fejlesztési Tanácsnak (BFT) projektmegvalósításhoz létrehozandó munkaszervezete igen nehézkesen alakult meg. Ezzel szemben egyértelmű pozitívumként értékelhető, hogy a Phare Programirodának, ha rendkívül feszített munkatempóban is, de sikerült a szerződéseket a kijelölt két éves határidőn belül megkötni, ami tanúsítja egyrészről az eljárásrendi gyakorlottságot, az érezhetően javuló diplomáciai fellépést és kompromisszumkézséget, amelyek nélkül valószínűsíthető, hogy a Balaton-projekt nem indulhatott volna el. Végeredményként tehát, ha nem is az eredeti programnak megfelelő célkitűzések megvalósításával is de a 95-ös fázis mégiscsak egy újabb sikeres fázisnak tekinthető az eredmények tükrében illetőleg a határidőre történt végrehajtás tekintetében. Jóllehet, a KKA-n keresztüli fejlesztések jórészt elméleti eredményeket hoztak (megvalósíthatósági tanulmányok, intézményfejlesztések), de ez annak tudható be, hogy a decentralizált beruházás finanszírozást már az Alaptól valójában teljesen függetlenítve valósították meg.

33

A 7. és 8. fázis — két újabb elmaradt program A 90-97-ig terjedő időszakba elviekben még két év programja kellett volna elinduljon. Ezekre azonban nem kerülhetett sor. Ennek oka hasonló a 93-as program elmaradásának okához. Az Európai Bizottság ugyanis úgy vélte, hogy a futó környezetvédelmi programok megalkotása és teljesítése során olyan mértékű változások által be (új célkitűzések, strukturális átalakítások, új finanszírozási rendszerek), hogy a megvalósításhoz tartozó pénzösszegek elköltése mellett nem érdemes újabb feladatokat kiadni, mert teljesítésük valószínűsíthetően a torlódások folytán elháríthatatlan akadályokba ütközne. Ezt a feltevésüket erősítette, hogy időközben már formálódtak azon új irányelvek, amelyek egybevágtak az egyre világosabbá váló bővítési szándékkal. Megteremtődött tehát az igény olyan célzott támogatási formák létrehozására, amelyek az Európai Unióhoz való csatlakozáshoz kapcsolódó fejlesztéseket segítik elő. A két program lemaradásához vezető másik ok az indikatív program rendszerében keresendő. Az 1995-1999-es indikatív program eredeti megfogalmazásában összesen 40 millió ECU értékben kívánta támogatni a környezetvédelmi fejlesztéseket. Azonban az éves elosztások során erre az erre a területre szánt pénzösszeget másra irányították, leginkább közlekedésfejlesztésre, ezen belül pedig a MÁV vasúthálózatának korszerűsítésére.

2.5. Összegzés az időszak egészére nézve

A) Az éves programok áttekintése Az 1990 óta elindult 17 különböző ágazati nemzeti program közül a környezetvédelemé volt az egyik legjelentősebb célterület az 1999 végéig lekötött mintegy 66,5 millió ECU támogatással12. Az éves programok közül a legnagyobb elkölthető kerettel a sürgős környezeti problémák megoldását célzó első fázis indulhatott (25 millió ECU). A programban helyet kapott a környezettudatosság szintjének emelése, a vízminőség javítás és védelme, valamint a hulladékgazdálkodás területén a veszélyes hulladékok és szennyezések (elsősorban az alumíniumiparra vonatkozóan) csökkentése.

12

Forrás: Hirschler-Kováts-Krekó-Kvassinger-Losoncz: Phare segélyprogram Magyarországon (ITDH)

34

Egyben ez a program bizonyult a megvalósítás során a legproblematikusabbnak az ezt követő 10 millió ECU-s keretű második szakasszal együtt. Ez utóbbi már nem annyira a környezeti ártalmak helyrehozására összpontosult mint inkább a megelőzésre, bár igaz, hogy a megvalósításnál, a projektek előkészítésénél és végrehajtásánál az eredeti átfogó célkitűzések nemigen voltak követhetőek, megvalósíthatóak. A program célkitűzéseinek megfogalmazásakor már inkább szem előtt tartották az EU-ban már érvényben lévő „szennyező fizet” elvét, és elsősorban a légszennyezés csökkentését, a települési szilárdhulladék kezelését, valamint a természetvédelem fejlesztését célozták meg Ebben a fázisban Az első két szakasz tehát inkább a hatékony felhasználásra vonatkozó próbálkozások időszaka, mint a tényleges

környezeti

fejlesztéseké.

Ennek

oka

sokszor

a

programok

összeállításánál

megfogalmazott homályos célok, az átfogó és körültekintő stratégiai tervezés hiánya. Ennek eredményeképp pedig már a projektek. Az 1992-ben elfogadott 3. ütem programjának legjellemzőbb vonása a helyi beruházási igények kielégítése. A program tehát már mutatta az eddigi programok megvalósítása során érkező visszacsatolások észlelését. A program célkitűzése, hogy egy környezetvédelmi fejlesztéseket támogató hitelforrás jöjjön létre EU-magyar társfinanszírozásos formában. Végül erre a célra a Központi Környezetvédelmi Alap a mezőgazdasági fejlesztésekhez nyújtott hitelkonstrukció mintájára alkotott meg egy támogatási keretet, amelyhez a Phare társfinanszírozóként járult hozzá Emellett pedig különválasztva kezelik a kormányzati fejlesztésekre fordítandó támogatásokat, főként a tudatformálás, és környezeti megfigyelő rendszerek kialakítására összpontosítva. A programvégrehajtás torlódása miatt kimaradt 4. fázis után az 1994-es 5. fázis programjának középpontjában már kifejezetten az EU-csatlakozásra való felkészülés jelent meg átfogó célkitűzésként. Folytatva az 1992-es program struktúráját, a program egyrészről támogatásokat irányzott elő kormányzati fejlesztésekhez (környezetpolitika, jogharmonizáció), másrészről pedig helyi szinten önkormányzati és magánberuházásokhoz. Ez utóbbi bizonyult a program legkényesebb területének, ezt tanúsítja, hogy egy kivételével mindegyik támogatott beruházás önkormányzatokhoz fűződött, ezen belül főleg szennyvízkezelés, valamint a távhőszolgáltatás voltak kiemelt területek. Az 1995 végén elfogadott 6. fázis programjában szintén az EU-csatlakozásra való felkészülést jelölték meg mint fő célkitűzést, a középtávú indikatív program stratégiai céljával összhangban. A program, követve az előző két megvalósított illetve megvalósítás alatt álló fázis tematikáját, szintén két részre bomlott a célzott terület jellege szerint. Azonban a decentralizált beruházások támogatását függetlenítették a Központi Környezetvédelmi Alaptól, és ez a kormányzati beruházási

35

projektre is közvetett hatást gyakorolt, lévén, hogy a Balaton-projekt kiegészítéseként a helyi önkormányzatok számára a KKA-Phare forrásból kívántak a fejlesztésekhez hiteleket biztosítani. A felszabaduló 1 millió ECU-t végül az Európai Unióban alkalmazott IPPC-direktíva átvételével kapcsolatos kérdések megválaszolására fordították, mintegy folytatásaként az előző fázis jogharmonizációs és környezetpolitikai projektjének.

B) A projektek megvalósítására hatást gyakorló tényezők A programok megvalósítása során több olyan jellegzetes kérdéskörrel lehet találkozni, amelyek akár pozitívan akár negatívan kihatnak a projektek sikeres megvalósulására, ezáltal pedig az egész program sikerességére. A projekteknél a felmerülő akadályokra valamint ezek megoldására koncentrálva hat területet találtam kritikusnak a siker szempontjából: i)

célkitűzések megfogalmazása

ii)

tapasztalat

iii)

idő

iv)

a koordináló rendszer

v)

kapcsolattartás, kommunikáció

vi)

külső befolyásoló tényezők

A sikerkritikus tényezők áttekintésekor először rögzíteni kell, mit nevezhetünk sikeres projektnek. Nézetem szerint az a projekt valósult meg maradéktalanul, amelyik az eredeti határidőket betartva, és az eredeti célkitűzéseket megtartva fejeződött be, úgy hogy a projekt célkitűzései mindvégig összhangban voltak a program általános célkitűzéseivel. Az elért eredmények egyértelmű előrelépést jelentenek Magyarország környezetvédelmi felzárkóztatásának szempontjából vagy azért, mert bár elméleti eredmények születtek, de azokra a későbbiekben építeni lehet, vagy azért mert az elért eredmények már önmagukban kézzelfogható előnyöket hoznak, elméleti jelentőségükön túlmenően is. A projektekre ható tényezők természetesen nem választhatóak el egymástól külön, mivel sok esetben ok-okozati összefüggés áll fönn az egyes tényezők elemek között.

36

i.

A célkitűzések megfogalmazása

Már a programok tervezésénél is megfigyelhető, hogy megfogalmazott átfogó célkitűzések egyre konkrétabbá, egyre inkább stratégiaivá válnak. Amíg az első fázis tervezete még meglehetősen homályosan rögzíti a sürgős beavatkozásra váró területeket, addig a következő programban már megjelenik egyrészt a megelőzés, másrészt pedig az európai felzárkózás. Az 1994es programban pedig már konkrétan az Európai Unióhoz való csatlakozás van feltüntetve mint stratégiai cél13. Az egyre könnyebben értelmezhető célkitűzések a projektek tervezésére is jótékonyan hatottak. Az első két fázisban egyszerre több területen, átfogó koncepció nélkül indítottak projekteket, ez pedig ahhoz vezetett, hogy a program céljai nehezen voltak követhetők és teljesíthetők a kivitelezés során. Ez leginkább a sürgős intézkedések terén jelentett problémát, ahol több projekt esetében megkérdőjelezhető, hogy célkitűzések valóban sürgős szükségletek kielégítését szolgálják-e. Később azonban, éppen a konkrét célok tudatában lehetett olyan jól strukturált projektrendszert felépíteni, amelynek köszönhetően a ’94-es program véleményem szerint a legsikeresebbnek nevezhető. A célkitűzések tekintetében másik fontos hátráltató tényező a széleskörű elemzés hiánya. Ez természetesen összefügg a homályos célkitűzésekkel mind a projektek, mind pedig az egész program tervezésében. A nem elég alapos, vagy hiányos előzetes felmérés vagy homályos, nehezen értelmezhető célkitűzéseket eredményezett, vagy ha ezek jól értelmezhetőek és elég konkrétak is voltak, nem sikerült őket megvalósítani irreális, túl ambiciózus voltuk miatt. Mindkét esetre több példát találunk az első két fázis áttekintésekor. A nem elég átgondolt célkitűzések legtöbb esetben nem úgy hatottak ki a végeredményre, hogy vagy többszöri átgondolást, átdolgozást igényeltek akár az előkészítés, de sokszor a kivitelezés(!) szakaszában is. Ez pedig olyan jelentős késedelmekhez vezetett, amelyek már nyilvánvalóan veszélyeztették magának a projektnek a megvalósulását. Sok esetben a célkitűzések kapcsán töröltek projekteket, sőt a részben ennek betudható torlódás is okozója egész programok elmaradásának.

13

Megjegyzés: A csatlakozás célként való megjelenítése nyilván nem véletlenül esik egybe az uniós tagállamok koppenhágai konferenciáján meghirdetett csatlakozási kritériumokkal, amelyekkel az Unió egyértelműsítette bővítési szándékait.

37

Mindenképpen meg kell jegyezni, hogy az idő előrehaladtával a célkitűzések értelmezése már egyre kevésbé jelentett problémát, ami egyértelműen jelzi az imént felsorolt nehézségek kiküszöbölését, a célok megfogalmazása tehát önmagában már nem jelentett hátráltató tényezőt.

ii.

Tapasztalat

A tapasztalatok hiánya, illetve a tapasztalatszerzés nyilvánvalóan közrehatott a program és a projektek előkészítésére és megvalósítására. Mindazonáltal a gyakorlatlanság az egyik legjellemzőbb problémája az 1990-97-es időszaknak, természetesen az első két fázisban a leginkább. Már a Phare indulásakor érezhető volt, hogy nehezen kezelhető még a hazai apparátus számára egy ekkora keretösszegű külföldi támogatás ésszerű kezelése. A tapasztalatok hiánya egyfajta közös háttérként végigkísérte a programkészítést, a projektek tervezését és megvalósítását. Több esetben kiemeltem, hogy a versenyeztetés terén az uniós szabályokkal való összeegyeztetés szükségessége miatt jelentős késedelem keletkezett, lassítva a folyamatot, de konkrét problémákkal találkozhatunk a finanszírozásban, az ÁFA-visszaigénylések kezelésében is. Habár külön területként jelöltem, de a kapcsolattartásban felmerülő problémák egyik jól kivehető okozója a diplomáciai jártasság hiánya. A hazai apparátus és az Unió, főként a Delegáció közötti kommunikáció nemcsak az első két fázis időszakában jelentett problémát, az 1994-es program megvalósításánál ez volt az egyik legkényesebb terület.

iii.

Az idő

Az időtényező a tapasztattal ellentétben nem egyfajta közös alap, sokkal inkább a többi tényezőből eredő okozat. Általánosságban elmondható, hogy az idő szűkössége a legtöbb projektnél problémát jelentett. Ez a szűkösség nyilvánvalóan relatívan értelmezendő, hiszen 3 év a kivitelezői szerzősédek aláírásáig elviekben elegendő kell legyen. Azonban felsorolt tényezők negatívumai nagyon sok projektnél késedelmet okoztak. Ennek okán lépett föl a szűkösség problémája, amelyet csak igen feszített munkatempóban lehetett ledolgozni. Sok esetben ez sikerült (itt a tapasztalat jelentős szerepet játszott), azonban előfordult, hogy a projektek jelentős késések után kerültek törlésre, volt ahol pedig ésszerűtlen költekezés lett a következménye, és ennek megfelelően bizonytalan hasznosságú eredményeket lehetett felmutatni. Az idő leginkább az első két fázis végrehajtásában jelentett problémát, ebben az időszakban az elhúzódó projektek igen nagy száma volt a 4. fázis kimaradásának oka.

38

Az idő vonatkozásában is egyértelműen megfigyelhető a javuló tendencia, tehát egyre kisebb késedelmekkel kell számolni, a határidőket már a 3.fázistól kezdve sikerül betartani.

iv.

A koordinációs rendszer változása

A Phare kezdetekor kialakított szervezeti felépítés áttekinthető volt, nem mutatkozott olyan probléma, amely előrevetítette volna az esetleges későbbi nehézségeket ezen a szinten. Azonban minthogy ez volt az első kísérlet egy ekkora összegű támogatási forma bevezetésére, ezért a jelentkező problémákra az irányítás változtatásában is megoldásokat kellett keresni. A felelősségi körök változásának jellemző pontja, hogy a nehézkes kapcsolattartás miatt az Európai Bizottság Phare-ral kapcsolatos brüsszeli szervei helyett fokozatosan egyre nagyobb szerephez jutott a Bizottság magyarországi delegációja. Felelős partnerek lettek az egyeztetésben, valamint figyelemmel kísérték a versenyeztetés és kivitelezés szakaszait is. Mint ahogy a fejezet elején erre már utaltam, a legnagyobb változások a hazai koordinációban történtek, a Phare Programirodát érintően. A Minisztérium vezetése folyamatosan igyekezett megtalálni a legmegfelelőbb besorolást a PMU részére, hol a Minisztériumon belül, hol annak szervezetén kívülre helyezve azt (ld. 3. sz. ábra). Ezzel párhuzamosan pedig a személyi feltételek is állandóan változtak. Önmagában figyelemre méltó, hogy már induláskor is mindössze 5 fő (projektigazgató + projektfelelősök) foglalkozott a környezetvédelmi Phare támogatásokkal. Ez a keret hol bővült, aztán ismételten lecsökkent, a projektfelelősök és a projektigazgató személye is gyakran változott, megnehezítve ezzel a projektek hatékony végrehajtását. Mindezen változások együtt mindenképpen egy olyan állandó konfliktusforrást eredményeztek, amely szintén szerepet játszott egyfajta állandó háttérként a projektek sikerességére. Utólag valószínűleg célszerűbb lett volna minél inkább mellőzni a szervezeti változtatásokat, és biztosítani egy nagyobb létszámú állandó személyi keretet, és ezt lehetőség szerint megőrizni. Természetesen ez a valóságban jóval nehezebb, hiszen a rendelkezésre álló költségek, a szűk keret és az ebből következő megterhelés miatt önmagában meglévő munkaerő-fluktuáció mellett a politika beleszólása is jelentős mértékben közrehatott. A gyakori szervezeti változtatások egyben azt is eredményezték, hogy nem sikerült olyan szintű begyakorlott eljárásrendet kialakítani és főleg nem írásba foglalni, amely segítségével a személyi változásokat jobb hatásfokkal lehetett volna ellensúlyozni.

39

v.

Kapcsolattartás, kommunikáció

A kapcsolattartás és kommunikáció kérdésköre tulajdonképpen kettéosztható, diplomáciai és tájékoztatási vetületre. Azonban mindkét esetben tágabb fogalomkörről kel beszélnünk. A kapcsolattartás alatt ugyanis nemcsak a diplomáciai tevékenységet kell érteni, hanem a hazai intézmények közötti kommunikációt. A tájékoztatás esetében is tulajdonképpen két irányról kell beszélnünk (tehát kommunikációról), azonban a felmerülő problémák kapcsán véleményem szerint jobban értelmezhető az utóbb említett két fogalom. Ugyanakkor nem lehet igazán különválasztani e kettőt, ahogy ez az alábbiakból is kiderül. Az 1994-es program külön is ki kellett emelnem a diplomáciai nehézségeket, lévén, hogy ez akkoriban igen jelentős, és sokat említett probléma volt, ami késésekhez is vezetett. Az konfliktusok kialakulása és kezelése – ahogy korábban már utaltam rá – betudható személyi de főképp tapasztalatbeli hiányosságoknak. Ugyanakkor – és ez már a tájékoztatás fogalomkörébe tartozik – sokszor nem volt nyilvánvaló, mit kívánt az Unió, mit szerettünk volna mi, és ez a probléma fönnállt a hazai intézmények között is. A legtöbb esetben ez a végső kezdeményezettek felé okozott gondot, leginkább az önkormányzatok esetében, akik amúgy is tapasztalatlanok voltak nemzetközi támogatások igénylésében és felhasználásában. Volt olyan eset, ahol a beruházás még a projekt elfogadása előtt elindult, és az utólagos jóváhagyás elérése jelentett nehézséget, rengeteg pluszmunkát szolgáltatva a hazai apparátusnak. Általánosnak mondható tehát a probléma, hogy a potenciális kedvezményezettek nem kaptak megfelelő tájékoztatást magáról a Phare támogatásról, az igénybevétel lehetőségeiről és a követelményekről. Valószínűleg ennek is az eredménye, hogy az 5. fázisban a teljes helyi beruházásokra szánt keretet egy kivételével csak önkormányzatoknak sikerült lekötniük. Ugyanakkor „fölfelé” sem mondható ideálisnak a tájékoztatás, sok esetben az előkészítés elhúzódását eredményezte a valódi szükségletek felmérése, és ezek megfelelő rögzítése.

vi.

Egyéb befolyásoló tényezők

Természetesen a Phare programra hatással voltak olyan tényezők is, amelyek nem közvetlenül a projektek eredményire hatottak, de mégis szerepük volt a programok tervezésében és végrehajtásában. Ezen okok tulajdonképpen egyértelműek, és több alkalommal is utalás történt már rájuk az eddigiek során.

40

Ilyen külső befolyásoló tényezőnek tekinthető Magyarország és az Unió bővítéssel kapcsolatos álláspontjának változása, a politikai élet hatása, az adott projektet övező közhangulat, az időjárás okozta fennakadások , sőt, még a kivitelező vállalkozó teljesítménye is és hozzáállása is. Az elért eredményeket vagy azok megítélését ezek a tényezők mind befolyásolták. A bővítési szándék kinyilvánításával kapcsolatosan egy korábbi projekt eredménye már nem feltétlenül szolgál stratégiai érdekeket, a politika és a közhangulat több esetben is beavatkozott projektek végrehajtásába (jó néhány esetben ez okozta elindult projektek törlését is), és előfordult, hogy a vállalkozó hanyag munkája tette gyengén értékelhetővé a projekt eredményét.

Összegzés A projekt eredményességének tekintetében tehát igen felemás képet mutat az első nyolc év értékelése. Látható, hogy egy minden szempontból sikeres projekthez rengeteg tényező kell, hogy ideális legyen a Phare rendszerén belül, de azon kívül is, amelyekre a belső koordináció nem lehet sem pozitív, sem negatív kihatással. Ami azonban egyértelmű pozitívum, hogy tendenciálisan egyre inkább sikeresnek nevezhető az éves programok végrehajtása és eredményessége is. Ezért pedig egyértelmű dicséretet érdemel a hazai koordinációban résztvevők mindegyike, hiszen közel sem ideális körülmények között, igen nagy

munkabírást

igényelve

sikerült

a

projekteket

végigvinniük,

és

ez

a

munka

tapasztalatszerzéssel egyre hatékonyabbá vált, ami a kecsegtető eredményeket jósolt a jövőre nézve. Ezzel szemben szembetűnő negatívum, hogy nem készültek olyan kimutatások, elemzések, tanulmányok, amelyek a későbbiekben is felhasználhatóak lennének, akár egy átfogó mély elemzés készítésére, akár a tapasztalatok átadását megkönnyítve.

41

3. A Phare Környezetvédelmi Program második szakasza, az új orientáció

3.1. Környezetvédelmi kihívások az évtized végén Az évtized végére a közép-kelet-európai országok már kezdtek kilábalni a gazdasági recesszióból. Ezzel együtt vált egyre feltűnőbbé a környezetvédelem problematikája, valamint a fejlesztésekhez szükséges források hiánya. Korábban jellemző volt, hogy a politika föláldozta a környezeti kérdéseket a gazdasági fejlődés oltárán, azonban a térség országaiban ez az elv már nem érvényesülhetett ilyen mértékben. Ezt egyrészt az magyarázza, hogy a népesség környezetvédelmi tudata oly mértékben javult, hogy egy ilyen irányzat nem érhetett volna el sikert, másrészről pedig az Európai Csatlakozás perspektívája egyben a környezetvédelem felzárkóztatását is jelentette az ott használt szabályozásnak megfelelően. A térség minden országára jellemző, hogy az ipari termelés gazdasági okokra visszavezethető csökkenése jótékony hatással bírt a környezet terheltségére. Ugyanakkor változatlanul óriási kihívást jelent többek között a nem biztonságos nukleáris energiatermelés, a nehézfém hulladékok kezelése, a pazarló ipari energiafelhasználás, a növekvő közlekedési szennyezés vagy a növekvő magánszektor vegyi szennyezése. Az új Phare célkitűzések kialakítása idején készült összefoglaló öt pontban sorolta föl azon kritikus tényezőket, amelyek erősen befolyásolhatják a környezetvédelmi felzárkóztatás teljesítését14.

i)

Forráshiány Az állami szektor szűk kerete miatt meg kell találni a magántőke bevonásának módját, ugyanakkor növelni kell a környezetvédelmi alapok és intézmények forrásait is.

14

Forrás: A Phare környezetvédelmi stratégiája: A felvétel előtti időszak (z Európai Bizottság által egy 1996. júniusában tartott konferencia számára készített előkészítő anyag)

42

ii)

Környezetvédelmi tudatosság A kormányok és az ipar hajlamosak halogatni a környezetvédelemmel kapcsolatos döntések meghozatalát, mivel nem áll mögöttük elég erős közakarat. Az igényteremtés tehát kulcskérdés kell maradjon a jövőben is.

iii)

Politikai és intézményi keretek A törvényi szabályozás kialakításával párhuzamosan erősíteni kell a végrehajtás intézményeit is, mivel gyenge háttér mellett nem kikényszeríthető az új jogszabályok betartása.

iv)

Emberi Erőforrás és Intézményi hiányosságok A környezetvédelemben illetékes hatósági szervek – elsősorban a minisztériumok – szakmai színvonalának, gyenge kapacitásának fejlesztése szintén elkerülhetetlen.

v)

Monitoring rendszer felszereltsége Világos célkitűzések megalkotását hátráltatja a nem megfelelő mennyiségű és minőségű adat, ennek megfelelően tehát fejleszteni kell az adatgyűjtésre és kiértékelésre szolgáló rendszert is.

3.2. Magyarországi helyzetkép Magyarország ebben az időszakban igen ellentmondásos képet mutat környezetvédelmi szempontból. Az ipari termelés visszaesése, az egy főre jutó fogyasztás miatt, valamint az eleve alacsonyabb szintű motorizáció eredményeképp nálunk kedvezőbb az egy főre jutó környezeti terhelés mértéke, mint a legtöbb nyugat-európai országban. Azonban – és az EU számára ez a mérvadó – az energia- és nyersanyag-felhasználás hatékonyságának tekintetében jelentős az elmaradásunk. Az első országjelentés szerint is ígéretes az előrelépés az EU környezetvédelmi jogrendjének meghonosításában. 1997-ben a parlament elfogadta a Nemzeti Környezetvédelmi Programot, amelynek stratégia célkitűzései az Európai Unió jogszabály- és előírásrendszerén és annak átvételén alapulnak. Magyarország számára a legnagyobb kihívást három terület jelenti: a szennyvíz-elvezetés és tisztítás, hulladékgazdálkodás valamint a levegőtisztaság-védelem. A probléma súlyosságát jól jellemzi, hogy a csatornázottság és a veszélyes hulladék termelésének mértéke még a közép-

43

európai országok viszonylatában is lehangoló. Ezen kérdések megoldása 3-4%-os éves gazdasági növekedés esetén is 10-15 évre meghatározó feladatot jelent az éves GDP 1,5-1,7%-ának felhasználása mellett. 4.sz. ábra

Csatornázottság Veszélyes hulladék Csehország

(%)

(millió tonna/év)

73,5

1,3

54

1,5

53,1

4

45

2,7

Lengyelország Szlovákia Magyarország

Négy közép-kelet-európai állam adatai a csatornázottságra és az éves veszélyes hulladék termelésére vonatkozóan {forrás: Kerekes-Kiss: Környezetpolitikánk az EU-elvárások hálójában ( Agroinform, 2001)}

A jogi szabályozás területét tekintve Brüsszel megítélése igen pozitívnak mondható. Az 1995ös környezetvédelmi törvény, az ezt konkretizáló törvények és rendeletek sorozata, az Acquis Átvételének Nemzeti Programja valamint a Nemzeti Környezetvédelmi program eredményeképp néhány éven belül teljes mértékben megfelelhetünk az uniós elvárásoknak. A problémát a jogszabályok betartatásának kikényszeríthetősége jelenti, tehát különös hangsúlyt kell fektetni az végrehajtásban illetékes intézmények fejlesztésére, valamint egy megfelelő információs rendszer kiépítésére.

3.3. A Phare új orientációja

A) A koppenhágai kritériumoktól az első országvéleményekig15 A koppenhágai kritériumok meghirdetése után felmerült, hogy az EU-nak is segítséget kéne nyújtania csatlakozásra való felkészülésben. Az 1994-es Essenben az Európai Tanács ülésén a koppenhágai kritériumok megerősítése mellett döntöttek az ún. Fehér Könyv kiadásáról, amelyben fölvázolják a társult országok számára a csatlakozáshoz szükséges jogi és intézményi fejlesztéseket. 15

Forrás: Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról (Magyar Országgyűlés, 1999) 254-261. oldal

44

A következő lényeges lépés, amikor 1995. decemberében a madridi csúcson felkérték az Európai Bizottságot a 10 jelentkező közép-európai ország felkészültségét elemző országjelentések, valamint a bővítéssel járó finanszírozási és politikai feladatokat taglaló tervezet elkészítésére. A Bizottság ennek alapján 1997. júliusában kiadta az Agenda 2000 elnevezésű programot, amely egyrészt

tartalmazta

a

következő

évtized

fő

feladatait

csatolva

az

elkészült

országvéleményeket. A tagjelöltek szempontjából az egyik legfontosabb eleme a dokumentumnak a csatlakozáshoz szükséges pénzügyi feltételek pontos meghatározása számukra. Az Agenda 2000 ezen kívül javaslatot tett a tárgyalások megkezdésére Ciprus mellett öt közép-európai országgal, Lengyelországgal, Csehországgal, Magyarországgal, Szlovéniával és Észtországgal, elismerve ezzel erőfeszítéseiket a felkészülést illetően. Az Agenda 2000 egyben meghatározta azon támogatási formákat, amelyek a csatlakozásra váró felkészülésben segítik a tagjelölteket. Ezek egyike a Phare amely jelentős átstrukturáláson esett át, az új célokat követve

és mellette két új mód, a közlekedési és környezeti infrastrukturális

fejlesztéseket célzó ISPA (Instrument of Structural Policies for Pre-Accession) valamint a mezőgazdasági szerkezetváltást elősegítő beruházásokat támogató SAPARD (Special Accession Programme for Agricultiral and Rural Development).

B) Az új célkitűzések hatása a Phare programra A Phare program célkitűzései már az Agenda 2000 előtt is egyre inkább a csatlakozási felkészülés stratégiáját követték. Azonban mégis, a Bizottság által meghirdetett új orientáció, ha önmagában nem is jelentett forradalmi változásokat, az új előcsatlakozási alapokkal együtt a támogatási rendszer teljes reformját vonta maga után. Az Európai Unió továbbra is a legnagyobb támogatási eszközként kezeli a Phare-t, ez kiderül a 2000-2006-os költségvetésben az előcsatlakozási alapokra vonatkozó tervezetből is. A Phare teljes kerete az előcsatlakozási támogatásokra tervezett évi 3120 millió eurós büdzséből 1560 millió eurót tesz ki, az ISPA 1040, a SAPARD pedig 520 millió euróból gazdálkodhat16. Az, hogy az egyes támogatásokból az egyes országok mennyivel gazdálkodhatnak, nincs pontosan meghatározva, ez az elfogadott projektek függvénye.

16

lásd még: Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról (Magyar Országgyűlés, 1999), 280. oldal

45

A Phare támogatást az új célok szerint már csak a csatlakozási felkészülés érdekében lehet igénybe venni. Az Bizottság által megfogalmazott új átfogó célok az alábbiak17: -

az EU csatlakozásra való felkészülés;

-

a Csatlakozási Partnerség megállapodásokban meghatározott, korlátozott számú rövid- és középtávú prioritás teljesítése;

-

a Phare végrehajtási rendszer átalakítása a gyorsítás, hatékonyság, átláthatóság érdekében; Mivel a megelőző időszakban igen jellemző volt a keretösszegek felaprózódása (sok esetben a

szerzések összege nem érte el az 50.000 ECU értéket!), ezért a Bizottság egy 2-3 millió eurós határvonalat húzott meg a projektek , azonban speciális esetekben (pl. kisebb műszaki segítségnyújtás) a Delegációk engedélyezhetik kisebb összegű projektek végrehajtását is. Az átfogó célok alapján két fő prioritást fogalmaztak meg a Phare támogatás számára: i)

Intézményépítés

Az intézményépítés keretében segíteni kell a partnerországok kormányzatait az acqius communautaire megismerésében, és ezáltal annak átvételében (a költségvetés 30%-a). A tevékenység nemcsak a központi kormányzati szerveket foglalja magába, hanem a helyi, önkormányzati intézmények fejlesztésére is szolgál. Az intézményépítésben kapnak szerepet az ún. Twinning projektek, amelyeknek lényege egy szakértői segítségnyújtás, amely egy tagországi és egy magyar testvérintézmény együttműködésén keresztül valósul meg. A Phare eljárásrendjének kidolgozásakor a Strukturális Alapok működési rendjét kell alapul venni, ennek megfelelően kell alakítani a pénzügyi és igazgatási gyakorlatot, a költségvetés tervezésének módját. ii)

Beruházás-finanszírozás

Az acquis communautaire átvételére szolgáló fejlesztések finanszírozására terjed ki (70%). A beruházás-támogatások fő területei: az EU szabványoknak és előírásoknak való megfelelés, a területfejlesztés valamint a kis- és közepes vállalatok támogatása horizontális eszközökkel. A felsorolásból kitűnik, hogy a Phare a továbbiakban nem vállal szerepet többek között környezetvédelmi projektek kivitelezésében – ez az ISPA feladata –, csak az intézményépítés szintjén, illetve abban az esetben, ha a regionális fejlesztési program nélkülözhetetlen része 17

Forrás: A 2000-2006 közötti Phare programokra vonatkozó Európai Bizottsági Irányelvek tervezetének összefoglalása; Győrffy Gábor, 1999. június 10. (minisztériumi dokumentum)

46

bizonyos környezetvédelmi jellegű beruházások végrehajtása. A projekt nagysága ebben az esetben sem haladhatja meg az „ISPA-minimumnak” számító 5 millió eurót.

C) A Phare új irányelveivel összefüggő szervezeti és eljárásrendi változások18 Az új orientáció kidolgozásában helyet kapott az az elv, miszerint a Phare eljárásrendjének fokozatosan meg kell közelítenie a Strukturális Alapokhoz fűződő működési rendet, azaz egyre mélyíteni kell a decentralizációt. Ennek eredményeképp az Európai Bizottság feladata és felelőssége már csak a projektek jóváhagyására, a Pénzügyi Megállapodás aláírására, bizonyos monitoring tevékenységek elvégzésére korlátozódik. Az egyeztetésekben való részvétel, a projektekhez fűződő tendereztetések és a szerződések jóváhagyása már teljes egészében a Delegáció felelősségi köre. A Phare rendszerének új eleme a Központi Pénzügyi és Szerződéskötő Egység (Central Financing and Contracting Unit, CFCU), valamint a Nemzeti Alap. Előbbi látja el az intézményfejlesztési projektekkel kapcsolatos adminisztratív és pénzügyi jellegű feladatokat, mint a szerződést aláíró és a kifizetéseket lebonyolító fél. A Nemzeti Alap a Magyar Államkincstár részeként alakult meg, a Phare források pénzügyi koordinációját látja el, segítve ezzel a CFCU munkáját. Az éves Phare programok prioritásainak meghatározásáért a Phare-programokat felügyelő tárca nélküli miniszter és titkársága a felelős. Az új struktúrának megfelelően természetesen az eljárásrend is változásokon esett át, azonban még mindig nem sikerült egy elég pontos és részletes, írásba foglalt eljárási kézikönyvet megalkotni, csak a decentralizált végrehajtási rendszerből, az uniós ügyrendhez való közeledésből adódtak ezek a változások. Az egyik legszembetűnőbb változtatás, hogy a kezdeményezett szervezeti egységnek egy ún. projekt fiche-t kell kidolgoznia, a Phare Végrehajtó Szervezet közreműködésével. Ez tartalmazza a projektjavaslat célkitűzését, és a megvalósítás főbb elemeit, valamint a tervezett költségigényeket. Az éves országprogramban már a jóváhagyott projektjavaslatokat rögzítik (szemben a megelőző időszakkal, ahol az éves programokban még csak a prioritások szerepeltek). Ez a változtatás már

18

Forrás: New Orientations for Phare (A Directorate General XX. által a KöM részére eljuttatott összefoglaló, 1998.03.19.)

47

önmagában lehetőséget teremt egy hatékonyabb végrehajtásra, hiszen így elkerülhetőek a program végrehajtásának időszakában hosszan elnyúló egyeztetések az egyes projektekről.

3.4. Befejezett környezetvédelmi Phare projektek az új orientáció meghirdetését követően 9. fázis A 9. fázishoz tartozó HU9807 számú környezetvédelmi program a pénzügyi megállapodásban 3 projekt fiche-t tartalmazott. Ezek közül kettő kifejezetten intézményfejlesztésre, egy pedig intézményfejlesztések és beruházások kombinációjából állt össze.

HU9807-01 Jogharmonizáció Az átfogó projekten belül három újabb projekt kapott helyet egyértelművé téve a célkitűzéseket. A HU9807-01-01 számú Jogharmonizációs projekt további két részre bomlott: HU9807-01-01-01 Twinning Az alprojekt célja uniós irányelvek átvétele a hulladékkezelés, a levegő minőség és a vízvédelem területén, valamint az ún. SEVESO direktíva19 átvétele Az alprojekt keretében a francia társminisztériummal kötött szerződés alapján érkezett szakértő a jogi osztály munkáját segítve. Másfél évig tartő munkáját rövid távú szakértők is segítették. HU9807-01-01-02 Technikai segítségnyújtás – Szolgáltatási tender Az alprojekt pályáztatás útján segítette a jogharmonizáció folytatását, különös tekintettel a Seveso-direktíva átvételére – és ehhez kapcsolódóan a tűzoltóság fejlesztésére a katasztrófa megelőzés érdekében –; a levegő minőségét figyelő hálózat fejlesztésére vonatkozó mesterterv készítésére, valamint a vízminőség védelmével kapcsolatos stratégia kidolgozására.

19

A Seveso-direktíva a veszélyes anyagokkal kapcsolatos ipari balesetek megelőzésére, az ilyen üzemek környékén élők megfelelő tájékoztatására vonatkozó előírásokat tartalmazza (Forrás: http://www.foek.hu/zsibongo/cikkek/hvg0123.htm.)

48

A HU9807-01-02 számú projekt a Habitat direktíva20 átvételének és megvalósításának előkészítését vállalta. Hasonlóan az előzőhöz. Ez a projekt is két részből áll, egy twinning együttműködésből és egy szolgáltatási tenderből. HU9807-01-02-01 Twinning Az együttműködés keretében egy finn szakértő érkezett a Környezetvédelmi Minisztérium Természetvédelmi Hivatalába, a Birds és Habitat direktívák átvételében valamint a Natura 2000 hálózat létrehozásában részt vállalva. HU9807-02-02 Technikai segítségnyújtás A projekt a Habitat direktíva értelmében létrehozandó Natura 2000 hálózatok előkészítésében vett részt. A HU9807-01-03 projekt tárgya a Seveso direktíva átvételével kapcsolatos eszközbeszerzés, ezen belül pedig a Tűzoltóság számára biztosított fejlesztéseket a ktasztrófaelhárítást erősítve. Ez a projekt csak az általános célokat tekintve tartozik a Környezetvédelmi Minisztériumhoz, a valódi kedvezményezett a BM Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatósága.

HU9807-02 Központi Környezetvédelmi Alap21 intézményfejlesztés; önkormányzati beruházások A HU9807-02-01 projektben Twinning együttműködés keretében az EU-csatlakozás tükrében a KKA fejlesztése, felkészítése. A HU9807-02-02 projekt 6 önkormányzati szennyvíz és hulladékkezelő beruházáshoz biztosított támogatást. Vértesacsa: A projekt három település (Vértesacsa, Bodmér és Vértesboglár) közös csatornázását és szennyvíztisztítását volt hivatott megoldani. Mezőcsát: Szintén három település (Mezőcsát, Hejőpapi és Igrici) csatornahálózatának kiépítését és szennyvíztisztító üzemének bővítését vállalta. 20

A Habitat direktíva a veszélyeztetett növények és állatok élőhelyeinek védelmével foglalkozik, és különleges, védett területek kijelölését (Natura 2000) tűzi ki célul. (Forrás: Tájékoztató a környezetvédelmi Phare programok helyzetéről, 2000.07.13.) 21 A Központi Környezetvédelmi Alap a menetközbeni szervezeti átalakítások eredményeképp két részre bomlott a Környezetgazdálkodási Intézetre (KGI) és a Környezetvédelmi Alap Célelőirányzatra (KAC). Ez utóbbi szerv volt a későbbiekben ennek a projektnek a kezdeményezettje.

49

Sárbogárd: A projekt Sárbogárd és környéke részére támogatta egy kommunális szilárdhulladék-lerakó telep építését. Dunaújváros: A projekt a helyi veszélyeshulladék-lerakó bővítésének támogatását vállalta. Szekszárd: A cél az elavult szennyvíztisztító rekonstrukciója, modernizálása és bővítése volt. Salgótarján: A város és a környező 21 község számára létesítettek egy szilárdhulladék-lerakót a Phare-támogatás igénybevételével.

HU9807-03: Eszközbeszerzés a Környezetvédelmi Felügyelőségek számára A fázis harmadik nagy projektjének célja a hazai környezetvédelmi monitoring rendszer továbbfejlesztése érdekében hajtott végre nagyszabású eszközbeszerzést.

Eredmények A projektek felépítése, szervezettsége tükrözi a Phare új célkitűzéseihez fűződő átalakításokat. Minden projekt konkrét célkitűzésekre bontható, jól megfogalmazott, könnyen értelmezhető. Az átszervezések helyességét igazolja, hogy minden projektet sikerült határidőre befejezni, habár most sem volt a végrehajtás késedelmektől mentes. Mivel a projektek előkészítésének lényegi része áttevődött a program elfogadása előtti szakaszba, a legtöbb problémát a tendereztetés előkészítése, és a szerződések jóváhagyatása jelentette. Ez különösen a Központi Környezetvédelmi Alap fejlesztésénél volt látványos. A késedelmek egyik oka a felületesen összeállított tender dokumentáció a kedvezményezettek részéről. Emiatt a pályázati kiírás szenvedett késedelmet. A késedelmekre magyarázatot adhat, hogy a végrehajtó szervezet nehezen tudta kezelni az intézményfejlesztési, eszközbeszerzési és beruházási projektek okozta komplex szituációt. A késedelemhez vezető másik ok az EU Delegáció kapacitásának szűkössége, mivel még nem tudtak alkalmazkodni a megnövelt hatáskörhöz. Ez abban fejeződött ki, hogy a tender szerződések jóváhagyása igen vontatottan haladt. A késedelmekben az is szerepet játszott, hogy a HU9807-02 projektben az önkormányzatoknál hiányzott a megfelelő szakértelem, így csak nehézkesen, többszöri konzultáció után sikerült a Delegáció számára elfogadható tenderdokumentációt megalkotni. A 9807-01 projekt esetében azonban egy kudarcról is be kellett számolni. A projekt jogharmonizációs alprojektjének szolgáltatási tenderre vonatkozó komponensét a Delegáció törölte,

50

mivel véleményük szerint információt szivárogtattak ki valamely illetékes szervtől a versenyeztetés szakaszában. A HU9807-03 projekt esetében kisebb fennakadást okozott, hogy a pályázaton nyertes cégek közül néhányan csak nehézkesen tudták beszerezni a felszerelések európai uniós eredetét igazoló tanúsítványokat. Ezekben az esetekben A delegáció a büntetési záradék (a szerződéses összeg 10 %-ának levonása) végrehajtását helyzet kilátásba, de végül nem került sor ennek alkalmazására. Végeredményként egy kivételével összes projekt sikeresnek mondható, a projektek konkrét célkitűzéseit sikerült időben teljesíteni, az önkormányzati beruházások eredményesen valósultak meg. A teljesült célkitűzések mind illeszkedtek az Nemzeti Környezetvédelmi Program és az Acquis Átvételének Nemzeti Programjának stratégiájába.

3.5. Futó környezetvédelmi Phare programok 10. fázis A HU9911 Környezetvédelmi Phare Program mindössze egy intézményfejlesztési projektet tartalmazott. HU9911-01 Hulladéklerakók A projekt célja az országban létező hulladéklerakók felmérése, valamint fejlesztése az EU normáinak illetőleg a Landfill direktívának22 való megfelelést szem előtt tartva.

11. fázis A 2000. évi országprogramban a HU0003. számú környezetvédelmi program keretében két intézményfejlesztési projekt kapott helyet HU0004-01 Levegőminőség-monitoring rendszer kiépítése A projekt, hasonlóan a két évvel azelőttiekhez szintén két részből, egy Twinning alapú együttműködésből valamint egy pályáztatás útján megvalósuló eszközbeszerzésből áll össze. A twinning keretében a német környezetvédelmi szakértő feladata a levegőminőségi akkreditációs 22

A Landfill direktíva az Európai Bizottság által 1999-ben elfogadott irányelv, mely a hulladéklerakó telepek negatív hatásainak megelőzősére és minimalizálására összpontosít (Forrás: http://www.environmentagency.gov.uk/business/wasteman/landfill/

51

rendszer, egy ún. Minőségbiztosítási kézikönyv kidolgozása, valamint részvétel a szakképzésben. A beszerzési tender ehhez kapcsolódóan szolgálja a mérési és minőségbiztosítási rendszer valamint a levegőminőség adatbázis kiépítéséhez szükséges eszközbeszerzéseket. HU0004-02 Átfogó hulladékgazdálkodási információs rendszer és regionális hulladékgazdálkodási tervezés A projekt Twinning komponensének keretében a Flamand Hulladékgazdálkodási Szervezet által küldött szakértő feladata egy tanulmány készítése a hulladékgazdálkodási rendszer szükséges intézményi és eszközbeli fejlesztésére vonatkozóan, valamint közreműködés a beszerzési tender előkészítésében. Ezenkívül részt vesz a szakemberek képzésében is. A beszerzési projekt keretében a hulladékgazdálkodási információs rendszerhez szükséges informatikai háttér kialakítása történik meg.

12. fázis A 2001-es országprogram keretében a környezetvédelmi jogharmonizációt célozva 4 twinning projekt, és ezekhez kapcsolódóan egy szolgáltatási és egy beruházási projekt indulhatott el. HU2001/IB/EN/01 Környezetvédelmi jogharmonizáció a Környezetvédelmi Főfelügyelőségnél és Felügyelőségeknél Az olasz szakértő partner által irányított intézményfejlesztési twinningnek négy alterületen kellett támogatást nyújtania: -

Szennyezés csökkentő programok kialakítása a felszíni vizekbe kiömlő anyagokra

-

A vízminőségi adatokhoz való jobb nyilvános hozzáférés elősegítése

-

A Közösségi Joganyag alkalmazásával kapcsolatos jelentések készítésének elősegítése

-

A környezeti hatásvizsgálat támogatása HU2001/IB/EN/02 A veszélyes hulladékok kezelési tevékenységének engedélyezése és

ellenőrzése; a laboratóriumi vizsgálatok kivitelezése a Környezetvédelmi Felügyelőségek laboratóriumaiban Az intézményfejlesztési twinning célja a témakörben

szakemberek

fölkészítése,

a

módszerjavaslat kidolgozása a veszélyes hulladékok regionális feltérképezéséhez, valamint a laboratóriumok felkészítése a vonatkozó EU-követelmények teljesítésére.

52

HU2001/IB/EN/03 A Seveso direktíva átvétele A projekt a direktíva jellege miatt, valamint a témában megelőző projekt miatt a Belügyminisztérium hatáskörében került végrehajtásra. HU2001/IB/EN/04 Az IPPC Direktíva végrehajtása A twinning projekt szerteágazó célkitűzései összefoglalva vonatkoznak egyrészről az átvételre szolgáló részletes program megalkotására, a gyakorlatot alátámasztó intézményfejlesztésre valamint a szakemberek továbbképzésére, a témába vágó információáramlás hatékonyabbá tételére, valamint egy EU-konfom mérőrendszer felállítására. Mindebben a német környezetvédelmi minisztérium működik közre. HU0105-02-01 Szoftver az információs rendszerhez A program egyetlen szolgáltatási tenderének célja, hogy a fenti twinningekhez kapcsolódóan létrehozzon egy belső valamint egy mindenki számára elérhető nyilvános adatbázist. HU0105-02-02 Hardver az információs rendszerhez A beszerzési projekt a twinningekhez illetve a szolgáltatási szerződéshez kacsolódóan finanszírozza a hardveres háttér kiépítését és beüzemelését.

13. fázis A 2002. évi országprogramban a környezetvédelem területét 2 nagy projekt célozta, ebből az egyik további 7 alprojektből épül föl. HU0204-02 A Környezetvédelmi Főfelügyelőség és a környezetvédelmi felügyelőségek intézményi fejlesztése Az alapvető cél a csatlakozásból származó megnövekedett elvárásoknak megfelelés, a Felügyelőségek kapacitásfejlesztése. Ennek érdekében a német környezetvédelmi minisztériumtól kapott szakértői segítségnyújtás ki kell térjen az intézményi háttér megváltoztatására vonatkozó tervezet elkészítésére, szakemberek képzésére, és egy új képzési rendszer kidolgozásában való részvételre.

53

HU0204-01 A Vízügyi Keretirányelv végrehajtásának elősegítése A projektben a francia és a német társminisztérium által alkotott konzorcium volt a twinning partner. A projekt célja az engedélyezési eljárás fejlesztése, az irányelv alkalmazásához szükséges intézményi fejlesztések meghatározása és megvalósítása, valamint a felszíni és felszín alatti vizek felügyeletét segítő monitoringrendszer kiépítése. Ezen belül a HU0204-01-01 egy szolgáltatási tendert tartalmazó projekt, amely az árterek tervezésére vonatkozó módszertan átadására és árterek tervezésében való részvételre összpontosít, míg a HU0204-01-02 az iménti projekt megvalósításához szükséges eszközbeszerzést finanszírozza. A HU0204-01-03 ismét szolgáltatást foglal magában, intervenciós technikákra vonatkozó tervek készítését, valamint az ehhez kapcsolódó képzés kidolgozását célozva. A HU0204-01-04 sz. projekt egy építési beruházást takar, amelynek lényege új árvízi beavatkozási pontok építése, illetve a meglévők felújítása. A HU0204-01-05 szolgáltatási projekt célja a keretirányelv előírásainak megfelelő adatgyűjtő és jelentési információs rendszer kialakítása. Végül, a HU0204-01-08 sz. projekt szintén szolgáltatásra vonatkozik, és a felszíni és felszín alatti vizek ökológiai és kémiai állapotának felméréséről gondoskodik.

Eredmények Az utolsó három fázis még nem ért véget, így a célok teljesülésének elemzésére sincsen mód. A közbülső monitoring jelentésekből kiderül, hogy habár a projektmegvalósítás nem az előre megtervezett ütemterv szerint folyik, a szerződések megkötése rendre a határidőkön belül megtörténik, igaz sok esetben csak a legutolsó pillanatban. A legelőrehaladottabb állapotban értelemszerűen a 9911-01 projekt van, amelyiknél 2001. szeptembere óta folyik a hulladéklerakók vizsgálata a pályázaton győztes cég által, a vizsgálat lezárása pedig ez év végén kell megtörténjen. A 2000. évi projektek beruházási komponenseire a szerződéskötés még csak ez év augusztusában történt meg. A 2001. évi projektek közül még csak a twinning komponens indulhatott el, a két beszerzési tenderre a dokumentációk előkészületi fázisban vannak, a 2002-es projekteknél pedig még a twinning szerződések aláírására sem került sor. A tervezettnél lassabb megvalósítás okai nem választhatók külön az egyes projekteknél, részint azért, mert a projektek többsége még nincs igazán értékelhető szakaszban, részint, mert az

54

értékelhető projektek mindegyikénél ugyanazon tényezők hatnak, és részint, mert a felmerült nehézségek egyik esetben sem eredményezték – eddig – a határidők elmulasztását illetve projektek törlését. Általánosságban elmondható, hogy a projektek ütemterv szerinti megvalósítására nagyrészt ugyanazon tényezők hatnak, mint amelyek az 1990-től 1997-ig terjedő szakaszban megnehezítették, sőt sok esetben meg is akadályozták a projektek végrehatását. Célszerű tehát az ott ismertetett tényezők szerint értelmezni, összehasonlítani az eddigi tapasztalatokat.

3.6. Összefoglaló értékelés az 1998 utáni időszakról Az eddigi eredményeken végigtekintve, egyértelműen ki lehet jelenteni, hogy az új célkitűzések szerint indított Phare környezetvédelmi programok jóval sikeresebbeknek ígérkeznek, mint az előző időszak programjai. Természetesen nem szabad mélyreható következtetéseket úgy levonni, hogy csak a 1998-as projektek értek még véget. Azonban az Unió által is elismerten elérhető célok, a folyamatban lévő projektek végrehajtása, a szerződéskötési határidők betartása egyaránt abba az irányba mutatnak, hogy a nehézkes megvalósítási menet ellenére is értékelhető eredményekkel zárulnak a még futó programok. A sikeresség egyik oka magában az új orientációra, és az ehhez kapcsolódó változásokra vezethető vissza. Az új átfogó célkitűzések, az ehhez tartozó meghatározott projekttípusok (twinning, beszerzés, szolgáltatás), a stratégiai tervek meghatározása (Nemzeti Környezetvédelmi Program, az Acquis Átvételének Nemzeti Programja), és az eljárásrend változása már az első program tervezésekor előre vetítették az eredményességet. A merőben új rendszer egyben egy olyan állandó kiindulási alapot adott, amely nem kellett átessen komolyabb változtatásokon, ezért ez kiváló táptalaja a koncepciózus programtervezésnek, ezáltal a célok elérésének is.

A) A sikerességre hatást gyakorló tényezők A programok sikerességének, illetve a felmerülő nehézségek értékelésekor az 1990-97-es időszak elemzésekor használt értékelési szempontokat alkalmaztam. Egyrészt azért, mert a sikeresség és a végrehajtást korlátozó tényezők okozói beleilleszkednek az ott használt csoportosításba, másrészt pedig azért, mert így egy viszonyítási alapot nyerhetünk, amely segítségével lemérhető az előrelépés az előző időszakhoz képest.

55

i.

A célkitűzések megfogalmazása

A határozott elképzeléseknek, az Agenda 2000-ben újragondolt struktúrának megfelelően, az előre meghatározott fejlesztési területeknek köszönhetően jócskán leegyszerűsödött a célkitűzések megalkotása. A Phare immár nem egy általános segélyforma, hanem az uniós tagságra való jogi és intézményi felkészítés fő támogatási eszköze, ez az alapvető feltétele, hogy a korábbiakban használt gyakran koncepció nélküli fejlesztéstámogatások helyébe egy átfogó stratégia léphessen. A célkitűzések tekintetében a legszembetűnőbb a változás az 1990-97-es időszakhoz képest. A program és a projektek megtervezésén is érezhető, hogy van egy konstans, mindent átfogó stratégiai célkitűzés – az Uniós tagság elérése –, és ennek eléréséhez rögzítve vannak azok az irányok, ahol a legjelentősebb erőfeszítésekre van szükség. A prioritások pontos ismeretében olyan projektjavaslatok születhettek, amelyek ezen átfogó céloknak voltak alárendelve, és közvetlenül ezek elérésére törekedtek. Erős pozitívum, hogy a gondos hosszú távú tervezés mentén egy állandó szemlélet alakult ki, nem jellemző tehát az a fajta állandó formálódás, amely a korábbi időszak egyik jellegzetessége, és amelynek eredményeképpen az elindított projektek lezárásukkor sokszor már nem voltak olyan sikeresként megítélhetőek, hiszen már mások voltak a célkitűzések.

ii.

Tapasztalat

A Phare támogatások felhasználásában a személyi változások ellenére is nagy szerep jut a tapasztalatnak. Ez annak ellenére is igaz, hogy a sok tekintetben megváltozott körülmények, megreformált rendszer, az új célok rengeteg új kihívást jelentettek az irányítás számára. Ennek fontosságát igazolja az a tény is, hogy a környezetvédelmi Phare Programiroda vezetője olyan személy, aki már szinte a Phare indulása óta folyamatosan az iroda munkatársa, végigkísérte a sikereket és kudarcokat, a szervezeti változásokat, a célkitűzések újraformálódását. A rengeteg tapasztalat és a folyamatos jelenlét már önmagában alkalmassá tesz valakit erre a posztra, és a vezetőség helyes döntését látszik visszaigazolni a Phare programok sikeres végrehajtása az igen sok hátráltató tényező ellenére is. Tapasztalat szempontjából ellenpélda a végső kedvezményezettek, főként az önkormányzatok esetében a támogatások felhasználásában való jártasság hiánya. Ez eredményezte a gyakran felületesen elkészített tenderdokumentációt, amelyet vagy a Programiroda vagy a Delegáció küldött vissza, átdolgozást kérve.

56

iii.

Az idő

Az idő szűkössége, mint általában a hátráltató tényezők által alkotott együttes következmény most is jellemző a végrehajtásra. A problémát a gyakorlatban az eredetileg tervezett ütemtervek sorozatos felborulása jellemzi. Ugyanakkor pozitívumként értékelhető, hogy a szerződések megkötése, ha sokszor a megszabott határidő napján is, de megtörténik. Tehát eleddig nem volt példa projektek törlésére, azon okból kifolyólag, hogy a határidő be nem tartása torlódásokat eredményezne a végrehajtásban. Ez azonban nem jelenti azt, hogy ne kéne ettől tartani, éppen az utolsó pillanatokban megkötött szerződések kelthetik ezt a félelmet.

iv.

A koordinációs rendszer

Az új irányok meghirdetésével együtt jelentős reformokon ment keresztül az irányítási rendszer is. Változtak a felelősségi körök, erősödött a decentralizáció, létrejött több új szerv a – Központi Pénzügyi és Szerződéskötő Egység és a Nemzeti Alap – azon az alapon, hogy ezáltal leegyszerűsödjön, és érthetőbbé váljon a Phare-pénzek felhasználásának menete. Az alkalmazott eljárásrend a decentralizáció fokozásával tudatosan egyre közelebb kerül az EU-ban elérhető támogatásokhoz fűződő ügymenethez. A CFCU lényege, hogy az adminisztratív ügyintézés átvételével csak a szakmai megvalósításban való közreműködés terhét hagyja a Phare Programirodáknál. A kézzel fogható, írásban rögzített pontos eljárásrend hiánya azonban a felelősségi körök ütközését is maga után vonta, ezzel is megnehezítve a hatékony munkát. A koordinációs rendszer legnagyobb problémájának éppen a részletes eljárásrend hiánya mondható. Ennek eredménye, hogy a felmerülő problémák rendezése, megoldása, gyakran éppen a megoldási mód megkeresésével kell induljon, egyfajta improvizációra van szükség, amely már önmagában is csúszásokhoz vezethet. Így nem meglepő, hogy a Programiroda által fölállított ütemtervek a legtöbb esetben felborul, nem tartható a menetrend, végül pedig a szerződéskötésekre is csak a legvégső időpontban kerül sor. Ezen kívül még gyengíti a megvalósítás hatékonyságát az a tény is, hogy a projektek előrehaladását mind az EU mind pedig a magyar állam több szinten is ellenőrzi. A Programiroda munkatársainak folyamatosan jelentéseket kell készítenie, és információkkal kell ellátnia, az Európai Unió által kijelölt monitoring szerveket, a minisztériumi ellenőrzést (az ún. Fejezeti

57

Monitoring Bizottságot), a Kormányzati Ellenőrzési Hivatalt, az Állami Számvevőszéket stb. Mindez negatívan hat vissza a megvalósítási folyamatokra, ezért mindenképpen szükséges egy erre szolgáló egységes rendszer kialakítása, amely önmagában elegendő lehetne az ellenőrzésre hivatott szervek tájékoztatására, és nem igényelné a végrehajtásban alkalmazottak fokozott bevonását23. Egy pontosan kialakított eljárásrend erre is megoldással szolgálhatna.

v.

Kapcsolattartás, kommunikáció

A hazai végrehajtási rendszerben való eredményes munkához ma már elengedhetetlen az angol nyelv ismerete, ez különösképpen igaz a Phare Programiroda esetében. A folyamatban lévő twinning projektek, valamint a Delegációval való napi kapcsolat révén a nyelvtudásra fokozottan szükség van, és ennek a követelménynek az alkalmazottak meg is felelnek Ez tehát mindenképp erős pozitívuma a jelenlegi rendszernek. Az egyeztetések útján történő érdekérvényesítés azonban igen megterhelő, a Programirodának, mint a napi kapcsolattartásban leginkább érintett szervezeti egységnek nagy szüksége van a tapasztalatokra. A gyakorlatban ennek az az oka, hogy közvetítőként egyrészről érvényesítenie a végső kedvezményezettek érdekeit a Delegáció és a Bizottság felé, másrészről pedig a Bizottságtól és a Delegációtól érkező jelzéseket és érveléseket kell továbbítania, és elfogadtatnia a végső kedvezményezettel. Véleményem szerint ez a kettős szorítás igényli a jó kommunikációs kézséget és a tapasztalatot, fokozottan kell tehát ügyelni a munkaerő állandóságának biztosítására.

vi.

Egyéb befolyásoló tényezők

Az 1990-97-es időszak értékelésekor felsorolt egyéb tényezők közül jelen pillanatban még mindig jelentős szerepe van a politika beleszólásának. Az uniós támogatások igénybevétele már önmagában is mindig fokozottan vonzotta és vonzza most is a politikai élet figyelmét hazai jelentősége, az EU-val való kapcsolatokban meglévő szerepe miatt. Ám ennek véleményem szerint az is oka, hogy sokszor úgy tekintenek a nemzetközi támogatásokért felelős főosztályra – benne a Phare Programirodával –, hogy az sokkal inkább szolgálja az EU érdekeinek érvényesülését, mint hazánkét. Amennyiben ez így van, nyilvánvalónak tűnik, hogy a magyarázatot a főosztály 23

Megjegyzés: Többször jelentkezett például panasz arra vonatkozóan, hogy az ellenőrzésnek a témában való jártassága hiányos, emiatt már magával a rendszerrel való megismertetés is időt von el az eredetileg a projekt végrehajtására tervezett keretből.

58

kapcsolati rendszerében kell keresni (ld. előző pont), és kiderül, hogy ez egy olyan adottság, amely valószínűleg az Unió szemszögéből nézve épp ellenkező is hasonló érzéseket válthat ki, ami persze természetes. Érdemes lenne tehát energiát fordítani arra, hogy sokkal objektívebben ítélhessék meg a főosztály munkáját, lévén, hogy egy közvetítői szerepet is magára kell vállaljon.

Összegzés Az értékelésen végigtekintve észrevehető, hogy az jóval rövidebb, mint a megelőző időszakról készített általános értékelés. Ennek két oka is van. Az egyik, nyilvánvaló oka, hogy sokkal kevesebb az értékelésre alkalmas információ, mint ami az 1990-97-es időszakról rendelkezésre állt. Amíg az akkori projektek mindegyike – a jelentős csúszások ellenére is – immár véget ért, az új orientáció meghirdetése óta egyedül az 1998. évi program fejeződött be. Ez egyben azt is eredményezi, hogy amíg az előző időszak egészéről, valamint a projektekről is készültek elemző értékelések, addig a mostani még erre nemigen alkalmas lévén, hogy a célok eléréséről valójában csak egy év programjaival kapcsolatban lehet nyilatkozni. Átfogó elemzések híján pedig értelemszerűen nem áll rendelkezésre olyan mennyiségű adat, amely alkalmas lenne megfelelő mélységű következtetések levonására. Az általam tapasztaltak alapján ugyanakkor elmondható, hogy ha az előző időszakhoz viszonyítunk, akkor az eddigiek alapján sokkal kevesebb az olyan jellemző, amely kritikára adhat okot, és mint a megvalósulást veszélyeztető kockázatot kell figyelembe venni. Az 1990-97 között indított projektek esetében a sikeres projektek meghatározására általam tett kísérlet sok esetben nem volt érvényes az akkori projektekre vonatkozóan, 1998 óta viszont sokkal nagyobb az esély a meghatározás alapján valóban sikeresnek mondható projektek befejezésére. Természetesen korai még pozitív ítéletet hirdetni be sem fejeződött környezetvédelmi Phare-projektekre, ez csupán valószínűsítés, amely az imént felsorolt kockázati tényezők hatására változhat, amellett, hogy közbeléphetnek olyan befolyásoló tényezők is, amelyek eleddig nem kerültek számításba. A sikeresség valószínűségét tovább erősíti az a tény, hogy az egyes fázisokra vonatkozóan tendenciálisan egyre kevesebb negatívan befolyásoló tényező akad. Amíg az első két év projektjei a tanulás időszakának tekinthetőek mind a megvalósítás folyamatait, mind pedig az elért eredményeket tekintve, addig mára már teljes mértékben, kellő meglapozottsággal elvárható, hogy egy projekt olyan eredményekkel fejeződik be, amely szolgál egyben rövid távú, de méginkább hosszú távú célokat, az előzetesen elvártaknak megfelelően.

59

Összegezve tehát a projektek megvalósítása-megvalósulása alapos okot ad az optimizmusra, de nem szabad, hogy ez a derűlátás korai eufóriába csapjon át, mert vannak hiányosságok – főként az eljárásrendben – amelyek veszélyeztetik a jelenleg futó projekteket, és egyben a jövőben az Európai Unió tagjaként elérhető támogatási források sikeres kihasználását is.

60

4. Hazánk felkészültségi szintje jelenleg, kilátásaink a csatlakozás után

4.1. A környezetvédelmi felkészültség megítélése a Magyarországról kiadott 2002-es országvéleményben24 A környezetvédelmi Phare programok segítségével elért fejlődés és közeledés egyik legjobb mutatója maga az Európai Unió által kiadott éves jelentés hazánk csatlakozási felkészülésének előrehaladásáról. Ebben megtalálhatóak az elért eredmények értékelése, és a még felzárkóztatásra váró területek meghatározása, abból az irányból nézve, ahová éppen felzárkózni készülünk. Az éves jelentés természetesen alapul szolgálhat a további Phare-támogatások megpályázásánál is. A 2002. októberében kiadott országjelentés egyértelmű elismeréssel nyugtázta erőfeszítéseinket az uniós környezetvédelmi szinthez való felzárkózásunkat illetően. Dicséretet elsősorban az acquis átvételében történt jelentős előrehaladás érdemel. Jelentős lépések történtek a levegő-minőségi előírások, a vízzel és az ipari szennyezéssel kapcsolatban. Ez utóbbinál elsősorban a megelőzésre szolgáló rendszer harmonizációját emelte ki a Bizottság, megemlítve a Seveso II. direktíva átvételének érdekében tett lépéseket, valamint egy IPPC-iroda fölállítását, azzal a céllal, hogy segítsen az irányelv végrehajtásában. A jelentés elismerően szólt arról a tényről, hogy immár öt minisztérium foglalkozik hivatalosan környezetvédelmi kérdésekkel, vesz részt a környezetvédelmi jogalkotásban. Ez egyértelműen mutatja azt az irányt, hogy a környezetvédelmet mint a fenntartható fejlődés alapját integrálni kell más politikai ágakba, így többek között a gazdaság-, egészég- és közlekedéspolitika meghatározójává téve azt. A környezetvédelemről szóló fejezet tárgyalásakor Magyarország derogációt kapott a környezetvédelmi acquis csomagolásra és csomagolási hulladékokra (2005. december 31-ig), a városi szennyvízkezelésre (2015. december 31-ig), a nagy méretű hulladékégetőkre (2005. december 31-ig) valamint a veszélyes hulladékok elégetésére (2015.december 31-ig) vonatkozóan. Jóllehet, a tárgyalások során vállalt kötelezettségeket többségében teljesítettük, illetve teljesíteni 24

Forrás: http://www.euforium.hu/euintegra-main.php

61

tudjuk a csatlakozásig, késések tapasztalhatóak több területen is. Az egyik lényeges terület a horizontális szabályozás, a jelentés itt utalt a nemzeti klímaváltozási stratégia átvételének elmaradására. A másik a hulladékkezelés, ezen belül is az országos és regionális hulladékkezelési terv átvételét, a csomagolás és csomagolási hulladékok, valamint a használt olaj kezelését érintő jogi szabályozást kiemelve. A riport szerint további erőfeszítéseket kell helyezni az IPPC-direktíva megvalósításában, az országos és regionális hulladékgazdálkodási tervek kidolgozása mellett helyi szinten is terveket kell kidolgozni. Amíg az előbbi kettő a Környezetvédelmi Főfelügyelőség és a tizenkét felügyelőség feladata, addig az utóbbi az önkormányzatok hatáskörébe tartozik. Az acquis átvételében hangsúlyt kell helyezni a levegő-minőség védelmét, a természetvédelmet, a vegyianyagokat és a genetikailag módosított organizmusokat érintő rendelkezések meghozatalára. A levegő-minőség védelmének érdekében további fejlesztéseken az ehhez tartozó monitoring rendszer is. Az Országos Hulladékgazdálkodási Tervben pedig különös hangsúlyt kell fektetni a szelektív hulladékgyűjtés megvalósítására. Elengedhetetlenül fontos még az eddig folytatott intézményfejlesztés és kapacitásbővítés további fokozása, annak érdekében, hogy a kialakított jogi keretek betartása valóban kikényszeríthető legyen, mert enélkül nem lehet számítani a környezeti állapot javulására. Összességében elmondható, hogy a Bizottság egészében véve pozitívan ítéli meg a környezetvédelmi szabályozás fejlesztésének érdekében tett lépéseket, méltatja az előrehaladás mértékét, ugyanakkor továbbra is az uniós csatlakozás egyik legkritikusabb területének tekinti azt, és hangsúlyozza, hogy még jelentős lépéseket kell megtenni a teljes konformitás elérése érdekében. Ehhez alapvető elvi feltétel, hogy a környezetvédelem a politikai döntések alapvető meghatározója legyen, tehát egy szemléletbeli változtatás elengedhetetlenül szükséges a jogharmonizáció, és az intézményépítés- és fejlesztés mellett.

4.2. Az EU tagjaként elérhető támogatások Magyarország az EU-csatlakozással gyakorlatilag egész területével jogosult lesz a strukturális alapokból és a Kohéziós Alapból nyerhető támogatásokra. A strukturális alapok igénybevételéhez

62

ugyanis az egy főre jutó GDP nem haladhatja meg az uniós átlag 75%-át, a Kohéziós alapnál a határ az egy főre jutó GNP 90%-a, erre pedig mindegyik régió jogosult a jelenlegi állapot szerint25. Ez egyben azt jelenti, hogy az eddigi támogatási formáknál nagyságrendekkel több fejlesztési támogatásban részesülünk, ez pedig megnövekedett felelősséget is jelent. Az uniós támogatások adta lehetőségeket ki kell használni, és ez különösen érvényes a környezetvédelem területére.

A) A Kohéziós Alap A Kohéziós Alap célja az elmaradott területek felzárkóztatása érdekében úgy támogatja a gazdasági és szociális kohézió megteremtését, hogy infrastrukturális fejlesztéseket finanszíroz közlekedés és a környezetvédelem terén. A kiindulópont tehát hasonló, mint az ISPA esetében, sőt az EU tudatosan alkalmazza a Kohéziós Alap kritériumait az ISPA esetében is, felkészítve ezzel a tagjelölteket a tagként majdan elérhető eszköz használatára. A Kohéziós Alap tehát az ISPA folytatásaként értelmezhető, erre utal az is, hogy a hazai illetékes szerveknek – így a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztériumnak is – ki kell dolgoznia a Kohéziós Alap eljárásrendjének átvételére szolgáló stratégiát, hogy a csatlakozás pillanatában, már képesek legyünk az új forrás fölhasználására. Ez a folyamat a KvVM esetében már olyan előrehaladott állapotban van, hogy a jelenlegi állapot szerint jövő májustól az ISPA-pénzekre történő pályázás már a Kohéziós Alapnál alkalmazott rendben fog zajlani, elkerülve ezzel a csatlakozáskor a váltás során adódó nehézségeket.

B) A strukturális alapok, Nemzeti Fejlesztési Terv A Phare projekteknél a helyzet az előbbinél bonyolultabb. A Phare támogatásokra történő pályázás lehetősége is természetszerűen megszűnik a belépés időpontjában. Azonban ennek a formának nincs megfelelője az EU-ban, ami, abból is nyilvánvalóan adódik, hogy a Phare célja éppen az uniós csatlakozási kritériumok sikeres teljesítése. A strukturális alapokból azonban továbbra is lehetőség nyílik környezetvédelmi fejlesztések finanszírozására, amennyiben a feltételek eleget tesznek az Agenda2000-ben rögzített célkitűzések valamelyikének26. Érdekesség, hogy éppen a Phare egyik projektje segít a strukturális alapok befogadására való fölkészülésben.

25 26

Forrás: Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról (Magyar Országgyűlés 1999), 215. oldal Lásd még: Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról (Magyar Országgyűlés, 1999), 215-217. oldal

63

A strukturális alapokból való részesedéshez is tervet kell kidolgozni. Magyarországon az ún. Nemzeti Fejlesztési Terv – amely egyelőre még kidolgozás alatt áll – alapozza meg az 1. célkitűzés keretében elérhető támogatások megpályázását. A Nemzeti Fejlesztési Terven belül öt ún. operatív program célozza a strukturális támogatások felhasználását. Az öt operatív program öt különböző területet érint27: 1) Regionális Operatív Program 2) Humánerőforrás-fejlesztés Operatív Program 3) Gazdasági Versenyképesség Operatív Program 4) Agrárium és Vidékfejlesztés Operatív Program 5) Környezetvédelem és Infrastruktúra Operatív Program Az 5. sz. operatív program 3 fő prioritása a környezetvédelem és a természeti erőforrások fenntartható használata, az egészségügyi infrastruktúra fejlesztése valamint a közlekedési infrastruktúra környezetbarát fejlesztése. Ez már önmagában tükrözi azt a fajta szemléletet, amely az EU-ban már érvényben van, és amely szerint a környezetvédelmet integrálni kell az egyes ágazatokba, és ezeket az elveket mindig előtérben kell tartani. Az operatív program részletesen meghatározza azon területek, amelyek a jövőben fejlesztésekre várnak, SWOT-analís segítségével elemzi a három prioritást, majd pedig ezek tükrében vázolja föl a célkitűzéseket.

4.3. Összegzés A jelek szerint megalapozottnak tűnik a feltételezés, hogy a jövőben, már az Európai Unió tagjaként az eddigieknél jóval hatékonyabban használjuk ki a környezetvédelem fejlesztését célzó közösségi támogatásokat. Végigtekintve az előző tizenkét éven, és folyamatban lévő tervezéseken megfigyelhető, ahogy egyre alaposabb elemzések, egyre pontosabb célkitűzések, és egyre határozottabb stratégia mentén valósíthatóak meg az uniós forrásból támogatott környezetvédelmi fejlesztések. Véleményem szerint ez egyértelmű optimizmusra ad okot, azonban nem szabad megfeledkezni attól a ténytől, hogy a stratégiailag jól megalapozott pályázatok önmagukban még nem garantálják a sikert. Úgy érzem, hogy a megvalósítás rendszerének kidolgozására is komoly hangsúlyt kell 27

Forrás: http://www.euforium.hu/euintegra-main.php

64

fektetni, mert ennek hiányában állandó problémát fog jelenteni a megvalósítás elhúzódása, az utolsó percig elhúzódó előkészületek, az esetleges csúszások okozta torlódások, és ezek következményeik. Pozitív jelként értékelhető, hogy a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium Nemzetközi Támogatások Főosztálya elkészített egy részletes eljárásrendi kézikönyvet az ISPÁ-ra vonatkozóan, amely a jövőben jó alapot szolgálhat az eredményes, komolyabb fennakadásoktól mentes munkának. Ugyanakkor ebben a pontban szeretnék kitérni egy általam tapasztalt, és véleményem szerint igen komoly negatívumnak. Kutatásaim során nem sikerült egy olyan átfogó elemzésre bukkannom, amely egyértelműen, és részletesen elemezte volna a megvalósítás során adódó problémákat, nehézségeket és ezek alapján mérte volna a projektek sikerességét. Nem találtam olyan tanulmányt, amely levonva a tanulságokat, javaslatokat tett volna az esetleges változtatásokra, és megalapozta volna egy pontos és részletes eljárásrend elkészítését. A témába vágóan egyedül az első két fázisról találtam részletesebb elemzést, ami részben érthető, hiszen ez volt a két legkritikusabb program, azonban további elemzések hiányában már az sem igen mérhető, hogy az ott megfogalmazott javaslatokat sikerült-e megvalósítani a gyakorlatban. Ettől függetlenül várakozással tekintek a jövőbe, mert úgy érzem, hogy egyre körültekintőbben járunk el a tervezéseknél, és ez alapvető feltétel a jó hatásfokkal lebonyolított fejlesztésekhez. Ugyanakkor őszintén remélem, hogy a csatlakozás időpontjáig készül olyan átfogó és egyben részletes tanulmány, amely kellő szakértelemmel tárja föl a végrehajtás során felmerült nehézségeket, és megteszi a szükséges javaslatokat, amelyeket aztán a változtatások során a mindenkori vezetés figyelembe is fog venni.

65

Melléklet 1. sz. ábra

Az egy főre jutó Phare támogatás ágazatonként 1990-94 (ECU) (Forrás: Phare segélyprogramok Magyarországon, 35. oldal)

931,6

1000 Magánvállalkozások fejlesztése, vállalati szerkezetátalakítás

900 800 700

Oktatás, egészségügy, kutatás

698,8

Infrastruktúra (energia, közlekedés, távközlés)

587,5 521,3

600 500

Mezőgazdasági átalakítás

401,4

400,5

Humanitárius és élelmiszer-segély

367,8

Közigazgatási reform

400 300

Környezetvédelem és nukleáris biztonság

209,3

Társadalomfejlesztés, foglalkoztatottság

130,2

Egyéb

200 100 0

66

3. sz. ábra FŐOSZTÁLYI SZERVEZET 1990.január

Nemzetközi Kapcsolatok Főoszálya

1990 június

Phare Környezetvédelmi Iroda

1993. Augusztus

Központi Környezetvédelmi Alap Titkárság

1995. Május

Phare Fejlesztési és Koordinációs Főosztály

1996. Február

Nemzetközi Gazdasági Koordinációs Főosztály

1996. December

Környezetvédelmi stratégiai Főosztály

1997. Január

EU Integráció és Nemzetközi Kapcsolatok Főosztálya

1998. Május

Integrációs Főosztály

Az Phare programiroda helyének változása a Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium, majd pedig a Környezetvédelmi Minisztérium szervezetén belül

67

A Felhasznált irodalom jegyzéke Könyvek: -

Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról; Budapest, Magyar Országgyűlés, 1999

-

Hirschler András - Kováts Kornél, - Krekó László – Kvassinger Klára – Losoncz Miklós: Phare Segélyprogram Magyarországon; ITDH, (a kiadás éve ismeretlen)

-

Kerekes Sándor - Kiss Károly: Környezetpolitikánk az EU-elvárások hálójában; Budapest, Agrionform, 2001

Egyéb kiadványok: -

Hungary on the Path to Europe; Budapest, Külügyminisztérium, 1998

-

Juhász Orsolya: A Phare működésével kapcsolatos egyes jogi kérdések

-

Tájékoztató hazánk környezetvédelmi állapotáról; a Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium előterjesztése a kormány számára, 1991

-

A Phare Környezetvédelmi Program utólagos értékelése, Magyarország, az 1990-es és 1991-es programok; Phare Projektirányítási Főosztály, KTM; 1995

-

Környezetpolitka; a Phare által támogatott HU9402-01 projekt (Phare Projektirányítási Főosztály, KTM,1995)

-

A Phare környezetvédelmi stratégiája: A felvétel előtti időszak Európai Bizottság által egy 1996. júniusában tartott konferencia számára készített előkészítő anyag

-

Győrffy Gábor: A 2000-2006 közötti Phare programokra vonatkozó Európai Bizottsági Irányelvek tervezetének összefoglalása; KöM, 1999. június 10.

-

New Orientations for Phare; A Directorate General XX. által a KöM részére eljuttatott összefoglaló, 1998.03.19

-

2002 Regular Report on Hungary’s Progress Towards Accession Európai Bizottság 2002.10.09.

-

A Phare-program helyzete Magyarországon; az Állami Számvevőszék jelentése, 1997

valamint egyéb a témakörhöz tartozó, a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium Nemzetközi Támogatások Főosztályán föllelhető dokumentumok, úgy mint: -

összefoglalók a Phare programok helyzetéről (1996-2002) feljegyzések, emlékeztetők hivatali levelezések monitoring jelentések az egyes Phare projektek előrehaladásáról (1999-2002)

68

Internetes címek: -

http://www.euforium.hu/euintegra-main.php http://www.environment-agency.gov.uk/business/wasteman/landfill http://www.foek.hu/zsibongo/cikkek/hvg0123.htm

69