9922 Jelentés a helyi önkormányzatok beruházásaihoz és rekonstrukcióihoz nyújtott 1998. évi címzett és céltámogatások vizsgálatáról
TARTALOMJEGYZÉK I. Összegző megállapítások, következtetések, javaslatok II. Részletes megállapítások 1. Az 1998. évi beruházási célok kijelölése, a támogatási igények elbírálása 2. Az önkormányzatok fejlesztési tevékenységének megala-pozottsága 3. A beruházások megvalósítása, a pénzügyi teljesítés ala-kulása 4. A támogatás igénybevételének jogszerűsége 5. A beruházások működtetése 6. A befejezett beruházások értékelése Melléklet Az Állami Számvevőszék 1999. évi ellenőrzési terve alapján vizsgálta a címzett és céltámogatások 1998. évi igénybevételét és felhasználását. Az ÁSZ az ellenőrzést az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 2. § (5) bekezdésében és az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 121. § (3) bekezdésében foglalt felhatalmazás alapján végezte. A Magyar Köztársaság 1998. évi költségvetéséről szóló 1997. évi CXLVI. törvény a címzett és céltámogatásokra 42 800,0 millió forint előirányzatot állapított meg. Ezt az összeget növeli az 1997. év végéig fel nem használt 27 297,8 millió forint, az évközi lemondásokat, illetve az ebből visszaforgatott összeget figyelembe véve összesen 63 286,4 millió forint állt a helyi önkormányzatok rendelkezésére. Ezen felül a saját források egy részének kiváltását, illetve kiegészítését szolgálták az egyes elkülönített állami pénzalapokból (pl. Vízügyi Alapból, Központi Környezetvédelmi Alapból), illetve a megyei területfejlesztési tanácsok (Fővárosi Közgyűlés) döntési körébe tartozó
decentralizált pénzalapokból (pl. területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú- és céljellegű decentralizált alapból, területfejlesztési célelőirányzatból) pályázatok útján adható támogatások. Az ellenőrzés célja annak megállapítása volt, hogy: ˇ a címzett és céltámogatások döntési rendszere és mechanizmusa miként segíti elő a helyi önkormányzatok fejlesztéseinek megvalósítását és az ágazati szakmai szempontok érvényre jutását; ˇ az önkormányzatok megfelelően készítették-e elő, illetve biztosítják-e a beruházások megvalósítását. A támogatásokkal érintett önkormányzatok idejében rendelkeznek-e a feladat megvalósításához szükséges pénzügyi eszközökkel, ezt mennyiben segítette a 263/1997. (XII. 21.) Korm. rendelet; ˇ a támogatások döntési rendszerében, igénybevételénél és felhasználásánál érvényesült-e a törvényesség; ˇ biztosított-e és milyen módon a megvalósított létesítmények üzemeltetése, hasznosítása; ˇ célszerű volt-e a támogatás segítségével az adott kapacitások létrehozása, figyelemmel az üzemeltetés finanszírozására, illetve kihasználtságukra. A támogatásokkal megvalósított beruházásoknál és rekonstrukcióknál a pénzeszközöket takarékosan és hatékonyan használták-e fel. Az ellenőrzés során 57 db címzett támogatás segítségével megvalósuló helyi önkormányzati fejlesztést vizsgáltunk. Az ellenőrzött fejlesztések besorolását tekintve 6 db a vízgazdálkodásba, 32 db az egészségügyi és szociális ellátásba, 19 db pedig az oktatás és kulturális szolgáltatásba tartozik. A vizsgálatban 134 db céltámogatás szerepelt, közöttük döntő súllyal a vízgazdálkodás jelentkezik, itt 128 db beruházás ellenőrzését végeztük el. A címzett és céltámogatások vizsgálata 18 megyére és a fővárosra terjedt ki, összesen 103 helyi önkormányzatra irányult.
Összességében az 1998. évben rendelkezésre álló pénzügyi előirányzat 49,4%-át vizsgáltuk (a címzett támogatások 69,8%át, a céltámogatások 38,2%-át). E reprezentációban a vízgazdálkodási ágazat, ezen belül a szennyvízelvezetés- és tisztítás területének prioritása mellett meghatározó volt a támogatott feladatok nagyobb volumene és korábbi jelentősebb előirányzat maradványa. A vizsgálat során felmértük az 1995-1997. években céltámogatással befejezett 258 db beruházás megvalósítását, hasznosítását. A vizsgált önkormányzatok és feladatok jegyzékét a 2. sz. melléklet tartalmazza. Az 1998. évi címzett- és céltámogatások reprezentációjának arányait a 7. sz. táblázat mutatja. Az ellenőrzött időszak: alapvetően az 1998. év volt, befejezett beruházások esetében a célszerűség, eredményesség és hatékonyság tekintetében a beruházás teljes időszaka.
I. Összegző megállapítások, következtetések, javaslatok Az Országgyűlés az önkormányzatok beruházási feladataihoz nyújtandó címzett és céltámogatásokról, a központi pénzeszközök hatékony és ellenőrizhető felhasználásának igényével, az önkormányzatok fejlesztési tevékenysége stabilitásának megteremtése érdekében 1992. év decemberében alkotta meg a helyi önkormányzatok címzett és céltámogatási rendszerét szabályozó 1992. évi LXXXIX. sz. törvényt (Cct). E törvényhez kapcsolódóan a címzett és céltámogatások döntéselőkészítését szabályozó kormányrendelet (46/1993.) 1993. márciusban jelent meg. A címzett és céltámogatási rendszer működésének tapasztalatai - közöttük az ÁSZ korábbi vizsgálatai alapján tett javaslatok hasznosítása - szükségessé tette a támogatási rendszer felülvizsgálatát és korszerűsítését. A korszerűsítés célja az volt, hogy a támogatás rendje alkalmazkodjon a megváltozott körülményekhez, egyszerűsödjön és ellenőrizhetőbbé váljon. Ennek jegyében jóváhagyta az Országgyűlés az 1997. évi CXXXI. törvényt és a végrehajtást szabályozva életbe lépett a
9/1998. (I. 23.) Korm. rendelet. A törvényi szabályozásban, többek között a döntéselőkészítés és a megalapozottság érdekében, előírták a megvalósíthatósági tanulmány elkészítését, egyértelműen szabályozták a vissza nem igényelhetőként tervezett ÁFA esetében a visszaigénylés pénzügyi szabályait, a címzett támogatások értékhatárát. A szabályozás egyes elemei teljeskörűen 1999. január 1-től fejtik ki hatásukat. Az Állami Számvevőszék az állami támogatások felhasználását 1991. évtől kezdődően - a zárszámadáshoz kapcsolódóan vizsgálta. A Cct. 1993. évi hatálybalépése után a vizsgálatok célja e törvény betartásának ellenőrzése volt. Az 1993. évtől eltelt hat éves időszak alatt az önkormányzatok több mint egyharmadánál 1760 feladat ellenőrzését végeztük el. Az önkormányzatok egy része a beruházáshoz szükséges saját pénzügyi forrást nem teljeskörűen, vagy egyáltalán nem tudta biztosítani. Ennek több oka volt: egyrészt az önkormányzatok céltámogatási igénybejelentését továbbra is a befogadtatási szándék érvényesítése jellemezte, ezzel összefüggésben saját pénzügyi teljesítőképességüket túlbecsülték, másrészt a fejlesztések céltámogatása, illetve aránya csökkent. Az önkormányzatok a saját forrás megteremtéséhez az elkülönített állami pénzalapokból és célelőirányzatokból igényelhető támogatásokra is számítottak, ugyanakkor ezek elbírálása a céltámogatástól időben is és rendszerében is eltérően történt. Az önkormányzatok kivárták az egyéb állami támogatások pályázatának az eredményét, ettől tették függővé egy-egy beruházás megindítását. Kedvezőtlen elbírálású pályázat esetén veszélybe került a beruházás megindítása. A szükséges saját forrás biztosítása érdekében az önkormányzatok egy része a szabályozatlanságot kihasználva befogadta a kivitelezők és fővállalkozók részéről felajánlott közterületi használati, bérleti díjat, amely a beruházás saját forrását kímélte, ugyanakkor az állami támogatást terhelte és megnövelte a beruházási költségeket. Az igények benyújtásakor a saját forrásra vonatkozó képviselőtestületi kötelezettségvállalás (határozat) megalapozatlan volt. A saját források hiánya, elégtelensége részben a beruházások elhagyásához, vagy csökkentett mértékű megvalósításához, illetve az előirányzatról való lemondáshoz vezetett, részben
pedig a fejlesztések megvalósításának elhúzódását idézte elő. A céltámogatásokhoz a saját erőt több önkormányzat csak számottevő hitel (kölcsön) segítségével tudta előteremteni. A szennyvízelvezetés és tisztítás ágazatban a tervezéshez a KHVM által meghatározott fajlagos maximált költségek magasnak tekinthetők, nem veszik kellően figyelembe a települések szerkezetét és ebből adódóan az alkalmazott műszaki megoldások eltérő költségigényét, illetve e fajlagos költségek a vissza nem igényelhető ÁFA-t is tartalmazzák. A fejlesztések mintegy felének megvalósítása nem tekinthető tervszerűnek. A helyi önkormányzatoknál 1998. év végén az országos összesített adatok alapján a címzett és céltámogatások összes maradványa 27 284,7 millió forint volt (ez 43,1%). E maradvány döntő hányada, 21 385,5 millió forint, a szennyvízelvezetés és tisztítás ágazatban keletkezett. Az 1998. év végi országos és ellenőrzött céltámogatási maradvány - különösen a szennyvízelvezetés- és tisztítás szakágazatban - igen kedvezőtlennek minősíthető, mivel a központi költségvetésben korlátozottan rendelkezésre álló pénzeszközök hasznosulásának, felhasználásának jelentős mértékű lemaradását mutatja. Az önkormányzatok egy része a fel nem használt céltámogatási előirányzat maradványokról, illetve a saját források hiánya és egyéb okok miatt indokolatlanul lekötött állami támogatásokról történő - törvényben előírt - lemondási kötelezettségük nem teljesítésével feleslegesen kötött le nagy összegeket az állami támogatásokból. A támogatási keretek indokolatlan lekötése a szükséges saját forrást vállaló helyi önkormányzatok támogatási lehetőségeit csökkenti és ezen keresztül hátrányosan érinti a címzett- és céltámogatási rendszer működésének hatékonyságát is. A szennyvíz tisztítás és elvezetés területén a saját források hiánya miatt bekövetkezett műszaki elmaradások, ebből következőleg a lakossági csatorna bekötések alacsony mértéke is hozzájárult ahhoz, hogy a közmű olló nem zárult az EU csatlakozási követelményeinek megfelelően. Az ÁSZ már a kiemelt városok szennyvíztisztítási programjának vizsgálata során is jelezte az EU irányelveihez viszonyított elmaradásunkat. a szennyvízelvezetés és tisztítás területén.
A vizsgálat az ellenőrzött 191 beruházásból 32 fejlesztésnél (17%) 40 szabálytalanságot állapított meg. A feltárt, jogtalan előirányzat és felhasználás mindösszesen 1,5 milliárd forint, az ellenőrzött beruházások 1998. évi előirányzatának mintegy 5%a. A vizsgálat megállapításai alapján az Állami Számvevőszék összesen 469 705 ezer forint jogtalanul igénybe vett címzett és céltámogatás visszafizettetésére, valamint 1 080 058 ezer forint címzett és céltámogatási és 110 471 ezer forint Céltámogatási Kiegészítő Keret (továbbiakban: CKK) előirányzat lemondási javaslatot tesz a zárszámadási törvényhez. A vizsgálat által feltárt jogtalan állami támogatás igénybevételét a következők okozták: nem támogatott célra történő felhasználás (üdülő övezetek, üdülő ingatlanok szennyvízcsatornázása), beruházáshoz közvetlenül nem kapcsolódó költségek elszámolása, ÁFA visszaigénylés miatt keletkezett jogtalan igénybevétel. Ez utóbbinak az az oka, hogy a beruházás összköltségében az állami támogatás a vissza nem igényelhető ÁFA-hoz kapcsolódik. Bármilyen jogcímen történő ÁFA visszaigénylés esetén az erre jutó támogatásról le kell mondani, elkerülve a kétszeres támogatás igénybevételét. A visszafizetés, illetve lemondás miatt nehéz helyzetbe került önkormányzatok esetében a törvényi szabályozás megváltoztatása adhatna lehetőséget részletfizetésre, illetve a visszafizetés ütemezésének meghatározására, csúsztatására. A jelentés lezárásáig a vizsgált önkormányzatok - az Állami Számvevőszék javaslata alapján - 34 349 ezer forint jogosulatlanul igénybe vett címzett és céltámogatást fizettek vissza az Államkincstárba. Továbbá 787 463 ezer forint címzett és céltámogatási előirányzatról mondtak le, az összes jogosulatlan felhasználás és előirányzat 54,8%-áról. Az Állami Számvevőszék jogtalan igénybevétel miatt tett visszafizetési, illetőleg lemondási javaslatai képviselői módosító indítványok, illetve bizottsági módosító indítványok alapján kerülnek a zárszámadási törvényjavaslatba. Javaslatok A címzett és céltámogatási rendszer, valamint a kapcsolódó területek jogi szabályozásának fejlesztése, működésének javítása, és a törvényesség érvényesítése érdekében az Állami Számvevőszék javasolja, hogy:
a belügyminiszter 1. Kezdeményezze az állami támogatásban megtervezett ÁFA visszaigénylés jogosulatlanságának elkerülése érdekében a 9/1998. (I. 23.) Korm. rend. módosítását, hogy a támogatás igénybejelentésekor legyen kötelező az önkormányzat testülete részéről olyan nyilatkozat csatolása, amely az ÁFA visszaigénylésről rendelkezik, azaz ha alanyi jogon ÁFA visszaigénylővé válik az ÁFA ne jelenhessen meg a beruházás forrásai között. 2. Kezdeményezze az ellenőrzések által feltárt 1 080 058 ezer forint címzett és céltámogatási előirányzat és 110 471 ezer forint CKK. támogatási előirányzat csökkentést (5. és 6. sz. mellékletek szerint) - a képviselő-testületek által a le nem mondott állami támogatás figyelembevételével - az OGY-nek benyújtandó zárszámadási törvényjavaslatban. a pénzügyminiszter Kezdeményezze a vizsgálat által feltárt jogtalanul igénybe vett 33 489 ezer forint címzett és 436 216 ezer forint céltámogatás visszafizettetését (3. és 4. sz. mellékletek szerint) és büntető kamatainak megfizettetését a Magyar Köztársaság 1998. évi költségvetésének végrehajtásáról szóló törvényjavaslatban. a közlekedési, hírközlési és vízügyi miniszter Vizsgálja felül a szennyvízelvezetés és tisztítás költségeinek tervezésére meghatározott KHVM fajlagos normákat, elsősorban a 25%-os ÁFA költség elhagyásával és differenciáltan határozza meg a műszaki szükségletek figyelembevételével.
II. Részletes megállapítások
1. Az 1998. évi beruházási célok kijelölése, a támogatási igények elbírálása A címzett és céltámogatási rendszer működésének tapasztalatai - ezek között az ÁSZ korábbi vizsgálatai alapján tett javaslatok hasznosítása - az államháztartási reform és annak részeként a Magyar Államkincstár létrejötte, a Belügyminisztérium
előirányzatkezelői feladata, a megyei területfejlesztési tanácsok megalakulása szükségessé tette a címzett és céltámogatási rendszer felülvizsgálatát és korszerűsítését. A korszerűsítés célja az volt, hogy a támogatás rendje alkalmazkodjon a megváltozott körülményekhez, egyszerűsödjön és ellenőrizhetőbbé váljon. Ennek jegyében az 1997. évi CXXXI. tv. (hatályos 1997. dec. 10-től) módosította a Cct-t, a végrehajtást szabályozó 46/1993. (III. 17.) sz. Korm rendelet helyébe pedig a 9/1998. (I. 23.) sz. Korm. rendelet lépett. A szabályozás egyes elemei - közöttük - a vissza nem igényelhető ÁFA visszaigénylése esetén az ezzel arányos jogosulatlan céltámogatás visszafizetésére, lemondására szóló törvényi kötelezettség - a folyamatban lévő, illetve újonnan induló beruházásokra egyaránt életbe léptek és érvényesítendővé váltak. Tekintettel arra, hogy a korszerűsített támogatási rendszer teljes körű funkcionálásának első éve 1999., a szabályozás más elemei a későbbiekben fejtik ki hatásukat: így az újonnan induló címzett támogatások 200 millió forintban megjelölt értékhatárának érvényesítése a döntés során, a beruházásokra célszerűségi szempontokat is előíró - megvalósíthatósági tanulmány készítése. A költségvetési törvény szerint a címzett és céltámogatások 1998. évi előirányzata 42,8 milliárd forint. Ebből a folyamatban lévő beruházások - már ütemezett - tárgyévi támogatása 29,1 milliárd forintot tett ki (a támogatási összeg közel 68%-a). Az Országgyűlés 3 milliárd forint új címzett támogatásról döntött, így az új céltámogatásokra 10,7 milliárd forint állt rendelkezésre. Az önkormányzatok támogatási igényeinek felülvizsgálata alapvetően a Belügyminisztériumban, a szakminisztériumok közreműködésével, a jogszabályok betartását megkövetelve történt. A címzett támogatásoknál a döntés előkészítés első szakaszában az önkormányzatok benyújtották a szakminisztériumok által meghatározott szakmai programok tartalmi követelményeinek figyelembevételével elkészített beruházási koncepciójukat. A szakminisztériumok egyeztették a programokat az önkormányzatokkal, majd elkészítették és megküldték a Belügyminisztériumnak a címzett támogatásra vonatkozó rangsorolt javaslataikat. A Belügyminisztérium
előterjesztése alapján a Kormány kiválasztotta azokat a lakosság széles körét érintő, fontos infrastruktúrális beruházásokat, amelyeket címzett támogatásra javasolni szándékozott az Országgyűlésnek. A Kormány az állásfoglalásról közlemény útján tájékoztatta az önkormányzatokat. A második szakaszban a pénzügyi lehetőség ismeretében - az igénybejelentések alapján - a szakminisztériumokkal történő többszöri egyeztetés után terjesztette a Kormány az Országgyűlés elé a támogatásra javasolt beruházások listáját. Az 1998. évre összesen 250 db új címzett támogatási igényt nyújtottak be az önkormányzatok. Az összes támogatási igény 103 milliárd, az 1998. évi ütem pedig 14 milliárd forint volt. A BM és az érintett szaktárcák felülvizsgálata alapján az igénybejelentések megfeleltek a pályázati feltételeknek, eleget tettek a 46/1993. (III. 17.) Korm. rendeletben előírt tartalmi és formai követelményeknek. Mindössze 7 esetben fordult elő, hogy a pályázat nem felelt meg a jogszabályi előírásoknak. A benyújtott igények közül 117 db, közel 44 milliárd forint összköltségű beruházás megvalósítása volt javasolható, több mint 35 milliárd forint össztámogatással, amelyből az 1998. évi támogatás összege 3 milliárd forintot tett ki. A benyújtott 250 db igényből további 126 db igény formailag ugyan megfelelő volt, azonban a rendelkezésre álló keret hiánya miatt nem került be az 1998. évi beruházások közé. Az új induló beruházások közül 33 a vízgazdálkodás, 19 az egészségügyi és szociális ellátás, illetve 65 az oktatás és kulturális szolgáltatás területén célozta az ellátás színvonalának javulását. A helyi önkormányzatok közel 9 milliárd forint saját forrást irányoztak elő a beruházások megvalósításához, ami a beruházási összköltség 20%-át képezte. A benyújtott igények, valamint a feldolgozás eredményeképpen a törvényi feltételeknek megfelelő, támogatásra javasolt 1998. évi új címzett támogatási igények főbb adatai a következők: MFt Megnevezés Benyújtott Támogatásra javasolt címzett támogatási igények
darabszám 1998. évi támogatás darabszám 1998. évi támogatás összege összege Vízgazdálkodás 52 743 33 500 Egészségügyi és szociális ellátás 48 8 561 19 1 400 Oktatás és kulturális szolgáltatás 150 4 795 65 1 100 Összesen: 250 14 099 117 3 000 A jóváhagyási folyamatban nem érvényesült az önkormányzati törvény elvárása (nagy költségigényű beruházási feladatok támogatása), illetve még nem lehetett alkalmazni a Cct.-ben előírt 200 millió forint feletti értékhatárt. Így folytatódott a címzett támogatások - az ÁSZ által korábbiakban is bírált “felhígulása”. Minden korábbit meghaladó számú igény (117 db) került be a címzett támogatási körbe. Az 1998. évre jóváhagyott címzett támogatások több mint 20%-a alacsony összköltségű - 30 millió forintot el nem érő - beruházás volt. Ez a rendelkezésre álló források szétforgácsolását jelentette. Az új címzett támogatások számának növekedése összefüggött azzal is, hogy az évek során a céltámogatási körből kikerültek a már kielégített célok (pl. egészséges ivóvízellátás, tanterem építés), ezért az igények a címzett támogatások között szerepeltek. A címzett támogatásra javasolt beruházások korszerűbb szolgáltatások nyújtását biztosítják. Így a vízgazdálkodás területén javasolt beruházások ellátatlan települések, külterületi lakott helyek egészséges ivóvíz ellátását, valamint a legsürgetőbb ivóvízminőség javítási feladatok megoldását teszik lehetővé. Az egyre gyakoribb viharkárok megelőzése érdekében a támogatásra javasolt körbe kerültek a belterületi vízrendezésre benyújtott legfontosabb és a feltételeknek megfelelő igények. Az egészségügyi ellátás területén a beruházások megvalósítása legtöbb esetben ágyszám csökkenéssel jár. A támogatásra javasolt rekonstrukciók többsége - a kivitelezési és működési költség-megtakarítás elvének fokozott érvényesítése következtében - nem jár működési többletköltséggel, így összhangban van a
gazdasági stabilizáció, illetőleg az egészségügy átalakításának programjával. A szociális ellátás területén javasolt beruházások az időskorúak, mozgáskorlátozottak, pszichiátriai betegek - szakmai irányelveknek megfelelő ápoló-gondozó otthonban történő elhelyezésének megteremtését szolgáló fejlesztéseket jelentik. Az oktatási és kulturális szolgáltatásnál a javaslat szerint elsőbbséget kaptak a halaszthatatlan rekonstrukciós munkálatok, az egyedi, speciális képzési profilú, nagy vonzáskörzettel rendelkező középfokú oktatási intézmények és a kistelepüléseken elsősorban a többfunkciós létesítmények fejlesztései. A céltámogatások körében a helyi önkormányzatok 1998-ra összesen 672 támogatási igényt nyújtottak be. Az igényelt céltámogatással a megvalósítás teljes időtartama alatt összesen 213,5 milliárd forint összköltségű beruházás megvalósítását tervezték, amiből 85,7 milliárd forint az állami támogatás és ehhez 127,8 milliárd forint saját forrás biztosítását vállalták. Az adatok alapján látható volt, hogy nem lehetséges a rendelkezésre álló előirányzatból az összes jogos céltámogatási igény kielégítése. Az igények kielégítésének rendjét az 1998. évi költségvetési törvény szabályozta, miszerint a támogatható célok köre és az igénykielégítése sorrendje a következő volt: ˇ települési szilárdhulladék-lerakó építése, ˇ életveszélyessé vált általános iskolai tanterem kiváltása, ˇ működő kórházak és szakrendelők (beleértve az önálló fogászati rendelőt is) gép- és műszerbeszerzései, ˇ a Cct. 3. sz. mellékletének I. Vízgazdálkodás, szennyvízelvezetés és tisztítás alcím megjegyzésében jelzett igénykielégítési sorrend és az 1998. évre célonként külön benyújtott támogatási igényű, de üzembe helyezhetőség
szempontjából műszakilag összetartozó beruházások együttes kezelésének figyelembevételével a költségvetési előirányzatból még kielégíthető szennyvíztisztító telep, települési folyékonyhulladék (tengelyen szállított szennyvíz) tisztító telep és szennyvízcsatorna-hálózat építés. A döntéselőkészítés arra irányult, hogy az igények megfelelnek-e a jogszabályi feltételeknek. Az első körben 460 igénybejelentés feldolgozására volt szükség ahhoz, hogy az 1998. évi új céltámogatásokra rendelkezésre álló közel 10,7 milliárd forint előirányzat kiosztásra kerüljön. Így 358 - a feltételeknek megfelelő - önkormányzati beruházás részesült céltámogatásban. A benyújtott, ezen belül a jogszabályi feltételeknek megfelelő (támogatott), valamint a feltételeknek nem megfelelő (hibás) igények célok szerinti megoszlása a következő: MFt A benyújtott
Célok megnevezése
A feltételeknek megfelelő (támogatott)
A feltételek nek nem megfelelő (hibás)
céltámogatási igények darabszáma
1998. évi támogatási üteme
darab száma
1998. évi támogatási üteme
darab száma
a./ Települési szilárdhulladék-lerakó építése
15
893
10
639
5
b./ Életveszélyessé vált általános iskolai tanterem kiváltása
51
496
39
374
12
c./ Működő kórházak és szakerendelők (beleértve az önálló fogászati rendelőt is) gép-műszer beszerzése
104
1373
102
1365
2
d./ Szennyvízelvezetés
502 (290)*
23870
207*
8265*
83
és tisztítás ebből: feldolgozott Összesen
672 (460)
26632
358
10643
102
*A feltételeknek megfelelő és a költségvetési előirányzatból még kielégíthető céltámogatási igények. Az első körben feldolgozott 460 céltámogatási igénybejelentés közül 102 db nem részesülhetett támogatásban, mert nem felelt meg a jogszabályi feltételeknek. További 212 db igénybejelentés formailag megfelelt ugyan, a rendelkezésre álló pénzügyi keret hiánya miatt nem került be az 1998. évi támogatott beruházások közé.
2. Az önkormányzatok fejlesztési tevékenységének megala-pozottsága A vizsgált helyi önkormányzatok a címzett és céltámogatási igénybejelentéseknél - a BM és az érintett szaktárcák felülvizsgálata szerint - többségében (89%) eleget tettek a módosított 46/1993. (III. 17.) Korm. rendeletben, illetve a 9/1998. (I. 23.) Korm. rendeletben előírt tartalmi és formai követelményeknek. A tárgyévre benyújtott 922 igényből mindössze 109 nem felelt meg törvényességi szempontból. Az elutasítás oka abból adódott, hogy az igénybejelentésekben egyrészt a nem támogatott műszaki tartalmat támogatottként szerepeltették, másrészt a beruházási adatlapokon a létesítmények jegyzékénél hiányos a tervezett létesítmények felsorolása, a pályázatban szereplő műszaki tartalom nem egyezett meg a vízjogi létesítési engedélyben foglaltakkal, továbbá a képviselő-testületi döntéssel a pályázatban szereplő értéknél kevesebb saját forrást vállaltak. Dömös, Neszmély, szennyvízcsatorna-, illetve tisztító telep, Szamosszeg: szennyvíztisztító-telep. (Függelék, F.1.) Az önkormányzatok a céltámogatási igénybejelentések költségelőirányzatait jellemzően a szakminisztériumok által
kiadott maximált fajlagos költségekkel, azzal egyező összeggel, vagy ritkábban attól alacsonyabban munkálták ki. A vizsgálat szerint a céltámogatási rendszer egyik hatásában, jelentőségében - talán leginkább sarkalatos kérdése e központilag kidolgozott maximált fajlagos költségek problémája. Ugyanis a beruházásokhoz a maximált fajlagos költségekből kiindulva lehet meghatározni mind a céltámogatás, mind pedig az önkormányzati saját erő nagyságát, azaz ezen ráfordítási előirányzatok függvénye, hogy a szennyvízelvezetésre és tisztításra fordított költségvetési források egy jelentős része milyen hatékonysággal hasznosul. A kivitelezők a bekerülési költség jelentős részét (gyakran 10-26%-át), hajlandók “visszaforgatni” a beruházó önkormányzatok részére a közöttük kötött szolgáltaltási szerződések alapján. Ennek keretében közterülethasználati díjat, illetve földterület-, épület-, irodatechnikai berendezés-, és felvonulási terület bérleti díjat fizetnek, az önkormányzattól a kivitelezéssel összefüggésben homokot és földet vásárolnak, kivitelezői kamatmentes, hosszúlejáratú kölcsönt folyósítanak, az önkormányzattól alvállalkozói munkagvégzést, műszaki- és szakfelügyeletet vesznek igénybe. Ennek során helyenként az önkormányzatok a képviselő-testület által megállapított ezirányú díjtétel mértékétől is eltértek, annál jóval magasabbat alkalmaztak, illetve e díjakat helyi rendeletben nem is szabályozták. A kivitelező a költségeit (a későbbiek során) a vállalkozói díjban érvényesítette. A pályázatban megjelölt naturáliák így is teljesíthetők voltak. A beruházás összes pénzügyi forrásának jelentős aránya (40-50%, helyenként ennél lényegesen magasabb arány is) állami támogatás, a “vállalkozói díjtöbblet” elszámolása a beruházás terhére, a saját forrás mentesítésével együtt tovább növeli az állami támogatás arányát. Mivel közvetlenül nem igazolható annak ténye, hogy ezen összegek után nem volt jogos a támogatások lehívása, így visszavonásra nem tettünk javaslatot.
Dunaszekcső, Somberek, Nagynyárád, Pálháza, Hernádnémeti, Mezőzombor, Sáta, Neszmély, Dömös (Pilismarót), Ipolytarnóc, Nagyoroszi, Tengelic, Csetény: szennyvízcsatorna, illetve tisztító telep (F.2.). A pályázó kivitelezők a céltámogatások elnyerésére közzétett Kormányközleményekből ismerik a beruházási összköltséget, így ennek mérlegelésével, nem ritkán annak összegében teszik meg ajánlatukat. A szennyvízcsatorna-hálózat építéséhez a KHVM által közzétett normatív fajlagos költségek a gravitációs szennyvízcsatorna-hálózat és a nyomás alatti szennyvízhálózat esetében is az 1998/1995. évek, illetve az 1998/1996. évek viszonylatában meghaladták a mélyépítőipari áremelkedéseket, a KSH árindexeket. A fajlagos költségek nagysága túlzott még akkor is, ha tartalmaznak a mélyépítőipari árindexben meg nem jelenő, a beruházáshoz tartozó tételeket is. (A fajlagos költségek emelkedése általában mintegy 2,1-3,6szeres, illetve az utóbbi időszakban 2,5-2,6-szeres, míg az árindexek értéke az előbbi időszakok között 172% és 135%). Ennek következtében is e normatív fajlagos költségek “tartalékokat” tartalmaznak az 1998. évben is. A 300 mm és nagyobb átmérőjű gravitációs szennyvízcsatornák maximált fajlagos költségeinél a megyei jogú városokra irányadó 2-szeres, illetve a fővárosra vonatkozó 4-szeres, valamint a fővárosban irányadó 1000 mm és nagyobb átmérőjű Rocla csövek esetén a 2-szeres szorzó automatikus alkalmazása a településszerkezet figyelmen kívül hagyásával műszakilag nem szükséges. A Fővárosban az 1997-ben induló szennyvízcsatorna és szivattyú telep bővítő beruházásoknál a támogatott műszaki tartalomra vonatkozó tényleges (illetve a vállalkozási díj figyelembevételével számított) fajlagos költség értéke alacsonyabb, mint a céltámogatási igénybejelentéskor a fajlagos költségekkel számított összeg. Pl. A tervezett (121,3 EFt/fm) és a tényleges (97,1 EFt/fm) fajlagos költségek aránya a Pesti úti tehermentesítő csatornánál 80,0%, a Zsigmond téri szivattyútelepnél 744,0
EFt/fm, illetve 546,0 EFt/fm (73,4%). Szombathely: szennyvízcsatorna. (F.2.) A szennyvízelvezetés és tisztítás ágazatban a tervezéshez meghatároztott KHVM fajlagos költségek szerkezeti felépítésükben magukban hordozzák a jogosulatlan központi támogatás igénybevétel problémáját. Ugyanis a tervezett fajlagos költségek között szerepel a vissza nem igényelhető ÁFA, melyet az önkormányzatok a beruházás folyamatában, vagy végén általában visszaigényelnek, így az ÁFA-ra jutó központi támogatás jogtalanná válik. Az önkormányzatoknak általában gondot okozott a céltámogatott fejlesztési feladatok és az azok megvalósításához szükséges- több csatornán megszerezhető pénzügyi források összhangjának megteremtése. A saját pénzügyi források hiányát egyrészt az át nem gondolt, a központi céloktól determinált fejlesztések indítása, és az önkormányzatoktól függetlenül az egyéb állami források rendelkezésre állásának bizonytalanságai okozták. Jellemző, hogy a vizsgált önkormányzatok a céltámogatás igénybejelentésekor a szükséges saját forrást képviselőtestületi határozatban vállalták, azonban annak fedezete nem állt rendelkezésre az önkormányzatok költségvetésében. Az önkormányzatok keresték a saját forrás mentesítése, előteremtése érdekében a különböző lehetőségeket. Az önkormányzatok a beruházások mintegy 2/3-ánál a képviselő-testületi határozattal vállalt saját forrást a fejlesztés tervezett indításának évében nem, vagy lényegesen csökkentett mértékben építették be módosított költségvetési rendeletükbe. A saját forrásokat a céltámogatás első évét követő időszakban az eredeti, vagy módosított költségvetési rendeletbe többségében beépítették, mértéke alapvetően a rendelkezésre álló pénzügyi eszközökhöz igazodott. Amennyiben nem állt rendelkezésre a szükséges pénzmennyiség, úgy a vállalkozóktól nem fogadtak be számlákat, illetve ennek megelőzésére csúsztatták a kivitelezéseket. Nagynyárád, Dunaszekcső, Kincsesbánya, Vértesacsa, Tiszasas, Dömös, Ipolytarnóc társult önkormányzatai, Pest megye,
Zalaegerszeg: szennyvízcsatorna-, illetve tisztító telep (F.4.). A vizsgált címzett támogatás segítségével megvalósuló beruházások 16%-ának a pénzügyi-gazdasági előkészítése, illetve közgazdasági megalapozottsága kivánnivalókat hagy maga után. A szükséges saját forrás hiánya miatt a beruházás tervezett megvalósítási ütemétől eltértek. Pécs: közműves ivóvízellátás, Mecsekoldal VVIII. ütem, Makár-oldal, Pécs: közműves ivővízellátás, Mecsekoldal II-IV. ütem, Postavölgy, Málomi domb, Tolna Megyei Önkormányzat: Megyei Kórház rekonstrukciója, Budapest Főváros Önkormányzat: Madách Színház rekonstrukciója, Ricse: Művelődési Ház építésének befejezése, Sóstófalva: Általános Művelődési Központ építése, Szentendre: Képzőművészeti centrum kialakítása, Telki: Oktatási, nevelési kultúrális központ építése. (F.4.) Az önkormányzatok saját forrásaikat - csökkentés céljából Vízügyi Alapból és a Központi Környezetvédelmi Alapból, valamint a megyei területfejlesztési tanácsokhoz decentralizált növekvő összegű - pénzforrásokból tervezték biztosítani. Ezen egyéb állami pénzalapokra vonatkozó egyes pályázati felhívások megjelenésének, illetve a pályázatok elkészítésének és elbírálásának időigénye miatti időbeli elhúzódások és az elnyerhető pénzeszközök bizonytalanságai, az elvártnál alacsonyabb (kisebb mértékű) vagy elmaradó támogatások bizonytalanná tették a beruházás indítását, megvalósítását. A pénzügyi eszközök időbeni rendelkezésre állását a fejezeti kezelésű előirányzatok és az elkülönített állami pénzalapok egymáshoz kapcsolódó célú, rendeltetésű előirányzatai összehangolt felhasználásának szabályairól szóló 263/1997. (XII. 21.) Korm. rendeletet az 1998-ban újonnan induló beruházásoknál még nem alkalmazták. Így ebben az évben sem sikerült biztosítani az állami céltámogatás, illetve az elkülönített állami pénzalapok, valamint a decentralizált döntési körbe tartozó előirányzatok igénylésére és elosztására vonatkozó tartalmi, formai és határidőbeli előírások, illetve e végrehajtási döntések valamennyi elemének összehangolását. Helyenként az önkormányzatok az elkülönített állami pénzalapokra pályázataikat viszonylag későn és hiányosan nyújtották be. Ez hozzájárult az alapkezelői döntések
elhúzódásához és pénzhiány miatt a kérelmek elutasításához is. Emiatt az esetek több mint háromnegyed részében az 1998. évi indítással tervezett beruházásokat nem is kezdték el. Izsák, Akasztó, Szentes, Szabadegyháza, Kincsesbánya, Komádi, Dömös (Visegrád), Ipolytarnóc, Nagyoroszi, Kaposvár, Poroszló, Tengelic, Madocsa, Medina, Dudar, Ugod, Nemesszalók, Tiszakóród, Zalaegerszeg: szennyvízcsatorna-, illetve tisztító. (F.3.) A hiányosságok ellenére is ezek az egyéb állami támogatások az érintett önkormányzatoknak összességében számottevő segítséget jelentettek a beruházásaik megvalósításához. A megyei területfejlesztési tanácsok (fővárosi közgyűlés) dönthettek az 1996-tól 1998-ig évente összesen 5,0; 8,0 és 9,0 milliárd forint területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatás, illetve 4,7; 5,2 és 5,5 milliárd forint területfejlesztési célelőirányzat, továbbá az 1998. évben bevezetett céljellegű decentralizált pénzforrás (4,0 milliárd forint) felhasználásáról. E decentralizált fejlesztési célú pénzforrásokból - többek között, feltételekhez kötötten nyújtható támogatás az önkormányzatok céltámogatással megvalósuló beruházásaihoz is, a saját erő kiegészítésére. A vizsgált címzett támogatásos beruházások több mint 12%ánál kaptak jelentős szerepet az elkülönített állami pénzalapok. Matty: közműves ivóvízellátás egyéb belterületen, Mezőcsát: ivóvíz minőségjavítás, Nógrád Megyei Önkormányzat: Bátonyterenyei Idősek Otthona, Makó: Erdei Ferenc Művelődési Központ rekonstrukciója, Füzesabony: Széchenyi Ált. Iskola rekonstrukciója és bővítése, Veszprém Megyei Önkormányzat: Eötvös Károly Megyei Könyvtár rekonstrukciója. (F.7.) A saját forrás rendelkezésre állásának hiánya miatt a vizsgált címzett támogatásos beruházások 9%-ánál az érintett önkormányzatok fejlesztési hitelt vettek fel. A hitel felvételénél az önkormányzatok figyelemmel voltak az 1995. évi LXXII. törvénnyel bevezetett hitelfelvételi korlátokra. Telki: az oktatási, nevelési kultúrális központ építésére 33,4 millió forint hitelt vett igénybe. (F.4.) Nógrád Megyei Önkormányzat: a
bátonyterenyi Idősek Otthonához 19,7 millió forint. (F.7.) Kalocsa: a városi kórház rekonstrukciója 1997-ben 50 millió, Hatvan: a városi kórház rekonstrukciójához ütemezve 100 millió forint,. Tolna Megyei Önkormányzat: az Idősek Ápoló Gondozó Otthonához 21,9 millió forint. (F.8.) A hitelfelvétel jelenleg nem vezetett az önkormányzatok kezelhetetlen előadósodásához, de hozzájárulhat nehéz pénzügyi helyzetük kialakulásához. Kalocsa: város önkormányzata 1997-ben és 1998ban és várhatóan 1999-ben is önhibáján kívül hátrányos helyzetű és a hitellel kapcsolatos kötelezettségek tovább terhelik az amúgy is szűkös költségvetést (F.8.) Komárom-Esztergom Megyei Önkormányzat: a Megyei Kórház rekonstrukciója keretében a céltámogatás segítségévelmegvalósított gépműszer beszerzéshez többlet saját forrást biztosított, amihez hitelfelvételt kellett eszközölnie, emiatt 96,6 millió forint tőketörlesztési és kamatfizetési kötelezettsége keletkezett. Az 1995 óta folyamatosan működési forráshiányos önkormányzatnak ez nehezen elviselhető terhet jelent (F.4.). A vizsgált címzett támogatás segítségével megvalósuló beruházások mintegy 10%-ánál - döntően a kórház rekonstrukcióknak - a szakmai előkészítése nem volt megfelelő. Ezeknél a nagyvonalú szakmai programok alapján nem konkretizálták a műszaki megoldást. A szakmai koncepciók bizonytalanságai és azok módosításai, feladatváltozás, valamint a tervezettől eltérő műszaki megoldások gyakran az egész beruházási folyamatot végigkísérték és kihatással voltak a pénzügyi teljesítésekre és a megvalósult műszaki tartalomra is. Zala Megyei Önkormányzat: Megyei Kórház rekonstrukcója II. ütem Baranya Megyei Önkormányzat: Megyei Kórház telephelyi rekonstrukciója, Orosháza: Városi Kórház rekonstrukciója (F.9.), Komárom-Esztergom
Megyei Önkormányzat: Megyei Kórház rekonstrukciója. (F.4.) A nem megfelelő műszaki előkészítés a vizsgált címzett támogatás segítségével megvalósult beruházások hozzávetőlegesen 18%-ára volt jellemző. A műszaki előkészítésbeli hiányosságok, beruházási dokumentumok, különböző engedélyek közötti eltérések, esetenként alultervezés, feladatváltozás miatt az eredeti műszaki terveket, kiviteli tervdokumentációkat több esetben módosítani kellett. Az is előfordult, hogy a megfelelő építési területet nem biztosították. Ezzel összefüggésben a műszaki és pénzügyi teljesítés 1998-ban a tervezettől eltérően alakult, a megvalósítás késett, a költségek növekedtek. Budapest Főváros Önkormányzata: Madách Színház rekonstrukciója, Sóstófalva: Általános művelődési központ építése, Szentendre: Képzőművészeti Centrum kialakítása, Telki: Oktatási, nevelési, kulturális központ építése, Tolna Megyei Önkormányzat: Megyei Kórház rekonstrukciója. (F.4.) Orosháza: Városi Kórház rekonstrukciója, Pápa: Idősek Otthonának bővítése, Zala Megyei Önkormányzat: Megyei Kórház rekonstrukciója II. ütem. (F.9.) Baranya Megyei Önkormányzat: Megyei Kórház telephelyi rekonstrukcója. (F.9.) Az ellenőrzött önkormányzatok céltámogatott fejlesztései mintegy 10%-ánál hasonló előkészítésbeli hiányosságok voltak megállapíthatók. Dunaszekcső: szennyvízcsatorna, Somberek: befogadó, Nagynyárád: szennyvíztisztító telep, Apostag: szennyvíztisztító telep, Kincsesbánya: szennyvíztisztító telep és csatorna, Dunavarsány, Veresegyház, Vecsés, Érd: szennyvízcsatorna, Csetény, Öskü: szennyvíztisztító telep, Tószeg: szennyvízcsatorna, (F.5.), Dömös, Neszmély, Szamosszeg: szennyvíztisztító telep (F.1.).
3. A beruházások megvalósítása, a pénzügyi teljesítés alakulása A vizsgált címzett és céltámogatás segítségével megvalósuló beruházások valamivel több mint 10%-ánál nem tartották be a közbeszerzési törvény előírásait. Teljes körű forrásbiztosítás nélkül megindították az eljárást, nem az előírt eljárási formát
alkalmazták, vagy mellőzték azt. B.A.Z. megye: Forró, Borsodszirák, Hajdú-Bihar megye: Polgár, Komárom-Esztergom megye: Dömös, Neszmély, Császár, Heves megye: Füzesabony, Kerecsend, Monosbél, Nógrád megye: Nagyoroszi, Ipolytarnóc, Pest megye: Érd, Vecsés, Veresegyház, Baranya megye: Nagynyárád, Somberek szennyvízelvezetés és tisztítás. (F.6.) Az eljárás megsértése miatt a Közbeszerzési Döntőbizottság az érintett önkormányzatok (feladatok) közül a következőkről intézkedett, illetve szabott ki bírságot. Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Önkormányzat: Hetényi Géza Kórház- Rendelőintézet sebészeti épület bővítése 5000 ezer forint, SzabolcsSzatmár-Bereg Megyei Önkormányzat: Megyei Kórház renkonstrukciója 4000 ezer forint, Nagykanizsa: Városi Kórház rekonstrukciója 500 ezer forint, Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Önkormányzat: Jászapáti Ipari Szakmunkásképző Intézet és Szakiskola bővítése, kollégium építése 500 ezer forint (F.6.), Veszprém Megyei Önkormányzat: Eötvös Károly Megyei Könyvtár rekonstrukciója 1000 ezer forint bírság. (F.7.) A vizsgált címzett támogatásban részesült önkormányzatok közül csak egy olyan önkormányzat volt, amely nem alkotta meg a közbeszerzések helyi szabályozását. Sátoraljaújhely: Városi Kórház rekonstrukciója. (F.6.) A vizsgálat során egyetlen olyan eset sem volt, ahol élve a közbeszerzési törvény 33. §-ának (3) bekezdésében biztosított lehetőséggel az ajánlati felhívásban előírták volna, hogy az ajánlattévő alkalmazza az értékelemzés módszerét, elősegítve a törvény fő célját, az államháztartás kiadásainak ésszerűsítését. Az önkormányzatok - a közbeszerzési eljárásokat követően - a beruházások, illetve a rekonstrukciók kivitelezési munkálataira a vállalkozói szerződéseket megkötötték. Ezek a szerződések az esetek egy részében nem rögzítik pontosan a rész-számla benyújtás feltételeit, annak műszaki, tartalombeli követelményeit. A pénzügyi szakaszoláshoz többnyire csak időbeli ütemterv kapcsolódik, a teljesítmény feltételek rögzítése hiányzik.
Tolna Megyei Önkormányzat: Megyei Kórház rekonstrukciója (F.4.). Az 1998-ban induló új céltámogatott beruházások egy részére a finanszírozási szerződést az önkormányzatok a vizsgálat idején még nem kötötték meg. Ebben alapvetően a forráshiányok játszottak szerepet. Az önkormányzatok a beruházások számláinak kiegyenlítése során a támogatási arányokat betartották. A finanszírozáshoz a saját forrásokat esetenként késedelmesen ugyan, de biztosítani tudták. Ebben szerepet játszott az, hogy a vállalkozási szerződésekben a pénzügyi ütemeket a tényleges anyagi lehetőségekhez igazították. A saját forrás helyenként a kivitelező hathatós segítségével állt rendelkezésre. Az egyéb állami pénzforrások elnyerése esetén az önkormányzatok a támogatások kezelőjével kötöttek támogatási szerződést. A vonatkozó finanszírozási szerződéseket - helyenként vontatottan - a Magyar Államkincstárral kötötték meg. E szerződések tartalma tükrözte a vonatkozó jogszabályok előírásait. A támogatási szerződéseket - a támogatás odaítélését követően - a kezelő szerve, illetve a megyei területfejlesztési tanácsok munkaszervezete és az önkormányzatok jelentős csúszásokkal (mintegy 5-8 hónap), részben hiánypótlási záradékkal írták alá. Sellye: térségi szilárd hulladéklerakó (F.1.), Tiszakóród, Zalaegerszeg: szennyvízcsatorna és tisztító telep. (F.3.). A beruházások tervszerű megvalósítását és egyúttal az ütemezésnek megfelelő pénzfelhasználást több tényező befolyásolta. Ezek közül a leglényegesebbek, amelyek néha egyenként, gyakran együttesen rontották a tervszerűséget és előidézték a pénzmaradványok növekedését: ˇ A műszaki előkészítettség hiányosságai, tervmódosítások; Az építőipari kivitelezésre vonatkozó szerződéseket a feladatok egy részénél módosítani kellett, sőt egyes feladatoknál több alkalommal is. Tolna Megyei Önkormányzat: Megyei Kórház
rekonstrukciója (F.4.), Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Önkormányzat: Megyei Kórház rekonstrukcója. (F.6.). A módosítások érintették a beruházások műszaki tartalmát, a határidőket, a vállalási díjat. A beruházások időbeli elhúzódása költségnövekedésekkel járt, ami több esetben szükségessé tette az eredeti műszaki tartalom csökkentését. ˇ Saját forrás tervezése és biztosításának előzőekben említett, részletezett problémái. ˇ Előre nem látható körülmények; A kivitelezés, az épületbontások során statikai, gépészeti és egyéb problémák jelentkeztek, illetve egy esetben felmerült a műemlékvédelmi követelmények érvényesítésének igénye (Csongrád Megyei Önkormányzat: Móra Ferenc Múzeum), amely pótmunkákat tett szükségessé és időbeli csúszásokat okozott. ˇ A közbeszerzési eljárás időigénye is csúszásokat eredményezett; Az 1998. évi új címzett támogatások az eddigieknél korábbi (1998. február végi) kihirdetése ellenére az esetek egy részében a közbeszerzési eljárás meglehetősen nagy időigénye (60-90 nap) miatt a kivitelezési munkákat az eredetileg tervezettnél néhány hónappal később kezdték el. Alaposabb, szabályszerűbb kivitelező választást (közbeszerzés) tett lehetővé a Cct. azon módosítása, hogy a kivitelezést már nem adott éven belül, hanem a támogatásra jogosultság kihirdetésétől számított tizenkét hónapon belül kell megkezdeni. ˇ A törvényben szabályozott fel nem használt előirányzatokról való lemondási kötelezettség nem teljesítése. ˇ Évközi lemondások, amelyek még új igények kielégítésére nincsenek jelölve. A címzett támogatásoknál országosan 1997. évben 26,9%, 1998. évben 14,4% volt az év végi maradványok aránya. Az 1998. évi maradványok 52,6%-a az egészségügyi és szociális
ellátás, 34,0%-a az oktatási és kultúrális szolgáltatás ágazatokban keletkezett. A vizsgált címzett támogatásoknál javulás történt a tervszerűség és a pénzmaradványok tekintetében az 1997. évihez viszonyítva. Az ellenőrzött címzett támogatásos beruházások 1998. év végi maradványa 1 750,3 millió forint, amely az 1998. évben rendelkezésre álló összes előirányzat 11,2%-ának felelt meg, amely az 1997. évi 27,1% arányhoz képest javult. Az összes maradvány 56,4%-a, 988 millió forint az egészségügyi és szociális ellátás, 36,8%-a, 644,8 millió forint az oktatás és kulturális szolgáltatás területén képződött. A vizsgált céltámogatásoknál jelentősen növekedtek az 1998. év végi maradványok. A céltámogatások év végi maradványa 1998-ban meghaladta az 1997. évit, 1997. évben 51,3%, míg 1998. évben 68,6% volt. A maradványok nagyrésze a szennyvízelvezetés és tisztítás területén jelentkezett, 1997. évben (90,3%) és 1998. évben (98,5%) is. Az 1998. évi évközi lemondások 88%-a is a szennyvízelvezetés és tisztítás szakágazatból származott. Ezen ágazat lemondásaiból jelentős részt képviseltek a visszaigényelhető ÁFA miatti előirányzat lemondások. Az 1998. évi címzett és céltámogatások országos előirányzatait, felhasználását és ezek maradványait az 1., 2., 3. sz. táblázatok, a vizsgált körre vonatkozóan a 4., 5., 6. sz. táblázatok tartalmazzák. A vizsgált céltámogatások 20%-nál nagyobb arányú 1998. év végi maradványait tételesen és az okok szerinti részletezésben a 10. sz. táblázat mutatja be. A címzett és céltámogatások, ezen belül a szennyvízelvezetési és tisztítási támogatások évenkénti maradványait országosan a 8. és 9. sz. táblázatok részletezik.
4. A támogatás igénybevételének jogszerűsége
A támogatások igénybevétele többnyire a törvényben, illetve a beruházás igénylésben meghatározott feladatra történt. A vizsgált 191 beruházásból 32 fejlesztésnél (17%) 40 szabálytalanságot állapított meg az ellenőrzés. A feltárt, jogszerűtlen előirányzat és felhasználás mindösszesen 1,5 milliárd forint, az ellenőrzött beruházások 1998. évi előirányzatának mintegy 5%-a. A vizsgálat megállapításai alapján - az ellenőrzés lezárásáig visszafizetett támogatásokat figyelembe véve - az Állami Számvevőszék 33 489 ezer forint címzett, 436 216 ezer forint céltámogatás, együttesen 469 705 ezer forint jogtalanul felhasznált állami támogatás visszafizettetését kezdeményezi a Magyar Köztársaság 1998. évi költségvetésének végrehajtásáról szóló törvénytervezetben. A visszafizettetésre javasolt címzett- és céltámogatásokat tételesen a 3. és 4. sz. mellékletek tartalmazzák. A helyszíni ellenőrzés 1 080 058 ezer forint címzett és céltámogatási, valamint 110 471 ezer forint CKK előirányzatról való lemondási kötelezettséget tárt fel. Ezek közül 16 beruházásnál az önkormányzatok az ellenőrzés lezárásáig 787 463 ezer forint összegű címzett és céltámogatási lemondási kötelezettséget teljesítettek. Ezzel összefüggésben az Állami Számvevőszék 1 080 058 ezer forint címzett és céltámogatási előirányzat, valamint 110 471 ezer forint CKK előirányzat módosítására tesz javaslatot az 1998.évi zárszámadási törvénytervezetben. A lemondásra (előirányzat csökkentésre) javasolt címzett és céltámogatásokat a 5-ös és 6-os sz. mellékletek tartalmazzák. Az állami támogatás vizsgálat által feltárt jogtalan igénybevétele a következő okok miatt történt. 1. Nem támogatott célra történő céltámogatás felhasználás. A vizsgált önkormányzati fejlesztések közül 3 beruházásnál üdülőövezetek, üdülőingatlanok szennyvíz csatornázását végezték céltámogatásból. Az 1992. LXXXIX. tv. 2-3-4. sz. melléklet T/1. pontja, a módosított 46/1993. (III. 17.) Korm. rendelet 4. sz. melléklet V. pontja, valamint az 1997. évi CXXXI. tv. szerint a támogatás az állandó népesség ellátására
igényelhető. Ezen a címen 31 849 ezer forint visszafizetési, illetve 21 438 ezer forint lemondási kötelezettség keletkezett. Két beruházásnál összesen 26 489 ezer forint a beruházáshoz közvetlenül nem kapcsolódó költséget számoltak el (ÁFA visszaigénylésre irányuló sikerdíj, pénzügyi szolgáltatás, ügyvédi díjazás). Az 1992. évi LXXXIX. tv. 10. és 23. §-a szerint címzett és céltámogatás a cél szerinti alapfunkció ellátását szolgáló beruházáshoz igényelhető. 2. ÁFA visszaigénylés miatt keletkezett jogtalan igénybevétel. Ezen a jogcímen 373 649 ezer forint visszafizetési és 520 842 ezer forint lemondási kötelezettséget állapított meg az ellenőrzés. Az 1992. évi LXXXIX. tv. 14. § (5) és (8) bekezdés, a 46/1993. (III. 17.) Korm. rendelet melléklete (Adatlap) szerint az állami támogatás a vissza nem igényelhető ÁFA-hoz jár. Amennyiben az önkormányzat visszaigényli az ÁFA-t, a céltól eltérő felhasználás miatt lemondási, visszafizetési kötelezettsége keletkezik. Az 1992. évi LXXXIX. tv.-t módosító 1997. évi CXXXI. tv. 16. § (3) bekezdése összefoglalóan tartalmazza a jogtalan igénybevételt és a visszafizetési, lemondási kötelezettséget. Nincs szó tehát az önkormányzatok által vélelmezett 1997. CXXXI. tv. hatályának visszamenőleges kiterjesztéséről. 3. Egyéb okok A 2 841 ezer forint céltámogatási visszafizetési és 514 160 ezer forint címzett és céltámogatási lemondási kötelezettség alapvetően önkormányzati saját forráshiány, a beruházás késedelmes kezdése, illetve a fejlesztéstől való elállás miatt következett be. Az 1992. évi LXXXIX. tv. 14. §. (4) bek. szerint, ha az önkormányzat a beruházás megvalósításától eláll, kivitelezését a támogatást jóváhagyó törvény kihirdetésétől számított 12 hónapon belül nem kezdte meg, lemondási kötelezettsége keletkezik.
5. A beruházások működtetése
Az önkormányzatok általában gondoskodtak az elkészült beruházások műszaki átvételéről, üzembehelyezéséről, számviteli nyilvántartásba vételéről (aktiválásáról). E vonatkozásban az ellenőrzés a következő esetekben állapított meg hiányosságokat. Matty: vízműtelep- vízekezelési eljárás, Komádi, Ipolytarnóc, Öskű, Budapest, XVII. kerületi Önkormányzat: szennyvízcsatorna-, illetve tisztító telep (F. 10.) Debrecen: szennyvíztisztító telep, Szentendre: regionális szennyvíztisztító telep (F.14.), Szentendre: Képzőművészeti centrum. (F.4.) A címzett és céltámogatási előirányzatok felhasználásáról az önkormányzatok az 1998. évi költségvetési beszámoló során 1999. május-június hónapban egyidejűleg, a Belügyminisztérium által a TÁKISZ-okon (FÁKISZ-on) keresztül megküldött adatlapon számoltak el a 9/1998. (I. 23.) Korm. rendelet 25. §-ának megfelelően. A befejezett beruházásokat tekintve az önkormányzatok a támogatások segítségével általában a pályázatban megjelölt célokat valósították meg. A létesítményeket az önkormányzatok a támogatott célnak megfelelően használják. Előfordult azonban, hogy a létesítmények kihasználása alacsony szintű, különösen a szennyvízelvezető csatorna rákötései tekintetében. Baranya megye: Somberek, Palotabozsok, Nagynyárád, Majs, Dunaszekcső, Bár, Vas megye: Szombathely, Veszprém megye: Dudar. (F. 11.) A központi támogatások segítségével megvalósult önkormányzati beruházások - a beruházások befejezését követően - a lakosság ellátását, életkörülményeit javították. Az ellenőrzött címzett támogatások segítségével megvalósított létesítmények folyamatos működtetéséhez szükséges forrásokkal az érintett önkormányzatok rendelkeztek, illetve egy kivételével - rendezték az üzemeltetést. Szentendre: Képzőművészeti centrum. (F.4.) A céltámogatással megvalósított közműfejlesztések (szennyvízelvezés- és tisztítás, ivóvízhálózat építés) várható
üzemeltetési költségeit az önkormányzatok költségvetésükben nem tervezték, mivel az önkormányzat mint árhatóság által megállapított víz- és csatornaszolgálatási díjak tartalmazzák ezeket a költségeket. A létesítményeket üzemeltetésre, bérüzemeltetésre általában e feladatra szakosodott gazdasági társaságoknak adták, illetve adják át. (Üzemeltetési díj, bérleti díj, koncessziós díj mellett, összekapcsolva az ÁFA visszaigénylés lehetőségével). Az ivóvíz- és csatornadíjak helyenként csak részben fedezték az üzemeltetést, ezért az önkormányzatok árkiegészítési jellegű igényt nyújtottak be a központosított előirányzatok terhére, s így a lakossági díjakat - a meghatározott díjhatáron felül - a központosított támogatással kiegészítették. Az 1998-ban üzembehelyezett közműberuházások egy részénél a vízjogi üzemeltetési engedélyt megkérték, de annak kiadása még nem történt meg. A Fővárosban a kerületi önkormányzatok beruházásában létesült csatorna szakaszok műszaki átadás-átvételének továbbra is kritikus része a tulajdonjog kérdése. Jelen vizsgálatunkban Budapest, XVII. kerületi önkormányzat beruházásában megvalósuló szennyvízcsatorna hálózat építésénél állapította meg ezt az ellenőrzés. (F.12.) Az önkormányzatok a beruházások megvalósításának folyamatában és/vagy befejezését követően - a munka folyamatába épített műszaki (lebonyolító) és pénzügyi (vezetői) ellenőrzésen túlmenően - külön műszaki-gazdasági ellenőrzést nem végeztek, illetve végeztettek. A lebonyolítók folyamatosan tájékoztatták a hivatali apparátusokat a beruházásokról. Az önkormányzatok hivatalainak munkatársai koordinációs értekezleteken, egyeztető tárgyalásokon, helyszíni szemléken kísérték figyelemmel a beruházások állását. Egyes önkormányzatok (pl. Baranya Megyei Önkormányzat) hivatali dolgozókat is megbíztak a beruházások figyelemmel kísérésével, ami részben munkafolyamatba épített ellenőrzésnek tekinthető. A kisebb önkormányzatoknál a polgármester, esetleg a jegyző, körjegyző a vezetői ellenőrzés keretében végzett műszaki-, pénzügyi teljesítés ellenőrzést.
A képviselő-testületek, közgyűlések tájékoztatása a beruházások állásáról szinte kivétel nélkül megtörtént, jellemzően a költségvetési gazdálkodás tervezési, beszámolási rendszeréhez igazodóan, amely folyamatos tájékoztatásnak felel meg. Vas Megyei Önkormányzat: Kőszegi Fogyatékosok Intézetének rekonstrukcója. Makó: szilárd hulladéklerakó; Dunavarsány: szennyvízcsatorna és tisztító telep. (F.13.) Kivételes esetnek tekinthetjük azt, ha egy önkormányzat a központi támogatás segítségével megvalósított beruházás üzembehelyezését követően elemzi, értékeli a beruházás eredményességét. A vizsgálat során a címzett támogatásos beruházásoknál egy ilyen esettel találkoztunk, igaz ott is döntően egy aspektusból, pénzügyi szempontból közelítették meg a kérdéskört. Nógrád Megyei Önkormányzat: Bátonyterenyei Idősek Otthona (F.7.)
6. A befejezett beruházások értékelése Az állami támogatások segítségével a helyi önkormányzatok 1995, 1996. és 1997. években összesen 1833 beruházást fejeztek be. A befejezett beruházások közül 258-at (14%) értékeltünk. Az értékelt befejezett beruházások közül 187 (72,5%), a vízgazdálkodási ágazatba, 43 (16,6%) az oktatási és kulturális szolgáltatás, 27 (10,5%) az egészségügyi és szociális ellátás, 1 (0,4%) pedig a hulladékgazdálkodás ágazatba tartozott. A vízügyi ágazaton belül 45 befejezett beruházás az ivóvízellátás, 142 befejezett beruházás pedig a szennyvízelvezetés és tisztítás megoldását célozta, ily módon az ágazaton belül az értékelt ivóvízellátással összefüggő befejezett beruházások részaránya 24,1%, a szennyvízelvezetéssel és tisztítással összefüggőké pedig 75,9%. A beruházásokra általánosan jellemző, hogy a tervezettnél néhány hónappal később kezdődtek, üzembe helyezésükre pedig a tervezettnél 6-12 hónappal később került sor (pl. Fővárosi Önkormányzat: Erzsébet Kórház utókezelő, Nagykanizsa: Sánc városrész csatornázása). Ennél jelentősebb időbeli csúszások is előfordultak a megvalósítás során (pl. Fővárosi Önkormányzat: Szent István Kórház Merényi Gusztáv
Kórházának Traumatológiája, Polgárdi: szennyvíztisztító telep, Pereked: közkifolyós ivóvízellátás belterületen). A helyi igények felmérésének hiánya, vagy forráshiány következtében a vizsgált beruházások közül 3 fejlesztésnél (Sükösd: 4 tantermes ált. iskola bővítése, Ricse: folyékony hulladéktisztító telep létesítése, Hollóháza és Úrkút: szennyvíztisztító telep és csatorna hálózat) a megvalósítástól elálltak, a támogatásról lemondtak, 1 fejlesztésnél csak részleges megvalósítás történt (Nyírmada: életveszélyessé vált ált. iskolai tanterem kiváltása). A beruházások időbeli elhúzódásának oka a nem megfelelő szakmai, műszaki előkészítésben, a saját forrás biztosításának nehézségeiben, valamint a címzett és céltámogatási rendszer működésének anomáliáiban - ígérvényes támogatások, illetve döntően a támogatás első évi ütemének pénzfelhasználását nehezítő körülményekben - keresendő. A beruházások időbeli elhúzódása költségnövekedéssel járt. A beruházások tervezett összköltségét összehasonlítva a tényleges összköltséggel igen eltérő képet kaptunk. Az oktatási és kulturális ágazatban a tényleges összköltségek a tervezett szint körül szóródtak (pl. Mike: általános iskolai tornaterem, Szekszárd: nemzetiségi oktatás céljait szolgáló általános iskolai tantererem, Békéscsaba: Jókai Színház). Az egészségügyi és szociális ágazatban a tényleges összköltségek lényegesen meghaladták a tervezettet. A nagymértékű (40-80%-os) költségtúllépés döntően a fővárosi kórház- és szociális otthon rekonstrukciónál fordult elő (pl. Bajcsy Zs. Kórház, Nyírő Gyula Kórház, Kamaraerdei Idősek Otthona, Gödöllői Idősek Otthona). A vízgazdálkodási ágazaton belül az ivóvízellátás megvalósításának összköltsége a tervezett körül szóródott (85,6%-119,5%, pl. Kisszentmárton, Pétervására, Zalaszántó). A szennyvízelvezetés és tisztításon belül a szennyvíztisztítás szakágazaton belül valamivel nagyobb a szóródás (57,3 140,1% pl. Gutorfölde, Csákánydoroszló), azonban a szennyvíztisztítók többségének összköltsége a tervezett közelében véglegeződött. A vidéki szennyvízcsatorna-hálózat építésének jelentős részénél a tényleges összköltség nem érte el a tervezettet (pl. Egercsehi, Siófok). Ebben közrejátszhatott,
hogy a vizsgált befejezett beruházások között már voltak olyanok is, amelyeknél az 1995. évtől bevezetett fajlagos normák szolgáltak a költségek tervezésének alapjául és amelyek növekedési üteme meghaladta a beruházási árindex növekedésének ütemét. A vizsgált befejezett beruházásoknál a tervezett naturáliákat általában megvalósították. Az egészségügyi és szociális ágazatokon belül a kórház-rekonstrukciók egy részénél az eredetileg tervezett műszaki tartalmat csökkentették (pl. Főv. Önkormányzat: Schöpf-Mérei Kórház, Nyírő Gyula Kórház). A vízügyi ágazaton belül a szennyvízcsatorna-hálózat építésének egy részénél, mintegy 30%-ánál a megvalósított naturáliák mennyisége meghaladta a tervezetett (pl. Mecseknádasd, Balatonkeresztúr). Ez is azt jelzi, hogy a tervezés alapjául szolgáló fajlagos költségek magasak voltak, hiszen a segítségükkel kalkulált összköltségből - esetenként annál kevesebből - a tervezettnél több naturáliát lehetett megvalósítani. A központi támogatás segítségével megvalósított oktatási létesítmények folyamatos működtetéshez szükséges forrásokkal az érintett önkormányzatok rendelkeztek. Az egészségügyi ágazatban a rekonstrukciók nyomán jelentkező működési forráshiányok kezeléséhez a helyi önkormányzatok nem tudtak segítséget adni. A közműberuházásoknál (ivóvízellátás, szennyvízelvezetés és tisztítás) az érintett önkormányzatok rendezték az üzemeltetést. A megvalósított létesítményeket a feladatra szakosodott vállalkozásoknak adták át. Az új víziközmű létesítmények miatti üzemeltetési többletköltségek nem különíthetők el. A vizsgált befejezett beruházásokat az önkormányzatok a támogatott célnak megfelelően használják. A létesítmények kapacitáskihasználása - a szennyvízelvezetés és tisztítás létesítményei kivételével - megfelelő. Az elkészült szennyvízcsatorna hálózatokra való rákötések azonban esetenként igen alacsony mértékűek (az egyik legalacsonyabb, mindössze 9%-os Sárbogárdon). Ebből következik, hogy a központi támogatás segítségével megvalósított szennyvíztisztító telepek is alacsony kihasználtsággal üzemelnek.
Az önkormányzatok a befejezett beruházások utólagos értékelésével nem foglalkoztak.
Melléklet A jelentés mellékletei nyomtatott formában olvashatóak.
