Miskolci Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar Közigazgatási Jogi Tanszék
A képviselő-testület működése a gyakorlatban Szakdolgozat
Konzulens: Dr. Turkovics István
Készítette: Varasdy Klaudia
Egyetemi adjunktus
2014.
University of Miskolc Faculty of Law and Political Sciences Department of Public Administration Law
The representative body operation in practice Thesis
Consultant: Dr. István Turkovics
Compiled by: Klaudia Varasdy
Assistant Professor
2014. 2
Tartalomjegyzék
1. Bevezetés ...................................................................................................................... 4 2. Elméleti alapok ............................................................................................................. 6 2.1. Önkormányzat és autonómia .................................................................................. 6 2.2. Történeti áttekintés ................................................................................................. 8 3. A képviselő-testületre vonatkozó hatályos szabályok az Mötv.-ben .......................... 12 3.1. A képviselő-testület feladat és hatásköre ............................................................. 15 3.2. A képviselő-testület működése ............................................................................ 18 3.2.1. Alakuló ülés ................................................................................................... 19 3.2.2. Testületi ülések nyilvánossága ...................................................................... 20 3.2.3. A döntéshozatal módja .................................................................................. 21 3.2.4. Az SZMSZ-ben szabályozandó kérdések köre.............................................. 22 3.3. Együttműködés a polgármesterrel, jegyzővel, bizottságokkal ............................. 24 3.3.1. A Polgármester .............................................................................................. 24 3.3.2. A Jegyző ........................................................................................................ 24 3.3.3. A Bizottság .................................................................................................... 25 3.4. A képviselő-testület feloszlása, feloszlatása ........................................................ 26 3.5. Szerencs város önkormányzatiságának története ................................................. 28 4. Összegzés .................................................................................................................... 33 Irodalomjegyzék ............................................................................................................. 35 Jogforrások jegyzéke ...................................................................................................... 37
3
1. Bevezetés
„Az autonómia és az önkormányzatiság lényegében szinonim fogalmak, amelyek tartalmi jelentése egy nagyobb társadalmi, egyesületi vagy területi szervezeten belül egy kisebb, formálisan szervezett vagy esetleg ilyen módon nem szervezett egységgel, népcsoporttal áll összefüggésben. Másként szólva az autonómia, illetve az önkormányzatiság annyit jelent, hogy egy államilag vagy másként szervezett társadalmon belül egy kisebb egység, egy adott közigazgatási területen vagy gazdasági körzetben élő csoport vagy egy adott társadalmi szervezethez/társasághoz vagy pedig egy azonos kultúrához és nyelvhez tartozó közösség, amely önállóan szervezheti meg bizonyos keretek között a saját életét. Ezzel függ össze, hogy a nagyobb társadalmi kollektíván belül, amelyhez a kisebb egység tartozik, bizonyos keretek között önállóan szervezheti meg és kormányozhatja saját magát.”1 Talán ez a gondolat is hozzájárult a döntés meghozatalához, amikor végzős hallgatóként igyekeztem elhatározni, hogy milyen témában kívánom megírni a szakdolgozatomat. Mindenképpen olyan kérdéssel szerettem volna behatóan foglalkozni, amelynek nagy a gyakorlati jelentősége. Ugyanakkor célom volt az is, hogy a választott tárgykör olyan legyen, amely minél szélesebb rétegben érinti az embereket. Így került látókörömbe az önkormányzat, illetve a képviselő-testület. Úgy vélem ez az „intézmény” amelytől „érintetlen” egyetlen állampolgár sem maradhat, mert az illetékes testület döntései valamilyen formában minden lakost érintenek. Élhet az ember az országunk legkisebb lakónépességű településén, az önkormányzatisághoz való jog, akkor is megilleti a település lakóit. 2 A dolgozatom felépítését a következőképpen képzelem el: az elméleti alapozást követően a testület működési szabályozásának történetét kívánom áttekinteni. 2012. január 1. napjához érve – melyet fordulópontnak tartok az önkormányzati szabályozás életében – hosszabban ki kívánok térni a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvénnyel (továbbiakban: Mötv.) bevezetett szabályozási elemekre. Így a hatályos szabályozás tükrében mutatom be a képviselő-testület gyakorlati működésének egyes kérdéseit, kapcsolatait. A dolgozat készítése közben nem szeretnék szó nélkül elmenni a lakóhelyem önkormányzata mellett sem. Röviden be szeretném mutatni Szerencs Város Képviselő-testületét, és annak működése során megjelenő egyes érdekes 1
Dr. Prugberger Tamás DSc: Az autonómia, illetőleg az önkormányzatiság és a kollektív jogok tartalma, jelentősége és időszerűsége 2 Iborfia Magyarország legkisebb lakónépességű önálló önkormányzattal rendelkező települése, 2012ben a lakónépessége 9 fő volt. (forrás: http://hu.wikipedia.org)
4
momentumokat. A képviselő-testület feloszlatásának, feloszlásának bemutatása után röviden összegezni szeretném az általam fontosnak tartott összefüggéseket a képviselőtestületek gyakorlati működése során, ugyanakkor bízom benne, hogy módom lesz megfogalmazni néhány kritikus pontot, melynek szabályozása a jövőben változást, változtatást igényelhet.
5
2. Elméleti alapok Nem vagyok híve az „in medias res” kezdésnek. Ezért mielőtt a gyakorlati kérdéskörrel elkezdenék foglalkozni, úgy érzem érdemes néhány gondolat erejéig szót váltani az elméleti alapvetésről. Hiszek abban, hogy könnyebb a hatályos jogszabályi rendelkezéseket és értelmezéseket megérteni, ha ismerjük a szabályozott terület múltját, valamint az ahhoz kötendő jogelméleti aspektusokat is.
2.1. Önkormányzat és autonómia Jelen fejezet keretében az önkormányzatiság elméleti alapjait kívánom felvázolni. „Az Országgyűlés elismeri és védi a helyi választópolgárok közösségének Önkormányzáshoz való jogát.”3 De mit is értünk valójában önkormányzatiság alatt? Mit takar ez a fogalom, amelyet a demokratikus Magyarországon Alaptörvényük is védelemben részesíti? Az önkormányzat, önkormányzatiság kifejezéseket ízlelgetve autonómiát feltételezünk a fogalmak mögött. Az önkormányzatiság és az autonómia közötti kapcsolattal több neves szerző is foglalkozott. Az autonómia lényegét tekintve egy államon belül egy adott közösség bizonyos fokú önállóságát, önrendelkezését függetlenségét, másoktól való elkülönülésének lehetőségét értjük. Ennek értelmében ezek a közösségek bizonyos kérdésekben saját intézmények útján önállóan igazgatnak, szabályoznak, és nem utolsósorban döntenek.
Ezek a jellemzők fejeződnek ki az
önkormányzat fogalmában is. Az önkormányzás a következő megnyilvánulásokat foglalja magában általános jelleggel: -
önszerveződés (saját szervezet kialakítása)
-
saját jogon való döntés (saját ügyek önálló eldöntése)
-
önszabályozás
(önálló
normaalkotás
saját
szervezetére
és
működésére
vonatkozóan) -
önigazgatás (döntések önálló végrehajtása és ezek ellenőrzése az ún. önkontroll)
-
önfejlesztés, önkorrekció.4
3
Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény preambuluma Lásd erről Petrétei József: Az alkotmányos demokrácia alapintézményei. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2009. 4
6
Az autonómia több vetülete különböztethető meg. az önkormányzatok esetében kiemelendő példának okáért a gazdasági, pénzügyi autonómia. Az autonómia és annak mértéke egy államon belül mindig a főhatalom elismerésétől tehető függővé. Ennek tükrében kerül majd szabályozásra az autonómia „területi hatálya” és annak mélysége is. Így megkülönböztetésre kerülhet többek között szabályozási, gazdasági, szervezeti, felterjesztési és együttműködési autonómia is. Az önkormányzat kifejezés hallatán hajlamosak vagyunk kizárólag a helyi önkormányzatokra asszociálni. Azt azonban ne felejtsük, hogy önkormányzatiságról nem csak a helyi önkormányzatok esetében beszélhetünk. Hiszen mit is értünk önkormányzat alatt? Az általánosan elfogadott definíció alapján olyan jogi személyiséggel bíró közösséget, amely jogosulttá válik arra, hogy saját ügyeit, saját szervei révén önállóan intézze. A meghatározásból már érezhető, hogy az önkormányzatokat többféle szempont alapján tipizálhatjuk. Csoportosítási szempont alapja lehet akár a jogi szabályozás, a történeti jelleg vagy céljaik meghatározása. A teljesség igénye nélkül megemlíthetjük példának okáért a szabadságjogok, különösen az egyesülési
szabadság
alapján
létrejött
önkormányzatokat,
amelyek
differenciaspecifikája, hogy közhatalommal nem rendelkeznek. Sajátos közjogi státusszal ruházta fel a jogalkotó a köztestületeket, melyek keretében a közfeladat hatékonyabban oldható meg, mint állami formában. A felsorolásból történelmileg és általános jellegük alapján emelkednek ki a területi alapon szerveződő közjogi önkormányzatok, vagyis a települési és területi szinten szerveződő önkormányzatok, melyek az adott egységben választójoggal rendelkező polgárok közösségét megillető önkormányzáshoz való jogon, mint alapjogon nyugszanak. Alapjogi voltából eredően a jogszabályi rendszer legmagasabb fokán érdemel és érdemelt védelmet az önkormányzáshoz való jog. A rendszerváltással járó alkotmánymódosítások hatására az alkotmányunk már 1990-ben külön fejezetben foglalkozott a helyi önkormányzatokkal. Természetjogias önkormányzati koncepciót valósított meg. Az önkormányzatokat mintegy leválasztotta az államigazgatás rendszeréről, lényegében önálló hatalmi ágként elismerve őket. Az Alkotmánybíróság szerint a helyi önkormányzati hatalom egyrészt az államhatalom decentralizálásán, másrészt a választópolgárok helyi közösségének önkormányzáshoz való alapjogán nyugodott. A szabályozás helyétől függetlenül, az Alkotmány a helyi önkormányzat jogát tartalmánál fogva az alapvető jogokhoz hasonló védelemben részesítette. A 7
választópolgárok a helyi önkormányzást közvetve – az általuk választott képviselőtestület útján -, illetve közvetlenül – helyi népszavazás által – gyakorolhatják
2.2. Történeti áttekintés A kiegyezést követő időszakban alakult ki Magyarországon a modern polgári önkormányzati rendszer. Kezdetben a köztörvényhatóságokról szóló 1870. XLII. törvénycikk rendelkezett a vármegyékről, illetve a törvényhatósági jogú városokról, később a törvényhatóságokról szóló 1886. XXII. törvénycikk, melynek értelmében a vármegyék törvényhatóságként működtek és törvényhatósági joggal is rendelkeztek. A testületi szerv a törvényhatósági bizottság volt, melyet határozott időre bíztak meg. 1870-es években a bizottság tagjainak egy része az államnak legtöbb adót fizető személyek
közül
került
ki.
Az
alispán
állt
a
vármegyei
igazgatás
élén.
Törvényhatóságok szerepkörébe tartoztak; -
az önkormányzati feladatok,
-
az állami feladatkörbe tartozó funkciók ellátása a törvényhatóság szervei által,
-
közérdekű és országos ügyekkel kapcsolatos véleménynyilvánítás.
A magyar községi közigazgatás a XX. század közepéig az 1886. évi törvényi szabályozás keretei között fejlődött, jogtörténeti szakemberek álláspontja szerint a gyakorlatban azonban a képviselő-testület egyre jobban elveszítette hatáskörét.5 A polgári időszakban a területi és helyi közigazgatás nagymértékben került a központi kormányzat ellenőrzése alá. A magyar polgári önkormányzati rendszer felszámolására 1945 és a tanácsrendszer kiépítése közötti időben került sor. A tanácsrendszer 1950-es kialakulásával, a közigazgatás számos ága egységes szervezeti keretet kapott, azonban teljesen megszűnt az önkormányzati jelleg. Kezdetben a tanácsok központi irányítását ténylegesen a belügyminiszter látta el, majd ezt követően a minisztertanács. A tanács rendelkezései csak az ő ellenjegyzésükkel léphettek hatályba. A tanácsrendszert háromszor alakították át jelentős mértékben a négy évtizedes fennállása alatt. Az 1950. évi I. törvény helyi, megyei, járási, városi és községi tanácsokról rendelkezett. A törvény, a tanácsokat szovjet mintára határozta meg az egységes és központosított
5
Lásd erről: Fogarasi József: A helyi önkormányzatok. HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó, Budapest, 2010. 55. oldal
8
államhatalom helyi szerveiként.6 A tanács élén álló elnök erősen korlátozott szabályrendelet-alkotási jogkörrel rendelkezett. Az 1954. évi X. törvény létrehozta a tanácsok saját fejlesztési és tartalékalapját, valamint egyéni választókerületi rendszert vezetett be. Az 1971. évi I. törvény enyhített a központi irányítás szigorán és már nem utasítások, hanem törvények és egyéb jogszabályok alapján működtek, valamint államigazgatási szervként határozta meg a tanácsokat. Az 1971-es úgynevezett harmadik tanácstörvényben jelent meg a tanácsok önkormányzati jellegének megfogalmazása is, és autonómiájuk ennek megfelelően kismértékben növekedett. Törvénybe iktatták a nagyközségi tanácsok, valamint a városkörnyékek rendszerét és sor került a járási tanácsok megszüntetésére, melynek következtében feladataik és hatásköreik többsége a községi tanácsokhoz, más része pedig a megyei járási hivatalokhoz került. A tanácsrendszer utolsó éveiben tovább növekedett a helyi tanácsok önállósága és ezzel párhuzamosan csökkent a területi tanácsoktól való függőségük. Az 1989/90-es rendszerváltás után, a közigazgatás átalakításán belül a tanácsrendszert felváltó önkormányzati rendszer létrehozásának volt prioritása. 7 Az 1990. évi LXV. törvény (továbbiakban: Ötv.) a településen ellátandó feladatokat széles körben határozta meg, lehetővé tette továbbá a megyei önkormányzatoktól való kötelező feladatok átvállalását. Az önkormányzati gazdálkodás szempontjából a vagyonátadás következményeként az önkormányzatok ismét önálló vagyonnal rendelkeztek. Az állami támogatások aránya jóval magasabb volt az Alkotmány és az Ötv. által biztosított bevételekhez képest, így elmondható, hogy a jogilag jelentős gazdálkodási szabadság ellenére az állami költségvetési támogatás viszonylag szélesebb befolyást biztosított a központi államhatalomnak. Az önkormányzat függetlenségének biztosítása érdekében az Ötv. egy törvényességi ellenőrzési modellt alakított ki, melyben az ellenőrzést végző szervek csak törvénysértés esetén léphettek fel. Az 1990-es évek első felében felmerült hiányosságok okán 1994-ben az Ötv. kisebb területet érintő módosítására került sor. Az Ötv. bizonyos módosításai alapvetően egyes jogintézmények egyértelmű és pontos szabályozására és bevezetésére irányultak, mint például a képviselői, polgármesteri 6
Megjegyezhető, hogy a tanácsok esetében – pontosan a nagyfokú központosításnak „köszönhetően” – éppen az az autonómia hiányzik, amely a manapság alapjogi szintű védelemben részesülő önkormányzathoz való jog esszenciáját képezi. 7 Jó példa erre a helyi önkormányzati rendszer előkészítése. Lásd; Verebélyi Imre: A tanácsrendszer önkormányzati típusú reformja. ÁSZI, Budapest, 1988.
9
összeférhetetlenség szabályai. Az 1990-es években kialakult önkormányzati rendszer felülvizsgálatának szükségességét, folyamatosan hangsúlyozták a Kormány képviselői, valamint a 2/3-os többséggel rendelkező kormányzó pártok a szakmai konferenciákon. 2010-ben a Megyei Jogú Városok Szövetségének győri közgyűlésén, Tállai András a következő elképzelést vázolta fel az eljárás menetére; „először az állam és az önkormányzatok közötti feladat újraszabályozására kerül sor, azon belül, rögzítve, mi a megyei és mi a települési. Második lépésként ehhez kapcsolódóan az önkormányzatok jogainak és feladatainak az újragondolása következik, mivel a jogszabályi szintű egyenlőség nem biztosít valódi egyenlőséget, sőt sokszor pont az ellenkezőjét éri el.”8 A tervek alapján a települési önkormányzatokat jogaik és kötelezettségeik szerint három csoportba sorolták volna. A főváros és kerületei, a megyei jogú városok és a többi település. A polgármesterek ennél több kategóriát javasoltak, fent felsoroltakat kiegészítve a községekkel és a városokkal. Az önkormányzatok átgondolatlan gazdálkodása, valamint a feladatok alulfinanszírozása az államadóság felhalmozását eredményezte. Ennek következtében szükségessé vált a finanszírozási rendszer átalakítása is. Magyarország új Alaptörvénye a korábbi alkotmányos szabályozástól - tartalmilag és formailag - eltérően szabályozza a helyi önkormányzati autonómiát. Formai szempontból a régi alkotmányban, autonómia elemeket részletező szabályozással szemben csak keretszabályokat állapít meg és a sarkalatos törvényre bízza a további szabályozást. Tartalmilag az Alaptörvény a helyi önkormányzás meghatározására is az előzőektől eltérő fogalmat használ, amikor rögzíti, hogy a „helyi közügyek intézése és közhatalom gyakorlása érdekében működnek önkormányzatok”.9 A régi – hatályon kívül helyezett - alkotmányos szabályozás szövege úgy szólt, hogy „a község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megyék választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga, a helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása”. Ezen szabályozás az alkotmányban rögzített kollektív alapjogként szabályozta a helyi önkormányzáshoz való jogot, ami azonban az új Alaptörvényből kimaradt. Az önkormányzati autonómia szabályozásának egyéb fontos elemeit ez a változtatás alapjaiban határozza meg,
8
Csörgits Lajos: Az új önkormányzati törvény tervezetével kapcsolatos gyakorlati problémák vizsgálata. 2010. Glossa Iuridica – III. évfolyam 1. szám. www. glossaiuridica.hu 9 Magyarország Alaptörvényének 31. cikke
10
továbbá autonómiát védő garanciális elemként rögzíti az Alaptörvény, hogy a helyi önkormányzatokra vonatkozó alapvető szabályokat sarkalatos törvény szabályozza.10 Széles a mozgástere a helyi önkormányzatokról szóló sarkalatos törvénynek az alaptörvény keretjellegű szabályozásából fakadóan. 2011. november elején a Kormány által az Országgyűléshez benyújtott törvényjavaslat általános indoklása elismerte, hogy „az elmúlt 21 év során a demokratikus önkormányzati rendszer betöltötte hivatását…”, de „napjainkra szakmai és politikai síkon is egyértelművé vált, hogy hazánk önkormányzati rendszere átfogó megújításra szorul”.11 Ezt a gondolatot szem előtt tartva fogadta el a Magyar Országgyűlés 2011. december 11-i ülésnapján Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX.
törvényt,
mellyel
alapjaiban
reformálta
meg
az
önkormányzati
szabályozást, biztosítva ezáltal az innovációt az önkormányzati rendszerben.
10
Nagy Marianna-Hoffman István: A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény magyarázata. HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó, Budapest, 2012. 17. oldal 11 T/4864 számú törvényjavaslat általános indokolása
11
3. A képviselő-testületre vonatkozó hatályos szabályok az Mötv.-ben A rendszerváltást követően kialakult önkormányzati rendszerben a két korszakot különböztethetünk meg, amennyiben a jogi szabályozás szerint csoportosítunk. 1990-től a hely önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény rögzítette a szabályokat, míg 2012-től Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény. A dolgozatom témája a jelenleg hatályos szabályok ismertetése és gyakorlatban történő, esetleges érvényesülési aggályainak felvetése, azonban a kontinuitás érdekében úgy vélem nem mehetünk el szó nélkül az Ötv. mellett, ami több mint húsz éven keresztül rögzítette az önkormányzatiság területén a kötelezően alkalmazandó szabályokat. Ezért előhangként
szeretném
párhuzamba
állítania
két
jogszabályban
végigvonuló
szabályozási elveket, valamint a rögzített szabályokat.12 2011. év a jogalkotás területén az általános reformok évének is tekinthető, hiszen több teljesen olyan irányvonalat tartalmazó markáns szabályozás született, mely alapjaiban változtatta meg az adott tárgykörre vonatkozó rendelkezéseket. Az irányvonal első és legfontosabb lépése volt, hogy az Országgyűlés 2011. április 18-án tartott ülésnapján elfogadta Magyarország Alaptörvényét, melyet a köztársasági elnök április 25. napján ki is hirdetett. Az Alaptörvény bevezette a sarkalatos törvény fogalmát, ilyen sarkalatos törvényként nevezete meg a helyi önkormányzatokról szóló szabályozást is. Nagyon fontos feladatot is rótt ezzel kapcsolatosan az Alaptörvény a jogalkotóra, hiszen ezt a szabályozást 2012. január 1. napjáig meg kellett alkotni. Mindezek után került sor a korábbi fejezetben már taglaltan az új önkormányzati törvény megalkotására és elfogadására.13 Az elfogadott és kihirdetett Mötv. szabályai több fázisban léptek, lépnek hatályba – tekintettel arra, hogy alapvető és átfogó reformálást jelent az önkormányzatiság területén. Így egyes szakaszok 2012. január 1. napján hatályba léptek, mások, 2012. április 15-én, a harmadik szakasz 2013. január 1. napján. Ilyen szempontból történő csoportosítás során lépnek majd hatályba a 2014. évi általános önkormányzati választások napján azok a szabályozási elemek, amelyek a helyi önkormányzati képviselőkre vonatkozó 12
Megjegyezni kívánom, hogy az egyes fejezeteken belül az általam leginkább hangsúlyosnak vélt változásokat, újításokat külön ki szeretném hangsúlyozni. 13 Az igazsághoz hozzá tartozik, hogy a törvényjavaslat benyújtását elég széleskörű egyeztetés előzte meg, hiszen a szaktárca már 2011. májusában bemutatott egy reformkoncepciót a tárgykörben. Éppen a markáns változtatások miatt a koncepciót a jelentős, országos önkormányzati szövetségekkel is igyekeztek egyeztetni. Egyes elképzelések parázsvitát generáltak, ezért a koncepciót újra kellett gondolni, mivel az álláspontok nem közeledtek egymáshoz. A törvényjavaslat előkészítése során két szaktárca: a Belügyminisztérium és a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium szorosan együttműködött. Mindezek után nyújtotta be a kormány a javaslatát 2011. novemberében a parlamentnek.
12
összeférhetetlenségi, méltatlansági és vagyonnyilatkozati szabályokat, illetve a polgármesteri tisztségre vonatkozó összeférhetetlenségi rendelkezéseket tartalmazzák. Mielőtt egyes részletszabályokat kiemelnék az első és egyik legszembetűnőbb változás volt, hogy az Mötv. több, korábban önálló szabályozást tartalmazó ágazati törvény tartalmi elemeit olvasztotta magába, így a társulásokról vagy az önkormányzati képviselők és polgármesterek jogállásáról szóló egyes kérdéseket rendező jogszabály létjogosultsága is megszűnt. A jogalkalmazó számára ez mindenképpen könnyebbséget jelent, hiszen együtt tudja kezelni az egy területre vonatkozó rendelkezéseket és természetesen az se utolsó szempont, hogy a jogalkotás során így valamennyi rendelkezés egy gondolatmenet köré épült fel, tehát kiküszöbölte az esetleges összeütközésekből és ellentmondásokból adódó jogértelmezési dilemmák lehetőségét. Mielőtt
a
képviselő-testületre
vonatkozó
szabályokat
áttekintenénk,
röviden
ismertetném, melyek az új gondolatok az Mötv-ben. Az önkormányzatok és települések tagozódása kapcsán újként kerül megemlítésre a járásszékhely város. A tipizálás kapcsán szintén új vonás, hogy a fővárosi önkormányzatot sajátosan sorolja be települési és területi önkormányzatnak egyaránt a jogszabály. A hatáskör- és feladattelepítés kapcsán megállapítható, hogy a megyei önkormányzat szerepének újraszabályozásával a kormányzat szerepe minden eddiginél fontosabb lesz, erőteljesebb beleszólást kapott a települések és a megyék mindennapi ügyeibe. A megyéktől gyakorlatilag minden feladatot átvettek, de a megyei intézmények fenntartásánál is többet jelentett a megyék adósságának átvállalása.14 15 A képviselő jogok és kötelezettségek tekintetében is bevezetésre kerültek új rendelkezések. Bővültek a helyi képviselők kötelezettségei: kötelesek a testületi üléseken megjelenni, évente egy alkalommal a választópolgároknak beszámolni, részt venni a kormányhivatal képzésein. Amennyiben a képviselő kötelezettségeit nem teljesíti szankcióként alkalmazható tiszteletdíjának, illetve természetbeni juttatásainak a csökkentése, megvonása. Figyelmünket a képviselő-testületre, és annak szervezetére fordítva megállapítható, hogy a képviselő-testület szervei segítségével látja el önkormányzati feladatait. Ezek köre bővült az új törvény rendelkezései szerint, mivel 14
Lsd: Szabó Lajos: Törvények a helyi önkormányzatokról, Összevetés - 1990, 2011-, 2012. február (online) Interneten elérhető: www.kodifikator.hu 15 Megjegyezni szeretném, hogy a megyék mellett az elmúlt két évben megtörtént az önkormányzatok teljes adósságkonszolidációja is. Ez azért is különösen fontos, mert ezáltal az önkormányzatok tiszta lappal indulhattak. A sok ízben felelőtlen gazdálkodás vagy csak az előre nem látható következmények miatt hozott rossz döntések következtében egyre több önkormányzat került az elmúlt időszakban a csőd szélére, veszélyeztetve ezzel a kötelezően ellátandó feladatok, valamint a lakosság részére a helyi közszolgáltatások biztosítását.
13
ide sorolandó a jegyző valamint az önkormányzati társulás is. A jegyző esetében ez a változás jelzi azt, hogy megszűnőben van az államigazgatáshoz való szoros kötődése, melyhez nagyban hozzájárult az is, hogy a járási hivatalok felállásával, jelentősen csökkent a jegyző államigazgatási hatásköre. A jegyző önkormányzati szerepkörét erősíti, hogy a pozíció erősen bizalmi jellegű lett, mivel munkáltatója az új rendelkezések értelmében a polgármester.16 Technikai jellegű módosítás, hogy az aláírt önkormányzati rendeletet a hatályba lépését megelőzően, legkésőbb a kihirdetést követő hatodik napon belül lehet helyesbíteni. Az Ötv-ben korábban a helyesbítésre 10 nap állt rendelkezésre. Jelen fejezeten belül szeretnék egy gondolat erejéig megállni egy 2012. április 15. napján életbe lépett szabályozásra. Fenti időpont előtt a szabálysértési tényállásokat törvény, kormányrendelet, önkormányzati rendelet szabályozta. Április 15. napjától új szabálysértési törvény lépett életbe, mely rögzítette, hogy szabálysértést kizárólag törvény állapíthat meg. Ezáltal a képviselő-testületeknek hatályon kívül kellett helyezniük valamennyi szabálysértési rendelkezést tartalmazó helyi szabályozást. Ez azonban azt a veszélyt hordozta magába, hogy a jövőben nem lesz kikényszeríthetőek az önkéntes jogkövetést mellőző polgárok részéről a normakövető magatartás. Ezért a szabálysértésekről szóló törvény hatálybalépésével egyidejűleg életbe lépett az Mötv. azon rendelkezése, mely szerint a helyi önkormányzat meghatározhat tiltott, kirívóan közösségellenes magatartásokat önkormányzati rendeletben. Ezen magatartások elkövetőjével szemben pénzbírság kiszabásának volt helye. Tekintettel arra, hogy ezen magatartásformák szankcionálása, illetve szabályozási eljárása kísértetiesen hasonlított a korábban bevált szabálysértési rendelkezésekre, jelentős számú önkormányzat döntött úgy, hogy az egyik rendeletével hatályon kívül helyezte korábbi szabálysértési tényállásait, míg a másik rendeletével ugyanezen magatartásokat nevesítette tiltott, kirívóan közösségellenes magatartásnak és szankcionálta.17 Talán az első rendeletek éppen
hatályba
léptek
mikor
újabb
változtatást
hajtottak
végre,
aztán
az
Alkotmánybíróság megsemmisítette a jogszabályi rendelkezést, így tiltott, kirívóan közösségellenes magatartásról nem beszélhetünk. Érdekességként jegyezném meg, hogy 16
Az már viszont elgondolkodtató, hogy a politikai befolyás mennyire lehet erős a törvényesség őre szerepkörrel szemben. Melyik jegyző tudja azt felvállalni, hogy nemet mond munkáltatójának, abban az esetben, ha tudja, hogy az nem teljesen egyenes utat választana? Kérdésem természetesen kizárólag lábjegyzetbe való, és csak elméleti, költői jellegű. 17 Megjegyzendő, hogy számos képviselő-testület esetében ezt a döntést általában azonos testületi ülés keretében hozták meg.
14
pár hónappal ezelőtt némi könnyítést engedélyeztek azon a szabályozáson, hogy kizárólag törvény nyilváníthat egy cselekményt szabálysértésnek, mivel önkormányzati rendeletben is van mód ismét szabálysértés meghatározására, igaz kizárólag egy esetben közterületen történő alkoholfogyasztás szankcionálása esetén.18 Az Mötv-ben rögzített képviselő-testületet közvetlenül vagy közvetve érintő rendelkezésekre, különös tekintettel a változásokra, az alfejezeteken belül szeretném felhívni a figyelmet.
3.1. A képviselő-testület feladat és hatásköre
Az önkormányzati autonómiát védi, hogy csak törvény állapíthat meg kötelező önkormányzati feladatot. Az Mötv. nem végez konkrét hatáskör és feladat telepítést, hiszen több ezer feladatot vagy hatáskört kellene megállapítania, ami jelenleg ágazati és szakmai törvényekben szerepel. Tételes hatáskör-telepítést akkor tartalmaz, ha nincs az adott szabályozandó kérdéskörben ágazati törvény. A képviselő-testület feladata elsősorban a helyi közügyek intézését jelenti. De mit is értünk helyi közügyek alatt? A fogalom meghatározására az Mötv. siet segítségünkre. A helyi közügyek alapvetően a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásához, továbbá a helyi önkormányzás és a lakossággal való együttműködés szervezeti, személyi és anyagi feltételeinek megteremtéséhez kapcsolódnak. Az Alaptörvény 32. Cikk (1) bekezdése rögzíti az önkormányzati feladatokat az alábbiak szerint: A helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között - rendeletet alkot, - határozatot hoz, - önállóan igazgat, - meghatározza szervezeti és működési rendjét, - gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, - meghatározza költségvetését, annak alapján önállóan gazdálkodik, 18
Jelen gondolatmenet nem tartalmaz pontos hivatkozást, mert nem az volt vele a célom, hogy részletekbe menően felvázoljam a tárgykörben született eseményeket, hiszen a téma akár egy önálló dolgozatot is kitenne, csupán gondolatébresztésnek szántam. Érzékeltetni szeretném, hogy mennyire érződik, ahogy a jogalkotó keresi a helyes irányt, főként, amikor egy területet teljes reformáció alá vont. Ezzel a jogalkalmazó kiszolgáltatottságára is szeretném a figyelmet ráirányítani. Hiszen mikor felkészül egy adott terület hatályos rendelkezéseiből és megpróbálja a gyakorlatban megfontoltan és előkészítetten realizálni, akkor könnyen előfordul, hogy egyetlen tollvonással változnak a hatályos rendelkezések, és kezdhet mindent teljesen előröl.
15
- e célra felhasználható vagyonával és bevételeivel kötelező feladatai ellátásának veszélyeztetése nélkül vállalkozást folytathat, - dönt a helyi adók fajtájáról és mértékéről, - önkormányzati jelképeket alkothat, helyi kitüntetéseket és elismerő címeket alapíthat, - a feladat- és hatáskörrel rendelkező szervtől tájékoztatást kérhet, döntést kezdeményezhet, véleményt nyilváníthat, - szabadon társulhat más helyi önkormányzattal, érdek-képviseleti szövetséget hozhat létre, feladat- és hatáskörében együttműködhet más országok helyi önkormányzatával, és tagja lehet nemzetközi önkormányzati szervezetnek, - törvényben meghatározott további feladat- és hatásköröket gyakorol. Az itt rögzített feladatok ellátása alkotmánybírósági és bírói védelemben részesül, ennek feltétele az, hogy a feladatellátás jogszabályszerűen történjen. A feladat-meghatározás során az önkormányzatokat széleskörű jogosultságok illetik meg, példának okáért tájékoztatást kérhet, intézményt alapíthat, tulajdonosi jogokat gyakorol, önállóan igazgat. Azonban a joggyakorlás során az önkormányzatokat is terhelnek általános jogelvekből levezethető kötelezettségek, így a jóhiszemű joggyakorlás, a kölcsönös együttműködés elve, társadalmi rendeltetésnek megfelelő joggyakorlás. A képviselő-testület feladatait két csoportra oszthatjuk: kötelező és önként vállalt feladatokra. A kötelező feladatokat törvény állapítja meg. Tekintettel arra, hogy az egyes helyi önkormányzatok eltérő gazdasági teljesítőképességgel, lakosságszámmal és közigazgatási területnagysággal rendelkeznek, így a feladatok differenciáltan kerültek megállapításra attól függően, hogy községi, városi vagy megyei jogú városi, esetleg fővárosi vagy megyei önkormányzatról van szó. Mivel minden feladatellátásnak vannak alapvető személyi, tárgyi, szakmai és gazdasági feltételei, a feladat meghatározásával a törvény a feltételrendszert is rögzíti. A kötelezően ellátandó feladatok mellett azonban arra is van lehetőség, hogy az adott önkormányzat önként is vállaljon feladatokat. Az önként vállalt feladatokat – a feladat, valamint az átvétel jellegétől függően három csoportra oszthatjuk. Az első csoportba azok tartoznak, amely során a testület önállóan szabja meg az adott feladatot, természetesen szem előtt tartva a jogszabályi előírásokat. Ebben az esetben a feladat meghatározása és ellátása során nem érintik más szerv vagy szervezet hatáskörét. Vannak azonban olyan esetek is, amikor az önként vállalt feladat „korábban” valamely más testület kötelező feladata volt. A feladatot az önkormányzat átvállalhatja az államtól vagy a nagyobb teljesítőképességű önkormányzattól. Attól függően, hogy ki volt a hatáskör törvény szerinti címzettje eltérő a feladatátvállalás 16
módja és formája. Abban az esetben, ha a feladatot a testület az államtól veszi át, az átvétel meglehetősen egyszerűsített formában zajlik. Ebben az esetben az önkormányzat megállapodást köt az állammal. A megállapodásban ki kell térni a feladatellátás finanszírozására.
A harmadik csoportba azok a feladatátvállalási eljárások tartoznak,
amikor a helyi önkormányzat nagyobb gazdasági teljesítőképességű önkormányzattól vesz át, a nagyobb önkormányzat részére kötelezően előírt feladatot. Ez az eljárás már jóval időigényesebb és kötöttebb formai követelményekkel rendelkezik. A feladatátvétel önkormányzatok között zajlik, ezért az illetékes kormányhivatal is szerephez jut az átvétel során. A feladatátvállalás lehetősége akkor merülhet fel, amennyiben azt lakossági igények indokolják, gazdaságosabb és legalább változatlan szakmai színvonalon, valamint többlet állami támogatás igénybevétele nélkül képes azt az átvevő ellátni. A döntés meghozatala előtt előzetesen meg kell keresni a feladat vagy hatáskör eredeti címzettjét, majd annak előzetes beleegyezését követően szükséges, hogy a testület a feladatátvállalás időpontját megelőzően legalább három hónappal rendeletben dönt a feladatátvállalásról. Ezt követőn az illetékes kormányhivatal megvizsgálja, hogy valóban megvannak-e a feladatátvállalás törvényi feltételei. Ennek vizsgálata törvényességi felügyeleti eljárás keretében történik. Az önkormányzat működésével kapcsolatban felmerülő feladatok ellátása elsősorban a képviselő-testület hatáskörébe tartozik, de közreműködnek a testület szervei is. Ide értjük többek között a polgármestert, a jegyzőt és képviselő-testület bizottságait. A szervek által ellátandó feladatokról a képviselő-testület dönt, ahogy arról is, hogy milyen önkormányzati hatáskör ruházható át rájuk. A képviselő-testület a jogszabályban előírt módon szerződést köthet természetes személyiséggel nem rendelkező szervezettel. Alapíthat továbbá költségvetési szervet, valamint gazdálkodó és nonprofit szervezetet a feladatai körébe tartozó közszolgáltatások ellátására. Ahhoz, hogy a képviselő-testület alapvető funkciója biztosítva legyen, a törvény meghatározza azokat az önkormányzati ügyeket, melyekkel kapcsolatban a döntés meghozatala kizárólag a képviselő-testület hatásköre, azt másra át nem ruházhatja. Ilyen át nem ruházható hatáskörök között szerepel többek közt; -
szervezetének kialakítása és működésének meghatározás, a törvény által hatáskörébe utalt választás, kinevezés, vezetői megbízás;
-
a helyi népszavazás elrendelése, kitüntetések és elismerő címek alapítása;
17
-
önkormányzati társulás létrehozása, megszüntetése, abból történő kiválasztás, a társulási megállapodás módosítása, társuláshoz, érdekképviseleti szervezethez való csatlakozás, abból történő kiválás;
-
megállapodás külföldi önkormányzattal való együttműködésről, nemzetközi önkormányzati szervezethez való csatlakozás, abból történő kiválás;
-
eljárás kezdeményezése az Alkotmánybíróságnál;
-
a bírósági ülnökök megválasztása;
-
a települési képviselő, polgármester méltatlansági és vagyonnyilatkozati eljárással kapcsolatos, továbbá összeférhetetlenségi ügyben való döntés;
-
az önkormányzati képviselői megbízatás megszüntetéséről való döntés, ha a képviselő egy éven át nem vesz részt a képviselő-testület ülésén;
-
területszervezési kezdeményezés;
-
valamint, amit törvény a képviselő-testület át nem ruházható hatáskörébe utal.
3.2. A képviselő-testület működése A választópolgárok helyi közössége közvetett módon a képviselő-testületen keresztül gyakorolja a helyi önkormányzáshoz való jogát. 19 Képviselő-testületként működik a községekben, városokban és a főváros kerületeiben, míg a megyei jogú városokban, a fővárosban és a megyékben közgyűlésnek hívják. Az Alkotmányban rögzített önkormányzati alapjogok a helyi képviselő-testületet illetik meg. A sarkalatos törvényben foglaltak szerint az önkormányzati képviselőket csakúgy, mint a polgármestereket a választópolgárok választják meg öt évre. Alaptörvényben rögzített, hogy a képviselő-testület mandátuma a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásának napjáig tart. Magyarország Alaptörvényének Átmeneti Rendelkezéseit (továbbiakban: Ámr.) a Magyar Országgyűlés 2011. december 30-i ülésén fogadta el, mely rendelkezik arról, hogy a helyi önkormányzati képviselőknek és polgármestereknek első általános választására az - Alaptörvény hatálybalépése - után 2014. októberében kerül sor. Amennyiben jelöltek hiányában elmarad a választás, a képviselő-testület megbízatása meghosszabbodik az időközi választás napjáig. A képviselő-testület elnöke a polgármester, így az ülés összehívásának és vezetésének
19
Fogarasi József: A helyi önkormányzatok. HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó, Budapest, 2010. 91. oldal
18
joga, illetve kötelezettsége is őt illeti meg. Szükség szerint, de évente minimum hat ülést tart a képviselő-testület. Abban az esetben, ha a polgármesteri tisztség betöltetlen, vagy a polgármester valamilyen oknál fogva akadályoztatva van, az ülést az alpolgármester hívja össze. Olyan önkormányzatok esetében, ahol két alpolgármester tölti be a tisztséget, a polgármester jelöli ki azt az alpolgármestert, aki jogosult az képviselő-testület ülésének összehívására.
3.2.1. Alakuló ülés A képviselő-testület a megválasztását követő 15 napon belül tartja meg alakuló ülését, melynek összehívása és vezetése a polgármester feladata. Az ülésvezetői jogok gyakorlása korábban a képviselő-testület legidősebb tagját, a korelnököt illette a polgármester eskütételéig. Ennek megtörténte után átvette a polgármester az ülés vezetését. A Belügyminisztérium Módszertani ajánlása, „a képviselő-testület 2010. évi alakuló ülése előkészítéséhez” javasolta, hogy a korelnök vezesse az ülést, a kötelező napirendi pontok lezárásáig. Javaslatát többek között arra alapozta, hogy a polgármester érintett az alpolgármester megválasztásának és a tiszteletdíj megállapításának eldöntésében. Az Mötv 43. § (1) bekezdésében foglaltak szerint az alakuló ülés összehívása és ezzel együtt vezetése is a polgármester egyszemélyi feladatává vált, melynek következtében, a törvényalkotók szerint könnyebben betartható lesz a törvényben megjelölt határidő. A polgármester felelőssége az alakuló ülés előkészítése, melyet tovább erősít, hogy az Mötv. 132. § (2) bekezdése szerint a „kormányhivatal törvényességi felügyeleti eljárásának a célja a polgármester működése jogszerűségének biztosítása”. Fontos kérdés a működés jogszerűsége tekintetében, hogy a képviselőtestület megalakulása a törvényben előírt határidőn belül történt-e. A képviselő-testület feladatai közé tartozik az alakuló, vagy az azt követő ülésen a szervezeti és működési szabályzatról (továbbiakban: SZMSZ) szóló rendelet megalkotása, a bizottságok tagjainak valamint az alpolgármester személyének megválasztása a polgármester javaslata alapján, továbbá utóbbiak illetményének, tiszteletdíjának megállapítása. Ezen „bekezdésben megjelölt, az alakuló ülés kötelező napirendi pontjaiként figyelembe veendő szervezeti és személyi döntések olyan
19
törvényességi kérdések, melyek képviselő-testület által történő megtárgyalása a helyi önkormányzat törvényes működésének biztosítása érdekében indokolt.”20
3.2.2. Testületi ülések nyilvánossága A testület ülése általában nyilvános, de törvényben előírt esetben zárt ülést tart a képviselő-testület. Vannak olyan eljárási esetek, melyek során kötelező a zárt ülésen való tárgyalás. Ilyen többek között, a fegyelmi büntetés kiszabása, önkormányzati, összeférhetetlenségi, kitüntetési ügy. A képviselő-testület zárt ülést rendelhet el a vagyonával való rendelkezés esetén és az általa kiírt pályázat feltételeinek meghatározásakor, a pályázat tárgyalásakor, ha a nyilvános tárgyalás az önkormányzat vagy más érintett üzleti érdekét sértené. A korábbi szabályozáshoz képest a jelenleg hatályos jogszabály a nyilvánosság kérdése esetében is tartalmaz jelentős újításokat. Korábban is voltak olyan ügykörök, amelyekben a zárt ülésről szóló döntés meghozatala nem a képviselő-testületet illette meg. Így vannak olyan esetek, amikor törvény erejénél fogva kötelező a zárt ülés tartása, míg a személyhez kötendő kérdések esetében az érintett beleegyezése szükséges a nyílt ülés tartásához. Az általános jogalkalmazói álláspont szerint nyilatkozat hiányában nincs mód nyílt ülés tartására. Tehát a jelenlegi szabályozás is alapelvként rögzíti a nyilvános ülést. Jelenleg is három csoportra osztható a zárt testületi ülést igénylő vagy igényelhető témák köre. Az első esetben nincs mérlegelés, kötelező a zárt ülés tartása- ilyenek az összeférhetetlenségi, méltatlansági, fegyelmi ügyek. Itt a zárt ülést az emberi méltósághoz, adatvédelemhez fűződő jog védelme indokolja. A zárt ülés elrendelésének mérlegelési joga továbbra is megilleti a testület vagyonnal, pályázattal való rendelkezés esetén, ha a nyílt döntéshozatal üzleti érdekét sértené. Változást jelent azonban a személyi döntések azon köre, amelynek során a döntéshozatal nyilvánosságának volta az érintett nyilatkozatától függ. A hatályos szabályozás szerint az érintett kérheti személyi ügy tárgyalása során a zárt ülés tartását, ekkor a testület nem mérlegelhet. Ha azonban az érintett nem tesz nyilatkozatot, akkor nyílt ülést kell tartani. Ez a változás a negatívan, beidegzőség
20
Nagy Marianna – Hoffman István: A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény magyarázata. HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó, Budapest, 2012. 170. oldal
20
alapján dolgozókat a testületi ülések előkészítése során az Mötv. hatályba lépése után eleinte megzavarta. De még a személyi ügy tárgyalása során érintettek is ragaszkodtak volna a korábbi eljárásrendhez, amikor a hozzájárulás hiányában a zárt ülés tartása a főszabály. A testületi ülések nyilvánosságának taglalásakor érdemes kitérni egy speciális ülési formára, a közmeghallgatásra, melyet a képviselő-testület évente legalább egyszer, előre meghirdetett időpontban tartja, amelyen a helyi lakosság és a helyben érdekelt szervezetek képviselői helyi közügyeket érintő kérdéseket és javaslatokat tehetnek. E jelenleg hatályos szabályozás kijavította a csorbát, hiszen az Ötv. szerint kizárólag választópolgár tehet fel kérdést. Ezáltal szélesebb körű igényfelmérés lehetőségét biztosítja az Ötv. Fogarasi József is jelentős kritikát fogalmazott meg a közmeghallgatás kapcsán az Ötv. ilyen tárgyú rendelkezéseivel szemben: „…Végezetül azt sem árt hangsúlyozni és tudatosítani, hogy az önkormányzati testület ülésének nyilvánossága, a legszélesebb értelemben vett nyilvánosságot jelenti. Azaz a testület ülésén bárki - nevezetesen bármely település (választójoggal sem rendelkező) lakója, polgára - részt vehet. Ehhez képest a közmeghallgatás nyilvánossága annyiban más, hogy ott a részvétel joga szintén bárkit megillet, de az Ötv. értelmében közérdekű kérdést, javaslatot csak a választópolgár, és a helyben érdekelt szervezetek képviselői tehetnek fel. Legjobb tudomásunk szerint azonban az említett választópolgár -, és helybeli minőséget eddig még sehol nem kérték számon, sehol nem ellenőrizték.”21 Álláspontom szerint a választójoggal való rendelkezés számon kérése és ellenőrzése, de még a megkövetelése sem volt indokolt a közmeghallgatás idején.
3.2.3. A döntéshozatal módja A képviselő-testület akkor határozatképes, ha tagjainak több mint fele jelen van. A javaslat elfogadásához a jelenlévő települési képviselők, minősített többségnél a megválasztott képviselők több mint felének igen szavazata szükséges. Abban az esetben, ha szavazategyenlőség alakul ki és a javaslat elfogadásához egy szavazat szükséges, a javaslatot elfogadottnak kell tekinteni, amennyiben a polgármester igennel
21
Fogarasi József: A testületi ülések nyilvánossága – Nagyító alatt az önkormányzatiság. http://www.magyarpolgármester.hu
21
szavaz. A törvény nem határozza meg kizárólagosan azon döntések körét, amelyekhez minősített többség szükséges. Vannak olyan döntések, amelyeket azonban nevesít, ennek megfelelően minősített többség szükséges rendeletalkotáshoz, szervezetének kialakításához és működésének meghatározásához, választás, kinevezés, vezetői megbízás meghozatalához. A minősített többséget igénylő döntések mindig kiemelt jelentőségű
ügyek,
ezért
is
szükséges,
hogy
a
választópolgárok
közvetett
hatalomgyakorlását biztosító képviselők több, mint fele egyetértsen a javaslattal. Az ily’ módon hozott döntések jellemzően nagy hatással bírnak az adott település érintett területére. Ennek tükrében jelöli meg a törvény a további – minősített többséget igénylő döntések
körét.
Így
intézményalapításhoz,
megszüntetéshez,
társuláshoz
való
csatlakozáshoz vagy abból való kiváláshoz, együttműködési megállapodáshoz külföldi önkormányzattal, képviselői megbízatás megszűnéséről szóló döntés meghozatalához, összeférhetetlenség és méltánytalanság megállapításához. A törvény nevesít egyes ügyrendinek minősíthető döntéseket is, amelyek meghozatalához szintén minősített többség szükségeltetik. Ilyen a zárt ülés elrendelése abban az esetben, ha a testület vagyonával rendelkezik, pályázat kiírásának feltételeiről dönt, pályázatot tárgyal. De a képviselői kizárás meghozatalához is minősített többség szükséges. Az Mötv. széleskörű szabadságot biztosít az önkormányzat testületének a körben, hogy a szervezeti és működési szabályzatában a törvényi felsorolásokon kívül szabadon határozhatja, hogy melyek azok a döntések, amelyek meghozatalához minősített többség szükséges. A képviselő-testület határozatait, rendeleteit nyílt szavazás útján hozza. A törvény meghatározza ennek eljárási szabályait. Titkos szavazásra van lehetőség azokban az ügyekben, melyek zárt ülést indokolnak. Kizárható a testületi döntéshozatalból, aki saját maga, vagy akinek a hozzátartozója személyesen érintett az ügyben, - ezt a települési képviselő köteles bejelenteni - a testület dönt a kizárás indítványáról.
3.2.4. Az SZMSZ-ben szabályozandó kérdések köre A képviselő-testület a szervezeti és működéi szabályzatról szóló rendeletében határozza meg működését. Az SZMSZ-ben mindazon tárgyköröket szabályozhatja, melyek tilalmáról a jogalkotó külön nem rendelkezett, melyet a törvényben nem érintett, 22
valamint ahol lehetővé teszi az alternatív megoldást azáltal, hogy felhatalmazást ad az önkormányzati testületnek arra, hogy eltérő szabályokat alkalmazzon. A sort azok a kérdések zárják, melyek tekintetében a jogalkotó a képviselő-testületet helyi normaalkotásra kötelezi. 22 Az SZMSZ-ben rendelkezni kell arról, hogy a polgármesteri illetve alpolgármesteri tisztség egyidejű betöltetlenségéből, valamint tartós akadályoztatásából eredően ki jogosult
összehívni
és
vezetni
a
képviselő-testületi
ülést.
Amennyiben
az
akadályoztatással kapcsolatban bármilyen kétség merül fel, a jegyző írásbeli nyilatkozatot kérhet az érintettől. A korábban hatályos szabályozás az SZMSZ megalkotásának, illetve felülvizsgálatának kötelezettségét az alakuló ülést követő fél éven belüli időszakban határozta meg. Ezt a jogalkalmazók úgy értelmezték, hogy a felülvizsgálati
kötelezettség a választási
ciklus
kezdetén kötelezi
őket.
Az
Alkotmánybíróság következőképpen vélekedett a kérdésről:„Ha a jogalkotó szándéka az lett volna, hogy a szervezeti és működési szabályzatok rendszeres (minden választási ciklus kezdeti szakaszára kiterjedő) felülvizsgálatát írja elő, akkor ezt valamelyik, az Ötv.-be beépülő rendelkezésébe foglalt volna bele.” Az Ötvm. 62. § (5) bekezdése ezzel szemben egyszeri, vagyis az 1994-ben megválasztott képviselő-testületekre vonatkozó törvényi kötelezettséget állapított meg. Az Mötv. 2013. január elsejétől hatályos rendelkezése egyértelműen az alakuló vagy az azt követő ülés feladataként határozza meg a szervezeti és működési szabályzat megalkotását vagy felülvizsgálatát, „az e törvény szabályai szerint” kitétellel, nem hagyva kétséget afelől, hogy minden választási ciklus kezdetén a felülvizsgálatot el kell végeznie a képviselő-testületnek. A képviselő-testület szervezeti és működési szabályzatának tartalmi elemei közé tartozik a nyílt, illetve titkos szavazás módjának meghatározása, minősített többséggel eldöntendő ügyek felsorolása, a személyes érintettségre vonatkozó bejelentési kötelezettség elmulasztásának jogkövetkezményei, a működés részletes szabályai, a bizottságok tagjainak száma, valamint feladat és hatásköre és működésük alapvető szabályai is. A szervezeti és működési szabályzatnak vannak kötelező tartalmi elemei is, mint például az önkormányzat hivatalos megnevezése és székhelye, a képviselő-testület üléseinek összehívására irányadó eljárás rendje.
22
Fogarasi József: A helyi önkormányzatok. HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó, Budapest, 2010.
23
3.3. Együttműködés a polgármesterrel, jegyzővel, bizottságokkal Az önkormányzati feladatokat a képviselő-testület és szervei gyakorolják, a törvények által meghatározott keretek és a szervek közötti hatáskör, munka- és felelősségmegosztásnak megfelelően. Az önkormányzat eredményes működése szempontjából meghatározó a képviselő-testület tagjai egymás közötti, valamint a testület és szervei (polgármester, bizottság, részönkormányzat, hivatal és jegyző) közötti együttműködés. Az önkormányzati szervezetek és szereplők felelőssége összefügg, ugyanakkor elhatárolható. 3.3.1. A Polgármester A polgármester az önkormányzat elsőszámú vezetője, aki a törvény szerint, a választás alapján tagja a képviselő-testületnek. A választópolgárok közvetlenül választják egy ciklusra, de számos esetben fordul elő, hogy egy polgármester, már több ciklus óta tölti be a tisztséget. Fontos feladatai közé tartozik, a képviselők munkájában való közreműködés, a választókkal való kapcsolattartás. A polgármesternek minden üggyel kapcsolatban törekedni kell arra, hogy a testületi tagok többségének támogatását megkapja. Nyilvánvalóan lehetnek konfliktusok a polgármester és a képviselők között, ezért is ad a törvény lehetőséget arra, hogy ha a polgármester a képviselő-testület egyes döntéseit sérelmezi, akkor kezdeményezheti az ügy ismételt tárgyalását, a döntés ennek lezárásáig nem hajtható végre. A polgármester hívja össze a képviselő-testületi üléseket, napirendi pontok keretében megnyitja, vezeti és lezárja a vitát. A testületek évente fogadják el munkatervüket, mely a tárgyévre tervezett testületi ülések időpontjait és tervezett napirendi pontjait tartalmazza. A testületi üléseket egy hosszabb és alaposabb előkészítés előzi meg, melynek előkésztéséért és törvényességéért a jegyző felelős.
3.3.2. A Jegyző Az elmúlt időszak jelentős jogszabályi változásai a jegyzői tisztséget sem hagyták változatlanul. Jelentősen változtak az államigazgatási feladatai, címzettje lehet az önkormányzati hatósági ügynek, tisztsége szorosan kötődik a polgármesteréhez. A jegyző vezeti a polgármesteri hivatalt, ő a törvényesség őre. Az önkormányzat embereként gondoskodik az önkormányzat működésével kapcsolatos feladatok 24
ellátásáról. Feladata meglehetősen összetett, hiszen államigazgatási és önkormányzati jogköröket is gyakorol. A képviselő-testület törvényes működéséért felelős. Előkészítő és végrehajtó szerepet tölt be. A testületi ülések irányítója a polgármester, de a törvényességért és az adminisztratív feladatok ellátásáért a jegyző felelős. A testület elé kerülő előterjesztéseket törvényességi ellenőrzés céljából be kell mutatni a jegyzőnek. A döntések végrehajtásáért szintén őt terheli a felelősség. A testületi ülések jegyzőkönyvezéséről gondoskodnia kell. Rendelet esetében a kihirdetésről a helyben szokásos módon a jegyző a felelős. Munkájáról évente beszámol a testületnek, a teljesítményértékelését azonban az Mötv rendelkezései szerint már csak a polgármester végzi. Az önkormányzati munka hatékonyságát fokozza, hogy a bizottsági és testületi üléseken a jegyző tanácskozási joggal vesz részt. A jegyző az önkormányzat és szerveinek törvényes működésének segítője. E feladatát a törvényességi jelzés – szignalizáció – keretében végzi el.
3.3.3. A Bizottság A bizottságok a képviselő-testület szervei, melyek a képviselő-testület munkáját segíti, az önkormányzati feladatok tekintetében. Meghatározó szerepük, a döntések előkészítése, melynek során - javaslataikkal, előterjesztéseikkel – hozzájárulnak, és ellenőrzik azok végrehajtását. A képviselő-testület bizottságai azonban nem csak javaslattevő és ellenőrző funkciót látnak el. Fontos szerepet töltenek be az önkormányzat szervezetében és működésében. A bizottságok a képviselő-testület által választott testületi szervek, melyek az önkormányzat szervezetében működnek Az Mötv. 41. (3) bekezdése alapján önkormányzati döntés meghozatalára is jogosultak, a törvény továbbá lehetőséget biztosít arra, hogy a képviselő-testület a bizottságokra ruházzon át önkormányzati hatásköröket, ezáltal önállóan járhatnak el és hozhatnak döntést önkormányzati ügyekben. A bizottság rendszere a hatékony önkormányzati feladatellátás
érdekében
lehetőséget
ad
a
munkamegosztás
kialakítására
az
önkormányzati szervezetben. Lehetőséget biztosít továbbá olyan szakemberek bevonására, akiknek munkája növeli az önkormányzati döntések szakszerűségét. Ez annak köszönhető, hogy a bizottságok tagjai nem kizárólag önkormányzati képviselők lehetnek. A bizottságok feladat- és hatásköre önkormányzatonként eltérő lehet, hisz a helyben felmerülő igények határozzák meg, melyek alkalmazkodnak az önkormányzat 25
által ellátandó feladatok mennyiségéhez, működésének sajátosságaihoz, feltételeihez. A képviselő-testület a feladatait kisebb településen kevesebb bizottság mellett, míg egészen apró falvakban bizottság nélkül is el tudja látni. A képviselő-testület bizottságai az SZMSZ-ben szabályozott állandó feladat- és hatáskörrel rendelkező úgynevezett állandó bizottságok. Lehetőség van azonban egyes feladatok ellátásának időtartamára ideiglenes bizottságot létrehozni, melyre az állandó bizottságokra vonatkozó szabályok az irányadók. A bizottságok feladatkörébe tartozik a képviselőt-testület döntéseinek előkészítése. Lehetnek olyan előterjesztések, melyek csak a bizottság állásfoglalásával kerülhetnek a testület elé. A képviselő-testület azokat az előterjesztéseket, melyeket kizárólag a bizottság nyújthat be, a szervezeti és működési szabályzatban határozza meg. A bizottságoknak
szerepük
van
az
önkormányzati
döntések
végrehajtásának
ellenőrzésében, továbbá önálló döntési jogköröket is gyakorol önkormányzati ügyekben. Az Mötv. nem állapít meg speciális szabályokat a bizottságok működésére, hanem a képviselő testület működésére irányadó szabályokat rendeli megfelelően alkalmazni a bizottság ülésének összehívására, működésére, nyilvánosságára, határozatképességére és határozathozatalára, döntésének végrehajtására, a bizottság tagjainak kizárására, a bizottság üléséről készített jegyzőkönyv tartalmára.23 Az önkormányzati képviselőnek és a polgármesternek is vannak jogosítványai a bizottság felé. A képviselő javasolhatja a bizottság elnökének a bizottság feladatkörébe tartozó ügy megtárgyalását, amelyet a bizottság legközelebbi ülése elé kell terjeszteni és a tárgyalásra a települési képviselőt meg kell hívni.24 A bizottságok működésével kapcsolatban felmerülő ügyviteli feladatokat az önkormányzati hivatal látja el.
3.4. A képviselő-testület feloszlása, feloszlatása A képviselő-testületet megilleti a feloszlás joga is. Megbízatásának lejárta előtt név szerinti szavazással mondhatja ki, minősített többséggel. Az új testület alakuló üléséig,
23 24
Mötv. 60 §. Az Mötv. 2014. évi, az önkormányzati választások napján hatályba lépő 32. § (2) bekezdése
26
a polgármester az új polgármester megválasztásáig látja el a feladatát, gyakorolja hatáskörét. Ezen jogát csak az korlátozza, hogy a választást követő hat hónapon belül, valamint az általános választást megelőző év november 30. napját követően nem mondható ki. A határidőt a feloszlásra irányuló kezdeményezéstől kell számolni. Az önkormányzathoz való jog érvényesítése és érvényesülése mellett azonban nem szabad elfeledkezni arról, hogy a jogalkotónak a törvényes működés kontrolljáról is gondoskodni kell. Már az Alkotmányban rögzítésre került, hogy a Kormány feladata, hogy
biztosítsa
a
helyi
önkormányzatok
törvényességi
ellenőrzését.
Az
Alkotmánybíróság 2010-es határozatában jogállamiság követelményét súlyosan sértő mulasztásban
megnyilvánuló
alkotmányellenességet
állapított
meg,
abban
az
időszakban, amikor a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvényben az Országgyűlés nem szabályozta a közigazgatási hivatalok jogállását. 25 . Az alaptörvény a korábbi törvényességi ellenőrzés helyett a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét szabályozza, mivel a Kormány törvényességi felügyeletének hatáskörét a fővárosi és megyei kormányhivatalokhoz telepíti. A törvényességi ellenőrzés törvényességi felügyeletre változása történelmi változás. Az Mötv. széleskörű felügyeletet biztosít a fővárosi és megyei kormányhivatal számára az önkormányzati döntések, szervezet és működés, valamint feladatellátási kötelezettségek törvényességi felügyeletére. A kormányhivatal ennek keretében összehívhatja a képviselő-testületet, kezdeményezheti
a
központi
költségvetésből
járó
támogatás
visszatartását,
megalkothatja a mulasztást nem teljesítő önkormányzat helyett a rendeletet. Mindezek alapján megállapítható, hogy 1990-től tartó út egy gyenge törvényességi ellenőrzéstől egy erős törvényességi felügyeletig vezetett. Az Mötv. 135. § (1) bekezdése alapján „a kormányhivatal kezdeményezheti a polgármesternél a képviselő-testület ülésének összehívását, ha a törvényességi kérdések megtárgyalása a helyi önkormányzat működésének biztosítása érdekében indokolt”, alkalmazható abban az esetben, ha az alakuló ülést azért nem tudják megtartani a törvényben meghatározott határidőn belül, mert azt a polgármester nem hívja össze.
25
31/2010. (III.25.) AB határozat
27
Amennyiben a helyi önkormányzat törvényes működése érdekében indokolt a törvényességi kérdések képviselő-testület által történő megvitatása, a kormányhivatal vezetője kezdeményezheti a polgármesternél a képviselő-testület összehívását. A polgármester tizenöt napon belül eleget kell, hogy tegyen a kormányhivatal képviselőtestület ülésének összehívására, ellenkező esetben az ülést a kormányhivatal hívja össze. Az ülés összehívása során a kormányhivatalnak lehetősége van eltérni a helyi önkormányzat szervezeti és működési szabályzatában foglaltaktól. A kormányhivatal azonnal megkezdi a törvényességi felügyeleti eszközök alkalmazását, amennyiben a vizsgálati
periódusban,
valamely
önkormányzati
intézkedéssel
kapcsolatban
jogszabálysértést észlel. Az Mötv. 134 § (1) bekezdése szerint azonban, „ha a kormányhivatal jogszabálysértést észlel, a törvényességi felügyelet körében legalább harminc napos határidő tűzésével felhívja az érintettet annak megszüntetésére. Az érintett a felhívásban foglaltakat köteles megvizsgálni és a megadott határidőn belül az annak alapján tett intézkedésről, vagy egyet nem értésről a kormányhivatalt írásban tájékoztatni”.26 Eszerint a kormányhivatal által kibocsátott törvényességi felhívás, melyet a jogszabály megsértése esetén mindenképp meg kell tennie, az alakuló ülésre további legalább harminc napos halasztással járna. A törvényességi felhívás eredménytelensége esetén a kormányhivatal mérlegelési jogkörben dönt a törvényességi felügyeleti eljárás további eszközeinek alkalmazásáról.
3.5. Szerencs város önkormányzatiságának története „Az Önkormányzat nem különös felfedezés eredménye, hanem gyökerei visszanyúlnak a közösségi szabályok természetes és szükséges megalkotásáig. Nem valami kitalált és fiatal képződmény tehát, hanem ősi történelmi örökség része, amely általában, de konkrét helyhez, városhoz kötve is fontos”.27 Ezen gondolaton felbuzdulva és annak érdekében, hogy a dolgozatomban minél jobban érvényesüljön a gyakorlati szempont, ezért jelen fejezet keretein belül néhány gondolat erejéig elidőzni a lakóhelyem önkormányzatának fejlődésén. A gyakorlati tapasztalatok rögzítése végett megkerestem az önkormányzati hivatal vezetőit is, hogy a mindennapi jogalkalmazás során jelen területen milyen nehézségek adódtak.
26 27
Mötv. 134 § (1) bekezdése. lj.: dr. Sallai József: Szerencs város önkormányzata.
28
A rendszerváltást követően kialakult önkormányzatiság keretében megalakult első képviselő-testület tizenhét főből állt, képviselte a polgármester, akit egy fő alpolgármester helyettesített. A ciklusban nyolc bizottság működött. Az ügyrendi, valamint a pénzügyi bizottság mellett működött még szociális, oktatási, gazdasági, idegenforgalmi, környezetvédelmi és rend-és jogbiztonsági bizottság is. A következő ciklusban a tizenhét képviselő mellett jegyző és aljegyző is ellátta az adminisztratív feladatokat. A képviseletet továbbra is a polgármester, távollétében az alpolgármester biztosította. A munkát hét bizottság segítette. Az előző ciklushoz képest változás, hogy nem beszélhetünk már rend-és jogbiztonsági bizottságról. 1998. és 2002. között a testület létszáma és tisztségviselői, bizottságai változatlan létszámmal és elnevezéssel dolgoztak. 2002. évtől testület és tisztviselői továbbra is változatlan formában működtek. A bizottságok esetében azonban már változás állt be. Ebben az időszakban kilenc bizottság működött, méghozzá úgy, hogy kettévált a korábban Szociális és egészségügyi bizottság, valamint új testületként létrejött az Európai uniós és vállalkozásfejlesztési bizottság. 2006. és 2010. között a képviselő-testület ugyancsak tizenhét főből állt, azonban az előkészítő munkát végző bizottságok száma három főre csökkent, működött az Ügyrendi és Oktatási Bizottság, a Pénzügyi és Városfejlesztési Bizottság, továbbá a Szociális és Egészségügyi Bizottság is. A bizottságok öt-öt fővel működtek, külsős bizottsági tag nem volt, valamennyi tag a képviselők közül került ki. A 2010. évi választások jelentős változást hoztak a helyi önkormányzatiság idővonalán, és nem kizárólag azért mert politikai síkon változott a város vezetése. A testület immár kilenc fővel dolgozik. A testületet a polgármester képviseli, távolléte vagy akadályoztatása esetén két alpolgármester helyettesíti, mindkét alpolgármester képviselő is egyben. Az adminisztratív feladatokat jegyző és aljegyző vezetésével látja el az önkormányzati hivatal. A testület munkáját két bizottság segíti elő. Természetesen működik Pénzügyi bizottság – melynek megléte jogszabály alapján is kötelező – továbbá a Jogi és Ügyrendi bizottság is. A bizottságok létszáma öt-öt fő, melyből három-három fő önkormányzati, míg két-két fő nem önkormányzati képviselő. A testület összetételét és döntéshozatalát előre vetíti, hogy a kilenc képviselőből hat fő tartozik azonos párthoz.
29
A képviselő-testületek aktivitását mutatja az alábbi táblázat, mely rögzíti, hogy 1990-től évente hány határozatot hoztak a szerencsi képviselő-testületek. A táblázat adatainak összevetéséből megállapítható, hogy a testületek aktivitása évről évre növekszik.28 Döntési év
Hozott határozatok száma
Döntési év
Hozott határozatok száma
1990
14
2002
133
1991
82
2003
194
1992
73
2004
168
1993
75
2005
146
1994
47
2006
155
1995
106
2007
172
1996
145
2008
230
1997
172
2009
194
1998
141
2010
203
1999
114
2011
262
2000
112
2012
246
2001
148
2013
235
Anélkül, hogy politikai jellegű elemzésbe fognék, szükségesnek tartom néhány mondatban jellemezni a jelenlegi testület működését az Mötv. szabályai szerint. A kisebb létszámú testületet jóval hatékonyabbnak tartom. Szerencsésnek vélem, hogy két bizottság működik, mert úgy gondolom, hogy egy közel tízezer lélekszámú város „ügyintézése” sem igényel több bizottsági munkát. Egyrészt azért, mert a napirendek jelentős részét mindkét bizottság tárgyalja, másrészt az egyik bizottság munkája, üléseinek időpontja igazán nehezen összeegyeztethető, mert az alacsony ellenzéki képviselői érdeklődése miatt a határozatképesség több ízben is meghiúsult.
28
Szükségesnek tartom rögzíteni, hogy a megállapítás során a rendeletek számát nem vettem figyelembe, hiszen egyes esetekben a magasabb szintű jogszabályok kötelezvényt írnak elő a testületek számára a rendeletek megalkotására. Így álláspontom szerint ezek megalkotása nem mutatja hűen a testületek aktivitását.
30
2010. óta helyi döntés értelmében valamennyi, nyílt képviselő-testületi ülés online megtekinthető. Hogyan zajlik a szerencsi képviselő-testületi ülés és annak előkészítése? A rendes testületi ülés időpontja előtt két héttel köteles leadni előterjesztését a jegyzőnél az, akinek testületi döntést igénylő témája van. Az előkészített anyagokat jegyző törvényességi ellenőrzés alá veszi és azokat szignálja, amely után amennyiben polgármester egyetért az előterjesztésekkel azokat aláírja. Ezt követően elektronikus úton – a testületi ülést megelőző pénteken29- valamennyi képviselő részére elküldésre kerül. Az elektronikus levél érkezéséről rövid szöveges üzenetben értesítik a testületi tagokat. Ezzel egyidejűleg a nyílt ülésen tartandó témák előterjesztései, a meghívókkal együtt felkerülnek a város honlapjára, továbbá a rendeletek öt nappal korábban, szintén a város honlapján kerülnek elhelyezésre társadalmi véleményeztetés végett.30 A testületi ülést megelőzően a két bizottság előzetesen megtárgyalja és véleményezi a napirendeket. Az egyes testületi ülések általában délelőtt kilenc órakor kezdődnek. Az ülést a polgármester vezeti. Az ülésre meghívót kap a képviselők, valamint az előterjesztést összeállítókon kívül többek között az illetékes járási hivatal, a Klebelsberg Intézményfenntartó központ tankerületi igazgatója, a helyi rendőrség, ügyészség, bíróság, katasztrófavédelem vezetője, az önkormányzati intézmények, cégek vezetői, a polgármesteri hivatal osztályvezetői, továbbá a helyi nemzetiségi önkormányzatok elnökei és a helyi hivatalos sajtó képviselője. Az ülést a polgármester vezeti, a törvényességet a jegyző garantálja. Az ülés megnyitását követően határozatképesség megállapítása, majd a napirend elfogadása történik, ha szükséges módosítással. Ezt követően sor kerül a napirendek tárgyalására. Polgármester felkéri az előterjesztőt, hogy ismertesse röviden az előterjesztés tartamát, majd felkéri az illetékes bizottság elnökét, hogy ismertesse a bizottság álláspontját. Majd ezt követően a képviselők kérdéseket intézhetnek az előterjesztőhöz, valamennyi kérdés elhangzása után van lehetősége az előterjesztőnek a válaszok megadására. Ezt követően a kérdező még röviden replikálhat a válaszra. Aztán a polgármester lezárja a napirendi pont vitáját, összefoglalja az elhangzottakat, ismerteti az előterjesztéssel kapcsolatban a saját álláspontját, majd szavazásra bocsájtja az előterjesztésben foglaltakat. A szavazás eredményének rögzítése után térnek át a következő napirendi pont megtárgyalására. A munkaterv szerinti napirendi pontokat követően, kerülnek megtárgyalásra az egyebek napirendi pont 29
A munkaterv szerint – július hónap kivételével – a testületi ülések időpontja minden hónap harmadik hetének csütörtöke. 30 Tájékozódásom alapján a véleményezés jogával a rendelkezés hatályba lépése óta, egyetlen alkalommal éltek a polgárok.
31
keretében, az időszerű döntést igénylő előterjesztések. Majd ezt követően „különfélék” napirendi pont keretein belül hangzanak el közérdekű kérések, kérdések, bejelentések. Ezt követően további hozzászólás hiányában a polgármester az ülést berekeszti. Természetesen rendkívüli vagy zárt ülést igénylő előterjesztések esetében az ülés megtartása során a speciális szabályok maradéktalanul érvényesítésre kerülnek.
32
4. Összegzés „…figyelembe véve azt, hogy az Európa Tanács célja a tagjai közötti szorosabb egység létrehozása, a közös örökségüket képező eszmék és elvek védelmének és megvalósításának érdekében, figyelembe véve azt, hogy e cél elérésének egyik eszköze a közigazgatás terén történő megállapodás, figyelembe véve azt, hogy a helyi önkormányzatok minden demokratikus rendszer egyik alapintézményét képezik, figyelembe véve azt, hogy az állampolgárok közügyekben való részvételének joga egyike az Európa Tanács valamennyi tagállama által elfogadott demokratikus elveknek, meggyőződve arról, hogy e jog legközvetlenebbül helyi szinten gyakorolható, meggyőződve arról, hogy csak tényleges feladatkörrel bíró helyi önkormányzatok biztosíthatnak egyszerre hatékony és az állampolgárokhoz közelálló igazgatást, tudatában annak, hogy a helyi önkormányzás védelme és megerősítése a különböző európai
országokban
fontos
hozzájárulás
a
demokráciának
és
a
hatalom
decentralizálásának elvein alapuló Európa kialakításához, megerősítve azt, hogy mindez feltételezi olyan helyi önkormányzatok létezését, amelyeknek részét képezik a demokratikusan létrehozott döntéshozó szervek, és amelyek feladatainak és e feladatok gyakorlása módjának és eszközeinek, valamint mindezek megvalósításához szükséges forrásoknak a tekintetében széles körű autonómiával rendelkeznek…”31 Az Önkormányzatok jelentőségének hangsúlyozására úgy vélem a fenti idézetben foglaltakon túl nincs szükség. Mivel az önkormányzatok tekintetében a döntéshozó szerv a képviselő-testület, ezért döntöttem úgy, hogy annak működésével szeretnék foglalkozni. Az elmúlt időszakban bevezetett jogszabályi változások csak erősítettek a döntésemben, hiszen így módomban állt a korábbi bevált, illetve a jelenleg „próba alatt álló” szabályozást egymással párhuzamban állítani. Úgy vélem a puding próbája az evés, a gyakorlati tapasztalatok alapján kerülhet majd sor arra, hogy levonjuk a konzekvenciát mennyire jó, mennyire alkalmazható a jelenlegi jogszabály. Az elmúlt két év során véleményem szerint még nem áll rendelkezésre elegendő tapasztalat arra vonatkozóan, hogy eldönthessük alkalmasabb-e a jelenlegi
31
a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról szóló, 1985. október 15-én, Strasbourgban kelt egyezmény kihirdetéséről szóló 1997. évi XV. törvény preambuluma
33
jogszabály. Az azonban már most látszik, hogy az Mötv. rendelkezései életszerűbbek, mint az elődje volt. Példaként szeretném említeni a jegyző feletti munkáltatói jog kérdését. Korábban valóban a testület rendelkezett munkáltatói joggal, de megférhet-e egymás mellett egy esetleg több pártállású képviselőkből álló testület „alkalmazásában” álló jegyző és egy politikai jelleget óhatatlanul magában hordozó polgármester? Tudnak-e hatékonyan együtt dolgozni? Előrébb viszik-e a települést? Én úgy gondolom nem. Igaz, a jelenlegi szabályozásnak is vannak hibái ezen a területen. Álláspontom szerint azonban nem született még olyan jogszabály, amelynek alkalmazása során nem sérültek volna valamilyen kívánatos szempontok, elvárások. A dolgozat készítése során döbbentem rá, hogy amennyiben valamennyi részletre szeretnék kitérni az értekezés terjedelme, igencsak meghaladná a kívánatos mértéket. Ezért úgy döntöttem, hogy egy általános bemutatás mellett emelek ki egyes apró, de számomra érdekes szabályozási pontokat, és mutatom be a hozzá fűződő részletszabályokat, rögzítve az álláspontomat. A helyi képviselő-testület összetételét is megvizsgáltam, igyekeztem nem sérteni esetleges helyi érdekeket, ezért a dolgozat vonatozó rendelkezései igyekeztek tényszerűen ábrázolni. Összegzésként az a vélemény alakult ki bennem, hogy a jelenlegi szabályozás vélhetően a gyakorlatban is beváltja a hozzá fűzött reményeket. De ahhoz, hogy ezt teljes mértékben bizonyítani és alátámasztani tudjuk az szükséges, hogy további jelentős változások nélkül, hosszabb távon berendezkedhessenek az önkormányzatok a jelenleg hatályos szabályok szerinti működésre.
34
Irodalomjegyzék
Boros Anita – György István – Lantos Ottó – Major Mónika – Temesi István: Az új Önkormányzati törvény. Az új törvényi előírások bemutatása, gyakorlati alkalmazása a változások tükrében, Menedzser Praxis Szakkiadó és Gazdasági Tanácsadó Kft., Budapest, 2012 Csörgits Lajos: Az új önkormányzati törvény tervezetével kapcsolatos gyakorlati problémák vizsgálata. 2010. Glossa Iuridica – III. évfolyam 1. szám www.glossaiuridica.hu Fogarasi József (szerk.) A helyi önkormányzatok. HVG-Orac Kiadó. Budapest. 2010 Fogarasi
József:
A testületi
ülések
nyilvánossága.
Nagyító
alatt
az
önkormányzatiság. http://www.magyarpolgarmester.hu/?site=102&c=15&menu=c01 Gyergyák Ferenc: A képviselő-testület, a polgármester, és a jegyző feladatai az önkormányzat
munkájában,
az
együttműködés
konfliktusainak
kezelési
módszere. Comitatus 17. évfolyam 2007. október. 3-32. Gyergyák Ferenc: Az önkormányzati törvény a gyakorlatban- Tanácsok, módszerek, alkalmazási technikák a törvény végrehajtásához, Közigazgatás Módszertani Bt., Pécs, 2012 Gyergyák Ferenc (szerk.): Az új önkormányzati törvény - az új törvényi előírások bemutatása, gyakorlati alkalmazása a változások tükrében, Menedzser Praxis Szakkiadó, Budapest, 2012. február Hoffman István - Veres Enikő: Testületi vezetés az önkormányzatokban. Új magyar közigazgatás, 2060-4599. 2011. 4. évf. 10. szám, p. 2-14. Hoffman
István
–
Nagy Marianna
(szerk.):
A
Magyarország
helyi
önkormányzatairól szóló törvény magyarázata. HVG-Orac Kiadó. 2013 Kilényi Géza et al.: A közigazgatási jog nagy kézikönyve. Complex Kiadó. Budapest. 2008. Kocsis
Miklós:
Az
önkormányzati
képviselő-testület
feloszlatása
az
alkotmánybírósági jogfejlesztés tükrében. A Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kara hallgatóinak tanulmányai. Pécs. 2006. 145-156. 35
Kukorelli István: Alkotmánytan I., Osiris Kiadó, Budapest, 2007 Pálné Kovács Ilona: Helyi kormányzás Magyarországon. Dialóg Campus Kiadó. Budapest – Pécs. 2008 Pálné Kovács Ilona: A hatalommegosztás és az önkormányzati szektor alkotmányos szabályozása az Európai Unió tagországaiban, Comitatus 2008. XVIII. évfolyam 7. szám Petrétei József: Az alkotmányos demokrácia alapintézményei. Dialóg Campus. Budapest – Pécs. 2011 Prugberger Tamás: Az autonómia jelentősége és időszerűsége. Valóság LIII. Évfolyam 2011. november 11. szám Szabó Lajos: A második önkormányzati törvény új vonásai, Új Magyar Közigazgatás 2012. április, 5. évfolyam 4. szám, pp. 28-45 Szabó Lajos: A második önkormányzati törvény új vonásai, Új Magyar Közigazgatás 2012. április, 5. évfolyam 4. szám, Szabó Lajos: Törvények a helyi önkormányzatokról, Összevetés - 1990, 2011-, 2012. február (online) Interneten elérhető: www.kodifikator Szamel Katalin – Balázs István – Gajduschek György – Koi István: Az Európai Unió tagállamainak közigazgatása, Complex Kiadó, Budapest, 2011 – p. 484 Tóth Judit – Legény Krisztián: Összehasonlító alkotmányjog, Complex Kiadó, Budapest, 2006 Trócsányi László – Badó Attila (szerk.): Nemzeti alkotmányok az Európai Unióban, KJK Kerszöv Kiadó, Budapest, 2005 Varga Sándor: Félévszázad a helyi tanácsi és önkormányzati szabályozásban. Pénzügyi Szemle 2004. no. 5. 480-501. p. Verebélyi Imre: A tanácsrendszer önkormányzati típusú reformja. ÁSZI, Budapest, 1988. Vigvári András: Szubszidiaritás nélküli decentralizáció. Néhány adalék az önkormányzati rendszer magyar modelljének korszerűsítéséhez, Tér és Társadalom, XXII. évfolyam, 2008. 1. szám, pp. 141-167. 18/2013. (VII. 3.) AB határozat alaptörvény-ellenesen működő képviselőtestület feloszlatásával összefüggő elvi vélemény nyilvánításáról Kúria Köf.5.040/2013/4. számú határozat
36
Jogforrások jegyzéke
Magyarország Alaptörvénye Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény Helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról, 1985. október 15-én, Strasbourgban kelt egyezmény kihirdetéséről szóló 1997. évi XV. törvény 31/2010. (III.25.) AB határozat
37
