A HATÁR MENTI FEJLESZTÉSEK ÚJ KERETEI
Hozzászólás az Új Széchenyi Terv Vitairatához
Készítette: Határon Átnyúló Kezdeményezések Közép-európai Segítő Szolgálata
Bevezetés
Az Új Széchenyi Terv vitaanyaga hangsúlyosan tárgyalja egy egységes Kárpátmedencei gazdasági térség létrehozásának szükségességét. Egy 1990 óta a szakemberek részéről gyakorta megfogalmazott igény emelkedett most a politikai célkitűzések szintjére: „A magyar gazdaság tervezési rádiuszát Kárpát-medencei szintre kell emelni.”1 Megállapítható, hogy a magyar belső gazdaság helyzete is jóval kedvezőbb volna a jelenleginél, ha ezt az elvet a mindenkori magyar kormányok a rendszerváltástól kezdve elfogadták és a gyakorlatban alkalmazták volna. Helyes iránynak tartjuk azt is, hogy a nemzetpolitika az átfogó fejlesztéspolitika részévé válik, amelyre az első Orbán-kormány és az előző két kormány idején is történtek kísérletek, de az ehhez szükséges források, főként az elmúlt évek során igen elenyészőek voltak, és hiányzott az egységes stratégiai megalapozás is a beavatkozások mögül. Fel kell ugyanakkor hívni a figyelmet arra a tényre is, amelyet a dokumentum egymondatnyi megjegyzéssel érint is: „A magyar gazdaság fenntartható gazdasági jelenléte és befolyása csak úgy valósulhat meg, ha az egyaránt szolgálja mindegyik itt élő nép érdekét.”2 Jóllehet, ha Európa földrajzi térképére rátekintünk, a Kárpát-medence fejlesztési régióként adekvát választ jelenthetne az 1920 óta recesszióba süllyedt térség felemelkedése szempontjából, tudnunk kell ugyanakkor, hogy a Kárpát-medence kifejezést szinte kizárólag Magyarországon használjuk, és mivel annak kiterjedése az egykori Nagy-Magyarországéval azonos, kizárólag a magyarok számára bír pozitív konnotációval ez az elnevezés. A szlovákok, a szerbek és a románok számára a Kárpát-medence programja egy fenyegető jelenség, amelyet nemhogy támogatni nem szeretnének, hanem várhatóan akadályozni fogják annak megvalósulását (ahogy ezt tették a magyar multinacionális vállalatok közép-európai terjeszkedése idején).3 Amennyiben a szomszédos nemzetekkel partneri viszonyokat kívánunk kialakítani (ami egyben egy Kárpát-medencei magyar-magyar gazdasági-kulturális integráció feltétele is), akkor a fejlesztéspolitika határon átnyúló prioritásait nem Kárpát-medencei, hanem regionális és közép-európai szinten kell megfogalmazni. Az Európai Unió bővülésével fokozatosan válnak átjárhatóvá a határok, és ez lehetőséget biztosít egy egészen új közép- és délkelet-európai
geopolitikai
program
megfogalmazására
és
megvalósítására.
Ezt
leglátványosabb módon az Európai Duna Stratégia elindítása jeleníti meg, amelynek éppen a Kárpát-medence adja a földrajzi súlypontját.
1
Nemzetgazdasági Minisztérium: Új Széchenyi Terv. A talpra állás és felemelkedés fejlesztéspolitikai programja. 2010. július 29. Vitaanyag. 137. p. 2 Uo. 137–8. p. 3 A MOL-OMV vita mutatja, hogy a magyarok is hasonlóan reagálnak más nemzeti vállalatok terjeszkedésére.
2
Az alábbi dokumentummal javaslatot szeretnénk tenni egy új határon átnyúló fejlesztéspolitika szervezeti hátterének kialakítására, illetve reflektálni kívánunk a vitaanyag két további felvetésére is. 1. „Ahogyan az Európai Unió, úgy hazánk versenyképességi esélyeit is elsősorban magas hozzáadott értékű, lokális értéktartalmat hordozó márkák felépítésével lehet tartósan növelni. Ilyen márka épülhet egy klasszikus kereskedelmi termék vagy szolgáltatás, de egy eseményformátumban életre keltett kulturális tradíció, vagy egy sajátos, egyedi arculatot kialakító régió, kistérség vagy település köré is.”4 Meggyőződésünk, hogy a két világháború után meghúzott határok mentén ma egymás irányában egyre inkább kinyíló zárványtérségek sikeres fejlesztése elképzelhetetlen a határokat meghaladó, a történelmi-szerves kapcsolatokat új szinten újra megfogalmazó együttműködések kialakítása nélkül (regionális szint). Az Új Széchenyi Tervnek tehát megítélésünk szerint reflektálnia kell a határtérségekben megfogalmazódó, az állami tervezési gyakorlatra merőlegesen szerveződő fejlesztési elképzelésekre. Ezek az új szerveződések sikeres brandekké tehetőek az Unió trendjeihez igazodva. 2. „A szegénység kiterjedésével fennáll egyes települések, térségek végleges leszakadásának veszélye, kisebb és nagyobb vidéki településeken is nagyon komoly szociális feszültséggel kell szembenéznünk.”5 A határ menti térségek éppen az egykor szervesen összetartozó
gazdasági
régiókat.
településhálózati
vonzáskörzeteket
feldaraboló
békeszerződések miatt a határ mindkét oldalán tartós válságba kerültek. A leghátrányosabb helyzetű kistérségek legutóbbi kijelölése is jól mutatja, hogy ezeknek a térségeknek a fejlesztéséhez szükséges lesz a határon átnyúló programok újragondolására.
1. térkép: A leghátrányosabb helyzetű kistérségek
Forrás: http://www.nfu.hu/lhh
4 5
Új Széchenyi Terv. 152. p. (Kiemelés az eredetiben.) Uo. 158. p.
3
Meggyőződésünk, hogy az európai területi együttműködési operatív programok projektszemléletű megközelítését a komplex régiófejlesztési programozásnak kell felváltania. Ennek az a lényege, hogy nem egy-egy híd, út megépítése, egy közös rendezvény lebonyolítása a projektek kimenete, hanem olyan átfogó regionális fejlesztési programok megvalósítása, amelyek egyszerre próbálnak választ adni az infrastrukturális, a gazdasági, társadalmi és a kulturális problémákra. Ezt ráadásul határon átnyúló jelleggel teszik, ezáltal kinyitva az eddig elzárt térségeket, új perspektívákat megrajzolva előttük. Ezeknek a programelvű fejlesztéseknek a természetes alanyai az EGTC-k, amelyek létrehozása szervesen illeszkedik az európai területfejlesztés fő trendjéhez, és amelyekkel ezért a tervezett közigazgatási reform előkészítésénél is számolni kell. A programelvű fejlesztés kedvező feltételeket kínál a korábbi rendszer hibáinak meghaladására. Tudnivaló, hogy az értékelési módszertanból következően a CBC-programok esetében mindig alkufolyamatok révén alakult ki a prioritások, majd a nyertes pályázatok listája. Tanulságos volna megvizsgálni, hogy 1995 óta mire, mennyit fordítottak a határ menti programokból, és azokból ma mi található meg, mi működik, minek volt valódi területfejlesztési hatása. A nem fenntartható projekteket eredményező alkufolyamat elkerülhető, ha egységes programozási régiók kerülnek kialakításra, amelyek a megfelelő jogi és intézményi kereteket felhasználva önállóan képesek komplex fejlesztések megvalósítására. A tanulmányban kettős célkitűzést követtünk. Egyrészt az Új Széchenyi Terv megállapításaira alapozva igyekeztünk felvázolni egy új fejlesztéspolitika kereteit a határ menti együttműködésekre fókuszálva. Másrészt arra is törekedtünk, hogy a felvázolt irányvonalat teoretikusan is megalapozzuk. Ez utóbbi részek azonban nem tartoznak szorosan a Széchenyi Tervhez, ezért ezeket szürke háttérrel kiemeltük. A dokumentum ezek nélkül is kerek egész, de az elméleti megalapozás segítheti a megértést és a felvetett megoldások elfogadását.
Ocskay Gyula Főtitkár
4
Tartalomjegyzék Bevezetés ...............................................................................................................................2 1. A határok nélküli Közép-Európa.........................................................................................6 1.1. Új politikai tér..............................................................................................................6 Az EGTC-k mint normatív régiók ....................................................................................6 Az EGTC és a többszintű kormányzás .............................................................................8 Közép-Európa újradefiniálása ...................................................................................... 12 1.2. Természetes vonzáskörzetek a Kárpát-medencében.................................................... 14 A 90-es évek modellje: az eurorégiók ............................................................................ 14 Az újraformálódó városhálózat ..................................................................................... 17 1.3. A területi tervezés új kihívásai ................................................................................... 28 2. Javaslat egy kétszintű EGTC-rendszer kialakítására .......................................................... 30 2.1. Módszertani alapozás ................................................................................................. 30 2.2. A jelenlegi helyzet ..................................................................................................... 34 Magyar-szlovák határtérség .......................................................................................... 35 Keleti határtérség ......................................................................................................... 38 Déli határtérség ............................................................................................................ 39 2.3. A kétszintű EGTC-hálózat bemutatása ....................................................................... 41 Északi határszakasz ...................................................................................................... 44 Keleti határszakasz ....................................................................................................... 46 Déli határszakasz .......................................................................................................... 49 Nyugati határszakasz .................................................................................................... 50 3. Finanszírozási javaslatok .................................................................................................. 52 3.1. Egy komplex működési finanszírozási modell vázlata ................................................ 52 Kormányzati finanszírozási program............................................................................. 52 Lehetséges helyi bevételek............................................................................................. 54 Az európai területi együttműködés................................................................................. 57 A program illeszkedése az Új Széchenyi Tervhez ........................................................... 60 Javaslat a program beépítésére az Új Széchenyi Tervbe................................................ 62 FÜGGELÉKEK ................................................................................................................... 64 F1 Hálózati EGTC-k ......................................................................................................... 65 F2 A hálózatépítés szakmai támogatása: A CESCI............................................................ 68
5
1. A határok nélküli Közép-Európa
1.1. Új politikai tér
Az EGTC-k mint normatív régiók Az EGTC-rendelet6 forradalmi változást jelent a határ menti együttműködések történetében, mivel önálló jogi személyiséggel ruházza fel ezeket a nemzetállami kereteket túllépő szervezeteket. A csoportosulások várhatóan közbülső állomást jelentenek a teljesen informális kapcsolatokon alapuló határon átnyúló együttműködések, az eurorégiók és a területi igazgatási jogkörökkel is rendelkező „határon átnyúló megyék” között. A régiókat sokféle szempont szerint lehet osztályozni. Az EGTC-kkel kapcsolatban talán a funkcionális megközelítés a legtermékenyebb. E szerint megkülönböztetjük a formális vagy természetes; a funkcionális; valamint a normatív régiókat. A formális vagy természetes régiók határait a közös táji-földrajzi, történelmi-kulturális örökség jelöli ki. A formális régió (mint amilyen a Dunakanyar vagy a Balaton) nem szükségszerűen egyezik meg a közigazgatási határokkal, mégis egyfajta szerves egységet alkot. A funkcionális régió – mint neve is jelzi – valamely feladat, funkció térbeli eloszlási sűrűségéhez igazodva alakul ki. Egy-egy város az ott ellátott funkciók (oktatás, egészségügy, szociális intézmények, munkahelyek, javak elosztása stb.) révén válik egy ilyen régió (a funkcionális vonzáskörzet) központjává. A normatív régió az előzőekkel szemben egy normának, jogszabálynak köszönheti a létezését. Az adminisztratív eszközökkel végrehajtott regionális reform, megyék vagy tartományok kialakítása mindig feltételezi a jogszabályi és ezáltal politikai előkészítést, és nem szükségszerűen veszi figyelembe a természetes és a funkcionális régiók kiterjedését. Ez a három szint elkülöníthető a határon átnyúló együttműködések története során is. A kezdeti stádiumot a formális régió szintje jelenti. A táji-földrajzi vagy kulturális-történelmi okokból összetartozó térségek, városok képviselői spontán módon kezdik keresni a kapcsolatokat egymással. A közvetlen határon átnyúló (CBC) együttműködések e kezdeti szakaszát elsősorban az ember-ember kapcsolatok jellemzik, és az ilyen együttműködések ad
6
1082/2006/EK-rendelet az Európai területi együttműködési csoportosulásról (angolul: European Grouping of Territorial Cooperation, röviden: EGTC). A rendelet letölthető az alábbi linken: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/regulation/pdf/2007/gect/ce_1082(2006)_en.pdf . Magyarul: http://www.otm.gov.hu/web/egtc.nsf/html/ekrendelet.html/$FILE/Rendelet_magyarul.pdf?OpenElement
6
hoc jellegűek, csak fokozatosan mozdulnak el a kvázi-intézményesülés irányában (eurorégiók).7 Viszonylag korán kialakult ugyanakkor az a gondolat, hogy ezek az általában periférikus helyzetű határ menti térségek együtt képesek volnának pótolni a centrum távolságából adódó funkcionális hiányosságokat is. Ha a határ egyik oldalán szívrohamot kap valaki, azt ne vigyék egy több száz kilométerre fekvő kórházba, ha a határ másik oldalán a közvetlen közelben található ilyen intézmény. Ha tűz üt ki a határvárosban, a legegyszerűbb, leggyorsabb a határ túlsó oldaláról segítséget hívni. A CBC együttműködések ezt belátva elkezdtek bizonyos feladatokat közösen ellátni. Ezzel a formális-természetes szintet meghaladva elérték a funkcionálist. A biztonságos együttműködéshez azonban hiányoztak azok a jogszabályok (normák), amelyek hosszú távon garantálhatták volna e funkciók zavartalan ellátását. Elsőként a Madridi Konvenció megalkotói próbáltak választ keresni arra, hogy miként lehet ezeket a funkciókat úgy szabályozni, hogy mindkét érintett államban működő struktúrát eredményezzenek. Így a konvenció egyfajta kezdőlépésként értelmezhető a 2006-ig vezető folyamatban, amelyben a jogosultságokat szélesítő és konkretizáló kiegészítő jegyzőkönyvek (1995, 19988) képezték a közbülső állomásokat. A második kiegészítő jegyzőkönyv, a Karlsruhei9 és a Benelux Egyezmény10 már ahhoz is példát mutatott, miként lehet határon átnyúló, önálló jogi személyiséggel rendelkező szervezeteket létrehozni. A folyamat jelenleg ismert végállomását egyrészről a 2006-os EGTC-rendelet, másrészről a 2009-es harmadik kiegészítő jegyzőkönyv11 jelenti. Előbbi az Európai Unió tagállamainak részvételével létrehozható Csoportosulások működését szabályozza, utóbbi az Európa Tanács tagállamai számára elfogadott ajánlás az Euroregionális Együttműködési Csoportosulások létrehozására. A két dokumentum közös vonása, hogy a nemzetállami struktúrákra mintegy merőleges szerveződések számára biztosítanak normatív hátteret, olyan hátteret, amellyel (bővebb jogosultságokkal ugyan, de) a nemzetállamokon belüli területi közigazgatási szervek is rendelkeznek. Ezáltal az Unió stabil, intézményes kereteket nyújt egy újfajta, nem nemzetállami térszemlélet alkalmazásához. Amennyiben ehhez az új térszemlélethez a több szintű kormányzás eszméje társul, az szükségszerűen vezet a szuverenitás kérdéskörének újragondolásához, az elmúlt 400 év szuverenitásfelfogásának revíziójához. Nem véletlen, 7
Az első eurorégiós együttműködés 1958-ban született meg a német-holland határon (Euregio). Mára az eurorégiók száma megközelíti a 200-at. Számuk pontos meghatározását nehezíti, hogy folyamatosan alakulnak, szűnnek meg, illetve olvadnak össze ilyen szervezetek. 8 http://www.europatanacs.hu/pdf/hatarmenti_egyuttmukodes.pdf (A Madridi Konvenció szövegével együtt.) 9 http://www.pamina.org/pamina/IMG/pdf/Accord_de_Karlsruhe_Karlsruher_Ubereinkommen.pdf 10 http://www.benelux.be/fr/dos/dos02a.asp 11 http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/QueVoulezVous.asp?NT=206&CM=1&CL=ENG
7
hogy az EGTC-jogszabályok elfogadása, az első EGTC-k elindulása nem megy minden zökkenő nélkül. A makroregionális fejlesztési programok (pl. Európai Duna Stratégia) elindításával azonban az Európai Közösség világossá tette, hogy a kontinens fejlődése szempontjából a nemzetállamival azonos jelentőségűnek tekinti az ez alatti és az e feletti területi együttműködési szinteket is.
Az EGTC és a többszintű kormányzás A kezdeményezők eredeti szándékai szerint az EGTC olyan eszköz, amely a határon átnyúló projektek és programok menedzselésére alkalmas12. De ha figyelembe vesszük a legfontosabb lehetséges együttműködési területeket (pl. határon átnyúló egészségügyi szolgáltatások, határon átnyúló közlekedési infrastruktúra vagy közösségi közlekedési rendszer közös irányítása és működtetése stb.), legtöbbjüknek stabil intézményi háttérre és egy megfelelő jogosítványokkal rendelkező menedzsmentkapacitásra van szüksége. Ez azt jelenti, hogy a projekt- és programmenedzsment nem létezhet bizonyos szintű kormányzás nélkül. Egy határon átnyúló kórház, közösségi közlekedési rendszer, képzési rendszer stb. működtetése kormányzási kérdésekhez vezet: ki irányítja az adott intézményt, milyen jogszabályok alapján; ki a munkáltatója a munkavállalóknak; ki finanszírozza a kórházban dolgozó orvosokat, és milyen költségvetésből; ki hoz döntéseket a szolgáltatások területére vonatkozóan stb.? A Régiók Bizottsága által a többszintű kormányzásról (multi-level governance: MLG) készített dokumentumokban az EGTC-t az MLG adekvát jogi és intézményi eszközeként említik. A szubszidiaritás közösségi alapelvét követve a többszintű kormányzásról készült Fehér Könyv az EGTC-t olyan eszközként mutatja be, amely “változó intézményi geometria szerint, a hatásköri szintjeik alapján teszi lehetővé a közhatóságok társulását és a társadalmigazdasági szereplőkkel való széleskörű partnerség előmozdítását”13. Ugyanott a dokumentum kifejezetten állítja, hogy az EGTC illeszkedik az MLG-rendszerhez: “Az EGTC létrehozására, megszervezésére és igazgatására irányuló folyamat középpontjában a többszintű kormányzás dimenziója áll.”14
12
Az eredeti előterjesztésben még EGCC szerepelt, ahol az első ’C’ a cross-border rövidítésére szolgált. Tehát az eredeti szándék kizárólag közvetlen határon átnyúló együttműködésekre vonatkozott. Az előterjesztés 2005-ös vitája során változott a koncepció úgy, hogy a transznacionális és az interregionális területi együttműködések is bekerüljenek a jogszabály hatálya alá. 13 A Régiók Bizottsága több szintű kormányzásról szóló Fehér Könyve, CdR 89/2009 fin, 30. p. 14 Uo.
8
Hasonlóképpen, a Régiók Bizottsága által összeállított dokumentum15 és a Gianluca Spinacci és Gracia Vara-Arribas által készített elemzés16 az EGTC-t mint az MLG alanyát tekintik. Utóbbiak szerint az EGTC-rendelet “a területi kohézió innovatív MLG-formával történő támogatásának úttörője”17. Ezt az értelmezést erősíti a Mission Opérationnelle Transfrontalière (MOT) vezető partnerségével megvalósított EGTC nevű URBACT-projekt is. A projekt a határon átívelő konurbációkkal (városösszenövésekkel) kapcsolatos irányítási és társadalmasítási kérdésekre keresett válaszokat. A projekt egyik nagyon fontos eredménye volt az az állítás, miszerint a határon átnyúló fejlesztési munkának hatékony politikai részvételre és biztos jogi keretekre van szüksége.18 A fenti példák mindegyike megerősíti, hogy az EGTC-t (az eredeti jelentésével szemben) az elmúlt időszakban az MLG alanyaként, az Európai Unió decentralizációs folyamatának igen fontos állomásaként értelmezték, nem egy egyszerű projekt- vagy programmenedzsment-szervezetként. Ha komolyan gondolkozunk az EGTC-ről, világosan kell látnunk, hogy kormányzási hatáskör nélkül nehezen használható. Ezzel a ténnyel az előkészítés alatt álló magyar közigazgatási reform során is számolni kell, hiszen az EGTC-k sok ponton hasonlítanak a megyékre, azokkal majdnem megegyező jogosultságokat szerezhetnek, és ezáltal alkalmasak lehetnek intézményfenntartóként tehermentesíteni a nemzeti szintű területi önkormányzatokat. Nagyon fontos egyértelműsíteni, hogy a határon átnyúló intézményeknek ezzel együtt sem a nemzetállami kompetenciák csökkentése, hanem az erősítése a céljuk, olyan közös projektek megvalósításával, amelyek a periférikus határtérségek gazdasági kapacitásait növelik. A helyi és regionális kezdeményezések révén a nemzeti szintnek nem szükséges további pénzügyi és működési forrásokat biztosítani ezekben a térségekben. Összegezve: az EGTC előnyeit más határon átnyúló struktúrákkal szemben az alábbiakban fogalmazhatjuk meg. Ø Talán a legfontosabb, hogy az EGTC-knek nem csak különböző szintű önkormányzatok, hanem az államok is tagjai lehetnek. Nem pusztán elvi támogatásról van szó, hanem az EGTC-nek közvetlen tagjai lehetnek pl. a közlekedési minisztériumok. Ez egyrészt tekintélyt kölcsönöz a szervezetnek, másrészt stabil finanszírozási hátteret is biztosít, végül az EGTC érdekérvényesítő erejét is kedvezően érinti. 15
EGTC Developments on the ground: added value and solutions to problems, June 2010, 3. 4. p. Spinacci, Gianluca – Vara-Arribas, Gracia: The European Grouping of Territorial Cooperation (EGTC): New Spaces and Contracts for European Integration?, Eipascope 2009/2, 5. 7. 10. p. 17 Uo. 7. p. 18 A projektről ld. még: http://urbact.eu/en/projects/metropolitan-governance/egtc/our-outputs/ 16
9
Ø Az EGTC rendkívül leegyszerűsíti, és teljesen legálissá teszi a közös intézmények működtetését, finanszírozását. Egy EGTC-nek saját alkalmazottai (pl. titkárság), intézményei (pl. stratégiai menedzsment), vállalkozásai (pl. projektfejlesztő cég) lehetnek. Ezeknek a működését, foglalkoztatását a befizetett tagdíjakból, közös pályázati bevételekből, kormányzati direkt támogatásokból fedezheti maga az EGTC. Ø Nagyon fontos előnye az EGTC-nek, hogy minden EU-s tagállamra kötelező érvényű jogszabályról van szó. A Madridi Konvenciót a mai napig csak 34 európai ország ratifikálta az Európa Tanács 47 tagja közül. A konvenció két kiegészítő jegyzőkönyvét ennél is kevesebb. A tavaly szeptemberben elfogadott harmadik jegyzőkönyv, amely lehetővé teszi Euroregional Cooperation Groupingok (ECGk) megalapítását, sem lesz kötelező jogszabály. Az EGTC-rendelet ezzel szemben a közösségi jog része: minden tagállam el kell, hogy ismerje az adott EGTC-t önálló jogi személynek. Az EGTC működését nemzeti és uniós jog védi. Nincs szükség bilaterális megállapodásokra: a valamelyik tagállamban székhellyel rendelkező EGTC azonnal megkezdheti működését minden jóváhagyott tag területén. Összefoglalva: bár az EGTC helyi, regionális érdekeket jelenít meg, uniós szintű szervezet: az adott tagállam gyakorlatilag nem gátolhatja meg a létrejöttét. Ezek az adottságok páratlanul hatékonnyá teszik a csoportosulások működését. Ø Az EGTC rendkívül flexibilis eszköz. Könnyen igazítható a változó igényekhez, nem egy merev struktúra. Ha egy fejlesztési program megvalósításakor új tényezők merülnek fel, az EGTC céljai, döntéshozatali módszere, intézményei átalakíthatóak. Ø Végül, az EGTC az ETE-programok forrásainak fogadására a legalkalmasabb eszköz.
Formai
adottságainál
fogva
jóval
kedvezőbben
juthat
ilyen
támogatásokhoz, mint bármilyen más együttműködés. Ez amiatt van így, mert egy EGTC automatikusan teljesíti a közös projektekkel szembeni elvárásokat, tartós intézményi együttműködésként garantálja a projektek eredményeinek fenntartását, a közös finanszírozást. Az EGTC-k pályázatai esetében nem kell alkalmazni a Lead Partner elvet sem. Mindez azt eredményezi, hogy az EGTC már eleve magasabb
pontszámmal
indul
a
pályázatokon,
mint
más
partnerségek.
Programozási egységekként kezelve, az EGTC-k emiatt is igen hatékonyan járulhatnak hozzá a határtérségek fejlesztéséhez.
10
A fenti előnyök mellett meg kell említeni, hogy a magyar jogszabály korai elfogadásának és a jogszabály liberális megközelítésének köszönhetően magyar EGTC-t alapítani ma már igen egyszerű, gyors folyamat – szemben a környező országok gyakorlatával. Ezért az egyes csoportosulások létrehozásakor célszerű magyar székhelyet választani. Ugyancsak a korai elfogadásnak és a jó törvénynek köszönhető, hogy az EGTC-kkel kapcsolatban Magyarország tekintélyre tett szert az Európai Unió intézményeiben. Ezt az előnyt azonban akkor tudjuk megőrizni, ha továbbra is aktívak vagyunk mind a közösségi jogalkotási folyamatban, mind az EGTC-k sikeres működtetésében. Ehhez a korábbinál erőteljesebb kormányzati szerepvállalásra van szükség.
11
Közép-Európa újradefiniálása
A közép-európai térség belső kapcsolatrendszerének erősödését számos tényező hátráltatta, hátráltatja: a közlekedési infrastruktúra alulfejlettsége, a korábbi vasfüggöny és az egyes tagállamok közötti szigorú határőrizet gyakorlata, a másfél évszázada folyamatosan kiújuló etnikai konfliktusok, a határváltoztatásokból eredő gyanakvás, a délszláv háború stb. Az európai integráció mindezen problémákra kínál megoldást, és a határok fokozatos megnyitására, kooperációra készteti a régió szereplőit. A közlekedési infrastruktúra az elmúlt évtized során éppen uniós támogatással fejlődött egy korábban elképzelhetetlen szintre, és e téren a következő években akkor is látványos eredményekre számíthatunk, ha a kohéziós politika a zaragozai miniszteri konferencián elhangzottak és az új TEN-T rendszert megalapozó Fehér Könyv előkészítő dokumentuma19 szerint (tehát a támogatások csökkenése és koncentrálódása irányában) változna. A határok fokozatosan válnak átjárhatókká, és ez egy új, nyitott politikai-társadalmigazdasági tér kialakulását és ezáltal a térség versenyképességének és a határon átnyúló együttműködések közegének javulását segíti elő. 2. térkép: Az országhatárok státusza Közép-Európában
19
http://www.mt.ro/afaceri_europene/tent_consultare%20publica/Commission%20working%20document%20_Consultation%20on%20the%20future%20 Trans-European%20Transport%20Network%20Policy_.pdf
12
Ezeket a folyamatokat teljesítheti ki az Európai Duna Stratégia, amely egységes fejlesztési makrotérségként kezelve a régiót, az együttműködést szükségessé és így napi gyakorlattá teszi a térség államai között. 3. térkép: Az Európai Duna Stratégia által érintett régiók
Forrás: http://ec.europa.eu/regional_policy/cooperation/danube/index_en.htm
Bár az etnikai konfliktusokra a legritkább esetben reagál az Unió, ez ügyben is sor került már modell értékű döntésekre (ld. Koszovó státusza), és érzékelhető, hogy az elmúlt időszakban egyre több szó esik ezeknek a kérdéseknek a kezeléséről közösségi szinten is. A tapasztalat mindenesetre azt mutatja, hogy a nyitott határok gyengítik az ellenérzéseket, a napi kapcsolatok lehetővé teszik az etnikai előítéletek lebontását, a partnerségi alapon működő határ menti sikeres projektek pedig az összetartozás tudatát is erősítik. Az EGTC jogintézménye ezáltal is segíti egy közös közép-európai tér és az együttműködés szellemének fejlődését. Az EGTC-knek átadott jogosítványok tehát nem gyengítik a nemzetállamokat, hanem erősítik, mivel nem egyszerűen az Unió elvárásainak, trendjeinek megfelelő fejlesztéseket valósítanak meg, hanem növelik a participációt, a versenyképességet, erősítik az etnikumok közötti kapcsolatokat a leginkább elmaradott határ menti térségekben. Ezen keresztül sikeresen járulhatnak hozzá egy új Közép-Európa kialakulásához, amely az Európai Unió további fejlődésének motorja is lehet.
13
1.2. Természetes vonzáskörzetek a Kárpát-medencében A 90-es évek modellje: az eurorégiók
1. táblázat: 1993 óta a magyar határok mentén létrejött eurorégiós együttműködések SORSZÁM
ALAKULÁS ÉVE
ELNEVEZÉS
1
1993
Kárpátok Eurorégió
2
1997
3
1998
4
1998
5
1999
6
1999
Ipoly Eurorégió
7
2000
Neogradiensis Eurorégió
Duna-Körös-MarosTisza Eurorégió West-Pannon Eurorégió Duna-Dráva-Száva Eurorégió Vág-Duna-Ipoly Eurorégió
ÉRINTETT ORSZÁGOK
ÉRINTETT MAGYAR TÉRSÉGEK
Jász-Nagykun-Szolnok megye, Heves HU, PL, megye, Borsod-Abaúj-Zemplén megye, UA, SK, RO Szabolcs-Szatmár-Bereg megye, HajdúBihar megye Bács-Kiskun megye, Csongrád megye, HU, RO, SR Békés megye (időközben kilépett) Győr-Moson-Sopron megye, Vas HU, A megye, Zala megye HU, CR, Somogy megye, Baranya megye BIH Pest megye, Komárom-Esztergom HU, SK megye, Fejér megye, Veszprém megye Nógrád megye, Pest megyéből a szobi HU, SK kistérség HU, SK
A történelmi Nógrád vármegye
8
2000
Sajó-Rima Eurorégió
HU, SK
Borsod-Abaúj-Zemplén megye ök., kistérségek: Kazincbarcika, Ózd, Putnok, Tiszaújváros
9
2000
Interrégió
HU, UA, RO
Szabolcs-Szatmár-Bereg megye
10
2000
HU, SK
Borsod-Abaúj-Zemplén megye
11
2001
12 13
HU, SK
Győr-Moson-Sopron megye
2001 2001
Kassa-Miskolc Eurorégió Hármas Duna-vidék Eurorégió Dráva-Mura Eurorégió Karszt Eurorégió
HU, CR, HU, SK
14
2002
Bihar-Bihor Eurorégió
HU, RO
Zala megye, Somogy megye Az Aggteleki-karszt térsége Hajdú-Bihar megyei települési önkormányzatok a határ mentén
15
2002
16
2003
17
2003
Hajdú-Bihar-Bihor Eurorégió Ister-Granum Eurorégió Duna Eurorégió
18
2003
Muránia eurorégió
19
2004
Zemplén eurorégió
HU, RO HU, SK HU, SK HU, SL, CR, A
Hajdú-Bihar megye Kistérségek: esztergomi, dorogi, szobi, részben pilisi, dunakanyari váci Neszmély központtal, a hídverő falvak
HU, SK
Lenti kistérség A hajdani Zemplén vármegye
Jelmagyarázat: Valamilyen szinten jelenleg is működő szervezet Meg nem szűnt, de valódi tevékenységet nem folytató eurorégió 14
A magyar határok mentén 1993, a Kárpátok Eurorégió megalakulása óta összesen további 18 határon átnyúló együttműködés született, de ezeknek csak a fele létezik 2010 közepén, és mindössze 3–4-nél mutatható ki folyamatos (napi-heti szintű) működés. Az eurorégiók sikeres működésének számtalan akadálya lehet. A politikai akadályok között kell megemlíteni a szomszédos országokban gyakran meglévő gyanakvást minden olyan magyar kezdeményezéssel szemben, amely valamiképpen érinti az államhatárok státuszát. A déli határok mentén a délszláv háború gátolta hosszú ideig az együttműködést, de még ma is sok gondot okoz az aknamentesítés elmaradása. Ukrajna viszonylatában a nehézkes határátlépés, a vízumkényszer nehezíti a napi szintű kapcsolattartást. A politikai okok között említhetjük meg azt a jelenséget is, hogy különböző szekértáborokhoz tartozó eurorégiók alakultak ki, amelyek egymással rivalizálva igen gyenge hatásfokkal működtek. A társadalmi okok között meg kell említeni a kezdeményezések társadalmasításának szinte teljes hiányát. Gyakori tapasztalat, hogy az eurorégió csak néhány politikus vagy elkötelezett szakember belső ügye, nélkülözve a vállalkozói szektor és a civil szervezetek részvételét. A helyzetet tovább súlyosbítja az a kollektív tudattalanba beszivárgott félelem, amelyet a korábbi időszak határellenőrzései váltottak ki. A fizikai határok lebontása nem szünteti meg automatikusan a mentálisakat. A jogi-intézményi hiányosságokat a Rendelet orvosolja. A létrejött eurorégiók legtöbbször egy-egy jogi személy együttműködési megállapodásán alapultak. Néhány esetben ugyan (pl. Sajó-Rima Eurorégió, Ipoly Eurorégió) létrehoztak egy közös jogi személyiséget, de a működés finanszírozása itt is gondokat jelentett, és az adott egyesületet a határ túloldalán található hatóságok már nem ismerték el. Az EGTC lehetőséget teremt arra, hogy a határ két oldalán található különböző szintű önkormányzatok közös jogi személyiséggel bíró intézményeket
hozzanak
létre,
amelyek
saját
költségvetéssel,
alkalmazottakkal,
vállalkozásokkal rendelkezhetnek. Az eurorégiók sikertelenségét mégis leginkább a stratégiai előkészítés és a megfelelő pénzügyi források hiánya idézte elő. Az együttműködések ugyan alapoztak a formálistermészetes regionális kapcsolatokra, a legtöbb esetben mégsem sikerült megtalálni, kialakítani a közös érdekeket magába foglaló stratégiai kereteket, és az együttműködések túlságosan függtek a konkrét projektek sikerétől. Nyilvánvaló azonban, hogy pusztán projektekre alapozva közös határ menti intézményeket működtetni lehetetlen. A folyamatos pénzügyi problémák gyakran okozták egy-egy eurorégió tevékenységének ellaposodását.
15
Az EGTC lehetőséget biztosít arra, hogy a működési és a stratégiai-fejlesztési feladatokat el lehessen választani egymástól. Ehhez szükségesnek látjuk a kormányzati segítséget is, legalább az első időszakban.
Az eurorégiók sorsának tanulságai a következők: Ø olyan méretű és összetételű szervezeteket célszerű kialakítani, amelyeken belül a szereplők érdekei összeegyeztethetőek egymással; Ø olyan együttműködéseket kell létrehozni, amelyek szervesen összetartozó (komplex) térségeket eredményeznek; Ø fontos, hogy az EGTC-k létrehozása és fennmaradása ne az elnyerhető projekttámogatások ígéretétől, illetve rendelkezésre állásától függjön, épp ellenkezőleg: meghatározó térségszervezési, területfejlesztési stratégiai célok alapozzák meg a létrehozásukat, amelyek eléréséhez a különböző fejlesztési források csak eszközként szolgálnak; Ø ez egyben azt is jelenti, hogy hosszú távú együttműködésre kell törekedni, közös stratégiai elvek mentén, tervezett és a nagypolitika által támogatott módon; Ø minimalizálni kell a (magyar esetben elkerülhetetlen) etnikai dimenziót a szervezetek kialakításakor; Ø támogatni kell az EGTC-ket az elindulás időszakában szakmailag és anyagilag is annak érdekében, hogy a hosszú távú, stratégiai célok elérését a napi szintű működtetési gondok ne akadályozzák meg már a kezdetekkor, ez ugyanis könnyen vezethet a sok eurorégiónál tapasztalt kifulladáshoz; Ø fontos szempont a társadalmi és a vállalkozói támogatás megszerzése a határ menti fejlesztési programokhoz; Ø ezzel párhuzamosan lehetővé kell tenni, hogy a helyi-regionális érdekeket kifejező EGTC-k prioritásai hangsúlyosan jelenjenek meg az ETE-programokban; Ø célszerű újragondolni a CBC támogatási források programozási folyamatait is a korábbi eredmények ismeretében (ehhez szükség lesz ezeknek az eredményeknek az összesítésére, elemzésére is); Ø már a kezdetekkor biztosítani szükséges a létrehozott EGTC-k nyugat-európai és uniós kapcsolatait annak érdekében, hogy a kedvező nyugati tapasztalatok ne több sikertelen fejlesztési kísérlet után, hanem a stratégiai tervezés folyamatának részeként legyenek megismerhetőek; Ø biztosítani kell végül a magyar EGTC-k belső konzultációjának lehetőségét is, a partneri viszonyok és a rendszeres tapasztalatcsere kialakulása érdekében.
16
A fenti elvek követése esélyt nyújt arra, hogy a magyar EGTC-hálózat a korábbi eurorégiók rendszerénél sikeresebben, az Unióban is példaértékű módon kezdhesse meg működését a 2014-2020 közötti költségvetési ciklusban.
Az újraformálódó városhálózat A korábban említett módon fokozatosan megszűnő határok egészen új geopolitikai viszonyokat idéznek elő Közép-Európában is. A zárt határok idején, amikor a határ menti térségek zárványoknak számítottak, a természeti-funkcionális kapcsolatokat a normatív területszervezés felülírta. Amikor a határok átjárhatóvá válnak, a normatív régióalakítás szempontjai fokozatosan gyengülnek, és a történelmi-táji-kulturális, valamint a funkcionális elemek erősödnek meg. Határ menti térségek pólusvárosai (pl. Pécs, Szeged, Győr, de ugyanakkor Temesvár, Kassa) természetes módon alakítanak ki új, határon átnyúló vonzáskörzeteket, és ezek a folyamatok fokozatosan átstrukturálják a korábbi városhierarchia sajátosságait. A magyarországi EGTC-k kialakításánál két geopolitikai tényezőt mindenképpen figyelembe kell venni: Ø a történelmi vonzáskörzeteket (amennyiben a határok kinyitása a cél, abban számolni kell a határon túli városszerkezettel, amely korábbi, történelmileg összetartozó régiók helyreállítását teszi lehetővé); Ø az 1920 óta kialakult belső pólusrendszert (a békekötések nyomán Magyarországon belül korábbi alközpontok erősödtek pólusvárosokká, esetenként a határon túli történelmi központokat is túlfejlődve). A potenciális EGTC-k kialakítására vonatkozó javaslatunkban ezért elsősorban az egykori Kárpát-medencei városok természetes gravitációs erejére alapozott városhierarchiai rendszert vázoltunk fel, amely a természetes vonzáskörzeteknek az időközben bekövetkezett változásokat tekintetbe vevő, modifikált helyreállításával számol. A funkcionalitásból és normativitásból származó torzító tényezőket az ábrákon nem tüntetjük fel, mivel ezeket az EGTC-rendelet elvileg kezelni képes. Az ábrákon a 2009-es népességi adatok alapján a 200 000-nél, 50 000-nél, 5 000-nél és 2 000-nél nagyobb népességű települések szerepelnek. A térképeken a jobb átláthatóság érdekében csak a jelentősebb térségi központok neveit tüntettük fel. Talán a legbonyolultabb településhierarchiai rendszerrel a magyar-osztrák-szlovák határtérségben találkozhatunk. Bécs túlsúlya közép-európai regionális központi szerepének megemlítése nélkül is egyértelmű. Az osztrák területfejlesztési politika számol is ezzel a súllyal.
A Centrope
kezdeményezés
Bécset 17
egy új,
közép-európai
makrotérségi
viszonyrendszerbe helyezi, melynek szatelitközpontjai Csehországban, Szlovákiában és Magyarországon helyezkednek el.
4. térkép: a Centrope kezdeményezés
Forrás: www.centrope.info
Ez a térkép egyértelműen jelzi, miként tekintenek Ausztriában a nyitott határok révén megváltozott Közép-Európára. Ezt a megközelítésmódot tekintetbe kell vennünk a magyar határon átnyúló együttműködések stratégiai tervezésekor is. 5. térkép: Elvi településhierarchia 1 (HU-SK-A)
18
A kialakulóban lévő Bécs-Pozsony várospár egy 2,5 milliós agglomerációt jelent, amellyel szemben Győr gyakorlatilag súlytalan település. Ugyanakkor Győrnek önálló vonzáskörzete van, amely természetes módon foglal magában dél-szlovákiai, csallóközi településeket. Ezeknek a településeknek a részvételével célszerű kialakítani egy új együttműködést, mivel ezáltal Győr regionális súlya is nőhet. A szolgáltatások határon átnyúló megszervezésével a Rába-parti város kedvezőbb pozícióba kerülhet a bécsi makrotérségi szerveződésen belül is. Feltűnő az is, hogy a szintén Bécs hinterlandjához tartozó Sopron természetes vonzáskörzetének helyreállítása éppen burgenlandi kisebb körzetközpontok integrálásával valósítható meg.
6. térkép: Elvi településhierarchia 2 (HU-SK)
Budapest hasonló természetes vonzáskörzettel rendelkezik, mint Bécs, de míg az osztrák főváros fejlesztésénél ezzel a ténnyel tudatosan számolnak, Budapest esetében még a közvetlen agglomerációhoz való viszony sem tisztázott.
19
7. térkép: Budapest metropolisz (nagytérségi funkcionális központ) vonzáskörzeti struktúrája
A magyar főváros makroregionális kapcsolataival a város vezetése az elmúlt 20 évben egyáltalán nem foglalkozott. Így a fenti ábrán látható településhierarchia csak elviekben létezik. Részben ennek köszönhető, hogy a határ menti városok önálló szervezetekkel pótolják a hiányzó budapesti kezdeményezéseket. Így jött létre a balassagyarmati székhelyű Ipoly Eurorégió, a salgótarjáni Neogradiensis Eurorégió, valamint az esztergomi székhelyű Ister-Granum együttműködés az ezredforduló tájékán. Ezek közül az Ister-Granum már EGTC-ként működik. A közelmúltban alakult meg a Révkomárom központú Pons Danubii, valamint a Gödöllő székhelyű Garam-Ipoly-Gödöllő EGTC is. Budapest szerepét azonban mihamarabb tisztázni szükséges ebben a magyar-szlovák együttműködési térben, ahol Ipolyság, Nagykürtös és Losonc is a magyar főváros természetes vonzáskörzetéhez tartozik.
20
8. térkép: Elvi településhierarchia 3 (HU-SK-UA)
A kelet-magyarországi térségben vitathatatlanul Kassa rendelkezik a legjelentősebb vonzóerővel és potenciállal. Ma a szlovák fejlesztéspolitika nem kedvez az egykor virágzó központnak, de várható, hogy természetes súlyánál és a nyitott határoknak köszönhetően szerves módon válik a nagyrégió szervező központjává. Ezt erősítheti a 2013-as európai kulturális fővárosi program is. Ebben a térségben Kassa központtal célszerű EGTC-t kialakítani, amennyiben erre a szlovák félben is megvan a fogadókészség. A kassai nagy EGTC mellett természetesen kisebb együttműködések (Gömör, Bodrogköz) itt is képesek a szorosabb integrációt előmozdítani. A vázlatból az is kiolvasható, hogy az ukrán határtérségben valódi határon átnyúló térszervező erővel egyedül Ungvár rendelkezne, ha a határok nyitottak volnának ukrán irányban is.
21
9. térkép: Elvi településhierarchia 4 (HU-UA-RO)
A szlovák-ukrán-román-magyar négyes határ térségében jelentős lélekszámú városok helyezkednek el, amelyek történelmi súlya valaha a mainál jóval nagyobb volt. Ezek között Debrecen a kivétel, amely a XX. században vált a régió legjelentősebb városává (megelőzve Nagyváradot is). S bár fekvése miatt az ukrán határtérség irányában gyengébb a gravitációs ereje, a városhierarchiában elfoglalt helyzete miatt ennek a térségnek mégis a hajdúsági város lehet a szervező központja. Ezen kívül számos kisebb kiterjedésű EGTC létrehozására van mód. Itt azonban ügyelni kell arra is, hogy a kárpátaljai települések mellett szlovákiai vagy romániai partnereket minden esetben szükséges bevonni. A Magyarország és Ukrajna között 1997-ben megkötött államközi szerződésre (68/1999. (V. 21.) Korm. Rendelet) hivatkozva ugyanakkor magyar-ukrán bilaterális együttműködések is kialakíthatóak, és működésük is szabályozható, jóllehet EGTC-ként nem jegyeztethetőek be. A térségben két kezdeményezés is elindult egy-egy négyországos EGTC létrehozására. A 2007 elején alapított Ung-Tisza-Túr EGTC mellett 2008 végén megalakult az Ung-Tisza-Túr-Sajó EGTC is, ami semmiképpen nem szerencsés fejlemény, se az együttműködésekbe bevonható önkormányzatok orientációja, se az Unió szintjén meglévő elvárások szempontjából. A viszonyok tisztázása sürgető. A legújabb kezdeményezés a Kárpátok Unió, amelynek kiterjedése ma még nem ismert.
22
10. térkép: Elvi településhierarchia 5 (HU-RO)
Igen bonyolult viszonyokkal találkozhatunk a magyar-román határ középső szakaszánál. Az egykori központ, Nagyvárad mellé a XX. század során felnőtt Debrecen, amely lélekszámában utolérte, fejlettségben pedig messze meg is előzte az egykori Bihar vármegye székhelyét. Ehhez kapcsolódóan azt is meg kell említeni, hogy a Debrecen környéki régió városai szintén jóval fejlettebbek romániai társaiknál. Románia uniós csatlakozása óta Nagyvárad kezd újra magára találni, vonzáskörzete túlnyúlik a határon, és a napi életmódot is érintő agglomerációja mélyebben terjed ki magyarországi területekre, mint a határtól messzebb fekvő Debrecené romániai területekre. Utóbbi település hatása a Partiumban inkább kulturális-szellemi jellegű, bár a két város között számos területen (felsőoktatás, vállalkozói szféra, egészségügy) alakult ki együttműködés az elmúlt években. Debrecen és Nagyvárad stratégiai szintű együttműködése mindkét város számára kívánatos.
23
11. térkép: Elvi településhierarchia 6 (HU-RO-SR)
Az egykori Partium déli területein a szervező központi szerepet Temesvár játssza. A Kárpát-medence 5. legnépesebb városa ma még nem tölti be azt a funkciót, amelyet súlyánál fogva betölthetne, de nem kérdés, hogy az infrastrukturális fejlesztések révén rövid időn belül a Bánát központjából egy nagytérség centrumává fog fejlődni. Ebben a térségben egy EGTC kialakítását a jól működő DKMT eurorégió megléte is indokolja. A szerb csatlakozási folyamat elindulásával ez a térség az Unió egyik legizgalmasabb fejlesztési területévé válik. Ugyancsak ebben a térségben érdemes elgondolkodni egy Szabadkát, Szegedet, Hódmezővásárhelyt és Aradot magába foglaló fejlesztési tengely kialakításában is, amely a Balkán kapujaként jelentős potenciállal rendelkezhetne. A hármas határ térségében 2009 végén megalakult egy kisebb EGTC, Mórahalom központtal. A horvát-szerb-magyar hármas határvidék EGTC-k létrehozása szempontjából a legproblematikusabb térség. A közelmúltban lejátszódott délszláv háború miatt a szerbek és horvátok között rendkívül rossz a viszony. Ráadásul a városhierarchiai ábrából is kitűnik: itt hasonló nagyságú városok fekszenek, világos hierarchikus rend nélkül. Ha valamiféle rendszert próbálunk kialakítani, akkor a Pécs, Szeged, Újvidék hármast lehet kiemelni, ezek 160 000-es nagy központok. (Szabadka város 100 000 lakosához további 50 000 ember tartozik a környező, közigazgatásilag a városhoz tartozó községekből.) Egy következő szintet képvisel Eszék (88 000), Zombor és Hódmezővásárhely (50-50 000), valamint Baja (40 000).
24
12. térkép: Elvi településhierarchia 7 (HU-SR-CR)
Nem világos ezeknek a városoknak az egymáshoz való viszonya. A kedvezőtlen infrastrukturális kapcsolatok helyreállítása, a Duna felértékelődése, az uniós csatlakozással együtt járó határnyitás, valamint az idővel nyilván javuló szerb-horvát viszony azonban teremthet olyan kedvező feltételeket, amelyekre célszerű felkészülni. A térségben ma még nem hozható létre önálló EGTC, mivel a két déli állam még nem tartozik az Unióhoz, vonatkozó jogszabályuk nincs, Szerbiában pedig a tartományi a legalacsonyabb szint, amely nemzetközi területi együttműködésekben részt vehet. Horvátország felvételére mindazonáltal várhatóan 2013 előtt sor kerül, és akkor ez az akadály elhárul. A hármas határ térségében Mohács és Baja köré szervezhető ezután működőképes EGTC.
25
13. térkép: Elvi településhierarchia 8 (HU-CR)
Nagyon érdekes a helyzet a Dráva mentén. Ez egy centrumhiányos térség, amelyre legnagyobb kisugárzó hatást a 700 000-es Zágráb gyakorol. Ez a hatása azonban nem terjed túl az országhatáron. Ma ugyanez mondható el Pécsről is, de a baranyai megyeszékhely helyzete a következő néhány évben radikálisan fog megváltozni. Az Európa Kulturális Fővárosa program, a 2010-ben átadott autópálya, valamint a közelgő horvát EU-s csatlakozás révén Pécs eddigi súlyához képest jelentősen meg fog erősödni. Ezzel párhuzamosan a városhierarchiában elfoglalt szerepe is módosul, és várható, hogy a kelet-horvátországi, észak-baranyai térségre kiható pólusvárosi funkciókat fog ellátni. A horvát csatlakozással ezeket a funkciókat egy EGTC létrehozásával is meg lehet erősíteni. Itt alakult meg a Pannon EGTC, amely Pécs új funkcióját jelenítheti meg a jövőben. Átgondolandó emellett egy tematikus EGTC létrehozása a Drávára és annak egyedi természeti környezetére alapozva, amelynek Eszék lehetne a központja.
26
14. térkép: Elvi településhierarchia 9 (HU-CR-SI-A)
A horvát-szlovén-osztrák-magyar határtérség legjelentősebb települése a 250 000-es Graz. Jóllehet a város viszonylag távol fekszik a határtól, hasonló méretű település hiányában, valamint a kialakult gazdasági különbségek miatt ennek a nagyrégiónak az osztrák város a szervező központja. Mindazonáltal a West-Pannon Eurorégió 1995-ös megalakulása óta probléma az osztrák fél kedvezőtlen hozzáállása: a határ túloldalán fekvő önkormányzatokat Burgenland nem tekinti igazán partnernek, így itt egy igen komoly bizalmi deficit alakult ki20. Graz pedig a határ menti együttműködésben nem is vesz részt, az innen indult nagyrégiós kezdeményezés az egyenlőtlen feltételek miatt korábban kudarcba fulladt. A három nyugat-magyarországi megyei jogú város (Szombathely, Zalaegerszeg és Nagykanizsa) együtt mégis rendelkezik azzal a potenciállal, amely alkalmassá teszi őket egy nagyobb kiterjedésű EGTC működtetésére. Mindhárom városnak vannak ma is élő kapcsolatai a határ túloldalán, amelyeket egy EGTC keretében intenzifikálni lehetne. Ezen
kívül
a
2004-ben
indult
Muránia
eurorégióhoz
hasonló
kisebb
együttműködéseknek ebben a határsávban is lehet jövőjük.
20
Érdekes adalék, hogy az ETE-programban is csak azoknak az osztrák projektpartnereknek van esélyük részt venni, amelyek részvételét a tartomány politikai értelemben támogatja (előzetes akkreditáció). Számos magyar kezdeményezés elbukott már ezen a korlátozó feltételen.
27
1.3. A területi tervezés új kihívásai
Ha nyitott határokkal kalkulálunk, teljesen új tervezési térben találjuk magunkat. A nemzetállami határokon átívelő tervezési gyakorlatnak Közép-Európában nemigen találhatóak hagyományai. Magyarország esetében is (amelynek ez létérdeke volna a korábbi organikus gazdaságszervező térségi kapcsolatok megszakadása miatt) hiába jelent meg az új OTK-ban egy az országhatárokat meghaladó térszemlélet, hiába készült a Váti Kht. gondozásában egy a határokat meghaladó térségfejlesztési stratégia, ennek csak néhány eleme jelenhetett meg az Új Magyarország Programban, és a konkrét pályázati kiírások szinte teljesen negligálták még a Nemzeti Referenciakeretként szolgáló program megállapításait is. A napi szintű tervezési gyakorlat rutinszerűen nem vesz tudomást a határ túloldalán meglévő kapacitásokról, adottságokról. A korábbi állapotoktól eltérően a fokozatosan bővülő Európai Unióban nem célszerű nemzetállami keretek között gondolkodni. Minden érintett szereplő számára előnyös, versenyképes térségi együttműködéseket kialakítva ráadásul a Közép-Európában gyakori gyanakvás szellemét is gyengíthetjük. Miskolc fejlesztési terveinek elkészítésekor hiba nem számolni Kassa potenciáljával. Tekintetbe véve a kelet-szlovákiai nagyváros térszervező (funkcionális régióközponti) erejét, a leghelyesebb eljárás a kassai fejlesztési elképzelésekkel harmonizáló miskolci stratégiát kialakítani. Ez viszont szoros együttműködést tételez fel a felek között. A tervezett kelet-magyarországi M47-es autópálya kialakítása helyett érdemes elgondolkodni egy közös, magyar-román partiumi autópálya lehetőségén, hiszen ezzel az ottani pólusvárosok is erősödnek, de egyben a magyar pólusvárosok kapcsolati rendszere is bővül. A közös finanszírozás, a közös beruházás és a közös üzemeltetés alkalmat adhat a bevételek megosztására az egységes úthasználati díjak bevezetése után is. Hasonlóképpen meghatározó Szeged jövője szempontjából, hogy mi történik Szabadkán, Újvidéken, Aradon és Temesváron az elkövetkező években. Az Európai Duna Stratégia megfelelő kereteket szolgáltat a határokat meghaladó tervezési gyakorlat és a transznacionális projektek elterjedéséhez. Az Új Széchenyi Tervben megfogalmazott, a Bevezetőben említett új tervezői módszertan jóvoltából Magyarország ezen a területen úttörő szerepet játszhat, mivel a környező országok mindegyikében élnek magyarok,
akik
bírják
az
államnyelvet,
otthonosan
mozognak
az
adott
állam
intézményrendszerében, ismerik jogrendjét, tervezési gyakorlatát, és segítséget nyújthatnak a megfelelő szakmai kapcsolatok kialakításához is. Ezáltal Magyarország integratív tényezőként akár a Duna Stratégia megvalósulásának sikerét is biztosíthatja.
28
Az EGTC-k ezzel párhuzamosan megfelelő keretet nyújtanak a határokon átívelő tervezési-fejlesztési munka elindításához, amennyiben megfelelő tudatossággal, stratégiailag megalapozottan kerülnek kialakításra. Ebben a kontextusban az EGTC-k a társadalmi innováció eszközeiként határozhatóak meg. „Ahogyan az Európai Unió, úgy hazánk versenyképességi esélyeit is elsősorban magas hozzáadott értékű, lokális értéktartalmat hordozó márkák felépítésével lehet tartósan növelni. Ilyen márka épülhet egy klasszikus kereskedelmi termék vagy szolgáltatás, de egy eseményformátumban életre keltett kulturális tradíció, vagy egy sajátos, egyedi arculatot kialakító régió, kistérség vagy település köré is.”21 Az EGTC-k ilyen márkák, brandek lehetnek amellett, hogy a határon átnyúló fejlesztések legadekvátabb szubjektumai.
21
Új Széchenyi Terv: i.h.
29
2. Javaslat egy kétszintű EGTC-rendszer kialakítására
2.1. Módszertani alapozás
Az EGTC-rendelet megalkotása nem választható el attól a folyamattól, ahogy az Európai Területi Együttműködés a kohéziós politika 3. prioritásává vált a 2007–2013 közötti költségvetési
időszakban.
Az
1990-ben
elindult
INTERREG
program
közösségi
kezdeményezésként nemcsak kisebb összeget biztosított a határon átnyúló területi együttműködésre, de a szakpolitikákon belüli súlya is jóval kisebb volt, mint a 2007 utáni ciklusban az ETE-nek. Az EGTC mint jogi-intézményi eszköz az ETE-források fogadásának adekvát alanya, ami explicit módon megjelenik a konkrét kiírásokban is. Az EGTC automatikusan teljesíti a közös projektekkel szembeni elvárásokat, garantálja a projekt eredményeinek fenntarthatóságát, és nem vonatkozik rá a vezető partner elve sem. A rendelet megalkotásában szintén fontos szerepe volt az INTERACT program keretében elvégzett kutatásoknak, amelyek rámutattak a határ menti együttműködésekre szánt pénzösszegek elköltésével kapcsolatos anomáliákra. Mint arra a 2008-as EGTC-kézikönyv felhívja a figyelmet, a határ menti együttműködésekre szánt INTERREG-forrásoknak mindössze 6%-a került határon átnyúló közös fejlesztési szervezetekhez 2000 és 2006 között.22 Az EGTC-k közül leginkább a közvetlen határ menti együttműködéseket intézményesítő EGTC-k alkalmasak ezeknek a forrásoknak a hatékony felhasználására. Ezek a szervezetek ráadásul gyakran forráshiányos, periférikus térségeket foglalnak magukba, amelyek számára éppen a határon átnyúló kapcsolatok építése jelenti az egyetlen kitörési pontot. A Rendelet 2007-es hatályba lépése óta 15 EGTC regisztrációja zárult le sikeresen, és több tucatnyi alapítása van folyamatban. Ezek az EGTC-k funkcionalitásuk szempontjából 4 nagy csoportba sorolhatóak. A legtöbb megalapított EGTC a közvetlen, határ menti területfejlesztést tűzte ki céljául. Ezek a szervezetek nevezhetőek határ menti területfejlesztési EGTC-knek. Céljuk a hosszú távú területi együttműködés, közös fejlesztések megvalósítása és a fejlesztések eredményeinek fenntarthatóságát biztosító közös intézmények, esetleg közös vállalkozások létrehozása, működtetése. Ezeket az EGTC-ket az eurorégiós együttműködések következő generációjának tekinthetjük, mivel az eurorégiók, eurodistrictek és egyéb szervezeti keretek között elindított munkát emelik egy magasabb szintre. Ilyen az első két EGTC: a LilleKortrijk-Tournai és az Ister-Granum. 22
Interact Handbook. The European Grouping of Territorial Cooperation (EGTC). What use for European Territorial Cooperation programmes and projects? November 2008, 8. p.
30
Az EGTC-k másik típusa a hálózati EGTC. A hálózati EGTC-k esetében nem a területi közelség, hanem a közös téma a meghatározó. A hálózatban együttműködő partnereket a közös program vagy projekt témája köti össze. Ez az együttműködési forma hatékonyan alkalmazható transznacionális vagy interregionális projektek megvalósítására és eredményeinek hosszú távú fenntartására. Több hálózati EGTC alapítása is folyamatban van, eddig kettő került bejegyzésre, az egykori görög gyarmatvárosokat egyesítő Amphyctiony és a mediterrán szigetek szövetsége, az ArchiMed. A harmadik típust a programozási EGTC képviseli. Ez az EGTC egy konkrét uniós finanszírozási program irányító hatóságának feladatait látja el, és közvetlenül szerződhet a kedvezményezettekkel a konkrét projektek megvalósítására. 2010 közepéig egyetlen programozási EGTC-t jegyeztek be, a francia-német-belga-luxemburgi térségben működő Grande Régiont. Végül a negyedik típusba a projekt EGTC-ket sorolhatjuk. Ebben az esetben a partnerek célja egy konkrét határon átnyúló projekt megvalósítása. Az EGTC ilyenkor projekttársulásként funkcionál. Ebből a típusból is egy ismeretes a mai napig: a franciaspanyol határon egy kórház létrehozását célul kitűző Cerdagne EGTC.
15. térkép: 2010 közepéig bejegyzett EGTC-k
31
Az európai területi együttműködési csoportosulást a fentiek alapján a rendelet alkalmazói az alábbiak szerint értelmezik: az EGTC olyan intézmény, amely az európai területi együttműködés mindhárom ismert formájában (határ menti, transznacionális, interregionális) alkalmazható, projekt vagy program szintű menedzsmentfeladatok, valamint konkrét határ menti területfejlesztési feladatok ellátására. A magyar EGTC-koncepció elsősorban a közvetlen határ menti fejlesztéseket menedzselő
EGTC-kre
fókuszál,
mivel
ezeknek
lehet
közvetlenül
kimutatható
területfejlesztési hatásuk. A fejezet végén ugyanakkor stratégiai jelentőségük miatt kitérünk a hálózati EGTC-kkel kapcsolatos kérdésekre is. 16. térkép: A kis (megyei szintű) kiterjedésű EGTC-k hálózata a magyar határok mentén23
A határtérségek hatékony fejlesztéséhez egy kétszintű rendszer kialakítását javasoljuk: NUTS III-II. szintű nagyobb integrációk mellett LAU I. - NUTS III. szintű kisebb EGTC-k létrehozását ajánljuk.
23
A településnevek csak hivatkozási pontok, a földrajzi tájékozódást segítik!
32
17. térkép: A nagyobb (NUTS II-III. szintű) EGTC-k rendszere a magyar határok mentén24
A két szint közötti feladatmegosztást jól illusztrálja az alábbi táblázat a két EGTCtípus előnyeivel és hátrányaival: 2. táblázat: a nagy és a kis kiterjedésű EGTC-k előnyei és hátrányai NAGY KITERJEDÉSŰ EGTC-K
KIS KITERJEDÉSŰ EGTC-K
előnyök
hátrányok
előnyök
hátrányok
Kellő méret a biztos finanszírozáshoz Komoly lobbierő
Társadalmasítás lehetetlen
Könnyű társadalmasítani
Nehezen finanszírozható
Nagy programrégióként való működés
Szűk mozgástér a stratégiai tervezéshez Nehézkes menedzsment, adminisztráció
Mindennapok szintjén érzékelhető A határok megszűnését érzékelteti
Programmenedzsment lehetősége
Divergens érdekek, gyakran rivalizálás
Könnyű közös intézményeket kialakítani
Sok a forrás nélküli szereplő Nehéz minden szereplőt érintő fejlesztéseket megvalósítani Nagyobb infrastrukturális fejlesztésekhez hiányzik a lobbierő és a finanszírozási háttér
Nagy infrastrukturális fejlesztések menedzselésének képessége Nagytérségi ellátási hálózatok kialakítása
Szerves összetartozás tudatának hiánya
Megítélésünk szerint a kétszintű EGTC-hálózat kialakításával mindkét típus hátrányos tulajdonságai orvosolhatóak. 24
A történelmi, gazdasági és népességi adottságok alapján a nagyobb kiterjedésű EGTC-k esetében javaslatot tettünk a székhelyre vonatkozóan is (aláhúzva).
33
2.2. A jelenlegi helyzet
Ma a 90-es évek eurorégió-alapítási lázához hasonló jelenséget figyelhetünk meg a magyar határok mentén. Köszönhetően a magyar jogszabály korai elfogadásának, az ETEforrásokkal szembeni (talán túlzó) várakozásoknak és az információk hiányának, egyre-másra hallhatunk EGTC-kezdeményezésekről, amelyek stratégiai magalapozottságát, életképességét illetően könnyen kételyek merülhetnek fel. 2010 közepéig összesen 4 magyar részvételű EGTC került bejegyzésre (ezeket a térképen zölddel jelöltük), három magyar székhellyel. Ezek közül a legnagyobb kiterjedésű az Ister-Granum, ám ennek az EGTC-nek is mindössze 190 000 lakosa van.
18. térkép: Megalapított és formálódóban lévő EGTC-k a magyar határok mentén
Bár a kis lélekszámú együttműködések mindig erősebb társadalmi kötelékeket képesek kialakítani, mint a szélesebb partnerségek; fennmaradásuk, fejlesztési céljaik érvényesülése a megfelelő finanszírozási háttér hiánya miatt kétséges. Feltűnő, hogy a 2009-es magyarszlovák ETE-kiíráson az addig bejegyzett EGTC-k közül egy sem szerepelt sikeres pályázattal, jóllehet a többi pályázónál kedvezőbb számukra a pontozási rendszer. Gyakori jelenség, hogy határközeli kistelepülések forrásszerzési lehetőségként tekintenek az EGTC-re, és megalapozott stratégiai elképzelések, a finanszírozási háttér biztosítása nélkül hozzák létre a csoportosulást. Szinte általánosnak mondható az a hozzáállás, 34
hogy „mindegy, mire, csak hozzuk létre, aztán majd szerzünk pénzt”. Mindenkit óva intenénk az ilyen átgondolatlan EGTC-alapításoktól. Másutt épp ellenkezőleg az EGTC megalapítását a korábbi kedvezőtlen eurorégiós tapasztalatok gátolják. Arra is van példa, hogy ugyanazon a területen több EGTC alapítása is megkezdődött, egymással párhuzamosan. Jóllehet egy adott területen különböző témákra több EGTC is alapítható, a finanszírozás hiányosságai miatt több szervezet fennmaradása nem valószínű. A rivalizáló EGTC-k közül csak egy marad életben. (A finanszírozási kérdéseket ld. később!) Ismerünk olyan esetet is, amikor egy adott önkormányzat több azonos célkitűzésű EGTC-kezdeményezéshez is csatlakozott. Itt is a tagdíjfizetés és a pályázati önerő biztosítását látjuk bizonytalannak. A legtöbb magyar EGTC-alapítás a határon túli magyar közösségekre épít. Ez természetesen történelmi adottság, de nyilván nehéz lesz elnyerni a szomszédos államok szimpátiáját
a
Csoportosulásokkal
szemben,
ha
ennyire
nyilvánvalóan
etnikai
meghatározottságú együttműködések születnek. Célszerű volna ezeket a gyermekbetegségeket a kormányzati koordináción keresztül kiszűrni, életképes, valódi fejlesztéseket megvalósítani képes EGTC-ket létrehozni a magyar határok mentén, és ezekre az EGTC-kre alapozva elindítani egy átfogó határ menti fejlesztési programot az Új Széchenyi Terv keretében.
Magyar-szlovák határtérség A 4 magyar részvételű regisztrált EGTC mindegyike a magyar-szlovák határ mentén fekszik. Az Ister-Granum EGTC a Mária Valéria híd közvetlen vonzáskörzetét foglalja magába, ennek az együttműködésnek az átalakítása fölösleges. Esztergom-Párkány 42 000-es ikervárosként alkalmas a kvázi-megyeközponti szerepet ellátni, és ezáltal egy integráns fejlesztési programot megvalósítani. A két városnak elsősorban a Dunakanyar irányában gyengébb a vonzereje. Az északi parton azonban ezt a helyzetet a tervezett helembai híd a közeljövőben meg fogja változtatni. A déli parton érzékelhető fejlesztések nélkül lemorzsolódásra lehet számítani. Az EGTC esetleges bővítése a Dunakanyar egésze tekintetében már többször felmerült. Az Ung-Tisza-Túr-Sajó (Hernád-Bódva-Szinva) EGTC – mint az a folyónevekből is kitűnik – egy nagyrégiós kezdeményezés, amely a Sajótól a Túrig terjedő, mintegy hárommegyényi térséget fogná össze, szlovák, ukrán, román településeket is integrálva. A kezdeményezés valamivel szélesebb területet fogna be, mint a korábban létesített Ung-TiszaTúr EGTC. Utóbbi bejegyzésére mindezidáig nem került sor, jóllehet ez volt Európában a 35
legkorábban alapított EGTC. A két közel azonos nevű EGTC mögött szakmai-politikai riválisok állnak, akik egykor közösen indították el az Ung-Tisza-Túr együttműködést. Az Ung-Tisza-Túr-Sajó EGTC kisközségeket egyesít, finanszírozási háttere nem biztosított, stratégiai céljai homályosak (többek között Arad megyei és vajdasági partnerek csatlakozását szervezik). Az Ung-Tisza-Túr EGTC egy szűkebb térséget érint, szervező települése Fehérgyarmat, amely szintén nem rendelkezik akkora költségvetéssel, hogy egy ekkora együttműködést biztonsággal finanszírozzon. A képet tovább színesíti, hogy a térségben formálódóban van egy újabb EGTC, amely a bodrogközi településeket integrálná, és korábbi szoros kapcsolatokra épít. Ez a szerves kistérségi EGTC (jóllehet nem számolnak sem Sátoraljaújhely, sem Sárospatak csatlakozásával) életképesebbnek tűnik az előbbi kettőnél, és nyilván leköti majd a másik két EGTC-be bevonható települések anyagi forrásait. A hálózatépítésnél egyelőre számítunk egy olyan EGTC létrehozásával, amely a négyes határ térségét fogja össze, de szerencsésebbnek tartanánk, ha a kárpátaljai önkormányzatok
egy
magyar-szlovák
és
egy
magyar-román
együttműködéshez
csatlakoznának. A Karszt-Bódva EGTC mindössze három kis települést foglal magában. A kezdeményezés főképp turisztikai együttműködésként definiálja magát, de itt hiányzik egy integráló erejű város és a fejlesztések stratégiai-finanszírozási háttere. Az EGTC beolvasztását javasoljuk a tervezett gömöri EGTC-be. Az Abaúj-Abaújban EGTC-t egy lelkes miskolci házaspár hívta életre, és a Vitea Alapítványon keresztül évek óta formálták a kistelepüléseket megmozgató együttműködést. Az EGTC jelenleg két kistérségnyi települést foglal magába, integráló erejű város nélkül. A polgármesterek között igen közeli, baráti viszonyt sikerült kialakítani, ami segíti az EGTC munkáját, az ETE-programon belül jelenleg is fut közös turisztikai projektjük, de érdemes volna az együttműködést kibővíteni a teljes abaúj-tornai határszakaszra a kritikus tömeg elérése érdekében. 2009. szeptember 28-án tartotta alakuló ülését a Pons Danubii EGTC, amelyet Tata Város polgármestere kezdeményezett 2008 őszén. Az új EGTC révkomáromi székhellyel jött létre, Komárom, Tata, Kisbér, illetve Ógyalla (Hurbanovo) és Gúta (Kolárovo) részvételével. Az EGTC a két Komárom és az Erzsébet híd vonzáskörzetét ölelheti fel. Bejegyzésére Szlovákiában kerül sor, jelenleg a regisztrációs kérelem hiánypótlása zajlik. 2010. június 19-én alakult meg a Garam-Ipoly-Gödöllő EGTC, amelynek székhelye Gödöllő lett. Az együttműködés a korábbi Ipoly eurorégió térségében, részben annak mozgatóira alapozva jött létre. A kezdeményezésnek van létjogosultsága, bár a gödöllői székhely (mint az a térképen is látható) nem tűnik teljesen relevánsnak. Az új EGTC-nek 36
tagja lett két ister-granumos kisváros (Szob és Nagymaros) is, ami nem szerencsés fejlemény (mindkét esetben általános területfejlesztési EGTC-ről van szó). Az EGTC területét bővíteni érdemes Salgótarján és Losonc irányában. Bár Gödöllő nem igazán nevezhető határ menti városnak, központi szerepkörét indokolhatja a Balassagyarmat és Salgótarján közötti, régre visszanyúló kedvezőtlen viszony. Gödöllő, mint semleges szereplő ezeket a látens konfliktusokat meg tudja előzni. (Ez persze elmondható volna Vácról is.) Egymással párhuzamosan kezdődött el egy-egy EGTC szervezése a szigetközcsallóközi térségben. Az egyiket (Szigetköz-Csallóköz EGTC) az előző kormány Miniszterelnöki Hivatalának nemzetpolitikai államtitkárságának segítségével az Európai Összehasonlító
Kisebbségkutatások
Közalapítvány
(EÖKIK)
Vámosszabadi
és
Egyházaskarcsa (Kostolné Kračany) településekre alapozva képzeli el kialakítani. Az EGTCalapításhoz készített szakmai háttéranyag explicit módon kizárja Győrt az együttműködésből. A másik csoportosulást (Arrabona EGTC) a Határon Átnyúló Kezdeményezések Közép-európai Segítő Szolgálata (CESCI) segíti szakmailag. Ez az EGTC-terv Győr döntő súlyával számol, és első körben a meghatározó települések (Mosonmagyaróvár, Somorja, Dunaszerdahely) hoznák létre. A partnerség várhatóan nem kizárólag a Szigetközre és a Csallóközre korlátozódik majd, kihasználva Győr nagyobb regionális súlyát. Nagymegyer nem kíván csatlakozni a tervezett két EGTC-hez, hanem önálló csoportosulást hozott létre 2010. szeptember 7-én Kapuvárral. Kérdéses ennek a kezdeményezésnek az életképessége. A három EGTC párhuzamos felépítését irracionálisnak tartjuk. Megítélésünk szerint Győr nélkül célszerűtlen EGTC-t létrehozni a térségben. A
fentiekkel
párhuzamosan
Komárom-Esztergom
és
Nyitra
megyék
kezdeményezésére 2010 tavaszán megkezdődött egy négymegyés EGTC létrehozása is (Győr-Moson-Sopron és Nagyszombat megyék bevonásával). A programozási feladatokra is alkalmas együttműködést még az év vége előtt szeretnék a felek tető alá hozni. Az elmúlt években az említett Vitea Alapítvány jóvoltából igen szoros polgármesteri szintű kapcsolatok alakultak ki a bodrogközi falvak között (kétheti ülésezéssel, sok közös rendezvénnyel). Erre a kapcsolatrendszerre alapozva kezdődött meg a Bodrogköz EGTC kialakítása. Mint említettük, a kezdeményezők nem számolnak a két nagyobb lélekszámú városi település részvételével, ami gyengíteni fogja a tervezett EGTC pénzügyi fenntarthatóságát. A gömöri térségben három EGTC szervezése kezdődött párhuzamosan. Itt fekszik továbbá a Karszt-Bódva EGTC is.
37
meg egymással
A
Sajó-Rima
eurorégió
eredményeire
alapozva
Putnok
polgármestere
kezdeményezte egy EGTC létrehozását. Ennek céljából 2009 februárjában már sor került egy tájékoztató fórumra. A határ túloldalán a korábbi szlovák kormány határon átnyúló együttműködésekért felelős főosztályvezetője indította el a két világörökségi helyszínt (Aggteleki-karszt, Tokaj) egyesíteni hivatott BGAZ EGTC szervezését. A rozsnyói székhelyű EGTC magyar területen az edelényi, szikszói, encsi, szerencsi és tokaji kistérségeket érintené. Szlovák oldalon a Rozsnyói járás területét fedné le. MeH-EÖKIK együttműködésben kezdődött meg a történelmi Gömör térségét magába foglaló EGTC szervezése. Ennek területe hozzávetőlegesen megegyezik a Sajó-Rima eurorégióéval. A több párhuzamos kezdeményezés helyett egy EGTC létrehozása javasolt az évtizedes, jó hagyományokkal rendelkező Sajó-Rima eurorégióra alapozva, integrálva Rozsnyó térségét is.
Keleti határtérség A magyar-román határ mentén eddig egy EGTC alapítására került sor: 2009. december 10-én a Banat Triplex Confinium EGTC-t 37 magyar önkormányzat és 37 román községi és városi tanács alapította az egykori Torontál és Temes vármegyék területéről. Az együttműködés kialakításának motorja Mórahalom és Zsombolya voltak. A tervek szerint a jelenleg elég furcsa fekvésű együttműködéshez a későbbiekben szerbiai (bácskai és bánáti) községek is csatlakoznak, így alakul ki egy szervesebb együttműködési keret. Négy további EGTC létrehozása folyamatban van. Északon a két Szatmár és két Bihar megye részvételével alakulhat programozásra is alkalmas, nagyobb kiterjedésű EGTC. Az együttműködés gondolatát egy konkrét pályázati lehetőség alapozta meg, annak sikertelenségétől függetlenül számítani lehet az EGTC megalakulására. Ugyancsak az északi határtérségben tervezi Nyíradony önkormányzata (immár másfél éve) egy, az Érmelléket és a Kraszna vidékét magába foglaló EGTC létrehozását. A tervezett együttműködés stratégiai megalapozása céljából pályázatot is nyújtottak be a magyar-román ETE-kiírásra. Látni kell ugyanakkor azt is, hogy ennek a térségnek Debrecen a térszervező központja, így az új EGTC-nek stratégiai kapcsolatokat kell majd kialakítania a Hajdúság fővárosával.
38
Nem ismert még, hogy a Kárpátok Unió elnevezésű EGTC-nek mi lesz a kiterjedése. A várhatóan nyíregyházi székhelyű együttműködés alkalmas lehet Kárpátalja megye integrálására. Derecske és Nagyszalonta 2010 tavaszán határozta el a Körös EGTC megalapítását. Az egykori hajdúvárosi kapcsolatokat újjáépítő szervezet azonban földrajzilag nehezen lett volna védhető (mind Debrecent, mind Nagyváradot kikerülte volna), ezért a CESCI munkatársainak
javaslatára
Derecske
az
érmelléki
EGTC
irányában
tájékozódik,
Nagyszalonta pedig Sarkaddal vette fel a kapcsolatot e témában. Békés megye önkormányzata még 2009 decemberében hozott határozatot az Arad megyével fennálló kapcsolatok szorosabbra fűzéséről, egy esetleges EGTC létrehozásáról. Azóta a két megye képviselői két alkalommal egyeztettek a közös fejlesztési lehetőségekről. A megyei szintű kapcsolatok erősítése üdvözlendő, de önmagában nem indokolja tartós szervezeti struktúra kialakítását.
Déli határtérség Délen az hátráltatja EGTC-k létrehozását, hogy sem Szerbia, sem pedig Horvátország nem tagja még az Európai Uniónak, különböző szintű önkormányzataik nem vehetnek részt EGTC-kben. Pécs székhellyel megkezdődött a Pannon EGTC kiépítése, amely Baranya, Somogy és Zala megyéket érintené magyar oldalon. Az EGTC Pécsnek az új, nyitott határokhoz igazodó pólusvárosi szerepét erősítheti, amennyiben a horvát zsupánságok megszerzik a csoportosulásban történő részvétel jogosultságát. Látni kell ugyanakkor azt is, a hogy nyugati horvát zsupánságok esetében jóval erősebben érvényesül Zágráb gravitációs ereje, mint Pécsé. Emiatt kérdéses az is, hogy érdemes-e az egész Dráva mentét integráló szervezetet kialakítani. Szintén EGTC alapítását fontolgatja a baranyai fürdőfalu, Magyarhertelend. Két alternatív megoldásban gondolkoznak: egy interregionális EGTC lehetősége merült fel a turisztikai együttműködés erősítésére (osztrák, holland és olasz partnerekkel), illetve egy területfejlesztési EGTC horvát partnerek bevonásával. Zala megye 2010 elején a történelmi Zala vármegye szlovéniai és horvátországi területeit érintő csoportosulás létrehozásában kezdett mozgolódni. Ezzel párhuzamosan hasonló folyamatok indultak el Vas megyében is. Itt arra lehet számítani, hogy a két kezdeményezés összeolvad, és nagyobb, NUTS II. szintű együttműködés alakulhat ki a jövőben. A zalaiak érzékelhető részvétele a Pannon EGTC-ben emiatt is kérdéses, illetve mivel a megye meghatározó szerepet játszik a szintén EGTC létrehozását tervező CETC (Central European Transport Corridor) kezdeményezésben. 39
A szlovén-horvát-osztrák-magyar négyes határ térségében 2003-ban alakult meg a Muránia eurorégió, amely elsősorban Lenti (HU), Muraszombat (SI) és Bad Radkersburg (A) városok együttműködését fedi. Az Ung-Tisza-Túr-Sajó EGTC-t kezdeményező szakmai-vállalkozói kör Bak székhellyel (MASH-EGTC: Duna–Dráva–Lajta–Mura–Rába–Száva) egy nagytérségi EGTC létrehozását kezdeményezte, amely osztrák, szlovén és horvát területeket is érintene. Az elképzelés szakmai-pénzügyi háttere ugyanúgy homályos, mint az UTTS esetében.
A 4 regisztrált EGTC mellett tehát 21 újabb alakulása van folyamatban. A csoportosulások ilyen
mértékű
burjánzása
egyértelművé teszi
a kormányzati
koordináció szükségességét. Elképzelhetetlen, hogy az egymásra szerveződő, gyakran néhány kistelepülést magukba foglaló együttműködések képesek lesznek saját működésükhöz,
a
projektek
előkészítéséhez,
valamint
megvalósításához
(előfinanszírozás kényszere!) biztosítani a forrásokat. A 19 eurorégió helyett könnyen kialakulhat akár 30 működésképtelen EGTC, és a folyamatok végeredménye nem fog különbözni az eurorégiós korszak dicstelen végétől. Illetve: a szituáció súlyosabb lesz, mert míg az eurorégiókat senki nem kötelezte tartós intézmények létrehozására, ez az EGTC-k esetében elkerülhetetlen, és emiatt a csődeljárások tovább nehezítik az egykor pluszforrásokban reménykedő önkormányzatok helyzetét. Látható tehát, hogy komolyabb megalapozással és komoly kormányzati szerepvállalással kell belefogni a magyar EGTC-k rendszerének felépítésébe.
40
2.3.A kétszintű EGTC-hálózat bemutatása
3. táblázat: javaslat NUTS III - LAU I. szintű EGTC-k létrehozására a magyar határ mentén (JAVASOLT) ELNEVEZÉS
TÉRSÉGI KITERJEDÉS
SZÉKHELY
Arrabona EGTC (HU-SK)
Győr, Mosonmagyaróvár, valamint Dunajská Streda (Dunaszerdahely) térségei
Győr
Pons Danubii EGTC (bejegyzés alatt) (HU-SK)
Komárom, Kisbér, Tata, illetve Komárno (Révkomárom), Hurbanovo (Ógyalla), Kolárovo (Gúta) térségei
Komárno (Révkomárom)
Ister-Granum EGTC (bejegyzett) (HU-SK) Garam-Ipoly-Gödöllő EGTC (HU-SK)
Az Ister-Granum eurorégió területe
Esztergom
Balassagyarmat, Rétság, Vác, illetve Šahy (Ipolyság), Veĺký Krtíš (Nagykürtös) térségei
Gödöllő
Gömör (?) EGTC (HU-SK)
A Sajó-Rima eurorégiós együttműködés átalakításával
Putnok
Abaúj Abaújban EGTC
Az egykori abaúji és tornai települések együttműködése
Rozsnyó?
Karszt-Bódva EGTC (bejegyzett) (HU-SK) Ung-Tisza-Túr EGTC (HU-SK-UA-RO)
Borsod, Abaúj és Torna nagy része
Turňa nad Bodvou (Torna)
Mátészalka, Fehérgyarmat, Csenger, Nagyecsed, valamint Királyhelmec, Nagykapos, Beregszász térsége és a Szatmárnémeti körüli kistelepülések.
Fehérgyarmat
Ér EGTC (HU-RO)
Nyíradony, Hajdúsámson, Vámospércs, Létavértes, Nyírbátor, Máriapócs, Nagykálló, valamint Carei (Nagykároly), Valea lui Mihai (Érmihályfalva), Săcuieni (Székelyhíd), Tăşnad (Tasnád), Marghita (Margitta) térségei
Nyíradony vagy Derecske
Bihar-Bihor EGTC (HU-RO) Körös EGTC (HU-RO)
Biharkeresztes és Borş (Bors) térségei Békéscsaba, Sarkad, Gyula, valamint Salonta (Nagyszalonta), Chişineu-Criş (Kisjenő) és Curtici (Kürtös) térségei
Biharkeresztes Békéscsaba
Balkán kapuja EGTC (HU-RO-RS)
Szeged, Subotica (Szabadka), Arad tengely és az emellett fekvő települések
Szeged
Duna-Dráva EGTC (HU-RS-CR)
Baja, Mohács, Sombor (Zombor) és Beli Manastir (Pélmonostor) térsége
Mohács
Muránia EGTC (HU-CR-SI-A)
Muraköz Murska Sobota (Muraszombat), Lendava (Alsólendva), Bad Radkersburg, valamint Čakovec (Csáktornya) térsége
Zalaegerszeg
Dráva EGTC
A Dráva folyó mentén fekvő magyar és horvát települések
Eszék (Osijek)
Fertő EGTC (HU-A)
Sopron, Fertőd, Kapuvár, Jánossomorja, valamint Bruck, Eisenstadt (Kismarton), Mattersburg (Nagymarton) és Oberpullendorf (Felsőpulya) térségei
Sopron
41
Az alábbiakban egy koordinált, kétszintű EGTC-hálózat kialakítására teszünk javaslatot. Az egyes EGTC-k kiterjedését számos tényező befolyásolhatja, így a bejelölt határokat opcionálisnak tekintjük. Szükség volna egy átfogó stratégiai vizsgálatra, amely nemcsak az itt figyelembe vett természetes és funkcionális régiók elveit követi, hanem vizsgálja a meglévő munkaerő-migrációt, a határon átnyúló hivatásforgalmat, az adott térség központi szerepkörű településeinek gazdasági fejlettségét, a térség intézménysűrűségét stb. Ehhez első lépésként racionális volna az átfedéseket minimalizálni, mivel így lehet egyáltalán egyértelmű viszonyokat teremteni és integráns fejlesztési stratégiákat összeállítani. A magyar határok mentén mintegy 10–15 kisebb (NUTS III.- LAU I.), valamint 5–6 nagyobb kiterjedésű (NUTS III.-NUTS II.) EGTC megalapítására, elindítására látunk esélyt. Az egyes EGTC-k létrehozása nagyban függ a szomszédos államok érintett jogalanyainak hozzáállásától. Az EGTC-k kialakítása elválaszthatatlan a magyar szomszédságpolitikától és viszonyaink javulásától. A
javaslatok
megfogalmazásakor
sorvezetőként
használtuk
az
eurorégiók
működésével kapcsolatos tanulságok listáját. A kis EGTC-k közös vonása, hogy nemigen terjednek túl egy-egy határ menti középváros közvetlen (20–30 km-es) vonzáskörzetén, viszont ezt a körzetet a határ túloldalán is kialakítják. Ezáltal olyan természetes, korábban is létezett térségi kapcsolatok állhatnak helyre,
amelyek
együttműködéshez.
megfelelő A
kis
és tartós keretet
szolgáltathatnak a határon átnyúló
kiterjedés
lehetőséget
egyben
biztosít
a
programok
társadalmasítására, a belső kapcsolatok erősítésére. Nyilvánvaló ugyanakkor, hogy ezek a kisebb kiterjedésű EGTC-k nem képesek jelentősebb infrastrukturális fejlesztéseket elindítani, lemenedzselni. Ezért javasoljuk nagyobb kiterjedésű egységek kialakítását is.
42
4. táblázat: javaslat nagyobb kiterjedésű (NUTS II-III. szintű) EGTC-kre a magyar határok mentén JAVASOLT ELNEVEZÉS
KITERJEDÉS
Rába-Duna-Vág EGTC (?)
Győr-Moson-Sopron és KomáromEsztergom, valamint Trnavský (Nagyszombati) és Nitriansky (Nyitrai) megyék Nógrád és Borsod-Abaúj-Zemplén (esetleg Heves), valamint Banskobystrický (Beszterce-bányai) és Košický (Kassai) megyék Szabolcs-Szatmár-Bereg, Hajdú-Bihar és Békés, valamint Satu Mare (Szatmár) és Bihor (Bihar) megyék Békés, Bács-Kiskun, Csongrád, valamint Arad, Timiş (Temes) megyék és Vojvodina (Vajdaság tartomány) Baranya és Somogy (esetleg Zala) megyék, az Osječko-baranjska (eszékbaranyai), Požeška-slavonska (PozsegaSzlavónia), a Virovitičko-podravska (verőce-drávamenti), a varaždini (varasdi) és a Međimurska (muraközi) zsupánság, esetleg a Muravidék (SI) Vas és Zala megyék, valamint a jennersdorfi (Gyanafalva), güssingi (Németújvár) és oberwarti (Felsőőr) járások (Dél-Burgenland)
Casovia EGTC?
Partium EGTC?
Duna-Körös-Maros-Tisza EGTC Pannon EGTC (Horvátország csatlakozása után)
Írott-kő EGTC (HU-A)
SZÉKHELY Győr
Košice (Kassa)
Debrecen
Timişoara (Temesvár) / Szeged Pécs
Szombathely
Kárpátalja, valamint Közép- és Észak-Burgenland esetében a kisebb kiterjedésű csoportosulásokon keresztül elegendőnek ítéljük elindítani a területfejlesztési munkát. (Ez a tézis is átgondolható.) A fenti kétszintű rendszert megfelelőnek ítéljük arra, hogy a gyakran hátrányos helyzetű határtérségekben a történelmi, szerves kapcsolatok újrafűzésével, megfelelő kormányzati háttérrel és stratégiai megalapozással modellértékű fejlesztési programok indulhassanak el.
43
Északi határszakasz 19. térkép: Lehetséges megyei szintű EGTC-k magyar-szlovák határ mentén
Ha végignézzük a magyar-szlovák határtérséget, akkor ott az alábbi integratív erejű városok – városi szövetségek említhetőek meg potenciális EGTC-központként:
Győr,
Komárom-Révkomárom
Balassagyarmat-Ipolyság
(Komárno),
(Šahy),
Esztergom-Párkány
Salgótarján-Losonc
(Štúrovo),
(Lučenec),
Ózd-
Rimaszombat (Rimavksá Sobota), Rozsnyó (Rožňava), Miskolc-Kassa (Košice), Sárospatak-Sátoraljaújhely, Nyíregyháza.
A felsorolt városok egyszerre természetes központjai egy-egy határon átnyúló térségnek, és működnek funkcionális centrumként a határ menti kapcsolatokban. Ezekre a centrumokra érdemes felépíteni az EGTC-k hálózatát. További szempont a működtethetőség (finanszírozás, menedzsmentkapacitások, városhierarchia, funkciósűrűség stb.). Ezek alapján hét kisebb és két nagyobb EGTC létrehozását javasoljuk. A nyugati négymegyés EGTC (amely egy település híján a teljes magyar-szlovák Duna-szakaszt lefedi) hatékony érdekképviseletre lehet képes a Duna Stratégia tervezése és megvalósítása során. Székhelye várhatóan Tatabánya lesz. Ezt egyrészt az indokolja, hogy Komárom-Esztergom
megye
kezdeményezte
a
csoportosulás
létrehozását,
és
az
előkészítéshez erőforrásokat is mozgósított, másrészt a szlovák partnerek számára egy velük egy súlycsoportban lévő magyar város székhelyként könnyebben elfogadható, mint egy jóval nagyobb Győr.
44
A keleti EGTC természetes központja Kassa. Miskolc ma még tagadhatatlanul kedvezőbb helyzetben van közlekedés-földrajzi szempontból, de ez az előnye gyorsan eltűnhet, ha valóban megépül a széles nyomtávú vasútvonal Kassa és Bécs közötti szakasza, amelyhez autópálya is kapcsolódna. Célszerű a folyamatok elébe menve szoros stratégiai kapcsolatokat kialakítani a kelet-szlovák nagyvárossal, amely lélekszámát tekintve is majd másfélszer nagyobb a borsodi székhelynél. A két nagy kiterjedésű EGTC közösen akár a magyar-szlovák ETE-program menedzselésére is alkalmas lehet (vö. a Grande Régionnal, a francia-német-belga-luxemburgi határtérségben). A nagytérségi csoportosulásokon belül 7 kisebb EGTC alakítható ki. Ezek közül az Ister-Granumot nem bolygatnánk, és a Pons Danubii is racionálisan igazodik a komáromi híd vonzáskörzetéhez. Győr esetében a Szigetköznél és a Csallóköznél valamivel szélesebb (pl. a Vágsellyei és a Galántai járás egyes településeit is magába foglaló) együttműködést is el tudunk képzelni. Ezt lehetővé teszi Győrnek már most is meglévő funkcionális központ szerepe (oktatás, munkahely, bevásárlás, szórakozás). A korábbi Ipoly eurorégió és a Neogradiensis eurorégió egyesítésével egy hatékonyan működtethető EGTC alakítható ki a gödöllői kezdeményezés szélesítésével. A Sajó-Rima eurorégióra alapozva, a szlovákiai szándékokat is tekintetbe véve egy szélesebb gömöri EGTC létrehozását javasoljuk Putnok központtal, amely eddig is a határon átnyúló kapcsolatok motorja volt a térségben. A létrehozott Abaúj-Abaújban EGTC-t szintén bővítenénk. Rozsnyó szerepét még nem látjuk világosan: vezethetné az abaúji együttműködést, de bevonható a gömöri együttműködésbe is. Lélekszámánál fogva bármelyik EGTC-nek meghatározó települése lesz. A magyar-szlovák-ukrán hármas határ térségében a 3,5 éve megalapított, de eddig bejegyzésre nem került Ung-Tisza-Túr és a magyar-szlovák viszonylatban már regisztrált, de stratégiai szempontból konfúzus Ung-Tisza-Túr-Sajó EGTC-k újragondolását javasolnánk. Elfogadható a négy országot érintő EGTC létrehozása, de a finanszírozási háttérhez hiányzik egy jelentősebb város a hálózatból. Eközben nagyon jól működő EGTC lenne kialakítható Sátoraljaújhely, Sárospatak, Királyhelmec, Nagykapos és Beregszász partnerségével. Itt szintén egy komolyabb stratégiai megalapozó vizsgálatot látunk szükségesnek.
45
Keleti határszakasz Mint láttuk, a magyar-román határtérség városszerkezeti szempontból jóval bonyolultabb, mint a magyar-szlovák. A pólusvárosok lélekszámának vizsgálata csak a természetes gravitációs viszonyok tisztázására alkalmas, ugyanakkor az EGTC-k kialakítása szempontjából igen fontos következtetésekre nyújt lehetőséget.
5. táblázat: A magyar-román határtérség pólusvárosainak népessége VÁROS NEVE (HU)
LÉLEKSZÁM
LÉLEKSZÁM
VÁROS NEVE (RO)
Nyíregyháza
118 000
112 000
Szatmárnémeti
Debrecen
207 000
207 000
Nagyvárad
Békéscsaba
64 000
173 000
Arad
Szeged
170 000
312 000
Temesvár
Míg az északi városok népessége megegyezik, és ezért ezek között egyenrangú partnerségi viszonyok alakíthatóak ki, addig a déli négy megye esetében a román oldal feltűnő túlsúllyal rendelkezik. Utóbbi esetekben tehát a határ túloldalán található meg az adott térség centrumtelepülése.25 Az EGTC-k kijelölését ezen kívül befolyásolják a korábban kialakult kapcsolatok, a közlekedési infrastruktúra adottságai és az interetnikus viszonyok is. A magyar-román határon szintén két nagy kiterjedésű EGTC hozható létre. Az északi EGTC (Debrecen központtal) a két Szatmár és a két Bihar megye területére terjedne ki.26 A déli EGTC-t a meglévő Duna-Körös-Maros-Tisza Eurorégió területén célszerű kialakítani. A DKMT eurorégió az elmúlt években érzékelhető mértékben zsugorodott, aminek legfőbb oka az volt, hogy az együttműködésben korábban részt vevő Jász-Nagykun-Szolnok és Hunyad megye nem tartozik az ETE-programozási régióhoz, pályázati forrásokhoz nem juthattak az együttműködésen keresztül. Békés megye szintén a kilépés mellett döntött, nem látva biztosítottnak a megye fejlődését a meglévő keretek között, jóllehet a DKMT az egyik legjobban működő magyar eurorégió a mai napig, komoly szakmai sikerekkel és a nemzetközi szakmai szervezetekben képviselettel.
25
A vonatkozó román jogszabály jelenleg a korlátozott felelősség kizárása miatt nem teszi lehetővé egy Temesvár székhelyű magyar-román csoportosulás megalapítását (!). 26 Érdemes volna megvizsgálni Máramaros megye és Kárpátalja esetleges csatlakozásának hatásait.
46
20. térkép: Lehetséges megyei szintű EGTC-k a keleti határok mentén
A régiónak Temesvár a legjelentősebb városa, így az EGTC székhelyét célszerű volna itt kijelölni. Ugyanakkor megfontolandó az az érvelés is, miszerint a DKMT jelenlegi menedzsmentstruktúráját fenntartva a székhely maradjon Szegeden. A két EGTC az újabb bővítés előtt álló Európai Unió egyik legizgalmasabb térségét fedi le, amelynek a fejlesztésére jelentős források vonhatóak be a jövőben (főként a szerb csatlakozási folyamat megindulása után), ezért az egész Partiumot lefedő közös programrégió kialakítása sem tűnik értelmetlen felvetésnek. Itt kell megemlíteni a formálódó kétmegyés (Békés-Arad) EGTC-t is, amely egy szűkebb térségben képes tartós intézményi struktúrákat kialakítani. Kérdés, hogy ennek az együttműködésnek mi lesz a viszonya egy esetleges nagyobb EGTC-hez. A kisebb EGTC-k esetében világos szándékkal találkoztunk Nyíradony-DerecskeÉrmihályfalva térségében, ahol az érmelléki EGTC létrehozására látunk esélyt. Az együttműködés legkeletibb pontja a Szilágy megyei Sarmaság volna. Itt a finanszírozási háttér megteremtése a legnagyobb feladat. Ugyancsak a szándék az erősebb Nagyszalonta és Sarkad esetében. A két szomszéd városra alapozott együttműködést szélesíteni volna célszerű egyrészt Békés, Békéscsaba, 47
Gyula, másrészt Kisjenő, Tenke, Borosjenő irányában. A Körös EGTC ekkor már egy kedvezőbb finanszírozási és menedzsment háttérrel fejleszthető tovább. A bővítés feltételei jelenleg nem állnak rendelkezésre. A magyar határok mentén a legizgalmasabb EGTC-t lehetne kialakítani a megközelítőleg egyforma súlyú Aradra, Szegedre és Szabadkára alapozva. A három pólusváros által alkotott tengely az Unió balkáni irányú bővítésének fő haszonélvezője lehet az érdekek megfelelő egyeztetése és a szükséges szállítási-logisztikai és ipari infrastruktúra kiépítése esetén. A Bihar-Bihor eurorégiós kezdeményezés a két nagyváros (Debrecen és Nagyvárad) pufferzónájában alakult meg 2002-ben. A kistelepüléseket magába foglaló együttműködés belső viszonyai és a 2011-ben várhatóan megnyíló magyar-román határ az agglomerációs jelenségeknek köszönhetően egyre gazdagabb települések együttműködését is életképessé teheti egy EGTC keretein belül. Amennyiben a négy országot érintő EGTC helyett a Bodrogközi EGTC koncepciója erősödik meg, akkor Szatmárnémeti térségében egy magyar-román-ukrán EGTC kialakítását elképzelhetőnek tartjuk, akár fehérgyarmati székhellyel.
48
Déli határszakasz
Az említett „balkáni kapu”-tengelyen kívül továbbra is érdemes támogatni a Banat Triplex Confinium EGTC működését, amely a szerb-román határ oldásában is központi szerepet játszhat. 21. térkép: Lehetséges megyei szintű EGTC-k a déli határok mentén
A magyar-szerb-horvát hármas határ az V/c nemzetközi folyosó, valamint egy dunai logisztikai fejlesztés (Mohács-Baja-Zombor térségében) révén lehet érdekes terepe az EGTCalapításnak. A két nagyobb város mellett Mohács lehetne a kiegyensúlyozó központja ennek a csoportosulásnak. A Dráva egészen egyedi ökológiai öröksége a Nyugat-Balkánnak. A délszláv háborúk miatt a folyómente nem használható, az aknamentesítés a mai napig nem történt meg, ezért itt komoly beavatkozásokra nem kerülhetett sor. Az aknamentesítést követően is célszerű volna a folyó ökológiai adottságait megőrizni, és ennek érdekében javasoljuk egy magyar-horvát EGTC előkészítését, amelynek Eszék lehetne a természetes központja. Horvátország csatlakozását követően ezen kívül kialakítható egy nagyobb fejlesztési térség Pécs központtal, amely kelet-horvát zsupánságokat is magába foglal. Az EKF-program remek lehetőséget biztosít ennek az új EGTC-nek az előkészítésére, amelyhez Somogy, esetleg Tolna megye is csatlakozhat. Tudni kell viszont, hogy Tolna megye nem részesülhet a magyar-horvát ETE-forrásokból. A jelenleg formálódó Pannon EGTC Zala megyei és Muravidéki (SI) orientációját nem tartjuk igazán racionálisnak.
49
Nyugati határszakasz A West-Pannon Eurorégió 1995-ös megalakulása óta eltelt időszakban a nyugatmagyarországi megyék rengeteg negatív tapasztalatot halmoztak fel az osztrák fél együttműködési hajlandóságát illetően. A legfőbb gondot az jelentette, hogy Burgenland vezetői nem tekintették partnernek a magyar megyéket: a projektek elsősorban ausztriai fejlesztéseket eredményeztek, amelyhez a magyar partnerek csak „csendes társ”-ként szükségeltettek. A viszony mára olyan mértékben megromlott, hogy az eurorégió intézményei nem működnek. Az osztrák oldalon még nincs elfogadott EGTC-jogszabály. Bár több tartomány (pl. Karintia, Bécs és Stájerország) már rendelkezik ilyen törvénnyel, és megszületett a föderáció szintű szabályozás is, Burgenland ilyen jogszabályt még nem fogadott el. Várható ugyanakkor, hogy ez a közeli jövőben megszületik. A korábbi tapasztalatok alapján nincs értelme a West-Pannon eurorégió EGTC-vé alakításának. Sokkal racionálisabbnak tűnik magyar vezetésű, kisebb EGTC-ket létrehozni az osztrák határ mentén. 22. térkép: Lehetséges megyei szintű EGTC-k a nyugati határok mentén
50
Egyrészt Vas és Zala megye, a horvátországi Muraköz, a szlovéniai Muravidék és Dél-Burgenland részvételével célszerű a történelmi két vármegye területét megközelítőleg lefedő, nagyobb csoportosulást létrehozni, Szombathely (80 000 lakos) központtal. Sopron az északi határvidék legjelentősebb, 60 000-es városa. A Fertő EGTC keretében integrálhatná a nezsideri, a kismartoni, a nagymartoni és a felsőpulyai járásokat. Magyar részről a sopron-fertődi, a kapuvári, a csornai és részben a mosonmagyaróvári kistérség vonható be az együttműködésbe. A Muránia eurorégió szintén átalakítható egy kisebb EGTC-vé, amely elsősorban a turisztikai projektek megvalósításában lehet sikeres. A fenti három EGTC létrehozásának alapvető feltétele, hogy konkrét és professzionálisan kidolgozott programmal kell megkeresni a kinti partnereket. Ezzel újra megélénkíthetőnek látjuk a magyar-osztrák határtérségen is az együttműködést.
*
*
*
Fontos kiemelni, hogy az EGTC-k önmagában éppúgy nem jelentenek megoldást a határ menti térségek problémáira, mint az eurorégiók. Az EGTC-k létrehozásával akkor tudunk hozzáadott
értéket
előállítani,
ha a megfelelő finanszírozási,
menedzsment és tudásháttérrel rendelkező struktúrákat tudunk kialakítani.
51
3. Finanszírozási javaslatok 3.1. Egy komplex működési finanszírozási modell vázlata
Az
alábbiakban
javaslatot
teszünk
a
létrehozandó
EGTC-k
működésének
finanszírozására. Az eurorégiók tapasztalatai ugyanis azt mutatják, hogy az egyes projektekből
nagyon
önkormányzatoknak
nehezen pedig
lehet
kigazdálkodni
a
működési
nincsenek
felszabadítható
forrásaik
egy
költségeket, újabb
az
területi
együttműködés finanszírozására. Ennek a megalapozottságát két tényező tovább erősíti: az EGTC-k az eurorégiókkal szemben állandó intézményeket kénytelenek fenntartani akkor is, ha nincsenek közös projektjeik, illetve ha még nem sikerült ezekhez pénzügyi támogatást elnyerni. A másik súlyosbító tényező a világgazdasági válság, amely miatt a határ mindkét oldalán jelentősen csökkentek az önkormányzati bevételek. A fentiekre tekintettel nem látjuk reálisnak, hogy a javasolt hálózat kormányzati pénzügyi szerepvállalás nélküli kialakítható. A javaslat ugyanakkor arra vonatkozóan is tartalmaz elképzeléseket, hogy milyen egyéb források bevonása elképzelhető a rendszer kiépítése és működtetése során. Fontos, hogy a kormányzati támogatás ne segélyként, hanem a helyi hozzájárulás kiegészítéseként érkezzen a csoportosulásokhoz.
Kormányzati finanszírozási program Szlovákiában 2000 óta létezik egy kormányzati finanszírozási program, amelynek keretében a szlovák eurorégiókat működtető szervezetek pályázhatnak éves működési költségeik társfinanszírozására, valamint konkrét projektek megvalósítására. A program nem tartalmaz komoly összegeket, viszont életben tartja az eurorégiókat olyan térségekben is, ahol valódi határon átnyúló fejlesztési tevékenység éppen nem folyik, vagy a helyi források nem teszik lehetővé közös projektek megvalósítását. A magyar kormánynak hasonlóképpen kellene támogatnia a magyar EGTC-k működését, és évről évre bizonyos összeget fordíthatna konkrét határon átnyúló fejlesztési projektek megvalósítására is. Az EGTC-k elindításához és biztonságos éves működéséhez szükségesnek látunk létrehozni egy állami működési alapot, amelytől pályázati rendszerben lehetne lehívni forrásokat – kizárólag konkrét működési kiadások fedezetéül. A teljes hálózat kiépülése esetén összesen 21 EGTC-vel számolhatunk, ezek nem mindegyikénél racionális a magyar 52
székhelyhez ragaszkodni, de a külföldi székhelyű EGTC-k magyarországi intézményeinek fenntartásához az alap szintén hozzájárulhatna – kisebb összeggel. Becsléseink szerint a 21 EGTC éves működési költségeihez a magyar költségvetés összesen 80-100 millió forinttal járulhatna hozzá, ami egyenként átlagosan 4-5 millió forintot jelent. Az EGTC-k ugyanakkor a forráshoz differenciáltan, teljesítményarányosan jutnának hozzá. A támogatás igénybe vételének feltételeiül az alábbiakat javasoljuk: Ø igazodás a kormányzati EGTC-koncepcióhoz; Ø az előző évi támogatás felhasználásának mikéntje; Ø az EGTC saját finanszírozásának és az állami támogatásnak az aránya (ne legyen lélegeztető gép a támogatás: ha valaki többel járul hozzá, az több pontot kapjon); Ø előző évi aktivitás: közgyűlések, vezetőségi ülések, konferenciák, ebből mennyi nemzetközi, egyéb rendezvények; benyújtott pályázatok száma, megvalósított, megvalósítás alatt álló projektek száma; kidolgozott stratégiai dokumentumok száma; nemzetközi partnerek száma; közvetlen EGTC-alkalmazottak száma; működtetett intézmények száma, alkalmazotti létszám; sajtómegjelenések száma; részvétel EU-s és más nemzetközi eseményeken; részvétel nemzetközi szakmai szervezetekben; az EGTC társadalmi aktivitása, civil támogatása; kapcsolatai a vállalkozói szférával; önálló társfinanszírozási megoldások stb. (dokumentálva). Az adott évben regisztrált EGTC-k kapjanak 1-2 millió forint összegű induló működési támogatást, mivel itt még az előző év nem szolgálhat kiinduló alapként. A
támogatást
elsősorban
olyan
célokra
lehet
felhasználni,
amelyeket
a
projekttámogatási rendszerek nem preferálnak. Ilyenek a személyi költségek, a rezsi, az eszközbeszerzés, a kommunikációs költségek, a tagdíjak, valamint a nem projektcélú rendezvények megrendezésének költségei. Fontos, hogy a támogatások elköltését minden évben ellenőrizze a támogató. Az
állami
projekttámogatás
kétféleképpen
is
programozható.
Az
állam
meghatározhat nemzetgazdasági szempontból stratégiai jelentőségű beruházásokat, és azokat célzottan támogathatja. De írhat ki az Új Széchenyi Terv keretében az ETE-khez hasonló, nemzeti finanszírozású pályázatokat is, amelyeket az EGTC-k megpályázhatnak. Ezekben az esetekben is szigorú kikötéseket kell alkalmazni és megkövetelni, hogy a támogatás valóban a céltérségen belül maradjon, és valódi határon átnyúló fejlesztések valósuljanak meg.
53
Lehetséges helyi bevételek Az EGTC állandó bevételét jelenthetik a tagdíjak. Ennek mértéke változó lehet. Az eddigi megoldások az alábbi típusokba sorolhatóak. •
Lakosságszám szerinti tagdíj: az egyes tagok az általuk képviselt lakosság lélekszáma szerint fizetnek tagdíjat. Az Ister-Granum EGTC esetében a tagdíj lakosonként 20 HUF, a Pons Danubii EGTC esetében 0,5 EUR.
•
Paritásos hozzájárulás: a két érintett tagállam partnerei egyenlő mértékben járulnak hozzá az éves költségvetéshez. A Lille-Kortrijk-Tournai EGTC esetében a Közgyűlés által évenként megállapított költségvetéshez 50-50 %-ban járulnak hozzá a francia és a belga jogi személyek, amelyek között belső ráta alapján oszlik meg a hozzájárulás összege.
•
Egyenlő hozzájárulás: minden érintett tag ugyanakkora tagdíjat fizet. A GaliciaNorte Portugal EGTC esetében a tagok az éves megállapított költségvetéshez konszenzusos alapon járulnak hozzá egyforma összeggel. A Zasnet EGTC-nél minden tag évi 40 000 EUR tagdíjat fizet be tagdíjként.
Kombinatív megoldás: nincs előre meghatározott tagdíj, azt mindig az adott évi igényekhez (pl. projektek) igazítják. Az Amphictyony EGTC esetében a Közgyűlés állapítja meg minden évben a tagdíj befizetésének módját. A Strasbourg-Ortenau EGTC esetében a költségek egyenlően oszlanak meg a német és a francia fél között, de az egyes felek lakosságszám arányosan osztják azt szét a saját tagjaik között. Ø Amennyiben az EGTC feladatellátásba átvesz önkormányzati intézményeket, •
szerződéssel az állami normatívát is megszerezheti. Ha határon átnyúló intézményrendszert alakít ki, elvileg mindkét országból megszerezheti a normatív támogatásokat. Ø Az EGTC közvetlen profitszerző tevékenységet nem folytathat, de – az önkormányzatokhoz hasonlóan – létrehozhat és működtethet közcélú vállalkozásokat. Ezek a vállalkozások bevételt is biztosíthatnak az EGTC-nek. Ilyen bevételszerző vállalkozás lehet egy fejlesztési ügynökség, egy közös tömegközlekedési vállalat, egy közös hírügynökség (televízió, rádió, portál, off-line felületek), egy közös energiaügynökség. Az EGTC-k létrehozhatnak közös turisztikai desztinációs menedzsmentszervezetet is. A vállalkozásokból származó bevételek révén magasabb színvonalú közszolgáltatások nyújthatóak. Azt is látni kell ugyanakkor, hogy az első években ehhez is elsősorban befizetésekre lesz szükség. Ø A jogszabályok elvileg nem zárják ki regionális hitelszövetkezet létrehozását, amelynek fő részvényese az EGTC, és amely társfinanszírozóként vesz részt az egyes közös vagy tagi projektek megvalósításában. 54
Egy ilyen hitelszövetkezet igen hatékonyan járulhat hozzá az adott EGTC-n belüli területi fejlettségi különbségek mérsékléséhez, a vállalkozói intenzitás és ezáltal a foglalkoztatási
szint
növekedéséhez.
Emellett
a
közcélú
beruházások
társfinanszírozójaként hatékonyan járulhat hozzá a határon átnyúló integráció erősítéséhez. Ø Az Ister-Granum EGTC területén esztergomi kezdeményezésre született meg a Szolidaritási Alap. Az esztergomi iparűzésiadó-bevétel 1%-ára a környékbeli szegényebb önkormányzatok pályázhatnak egy-egy projekttel. Az alap létrehozását az indokolja, hogy az esztergomi iparűzési adót előállító üzemekben zömében nem esztergomiak, hanem környékbeliek dolgoznak. A város az 1%-os alapon keresztül egyfajta gesztusként valamennyit visszaad a környékbeli településeknek a megtermelt javakból. Eddig egy kiírásra került sor, 2008-ban, a gazdasági válság miatt az alap jelenleg nem működik. Olyan kisebb fejlesztésekhez járult hozzá a kiíró önkormányzat a határ mindkét oldalán, mint szabadtéri színpad építése, borfesztivál megrendezése, faluház felújítása, polgármesteri hivatal szigetelése stb.. Az alap követendő példa lehet más fejlett térségekben is. Ø További bevételi forrást jelenthet a nonprofit szféra. Célszerű minden EGTC mellett létrehozni egy régiófejlesztési alapítványt vagy egy meglévőt megnyerni a stratégiai együttműködéshez. Ezek az alapítványok nemcsak plusz források bevonására alkalmasak, hanem nemzeti elosztású strukturális forrásokat is fel lehet általuk használni a határon átnyúló együttműködések fejlesztésére. Ø A Szolidaritási Alaphoz hasonló segítséget nyújthatnak az adott régió nagyvállalatai egy EGTC-s
fejlesztési
alap
létrehozásával.
A
fejlesztési
alap
egyrészt
előfinanszírozhatja az EGTC fejlesztési projektjeit (erre az említett hitelszövetkezet is alkalmas
modell),
illetve
támogathat
konkrét
határon
átnyúló
projekteket,
programokat, rendezvényeket.
A fenti többelemű finanszírozási modell nemcsak az EGTC-k biztonságos működéséhez elegendő, hanem az EGTC-k valódi céljának, a határon átnyúló közszolgáltatási rendszer kialakításának a megvalósításához is biztos hátteret nyújt.
55
1. ábra: az EGTC-k finanszírozásának lehetséges forrásai EU-S ÉS MÁS NEMZETKÖZI FORRÁSOK
ETE-kiírások (+ ENPI, IPA) SEE és CES transznacionális kiírások INTERREG IVC
NEMZETI TÁRSFINANSZÍROZÁS
HELYI FORRÁSOK
Állami működési célú pályázat
Tagdíjbevételek
Állami projekttámogatás (Új Széchenyi Terv is)
EGTC-s vállalkozások, szolgáltatások bevételei Hitelszövetkezet
Állami normatíva (feladatátadási szerződés keretében)
Közösségi kezdeményezések, programok
Szolidaritási alap EGTC-s fejlesztési alap
Nemzeti elosztású strukturális források Norvég Alap, Svájci Alap Nemzetközi civil kiírások
NCA, NCTA, NKA stb.
Régiófejlesztési alapítvány
7. ábra: javasolt intézményi rendszer EGTC-k számára (finanszírozási szempontból)
56
3.1. A fejlesztések finanszírozása
Az európai területi együttműködés
Az 1990-ben indult INTERREG-program 2006-ig a közösségi kezdeményezések közé tartozott. A közösségi kezdeményezések a Strukturális Alapon belül elkülönített eszközök voltak, amelyek az Unió egészét érintő strukturális problémák kezelését célozták. Ezért ezeknél a programoknál az innovatív megoldások kifejlesztése és a tapasztalatcsere a legfőbb támogatási terület. Az INTERREG-en kívül 2000 és 2006 között ide tartozott a LEADER, az URBAN és az EQUAL (2000 előtt még több program). A 2000 és 2006 közötti költségvetési ciklus idején a közösségi kezdeményezésekre a Strukturális Alapok teljes keretének 5,35%-át fordították, s jóllehet ez 10,4 milliárd eurót jelentett, az arány jelzi ezen programok kisebb jelentőségét. (Összehasonlításul: a kohéziós politika teljes költségvetése elérte a 274 milliárd eurót.) 2007 és 2013 között az INTERREG-et az Európai Területi Együttműködés váltotta fel. Az ETE már nem közösségi kezdeményezés, hanem a Strukturális Alapok 3. célterülete, prioritása (a versenyképesség és a konvergencia mellett). Ez döntő jelentőségű változás a határon átnyúló együttműködések megítélésében: az Unió fejlesztésének egyik legfontosabb célterületévé vált. A célterületre fordítható források mértéke is jelentősen bővült.
2. ábra: INTERREG- és ETE-források 1990-től 2013-ig
9 000
7 750
8 000 7 000 6 000
INTERREG I
millió euró
4 875 5 000
INTERREG II 4 000
2 613
INTERREG III
3 000
ETE 2 000
1 082 1 000 0
Míg az első INTERREG-program mintegy 1 milliárd euró támogatást biztosított különféle határon átnyúló tevékenységekre, az ETE keretében közel 8 milliárd euró lehívására van lehetőség 2007 és 2013 között. 57
23. térkép: a közvetlen határon átnyúló programok térképe
Forrás: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/graph/cartes_fr.htm
24. térkép: a transznacionális programok áttekintő térképe
Forrás: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/graph/cartes_fr.htm
58
Az ETE-n belül is megmaradt az INTERREG hármas felosztása. Az egyes típusok között a források az alábbiak szerint oszlanak meg: közvetlen határon átnyúló együttműködésekre költhető el a keret 74%-a, a transznacionális projektekre 21, az interregionális együttműködésekre 5% jut. A határon átnyúló programok pénzügyi kereteinek változása Magyarország esetében igen látványos. A határon átnyúló fejlesztésekre fordítható összeg több mint négyszerese az előző (csonka) ciklusban rendelkezésre állt keretnek. 3. ábra: INTERREG- és ETE-források (nemzeti és pályázói társfinanszírozással együtt) A támogatás mértékének változása 300
millió euró
250 200 2000/2004-2006
150
2007-2013/2009
100 50 0 AU
SCG-RO
SK-UA
SL-HR
Az előző ciklushoz képest bővült a programok száma, az összevont programokat szétbontották, így önállósult a magyar-szlovák, a magyar-szerb vagy a magyar-szlovén program. Kiemelendő, hogy e programok irányító hatóságai majdnem kivétel nélkül magyarországi székhellyel működnek. A programterület a Kárpát-medence nagy részét lefedi, és hazánkban mindössze négy megyét nem érint.
25. térkép: A magyarországi határ menti együttműködéseket érintő programok célterületei
Forrás: http://www.nfu.hu/altalanos_informaciok_az_ete_rol
59
További pozitívuma az ETE-programoknak, hogy a támogatási intenzitás igen kedvező, általában 5%-nyi önerőt követel meg, még a phasing out régiónak számító KözépMagyarország esetében is (ez alól több tevékenység kivételt jelent, amelyek pl. a regionális támogatások intenzitásának hatálya alá esnek). Míg tehát a régió önkormányzatai ma már csak átlagosan 30-50%-os önerő mellett juthatnak fejlesztési támogatásokhoz, a határon átnyúló fejlesztésekben még mindig 5%-os önerővel vehetnek részt. Ez (vagy egy ehhez hasonló) intenzitás várhatóan 2014 után is megmarad, amikorra a magyarországi régiók majd mindegyike kikerül a legkedvezőbb támogatási konstrukció köréből. Paradox módon tehát épp a határ menti térségek támogatottsági aránya lesz a legkedvezőbb. Mindez példa nélküli esélyt jelent ezeknek a térségeknek a felzárkózásra, a periférikus helyzet oldására, a versenyképesség javítására (vö. az LHH-térségek elhelyezkedésével). Ebben pedig az EGTC a ma meglévő eszközök közül a legígéretesebb. Az EGTCrendelet tulajdonképpen az ETE-program megvalósításának jogi-intézményi kereteit biztosítja, az ETE-források fogadásának legadekvátabb intézményi formája. Az ETEprogramok keretében elnyert fejlesztési források feltételezik a közös menedzsmentet és finanszírozást, valamint a projekt eredményeinek hosszú távú fenntartását. Az EGTC mindezt biztosítja. Azáltal, hogy az EGTC-k önálló intézményeket, vállalkozásokat hozhatnak létre, képesekké válnak átfogó fejlesztési programok menedzselésére is. 2014-től az Európai Duna Stratégia fogja biztosítani a határon átnyúló fejlesztések finanszírozási hátterét, a jelenlegi CBC és transznacionális programok integrációjával. A konkrét források még nem ismertek, a stratégia elfogadására a magyar EU-elnökség idején kerül sor. Ez egyben bizonyos hangsúlyok képviseletét is lehetővé teszi számunkra.
A program illeszkedése az Új Széchenyi Tervhez
Bár a határ menti fejlesztések kézenfekvő forrása az ETE, az Új Széchenyi Terv keretében akár nemzeti források is biztosíthatóak magyar szempontból stratégiai jelentőségű határon átnyúló fejlesztésekhez. Az ÚSZT vitairata a fejlesztések természetes közegeként jelöli meg a Kárpát-medence egészét: „…ez a térbeli kiterjedés felel meg leginkább a magyar gazdaság – nem annyira a jelenlegi, hanem inkább a remélt – teljesítőképességének. Ahogyan az európai gazdaságok közül a német gazdaság teljesítményének megfelelő térbeli kiterjedés az egész glóbusz, a hollandnak vagy a svédnek Európa, addig a magyar gazdaságnak a Kárpát-medence.”27 27
Új Széchenyi Terv: i.m. 135. p.
60
Ez a fejlesztési tér egyrészt magába foglalja a közvetlen határtérségeket, ahol az EGTC-k konkrét projekteken keresztül látnak el térségfejlesztési feladatokat, másrészt épp az EGTC-k azok, amelyek közvetítő szervezetként a megfelelő keretet biztosíthatják a magyar gazdaságpolitika új célrendszerének megvalósulását. Az EGTC-k fejlesztése közvetlenül kapcsolódik a hálózati gazdaságot érintő horizontális tengelyhez, amely a Kárpát-medencei gazdasági tér kialakítását is felsorolja a célkitűzések között. E téren természetesen a kis- és középvállalkozásokat tekinti releváns partnereknek. Ugyanakkor a Széchenyi Terv „nyitott arra is, hogy más, a kitörési pontok között nem nevesített, de magas hozzáadott értéket teremtő, hálózatba szerveződő ágazatok fejlesztési elképzeléseit integrálja. Az Új Széchenyi Terv – hasonlóan az elsőhöz – nyitott arra, hogy befogadja és beépítse a vállalkozók, az önkormányzatok és a különböző kistérségek programjait, projektjeit, javaslatait.”28 Emellett a gyakran igen kedvezőtlen helyzetű határ menti térségek felzárkóztatásában is szerepet kaphatnak az EGTC-k. Mint a Vitairatban olvasható: „a szegénység kiterjedésével fennáll egyes települések, térségek végleges leszakadásának veszélye, kisebb és nagyobb vidéki településeken is nagyon komoly szociális feszültséggel kell szembenéznünk”29. Feltűnő, hogy a leghátrányosabb helyzetű kistérségek több mint fele (33 közül 18) közvetlen határ menti fekvésű, és mindössze 6 mondható a határtól távolabbi elhelyezkedésűnek. A közvetlen határ menti fejlesztések így nem csak a Kárpát-medencei gazdasági térség kialakításához, hanem a társadalmi feszültségek csökkentéséhez és az esélyegyenlőség növeléséhez is hozzájárulhatnak. Az is feltűnő, hogy a magyar-szlovák határ keleti szakaszán ugyanez a helyzet a túloldalon is. Hasonló képpel találkozunk az ukrán, a román, a szerb határ mentén, de még Horvátország és Ausztria esetében is épp a magyar határ menti térségek a legfejletlenebbek. Ennek nyilvánvaló oka az, hogy a XX. században korábban szervesen összetartozó gazdasági térségeket vágtak el egymástól az új határok, mindkét oldalon súlyos válságot idézve elő. Jóllehet ezeknek a depresszív térségeknek az együttműködésében komoly fejlesztési potenciál nem mutatható ki, mégis átgondolandó, hogy az LHH-kiírásokban bizonyos keretet el kellene különíteni az egykori térségi kapcsolatok helyreállítására. Ez minden érintett szereplő számára előnyös állapotokat eredményezne.
28 29
Uo. 29. p. Uo. 158. p.
61
Javaslat a program beépítésére az Új Széchenyi Tervbe Az EGTC ma a leginnovatívabb megoldás a területfejlesztésben, egyben az Európai Unió egyik sikertörténete30. Azáltal, hogy a résztvevő önkormányzatok jogosítványait átveheti, a két érintett tagállam közigazgatási rendszerére mintegy merőlegesen képes intézményi struktúrákat kialakítani. Az Új Széchenyi Tervben meglévő, a jelenlegi országhatárokat meghaladó tervezési-fejlesztési program igényéhez a fentiekben ismertetett program szervesen illeszkedik, amennyiben a fő célja a magyar határok által képzett akadályok fokozatos felszámolása a gazdaság szereplőinek együttműködése előtt. Számos szakmai fórumon folynak viták az EGTC továbbfejlesztésének lehetőségeiről (pl. hatósági jogkörök átadásának kérdése), illetve a nemzetállami kompetenciák sérüléséről, de az 1082/2006/EK-rendelet által biztosított keretek már ma is radikálisan új perspektívákat nyitnak a határokat meghaladó fejlesztési programokhoz. Az Új Széchenyi Terv prioritásrendszerében az EGTC az innováció tengely mentén helyezhető el, a szektorális prioritásokra merőlegesen, mivel egy újszerű tervezési-fejlesztési intézményi hátteret biztosít az egyes prioritások határon átnyúló megvalósításához. Annak érdekében, hogy az általunk javasolt fejlesztési program elindulhasson, az alábbi lépéseket látjuk szükségesnek. a) Kormányzati koordináció biztosítása az EGTC-k kialakításához. Jóllehet, az EGTCk létrehozásának elvi alapját az önkormányzatok szabad társulásai adják, de szükségesnek látjuk, hogy a kormányzat ehhez stratégiai kereteket nyújtson azon elveknek megfelelően, amelyeket az eurorégiók korszakának tanulságai alapján fentebb megfogalmaztunk. A térképeken is megjelenített javaslatainkat nem tekintjük szentírásnak, ezeket széles körben meg kell vitatni, de legyen olyan sillabusz, amely a politikai támogatáson keresztül garanciát nyújthat arra, hogy életképes és működőképes EGTC-k jöjjenek létre. (Ehhez elengedhetetlennek látjuk, legalább az első időszakban, a működési alap létrehozását.) b) A CBC-programok 1995-ös megnyitása óta eltelt időszak eredményeinek vizsgálata.
Fontos
volna
látni,
milyen
eredményességgel
sikerült
eddig
felhasználnunk a határ menti fejlesztésekre fordítható összegeket, mennyire sikerült fenntartható projekteket megvalósítani, illetve melyek azok a hibák, amelyeket a következő programozási időszakban el kellene kerülnünk.
30
A mai napig 15 EGTC-j jegyeztek be Európa szerte, de több tucat szervezet alapítása van folyamatban. A kezdeményezők innovativitása a szervezetfejlesztésben, illetve az uniós elvek legláthatóbb megjelenése (határok átjárhatósága, területi kiegyenlítés, kulturális sokszínűség megőrzése, békés együttműködés stb.) rendkívül népszerű témává tette az EGTC-ket.
62
c) Az egyes létrehozott EGTC-k önálló, de minden érintett tagállam fejlesztési programjaihoz illeszkedő, közép- és hosszú távú stratégiai terveinek kidolgozása. Ezeknek a programoknak az új ETE OP-kkal párhuzamosan kellene elkészülniük, és a két programozásnak egymással összhangban kell lennie. A megalkotott stratégiai tervezési dokumentumok jelentenék a következő költségvetési ciklusban azokat a programozási kereteket, amelyekhez az ETE-források igénybe vehetőek. Ezzel az adhoc jellegű együttműködések ötletszerű projektjei helyett az adott térség hosszú távú fejlesztését megalapozó programok valósulnának meg. d) Az Új Széchenyi Tervben mind az uniós, mind a hazai források felhasználásával kapcsolatban meg kellene jelennie a tartós intézményi háttérre épülő, határon átnyúló fejlesztési programnak. Ez a program nem egyszerűen tartalommal képes megtölteni a Kárpát-medencei gazdasági térséggel kapcsolatban
megfogalmazott
stratégiai
megfontolásokat, de akár fel is válthatja azt, ezáltal a szomszédos államok, nemzetek számára is elfogadható (standard, uniós) értelmezési keretet biztosítva a magyar fejlesztési igényekhez. Az ÚSZT arra is lehetőséget biztosít, hogy az adott térség sajátos érdekeinek megfelelő olyan projektek is megvalósulhassanak, amelyek az ETE-forrásokból nem finanszírozhatóak.
63
FÜGGELÉKEK
64
F1 Hálózati EGTC-k
A közvetlen határon átnyúló fejlesztési célú EGTC-ktől elkülönítve vizsgálandóak a hálózati típusú EGTC-k. Ezek a csoportosulások nem a földrajzi közelségre, hanem valamely közös fejlesztési témára alapoznak. Irányítási struktúrájuk, működési elveik is mások a nagyobb távolság miatt. Magyarországnak mindazonáltal érdeke, hogy a makrorégió jövőjét érintő hálózati EGTC-kben
aktív
szerepet
játsszon.
Szerencsére
itt
is
beszámolhatunk
már
kezdeményezésekről, amelyek úttörő szerepet játszhatnak az Unióban.
1.1 A jelenlegi helyzet
A CESCI szakmai támogatásával kezdődött el a Danube Magistrale EGTC kialakítása, amely a Duna Stratégia tervezési és főként megvalósítási időszakában játszhat központi szerepet, akár projektmenedzsment-, akár programozási szervezetként. Az EGTC létrehozását Ulm városa kezdeményezte azzal a céllal, hogy a makroregionális stratégia elindulására álljon fel egy ütőképes menedzsment az érintett államok meghatározó városainak részvételével. Minthogy Magyarország az EGTC-alapítás terén komoly tapasztalatokat halmozott fel, illetve a Duna-völgy földrajzi középpontja is Magyarországra esik, az ulmiak Budapest Főváros vezetését kérték fel az új EGTC gesztorálására. A főváros nagyon pozitívan állt a kérdéshez és a Studio Metropolitana koordinációjával meg is kezdődött a szervezési munka. A jelenlegi helyzet szerint Ulmon és Budapesten kívül számítani lehet Vajdaság tartomány tagságára, tárgyalások folynak a conştanţai városvezetéssel, és Pozsony részéről is megvan a kezdeményezés támogatása, de ők Bécs csatlakozására várnak. Béccsel több körben került sor tárgyalásokra, amelyek során az osztrák főváros képviselői óvatos álláspontot foglaltak el. Végleges válaszuk októberre várható. Az EGTC előkészítése ettől függetlenül megkezdődött, a CESCI kidolgozott egy szakmai tervezetet az alapítási procedúrára és a szervezeti felépítésre vonatkozóan, és készült egy előzetes költségbecslés is a létrehozandó szakmai szervezet működését illetően. A tervezet budapesti székhellyel számol, aminek a stratégia megvalósítása és Magyarország geopolitikai súlya szempontjából is volna jelentősége.
65
26. térkép: A tervezett EGTC tagjai
Ugyancsak a CESCI-t szólították meg a kezdeményezők a közép-európai közlekedési folyosó (CETC) EGTC-jének létrehozása ügyében. 27. térkép: A CETC együttműködés tagjai31
A CETC egy transzkontinentális korridor lehet, amennyiben az Unió hivatalos fórumain is sikerül elfogadtatni a nyomvonalat. A folyosó Dél-Svédországból indul, és Horvátországban éri el az Adriát. A kezdeményezésben az érintett államok NUTS III. szintű
31
Kiemelve az EGTC-jogszabállyal még nem rendelkező potenciális tagok.
66
egységei vesznek részt (Lengyelországban NUTS II.-esek). Hazánkat a nyugat-magyarországi megyék
képviselik.
A
2001-ben
indult
együttműködés
eredményességének
és
operativitásának javulását várja egy tartós menedzsmentstruktúra létrehozásától. A konzorcium technikai titkársága meghívásos pályázatot írt ki az EGTC létrehozásához kapcsolódó szakmai tanácsadói feladatok ellátására. A cél a 2011-es bejegyzés. További két olyan hálózati EGTC-ről van tudomásunk, amelyek érintik Magyarország területét. A transzkontinentális V. számú folyosó által érintett államok szeretnének létrehozni egy EGTC-t, amely a CETC-hez hasonló koordinatív-menedzsmenti feladatokat láthat el. Holland székhellyel alakulhat meg a European Urban Knowledge Network EGTC az EU-s tagállamok részvételével.
1.2 Stratégiai megfontolások
Látható, hogy a hálózati EGTC-k egészen más dimenziót képviselnek, mint a konkrét CBC EGTC-k. Ezeken keresztül mégis közvetlenül lehet befolyásolni a brüsszeli döntéshozatalt, makrotérségi szinten pedig hatékonyan lehet megjeleníteni a magyar érdekeket. Célszerű volna átgondolni (akár a Széchenyi Terv prioritási rendszere alapján), hogy melyek azok a fő témák, amelyekben a következő években EU-s szinten Magyarország szeretne tematizálni, kezdeményezni, illetve amelyeken a közép-európai térségben szeretne vezető pozíciókat szerezni. Ezekhez a stratégiai területekhez biztos több esetben kapcsolható egy-egy hálózati együttműködési rendszer is, amelyeket célszerű lehet EGTC-k formájában működtetni. Nem szabad az EGTC-ket üdvözítő megoldásként kezelni, de látni kell az innovativitást a hálózatok működtetése, finanszírozása, irányítása terén, amellyel flexibilis módon tudnak alkalmazkodni a változó feltételekhez. Ma még kevéssé kihasznált területe ez a hálózati együttműködésnek, ebben is játszhat hazánk úttörő szerepet.
67
F2 A hálózatépítés szakmai támogatása: A CESCI A határon átnyúló együttműködések koordinációját az érintett állami intézmények és szervek csak részben képesek ellátni. Ennek egyrészt az az oka, hogy az ilyen szervezetek alapítása, felkészítése és fejlesztése egy igen összetett feladat, másrészt számos olyan szakmai jellegű részfeladatot is magában foglal, amelyekre a kormányzati szintnek nincs elég kapacitása. Ezt felismerve alakulnak a tagállamokban olyan közvetítő jellegű szakmai szervezetek, amelyek szakmai támogatást nyújtanak ehhez a munkához. Ezeknek a szervezeteknek a típuspéldája a francia Mission Opérationnelle Transfrontalière (MOT), amelyet a francia kormány 1997-ben hozott létre. Mára ez az egyesület a határon átnyúló együttműködések területén a legnagyobb szaktekintélynek számít Unió szerte. Elnökségébe nagy tapasztalattal és széles európai kapcsolati tőkével rendelkező politikusokat nyernek meg. Előző elnöke Pierre Mauroy, volt miniszterelnök, jelenlegi elnöke Michel Delebarre, a Régiók Bizottságának első alelnöke. Elnökségének tagja Alain Lamassoure, az Európai Parlament Költségvetési Bizottságának elnöke is. A MOT-nak 6 városi község, 15 régió, 7 eurorégiós kezdeményezés mellett tagja többek között Luxemburg, Andorra, Genf kanton, de olyan állami intézmények is (pl. a francia államvasutak, a nemzeti parkok országos szövetsége, az országos kereskedelmi és iparkamara stb.), amelyek érdekeltek az ilyen típusú aktivitásokban. A MOT 2007-ben egy szélesebb, európai hálózat kialakítását kezdte meg, EUROMOT néven, amely észak-, nyugat- és délnyugat-európai határon átnyúló együttműködéseket tömörít. 28. térkép: Az EUROMOT-hálózat tagjai
Forrás: www.espaces-transfronaliers.org
68
A Határon Átnyúló Kezdeményezések Közép-európai Segítő Szolgálatát (angol elnevezésének rövidítésével, a CESCI-t) 2009 júniusában magánszemélyek alapították azzal a céllal, hogy a francia MOT-hoz hasonló, koordináló szerepet lásson el a közép- és délkeleteurópai határ menti együttműködések irányában. Tagjainak nagy része ma határ menti megye, de tagja maga a MOT is. Tiszteletbeli elnöke dr. Vizi E. Szilveszter, az MTA előző elnöke. A szervezet elnöke dr. Kocziszky György, a Miskolci Egyetem Gazdaságtudományi Karának dékánja, a regionális gazdaságtan szakértője. Alelnökei: Borkai Zsolt, Győr város polgármestere; Rudolf Bauer, Kassa volt polgármestere, Kassa megye volt elnöke, a Régiók Bizottságának volt szlovák delegációvezetője; valamint dr. Mihalovics Árpád, a Pannon Egyetem rektorhelyettese. A MOT elnökségének kialakításában fontos szempont a középeurópai dimenzió, ezért folyamatban van egy-egy szlovén és román elnökségi tag felkérése is. Mindezek által biztosítható, hogy ebben a témában Magyarország a közép-európai térségben meghatározó, kezdeményező szerepet játszhasson. A CESCI szakmai tanácsadóként működik közre 3 magyar-szlovák, 3 magyar-román és egy transznacionális (német-osztrák-szlovák-magyar-szerb-román) EGTC létrehozásában, elindításában.
A CESCI legfőbb céljai: Ø a magyar határok mentén, valamint Közép- és Délkelet-Európa többi államában a határon átnyúló együttműködések szakmai támogatása Ø az eurorégiók, EGTC-k és a határ menti együttműködésekben részt vevő helyi és regionális hatóságok hálózatba tömörítése Ø a nyugat-európai jó példák elterjesztése Ø stratégiai együttműködés kialakítása az Unió illetékes döntéshozó és döntés-előkészítő intézményeivel és az azonos céllal létrehozott észak- és nyugat-európai hálózatokkal Ø a közép- és délkelet-európai nemzetek közötti partneri viszonyok kialakításával a térség belső kohéziójának, a kölcsönös közeledésnek az erősítése.
A CESCI feladatai
A CESCI szakmai segítséget nyújt elsősorban a magyar határok mentén létrehozandó EGTC-k számára. A szervezet szolgáltatási portfoliója: Ø intézményfejlesztési (EGTC-k), projektfejlesztési tanácsadás, koordináció; Ø stratégiai tervezés, szakmai anyagok összeállítása; Ø projektmenedzselés; Ø képzések, tréningek, konferenciák szervezése; 69
Ø pályázati partnerközvetítés; Ø nemzetközi projektekben történő részvétel, ilyenek generálása; Ø kiadványok megjelentetése, szakmai portál üzemeltetése. A MOT-hoz és a CESCI-hez hasonló szervezetek alakultak az elmúlt években Portugáliában és Hollandiában is. Ezen szervezetek európai szintű tanácsadó hálózatot hoznak létre tervezett, novemberi budapesti közös konferenciájukon. Célszerű a francia modellhez hasonló feladatmegosztást kialakítani a kormányzati intézmények és a CESCI között annak érdekében, hogy az EGTC-k fejlesztésével kapcsolatos feladatokat minél hatékonyabban lehessen ellátni. Az EGTC-k létrehozásával és működtetésével kapcsolatos, különböző szintű feladatokat, valamint a lehetséges feladatmegosztást az alábbi két táblázat összegzi.
6. ábra: Az EGTC-k létrehozásával és működtetésével kapcsolatos feladatok rendszere
Szabályozási feladatok Közösségi szint
Kormányzati szint
Mediátori szint
Helyi-regionális szint
Ø EGTC-rendelet felülvizsgálata Ø Kapcsolódó jogi környezet biztosítása
Ø Honos jogszabályi környezet biztosítása Ø Szomszédos államokkal történő együttműködés
Fejlesztési feladatok Ø Stratégiai programozás Ø Finanszírozási feltételek biztosítása (ETE)
Ø Működési források biztosítása Ø Fejlesztési források biztosítása (nemzeti is)
Ø Tanácsadói tevékenység Ø Koordinációs feladatok nemzeti és nemzetközi szinten
Ø Stratégiai programozás, projektkoordináció Ø Intézményfejlesztés
Ø Végrehajtás Ø Helyi intézményi szabályozás
Ø Programozás, projektfejlesztés Ø Intézményfejlesztés, intézménymenedzsment
70
2. ábra: A minisztériumi és mediátori feladatok javasolt megoszlása
Minisztérium
CESCI
Uniós kapcsolattartás (szabályozás, programozás)
Uniós kapcsolattartás (szakmai-fejlesztési kérdések)
Szabályozási feladatok
Stratégiai programozás Projektkoordináció Intézményfejlesztés
Nemzeti szintű programozás Uniós források elosztása
Az ábra magyarázata i) Közösségi szint A minisztérium (KIM) szabályozási kérdésekben folyamatos kapcsolatban áll az uniós intézményekkel, de a tematikája ennek a kapcsolatnak szükségszerűen korlátozott. A programozási-finanszírozási oldal az NFM révén, az ETE-programokkal kapcsolatos ügyek uniós kezelését jelenti. Ugyanakkor egyik minisztériumnak sincs arra kapacitása, hogy az EGTC-kkel kapcsolatos szakmai, szakpolitikai ügyekkel foglalkozzon. Ezért a CESCI működhet olyan minisztériumi stratégiai partnerként, amely ezt a területet gondozza. Amennyiben a KIM-en belül mégis létrejön egy olyan osztály, amelynek meglesz a megfelelő kapacitása a szakmai irányításra, akkor a CESCI konzultatív feladatokat kaphat. Mindazonáltal a szabályozási-végrehajtási és a szakmai feladatok szétválasztása az államigazgatás feladatrendszerének ismeretében várhatóan elkerülhetetlen lesz. Hasznosnak tűnik a helyi tapasztalatok rendelkezésre állása miatt a CESCI-t bevonni a szomszédos államok illetékes szerveivel folyó konzultációba is, hiszen a CESCI az egyes EGTC-k kialakítása során szükségszerűen kapcsolatba is kerül ezekkel a szervekkel. ii) Nemzeti szint A KIM és az NFM ellátja a határ menti együttműködésekkel kapcsolatos hazai szabályozási feladatokat, valamint az uniós források allokációját segítő tevékenységeket. Várhatóan az NGM ad mindehhez stratégiai (policy) szintű hátteret, amelyben szerepe lesz az Új Széchenyi Tervnek is. Viszont EGTC-k létrehozására, a helyi stratégiai programok megalkotására, határon átnyúló intézmények létrehozására, projektek kidolgozására a minisztériumnak megint csak nem lesz kapacitása, és ez nem is lehet a feladata. Ezen a területen a CESCI koordinatív szerepet játszhat a regionális kutató intézetek bevonásával.
71
iii) Helyi-regionális szint Ezen a szinten a minisztériumok csak információnyújtóként, koordináló szervezetként tudnak megjelenni. A CESCI ezzel szemben a helyi fejlesztésekben aktívan vesz részt már most is (több projekt keretében). Itt a minisztériumot a konkrét fejlesztések szakmai támogatójaként és előkészítőjeként tudja kiegészíteni. Összefoglalóan az alábbi feladatok ellátására látjuk alkalmasnak a CESCI-t: állandó tanácsadó szerv: a helyi, terepi tapasztalatok alapján tanácsadás a határ menti témát érintő szabályozási és programozási kérdésekben (a határ menti fejlesztéseket érintő nemzeti szintű programozási dokumentumok elkészítésében történő részvételt is beleértve); szakmai koordinátor a helyi-regionális és a nemzeti, valamint a szomszédos államok kormányzati szintje között; intézményfejlesztés (pl. EGTC-k létrehozása), programozás, projektfejlesztés helyi szinten a nemzeti stratégiai elvek alapján; a helyi-regionális igények becsatornázása a CESCI mint hálózat segítségével; információnyújtás és gyűjtés (kiadványok, szakmai rendezvények, kutatói pályázatok, elemzések stb.). A feladatok világos elkülönítésével nem csak az a cél, hogy a terheket racionálisan osszuk meg, hanem hogy a felelősségi rendszer is egyértelmű legyen. Ez az operativitás alapvető feltétele.
72
