8
Samenvatting en conclusies
In dit hoofdstuk vatten we aan de hand van de onderzoeksvragen de eerste bevindingen van het onderzoek samen, zoals die in dit jaarrapport 2012 zijn gepresenteerd. De conclusies geven een eerste antwoord op de vraag hoe het vsvbeleid er op regionaal en landelijk niveau uitziet en of er verbanden zijn tussen verschillen in regionaal beleid de afgelopen jaren en verschillen in vsv-resultaat. Uitgangssituatie en resultaten tot 2011 Wat zijn de tussentijdse resultaten van de convenantsperiode 2008-2011 voor de zes nieuwe “meetcategorieën”? Hoeveel procent reductie is behaald en hoe hoog is het uitvalpercentage? Bij welke doelgroep(en) zijn de meeste resultaten geboekt? En bij welke doelgroep(en) de minste? Afgelopen jaren is het aantal nieuwe voortijdig schoolverlaters teruggebracht met zo’n 25%. Daarmee liggen de resultaten nog niet op koers om de beoogde daling met 40% te halen. Tussen regio’s zijn er sterke verschillen in de gerealiseerde afname. Het komend jaar zal het aandeel nieuwe vsv-ers afnemen als gevolg van een betere registratie waardoor administratieve “witte vlekken” bij DUO worden verminderd. De nieuwe meetsystematiek voor de convenanten 2012-2015 gaat uit van prestatienormen per doelgroep. Afgelopen jaren is er bijna geen daling gerealiseerd voor leerlingen in MBO1, en is de uitval in de onderbouw van het VO gestegen. Voor MBO 2, 3 en 4 is de uitval afgelopen convenantsperiode met ongeveer een achtste tot een zesde gedaald. Die daling moet de komende drie jaar versterkt worden doorgezet om de doelstellingen voor de nieuwe convenantsperiode te halen. Regionale evaluatie en regioanalyses Hoe is het opstellen van de regioanalyses afgelopen jaar verlopen? Hoe zien de probleemanalyses van de 39 RMC-regio’s voor de vsv-aanpak voor de jaren 20122015 eruit? De regio’s hebben veel werk gestoken in het opstellen van de regionale probleemanalyses. De programmamanager van de contactschool en de RMCcoördinator zijn meestal de trekker geweest bij het opstellen en voorbereiden van de analyse. Zij hebben met bestuurders van onderwijsinstellingen in VO en MBO en de accountmanager van OCW de analyse daarna vastgesteld, met meestal ook de RMCwethouder en een gemeentelijk beleidsmedewerker. Er zijn veel cijfermatige overzichten van uitval per doelgroep, meestal ook per onderwijsinstelling. Alle regio’s hebben goed in beeld waar de schooluitval zit en welke jongeren het betreft. Een deel van de regio’s heeft ook goed inzicht in de uitvalredenen op individueel niveau. Het is echter opvallend dat een deel van de regio’s nog klaagt over de witte vlekken, of dat er instellingen zijn die geen rapportage kunnen leveren over hun eigen (formeel ingeschreven) jongeren, gegeven een lijst met naam en rugnummers. Dat zou inmiddels op orde moeten zijn.
In de regioanalyse is zelden iets terug te vinden van wat er op de scholen aan uitvalpreventie plaatsvindt. De aansluiting tussen schoolgebonden, bovenschoolse en regionale voorzieningen en maatregelen ontbreekt in de analyses. In de diepgang van de analyse van de cijfers en de vertaling naar conclusies zit erg veel verschil. Ongeveer de helft van de analyses gaat in op verklaringen voor (verschillen in) cijfers of trekt conclusies over de gehanteerde aanpak. Een deel van de regioanalyses bevat weinig tot geen evaluatieve componenten. Toch is het opstellen van een regioanalyse door bijna iedereen als een nuttige exercitie ervaren. Vaak ontbreekt een natuurlijke of logische brug naar de aanvraag, in de vorm van conclusies over doelgroepen, maatregelen en actoren. De analyses bevatten nauwelijks informatie over de manier waarop de nieuwe doelstellingen zullen worden bereikt. In de groepsgesprekken bleek dat deze kennis een half jaar later in een deel van de regio’s wel bij alle betrokkenen helder op het netvlies staat, al ontbreekt ook deze onderbouwing in de aanvragen voor de regionale programma’s. Nieuwe convenanten en maatregelen Ondertekenen alle onderwijsinstellingen in de regio het convenant 2012-2015? Welke rol speelt de financiering vanuit OCW in relatie tot de andere ingezette beleidsmaatregelen? Hoe zien de plannen eruit van de 39 RMC-regio’s voor de vsvaanpak voor de jaren 2012-2015? Op welke doelgroepen en maatregelen wil de regio de komende convenantsperiode vooral inzetten? Zijn hier derden bij betrokken, en zo ja, welke partijen? Hoe worden (financiële) middelen ingezet en verdeeld over maatregelen en instellingen? Bijna alle onderwijsinstellingen nemen deel aan de nieuwe convenanten om de vsvaanpak regionaal voort te zetten tussen 2012 en 2015. Naast de intrinsieke en maatschappelijke motivatie vanuit het doel zelf, is de beschikbare subsidie een belangrijke overweging. Slechts enkele scholen, veelal zonder noemenswaardige schooluitval, kiezen ervoor om niet mee te doen aan de regionale aanpak. Voor het opstellen van de aanvragen is een breder draagvlak gezocht dan bij de regioanalyses, met meer betrokkenheid vanuit de overige onderwijsinstellingen en gemeenten. De meeste aanvragen bestaan uit een combinatie van de volgende maatregelen: Plusvoorziening Registratie van verzuim en vsv verder op orde brengen Ondersteuning bij de overstap van VO (meestal VMBO) naar MBO, waaronder aandacht voor loopbaanoriëntatie en – begeleiding vanaf het VO maar ook in het MBO Preventieve begeleiding van jongeren die verzuimen of dreigen uit te vallen, door onderwijsinstellingen of door RMC-medewerkers in de school. Begeleiding gericht op uitstroom naar werk of het vinden van een leerwerkplek, al dan niet in combinatie met individuele begeleiding of coaching. De meest ingezette maatregelen zijn dezelfde als afgelopen periode. Daarbinnen is wel sprake van kleine veranderingen, meer specifieke doelgroepen of meer samenhang tussen de maatregelen onderling. Daarbij zien we diverse voorbeelden waarin regio’s lessen trekken over wat werkte op individuele instellingen of in andere regio’s.
Opvallend is wel dat de maatregelen gericht op het verbeteren van de zorgstructuur in en om de school, schooluitval aanpakken in de klas, LOB en ouderbetrokkenheid door veel minder regio’s zijn opgenomen in hun nieuwe programma dan voorheen in uitvoering onder de vorige convenanten. Daarmee lijkt een algemene preventieve schoolgebonden aanpak ofwel te zijn geborgd in regulier schoolbeleid, ofwel men kiest voor een meer specifiek beleid dat zich richt op dreigende uitvallers, opleidingsswitchers of overbelaste jongeren. De voorgestelde maatregelen in de subsidieaanvragen bevatten nog niet altijd concreet uitgewerkte projecten. Een zwakte van veel aanvragen is bovendien dat men wel heldere doelgroepen formuleert (zoals 18-plussers of MBO 3 en 4), maar zelden in de aanvraag aannemelijk weet te maken hoeveel de uitval in die doelgroep zal verminderen. Bij het verdelen van middelen over de maatregelen zijn veel regio’s dicht bij de oorspronkelijke verhouding tussen plusgelden en regiomiddelen gebleven. Weinig regio’s hebben op basis van hun regioanalyse beargumenteerd een afwijkende, eigen keuze hierin gemaakt. De meeste middelen gaan naar zorg en begeleiding, ongeveer de helft van het budget wordt de komende drie jaar ingezet voor een vorm van plusvoorzieningen. Een minderheid van de regio’s heeft de (financiële) schoolgebonden inzet afgestemd of gebundeld met de regiomiddelen. Voor zover we kunnen nagaan, zijn deze aanpakken in de meeste regio’s gescheiden besluitvormingstrajecten. Samenwerking Hoe wordt de samenwerking vorm gegeven? Wie voert de regie, welk draagvlak is er voor samenwerking op bestuurlijk niveau, hoe ziet de samenwerking er op de werkvloer uit in het contact met de deelnemer of schoolverlater? Welke knelpunten en succesfactoren komen regio’s tegen bij de samenwerking en uitvoering van het vsv-beleid? In bijna alle regio’s is er een taakverdeling tussen een bestuurlijk en operationeel overleg. Daarnaast werken veel regio’s met taakgroepen of werkgroepen op onderdelen. De RMC-coördinator en de vertegenwoordiger van de contactschool zitten zowel in het bestuurlijk als operationeel overleg. De ROC’s hebben in de afgelopen periode in de meeste regio’s hun regierol binnen het vsv-beleid verder versterkt, vanwege de hoge uitvalcijfers in het MBO. De regio’s streven ernaar eenduidigheid te krijgen in de wijze waarop leerplicht door gemeenten wordt georganiseerd. In de afgelopen periode is gebleken dat het lastig is om met gemeenten tot een eenduidige visie te komen. Er is een significant verband tussen de ontwikkeling van vsv in de periode 2006-2011 en de taakvervulling van de wethouder van de contactgemeente. In de regio’s waar de wethouder zijn taken op het gebied van vsv-beleid afgelopen jaar actief invulde is een sterkere afname van het aantal vsv-ers waargenomen dan in andere regio’s. Het is bij de regio’s bekend dat de meeste docenten niet op de hoogte zijn van de vsvmaatregelen. In de enquêteresultaten wordt dit aangemerkt als een knelpunt. Dit in
tegenstelling tot de resultaten uit de groepsgesprekken, waarin werd aangeven dat het belangrijker is dat docenten weten wat ze moeten doen met leerlingen dan dat ze de vsv-maatregelen kennen. In een meerderheid van de regio’s werd of wordt nog steeds de betrokkenheid van de VO-scholen bij de gezamenlijke aanpak gemist. De regio’s noemen het UWV een belangrijke schakel voor de verbinding tussen jongeren en de arbeidsmarkt. Verschillende regio’s merken op dat het UWV zich vanwege het gebrek aan financiële middelen steeds meer terugtrekt. De regionale samenwerking heeft ertoe bijgedragen dat het urgentiegevoel om gezamenlijk het vsv-beleid aan te pakken is doorgedrongen bij zowel gemeenten als onderwijs. Context, borging en verwachtingen Welke overige regionale beleidsmatige en autonome ontwikkelingen hebben invloed op de vsv-resultaten binnen instellingen en regio’s? Welke vsv-aanpak wensen en verwachten de regio’s en instellingen na 2015? Er staan veel veranderingen op stapel op de terreinen van onderwijs, jeugdzorg en sociale zekerheid. Bijna alle regio’s hebben in hun aanvraag, in de analyse of middels een aparte brief aangegeven dat de uitwerking van deze plannen voor een groot deel zal bepalen of men de doelstellingen haalt. De meeste problemen verwachten betrokkenen bij het behalen van de doelstellingen voor de bovenbouw havo/vwo en het MBO. Betrokkenen verwachten negatieve effecten op voortijdig schoolverlaten van de voorgestelde ontwikkelingen op het terrein van onderwijs, zoals de hogere eisen voor taal en rekenen op het MBO, de aanscherping van de exameneisen op het VO, het verkorten van de MBO-opleidingsduur, de entreeopleiding en de nieuwe bekostiging. Overwegend positieve effecten verwacht men van de decentralisatie van de jeugdzorg. Dit vraagt wel om een samenhangende visie vanuit onderwijs en gemeenten, bij voorkeur in regionaal verband, over de aansluiting van de schoolinterne zorgstructuur en de schoolexterne zorgstructuur. Regionale factoren die volgens de regio’s invloed hebben op een succesvolle vsvaanpak zijn grotesteden- en plattelandsproblematiek, algemeen opleidingsniveau in de regio, krimp en de regionale arbeidsmarkt. Veel regio’s stellen dat grensverkeerleerlingen vaker uitvallen, maar de eerst cijfers wijzen erop dat dat voor het MBO niet het geval is. Direct betrokkenen zijn tevreden over de landelijke sturing van het vsv-beleid vanuit het ministerie van OCW. Men verwacht op termijn minder middelen voor de vsvaanpak te ontvangen. Voor zover regio’s nu bezig zijn met de borging van maatregelen is men pragmatisch. Waar mogelijk worden aanpakken opgenomen in regulier instellingsbeleid. Tegelijkertijd kunnen veel projecten en programma’s niet zonder aanvullende financiering.
Analyse Wat zijn de verbanden tussen de verschillende onderdelen van het vsv-beleid en de (huidige en nieuwe) vsv-resultaten voor individuele VO- en MBO-instellingen als op regionaal niveau? Zijn verschillen in resultaten op verschillende mbo-niveaus en in verschillende instellingen terug te leiden tot verschillen in de aanpak? Verklaringen voor regionale verschillen in schooluitval liggen grotendeels op het niveau van individuele leerlingkenmerken en het niveau van onderwijs. Een eerste analyse naar de samenhang op regionaal niveau tussen veranderingen in vsv en de oude regionale maatrege-len, inzet van middelen en RMC-functioneren levert geen significante resultaten op. De enige factor die invloed lijkt te hebben, is de kwaliteit van de samenwerking in een regio. Daarnaast hebben we verbanden gevonden tussen het bestuurlijk draagvlak voor de vsv-aanpak en behaalde resultaten afgelopen jaren. Bovenstaande uitkomsten zijn gebaseerd op een eerste verkenning van beschikbare data. In de komende jaren vindt verdieping van het onderzoek plaats doordat we gegevens uit dit onderzoek kunnen gaan gebruiken, er data voor meer jaren beschikbaar komen, de kwaliteit van de data (voor beleid) verbeterd wordt en gebruik kan worden gemaakt van panelanalyses. Daarnaast zal het CPB komende jaren een aantal specifieke maatregelen testen op effectiviteit. Conclusies Het doel van dit onderzoek is het beschrijven van het vsv-beleid 2012-2015, met als doel inzicht te krijgen in wat werkt in het terugdringen van schooluitval. De samenvatting hierboven geeft een beeld van de knelpunten, succesfactoren en overwegingen bij de partners die regionaal samenwerken. Met de huidige inzichten kunnen we nog geen conclusies trekken over de werking van de verschillende aanpakken. De nadruk dit jaar op het regionale beleidsvormingsproces geeft vooral inzicht in de het vermogen (of onvermogen) van regio’s om een consistent beleid op papier te zetten. De vraag is welke relaties er in de praktijk zijn tussen deze ‘papieren werkelijkheid’ en de praktijk van deelnemers, docenten, begeleiders en ambtenaren. De ingediende maatregelen zijn vaak nog weinig concreet, een deel van de regio’s werkt nu aan nadere uitwerking tot actieplannen per instelling, subregio of maatregel. Maar ook als die er liggen zal het niet altijd inzichtelijk zijn welke concrete maatregelen waar uitgevoerd worden of gaan worden. Daarom zal het onderzoek komend jaar zich vooral richten op de uitvoeringspraktijk op het niveau van de instelling of opleiding. Dit doen we door in een beperkt aantal regio’s te kijken naar de uitvoering van het vsv-beleid in de praktijk. Daarnaast brengen we aan de hand van de praktijk in kaart hoe de beleidsmatig en financieel vaak gescheiden trajecten van schoolbeleid, regionaal programma en RMC-beleid op elkaar inwerken.
