A BUDAPESTI AGGLOMERÁCIÓ TERÜLETI- ÉS TELEPÜLÉSI TERVEZÉSÉNEK AKTUÁLIS KÉRDÉSEI Schuchmann Péter Területrendezési vezető tervező
PESTTERV Kft
Budapest Agglomerációs Konferencia 2012. április 26 1
Az előadás tématerületei 1. A településtervezés aktuális kérdései a Budapesti agglomerációban. 2. A területfejlesztési tervezés térséget érintő aktuális kérdései. 3. A területi reálfolyamatok befolyásolására alkalmas országos (és térségi) érdekeltségi rendszer jelentősége és annak átalakítása tervezésével kapcsolatos feladatok. Általános megállapítás: A területi változások okainak feltárásához, a fejlesztési célok meghatározásához és azok elérését szolgáló eszközrendszer kialakításához ki kell és ki lehet használni a térségi és településtervezésben – és a tervezési folyamat részét képező konszenzuskereső egyeztetésekben - rejlő lehetőségeket.
2
1.1. A településrendezési eszközök felülvizsgálatának szükségessége A településrendezési eszközök felülvizsgálatának és megújításának szükségességét és aktualitását egy külső és egy belső tényező adja a Budapesti agglomerációban: • A külső tényező: a települések rendezési tervei számára keretet adó BATrT törvény szabályozásának megváltozása, a változások érvényesítésének szükségessége • A belső tényező: a települések helyzetének, valamint a fejlesztési környezetnek alapvető megváltozása, amely – a településfejlesztés stratégiai irányának, prioritásainak és a fejlesztési célterületek újragondolását, – a korábbi terület-felhasználást érintő döntések átértékelését – valamint a korábban kijelölt fejlesztési területek felhasználásának ütemezését
teszi szükségessé. (A Liszt Ferenc Nemzetközi repülőtér térségére készült területfejlesztési és rendezési tanulmányterv tapasztalatai figyelembevételével.)
3
A módosított BATrT törvény érvényesítése A Budapesti Agglomeráció Területrendezési Tervéről szóló (2011-ben módosított) 2005 évi LXIV. (BATrT) törvény – az országos és nagytérségi érdekek közvetítésével és érvényesítésével - határozott keretet és irányt szab a térség települései fejlesztésének és rendezésének. Ezért a térségben érintett települések számára a törvény hatálybalépését követő 3 évben (2014-ig) kiemelt feladatot jelent e törvény szabályozásának érvényesítése a helyi rendezési tervekben. Ennek során nemcsak a BATrT térségi szerkezeti tervében meghatározott terület-felhasználás és a műszaki infrastruktúra hálózat érvényesítése a feladat, de a korábbi agglomerációs törvényhez képest jelentősen megnövekedett számú és kiterjedésű övezeti lehatárolások és az azokhoz kapcsolódó szabályozások következetes figyelembevétele is. 4
A módosított BATrT szerkezeti terv
5
A BATrT törvény övezeti szabályai miatt érvényesítendő – az új beépítésre szánt területek kijelölésére vonatkozó – fejlesztési korlátozások
6
BATrT törvény szabályozása érvényesítéséből adódó településtervezési feladatok Bár a BATrT törvény módosítását nem előzte meg a térség fejlesztési dokumentumainak – a fejlesztés differenciált célrendszerének a települési fejlesztési célokkal összehangolt – átfogó felülvizsgálata, de a módosított törvény több olyan szabályt is tartalmaz, amely pld. az új beépítésre szánt területek kijelölését fejlesztési feltételek teljesüléséhez köti. Ezeket a speciális agglomerációs szabályokat a településrendezési tervek soron következő felülvizsgálata során érvényesíteni kell. A területrendezési hatósági eljárások körének jelentős kiterjesztésével pedig a törvény további lehetőséget ad a települések számára fejlesztési célkitűzéseik megvalósításához. 7
BATrT törvény szabályozásának érvényesítéséből adódó aktuális településtervezési feladatok A BATrT törvény a jelentős fejlesztési területi tartalékokra (az átminősített, de ténylegesen fejlesztésre igénybe nem vett területekre) – a térségi szinten a lakó és települési célra kijelölt területek közül 6 740 hektárnak, az összes e célra kijelölt területek 9,2%-ának, – a gazdasági célra kijelölt területből pedig 7 450 hektárnak, az e célra kijelölt összes terület mintegy harmadának (35%-ának) fejlesztésre rendelkezésre állása tényére
való tekintettel, a fenntarthatósági követelmények érvényesítésével némileg szűkíti a beépítésre szánt területek – további bővítésének lehetőségét. (Azt a korábbi 3% helyett 2%-ban határozza meg) Ugyanakkor a törvénymódosítás a „területcsere” lehetőségének bevezetésével megteremtette a terület-felhasználás valós fejlesztési célokkal való összehangolásának lehetőségét a korábbi tervekben esetenként megalapozatlanul kijelölt területek visszaminősítésével, a valós fejlesztési igényt szolgáló új területek kijelölésének lehetőségével. 8
1.2. A településfejlesztési tervezési dokumentumok felülvizsgálatának aktuális feladatai A jelenlegi, a 2007-2013 közötti fejlesztési időszakban zajló fejlesztések előkészítése érdekében készített fejlesztési dokumentumok jelentős része kevéssé volt megalapozó, mint inkább a városok, a nagyközségek által kiválasztott – reálisan pályázható – célok és projektek szükségességének igazolására szóló dokumentum. Kiemelkedő jelentősége van ezért annak, hogy a települések felkészülve a 2014-2020 közötti fejlesztési időszakra és – a megváltozott adottságok és fejlesztési keretek figyelembevételével - átgondolják – és ha szükséges módosítsák - stratégiai céljaikat, fejlesztési prioritásaikat és beavatkozási célterületeiket. Ez biztosíthatja a következő időszakban előre láthatóan összességében szűkülő források hatékonyabb felhasználásának lehetőségét.
9
2. A térségi (várostérségi) szintű tervezés aktuális kérdései (az eszközkészleteiben összehangolt fejlesztési és rendezési tervezés megteremtésének szükségessége)
A kialakult területi tervezési rendszerben túlzottan elkülönülnek a területi potenciálokat, alkalmasságokat vizsgáló, a területi struktúrákat rögzítő és szabályozó „területrendezési-” és a célokat, stratégiákat, programokat megfogalmazó, a finanszírozás lehetőségeit rögzítő „területfejlesztési” megközelítések. A fejlesztési területi dokumentumokból többnyire hiányzik a térbeliség, a területi meghatározottság, a fejlesztési célterületek meghatározottságának konkrétsága, a területrendezési dokumentumokból pedig hiányzik a tervezett elemek megvalósíthatóságának finanszírozhatósága, a megvalósítás programozhatósága, ütemezhetősége. Így a területi tervezési rendszer egésze nem kellően hatékony, nem használja ki az integrált tervezésben rejlő lehetőségek.
10
A térségi (terület)fejlesztési tervezés aktuális kérdései Míg az IVS módszertanának bevezetésével települési szinten már kialakultak az integrált stratégiai tervezés alapjai, addig a térségi tervezésben ez mindmáig hiányzik. Különösen szembetűnő ez a hiány várostérségi szinten, ahol a város és környéke közötti konfliktusok megoldásában, a térségi megállapodások kialakulásában fontos szerepe lehetne a felek érdekeit és szempontjait figyelembe vevő integrált előkészítő tervezésnek. A tervezések megkezdése előtt azonban a legaktuálisabb feladat a ma nagyon hiányzó térségi együttműködések rendszerének kialakítása minden szinten: – a megváltozott törvényi környezet figyelembevételével az önkéntes együttműködési formákban rejlő lehetőségek kihasználásával – illetve Duna Stratégia mentén formálódó nagyobb térségi együttműködési formák részeként. 11
Várostérségi szempontok érvényesítése a területi tervezési rendszer megújítása során A tervezés során kiemelkedő jelentősége van annak, hogy a Budapesti várostérségre (illetve annak részeként a Budapesti agglomerációra) szóló hosszú- és középtávú fejlesztési dokumentumok – az Országos Területfejlesztési Koncepció megújításával párhuzamosan és abba beépülő módon – a mikrotérségi és a települési sajátosságok és érdekek maximális figyelembevételével újragondolásra kerüljenek. Hasonlóan indokolt a Budapesti nagyvárosi térség és a Budapesti agglomeráció valós határainak meghatározása, e vonatkozásban a – 1996 óta hatályos – lehatárolás felülvizsgálata és módosítása a 2011. évi népszámlálás eredményei felhasználásával. 12
A Budapesti nagyvárostérség Magyarország térszerkezetében
13
Eltérő térkategóriák Közép-Magyarországon
14
A várostérségi szintű integrált tervezés előnyei A várostérségi szintű integrált tervezés hozzájárul: • a várostérségi identitás erősítéséhez, egymás értékei és sajátosságai megismeréséhez, a térségi szintű területfejlesztési gondolkodás társadalmi támogatottságának növeléséhez, • a területfejlesztésben érdekelt állami, önkormányzati, ágazati/szakmai és civil szereplők körében a terület és településfejlesztés vonatkozásában megfogalmazódó érdekek felszínre hozásához, egyeztetéséhez és harmonizálásához, • a települési önkormányzatok településpolitikai koncepcióinak térségi beágyazásához, • a térstruktúra térségi szemléletű fejlesztéséhez, e struktúra legfontosabb elemeinek meghatározásához, • a fejlesztési koncepcióban már korábban megfogalmazásra került stratégiai célok megerősítéséhez, vagy korrekciójához, azoknak a Nemzeti Fejlesztési Tervvel, illetve a regionális tervekkel való összehangolásához, a fő kapcsolódási pontok meghatározásához, • a Nemzeti Fejlesztési Terv programjai által támogatásra esélyes várostérségi programok tartalmának és területi kihatásainak meghatározásához, • a stratégiai célok elérését elősegítő – a 2014-2020 közötti időszakban megvalósítandó - konkrét fejlesztések meghatározásához, azok helyének tervi rögzítéséhez, • a programok keretében támogatott fejlesztések várostérségen belüli célterületei 15 meghatározásához, lehatárolásához.
A várostérségi szintű tervezés várható eredményei A várostérségi terv alkalmas lehet • a várostérség területi adottságainak, értékeinek, potenciáljainak meghatározására, értékelésére • a területszerkezet várostérségi szintű összehangolására, a szerkezetfejlesztés irányainak meghatározására, a térségi és területi adottságok és potenciálok kímélő kihasználásának meghatározására, a területhasználati és környezet-használati konfliktusok csökkentésére, • a korábban elfogadott várostérség-fejlesztési célkitűzések és a különböző szintű tervekben rögzített (területi és ágazati) elképzelések és tervek ütköztetésére, • az országos, a regionális és a helyi programok és tervek közötti összhang javítására, • a korábbi fejlesztési célkitűzések felülvizsgálatára, • a változó fejlesztési környezet figyelembevételével fejlesztési alternatívák megfogalmazására, • a fejlesztési programok által támogatott célterületek meghatározására „várostérségi megállapodások” figyelembevételével. • a várostérség fejlesztési koncepciójából és programjaiból adódó fejlesztések ütemezésének meghatározására, a megállapodások rögzítésére. 16
A várostérségi tervezéshez kapcsolódóan kidolgozható programok A várostérségi tervhez és e tervekben foglalt fejlesztési megoldásokhoz kapcsolódhatnának mindazok a várostérségi programok, amelyek megalapozásánál és meghatározásánál a térbeli differenciálás, a területiség elvének érvényesítése lehetséges és előnyös. Lehetséges várostérségi programok: • Program a térségi versenyképesség növelésére •
Program a térségi gazdaság fejlesztésére
•
Integrált intézmény-ellátási program (az állami és az önkormányzati ellátási kompetenciába tartozó elemek vonatkozásában), a várostérségben élők ellátásának javítására
•
Közlekedésfejlesztési program
•
(vízgyűjtőkre és részvízgyűjtőkre vonatkozó) Komplex vízgazdálkodási program
•
Térségi potenciálokat gazdagító tájfejlesztési-, tájgazdálkodási program
•
Térségi energiagazdálkodási program
•
Térségi környezetbiztonsági program
•
Térségi turizmusfejlesztési program
17
A várostérségi együttműködés irányai Sürgető feladat a budapesti várostérségben a területfejlesztésről szóló törvény 2011-es módosításával megszűnt BAFT funkciójának pótlása az önkéntes együttműködési (és együtt tervezési) társulási formákban lévő lehetőségek kihasználásával. Ilyen együttműködésekre van szükség . – Főváros és Pest megye önkormányzatai között (a törvény által meghatározott keretek között a Regionális Területfejlesztési Konzultációs Fórum megalakításával és valós tartalommal való kitöltésével) – a különböző önkormányzati társulások - a Budapest Külső Kerületek Önkormányzati Szövetsége és a 2011-ben alakult Fővárosi Agglomeráció Önkormányzati Társulás – közötti szektoronkénti (kis)térségi együttműködések és tervkoordinációk megteremtéséhez. 18
19
3. A térségi (és az országos) stratégiai fejlesztési célok elérését segítő jogszabályi és érdekeltségi rendszer jelentősége, átalakításának tervezése A területrendezési jellegű szabályozások és beavatkozások szükséges de nem elégséges eszközök a térség reálfolyamatainak befolyásolására. Számos olyan probléma van, amely csak összehangolt térségi szintű fejlesztési és rendezési beavatkozásokkal kezelhető. Ehhez ma nemcsak a hatékony és integrált térségi szintű fejlesztési tervezés hiányzik, de a térségi célok megvalósulását szolgáló hatékony fejlesztési- támogatási- és ösztönző rendszer is. Ma már nyilvánvaló, hogy másként alakulhatott volna a a lakásépítés és a szuburbanizáció folyamata a térségben, ha a túlzottan liberális – mindent, mindenhol – megengedés helyett a hosszútávon is fenntartható, össztársadalmi szinten pedig költséghatékony megoldásokat előnybe részesítő és támogató lakásépítés- és területfejlesztési politika vezérelte volta a folyamatokat. 20
A stratégiai fejlesztési célok elérését segítő jogszabályi és érdekeltségi rendszer átalakításának tervezése Az érdekeltségi rendszert alapjaiban meghatározó törvényi-, jogszabályi környezet kialakításának és változtatásának tehát kiemelkedő jelentősége van a térbeli gazdasági-, társadalmi-, környezeti folyamatok befolyásolásában is. Világos célrendszer és azt hatékonyan segítő eszközrendszer hiányában a térbeli-, területi folyamatok is más irányt vehetnek. Erre példa: miközben a nemzetközi szakirodalomból már két évtizeddel ezelőtt is ismertek voltak a gyors szuburbanizáció, a városi területek korlátlan kiterjedésének kedvezőtlen hatásai (más országok nagyvárosi térségeiben lezajlott folyamatok tanulságaként) Magyarországon a rendszerváltozást követően több mint másfél évtizedig még a törekvés szándéka sem merült fel a szuburbanizációs folyamatok mederbe terelésére, a fejlesztések térségi szintű összehangolására, harmonizálására, a lakásépítések befolyásolására. 21
A stratégiai fejlesztési célok elérését segítő érdekeltségi rendszer hiánya Hiányzott az elmúlt évtizedekben (többek között): • A gazdasági-, társadalmi körülmények változása következtében megváltozott lakóhellyel kapcsolatos igényeket felismerő, azzal számoló, de a lehetséges megoldásokat az össztársadalmi érdekek figyelembevételével befolyásolni akaró és tudó tudatos (és térségileg differenciált) állami lakáspolitika, • E lakáspolitika érvényesülését segítő (a térségi fejlesztési célokkal összehangolt) differenciált lakásépítési támogatási- és hitelezési rendszer • A települések helyi fejlesztési döntéseit e vonatkozásban befolyásoló rendezési szabályozás (2005-ig)
22
A stratégiai fejlesztési célok elérését segítő érdekeltségi rendszer hiánya Az állam ugyanolyan módon támogatta az új lakások építését függetlenül attól, hogy az építésre kiválasztott területen biztosíthatók (vagy gazdaságosan megteremthetők) voltak-e – a megközelíthetőség feltételei, – a vízi és energia közművek hálózatai (és kapacitásai) vagy azok fejlesztésének feltételei, – az oda költöző népesség humán infrastruktúrával (oktatási és egészségügyi intézményekkel) való ellátásának feltételei. 23
A stratégiai fejlesztési célok elérését segítő érdekeltségi rendszer hiánya • Térségileg és területileg differenciálatlan szabályozás eredményeként a fejlesztési területek kijelölését többnyire a területtulajdonosi- és a területfejlesztői érdekeltség határozta meg. • A fejlesztési terület kijelölések és beépítési lehetőségek számos esetben elkülönültek a területek közösségi közlekedéssel való megközelíthetőségétől. • Először a BATrT törvény 2011 évi módosítása vezetett be olyan szabályozási elemeket, amelyek előnyt biztosítottak a kötöttpályás közösségi közlekedés megállóhelyekhez közeli, illetve a műszaki és humán infrastruktúrával ellátott (vagy ellátható) fejlesztéseknek. 24
Fejlesztési típusú szabályozás és érdekeltség hiánya A térség fejlődését befolyásoló probléma volt különösen a „településrendezési szerződés” intézményének bevezetése előtt, hogy - megfelelő fejlesztési típusú szabályozások és megállapodások hiányában - az egyes területek fejlesztői – közvetetten pedig az odaköltözők – a terület és az ingatlan árában nem fizették meg mindazokat a költségeket, amelyek az adott területen a lakhatás és élhetőség feltételei biztosításához elengedhetetlenek lettek volna. Ennek következtében miközben a területek felértékelődéséből származó hasznok többnyire a területtulajdonosokat, a fejlesztőket gazdagította, addig számos esetben a fejlesztések következtében felmerülő társadalmi költségek jelentős része – bár időben eltolódva – a helyi önkormányzatokat – közvetve pedig a helyi 25 társadalmakat - terhelte.
Fejlesztési típusú szabályozás és érdekeltség hiánya Nem került bevezetésre az ingatlan-értéktöbblet adó sem, (amely tervezve volt) és amely lehetővé tette volna, hogy mindazoknak állami és önkormányzati beruházásoknak az ingatlan piaci értékét növelő hatásának egy részét vissza lehetett volna forgatni az állami és önkormányzati fejlesztésekbe. (Pld: autópálya fejlesztés, közútfejlesztés, közműfejlesztések, vagy más jelentős területi értéknövekedéssel járó beruházások esetén) Mindezek azt bizonyítják, hogy az állami szintű – illetve a térségi sajátosságokat és speciális fejlesztési célokat is figyelembevevő - szabályozási-, ösztönző és kompenzációs rendszer helyes megtervezése és érvényesítése meghatározó jelentőségű a területi folyamatok befolyásolása érdekében. Óriási tehát a felelősség az érdekeltségi rendszer alakítása tervezésének. 26
Fejlesztési típusú szabályozás és érdekeltség átalakításával kapcsolatos aktuális feladatok A budapesti várostérségben, a budapesti agglomerációban zajló folyamatok, a térség előtt álló kihívások jelentősen különböznek az ország vidéki térsége legtöbbjének problémáitól és lehetőségeitől, kiemelkedő jelentősége van annak, hogy ez a térség sajátosságait és érdekeit hatékonyan érvényesítse a területfejlesztési stratégiai dokumentumok készítése és elfogadása során. Ehhez a térség gazdasági-, társadalmi szereplőit érdemben bevonó térségi tervezésre lenne szükség, aminek még a jelei sem mutatkoznak. Bár az intézményi rendszer lebontása magában hordja egy új, az önkéntes társulásokra, térségi egyeztetésekre és megállapodásokra építő új rendszer lehetőségét, erre még kevés jel utal, miközben a 2014-2020 közötti fejlesztési időszak tervezési előkészítése sürgető és aktuális feladat. 27
Összefoglalás Számos tehát az aktuális tervezési feladat – úgy települési-, – mint regionális, várostérségi-, – illetve országos szinten. Ehhez képest csak kevés helyen folyik olyan átgondolt tervezés, amely – akár alternatívák felállításával – megalapozná a 2014-2020 közötti fejlesztési időszakra való felkészülést. Ennek oka lehet, hogy – elbizonytalanodtak a térségi szereplők a feladataik és felelősségük vonatkozásában, – bizonytalanok a területi tervezés szintjei, – hiányoznak az integrált stratégiai tervezés térségi szinten is alkalmazható hatékony módszerei, – hiányoznak azok a források, amelyek felhasználásával e tervezéseket akár megyei- akár várostérségi szinten elvégezhetők. 28
Köszönöm a figyelmüket
29
