A BIZOTTSÁG JELENTÉSE A TANÁCSNAK ÉS AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK. Az Európai Unió pénzügyi érdekeinek védelme Csalás elleni küzdelem Éves jelentés 2009

HU

HU

HU

EURÓPAI BIZOTTSÁG

Brüsszel, 2010.7.14. COM(2010) 382 végleges

A BIZOTTSÁG JELENTÉSE A TANÁCSNAK ÉS AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK Az Európai Unió pénzügyi érdekeinek védelme – Csalás elleni küzdelem – Éves jelentés 2009

SEC(2010) 897 SEC(2010) 898

HU

HU

TARTALOMJEGYZÉK A BIZOTTSÁG JELENTÉSE A TANÁCSNAK ÉS AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK Az Európai Unió pénzügyi érdekeinek védelme – Csalás elleni küzdelem – Éves jelentés 2009... 1 Bevezetés.................................................................................................................................... 4

HU

1.

A csalás elleni küzdelem eredményei: a csalásra és más szabálytalanságokra vonatkozó statisztikák .................................................................................................. 5

1.1.

A tagállamok és a bizottsági szervezeti egységek által 2009 során jelentett csalások és egyéb szabálytalanságok.......................................................................................... 5

1.2.

Bevételek...................................................................................................................... 6

1.2.1.

Hagyományos saját források (TOR) ............................................................................ 6

1.3.

Kiadások — átfogó elemzés......................................................................................... 8

1.3.1.

Mezőgazdasági kiadások.............................................................................................. 9

1.3.2.

Kohéziós politika ....................................................................................................... 11

1.3.3.

Előcsatlakozási alapok ............................................................................................... 13

1.3.4.

A közvetlenül a Bizottság által kezelt kiadásokra vonatkozó statisztikák................. 16

1.4.

Az OLAF tevékenységére vonatkozó statisztikák ..................................................... 16

2.

Az Európai Unió pénzügyi érdekei védelmének nemzetközi összefüggései ............. 18

2.1.

Korrupcióellenes többoldalú megállapodások ........................................................... 18

2.2.

Kétoldalú csalás elleni megállapodások..................................................................... 18

2.3.

A társulási megállapodásokba (AA) és a partnerségi és együttműködési megállapodásokba (PCA) beillesztendő csalás elleni rendelkezésekre vonatkozó tárgyalások ................................................................................................................. 19

2.4.

A tiltott nemzetközi dohánykereskedelem elleni harc ............................................... 20

2.5.

A pénzügyi érdekek védelmét szolgáló (PFI) eszközök ratifikálási eljárása............. 20

3.

A Bizottság által 2009-ben hozott egyéb operatív támogató intézkedések: vámügyi területen elért eredmények ......................................................................................... 21

3.1.

A Diabolo II közös vámügyi művelet ........................................................................ 21

3.2.

Továbbfejlesztett adatbázisok bevezetése — közösségi vámügyirat-azonosítási adatbázis (FIDE) ........................................................................................................ 21

4.

A tagállamokkal a helyszíni ellenőrzések témájában folytatott együttműködésre vonatkozó kérdőív eredményei .................................................................................. 22

2

HU

HU

4.1.

Az információhoz való hozzáféréssel kapcsolatos nemzeti feltételek ....................... 23

4.2.

A helyszíni ellenőrzésekkel és az adminisztratív ellenőrzésekről szóló jelentésekkel kapcsolatos nemzeti eljárási előírások ....................................................................... 24

4.3.

A nemzeti hatóságok által nyújtott segítség az érintett gazdasági szereplők ellenállása esetén.......................................................................................................................... 25

4.4.

A bizonyítékok megsemmisítésének vagy elrejtésének elkerülésére hozott nemzeti elővigyázatossági intézkedések.................................................................................. 26

4.5.

Általános következtetések.......................................................................................... 27

5.

Visszafizettetés........................................................................................................... 27

5.1.

A szabálytalanul kifizetett összegek visszafizettetését biztosító intézkedések.......... 27

5.1.1.

Az uniós források visszafizettetésére vonatkozó nemzeti jogszabályok.................... 27

5.1.2.

A szabálytalanságok nyilvántartása és a kötelezettségek visszafizettetése az egyes országokban................................................................................................................ 28

5.1.3.

Következtetések ......................................................................................................... 28

5.2.

Szabálytalan összegek visszafizettetése 2009-ben..................................................... 29

5.2.1.

Hagyományos saját források ...................................................................................... 29

5.2.2.

Mezőgazdaság ............................................................................................................ 29

5.2.3.

Kohéziós politika ....................................................................................................... 30

5.2.4.

Előcsatlakozási alapok ............................................................................................... 32

5.2.5.

Közvetlen kiadások .................................................................................................... 32

5.2.6.

OLAF-vizsgálatokat követő visszafizettetés.............................................................. 33

3

HU

BEVEZETÉS Az Európai Unió és a tagállamok egyaránt felelősek az EU pénzügyi érdekeinek védelméért és a csalás elleni küzdelemért. A Bizottság az EUMSz. 325. cikke (5) bekezdésében foglaltaknak megfelelően a tagállamokkal együttműködésben évente elkészíti a statisztikákat és az ezen a téren fennálló kötelezettségeik teljesítése érdekében meghozott új intézkedéseket tartalmazó jelentést. A jelentést továbbítják az Európai Parlament és a Tanács felé, és közzé is teszik1. Az idei jelentésben két különleges téma elemzése is szerepel, amelyekről a Bizottság és a tagállamok megállapodtak, hogy azokat bemutatják a 2009. évi jelentésben, és amelyekkel kapcsolatban a tagállamok kérdőíven számoltak be2. A külön tárgyalt két téma „A Bizottság és a tagállamok közötti együttműködés a helyszíni ellenőrzések terén”, illetve a „Tagállami intézkedések a szabálytalan kifizetések visszafizettetése érdekében”. Mindkét téma különös fontosságú az EU intézmények3 és az illetékes tagállami hatóságok szempontjából. Az első részben a tagállamok szabálytalanságokkal kapcsolatos jelentései alapján készült statisztikákat foglaljuk össze azokon a területeken, ahol a tagállamok a költségvetést végrehajtják (mezőgazdasági politika, kohéziós politika és az előcsatlakozási alapok, amelyek együttesen a költségvetés kb. 80 %-át jelentik), illetve az EU hagyományos saját forrásainak beszedésével kapcsolatban. Ez a rész tartalmazza továbbá a közvetlenül a Bizottság által kezelt kiadások területén előfordult szabálytalanságokra vonatkozó becslést, valamint az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) operatív tevékenységének áttekintését. A statisztikákat körültekintően kell értelmezni és felhasználni: a jelentésekben szereplő szabálytalanságok a legtöbb esetben nem jelentenek esetleges csalást (utóbbi ugyanis szándékos tevékenység). A csalás gyanúja nem feltétlenül jelent bírósági ítélettel megerősített csalást. A bemutatott szabálytalanságok az 1. és az 5. részben tárgyalt különféle utólagos intézkedések tárgyát képezik. A második rész elsősorban az EU pénzügyi érdekei védelmének nemzetközi vetületével foglalkozik, illetve a pénzügyi érdekek védelmét (PFI) szolgáló eszközök ratifikálásának helyzetét mutatja be. A jelentés harmadik része a Bizottság által a vámügyek területén elkövetett csalások és szabálytalanságok ellen hozott adminisztratív intézkedésekkel foglalkozik. A negyedik rész a Bizottság (OLAF) és a tagállamok között a helyszíni ellenőrzések tárgyában folytatott együttműködéssel kapcsolatos kérdőív eredményeiről nyújt áttekintést4.

1 2 3 4

HU

A korábbi évekre vonatkozó jelentések: http://ec.europa.eu/anti_fraud/reports/anti-fraud_en.html. A kérdőíves felmérés teljes eredményét „Az EUMSz. 325. cikkének végrehajtása a tagállamok által 2009-ben” c. dokumentumban mutatjuk be (az ehhez a jelentéshez mellékelt 1. sz. dokumentum). Lásd még a Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről és a csalás elleni küzdelemről szóló 2009. április 24-i európai parlamenti állásfoglalást — Éves jelentés 2007 (2008/2242(INI)). Lásd „Az EUMSz. 325. cikkének végrehajtása a tagállamok által 2009-ben” c. 1. sz. kísérő dokumentumot.

4

HU

A jelentés utolsó része a 2009. év során valamennyi költségvetési területen végrehajtott visszafizettetésekkel foglalkozik, illetve bemutatja a tagállamok által a szabálytalan összegek visszafizettetésének biztosítása érdekében hozott intézkedéseket. A jelentéshez két bizottsági munkaanyag tartozik5. 1.

A

CSALÁS ELLENI KÜZDELEM EREDMÉNYEI: SZABÁLYTALANSÁGOKRA VONATKOZÓ STATISZTIKÁK

1.1.

A tagállamok és a bizottsági szervezeti egységek által 2009 során jelentett csalások és egyéb szabálytalanságok

A

CSALÁSRA

ÉS

MÁS

Az uniós jogszabályok kötelezik a tagállamokat, hogy azokon a területeken, ahol a tagállamok a költségvetést végrehajtják, valamint az EU saját forrásainak beszedése érdekében jelentsék, ha csalás gyanúja merül fel, vagy az EU pénzügyi érdekeit érintő egyéb szabálytalanság történt. Különbséget kell tenni a csalás és az egyéb szabálytalanságok között. Szabálytalanságról akkor beszélünk, ha egy gazdasági szereplő oly módon sért meg valamely EU előírást, hogy az hátrányosan érinti az EU pénzügyi érdekeit6. A csalás szándékosan elkövetett szabálytalanság, amely kimeríti a bűncselekmény fogalmát7. A tagállamoknak meg kell határozniuk, hogy mely szabálytalanságok esetén merül fel csalás gyanúja. A csalás tényleges pénzügyi hatását csak a jogi eljárás lezárultakor lehet felmérni. A Bizottság Szabálytalanságok statisztikai értékelése című munkaanyaga8 részletesen elemzi a tagállamok által jelentett információkat, továbbá tartalmazza a Bizottság szervezeti egységei által a központosított közvetlen irányítás alá tartozó költségvetési területeken feltárt csalásokra és egyéb szabálytalanságokra vonatkozó statisztikákat.

5 6 7 8

HU

A hivatkozásokat lásd a jelentés fedőlapján. Az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről szóló 1995. december 18-i 2988/95/EK tanácsi rendelet (Euratom) 1. cikkének (2) bekezdése (HL L 312., 1995.12.23.). Az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről szóló 1995. július 26-i Egyezmény 1. cikke (1) bekezdésének (a) pontja (HL L 316., 1995.11.27.). A jelentést kísérő második dokumentum.

5

HU

1. táblázat: Szabálytalanságok száma és összege — 2009 Terület

Jelentett szabálytalanságok száma

A szabálytalanságok (beleértve a csalásgyanús eseteket) becsült teljes pénzügyi hatása (millió EUR)

Kizárólag a csalásgyanús esetek becsült pénzügyi hatása (millió EUR)

20089

2009

200810

2009

2008

2009

Mezőgazdaság

1 133

1 621

102,3 (a felhasznált költségvetés 0,24 %-a)

125 (a felhasznált költségvetés 0,24 %-a)

4 (a felhasznált költségvetés 0,01 %-a)

13,3 (a felhasznált költségvetés 0,03%-a)

Kohéziós politika

4 007

4 931

585,2 (a felhasznált költségvetés ~0,11 %-a)

1.223 (a felhasznált költségvetés 2,53%-a)

57 (a felhasznált költségvetés ~0,11 %-a)

109 (a felhasznált költségvetés ~0,23 %-a)

Előcsatlakozási alapok

523

706

61 (a felhasznált költségvetés ~0,9 %-a)

117 (a felhasznált költségvetés ~0,78 %-a)

13 (a felhasznált költségvetés ~0,9 %-a)

57 (a felhasznált költségvetés ~0,38 %-a)

Közvetlen kiadások

932

705

34,7 (a felhasznált költségvetés ~0,17 %-a)

27,5 (a felhasznált költségvetés ~0,17 %-a)

3,2 (a felhasznált költségvetés ~0,02 %-a)

1,5 (a felhasznált költségvetés ~0,01 %-a)

Összes kiadás

6 595

7 963

783,2 (a négy területen felmerült kiadások ~ 0,07 %-a)

1.492,5 (a négy területen felmerült összes kiadás ~ 1,13 %-a)

77,2 (a négy területen felmerült kiadások ~ 0,07 %-a)

180,8 (a négy területen felmerült kiadások 0,13 %-a)

Saját forrás11

6 075

4 648

343 (az összes saját forrás ~0,23 %-a)

75 (az összes saját forrás ~0,46 %-a)

99 (az összes saját forrás ~0,68%-a)

375 (az összes saját forrás ~0,46 %-a12)

1.2.

Bevételek

1.2.1.

Hagyományos saját források (TOR)

A 2009-ben 23 %-kal kevesebb szabálytalanságot jelentettek, mint 2008-ban (2009-ben 4 648 eset, szemben a 2008 évi 6 075 esettel), a szabálytalansággal érintett összegek becsült értéke pedig 8,5 %-kal volt alacsonyabb (a 2008-as 375 millió EUR helyett 2009-ben 343 millió EUR). A jelentett esetek száma a tíz új tagállamban folyamatosan nőtt a 2004-es csatlakozástól 2007-ig. 2008-ban megállt a növekedés, 2009-ben pedig 2 %-kal kevesebb esetet jelentettek 2008-hoz képest, bár a HSF összege 2008-hoz képest 2009-ben 20 %-kal magasabb volt.

9 10 11 12

HU

A 2008. évi jelentés óta egyes ágazatok adatait frissítették. Ld. ugyanott. Vámok és mezőgazdasági illetékek. A 2009. évi általános költségvetésben szereplő és nem számlán tartott hagyományos saját források becsült összegén alapuló arány.

6

HU

A csalás gyanúja a jelentett szabálytalanságok kb. 19 %-át érintette; ezek becsült pénzügyi hatása körülbelül 99 millió EUR. A szabálytalanságok feltárásának módszerei tagállamonként eltérőek; 2009-ben mindazonáltal az esetek döntő többségét (75 %) elsődleges nemzeti ellenőrzés vagy az elszámolást követő ellenőrző vizsgálatok segítségével szűrték ki. A tagállamok jelentős része13 elsősorban az utólagos ellenőrzéseket használja a szabálytalanságok felderítésére. Az elsődleges ellenőrzéseket különösen Dánia, Szlovénia, Románia, Málta és Görögország alkalmazza. Az 1. ábra összegszerűen mutatja be, hogy milyen módszerekkel tárták fel az egyes tagállamok az OWNRES14 eseteket 2009-ben. Az ábrán szereplő adatokhoz használt „utólagos ellenőrzések” közé az alábbi módszerek tartoznak: könyvvizsgálat, bizottsági ellenőrzések, a csalásellenes szolgálatok által végrehajtott ellenőrzések, ellenőrző látogatások, az elszámolást követő nemzeti ellenőrzések és adóellenőrzések.

1. ábra Szabálytalanságok feltárása 2009-ben — módszerek A tagállamok figyelmét igénylő szabálytalanságok és csalások által érintett termékek köre igen széles. A TV-készülékek és monitorok, a ruházati termékek és természetesen a dohánytermékek 2009-ben is fontosak maradtak, azaz a korábbi évekhez hasonlóan ezek a feltárt szabálytalanságokban és csalásokban érintett legfontosabb import-termékek. Az érintett

13 14

HU

BG, CY, AT, SE, HU, SK, BE, EE, LT, DE, ES, PT, FR, IE, UK. Az OWNRES a saját források (own resources) rövidítése; az OWNRES adatbázis a hagyományos saját forrásokat érintő csalások és szabálytalanságok átfogó elemzését szolgáló adatok összegyűjtésének alapvető eszköze.

7

HU

termékek származási helye is hasonlóképpen változatos, bár egyes országok (Kína, Egyesült Államok, Japán) folyamatosan a lista élén szerepelnek. 1.3.

Kiadások — átfogó elemzés

A jelentés az EU-költségvetés kiadási oldalának négy fő fejezetét elemzi: Mezőgazdaság, kohéziós politika, előcsatlakozási támogatások és közvetlen kiadások, amelyekbe beletartoznak a kutatás-fejlesztéstől a humanitárius segítségnyújtásig terjedő különféle politikák.

2. ábra Az említett négy költségvetési terület aránya a jelentett szabálytalanságok és a csalás gyanújával érintett eseteken (belső kör), illetve az ezekkel összefüggő pénzügyi összegeken (külső kör) belül 2009-ben. A kohéziós politikával és a csatlakozást megelőző támogatásokkal kapcsolatos szabálytalanságok aránya jóval meghaladja a teljes költségvetésben képviselt arányukat, ami azt jelzi, hogy ezeken a területeken tovább kell fejleszteni az irányítási és ellenőrzési rendszereket. Általánosságban elmondható, hogy az EU-költségvetés kiadási oldalával kapcsolatos szabálytalanságok jelentését illetően 2009 átmeneti évnek számít az internetes jelentési rendszerek (IMS - Szabálytalanság-kezelési rendszer) bevezetése miatt, ami okozhatott gondokat a szabálytalanságok jelentésével, nyilvántartásba vételével és az új rendszerbe történő migrációjával kapcsolatban. Az új jelentési rendszer ugyanakkor javította a szabálytalanságok jelentésével kapcsolatos átfogó feltételeket. Ennek megfelelően a legtöbb tagállam, amely a 2009-es beszámolási évben már az új rendszert használta, pozitívan értékelte annak bevezetését. Az IMS-t teljes mértékben be kell vezetni, és annak a 2010-es jelentési gyakorlat idejére használatra készen kell állnia valamennyi tagállamban.

HU

8

HU

1.3.1.

Mezőgazdasági kiadások

A tagállamok 2009-ben 1 621 új esetet jelentettek, az ezek által érintett teljes összeg kb. 125 millió EUR volt. A jelentett esetek száma és a szabálytalansággal érintett összegek nagysága 2008-hoz képest 43 %-kal, illetve 23 %-kal nőtt. A növekedés oka az IMS bevezetése volt, amelynek segítségével jóval több felhasználó végezhette a jelentések feldolgozását, ami közvetlen hatással járt a jelentett esetek számát illetően. Spanyolország jelentette a legtöbb esetet (404), míg az Olaszország által jelentett szabálytalanságok érintették a legnagyobb összeget (54 millió EUR). Az internetes jelentési rendszer bevezetésével javult a tagállamok megfelelési aránya annak ellenére, hogy a továbbiakban is figyelmet kell fordítani a jelentési határidők betartására, a személyes adatokra és az érintett intézkedésekre. A Bizottság ennek megfelelően felhívja a tagállamok figyelmét, hogy az újonnan bevezetett internetes jelentési rendszer segítségével javítsák tovább a megfelelési mutatóikat, különös tekintettel az említett kérdésekre. A 2006–2009-es pénzügyi évek kiadásait illetően a tagállamok eddig 2 086 szabálytalanságot jelentettek, amelyek összesen 97 millió EUR összeget érintettek. Spanyolország jelentette a legtöbb esetet (377), míg az Olaszország által jelentett szabálytalanságok érintették a legnagyobb összeget (14 millió EUR). A legtöbb kiadást Franciaország jelentette (20 %), ezzel szemben a Franciaország által jelentett szabálytalanságok száma (127) és a szabálytalanságok által érintett összeg nagysága (9 millió EUR, az összes kiadás 0,09 %-a) a kiadáshoz képest viszonylag alacsonynak mondható. Ugyanezekre a pénzügyi évekre a tagállamok 288 olyan esetet jelentettek, ahol csalás gyanúja merült fel, ezek az esetek összesen 12 millió EUR összeget érintettek. Viszonylag magas volt a szabálytalanságok előfordulásának aránya a „cukor”, „sertéshús, tojás és baromfi”, „gabona”, „vidékfejlesztés”, illetve a „zöldség-gyümölcs” ágazatban. A mostani adatok félidős eredménynek számítanak, mivel a 2006–2009 évi kiadásokkal kapcsolatos szabálytalanságok jelentése az elkövetkező években is folytatódik. Végleges adatokat csak a „lezárt” pénzügyi évekre vonatkozóan lehet meghatározni. Az utolsó lezártnak tekintett pénzügyi év 2004. Az ellenőrzési tervek végrehajtása, a visszafizettetésre irányuló eljárások megindítása és a szabálytalanságok jelentése megtörtént. A teljes 2004 évi kiadás kb. 43 milliárd EUR. A tagállamok összesen 2 216 esetet jelentettek, az ezek által érintett összeg kb. 99 millió EUR. A szabálytalansági arány ennek alapján 0,23 %. A 3. ábra tagállamonként nyújt áttekintést a 2004-es szabálytalansági mutatókról15. A szabálytalansági mutató jelentős különbségeket mutat az egyes tagállamok között. Ez jelezheti a működő ellenőrző rendszerek hatékonyságát, továbbá a kérdés további vizsgálatot igényel. A tagállamok által jelentett 37 esetben merült fel a csalás gyanúja; ezek közül 23 esetet (62 %) Olaszország jelentett.

15

HU

CY és MT nem szerepelnek a térképen, mivel 2004-ben ezekben az országokban nem jelentettek kiadást ebben a szektorban.

9

HU

3. ábra: A szabálytalanságok aránya az EU-25 tagállamaiban 2004-ben

HU

10

HU

1.3.2.

Kohéziós politika

2009-ben 4 931 szabálytalanságot jelentettek, amelyek összesen 1,22 milliárd EUR összeget érintettek. 2008-hoz képest a jelentett szabálytalanságok száma és a hozzájuk kapcsolódó összeg nagysága egyaránt nőtt. A növekedés mind a jelentett szabálytalanságok számát (+23 %), mind a szabálytalanul kifizetett összegek nagyságát (+109 %) tekintve jelentősnek mondható. A szabálytalanságok növekedését több tényező okozhatta: a jelentett szabálytalanságok három különböző programidőszakot (1994–99, 2000–06 és 2007–13) érintettek; Románia és Bulgária is jelentett szabálytalanságokat; közeleg a 2000–2006-os programidőszak zárása, és a határidővel összefüggésben nő a különféle ellenőrzések száma is. Különösen ez utóbbi tényező indokolta a növekedést, annak ismeretében, hogy hasonló helyzet állt elő az 1994–1999-es programidőszak zárásakor (amikor még nagyobbak voltak az eltérések az előző évhez képest). A kohéziós politika keretében zajló programok többéves jellegénél fogva ugyanakkor a programidőszakonkénti elemzés az éves költségvetések összehasonlításánál érdekesebb megállapításokat tesz lehetővé. A záráshoz (2010) közeledő 2000–2006-os programidőszak egészére vetítve a szabálytalanságok aránya csaknem 1,6 %, a csalások aránya pedig kb. 0,25 %-os. Ezek a százalékok kizárólag a szabálytalanságoknak (a csalás gyanúját és a bizonyított csalások eseteit is beleértve), illetve (önállóan) a csalás gyanújának a Bizottság által a tagállamok részére kifizetett összegekre gyakorolt becsült hatást tükrözik. Ennek megfelelően a százalékos mutatók egyik esetben sem jelzik a szabálytalanságok és a csalások tényleges nagyságrendjét. Az arányszámok az illetékes nemzeti hatóságok által végrehajtott ellenőrzések eredményeit tükrözik, és azokat kizárólag a megvizsgált és ellenőrzött minta nagyságának ismeretében szabad extrapolálni. A legmagasabb szabálytalansági arányok az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA)16 és (a strukturális nehézségekkel küzdő térségek gazdaságának élénkítését szolgáló) 2. sz. célkitűzés keretébe tartozó programokat érintik. Az ERFA szempontjából a legvalószínűbb magyarázat, hogy ebből az alapból nagyobb értékű projekteket finanszíroznak, s ennélfogva többnyire a szabálytalanságok is nagyobb összeget érintenek. A 2. sz. célkitűzésbe tartozó programokat illetően lehetséges, hogy az ilyen típusú programok első számú haszonélvezőinek számító Egyesült Királyság és Hollandia nagyon magas szabálytalansági mutatói nagyban befolyásolták az összesített eredményt. A csalás gyanújával érintett esetek arányát tekintve is az ERFA a leginkább érintett alap (0,29 %). A legmagasabb a szabálytalanságok aránya az 1. sz. célkitűzésbe tartozó programok (hátrányos helyzetű régiók fejlesztésének támogatása) esetén; ezt a 3. sz. célkitűzéshez kötődő programok (oktatási, képzési és foglalkoztatási politikák és rendszerek átvételének és

16

HU

Az ERFA közvetlen támogatást nyújt vállalkozások (elsősorban KKV-k) részére a fenntartható munkahelyteremtést szolgáló beruházásokhoz; elsősorban kutatáshoz és innovációhoz, távközléshez, környezetvédelemhez, energetikához és közlekedéshez köthető infrastruktúra-projektekhez; a regionális és helyi fejlesztés támogatására és a városok és régiók közötti együttműködés erősítésére szolgáló pénzügyi eszközöket (tőkekockázati alapok, helyi fejlesztési alapok stb.); technikai segítségnyújtással kapcsolatos intézkedésekhez.

11

HU

korszerűsítésének támogatása az 1. sz. célkitűzésbe tartozó régiókon kívüli régiókban) követik 0,17 %-kal17. A 4. ábrán látható, hogy a tagállamok közül Olaszország, Lengyelország, Észtország és Szlovákia jelentette a csalás gyanújával érintett legtöbb esetet:

4. ábra: A csalások aránya az EU-25 tagállamaiban a 2000–2006-os programidőszakban A csalás gyanújával érintett esetek magasabb aránya mindazonáltal nem feltétlenül jelenti, hogy bizonyos tagállamokban automatikusan nagyobb arányú az EU pénzügyi érdekeit érintő tisztességtelen tevékenység. Az arányszámok inkább azt jelzik, hogy a csalások ellenőrzésére szolgáló rendszerek jól működnek (képesek a csalások leleplezésére és készek azok

17

HU

Mivel az 1. sz. célkitűzésbe tartozó programok keretében támogatott régiók a leghátrányosabb helyzetű, a 3. sz. célkitűzésbe tartozók pedig a leggazdagabb régiók, úgy tűnik, hogy elsősorban a szükség és a kapzsiság ösztönzi a csalást.

12

HU

jelentésére), ami minden esetben magasabb mutatókat eredményez. A Bizottság tovább folytatja az eredmények ellenőrzését és elemzi a csalások leleplezésére szolgáló rendszerek és a jelentett arányszámok közötti összefüggéseket. A csalással érintett esetek nagyon alacsony arányát jelentő tagállamok közül kiemelkedik Spanyolország és Franciaország (különösen az országok méretéhez és a kapott anyagi támogatás nagyságához képest). Az általuk közölt eredmények jelenthetik a csalások feltárásának alacsony hatékonyságát is, illetve azt, hogy a feltárt csalások egy részét nem jelentik. A Kohéziós Alappal kapcsolatos adatok végezetül továbbá is túlságosan töredékesek ahhoz, hogy azok alapján megbízható képet formálhassunk. A Bizottság a Kohéziós Alapra is teljes mértékben ki kívánja terjeszteni az IMS-t, ami az elkövetkező években előreláthatólag javítani fogja a helyzetet. Azokat a tagállamokat18 , amelyek még nem vezették be az új jelentési rendszert, a Bizottság felszólítja, hogy tegyenek meg minden szükséges erőfeszítést annak bevezetésére. A szabálytalanságok jelentésére szolgáló eljárás egyszerűsítése érdekében 2009. szeptember 1-jén az 1828/2006/EK bizottsági rendeletet19 módosították20. A bevezetett módosítások fő célja az volt, hogy a Bizottság és a tagállamok által a strukturális politikák finanszírozása keretében történt szabálytalanságokról és tévesen kifizetett összegek visszafizettetéséről, valamint egy információs rendszer e téren történő létrehozásáról szóló 1681/94/EK bizottsági rendelet21alkalmazásával kapcsolatban szerzett tapasztalatok alapján pontosítsa a korábbi rendelkezéseket azáltal, hogy egyszerűsíti a jelentési folyamatot, biztosítva egyúttal, hogy a kockázatelemzéshez szükséges fontos adatok ne veszhessenek el, továbbá, hogy jelentős mértékben összhangba hozza a strukturális alapokkal kapcsolatos jelentésekre vonatkozó rendelkezések a mezőgazdasági ágazatra alkalmazandó rendelkezésekkel. 1.3.3.

Előcsatlakozási alapok

2009-ben 14 jelentést készítő ország nemzeti hatóságai 706 újonnan feltárt szabálytalan esetet jelentettek, amelyek összesen 117 millió EUR összeget érintettek. Az esetek számát tekintve 35 %-os a növekedés. Ez azt bizonyítja, hogy az előcsatlakozási támogatások terén a feltárt esetek nem szűnnek meg, hanem az országok egy kisebb körére, azaz EU-2 és tagjelölt országokra szűkülnek. A Bulgária és Románia által jelentett szabálytalanságok együttesen a 2009-ben jelentett esetek 81 %-át, illetve a szabálytalanul felhasznált összegek 93 %-át teszik ki. A növekvő tendencia ugyanakkor csak Bulgáriára jellemző, ahol 134 %-kal nőtt az esetek száma. A tendenciákat tehát nagyban befolyásolják az egyes országok jelentési módszerei, ami szűkíti az elemzés fókuszát. Az érintett EU összeg folyamatosan nő, s így a teljes programidőszakra vetítve felhalmozódik, ezzel szemben a juttatások állandóak, a kifizetett összegek pedig fokozatosan csökkennek. Ennek következtében a szabálytalansággal és a csalás gyanújával érintett esetek aránya nő.

18 19 20 21

HU

Spanyolország és Franciaország 2009-ben még egyáltalán nem, Svédország és Írország pedig még nem átfogóan és mindenre kiterjedően alkalmazta az IMS-t. HL L 371., 2006.12.27. HL L 250., 2009.9.23. HL L 178., 1994.7.12.

13

HU

Öt tagállam (Bulgária, Magyarország, Lengyelország, Románia, Szlovákia) és Törökország számolt be csalás gyanújával érintett esetekről 2009-ben. 262 esetben merült fel csalás gyanúja, és az esetek 57 millió EUR összeget érintettek. Bulgária jelentette a legtöbb olyan esetet, ahol csalás gyanúja merült fel. A csalás gyanúja legtöbbször egyértelműen a SAPARD22 alappal kapcsolatban merült fel. Bulgáriában az összes eset 67 %-a ezen a területen jelentkezett. A bulgáriai SAPARD esetek a 2009-ben a SAPARD-dal kapcsolatban az OLAF felé jelentett összes csalásgyanús eset 92 %-át jelentik. A Bizottság arra kérte a bolgár hatóságokat, hogy erősítsék az ellenőrző rendszereket és végezzen további ellenőrzéseket; ennek eredményeit tükrözi a feltárt és jelentett csalásgyanús esetek növekvő száma. A csalás gyanújával érintett esetek drasztikusan megnőtt aránya a bírósági eljárások lezárását és a friss adatokkal kiegészített jelentések beadását követően az elkövetkező években várhatóan csökkeni fog. A csalással érintett esetek aránya a teljes SAPARD programidőszakra vetítve 2,8 %-os. A SAPARD-dal kapcsolatos csalások aránya Bulgáriában 20 %, míg a Cseh Köztársaság, Észtország, Lettország és Szlovákia nulla százalékos csalási arányt jelentett, ami többek között megkérdőjelezi a benyújtott információk megbízhatóságát, illetve a SAPARD ágazat a csalások feltárásával kapcsolatos képességét. Az 5. ábrán a SAPARD-ra vonatkozó csalási arányok láthatók országonkénti bontásban.

22

HU

Ez a program mezőgazdasági és vidékfejlesztési projektek támogatására szolgál a tagjelölt országokban.

14

HU

5. ábra: csalás gyanújával érintett esetek aránya a SAPARD program vonatkozásában az egyes tagállamokban és a tagjelölt államokban 2009-ben. Az ellenőrzések megoszlása megfelelőnek mondható. 2009-ben a dokumentum-alapú ellenőrzések és vizsgálatok voltak a szabálytalanságok felderítésére leggyakrabban használt módszerek. Bulgáriában a csalás gyanújával érintett legtöbb esetet könyvvizsgálat segítségével tárták fel. A Bulgáriában tapasztalható különleges helyzet az ország a csalások ellen bevezetett rendszerének bizonyos gyengeségeit jelzi. A Bizottság arra kéri a tagállamokat és a tagjelölt államokat, hogy a szabálytalanságokat az IMS előcsatlakozási támogató modulja igénybevételével jelentsék, amint az említett modult üzembe helyezik23.

23

HU

A modul teljes üzembe helyezése számos előnnyel jár majd, a használatával többek között könnyebb megfelelni az előírásoknak, kevesebb a technikai jellegű hiba, továbbá a jelentést készítő különböző szintű hatóságok hozzáférhetnek az összes korábban jelentett (nyitott) szabálytalanságra vonatkozó információkhoz.

15

HU

1.3.4.

A közvetlenül a Bizottság által kezelt kiadásokra vonatkozó statisztikák

Az ezen a területen feltárt szabálytalanságok idei elemzése az ABAC bizottsági számviteli rendszerben tárolt adatokon alapult. Az ABAC transzverzális, tranzakció-alapú információs rendszer, amely lehetővé teszi, hogy a Bizottság valamennyi költségvetési és számviteli műveletet végrehajtson és ellenőrizzen. Az ABAC rendszer funkciói közé tartozik a „visszafizettetési környezet”, amely részletes információkat gyűjt a Bizottság szervezeti egységei által kiadott és az ABAC-ban nyilvántartott visszafizettetési utasításokra vonatkozóan. A visszafizettetési környezet viszonylag új funkció a rendszeren belül. A bizottsági szervezeti egységektől származó adatok gyűjtése a közelmúltban kezdődött meg, így az ABAC-ban jelenleg hozzáférhető adatok a 2008 óta kiadott visszafizettetési utasításokra vonatkoznak. A bemutatott adatok ennek megfelelően különös óvatossággal kezelendők, tehát nem tekinthetők a csalások és szabálytalanságok mértékére vonatkozó empirikus bizonyítéknak. A szabálytalansággal és csalás gyanújával érintett esetekre vonatkozó visszafizettetési utasítások száma ezen a területen 705 volt, ezek feltételezett pénzügyi vonzata 27,5 millió EUR, amelyből 1,5 millió EUR összeg a csalás gyanújával érintett 15 jelentett esetből származik. A külső tevékenység és a belső politikák terén feltárt szabálytalanságok 4,4 millió, illetve 23,1 millió EUR összeget érintettek. 1.4.

Az OLAF tevékenységére vonatkozó statisztikák

Az OLAF a kapott információk előzetes értékelése alapján ötféle eljárást indíthat meg: belső vizsgálatot, külső vizsgálatot, koordinációs eljárást, bűnügyi segítségnyújtási vagy kölcsönös segítségnyújtási eljárást. Az egyes évek során indított eljárások száma állandó (2009-ben 220, 2008-ban 204, 2007-ben 201) volt. 2004 óta az OLAF által saját hatáskörben indított vizsgálatok (külső és belső vizsgálatok) száma először azonos volt, később pedig meghaladta az OLAF a nemzeti hatóságok részére biztosított segítségnyújtási és koordinációs eljárásainak (koordinációs és bűnügyi segítségnyújtási eljárások) számát. A 2005 óta indított eljárások kb. 75 %-a az OLAF által saját hatáskörben indított eljárás volt. A folyamatban lévő eljárások száma nőtt (2009 végén 455, míg 2008 végén még csak 425 volt). Az alábbi táblázat a 2009 végi helyzetet mutatja. A folyamatban lévő vizsgálatok 2008-hoz képest valamelyest megnövekedett száma részben a de minimis politika bevezetésének volt köszönhető, amelynek keretében az OLAF az összetettebb csalásokra összpontosítja műveleti erőforrásait, amelyek kivizsgálása hosszabb időt igényel.

HU

16

HU

2. táblázat: 2009. december 31-én folyamatban lévő ügyek és azok pénzügyi vonzata ágazatonkénti bontásban 2009. december 31-én kivizsgálás alatt álló ügyek

A vizsgált ügyek pénzügyi vonzata (millió EUR)

Mezőgazdaság

79

106,48

Cigaretta

32

65,31

Vám

36

245,23

Közvetlen kiadások

47

65,41

133

25,07

Külső támogatás

86

153,31

Strukturális alapok

43

658,19

Kereskedelem

1

0,29

457

1 319,29

Ágazat

EU intézmények testületek

és

Összesen

További részletek és a korábbi évekkel való összevetés az OLAF jelentésben.24

24

HU

http://ec.europa.eu/anti_fraud/reports/anti-fraud_en.html.

17

HU

2.

AZ EURÓPAI ÖSSZEFÜGGÉSEI

UNIÓ

PÉNZÜGYI

ÉRDEKEI

VÉDELMÉNEK

NEMZETKÖZI

A pénzügyi érdekek védelme és a csalás és korrupció elleni küzdelem az Európai Unió saját határain túlnyúló feladatait képezik, s azoknak ennek megfelelően meg kell jelenniük az Unió által harmadik országokkal kötött nemzetközi egyezményekben, illetve az Unió által aláírt többoldalú szerződésekben. A csalás, a korrupció, a cigarettacsempészet és más, az EU pénzügyi érdekeit sértő és törvénybe ütköző tevékenységek elleni küzdelem hatékonysága érdekében az Unió a saját és tagállamai nevében csalás elleni egyezményeket köt harmadik országokkal és részt vesz az ilyen célokat szolgáló többoldalú egyezményekben és megállapodásokban. 2.1.

Korrupcióellenes többoldalú megállapodások

Az Európai Bizottság az Európai Unió nevében az aláíró államok 3. konferenciáján megállapodott az ENSZ Korrupció elleni Egyezménye (UNCAC) végrehajtásának feltételeiről. A tagállamok mellett az Európai Unió is az egyezményt „aláíró államnak” számít saját hatáskörében (megelőző intézkedések az állami és magánszektorban, többek között korrupcióellenes testületek létesítése, átláthatóság és elszámoltathatóság az államháztartást, a hatékony eszköz-visszafizettetést és a nemzetközi együttműködést érintő ügyekben). Az aláírók kötelesek többek között intézkedéseket hozni a korrupcióból származó jövedelmek nyomon követésének, befagyasztásának, lefoglalásának és elkobzásának érdekében. A konferencián elfogadták az egyezmény felülvizsgálati mechanizmusának alapelveit is. Az egyezmény kötelezi az Európai Uniót, hogy felmérje, hogy megfelel-e az UNCACszabványoknak, továbbá, hogy felkészüljön a következő években végrehajtandó felülvizsgálatra. A Tanács által 2008-ban létrehozott európai korrupcióellenes hálózat25 tevékenységében a Bizottság is részt vesz. A hálózatot hivatalosan 2009 novemberében hozták létre az európai korrupcióellenes partnerek (EPAC) szlovéniai ülésén, ahol elfogadták az eljárási szabályokat és létrehozták az irányító testületeket. A Bizottság (OLAF) hivatalosan is tagja az EPAC-nak. 2.2.

Kétoldalú csalás elleni megállapodások

Miután az EU és a G-20 államok megerősítették, hogy magas szintű nemzetközi együttműködést kívánnak kialakítani az OECD adóügyi együttműködési szabványainak megfelelő harmadik országokban működő pénzügyi központokkal és adóparadicsomokkal, illetve az Ecofin Tanács 2009 februári ülését követően a Bizottság módosította az eredetileg 2008. december 10-én elfogadott javaslatát az Európai Közösség és tagállamai, illetve a Liechtensteini Hercegség között a csalás és az aláíró államok pénzügyi érdekeit sértő egyéb törvénybe ütköző tevékenységek elleni küzdelemmel kapcsolatos együttműködési megállapodás aláírásáról és megkötéséről szóló tanácsi határozatra vonatkozóan.

25

HU

2008. október 24-i 2008/852/JHA tanácsi határozat egy korrupcióellenes kapcsolattartói hálózatról (HL L 301., 2008.11.12).

18

HU

A 2009 novemberében elfogadott módosított javaslatok26 kiterjednek az adózással kapcsolatos információk cseréjére vonatkozó rendelkezéseket érintő legújabb szabványokra és a lisszaboni szerződés hatályba lépése következtében szükségessé vált módosításokra. A megállapodás jelentős hozzáadott értékkel járna, hiszen hatálya nem csak az adóelkerülésre, adócsalásra és az aláíró felek pénzügyi érdekeit érintő egyéb törvényellenes tevékenységekre terjed ki, hanem az OECD szabványának megfelelően az adózással kapcsolatos információk cseréjére is, megakadályozva, hogy a banki titoktartást bárki mint az információcserét gátló kivételes akadályt használhassa ki. A megállapodás az adminisztratív segítségnyújtásra, különösen a külön kérés esetén nyújtott segítségre (információkérés, felügyelet és vizsgálat kérése), illetve az együttműködés és visszafizettetés különleges formáira vonatkozó rendelkezéseket is tartalmaz. A megállapodás mindenfajta adóügyi bűncselekménnyel kapcsolatos kölcsönös jogi segítségnyújtást is lehetővé tesz. A megállapodás rendkívüli jelentőséggel bír, hiszen a más külső országokkal (Andorra, Monaco, San Marino és a Svájci Államszövetség), kötendő csalás elleni megállapodások mintájául szolgálhat a Bizottság által 2009 júniusában elfogadott ajánlásban foglaltaknak megfelelően. A megállapodást tehát késedelem nélkül alá kell írni, és a Tanácsnak azt jóvá kell hagynia. 2.3.

A társulási megállapodásokba (AA) és a partnerségi és együttműködési megállapodásokba (PCA) beillesztendő csalás elleni rendelkezésekre vonatkozó tárgyalások

Az Európai Bizottság a kibővített Európai Szomszédsági Politikában (ENP) foglaltaknak megfelelően egy átfogó új megállapodásról folytat tárgyalásokat Ukrajnával, az ENP egyik kiemelt partnerországával. Az EU és Ukrajna kapcsolatai 1998 óta a két fél közötti együttműködés átfogó keretét biztosító partnerségi és együttműködési megállapodáson (PCA) alapulnak. Az EU és Ukrajna között 2008 szeptemberében lezajlott párizsi csúcson megállapodtak arról, hogy tárgyalásokat kezdenek az EU és Ukrajna közötti társulási megállapodásról (AA), amely így felváltaná a PCA-t. Az AA-nak meg kell újítania az EU és Ukrajna közös intézményi kereteit, hogy elősegítse a kapcsolatok elmélyítését minden területen, beleértve az EU pénzügyi érdekeinek védelmét, valamint az EU pénzügyi alapjait érintő csalás és korrupció elleni küzdelmet. Az ukrán féllel elért megállapodás pénzügyi együttműködésről szóló fejezetében foglalt rendelkezések a Bizottság a területen meglévő hatáskörével kapcsolatos csalásellenes és ellenőrző rendelkezések lehető legátfogóbb és legkiterjedtebb körét jelentik. A fejezet számos rendelkezést tartalmaz az információcserét és a műveleti szintű további együttműködést, a szabálytalanságok, csalás és korrupció megelőzését, a szabálytalanságok jelentését, a helyszíni ellenőrzéseket, adminisztratív intézkedéseket és szankciókat stb. illetően. A Bizottság az OLAF-on keresztül jelenleg is több PCA és AA tárgyalási eljárást 27 folytat a pénzügyi együttműködést és az EU és a partner államok pénzügyi érdekeinek védelmét illetően. Az EU-Ukrajna társulási megállapodás pénzügyi együttműködésről szóló fejezete szilárd alapot képez a jövőbeni tárgyalásokhoz.

26 27

HU

COM (2009) 644 végleges, 2009.11.23, valamint COM(2009) 648 végleges, 2009.12.2. Örményország, Azerbajdzsán, Brunei, Kína, Grúzia, Irak, Líbia, Malajzia, Moldova, Mongólia, Fülöpszigetek, Oroszország, Ukrajna és Vietnam.

19

HU

2.4.

A tiltott nemzetközi dohánykereskedelem elleni harc

A dohánytermékek törvénytelen kereskedelme számos különösen káros vonzattal járó bűncselekmény. A Bizottság az OLAF-on keresztül nem csak operatív esetekben segíti és támogatja a rendészeti hatóságok munkáját az EU területén, de a nagyobb adóügyi és bűnügyi nyomozási tevékenységeket is összehangolja a tagállamokkal és külső államokkal. Az OLAF európai és globális szinten szervezi és koordinálja a konkrét problémákra irányuló vámhivatali tevékenységet: pl. (a konténerekben Kínából az EU-ba csempészett hamisított termékek lefoglalására irányuló) 2007-es Operation Diabolo; (a postai úton történő cigarettacsempészés növekvő problémájának megoldására irányuló) 2008-as Operation Mudan; és (az első Operation Diabolo-hoz hasonló célú) 2009 szeptemberében lezajlott Diabolo II. A Bizottság 2009-ben is vezető szerepet játszott a dohánytermékek törvénytelen kereskedelmének kiküszöbölésére irányuló jegyzőkönyv megszövegezésére irányuló tárgyalásokban. Az említett jegyzőkönyv a WHO Dohányzás-ellenőrzési keretegyezményén alapul, amely utóbbi nemzetközi egyezményt már 168 ország aláírta. A Bizottság (amelyet az OLAF és az EU Egészségügyi és Fogyasztóvédelmi Főigazgatósága, a DG SANCO képviselt) szorosan és hatékonyan együttműködik a tagállamokkal és a Tanáccsal a Vámunió munkacsoport (Törvényhozás és politika) keretében az EU az említett kormányközi tárgyalásokon képviselt álláspontjának összehangolását illetően. Az összehangolt álláspont központjában a 7. cikkben (Nyomon követés) kifejtett rendelkezés áll. A Bizottság az egész jegyzőkönyv központi kérdésének és a törvénytelen kereskedelem elleni küzdelem alapvető eszközének tekinti ezt a rendelkezést. A Bizottság felszólítja a tagállamokat, hogy folytassák a tárgyalások sikere érdekében tett közös erőfeszítéseiket. 2.5.

A pénzügyi érdekek védelmét szolgáló (PFI) eszközök ratifikálási eljárása

Az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről szóló második jegyzőkönyv28 – amely különösen a jogi személyek felelősségével, a lefoglalással és a pénzmosással kapcsolatban tartalmaz rendelkezéseket – 2009. május 19-én lépett hatályba, miután az érintett tagállamok bejelentették annak jóváhagyását29. Magyarország 2010. január 18-án ratifikálta az egyezményt és annak jegyzőkönyveit30 az egyezménynek az Európai Bíróság (EB) által történő értelmezéséről szóló jegyzőkönyvvel kapcsolatos egyetlen nyilatkozattal. Észtország az utóbbi jegyzőkönyvet még nem erősítette meg. A Cseh Köztársaság és Málta az egyedüli tagállamok, amelyek nem erősítették meg sem az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről szóló egyezményt, sem annak jegyzőkönyveit. A szóban forgó eszközöknek a tagállamok által történő végrehajtásáról szóló második jelentéssel31 kapcsolatban a Bizottság tovább elemzi a nemzeti rendelkezések

28 29 30

31

HU

HL L 316., 1995.11.27. Ld. még a második PFI jegyzőkönyv 2009. május 19-i hatályba lépéséről szóló bizottsági közleményt, HL C 219., 2009.9.12. 1996. szeptember 27-i első jegyzőkönyv (HL C 313., 1996.10.23.), 1996. november 29-i jegyzőkönyv az Egyezménynek az Európai Közösségek Bírósága általi előzetes döntéshozatal révén történő értelmezéséről (HL C 151., 1997.5.20.) és az 1997. június 19-i második jegyzőkönyv (HL C 221., 1997.7.19.). COM (2008) 77 végleges, 2008.2.14.

20

HU

összhangját, különös tekintettel Ausztriára, Belgiumra, Franciaországra, Németországra, Írországra, Olaszországra és Luxemburgra. A Bizottság felszólítja a tagállamokat, hogy haladéktalanul folytassák a szóban forgó jogi eszközök ratifikálását. 3.

A BIZOTTSÁG ÁLTAL 2009-BEN HOZOTT EGYÉB OPERATÍV INTÉZKEDÉSEK: VÁMÜGYI TERÜLETEN ELÉRT EREDMÉNYEK

TÁMOGATÓ

További eredményeket sikerült elérni 2009-ben vámügyi területen egy új vámügyi adatbázis az új 766/2008 rendeletnek32 megfelelő bevezetése és a Diabolo II közös vámügyi művelet segítségével. 3.1.

A Diabolo II közös vámügyi művelet

Ez a közös vámügyi művelet több mint 65 millió szál hamisított cigaretta és több mint 20 márkához tartozó 369 000 egyéb hamisított tétel (cipő, játék, kamera, fejhallgató, kalap, sapka, kesztyű, kézitáska stb.) lefoglalását eredményezte. A művelet eredményeképpen további nemzetközi rendőrségi nyomozások indultak. Az Európai Bizottság által az Európai Csalás Elleni Hivatalon (OLAF) keresztül koordinált művelet a 2007-ben sikerrel lebonyolított „Diabolo I” elnevezésű közös vámügyi művelet után a „Diabolo II” fedőnevet kapta. A közös művelet sikere felhívja a figyelmet az összes partner közötti szoros együttműködés fenntartásának fontosságára a hamisított áruk globális kereskedelme elleni harc és a valódi termékek törvényes kereskedelmének védelme érdekében. A művelet remek mintaként szolgálhat a valamennyi ASEM (Ázsia-Európa együttműködés)33 partner részvételével kialakított, kölcsönös bizalmon alapuló későbbi műveleti együttműködésekhez. A 45 európai és ázsiai taggal rendelkező ASEM ismét hatékony platformnak bizonyult a vámügyi hatóságok közötti együttműködést illetően. A Diabolo II a hamisított cigaretták és egyéb hamis termékek ASEM keretén belüli csempészését célozta. Az OLAF által az Europol és az Interpol támogatásával koordinált műveletre 2009. szeptember/októberben került sor. A művelet sikere 13 ázsiai ország és 27 EU-tagállam vámügyi tisztviselői közötti együttműködésnek és hatékony munkának köszönhető, és ösztönzést jelent a további közös műveletek lebonyolítását illetően. 3.2.

Továbbfejlesztett adatbázisok bevezetése — közösségi vámügyirat-azonosítási adatbázis (FIDE)

A FIDE (a tagállamok vámhivatalai által használt új adatbázis) célja, hogy segítse megelőzni az EU vámterületére be- és onnan kilépő árukra vonatkozó vámügyi és mezőgazdasági jogszabályok megsértését és hogy megkönnyítse és meggyorsítsa azok felderítését és a velük

32 33

HU

HL L 218., 2008.8.13. Az ASEM tagjai: Brunei, Kambodzsa, Kína, India, Indonézia, Japán, Korea, Laosz, Malajzia, Mongólia, Myanmar, Pakisztán, Fülöp-szigetek, Szingapúr, Thaiföld, Vietnam, az ASEAN titkársága, az összes EU-tagállam és az Európai Bizottság.

21

HU

kapcsolatos bűnvádi eljárásokat. A Tanács 2009. november 30-án fogadta el a CIS egyezmény és annak FIDE jegyzőkönyve helyébe lépő határozatot34. A FIDE lehetővé teszi a vámellenőrzések végrehajtásáért felelős nemzeti hatóságok számára, hogy a bizonyos személy(ek)re vagy vállalkozás(ok)ra vonatkozó ügyirat megnyitásakor, illetve bizonyos személyekkel vagy vállalkozásokkal kapcsolatos vizsgálat folytatásakor azonosítsák a többi tagállam szóban forgó személyekkel vagy vállalkozásokkal foglalkozó illetékes hatóságait annak érdekében, hogy a vizsgálatokat össze lehessen hangolni. A FIDE a vizsgált személyek és vállalkozások nyilvántartására szolgál, de nem tartalmazza a vizsgálatokkal kapcsolatos konkrét adatokat. A Bizottság felszólítja azokat a tagállamokat, amelyek még nem használják a FIDE adatbázist, hogy a vizsgálatok hatékonyabb összehangolása érdekében vezessék be az adatbázis használatát. 4.

A TAGÁLLAMOKKAL A HELYSZÍNI ELLENŐRZÉSEK TÉMÁJÁBAN FOLYTATOTT EGYÜTTMŰKÖDÉSRE VONATKOZÓ KÉRDŐÍV EREDMÉNYEI

A helyszíni vizsgálatok és ellenőrzések a Bizottság rendelkezésére álló leghatékonyabb eszközök közé tartoznak az EU intézményein és szervein kívüli adminisztratív vizsgálatok lefolytatására annak érdekében, hogy megvalósítsák a csalás és az EU pénzügyi érdekeit sértő egyéb törvénytelen tevékenységek elleni küzdelem célját. A helyszíni ellenőrzés a valamely gazdasági szereplő telephelyén lebonyolított vizsgálatot jelenti. Az ilyen jellegű ellenőrzések végrehajtására a 2185/1996 rendelet35 hatalmazta fel a Bizottságot. A felelősséget ezt követően az uniós jogalkotó is megerősítette a 2185/1996 rendelettel36 a Bizottságra ruházott jogkört gyakorló OLAF létrehozásával. Ennek a rendeletnek a végrehajtása az OLAF és az illetékes nemzeti hatóságok közötti szoros, kétirányú együttműködésen alapul37. A tagállamok nyomozó hatóságainak részvételére is szükség van, mivel ez megkönnyíti a vizsgálatok és ellenőrzések lefolytatását és fokozza azok hatékonyságát, különösen, ha azok az érintett gazdasági szereplők ellenállásába ütköznek, ha a nemzeti jog kötelező erejű intézkedéseit, illetve esetleges kényszerintézkedéseket lehet alkalmazni. Rendkívül fontos az együttműködés már a vizsgálat előkészítő szakaszában, amikor az OLAF-nak tájékoztatnia kell az illetékes nemzeti hatóságot az OLAF által lefolytatni kívánt ellenőrzés tárgyát, célját és jogalapját illetően. Az OLAF-nak ennek érdekében pontosan meg kell határoznia az illetékes nemzeti hatóságot, ami egyes esetekben nehéz feladatnak bizonyult, különösen a közvetlen kiadások területén. A probléma megoldása érdekében a tagállamok kérdőíven megküldték az OLAF részére az egyes kiadási területekért felelős illetékes nemzeti hatóságok kapcsolattartóinak valamennyi

34 35

36 37

HU

2009/917/IB határozat, HL L 323., 2009.12.10. 2185/1996 rendelet az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek csalással és egyéb szabálytalanságokkal szembeni védelmében a Bizottság által végzett helyszíni ellenőrzésekről és vizsgálatokról (HL L 292., 1996.11.15.). Az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) által lefolytatott vizsgálatokról szóló 1073/1999 és 1074/1999 rendelet 3. cikkének (1) bekezdése. Lásd a 2185/1996 rendelet 4. cikkét.

22

HU

szükséges adatát, a közvetlen kiadásokat38 is beleértve, annak érdekében, hogy az OLAF ellenőrei az ellenőrzést megelőzően kellő időben azonosíthassák az illetékes hatóságot és felvehessék vele a kapcsolatot. Az OLAF szoros kapcsolatot tart fenn a tagállamokkal az említett információk folyamatos karbantartása érdekében. Erősen ajánlott a tagállamok számára, hogy kijelöljék a közvetlen kiadások területére is kiterjedő hatáskörrel bíró nemzeti adminisztratív és bírósági hatóságokat. A vizsgálatok előkészítő lépéseit követően a vizsgálat sikere érdekében rendkívül fontos, hogy az illetékes nemzeti hatóságok hatékonyan működjenek közre a helyszínen, és segítséget nyújtsanak az OLAF ellenőreinek abban az esetben, ha az érintett gazdasági szereplő nem egyezik bele a vizsgálat lefolytatásába. A helyszíni ellenőrzések lefolytatása során, amennyiben az EU törvényei nem írnak elő konkrét szabályokat, az OLAF ellenőreinek be kell tartaniuk az érintett tagállam törvényeiben meghatározott eljárási szabályokat. Ezért fontos, hogy a Bizottság tisztában legyen az ellenőrzések lefolytatása során alkalmazandó nemzeti jogszabályokkal, gyakorlattal és adminisztratív eljárásokkal, és a tagállamok ennek érdekében kérdőíven tájékoztatták a Bizottságot az ezzel kapcsolatos kérdésekről. A tagállamok által a kérdőíven adott válaszokat teljes terjedelmükben tartalmazza az ehhez a jelentéshez mellékelt személyzeti munkaanyag39, amely hasznos háttérinformációkat tartalmaz az OLAF ellenőrei számára a nemzeti előírásokat és gyakorlatokat illetően a tagállamokban lefolytatandó helyszíni ellenőrzések előkészítéséhez. 4.1.

Az információhoz való hozzáféréssel kapcsolatos nemzeti feltételek

A 2185/1996 rendelet 7. cikke értelmében a bizottsági ellenőrök a hivatalos nemzeti ellenőrökével megegyező feltételek mellett férhetnek hozzá az érintett vállalkozások összes információjához és dokumentációjához. Valamennyi tagállam arról számolt be, hogy a nemzeti jogszabályok teljes hozzáférést biztosítanak az ellenőrök számára az érintett vállalkozásokkal kapcsolatos összes rendelkezésre álló információhoz és dokumentációhoz. Azokban az esetekben, ahol az érintett gazdasági szereplő EU támogatásban részesült, a dokumentumokhoz és információkhoz való hozzáférési kötelezettséget a támogatási szerződésben külön kötelezettségként határozzák meg40, amely így fontos elővigyázatossági intézkedést jelent. Külön feltételek vonatkoznak bizonyos rendészeti intézkedésekre, pl. a házkutatásra és lefoglalásra, amely esetekben valamely rendészeti hatóság által kiadott bírói végzésre van szükség41. A nemzeti ellenőrök általános szabályként hozzáférhetnek a gazdasági szereplő telephelyén kívül található információkhoz is, és a telephelyeket is ellenőrizhetik; magánlakásokat mindazonáltal az emberi jogok európai egyezményének (ECHR) és az alapvető jogokra és szabadságokra vonatkozó alkotmányos rendelkezéseknek42 megfelelően kizárólag bírói végzés birtokában lehet ellenőrizni. Bizonyos tagállamokban43egyes esetekben a helyszíni ellenőrzésekre vonatkozó információk dokumentumokból, elektronikus forrásokból vagy beszélgetésekből történő beszerzését

38

39 40 41 42 43

HU

Bár nem minden tagállam jelölt ki a közvetlen kiadásokért felelős központi hatóságot, Németország, Spanyolország és az Egyesült Királyság kivételével a legtöbb tagállam arról tájékoztatta a Bizottságot, hogy létrehozta a szóban forgó területért felelős ellenőrző hatóságot. Lásd „Az EUMSz. 325. cikkének végrehajtása a tagállamok által 2009-ben” c. 1. sz. kísérő dokumentumot. LT, UK, AT. DE, LU. Amint arra DE kifejezetten felhívta a figyelmet. BE, CZ, DE, EE, IE, EL, IT, CY, HU, PL, RO, SK, SE, UK.

23

HU

akadályozó fő jogi korlátozások adatvédelmi előírások, illetve banki és szakmai titoktartási szabályok voltak. A nemzeti ellenőrök a helyszíni ellenőrzések során kiválasztott nyilvántartások folyamatos felügyeletének biztosítása érdekében a nyilvántartásokról (papíralapú vagy elektronikus) másolatot készíthetnek, és fénykép- vagy filmfelvételt készíthetnek a kiválasztott tételekről. Több tagállamban az ellenőröknek indokolt esetben, amikor fennáll annak veszélye, hogy a bizonyítékokat elrejthetik vagy megsemmisíthetik, vagy ha az eredeti dokumentumok további vizsgálatára van szükség, joguk van az ellenőrzés hatálya alá tartozó eredeti dokumentumokat lefoglalni44. A nemzeti jogszabályok általában nem írják elő ügyvéd jelenlétét a helyszíni adminisztratív ellenőrzések alkalmával. A nemzeti rendelkezések tehát nem teszik lehetővé, hogy a vizsgálattal érintett gazdasági szereplő azzal az indokkal késleltesse az információkhoz való hozzáférést, hogy az ügyvédjével kell tárgyalnia. A legtöbb nemzeti szabályozás45 ugyanakkor tagállamonként változó feltételek mellett46 kiemelten kezeli az ügyvéd/ügyfél kapcsolatot az adminisztratív ellenőrzések során. A nemzeti ellenőrök valamennyi tagállamban hozzáférhetnek a helyszíni ellenőrzések hatálya alá tartozó információkhoz és dokumentumokhoz, továbbá magukhoz vehetik az eredeti dokumentumokat vagy másolatot készíthetnek azokról. A házkutatáshoz és lefoglaláshoz bizonyos esetekben bírósági felhatalmazás szükséges. A számítógépek törvényszéki vizsgálatát illetően az OLAF nemrég tervezte meg a gazdasági szereplők tájékoztatását szolgáló nyomtatványt. A dokumentum tájékoztatja a gazdasági szereplőket a jogaikról és a számítógépek az OLAF helyszíni ellenőrzései alkalmával lefolytatott törvényszéki vizsgálatával kapcsolatos eljárás részleteiről. A nyomtatvány különösen azokban a tagállamokban fontos, ahol a szóban forgó eljárással nem foglalkozik külön jogszabályi rendelkezés. Általános szabályként, ha a helyszíni ellenőrzéssel érintett gazdasági szereplő EUtámogatásban részesült, a támogatási szerződésben rendelkezni kell arról, hogy a gazdasági szereplő az ellenőrzés elősegítése érdekében köteles hozzáférést biztosítani az OLAF ellenőreinek a szükséges információkhoz. 4.2.

A helyszíni ellenőrzésekkel és az adminisztratív ellenőrzésekről szóló jelentésekkel kapcsolatos nemzeti eljárási előírások

A 2185/1996 rendelet 6. cikkének (1) bekezdése kötelezi a bizottsági ellenőröket, hogy a helyszíni ellenőrzések során betartsák az érintett tagállam törvényeiben meghatározott eljárási szabályokat. A tagállamok jelezték, hogy a szóban forgó eljárásokról a nemzeti ellenőröket többnyire kézikönyvek és utasítások formájában tájékoztatják. Az eljárásokra vonatkozó előírások között a tagállamok a következőket sorolták fel: az ellenőrzésről kizárólag szükség esetén tájékoztassák az érintetteket, a magánlaksértéssel kapcsolatos korlátozások (lásd fent) és a nyelvhasználatra vonatkozó jogszabályok betartása47. Az ellenőröknek írásos meghatalmazással vagy a vizsgálatra vonatkozó utasítással és különleges azonosító

44 45 46 47

HU

BE, IE, EL, FR, CY, HU, MT, AT, PT, RO, LU, SI, SK, FI, UK. Kivétel: ES, LV, LT, PL. Lásd „Az EUMSz. 325. cikke végrehajtása a tagállamok által 2009-ben” c. 1. sz. kísérő dokumentumot. Amint arra BE kifejezetten felhívta a figyelmet.

24

HU

kártyával48kell rendelkezniük; az ellenőrzést az érintett gazdasági szereplő jelenlétében49 , meghatározott időben kell lefolytatni az adott ország jogszabályainak megfelelően50. Az ellenőrzésről jelentést kell készíteni, illetve bizonyos esetekben a jelentés elkészítése előtt záró megbeszélést kell lefolytatni a felelős féllel51. A nemzeti adminisztratív jelentésekre bizonyos eljárási előírások vonatkoznak: a legtöbb tagállamban a nemzeti ellenőrök szabvány-nyomtatványt használnak, amely többnyire tartalmazza az észlelt szabálytalanságok leírását, a szabálytalansággal érintett jogszabályt és az ellenőrzés eredményét. A jelentést minden esetben alá kell írnia az ellenőrzést végző nemzeti ellenőröknek, illetve bizonyos esetekben a gazdasági szereplőnek is. Abban az esetben, ha a gazdasági szereplő az aláírást megtagadja, ezt a tényt a jelentésben meg kell említeni. A jelentést általában az ellenőrzéssel megbízott ellenőr hivatali felettese hagyja jóvá. A tagállamok általában azt jelezték, hogy nincsenek korlátozások az adminisztratív ellenőrzésekről készült jelentések elfogadhatóságára vonatkozóan adminisztratív vagy bírósági eljárások során. Kivételt képeznek azok az esetek, ahol a szabálytalanságokat akkor követték el, mialatt az ellenőrök összegyűjtötték a jelentésben található információkat52 , illetve ha a nemzeti jogszabályok úgy rendelkeznek, hogy az adminisztratív eljárások során szerzett bizonyítékok nem használhatók fel bűnvádi eljárásban53. Ahhoz, hogy a helyszíni ellenőrzést követően összeállított nemzeti adminisztratív jelentések az adminisztratív vagy bírósági eljárásban felhasználhatók legyenek, azoknak is meg kell felelniük bizonyos előírásoknak, többek között szerepelnie kell rajtuk a nemzeti ellenőrök aláírásának. Az OLAF eddigi tapasztalatai szerint a közös ellenőrzések alkalmával előfordult, hogy a nemzeti ellenőr indokolás nélkül csak késve vagy egyáltalán nem írta alá a jelentést. Szükséges tehát, hogy az OLAF által lefolytatott helyszíni ellenőrzésben részt vevő nemzeti ellenőrök indokolatlan késedelem nélkül aláírják az OLAF-jelentést, s így elkerülhető legyen annak lehetősége, hogy a jelentést ne fogadják el vagy annak kisebb bizonyító ereje legyen a különféle adminisztratív vagy bírósági eljárásokban. 4.3.

A nemzeti hatóságok által nyújtott segítség az érintett gazdasági szereplők ellenállása esetén

A nemzeti hatóságok által nyújtott segítség fontos, és nem függ attól, hogy a nemzeti hatóság részt vesz-e az ellenőrzésben. Még nagyobb szükség van a nemzeti hatóságok segítségére abban az esetben, ha a gazdasági szereplő nem veti alá magát a bizottsági ellenőrök által végzett vizsgálatnak. A nemzeti hatóságok által nyújtott segítség és támogatás rendkívül fontos, függetlenül az érintett EU-kiadás típusától (közvetlen kiadás vagy közösen kezelt EUalapok). Ugyanolyan támogatást kell nyújtani, különösen a bizonyítékok védelmét illetően a közvetlen kiadások ellenőrzésére irányuló vizsgálatok során is annak érdekében, hogy az EU támogatásainak azonos szintű védelmet biztosítsunk valamennyi kiadási területen. Azokat az eseteket illetően, ahol a gazdasági szereplők nem vetik alá magukat az ellenőrzésnek, bizonyos tagállamok54 jelezték, hogy a bizottsági ellenőrök a helyszíni

48 49 50 51 52 53 54

HU

CY, IE. PL. PL, HU. SI. HU, BE, UK. EE. BE, CZ, IT, CY, LT, MT.

25

HU

ellenőrzés során az érintett gazdasági szereplő előzetes hozzájárulása nélkül is beléphetnek a gazdasági szereplő telephelyére. Azokban az esetekben, amikor az érintett gazdasági szereplő ellenállása az ellenőrzést gátolja, a tagállamok illetékes hatóságai bírósági vagy adminisztratív végzés kiadásával55 , illetve szükség esetén indokolt hatósági erővel segíthetik a bizottsági ellenőröket, hogy beléphessenek a gazdasági szereplő telephelyére. Ha a gazdasági szereplő ellenáll a vizsgálatnak, a rendőrség vagy a nemzeti ellenőrök közbeavatkozhatnak, és segíthetik a bizottsági ellenőrök munkáját56. A tagállamok rendelkezésére álló egyéb intézkedések közé tartozhat a kifizetések felfüggesztése vagy leállítása vagy büntetés kiszabása. Abban az esetben, ha az érintett gazdasági szereplő megtagadja az információkhoz való hozzáférést, az ellenőrök pecséttel lezárhatják a telephelyet57, és bírói vagy adminisztratív végzés birtokában lefoglalhatják a gazdasági szereplő üzleti könyveit és egyéb papíralapú vagy elektronikus nyilvántartásait58. Lehetőség van arra is, hogy hivatalos kihallgatási eljárásnak vessék alá a gazdasági szereplő képviselőit59. Büntető intézkedéseket hozhatnak, pl. bírságot szabhatnak ki, vagy elrendelhetik az EU-támogatások felfüggesztését abban az esetben, ha a gazdasági szereplő megtagadja az információkhoz való hozzáférést. A tagállamok kötelező erejű intézkedéseket léptettek életbe nemzeti jogszabályaikban annak érdekében, hogy az illetékes nemzeti hatóságok hatékony segítséget nyújthassanak az OLAF a helyszíni ellenőrzést végző ellenőrei részére olyan esetekben, ha a gazdasági szereplők az ellenőrzésnek ellenállnak. Egyes intézkedések, pl. a bírói vagy adminisztratív felhatalmazás kiadása, a dokumentumok lefoglalása vagy a kihallgatási eljárások azonnali eredménnyel járnak, és azokat a nemzeti jogszabályokban előnyben kell részesíteni. A nemzeti hatóságok aktív részvétele az ellenőrzés helyszínén nagymértékben hozzájárulhat az ellenőrzés sikeréhez. A nemzeti ellenőröknek tehát az egyes nemzeti hatóságok által választott egyszerű megfigyelői státusz helyett tevékeny részt kell vállalniuk az OLAF által végzett helyszíni vizsgálatokban. Az OLAF-ellenőrök számára a közösen kezelt támogatásokat és a közvetlen kiadásokat illetően azonos szintű támogatást kell biztosítani. 4.4.

A bizonyítékok megsemmisítésének vagy elrejtésének elkerülésére hozott nemzeti elővigyázatossági intézkedések

A legtöbb ország nemzeti jogszabályai lehetővé teszik a különleges óvintézkedéseket, többek között az üzleti telephely lezárását, illetve fénykép- vagy filmfelvétel készítését az érintett létesítményekről és objektumokról. Ezekre az intézkedésekre bizonyos esetekben kizárólag bírósági eljárás keretében kerülhet sor60. Az óvintézkedések közé tartozhat a bírói felhatalmazás alapján történő mintavétel és a dokumentumok lefoglalása, illetve szükség esetén rendőri segítség igénybevétele. Ezekre az intézkedésekre olyan esetekben kerülhet sor, ha fennáll a dokumentumok eltűnésének, elrejtésének vagy módosításának veszélye, illetve ha bűncselekmény gyanúja forog fenn61. A szóban forgó intézkedés alkalmazását írásban indokolni kell. A legtöbb tagállamban az érintettek fellebbezhetnek az ilyen jellegű intézkedések ellen.

55 56 57 58 59 60 61

HU

BE, BG, CZ, DE, FR, CY, LV, LU, PT, UK. DK, RO, PL, UK. BE, BG, CZ, IE, EL, ES, FR, IT, CY, LT, AT. BE, BG, CZ, DK, IE, EL, ES, FR, CY, LV, LT, LU, AT, SI, UK. CZ, IE, EL, FR, MT, ES, CY, LT, AT. BE. DE, LV, AT, SK.

26

HU

4.5.

Általános következtetések

A felmérésből az a következtetés vonható le, hogy a tagállamok számos intézkedést vezettek be a 2185/1996 rendelet végrehajtásának elősegítése érdekében; a gyakorlatban mindazonáltal maradt még tere a fejlődésnek ezen a területen, beleértve az OLAF és a nemzeti hatóságok a fentiekben körvonalazott együttműködésének fejlesztését. Jövőbeni jelentéseiben a Bizottság továbbra is nyomon követi majd ezeknek az ajánlásoknak a végrehajtását. 5.

VISSZAFIZETTETÉS

5.1.

A szabálytalanul kifizetett összegek visszafizettetését biztosító intézkedések

A kérdőíven a tagállamok a szabálytalanul kifizetett összegek visszafizettetését előíró nemzeti rendelkezéseire (elsősorban a pénzügyi károk vagy veszteségek elkerülését szolgáló jogi eszközökre és intézkedésekre), valamint a szabálytalanságok nyilvántartására és a kintlévőségek beszedésére vonatkozó kérdések is szerepeltek. A Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről és a csalás elleni küzdelemről szóló 2009. április 24-i állásfoglalásban – Éves jelentés 2007 (2008/2242(INI)) – az Európai Parlament kifejtette, hogy a visszafizetett összegek aránya továbbra is alacsony, különösen azokon a területeken, ahol a visszafizettetést a tagállamok kezelik. Az Európai Parlament úgy ítélte meg, hogy gyorsabb és jobb visszafizettetési eljárásokra van szükség, és hogy a jövőben a közösen kezelt forrásokkal kapcsolatos jogszabályokba kötelező erejű elővigyázatossági elemeket kell beépíteni annak érdekében, hogy a visszafizettetési eljárás végére a szabálytalanul kifizetett összegeket ténylegesen visszafizessék. Ily módon hatékonyabban biztosítanák az adófizetők pénzének visszafizettetését. 5.1.1.

Az uniós források visszafizettetésére vonatkozó nemzeti jogszabályok

A tagállamok válaszai azt jelzik, hogy nemzeti jogszabályaiban valamennyi tagállam rendelkezik a szabálytalanul kifizetett összegek visszafizettetésének biztosításáról az uniós költségvetés bevételi és kiadási oldalát illetően azokon a területeken, ahol az uniós jogszabályok nem tartalmaznak a visszafizettetésre vonatkozó külön rendelkezést. A nemzeti rendelkezések a beszámítás, elővigyázatosságból foganatosított végrehajtás, lefoglalás és kényszerbehajtás mechanizmusaira vonatkoznak. A kiadásokat illetően a szabálytalanul kifizetett összegek visszafizettetésének biztosítására az uniós támogatásokkal kapcsolatos szerződésekben a legtöbb tagállamban62 jogi eszközöket, többek között különféle garanciákat, kötelezvényeket, biztosítéki fedezetet, egyéni vagy együttes kezességet, beszámítást, banki biztosítékot, jelzálogot vagy biztosítást használnak. A tagállamok kétharmadában63 használnak jogi eszközöket és intézkedéseket, pl. igény szerinti garanciát, beszámítást vagy a kifizetések felfüggesztését a szabálytalanul kifizetett összegek visszafizettetésének meggyorsítása érdekében.

62 63

HU

BE, BG, CZ, DK, DE, EE, IE, EL, ES, FR, IT, LV, HU, PL, PT, RO, SI, SK, FI, UK. BE, BG, CZ, EE, EL, ES, FR, IE, LV, LT, LU, HU, NL, AT, PL, PT, RO, SI, UK.

27

HU

A legtöbb tagállam64 nemzeti jogszabályai rendelkeznek a gyaníthatóan szabálytalansággal érintett összegek (bevételi és kiadási oldal) feltárását követően végrehajtható védő és elővigyázatossági intézkedésekről. Ilyen intézkedések a következők: lefoglalás, zár alá vétel, adóköteles áruk visszatartása, pénzbírságok, a további kifizetések felfüggesztése, megtagadása vagy módosítása, a projekt finanszírozásának megszüntetése, a kifizetett összegek visszafizettetése, csökkentett finanszírozás. A tagállamok nemzeti jogszabályai rendelkeznek arról is, hogy az uniós költségvetést érintő csalások ügyében folyó büntető eljárásokban az adott ország kormánya járhat el (nem kötelező jelleggel) sértett félként. 5.1.2.

A szabálytalanságok nyilvántartása és a kötelezettségek visszafizettetése az egyes országokban

Bár egyedi tévedések nem zárhatók ki, a kérdőívre adott információk szerint a tagállamok elvben garantálni tudják a szabálytalanságok hiánytalan nyilvántartását. A visszafizettetésekre vonatkozó adatokat minden tagállamban országos szinten ellenőrzik az érintett összegek visszafizetését követően. Az ellenőrzéseket és vizsgálatokat elsősorban a különféle nemzeti hatóságok, többek között az érintett intézmények (irányító hatóság, igazoló hatóság, közreműködő szervezetek, végrehajtó szervezetek) belső ellenőrzési szervei, a vámhatóságok és a nemzeti ellenőrző hivatalok végzik. Az uniós bevételeket és kiadásokat illetően a tagállamok kétharmadában65 országos szinten szabályozták, hogy melyik az a minimum összeg, amely alatt nem kell elrendelni a visszafizettetést. Ez az összeg 3 EUR és 100 EUR között változik, néha még egyetlen országon belül sem egységes az összes érintett területen (mezőgazdaság, strukturális alapok, vám). Egyes tagállamokban66 a visszafizettetésre vonatkozó utasítás nem kikényszeríthető. Csak néhány tagállam67 használja fel bizonyos mértékig a bevételek előrejelzésének módszerét a potenciálisan visszatérítendő összeg tényleges visszafizettetést megelőző előzetes felmérésére. Az előzetes becslést ilyen esetekben általában az uniós források kezeléséhez használt ellenőrzési és számviteli rendszerek biztosítják. 5.1.3.

Következtetések

A törvénytelenül felhasznált összegek visszafizettetését illetően a pénzügyi kár vagy veszteség elkerülésére, illetve a szabálytalanságok nyilvántartására és a kötelezettségek visszafizettetésére szolgáló jogi eszközök és intézkedések elvben a nemzeti jogszabályok rendszerének részét képezik. Bár a tagállamok igazolták a biztonsági intézkedések bevezetését, bizonyos fejlesztésekre a továbbiakban is szükség lehet. A tagállamok jogszabályaiban előnyben kell részesíteni a visszafizettetési utasítások végrehajthatóságát, ami jelentősen meggyorsíthatja a visszafizettetési eljárást. A szabálytalanul kifizetett összegek visszafizettetésének biztosítására valamennyi tagállamban 64 65 66 67

HU

BE, BG, CZ, DK, EE, IE, EL, ES, FR, IT, CY, LV, LT, HU, MT, AT, PL, PT, RO, SI, SK, UK. BE, DK, DE, EE, ES, FR, IT, CY, LV, LT, LU, MT, NL, AT, PL, PT, SI, SK, FI. BG, DE, CY, MT, AT, PL, SI, SE. BE, CZ, AT, PT, SK.

28

HU

jogi eszközöket, többek között különféle garanciákat, kötelezvényeket, biztosítéki fedezetet, egyéni vagy együttes kezességet, beszámítást, banki biztosítékot, jelzálogot vagy biztosítást kell kikötni az uniós támogatásokkal kapcsolatos szerződésekben. A visszafizettetési eljárások meggyorsítása érdekében további kötelező erejű és elővigyázatossági elemek beépítését kell megfontolni a megosztott igazgatással kapcsolatos jövőbeni uniós jogszabályokba. 5.2.

Szabálytalan összegek visszafizettetése 2009-ben

5.2.1.

Hagyományos saját források

A tagállamoknak be kell szedniük a megállapított összegeket, beleértve az OWNRES közös adatbázisban szereplő összegeket. A 2009-ben feltárt szabálytalanságok után beszedendő összeg kb. 343 millió EUR. A megállapított összegek a tagállamok erőfeszítései ellenére nem szedhetők be teljes összegben. A megállapított összeg a későbbi információk vagy bírósági eljárások következtében változhat, illetve előfordulhat, hogy a kötelezettséget az adós pénzügyi nehézségei miatt nem lehet beszedni. A 2009-ben előfordult szabálytalanságok után visszafizetendő összegek beszedési aránya jelenleg 44 %-nál (kb. 152 millió EUR) tart. Ez, bár a tavalyi 38 %-os arányt meghaladja, átlagos kiinduló helyzetnek számít. A teljes időszak (1989–2009) vonatkozásában a beszedési arány 45,1 %. Abban az esetben, ha valamely megállapított kötelezettség beszedése nem a tagállam hibája miatt maradt el, az érintett tagállam kérheti a behajthatatlan összeg leírását. 2009-ben a Bizottság 61 esetben (összesen kb. 11,5 millió EUR) utasította el a tagállamok leírás iránti kérelmét azon az alapon, hogy a beszedés elmulasztása a tagállamok hibájából következett be. Egyes tagállamokat felelősnek talált a Bizottság összesen több mint 9 millió EUR összeg beszedésének elmulasztásáért, mivel nem állapítottak meg vámkötelezettséget olyan esetekben, amikor ez kötelességük lett volna. 5.2.2.

Mezőgazdaság

Az 1290/2005/EK tanácsi rendelet 32. cikke automatikus elszámolási eljárásról rendelkezik olyan esetekben, ha a helytelenül kifizetett összegeket nem sikerül visszafizettetni. Abban az esetben, ha a tagállam a közigazgatási vagy jogi szempontból történő első ténymegállapítás időpontját követő négy vagy (ha a visszafizettetés nemzeti igazságszolgáltatási szervek előtti eljárás tárgyát képezi) nyolc éven belül nem hajtja be a szabálytalanul kifizetett összeget, a visszafizettetés elmaradásából származó pénzügyi következmények 50 %-át az érintett tagállam viseli az EMGA és EMVA számlák éves pénzügyi elszámolása során. A tagállamoknak a fenti rendelkezés alkalmazását követően is folytatniuk kell a visszafizettetési eljárást, és a ténylegesen visszatérített összegek 50 %-át jóvá kell írniuk az EU számlájára. Ha a tagállam a fenti kötelezettségét elmulasztja, a Bizottság a teljes visszatérítetlen összeget átterhelheti az érintett tagállamra. A nemzeti hatóságok által elkövetett hibás adminisztrációból eredő jogosulatlan kifizetéseket le kell vonni az érintett kifizető hatóságok éves számlájáról és ennek megfelelően azokat ki kell zárni az uniós finanszírozásból.

HU

29

HU

2009-ben a 2008 évi pénzügyi elszámolásra vonatkozó határozattal68 az 50/50 %-os mechanizmust alkalmazták a 2004-re, illetve 2000-re visszamenő valamennyi függőben lévő visszafizettetési ügyre (azaz a négy, illetve nyolc éves esetekre). Ennek megfelelően a Bizottság összesen 31,4 millió EUR összeget terhelt a tagállamokra, 20,1 millió EUR behajthatatlan összeget pedig uniós költségvetésből finanszíroztak. A 2009 áprilisában elkülönített kifizető hatóságok 2008-as elszámolásáról rendelkező későbbi határozattal69 további 0,8 millió EUR-t terheltek át a tagállamokra. A 2009-es pénzügyi évben a tagállamok 167,3 millió EUR kintlévőséget fizettettek vissza, míg a kedvezményezettekkel a szóban forgó pénzügyi év végéig visszafizettetendő további kötelezettségek összege 1 136,2 millió EUR volt. A 2005-re, illetve 2001-re visszamenő ügyekből fennmaradt visszafizetetlen összegek pénzügyi következményeit az 50/50 %-os szabály alkalmazásával rendezték oly módon, hogy 22,8 millió EUR összeget terheltek át az érintett tagállamokra70. A fentieken túl 20,3 millió EUR-t finanszíroztak uniós költségvetésből a 2009-ben behajthatatlannak nyilvánított ügyek után. További bizottsági határozatokkal újabb 11,9 millió EUR összeget fognak átterhelni azokra a kifizető hatóságokra, amelyeknek a 2009. évi számláit elkülönítették a pénzügyi elszámolásra vonatkozó határozattól. Az 50/50 %-os mechanizmus alkalmazásának köszönhetően annak 2006-ban történt bevezetése óta a tagállamok az uniós költségvetés felé fennálló kintlévőségét sikerült 830 millió EUR összegre lecsökkenteni71. A 2007–2009-es időszakban a Bizottság 11 tagállam 14 kifizető hatóságára kiterjedő 15 helyszíni ellenőrzéssel vizsgálta felül az új elszámolási mechanizmus helyes alkalmazását. A tagállami hatóságok általában megfelelő eljárásokat alkalmaznak az Európai Unió pénzügyi érdekeinek védelmére. A szóban forgó helyszíni ellenőrzések során talált hiányosságok kijavítását a későbbiekben a megfelelőségi elszámolási eljárások keretében ellenőrzik. 5.2.3.

Kohéziós politika

A strukturális alapok esetében a szabálytalanság vagy esetleges csalás következtében jogosulatlanul kifizetett összegek a kedvezményezettekkel való visszafizettetése elsősorban tagállami feladat. A tagállamoknak a későbbi kifizetésekből le kell vonniuk az uniós költségvetésből korábban jogosulatlanul felvett összegeket. A strukturális alapokkal közösen finanszírozott programok többévesek és időközi kifizetéseken alapulnak. A jogosulatlanul kifizetett összegek visszafizettetésére a program lezárását megelőzően és azt követően is sor kerülhet. Az 1994–99-es programidőszakra a végszámlák a Bizottság által történő kifizetésére vonatkozó kérelmek határideje 2003. március 31-e volt. Ebben az időszakban az EU kb. 1 000 program társfinanszírozását végezte összesen kb. 159 milliárd EUR értékben72. A Bizottság az 68 69 70 71 72

HU

2009/367/EK bizottsági határozat (HL L 111., 2009.5.5.) 2010/56/EU bizottsági határozat (HL L 32., 2010.2.4.) 2010/258/EU bizottsági határozat (HL L 112., 2010.5.5.) Ez az összeg már a tagállamok által a 2009-es pénzügyi évre jelentett pénzügyi információkat is tartalmazza. Ezek többéves programok. Az összeg nem tartalmazza a közvetlenül a strukturális alapok és a Kohéziós Alap keretében finanszírozott projekteket.

30

HU

OLAF-fal együttműködésben tevékenykedő engedélyező és irányító szervezeti egységei felelősek a lezárult programok adminisztratív és pénzügyi szempontból történő utólagos ellenőrzéséért. A tagállamok az 1994–1999-es programidőszak vonatkozásában 11 046 esetben jeleztek szabálytalanságot (2009-ben 21 ilyen eset volt), amelyeknek az uniós finanszírozást érintő becsült pénzügyi vonzata 1,51 milliárd EUR73 (2009-ben 1,84 millió EUR). Ezekből bizottsági szinten 7 049 esetet zártak le véglegesen, és 742 millió EUR összeget számítottak be az utolsó részletbe, vontak vissza, vagy fizettettek vissza az EU költségvetésébe. A tagállamok tájékoztatása szerint további 566 esetben nemzeti szinten zárták le az adminisztratív és bírósági eljárásokat, amelynek az ugyanerre az időszakra vonatkozó pénzügyi vonzata 52 millió EUR. A Bizottság egyeztetési eljárásokat indított ezeknek az eseteknek a lezárása érdekében. A Bizottság 2009-ben hét határozatot fogadott el arról, hogy hogyan kell kezelni azt a 241 szabálytalansági esetet, amellyel kapcsolatban az érintett tagállamok arra kérték a Bizottságot, hogy viselje az összegek behajthatatlanságából eredő pénzügyi következményeket. Az EUköltségvetés terhére számoltak el az ERFA-támogatásokkal kapcsolatos 217 bejelentésre vonatkozó három határozat alapján összesen 1 773 541 EUR, illetve az ESZA-ra vonatkozó négy határozat alapján összesen 130 785 EUR összeget. A tagállamok a 2000–2006-os programidőszak vonatkozásában eddig 20 991 esetben jeleztek szabálytalanságot (2009-ben 4 679 ilyen eset volt), amelyeknek az uniós finanszírozást érintő pénzügyi vonzata kb. 3,49 milliárd EUR (2009-ben 1,12 milliárd EUR). A tagállamok arról tájékoztatták a Bizottságot, hogy ezekből 10 655 esetben nemzeti szinten folytatták le az adminisztratív, illetve bírósági eljárásokat, amelyek eredményeképpen kb. 1,73 milliárd EUR összeget sikerült visszafizettetni. Bár a 2000–2006 programidőszak visszafizettetési mutatója jónak mondható (50 % felett – majdnem eléri az 1994–1999-es programidőszak 53 %-os értékét), előfordulhat, hogy az értéket jelentősen befolyásolja az a tagállami gyakorlat, hogy a feltárt szabálytalanságokkal érintett projekteket nem szerepeltetik a Bizottság részére összeállított, a kiadásokról szóló jelentésekben. Ily módon az uniós források újra felhasználhatók további támogatható projektek finanszírozására. A visszafizettetési kötelezettség ilyen esetben a nemzeti költségvetést terheli. A tagállamoknak további erőfeszítéseket kell tenniük a szabálytalanságokkal érintett összegek visszafizettetése érdekében. 2009 végén az 1994–1999-es és a 2000–2006-os programidőszakokat érintő pénzügyi kiigazítások teljes összege 2 510 millió EUR (2009-ben: 515 millió EUR), illetve 5 119 millió EUR (2009-ben: 1 806 millió EUR) volt. A fenti adatok a Bizottság és az Európai Számvevőszék által végrehajtott ellenőrzésekből, az OLAF vizsgálataiból és a két programidőszak zárási eljárásából származnak. Az adatok a szabálytalanságokkal érintett kiadásokat tartalmazzák, amelyeket tehát nem lehet az uniós költségvetésből társfinanszírozni. A tagállamok a fentieken kívül saját ellenőrzéseiket, illetve a bizottsági vagy európai számvevőszéki ellenőrzéseket követően kiigazításokat hajtanak végre. Ezeket a kiigazításokat 73

HU

Az ECR adatbázis 2009. április 15-i állapota szerint.

31

HU

a Bizottság számviteli rendszerében nem tartják nyilván, de a tagállamok évente jelentik a Bizottság felé az ezekkel kapcsolatos információkat. 5.2.4.

Előcsatlakozási alapok

A tagállamok jelentései szerint a 2009-ben behajtott összeg 135 %-kal nőtt. A legmagasabb visszafizettetendő összeg a SAPARD-dal kapcsolatos (61,6 millió EUR, amelyből 41 milliót Bulgáriának kell visszafizettetnie). A PHARE és ISPA támogatásokból közel 7 millió, illetve 4 millió EUR-t kell visszafizettetni. 2008-hoz képest a visszafizettetett összegek aránya csökkent, azaz 2009-ben csak 27,2 %-os volt. A csalás gyanújával érintett összegek visszafizettetési arányának elemzéséből az derül ki, hogy a teljes programidőszakra vetítve csak 4,6 %-os a visszafizettetési arány. A bűnvádi eljárás alá vont visszafizettetési eljárások igen összetettek és hosszadalmasak. Az adminisztratív eljárások és a bűnügyi nyomozások a legtöbb országban nem egészítik ki egymást, ami a visszafizettetési arányokra is hatással van. Az alacsony visszafizettetési arányok miatt biztonsági intézkedéseket kell bevezetni a csalás gyanújával érintett esetekben (eszközök lefoglalása, a kifizetések felfüggesztése, bankgaranciák stb. formájában – ld. az 5.1.3. pontot) annak érdekében, hogy a jogerős bírói ítéletet követően a követeléseket ténylegesen vissza lehessen fizettetni. Az érintett tagállamoknak megkülönböztetett figyelmet kell fordítaniuk az előcsatlakozási alapokból származó támogatások visszafizettetésére. 5.2.5.

Közvetlen kiadások

Azokon a területeken, ahol a források közvetlen intézményi kezelésben vannak, a jogosulatlanul kifizetett összegeket az érintett tagállamok közreműködése nélkül közvetlenül ugyanezeknek az intézményeknek kell visszafizettetniük. A költségvetési rendelet és annak végrehajtási szabályai meghatározzák a visszafizettetési eljárás különböző szakaszait: – az engedélyezésre jogosult tisztviselő előzetesen, majd véglegesen megállapítja a jogosultságot (ügyelve rá, hogy a követelés jogos, határozott összegű és esedékes legyen); – kiadják a visszafizetési felszólítást (az engedélyezésre jogosult tisztviselő utasítja a számvitelért felelős tisztviselőt a visszafizettetés lebonyolítására), majd terhelési értesítést küldenek az adós részére; valamint – a számvitelért felelős tisztviselő visszafizetteti az összeget, lehetőség szerint beszámítással abban az esetben, ha az adósnak jogos, határozott összegű és esedékes követelése áll fenn a Közösségek felé. Abban az esetben, ha kiküldték az emlékeztetőket és hivatalos fizetési felszólításokat, és az adós nem fizette meg a kötelezettséget, illetve a számvitelért felelős tisztviselőnek sem sikerült visszafizettetnie a tartozás összegét beszámítással vagy az adós által nyújtott bankgarancia lehívásával, az engedélyezésre jogosult tisztviselő haladéktalanul eldönti, hogy az adósságot milyen módszerrel kell behajtani. A végrehajtási rendelkezést kétféle, egymást kölcsönösen kizáró módon lehet megszerezni: – az EK-Szerződés (a végrehajtási utasítást képező határozat kiadását meghatározó) 256. cikke értelmében végrehajtási utasítást jelentő határozattal;

HU

32

HU

– a nemzeti vagy uniós bíróságok végzésével. Ebbe beletartoznak a büntető eljárás keretében lefolytatott polgári peres eljárások is azokban a tagállamokban, ahol erre lehetőség van. Azokban az esetekben, ahol 2009-ben szabálytalansággal és csalással kapcsolatos visszafizettetési eljárást indítottak, 478 esetben már sikerült a kintlévőségeket teljesen vagy részben visszafizettetni. A Bizottság 15,5 millió EUR összeget fizettetett vissza. 463 esetben sikerült a szabálytalanul kifizetett teljes összeget visszafizettetni. 242 esettel kapcsolatban 12 millió EUR összeg vár még visszafizettetésre. A Bizottság folytatja a szóban forgó összegek teljes visszafizettetésére irányuló eljárásokat. 5.2.6.

OLAF-vizsgálatokat követő visszafizettetés

Abban az esetben, ha a valamely OLAF-vizsgálatra vonatkozó végleges jelentés szerint bizonyos összegeket valószínűsíthetően szabályellenesen fizettek ki a kedvezményezett számára, illetve elmulasztották az esedékes összegek visszafizettetését, az illetékes hatóságoknak (többnyire az érintett tagállamok vagy harmadik ország hatóságainak) be kell hajtaniuk a szóban forgó összegeket. Az OLAF ellenőrzi a visszafizettetési eljárások lebonyolítását. Az OLAF 2009-ben hivatalosan több mint 249,2 millió EUR összeggel kapcsolatos utólagos pénzügyi ellenőrzést zárt le. Összesen 137,2 millió EUR összeget sikerült visszafizettetni a mezőgazdasági szektorban, illetve 49,1 millió EUR összeget a strukturális alapok területén. Az OLAF tovább folytatja az együttműködést a Bizottság az érintett költségvetési ágakért felelős engedélyező főigazgatóságaival az OLAF-eljárásokat követő visszafizettetési arányok további javítása érdekében.

HU

33

HU