71 - Omstreden onderwijsvernieuwingen. Het onderwijsjuridisch onderzoek voor de Commisie Dijsselbloem prof. mr. P.J.J. Zoontjens

N T O R

Nederlands Tijdschrift voor Onderwijsrecht en Onderwijsbeleid 69

- Ten Geleide mr.S.J. Steen

71

- Omstreden onderwijsvernieuwingen. Het onderwijsjuridisch onderzoek voor de Commisie Dijsselbloem prof. mr. P.J.J. Zoontjens

103

- Onderwijsvernieuwingen onderzocht mevr. drs. H.M. (Ria) Bronneman-Helmers

123

- Jurisprudentie Terugvordering bekostiging omdat leerlingen niet “werkelijk schoolgaand” zijn mr. M.R.A. Dekker

133

- Boekbespreking Waar blijft de strijd tegen segregatie en kansenongelijkheid? Amerikaans voor onderwijspolitici Paul Jungbluth

137

- Stand van wetgeving H.M. Davids en mr. H. Nentjes

147

- Informatief mevr. mr. dr. M.T.A.B. Laemers

2 - 2008 Stichting NTOR

Jaargang 20

Nederlands Tijdschrift voor Onderwijsrecht en Onderwijsbeleid Verschijnt 4 x per jaar Formule: Het NTOR stelt zich ten doel op wetenschappelijk verantwoorde wijze aandacht te schenken aan de ontwikkelingen op het terrein van het onderwijsrecht en onderwijsbeleid. De redactie is verantwoordelijk voor de plaatsing van de bijdragen; de auteurs behouden de verantwoordelijkheid voor de inhoud van de bijdragen. Redactie: mevr. dr. E.H.Hooge prof. mr. dr. A. Postma mr. S.J. Steen (voorzitter) mr. J.M.M. van de Ven dr. F.J. de Vijlder prof. mr. P.J.J Zoontjens Vaste medewerkers: H.M. Davids mr. M.R.A. Dekker mr. J.M.V. Dubelaar mevr. mr. dr. M.T.A.B. Laemers mr. H. Nentjes mr. dr. C.W. Noorlander mevr. dr. M. Verbruggen Uitgever: Sdu Uitgevers, Roel Langelaar Redactieadres: Sdu Uitgevers, Postbus 20025, 2500 EA Den Haag, tel. (070) 378 02 18, fax (070) 799 98 16 Productie en opmaak: Den Haag Print - Rijswijk Aanbevolen citeertitel: NTOR (jaar), blz. … Abonnementsprijs: e 66,50 per jaar, excl. BTW en verzend- administratiekosten Abonnementenadministratie en adreswijziging: Sdu Klantenservice, Postbus 20014, 2500 EA Den Haag Beëindiging abonnement: Een abonnement geldt voor minimaal een jaar en kan op elk gewenst tijdstip ingaan. Het abonnement wordt steeds automatisch met een jaar verlengd, tenzij uiterlijk twee maanden voor het verstrijken van het abonnementsjaar schriftelijk wordt opgezegd bij Sdu Klantenservice. Adreswijziging: bij wijziging van naam en/of adres verzoeken wij u de enveloppe met het juiste adres toe te zenden aan onze abonnementenadministratie. Wij verwerken uw gegevens voor de uitvoering van de (abonnements)overeenkomst en om u van informatie te voorzien over Sdu Uitgevers BV en zorgvuldig geselecteerde andere bedrijven. Als u geen prijs stelt op deze informatie, kunt u dit schriftelijk melden bij Sdu Klantenservice. Voor informatie over de leveringsvoorwaarden kunt u terecht op www.sdu.nl. ISSN 0923-4640 Voorzover het maken van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16 h Auteurswet 1912, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.reprorecht.nl). Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet 1912) dient men zich te wenden tot de Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Productierechten Organisatie, postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.cedar.nl/pro). Voor het overnemen van een gedeelte van deze uitgave ten behoeve van commerciële doeleinden dient men zich te wenden tot de uitgever. Hoewel aan de totstandkoming van deze uitgave de uiterste zorg is besteed, kan voor de afwezigheid van eventuele (druk)fouten en onvolledigheden niet worden ingestaan en aanvaarden de auteur(s), redacteur(en) en uitgever deswege geen aansprakelijkheid voor de gevolgen van eventueel voorkomende fouten en onvolledigheden.

Ten Geleide De school als vindplaats van het falen in het onderwijs Het onderwijs in Nederland is voorwerp van aanhoudende zorg van de overheid. Deze zorg moet vorm krijgen binnen het delicate evenwicht van vrijheid van onderwijs, vrije schoolkeuze en ruimte voor professionele autonomie van de leraar enerzijds en toegankelijkheid voor iedereen, leerplicht en waarborgen rond de kwaliteit van het onderwijs anderzijds. Of scholen goed onderwijs (kunnen) verzorgen, wordt niet alleen door de school zelf bepaald, maar hangt ook in sterke mate af van de keuzes die politiek en overheid door de jaren heen maken. Dit komt heel goed tot uiting in het rapport van de Commissie Dijsselbloem over het parlementair onderzoek naar de onderwijsvernieuwingen in het voortgezet onderwijs, waaraan de hoofdartikelen in dit nummer van NTOR zijn gewijd. De worsteling van de scholen met de invoering van de basisvorming, studiehuis en het vmbo blijkt een rechtstreeks gevolg van falend overheidsbeleid. Dat hierbij op lichtzinnige wijze is omgesprongen met de belangen van de meest kwetsbare leerlingen is een zaak die de politiek zich kan aantrekken. Niet alleen om lering te trekken uit het alert te zijn voor soortgelijke dwalingen Dijsselbloem roept terecht op om de waarden voor de samenwerking tussen opnieuw te doordenken.

verleden, maar vooral ook om in de toekomst. De Commissie uitgangspunten en randvoorregulier en speciaal onderwijs

De beleidsoperatie Passend Onderwijs zou eerst een onafhankelijke uitvoeringstoets moeten ondergaan, alvorens er onomkeerbare besluiten worden genomen over de institutionalisering van vrijwillig aangegane regionale samenwerking. Dit geldt temeer nu het er naar uitziet dat dit gepaard zal gaan met invoering van afgemeten budgetfinanciering voor het onderwijs aan deze kwetsbare groep leerlingen. S.J. Steen



NTOR 2 - juni 2008

69

70

NTOR 2 - juni 2008

Prof. mr. P.J.J. Zoontjens102

Omstreden onderwijsvernieuwingen Het onderwijsjuridisch onderzoek voor de commissie Dijsselbloem

1. Opdracht en opzet Bij de op 26 april 2007 ingestelde Commissie Dijsselbloem stond de vraag centraal vanuit welke sturingsprincipes de overheid moet handelen om samen met het onderwijsveld een bijdrage te leveren aan verbetering van de kwaliteit van het onderwijs. Aan Dick Mentink, hoogleraar onderwijsrecht aan de EUR, en mijzelf werd opdracht verleend om onderzoek te verrichten naar de besluitvorming op rijksniveau over de invoering van basisvorming, profielen tweede fase (studiehuis) en leerwegen (vmbo) in het voortgezet onderwijs.103 Het onderzoek zou aanvullend moeten zijn ten opzichte van een door het Sociaal Cultureel Planbureau te verrichten analyse naar de feitelijke, maatschappelijke en inhoudelijke factoren die ten grondslag hebben gelegen aan deze vernieuwingen.104 De drie onderwijsvernieuwingen hebben een lange beleidsgeschiedenis. Zoals dat gaat in het onderwijs, werd de invoering steeds ingeluid en begeleid door formele wetten, zodat vooral het samenspel van regering en parlement in ogenschouw moest worden genomen. Als vertrekpunt diende de volgende vraag: waarom mochten regering en Kamers (voortaan: ‘de politiek’) er aanvankelijk bij de voorbereiding van elk van deze vernieuwingen van uitgaan op een solide maatschappelijk draagvlak te rekenen en bleek dit achteraf in de meeste gevallen te ontbreken? Er was sprake van een verschil in perceptie tussen de politiek en het veld, waaruit mede door het tijdsverloop drie basale vragen voortvloeiden: 1. Op welke feiten had de politiek zich gebaseerd bij de besluitvorming en invoering en hoe was daarbij rekening gehouden met geluiden ‘van buiten’?;

102

Bijzonder hoogleraar onderwijsrecht Universiteit van Tilburg.

103

P.J.J. Zoontjens en D. Mentink, Omstreden onderwijsvernieuwingen. De parle-

mentaire besluitvorming inzake de invoering van basisvorming, leerwegen en profielen tweede fase in het voortgezet onderwijs, in: Commissie Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen, Tijd voor onderwijs, deelrapport III, Kamerstukken II 2007/08, 31 007, nr. 8 (voortaan: Onderwijsjuridisch deelrapport). 104

H.M. Bronneman-Helmers, Vijftien jaar onderwijsvernieuwingen in Nederland. Een

beleidsanalytische studie ten behoeve van het parlementaire onderzoek onderwijsvernieuwingen, in: Commissie Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen, Tijd voor onderwijs, deelrapport II, Kamerstukken II 2007/08, 31 007, nr. 7.

NTOR 2 - juni 2008

71

2. Waarop berustte de kritiek die opstak na de invoering, en had die eventueel al bekend kunnen zijn bij de politiek?; 3. Hoe is de politiek vervolgens met die kritiek omgegaan? In ons onderzoek hebben we zoveel mogelijk een chronologische benadering gevolgd. In lijn met de drie vragen hebben we bij de beschrijving en analyse van elk van de trajecten drie fasen onderscheiden in het politieke proces: de fase van voorbereiding, besluitvorming en invoering, de fase van kritiek en bezinning, en de fase van reparatie of herstel. Naar blijkt, hebben de belangrijkste feiten en conclusies hun weg naar het Eindrapport van de Commissie gevonden. Soms is uit onze bevindingen geciteerd. Vaker zijn onderdelen van ons rapport letterlijk overgenomen zonder bronvermelding. De indruk bestaat dat we een belangrijke bijdrage hebben kunnen leveren aan de analyse en conclusies van de commissie, met name waar het betreft de rol van de politiek. De eerste “vrienden” lijken we ook al te hebben gemaakt. In zijn bijdrage aan het Kamerdebat over het Eindrapport105 stelt Bas van der Vlies (SGP) dat het veelzeggend is dat ons deelrapport “met dezelfde conservatieve inslag als Edmund Burke” opent. Hij verwijst naar de door ons met instemming weergegeven opvatting van de Amerikaanse historica Diane Ravitch, die meent dat elke van overheidswege geïnitieerde onderwijsvernieuwing die uitvloeisel vormt van een ideologie als de pest moet worden vermeden. Het brengt ons volgens Van der Vlies in contact met praktisch identieke opvattingen van de Ierse politieke denker uit de achttiende eeuw.106 In de beschrijvende paragrafen zal een sterk verkorte weergave worden gegeven van het rapport, volgens de indeling die daarin is gehanteerd. Daardoor kan deze bijdrage wellicht subjectiever en gekleurder ogen dan de bedoeling is. Naast een algemene inleiding, die het kader vormt voor het verdere verhaal, volgt een korte schets van de vroegere geschiedenis van onderwijsvernieuwingen. Tenslotte zal de aandacht zich richten op de trajecten van basisvorming en tweede fase. Het overzicht inzake Leerwegen blijft hier achterwege.107 Daarna zullen in paragraaf 6 de conclusies worden gegeven en doordacht. Daarbij wordt ook van de gelegenheid gebruik gemaakt om onze bevindingen uit het rapport aan te vullen met nadere reflecties.

2. De problematische overheidsrol Het algemene thema dat achter de bekritiseerde onderwijsvernieuwingen van de laatste decennia verscholen ligt, is het omgaan van de politiek met diversiteit in de samenleving. Dit thema kent in het onderwijs een speci-

105

Tijd voor Onderwijs, Kamerstukken II 2007/08, 31 007, nr. 6.

106

Handelingen II, 15 april 2008, TK 76, p. 5341/42.

107

Zie daarvoor Onderwijsjuridisch deelrapport, p. 96-113.

72

NTOR 2 - juni 2008

fieke uitwerking. In een notitie uit 2001 heeft minister Hermans van OCW getracht de vier kerntaakdomeinen van de politiek met betrekking tot het onderwijs in algemene termen te vatten:108 - De zorg voor het onderwijsbestel. Deze omvat onder meer de indeling van het nationale onderwijsgebouw in onderwijstypen en onderwijssectoren die aansluiten op behoeften in de samenleving, een doorlopende ‘leerlijn’ vestigen en leiden tot een maatschappelijk geaccepteerde eindkwalificatie (= diploma); - De zorg voor toegankelijkheid. Dit betekent onder meer de zorg voor de beschikbaarheid van voldoende, en voldoende gespreide onderwijsvoorzieningen, het beschermen tegen discriminatie, de bevordering van gelijkheid, de bekostiging – of in Awb-termen: subsidiëring – op een adequaat niveau, en het organiseren van ‘eigen’ aanbod van openbaar onderwijs; - De zorg voor kwaliteit. Men denke hierbij onder meer aan de zorg voor goed opgeleide docenten, voor het stellen van minimumeisen met betrekking tot de deugdelijkheid van het onderwijsproces en de onderwijsorganisatie, de erkenning van scholen, het Inspectietoezicht, en de verzameling van expertise ter ondersteuning van scholen en personeel, en - De zorg voor doelmatigheid. Deze bestaat onder andere uit taken tot bevordering van de efficiëntie en effectiviteit van het onderwijs en tot het instellen en instandhouden van mechanismen van inhoudelijke en financiële verantwoording door scholen en andere onderwijsinstellingen. Deze kerntaakdomeinen vormen de ingrediënten van het nationale onderwijsbeleid. In de Nederlandse constitutionele verhoudingen is op het terrein van het onderwijsbeleid de formele wetgever het exclusief bevoegde orgaan. Artikel 23 Grondwet bevat een serie concrete opdrachten aan de wetgever. Delegatie van diens wetgevende bevoegdheid op horizontaal (Rijks-)niveau en verticaal (decentraal) niveau is weliswaar toegestaan, maar de wet dient dan wel de hoofdelementen van de regeling te bevatten. Bovendien blijkt vanuit beginselen van gelijke behandeling en vrijheid van richting van het bijzonder onderwijs dat met verticale delegatie behoedzamer dient te worden omgegaan dan met horizontale.109 Het gevolg van een en ander is dat de wetgever in het onderwijsbeleid meer dan op andere terreinen van bestuursrecht een dominante rol speelt. Aan

108

Zie Kwaliteit aan de basis, een actieprogramma voor het primair en voortgezet

onderwijs, Kamerstukken II 2000/01, 27 400 VIII, nr. 92, p. 5. 109

Vgl. D. Mentink, Omstreden gemeentelijk onderwijsbeleid, Den Haag: Elsevier,

2004, p. 213. Mentink gaat daarbij uitgebreid in op het delegatievraagstuk in het onderwijs. Zie in het bijzonder, a.w., p. 31-104.

NTOR 2 - juni 2008

73

de minister van OCW komt buiten het terrein van het sanctierecht vrijwel geen beleids- of beoordelingsvrijheid toe.110 Het onderwijsbeleid van de centrale wetgever moet ten uitvoer worden gebracht tegenover een scholenstelsel dat in Nederland wezenlijk decentraal is georganiseerd. In het algemeen gelden daarbij drie beginselen: - Het bijzonder onderwijs (2/3 van de 7.000 scholen in het primair en 650 scholen in het voortgezet onderwijs, die door de overheid bekostigd worden) geniet de grondwettelijke vrijheid van richting en inrichting. In de kern van deze vrijheden mag de overheid – ongeacht of het nu de minister, de regering, de wetgever of de decentrale overheid is – niet treden, leert het vijfde lid van artikel 23 Grondwet.111 - Vanouds geldt het ongeschreven uitgangspunt in ons rechtsstelsel van pedagogische autonomie van de (openbare en bijzondere) scholen, dat vooral de positie van de leraren en de vrije keuze van leermiddelen aangaat.112 Dit beginsel kwam recent in het geding toen bleek dat voor de beschikbaarstelling van gratis schoolboeken – een maatregel nog van de vorige minister van OCW Van der Hoeven – door de middelbare scholen de Europese aanbestedingsrichtlijn diende te worden gevolgd en zulks niet (tijdig) was gebeurd. Een Kamermeerderheid verzette zich aanvankelijk tegen de verplichting van Europese aanbesteding, omdat die er toe zou kunnen leiden dat scholen worden beperkt in hun keuzemogelijkheden. Alleen dat boek zou dan aangeschaft kunnen worden dat binnen de algemene termen van ‘het bestek’ als het meest gunstige wordt beoordeeld. Inmiddels is duidelijk dat de Europese aanbestedingsregels zich toch niet verzetten tegen een praktijk waarbij een boek met naam, toenaam en ISBNnummer in het ‘bestek’ wordt vermeld. De pedagogische keuzevrijheid van de professionals in de school lijkt dus verzekerd.113 - Ten slotte is er de vrijheid van schoolkeuze. Artikel 2, Eerste Protocol, EVRM beschermt de vrijheid van ouders om voor hun kinderen het onderwijs te kiezen dat het meest overeenstemt met hun filosofische

110

Vgl. P.J.J. Zoontjens, Inleiding tot de onderwijswetgeving, Den Haag: Elsevier,

1999, p. 13-14. 111

Zie voor een actuele bespreking: D. Mentink en B.P. Vermeulen, Artikel 23

Grondwet, Den Haag: Elsevier, 2006. 112

Zie hierover uitgebreid: C.W. Noorlander, Recht doen aan leerlingen en ouders. De

rechtspositie van leerlingen en ouders in het primair en voortgezet onderwijs, diss. VU, Nijmegen: Wolf Legal Publishers, 2005, p. 82-108. 113

Zie het verslag van het kamerdebat in De Volkskrant van 24 januari 2008, p. 2.

Inmiddels is er ook een voorstel tot Wijziging van enkele onderwijswetten i.v.m. het gratis beschikbaar stellen van lesmateriaal door scholen ingediend. Kamerstukken II 2007/08, 31 325, nrs. 1-3. Zie over de relatie van de aanbestedingsregels tot de pedagogische vrijheid: Memorie van Antwoord, Kamerstukken I 2007/08, 31 325, nr. C, p. 7-11.

74

NTOR 2 - juni 2008

of religieuze overtuigingen.114 Verder behelst het de vrijwaring van dwang van de zijde van de overheid om te kiezen voor een bepaalde openbare school. In ons onderzoek hebben we verschillende aanwijzingen gevonden voor de stelling dat het besproken centrale onderwijsvernieuwingsbeleid van de laatste decennia onvoldoende in balans was met de decentrale beginselen van onderwijsvrijheid, pedagogische autonomie en schoolkeuzevrijheid. Daarop zal na de volgende paragraaf nader worden ingegaan.

3. Integratie van het voortgezet onderwijs: de periode 1900 tot 1986115 3.1 De periode 1900-1945 Het denken over de vernieuwing van de structuur en inhoud van het voortgezet onderwijs kent een rijk verleden. Dat had allereerst te maken met de opbouw van een tamelijk versnipperd geheel in de vroegste wetgeving. Rond 1900 zijn er drie wetten die het onderwijs in de fase na de lagere school regelen. Ook mag niet onvermeld blijven dat bij de wet van 1901 de leerplicht werd ingevoerd. Er is dan bepaald nog geen sprake van een omvattend régime. Bij de Wet op het middelbaar onderwijs van Thorbecke (1863) was de hogere burgerschool (HBS) en middelbare meisjesschool (MMS) ingevoerd. Verder regelde sinds 1876 de Hoger-Onderwijswet het zesjarige gymnasium. Tenslotte was er een ruim geformuleerd overgangsartikel in de Wet op het lager onderwijs van 1857 dat mede een basis sloeg onder het zelfstandig bestaan van het in de praktijk ontwikkelde meer uitgebreid lager onderwijs (MULO). Het beroepsonderwijs was voor de wetgever in 1900 nog lang niet in zicht. De sinds de tweede helft van de negentiende eeuw opgekomen ambachtsscholen kregen pas in 1919 bij de Nijverheidsonderwijswet een wettelijke status. Daarmee kreeg meteen ook de reeds bestaande scheiding tussen “Bildung” (algemeen vormend onderwijs) en “Ausbildung” (vak- of beroepsonderwijs) een formeel sluitstuk. De wet van Thorbecke was alras geen rustig bezit meer. In de periode 1900-1945 zijn acht vruchteloze pogingen ondernomen het algemeen vormend onderwijs te herstructureren. Vrijwel elke bewindspersoon meende met eigen wijzigingsplannen te moeten komen. Dit duidt erop dat gedu-

114

Zie voor een bespreking van een en ander: Onderwijsraad, Vaste grond onder de

voeten. Een verkenning inzake artikel 23 Grondwet, adviesnr. 20020284/674, Den Haag, 2002 en P.J.J. Zoontjens, Het beweeglijke recht op onderwijs, oratie UvT, Den Haag: Boom Juridische uitgevers, 2003. 115

Onderwijsjuridisch deelrapport, p. 13-33.

NTOR 2 - juni 2008

75

rende deze hele periode de wenselijke structuur en inhoud van “Bildung” via het voortgezet onderwijs permanent omstreden waren. De scheiding met het beroepsonderwijs stond evenwel nimmer ter discussie. 3.2 De periode 1945-1986 Wat voorheen niet lukte werd in 1963 realiteit. Onder minister Jo Cals (1952-1963) kwam honderd jaar na de wet van Thorbecke een ingrijpende herziening van het systeem van het voortgezet onderwijs tot stand. Daarbij werd zwaar geleund op ideeën die door diens voorganger, minister Rutten (1948-1952), reeds waren ontwikkeld. In zijn in 1951 verschenen Nota betreffende onderwijsvoorzieningen, ontvouwde Rutten een samenhangende visie op de inrichting van het voortgezet onderwijs. Voor alles gold dat de inhoud en de structuur van het scholenstelsel dienden te worden aangepast aan het doel van het onderwijs, welke is leerlingen voor te bereiden op hun maatschappelijk functioneren.116 Deze grondgedachte impliceerde een verschuiving van institutiegericht naar individugericht onderwijsbeleid en was een novum. Daarmee kwam onder meer de weg vrij om het beroepsonderwijs met algemeen vormend onderwijs in één stelsel te integreren. Inhoudelijk stond Rutten voor om het starre klassikale systeem te vervangen door een stelsel waarin rond een vast kerncurriculum leervakken facultatief gevolgd kunnen worden. “Het algemeen vormend onderwijs legt in te sterke eenzijdigheid de nadruk op feitenkennis, te weinig op harmonische ontwikkeling van de vermogens der leerlingen”. Dat vraagt meer inspanningen van de scholen zelf. De opbouw van het onderwijs zou ook naar steeds meer differentiatie moeten toegroeien.117 Cals diende in 1958 het voorstel van een Wet op het voortgezet onderwijs (WVO) bij de Tweede Kamer in. Zij kreeg de constructie van een raamwet, bedoeld om “voldoende ruimte te laten voor een vrije ontplooiing van het onderwijs”118 en waarin – naar de tekst van het Staatsblad uit 1963 – voorbereidend wetenschappelijk onderwijs (vwo), hoger, middelbaar en lager algemeen voortgezet onderwijs (havo, mavo en lavo), hoger, middelbaar en lager beroepsonderwijs (hbo, mbo, lbo) en andere vormen van voortgezet onderwijs in een samenhangend geheel bij elkaar werden gebracht.119 In een kritisch betoog over het idee om het gehele voortgezet onderwijs onder één wettelijke regeling te brengen sprak het antirevolutionaire kamerlid mr. A.B. Roosjen op 28 april 1955 over een ‘mammouthwet’, en die naam is

116

Peter van der Heiden, In de schaduw van de Mammoet; het onderwijsbeleid van

minister F.J.Th. Rutten (1948-1952), diss. UU, Zutphen: Walberg Pers 2004, p. 92 e.v. 117

Van der Heiden, a.w., p. 91.

118

A. Bartels, Een eeuw middelbaar onderwijs 1863-1963, Groningen: J.B. Wolters

1963, p. 269. 119

Zie H. Drop, Algemene inleiding onderwijsrecht, Zwolle: Tjeenk Willink 1985, p. 360

e.v.

76

NTOR 2 - juni 2008

nadien in gemoderniseerde spelling een eigen leven gaan leiden.120 Het jaar 1968, waarin de WVO in werking trad, was het hart van een periode die een groeiende belangstelling liet zien voor de bestrijding van ongelijkheid van kansen in de samenleving en voor nieuwe pedagogische onderwijsvormen. Er braken pleidooien door om het voortgezet onderwijs zodanig te herstructureren, dat voor een bepaalde tijd de individuele school- en beroepskeuze wordt uitgesteld, selectie achterwege blijft en de zelfontplooiing prioriteit krijgt. Men richtte zich al snel op het project van de middenschool. De middenschool werd feitelijk door christelijke bewindslieden op de politieke agenda gezet. In de Nota inzake onderwijs- en arbeidsmaatregelen voor werkende jongeren uit 1970 van staatssecretaris Grosheide (AR) van OK&W en minister Roolvink (AR) van Sociale Zaken werd gesteld “dat in het tot stand brengen van een nieuw type geïntegreerd voortgezet onderwijs voor 11/12 tot 14/15 jarigen, veelal aangeduid als middenschool, in beginsel de oplossing van een aantal fundamentele onderwijsproblemen ligt.”121 Door minister Van Veen (CHU) en staatssecretaris Schelfhout (KVP), die deel uitmaakten van het confessioneel-liberale kabinet-Biesheuvel (1971-1973), werd het thema van de middenschool verder onder de aandacht gebracht.122 Maar pas onder Van Kemenade (PvdA), minister van O&W in het door sociaaldemocraten gedomineerde kabinet-Den Uyl (1973-1977), bereikte de middenschooldiscussie haar hoogtepunt. Van Kemenade publiceerde in juni 1975 zijn veelbesproken Contourennota.123 Daarin werden uitgangspunten met betrekking tot de middenschool geformuleerd, die al bekend waren van zijn voorganger, minister Van Veen. Nieuw was evenwel dat volgens de Nota de middenschool in de eerste drie jaren na het lager onderwijs in een gemeenschappelijke, algemene en beroepsoriënterende onderwijsfase zou moeten voorzien voor groepen van leerlingen die onafhankelijk van ieders aanleg, achtergrondmilieu, sekse of geleverde leerprestatie waren samengesteld, zogenaamde ‘heterogene leeftijdsgroepen’. Van deze heterogene groepen zouden leerlingen dan kunnen uitzwermen naar groepen waarin qua bezigheid en studieniveau wel rekening wordt gehouden met ieders aanleg en belangstelling, zogenaamde ‘homogene leeftijdsgroepen’. Het is dus niet zo, aldus de Contourennota, dat met de middenschool een eenheidsschool bedoeld wordt. Niet alle leerlingen van een groep krijgen alle programmaonderdelen op gelijk niveau aangeboden. “Er moet integendeel een nieuwe vorm van onderwijs uit voort-

120

Ton Elias, Van Mammoet tot wet, Den Haag: Uitgeversmaatschappij PAX 1963, p. 7

en 8. 121

Kamerstukken II 1969/70, 10 904, p. 4-5.

122

Nota over het Onderwijsbeleid, bijlage IV van de Memorie van toelichting bij de

Onderwijsbegroting 1973, Kamerstukken II 1973/74, 12 000 VIII, p. 4. 123

Contouren van een toekomstig onderwijsbestel; discussienota, publicatie van het

ministerie van Onderwijs en Wetenschappen, Den Haag 1975, 3e druk, 1976.

NTOR 2 - juni 2008

77

komen waarin elke individuele leerling zijn unieke persoonlijkheid naar aanleg, belangstelling en bekwaamheid optimaal kan ontplooien”.124 De Contourennota, en de ontvangst ervan, hebben de onderwijskundige, politieke en bestuurlijke discussie over onderwijsvernieuwingen in Nederland in de latere jaren sterk bepaald. De Nota leverde 338 diep verdeelde reacties uit het samenleving op. Ook de politiek was verdeeld. In het parlement zag men de kampen van de twijfelaars, tegenstanders en voorstanders die zich in de samenleving hadden gevormd terug in respectievelijk de christelijke fracties, de VVD, en de PvdA en kleinere linkse fracties.125 De WRR constateerde een decennium later dat in 1977 de discussie rondom de middenschool “volslagen” was “gepolariseerd”, mede vanwege de ideologisch-politieke presentatie ervan.126 De Raad beschouwde het als een fundamenteel probleem dat in de plannen werd gekozen voor een model dat gelijke kansen en emancipatie trachtte te verwezenlijken door de nadruk te leggen op de vrijheid van ontplooiing. De afwezigheid van objectieve normen tot afsluiting van de middenschool, van eindtermen, moest als een essentiële weeffout worden gezien.127 Amerikaans onderzoek had inmiddels uitgewezen dat het willen bevorderen van emancipatie door zelfontplooiing in het tegendeel verkeert. Leerlingen uit kansarme milieus blijken, onder de paraplu van een quasi-progressieve pedagogiek vooral pakketten te kiezen waardoor hun achterstand opnieuw wordt bevestigd. De “ideologie der zelfontplooiing” heeft Nederland, aldus de WRR, onderwijskundig bezien in een isolement gebracht. Noch in Engeland, noch in Duitsland werden de “comprehensive school” en de “Gesamtschule” vanuit een dergelijke onderwijsideologische invalshoek ontwikkeld.128 3.3 Algemene opmerkingen over overheidsaansturing en innovatie na de oorlog 3.3.1 Enkele feiten Een beschrijving van de periode 1951-1986 zou niet compleet zijn, als niet wordt stilgestaan bij de ingrijpende verschuiving die in de achterliggende decennia is opgetreden in de wijze van aansturing door de overheid van

124

Idem, p. 45/46.

125

P.N. Karstanje, Beleidsevaluatie bij controversiële onderwijsvernieuwing. Een ver-

gelijkende gevalsstudie naar de toegeschreven en feitelijke functies van evaluatie voor beleidsvorming in de multi-actorcontext van drie grootschalige vernieuwingsprojecten voortgezet onderwijs in de periode 1970-1986, diss. UU, Amsterdam: SCO-rapport 170, 1980, p. 103-104 126

WRR, Basisvorming in het onderwijs, Rapporten aan de Regering, nr. 27, Den Haag

1986 (voortaan: Basisvorming), p. 73. 127

Basisvorming, p. 72-74. Zie ook J.F. Vos, Voorbij de droomschool. Over eenheid

en verscheidenheid in het onderwijs in Nederland, in: WRR, Onderwijs op de tweesprong, Voorstudies en achtergronden, nr. V45, Amsterdam, juni 1985, p. 13-53. 128

78

Basisvorming, p. 76.

NTOR 2 - juni 2008

het onderwijs en in de opvattingen van de overheid over onderwijssectorale vernieuwingen. Met de nota van Rutten uit 1951 wordt de overgang gemarkeerd van distributief naar constructief onderwijsbeleid. De omslag in beleid heeft zich vooral doorgezet vanaf de inwerkingtreding van de mammoetwet. Voor een nadere verklaring van die omslag beginnen we met het vermelden van enkele feiten. Allereerst valt op dat er naast de sinds 1919 fungerende Onderwijsraad een variëteit aan adviesorganen groeit, die zich richten op de afzonderlijke sectoren in het onderwijs.129 Specifiek voor het voortgezet onderwijs valt te wijzen op de in 1983 opgerichte Adviesgroep projecten eerste fase voortgezet onderwijs (APVO-1), Adviesgroep projecten tweede fase voortgezet onderwijs (APVO-2), Adviesraad voor de eerste fase van het voortgezet onderwijs (ARVO-1), alsmede Adviesraad voor de tweede fase van het voortgezet onderwijs (ARVO-2).130 Met de sanering van het overleg- en adviesstelsel medio jaren negentig (de ‘Woestijnwet’)131 zijn deze organen weer opgeheven. Ook het gestructureerde overleg met het veld krijgt in deze periode zijn beslag. Door minister Van Veen werd in 1972 het belangrijkste overlegorgaan, de Centrale Commissie voor Onderwijsoverleg (CCOO), ingesteld waaraan de vier landelijke koepelorganisaties deelnamen. Deze overlegvorm kwam niet uit de lucht vallen, want in de periode daarvoor waren al door initiatieven in het veld landelijke koepelorganisaties ontstaan, of anders gezegd: werden de zuilgebonden belangen op nationaal niveau gearticuleerd. In 1995 is het CCOO afgeschaft.132 Sinds de periode Van Veen/Van Kemenade deed op reguliere schaal het experiment, als schakel tussen onderzoek, ontwikkeling en overdracht, zijn intrede.133 Een formele, wettelijke basis daarvoor was verschaft in de mammoetwet (thans art. 25 WVO) en de in 1970 tot stand gekomen Experimentenwet onderwijs (EWO), die het mogelijk maakten onderwijskundige experimenten op te zetten die buiten de kaders van de

129

Daarnaast zijn er altijd adviesorganen op terreinen actief geweest, die aanpalend

zijn voor het onderwijsbeleid en waarmee de minister rekening dient te houden. Te wijzen valt op de SER, die een eigen commissie onderwijszaken heeft. 130

Zie J.M.G. Leune, Besluitvorming en machtsverhoudingen in het Nederlandse

onderwijsbestel, in: J.A. van Kemenade, N.A.J. Lagerweij, J.M.G. Leune en J.M.M. Ritzen (red.), Onderwijs bestel en beleid 2, Onderwijs en samenleving B, Groningen: WoltersNoordhoff 1987, p. 325. 131

Herzieningswet adviesstelsel, Stb. 1996, 377.

132

Vgl. A.M.L. van Wieringen, Hoofdlijnen van onderwijsbeleid, in: N.L. Dodde, J.M.G.

Leune (red.), Het Nederlandse schoolsysteem, Groningen: Wolters-Noordhoff 1995, p. 200. 133

Voor een overzicht van typen vernieuwingsvormen, zie D. Mentink, Ordening in

onderwijswetgeving en onderwijsvernieuwing, in: P.W.C. Akkermans (red.), Zorg voor onderwijs. Serie Bestuur in beweging van de Raad voor het binnenlands bestuur, Den Haag: SDU uitgeverij 1989, p. 43 e.v.

NTOR 2 - juni 2008

79

afzonderlijke onderwijswetten vallen. Voor het eerst gebeurde dat bij de nieuwe lerarenopleiding, later ook bij de middenschoolexperimenten. Deze gingen gepaard met vooraf per experimenteerschool afgesproken doelstellingen van innovatie en overdraagbaarheid van informatie, met facilitering en met onafhankelijke begeleiding en evaluatie. De Kamer controleerde achteraf, en alleen op hoofdlijnen. Uiteindelijk – zo moet worden vastgesteld – zijn de experimenten met de middenschool een zachte dood gestorven. Ten slotte moet worden gewezen op de rol van de wetenschap ter ondersteuning van het onderwijsbeleid.134 Groot was het vertrouwen in de bijdrage die van hieruit aan het innovatiebeleid kon worden geleverd, wat paste in het tijdsbeeld van de maakbare samenleving135 met verreikende ideeën over ‘planning for change’136 en coördinatie van alle instituties die betrokken waren bij onderzoeks-, ontwikkelings- en overdrachtsactiviteiten in een landelijk Contactraad voor de Onderwijsvernieuwing,137 die er overigens vanwege onderlinge professionele concurrentie niet kwam. 3.3.2 De verschuiving van sturingsperspectief De vraag is waarom het thema onderwijsvernieuwing in de periode na 1950 de belangrijke en algemene rol is gaan spelen, die het voorheen niet had. Voor het antwoord op die vraag kan ongetwijfeld worden gewezen op het klimaat van verandering dat na de bevrijding ontstond. Er lag een andere samenleving in het verschiet, nieuwe problemen dienden zich aan, oude problemen voor de oplossing waarvan men zich te lang had schuilgehouden kregen hernieuwde urgentie en aandacht. Toch is de verandering van intentie, waarop dit argument doelt, niet genoeg. Er moeten zich ook mogelijkheden tot realisering hebben aangediend, die er tot dan niet waren. Om het belangrijkste verschil met de voorgaande periode in enkele woorden samen te vatten zou kunnen worden gesproken van “vertrouwen in het sturend vermogen van de overheid” en “rationalisatie van onderwijsbeleid”. Beide aspecten vormen de twee kernelementen van het begrip ‘constructieve onderwijspolitiek’, als term geïntroduceerd door Idenburg in 1970 en te definiëren als een politiek waarbij de overheid bij haar bemoeiingen met het schoolwezen door uitgesproken doeleinden

134

Zie daarover J.A. van Kemenade, Onderwijs: bestel en beleid, Groningen: Wolters-

Noordhoff 1981, p. 85 e.v. 135

Vgl. het hoofdstuk ‘De maakbare samenleving’ in: H. Knippenberg en W. van der

Ham, Een bron van aanhoudende zorg: 75 jaar ministerie van Onderwijs, (Kunsten) en Wetenschappen 1918-1993, Assen: Van Gorcum 1994. 136

Vgl. de Nota Problemen van onderwijsplanning, in februari 1971 door minister

Veringa aan de Tweede Kamer aangeboden, Kamerstukken II 1969/70, 10 300 VIII, nr. 128. 137

Door minister Van Veen en staatssecretaris Schelfhout in 1972 voorgesteld in hun

Prioriteitennota. Zie Kamerstukken II 1973/74, 12 000 VIII, bijlage IV van de memorie van toelichting, p. 36.

80

NTOR 2 - juni 2008

wordt geleid en de innovatie een wezenlijke plaats inneemt. De term is als tegenhanger bedoeld van ‘distributieve onderwijspolitiek’, welke is gericht op het beleidsarm beheren van het onderwijsbestel.138 Vastgesteld kan worden dat al deze ontwikkelingen alleen maar tot versterking van de handelingsmogelijkheden van de Executieve, de bestuurlijke macht, hebben geleid. Kunnen we zeggen dat in de decennia voor de Tweede Wereldoorlog het parlement een duidelijke (hinder)macht vormde tegenover hem onwelgevallige initiatieven van de regering, nadien neemt de regering de touwtjes stevig in handen. Het beleid “activeert”, “vertechniseert” en wordt op de grote lijnen gedepolitiseerd – in de zin dat een meningsverschil op rationele gronden steeds moeilijker lijkt te worden, en de kenniskloof tussen regering en parlement groeit. In het parlement lijkt daardoor een beweging in gang gezet, om zich voor het vinden van nieuw politiek houvast in sterkere mate dan voorheen te vereenzelvigen met geprofileerde belangen van groepen in de samenleving. Door de verandering van sturingswijze en het toenemend gewicht van de Executieve in het onderwijsbeleid trad er in de naoorlogse periode ook een zichtbare verandering op in het karakter van onderwijswetgeving. Mentink wijst erop dat het klassieke model van de onderwijswetgeving, dat tot medio jaren tachtig dominant was, een ontwikkeling heeft doorgemaakt naar steeds verdere detaillering. Het klassieke model kenmerkte zich door een viertal elementen: - in het algemeen een compromis tussen niet-parallel lopende belangen van de overheid aan de ene kant, die zorg heeft voor de deugdelijkheid van het onderwijs, en de rechten op richtingsvrijheid en financiële gelijkstelling van het bijzonder onderwijs aan de andere kant; - een dominante positie van de rijksoverheid ter waarborging van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid bij de scholen; - een sterke nadruk op bekostigingsregels en op de garantie van materiële en personele voorzieningen, en - het stellen van herkenbare en meetbare deugdelijkheidseisen, zoals het aantal vakken, het aantal leerlingen en het aantal lesuren. Het klassieke wetsmodel bood in de eerste periode na de pacificatie nog redelijk veel ruimte voor initiatief bij de scholen en gemeenten. Het principe van de verdelende rechtvaardigheid, dat hierin is besloten, bleek echter in de naoorlogse jaren in toenemende mate contraproductief. Het “werkte als een soort aanjaagmotor op de behoefte aan verdere centralisering en nadere detaillering van wettelijke voorschriften. Langzaam maar zeker slibde de beleidsruimte voor schoolbesturen en gemeenten

138

Ph.J. Idenburg, Naar een constructieve onderwijspolitiek, Pedagogische Studiën,

1970, p. 1-18.

NTOR 2 - juni 2008

81

dicht.”139 Hoewel bij de WVO bewust werd gekozen voor het model van een raamwet, bedoeld om voldoende ruimte te laten voor een vrije ontplooiing van het onderwijs, was zij nog een uitwerking van het klassieke model wat hier met zich meebracht dat door de uitdijing van onder de wet hangende besluiten (algemene maatregelen van bestuur) en uitvoeringsregels (ministeriële regelingen, beleidsregels, circulaires) de beleidsruimte van de scholen steeds verder afnam. De Executieve, het bestuur, stelde in toenemende mate de regels. De wet veranderde langzaam aan van compromis en waarborg in een kader voor instrumenteel beleid. Het bestuur werd, om het met Scheltema te zeggen, “wetgever in eigen zaak”.140 De consequentie van deze functieverandering van de wet is door minister Deetman als eerste onderkend. Hij diende op 31 juli 1985 bij de Tweede Kamer de Ontwikkelingswet VO in. “Dit voorstel beoogde een wettelijke grondslag te bieden voor het ontwikkelingsbeleid voor het gehele voortgezet onderwijs. Maar over het voorgenomen ontwikkelingsbeleid is in dit voorstel nauwelijks iets te lezen. Het is minimumwetgeving, ‘lege wetgeving’ in optima forma waar het primaat van de wetgever – zoals bedoeld in de Aanwijzingen voor de regelgeving - ver te zoeken is. Art. F.14 bepaalt dat de minister jaarlijks een ontwikkelingsplan vaststelt, nadat er overleg is gevoerd met de onderwijsorganisaties en de Tweede Kamer.”141 Dit voorstel haalde overigens de eindstreep niet.

4. Basisvorming142 4.1 Totstandkoming van de regeling Met de Nota van Wijziging van staatssecretaris Wallage (kabinet LubbersIII [CDA-PvdA], 1989-1994) werd een regeling tot invoering van de basisvorming in de onderbouw van het voortgezet onderwijs voorgesteld, die op belangrijke punten afweek van het oorspronkelijke door minister Deetman (kabinet Lubbers-II [CDA-VVD], 1986-1989) ingediende wetsvoorstel. Het aanvankelijke wetsvoorstel van Deetman was zo getrouw mogelijk gebaseerd op het advies van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) uit 1986. Daarin werd basisvorming gedefinieerd als “het geven van gemeenschappelijke en algemene vorming op intellectueel, cultureel en sociaal gebied, die als grondslag dient voor een verdere ontwikkeling van de persoonlijkheid, voor het zinvol func-

139

D. Mentink, Algemene aspecten van onderwijswetgeving, in: H.G.W. Münstermann

e.a., Onderwijsrecht en –regelgeving, Heerlen: Open Universiteit 1993, p. 68 e.v. 140

M. Scheltema, Bestuursrecht: Is het bestuur wetgever in eigen zaak?, in: W.F. de

Gaay Fortman (red.), Problemen van wetgeving, Deventer: Uitgeverij Kluwer BV 1982, p. 131-143. 141

Mentink, Algemene aspecten van onderwijswetgeving, a.w., p. 66.

142

Onderwijsjuridisch deelrapport, p. 34-70.

82

NTOR 2 - juni 2008

tioneren als lid van de samenleving en voor een verantwoorde keuze van een verdere scholing en van een beroep”.143 Op één belangrijk punt was in het wetsvoorstel van Deetman afstand genomen van het WRRadvies. Dat was het uitgangspunt van het wetsvoorstel dat de invoering van de basisvorming diende plaats te vinden in de bestaande structuur van het voortgezet onderwijs. Een structuurwijziging diende uit den boze te zijn. “Dit impliceert dat de wet- en regelgeving met betrekking tot de bestaande scholenstructuur niet wordt gewijzigd.”144 Het uitgangspunt is overgenomen door Wallage in zijn latere Nota van Wijziging en speelt tot op de dag van vandaag een bepalende rol in het beleid inzake onderwijsvernieuwingen.145 Het was weliswaar zo dat de WRR in zijn advies uit 1986 geen structuurdiscussie wilde aanzwengelen en zich bewust concentreerde op de inhoud van de basisvorming, maar de Raad wilde ook niet uitsluiten dat een verandering van de inhoud op termijn zou kunnen leiden tot een structuurverandering.146 Na een uitgebreide parlementaire behandeling, waarbij Wallages voorstel per saldo slechts op onderdelen werd aangepast, trad de nieuwe wet per 1 augustus 1993 in werking (Stb. 1992, 270). Om een mogelijk rijzend misverstand aanstonds weg te nemen, de meningen in het parlement waren behoorlijk verdeeld. Wallage had een solide meerderheid in de Tweede Kamer voor zijn wetsvoorstel doordat het werd aanvaard met alleen de stemmen van VVD en Centrumdemocraten tegen, maar dat was zeker niet zonder discussie gegaan. In de Eerste Kamer was de oppositie van VVD, SGP, D66 en met name de coalitiepartner CDA zeer fors. Hier ontwikkelde zich tegen het eind van de plenaire behandeling ook een heuse politieke crisissfeer. Op 23 mei 1992 pleitten de PvdA-bewindslieden van het kabinet in het dagblad Trouw openlijk voor ontbinding van de Eerste Kamer, als zij het wetsvoorstel zou verwerpen. Dan moest Wallage ook, zo vonden de betreffende bewindslieden, daaruit de consequentie trekken

143

Basisvorming, p. 8.

144

Zie Regeerakkoord kabinet Lubbers-II, Kamerstukken II 1985/86, 19 555, nr. 3, p. 70.

De achtergrond van deze stellingname werd ongetwijfeld gevormd door de grote maatschappelijke en politieke onrust die de discussie over de middenschool onder minister Van Kemenade (kabinet Den Uyl, 1973-1977) had teweeg gebracht. 145

Zie bijvoorbeeld de reactie van staatssecretaris Van Bijsterveldt op het eindadvies

van de Profielcommissies, getiteld ‘Kennis, kwaliteit en keuze in de tweede fase’ dat op 26 september 2007 aan haar werd aangeboden. Op de aanbeveling van de commissies om het voortgezet onderwijs op te delen in drie fases opdat leerlingen langer de tijd krijgen zich te oriënteren op hun ambities, capaciteiten en interesses ter voorbereiding op de profielkeuze, antwoordt Van Bijsterveldt dat zij geen stelselwijziging wil in het voortgezet onderwijs. Zie NRC Handelsblad, 26 september 2007: “Ruzie over derde fase in onderwijs”. 146

Basisvorming, p. 20.

NTOR 2 - juni 2008

83

en zijn ontslag indienen.147 De politieke druk op de Eerste Kamer werd op de laatste dag van behandeling van het wetsvoorstel tot het maximum opgevoerd. Op de middag van 26 mei, voorafgaand aan het debat in tweede termijn, had Wallage urenlang overleg met premier Lubbers in het Torentje, ook vice-premier Kok, en de fractieleiders uit de Tweede Kamer van PvdA (Wöltgens) en CDA (Brinkman) voegden zich bij hen. Intussen probeerden de Tweede Kamerleden Nuis (D66) en Van der Vlies (SGP) hun politieke geestverwanten in de Eerste Kamer op andere gedachten te brengen. Brinkman deed later hetzelfde bij Kaland. Uiteindelijk zou blijken dat de dreigende crisis met de Eerste Kamer nog net op tijd kon worden bezworen.148 In de wet van Wallage zijn drie trajecten gecombineerd: regeling van de basisvorming, van voorbereidend beroepsonderwijs (vbo) en van scholengemeenschapsvorming. Deze moesten in onderlinge samenhang worden beoordeeld. De regeling voorzag erin dat de basisvorming, al naargelang de behoeften en mogelijkheden van leerlingen, in ten minste twee en ten hoogste vier leerjaren kon worden doorlopen. Na twee jaar zou wel iedere leerling moeten worden getoetst. Voor deze toets zou de school dan opgaven moeten gebruiken, die onder verantwoordelijkheid van de minister waren vastgesteld. Het doel van de wet was een zoveel mogelijk gemeenschappelijk curriculum in te voeren voor alle leerlingen, ongeacht herkomst en aanleg, dat werd geschraagd door weliswaar globale, maar niettemin eenduidige kerndoelen en een eenvormig vakkenpakket. De wet bepaalde dat minimaal 1.000 uren in de eerste twee jaar aan onderwijs in de vakken van de basisvorming dienden te worden besteed. Daarnaast was er een zogenaamde vrije ruimte voor scholen geregeld, ter hoogte van 400 uren, waarin andere vakken – naar keuze – aan de orde zouden kunnen komen. Een algemeen uitgangspunt van de wetgever was dat er geen selectie van leerlingen tijdens de basisvorming mocht plaatsvinden. Daarmee werd bedoeld dat in deze eerste jaren geen onomkeerbare beslissingen dienden te worden genomen over het vervolg van de individuele onderwijscarrière van een leerling. “Uitstel van het moment van de verplichte studie- en beroepskeuze” was een expliciete doelstelling, welke in de considerans van de wet was vermeld. Daarom zouden scholen pas ná de basisvorming, in het derde en vierde jaar, (doorstroom)programma’s mogen aanbieden voor een goede aansluiting van de leerlingen op het vervolgonderwijs. Aan de regeling van het wetsvoorstel was een aantal inherente beperkingen verbonden, als uitvloeisel van het uitgangspunt dat de basisvorming in het bestaande stelsel diende te worden ingepast. Dat uitgangspunt

147

Zie de weergave van Van Boven (VVD) in Handelingen I, 26 mei 1992, EK 28, p.

1203. 148

84

Vgl. Prick, a.w., p. 66-68.

NTOR 2 - juni 2008

betekende onder meer dat de reeds geldende exameneisen gehandhaafd bleven, en dat ook de duur van vwo (zes jaar), havo (vijf jaar) en voorbereidend beroepsonderwijs (vier jaar) ongewijzigd bleef. Al tijdens de parlementaire behandeling werd dan ook voorzien dat er op het principe van uitstel van selectie en op de mate van vrijheid van de vrije ruimte diende te worden afgedongen. Scholen zouden ongetwijfeld een praktijk gaan ontwikkelen om al tijdens de eerste drie jaar van de basisvorming voor de latere doorstroming relevante vakken aan te bieden en daarvoor de vrije ruimte te benutten. Denk aan Grieks of Latijn als men later zou willen kiezen voor het gymnasium of aan beroepsvoorbereidende vakken als men later het vmbo zou willen instromen. Inzake de verplichte toets aan het einde van de eerste twee jaar van de basisvormingsperiode zouden later in de praktijk grote problemen ontstaan, mede als gevolg van het feit dat deze lastig te rechtvaardigen was binnen het bestaande systeem. Er was in beide Kamers van verschillende zijden ook indringende kritiek, die men achteraf niet heeft kunnen wegnemen. Er bestonden bij velen zorgen over de invoering van uniforme basisvorming voor de kwetsbare groep van leerlingen in het ivbo.149 Men was er zich van bewust dat door een belangrijk deel van deze leerlingen het niveau van de basisvorming niet in drie jaar kon worden bereikt. Niettemin werd uiteindelijk een driejarige basisvorming ook voor het ivbo als een gegeven aanvaard. Voor een deel berustte dat op de overweging dat de groep van ibo-leerlingen dermate heterogeen is dat voor sommigen alleen een maatwerktraject via individuele uitzonderingen zou kunnen worden geboden. Een algemene, curriculaire oplossing ligt dan niet in de rede.150 Voor de resterende groep van leerlingen vertrouwde men erop dat de mogelijkheid van spreiding over vier jaren, dus de weg van zogenaamde tempodifferentiatie, soulaas zou kunnen bieden. Ook was er vrees voor het lot van de categorale mavo-scholen en scholen voor beroepsonderwijs bij het in 1991 feitelijk aangevangen proces van de vorming van scholengemeenschappen. Op verschillende punten werden toezeggingen van de zijde van de regering bedongen om kleine scholen onder bepaalde omstandigheden en voor bepaalde tijd te laten voortbestaan. Een fundamenteel dilemma openbaarde zich bij de politieke discussie over de kerndoelen. Centraal door de overheid geformuleerde en afgekondigde kerndoelen zijn alleen functioneel als ze inhoudelijk zo precies en concreet mogelijk zijn. Daarentegen zijn kerndoelen slechts legitiem als ze globaal zijn, want diezelfde precisie en concreetheid komen recht149

Het toenmalige vbo was de directe voorganger van het huidige voorbereidend mid-

delbaar beroepsonderwijs (vmbo). Ivbo was een onderwijstype voor praktisch ingestelde leerlingen die vanwege een belemmering of hun gedrag op het individu aangepast onderwijs nodig hadden. 150

Zie de opmerkingen dienaangaande van Wallage, Handelingen II, 30 mei 1991, TK

86, p. 4853.

NTOR 2 - juni 2008

85

streeks in conflict met de vrijheid van onderwijs en pedagogische autonomie van de scholen. 4.2 Praktijk van de basisvorming: kritiek en herstel In de praktijk bleken de effecten van de wet anders uit te pakken dan de bedoelingen. Bij de evaluatie van de basisvorming in 1999 – vijf jaren na inwerkingtreding van de wet – stelde de Inspectie voor het Onderwijs vast dat leerlingen in het voorbereidend beroepsonderwijs (vbo) en individueel voorbereidend beroepsonderwijs (ivbo) relatief een beperkt aantal elementen van het verplichte vakkenpakket van de basisvorming onderwezen kregen. Bij ivbo-leerlingen was dat te verklaren door de leerachterstand waarmee ze in het voortgezet onderwijs waren binnengekomen. Voor vbo-leerlingen lag de oorzaak in de druk van het examen waardoor al met veel beroepsgerichte vakken in het derde jaar moest worden gestart.151 Anders gezegd: de vbo-opleidingen of -scholen voerden de wet niet uit, zij hadden feitelijk geen boodschap aan de basisvorming en de kerndoelen.152 In feite sloot dit gegeven ook goed aan bij waarschuwingen die al voor en tijdens het parlementaire debat over het wetsvoorstel werden geuit in verband met het te cognitieve en zware programma van de basisvorming voor leerlingen in het beroepsonderwijs. De Regering en de Kamers meenden nog dat met alleen tempodifferentiatie (twee jaar basisvorming voor goede leerlingen, maximaal drie tot vier jaar voor minder goede leerlingen) de niveauverschillen te overbruggen zouden zijn. De Inspectie stelde in 1999 verder vast dat een leerling op een gemiddelde school (van [i]vbo, mavo, havo, vwo of gymnasium) 88% van de kerndoelen kreeg voorgeschoteld. Slechts 64% – nog geen tweederde van het totale volume – werd de leerling evenwel zo aangeboden dat hij dat ook echt leerde beheersen.153 De belangrijkste kritiek in het evaluatieonderzoek van de Onderwijsinspectie luidde, dat er van de zo gewenste inhoudelijke onderwijsvernieuwing op de scholen nog maar weinig was terecht gekomen. In 1999 stonden weliswaar alle verplichte vakken van de basisvorming op het lesrooster, maar nieuwe vaardigheidseisen en aspecten van ‘actief leren’ waren nog maar mondjesmaat in het onderwijs van de scholen doorgedrongen.

151

Inspectie 1999, p. 25. Zie ook Onderwijsraad, Agenda voor herijking van de basis-

vorming, adviesnr. 20000636/477, Den Haag: 14 november 2000, p. 13, die spreekt van overladenheid van het programma in samenhang met de beperkte verblijfsduur in het vbo. 152

Leo Prick, Drammen Dreigen Draaien. Hoe het onderwijs twintig jaar lang ver-

nieuwd werd, Amsterdam: Mets & Schilt 2006, p. 97. 153

Inspectie van het Onderwijs, Werk aan de basis. Evaluatie van de basisvorming na

vijf jaar, Algemeen rapport, Utrecht: Inspectie van het Onderwijs 1999, p. 20.

86

NTOR 2 - juni 2008

De Inspectie had voor de haperende onderwijsvernieuwing een aantal verklaringen. In de eerste plaats slorpte het vrijwel tegelijk met de invoering van de basisvorming ingezette proces van schaalvergroting (de vorming van scholengemeenschappen) veel tijd en energie op. Als gevolg van de door de overheid gestimuleerde en gereguleerde fusies ontbrak het op veel scholen aan continuïteit in de lerarenteams en schoolleiding. In dezelfde periode kregen scholen door andere wetgeving ook meer verantwoordelijkheden. Zij gingen zelf hun budget beheren en nieuwe taken kwamen op hen af, wat ertoe leidde dat schoolleiders zich vooral op beheerstaken toelegden. Zij bemoeiden zich veel minder met de onderwijskwaliteit, welke daarom terechtkwam in het domein van de vaksecties van leraren. Vanaf medio jaren negentig werden er ten slotte ook plannen tot wettelijke vernieuwing van de bovenbouw (tweede fase) ontwikkeld. “Dit alles heeft er toe geleid dat scholen de basisvorming vooral technisch hebben ingevoerd: de vijftien vakken zijn op het rooster gezet, fusies uitgevoerd. Maar basisvorming leeft in didactische zin niet echt. Bovendien hebben leraren in Nederland in vergelijking met hun collega’s al een hoge werkdruk: zij hebben grotere klassen en geven meer lessen dan in andere landen gebruikelijk is. Volgens organisatieonderzoek zijn scholen maar in staat om ongeveer vijftien procent van hun tijd te besteden aan het vernieuwen van taken. Basisvorming was slechts een van de taken waar de scholen voor stonden.”154 In haar eindoordeel over de vraag of de belangrijkste doelen die de wetgever voor ogen stond bij de basisvorming waren bereikt was de Inspectie echter niet louter negatief. Op grond van cijfers over de resultaten voor exacte vakken en over doorstroming naar havo en vwo werd geconstateerd dat het peil van het jeugdonderwijs was gestegen. Verder was er voor een flinke groep leerlingen sprake van uitstel van studie- en beroepskeuze. Ten slotte was het onderwijsprogramma, met uitzondering van het (i)vbo, goed ingevoerd.155 Andere instanties, zoals de Onderwijsraad, waren kritischer en onderschreven de conclusies van de Inspectie slechts gedeeltelijk. De Raad wees erop dat van harmonisering van het onderwijsprogramma in de basisvorming slechts in beperkte mate sprake was. Dat kon worden verklaard door de ruimte die scholen hebben gekregen om de basisvorming een eigen invulling te geven. Zowel qua niveau, omvang als duur zag de basisvorming er per school anders uit. Anders dan de Inspectie meende de Onderwijsraad dat de mate van uitstel van keuze beperkt was. De Raad signaleerde daarbovenop duidelijke tendensen in de richting van meer selectiviteit. Ook wees hij op het ontbreken van tijd

154

A.w., p. 18.

155

A.w., p. 15.

NTOR 2 - juni 2008

87

voor schoolontwikkeling en de overladenheid van het programma.156 Het is nadien met de basisvorming niet meer goed gekomen. Al in 2000 werd gestart met reparatiemaatregelen die elkaar in de loop der tijd opvolgden. In feite werd daarbij de aanvankelijk tegenwettelijke praktijk in de scholen en de met de uitgangspunten van de wet strijdige route naar diversiteit van de onderbouw in het Nederlandse voortgezet onderwijs gaandeweg gelegaliseerd. Uiteindelijk is de basisvorming een zachte dood gestorven met de komst van de Wet op de onderbouw in het voortgezet onderwijs (Stb. 2006, 281). Het voorbeeld van basisvorming illustreert de afstand tussen de bedoelingen van de wetgever en de receptie van de wet in de praktijk. Er is op verschillende andere voorbeelden te wijzen, zoals de scholengemeenschapsvorming en het studiehuis, die hetzelfde illustreren en waarvoor kan worden verwezen naar ons onderzoek in de bijlage van het verslag van de Commissie Dijsselbloem.

5. Profielen tweede fase157 5.1 Voorbereiding De discussie over de inrichting van de bovenbouw van het voortgezet onderwijs dat bedoelt voor te bereiden op het hoger onderwijs, tweede fase genoemd, neemt feitelijk een aanvang bij de in het begin van de jaren negentig door staatssecretaris Wallage gepubliceerde Profielennota’s.158 Aanleiding voor de beide nota’s is de signalering van een groot aantal knelpunten.159 Het havo en vwo bereiden hun leerlingen onvoldoende voor op een succesvolle deelname aan studies in het hoger beroepsonderwijs, respectievelijk het wetenschappelijk onderwijs. Veel havisten vervolgen hun opleiding in het mbo in plaats van het hbo. Een belangrijk deel van de vwo-leerlingen stroomt door naar het hbo en niet het wetenschappelijk onderwijs. De omwegen door en stapeling van opleidingen zijn vanuit het oogpunt van kostenbeheersing ondoelmatig, en dat is in het begin van de jaren negentig, waarin het departement van Onderwijs zich ziet gesteld voor forse bezuinigingen, een politiek zeer relevant gegeven. Een volgend probleem is dat de aansluiting tussen havo en vwo enerzijds en

156

Onderwijsraad, Agenda voor herijking van de basisvorming, adviesnr.

20000636/477, Den Haag: 14 november 2000, p. 19. 157

Onderwijsjuridisch deelrapport, p. 71-95.

158

Profiel van de tweede fase voortgezet onderwijs, Ministerie van Onderwijs en

Wetenschappen, Den Haag, maart 1991 en Profiel van de tweede fase voortgezet onderwijs, vervolgnota, d.d. 27 mei 1992, Kamerstukken II 1991/92, 22 645, nrs. 1-2. 159

Het navolgende is rechtstreeks ontleend aan: H.M. Bronneman-Helmers, L.J.

Herweijer, H.M.G. Vogels, Voortgezet onderwijs in de jaren negentig, Den Haag: Sociaal Cultureel Planbureau, 2002, p. 55.

88

NTOR 2 - juni 2008

hbo en wo anderzijds, inhoudelijk niet goed verloopt, met veel studiestakers als gevolg. Ten slotte klagen de instellingen van hoger onderwijs dat de studenten te weinig studievaardigheden hebben en onvoldoende in staat zijn zelfstandig te leren. Die vaardigheden moeten in het voortgezet onderwijs worden aangeleerd. In de nota’s worden voorstellen uitgewerkt tot “optimale toerusting door profilering”. Zowel voor het havo als vwo zullen door leerlingen te kiezen doorstroomprofielen worden ontwikkeld: –natuur en techniek, –natuur en gezondheidszorg, –economie en maatschappij, en –cultuur en maatschappij. Elk doorstroomprofiel zal bestaan uit een deel dat verplicht is voor iedereen, een deel dat verplicht is binnen het profiel en een vrij te kiezen deel. Zij levert een beperking op van de vrijheid van vakkenpakketkeuze van de leerling, maar dezelfde leerling krijgt een steviger basis voor doorstroming naar het hoger onderwijs. Het afsluitend examen met centrale component blijft noodzakelijk. De overheid heeft immers een verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het onderwijs, bovendien moeten de voorwaarden voor internationale vergelijkbaarheid en wederzijdse erkenning van diploma’s gewaarborgd worden. Het nieuwe is evenwel dat bij de totstandkoming van zowel de profielen als de examenprogramma’s het voortgezet onderwijs en het hoger onderwijs worden betrokken. Kort na de presentatie van zijn nota’s komt Wallage in contact met het Roland Holst College in Hilversum, waar Clan Visser ‘t Hooft op dat moment rector is. De school was afgebrand en Visser ‘t Hooft benadert Wallage om geld voor nieuwbouwplannen. Wallage, die de school wil zien voordat hij geld geeft, is onder de indruk van de manier waarop Visser ‘t Hooft het onderwijs heeft hervormd. Leerlingen doen er aan zelfstudie, werken in groepen en luisteren maximaal tien minuten per les naar de leraar. “De deal was snel gemaakt”, zegt Visser ‘t Hooft. “Ik kreeg geld voor de renovatie van het schoolgebouw, als hij mij naar Den Haag mocht halen om het onderwijs landelijk te vernieuwen.”160 Hiermee worden tussentijds de accenten verlegd in het profielenbeleid. Naast de onderwijsinhoud, welke in de beide nota’s uitvoerig ter sprake wordt gesteld, komt nu ook de manier van lesgeven in het centrum van de aandacht te staan. In een rapport aan de Tweede Kamer wordt opgemerkt dat er een cultuuromslag in het onderwijs noodzakelijk is, om leerlingen in zelfstandigheid op te voeden en studievaardigheden aan te kweken.161 “Van de docenten vraagt deze wijze van werken verandering van didactiek, namelijk de verantwoordelijkheid voor het leerproces grotendeels leggen bij de leerling. De docent wordt studiebegeleider.”

160

Zie Guus Valk, in: NRC 25 oktober 2003.

161

J.C. Visser ‘t Hooft en L. Markensteyn, Rapportering van de adviseurs Tweede

fase voortgezet onderwijs, Utrecht, 26 januari 1993. Ter inzage gelegd als bijlage bij Kamerstukken II 1992/93, 22 645, nr. 3.

NTOR 2 - juni 2008

89

In het overleg van 15 februari 1993 reageren alle leden van de Vaste Commissie positief op de plannen.162 Zeker inzake de cultuurverandering, is volgens de meeste leden evenwel meer duidelijkheid gewenst. Wallage krijgt het groene licht voor de instelling van een stuurgroep Tweede Fase en kan voorbereidingen treffen voor de uitwerking van zijn plannen in wetgeving. De stuurgroep heeft tot taak (minister en instellingen) te adviseren, voor te lichten, te stimuleren en samenwerking tussen instellingen en organisaties te bevorderen in het belang van de uitwerking van wat in de Profielennota’s met betrekking tot de tweede fase van het voortgezet onderwijs is geschetst.163 In dit advies wordt op hoofdlijnen de vertaalslag gemaakt van de Profielennota’s ten behoeve van beleidsuitvoering. In oktober van hetzelfde jaar volgt een tweede advies, waarin uitwerking wordt gegeven aan onderdelen van het eerste advies.164 In het eerste advies duikt de term ‘studiehuis’ op. Een school kan een studiehuis genoemd worden als zij open is in haar communicatie en onderwijskundig beleid naar de omgeving.165 In het tweede advies166 worden pogingen tot verduidelijking van de gedachte over de school als studiehuis ondernomen. Het is de benaming voor een flexibele onderwijsorganisatie. De reacties van de leden van de Vaste Commissie uit de Tweede Kamer op het eerste advies zijn positief, maar afwachtend. Veel moet nog verduidelijkt worden. Men ziet de introductie van profielen als een belangrijke stap. Ook wordt het studiehuis vooralsnog met instemming begroet.167 In het notaoverleg van ruim een jaar later blijkt het positieve gevoel nog onverkort aanwezig.168 Toch klinkt er ook al enige reserve door. Lambrechts (D66) wijst op invoeringsproblemen bij het studiehuis.169 Van de Camp (CDA) ziet hier de tegenstelling tussen ‘euforie’ en ‘empirie’. Mooie, inspirerende ideeën maar wat zal er van terecht komen? Zijns inziens zijn adequate investeringen in schoolgebouwen, in mediatheken op elke school, in leerlingbegeleiding en de om- en bijscholing van docenten noodzakelijk, maar de staatssecretaris heeft er te weinig geld voor over. “Dat is het verschil tussen euforie en empirie. Helderder kan ik het

162

Handelingen II 1992/93, 15 februari 1993, UCV 15.

163

Zie stuurgroep Tweede Fase, Tweede Fase; scharnier tussen basisvorming en

hoger onderwijs. Een uitwerking op hoofdlijnen van de nota’s profiel van de tweede fase van het voortgezet onderwijs, Den Haag, januari 1994 (voortaan: Tweede Fase), p. 75. 164

Stuurgroep Tweede Fase, De Tweede Fase vernieuwt; scharnier tussen basisvor-

ming en hoger onderwijs, deel 2, Den Haag oktober 1994 (voortaan: Tweede Fase vernieuwt). 165

Tweede Fase, p. 50/51.

166

Tweede Fase vernieuwt, p. 63-73.

167

Mondeling overleg d.d. 3 maart 1994, Kamerstukken II 1993/94, 23 400 VIII, nr. 79.

168

Kamerstukken II 1994/95, 23 900 VIII, nr. 104.

169

Idem, p. 17.

90

NTOR 2 - juni 2008

niet uitleggen.”170 5.2 Totstandkoming wettelijke regeling Op 14 december 1996 bereikt het wetsvoorstel de Tweede Kamer.171 Thans is staatssecretaris Netelenbos (kabinet Kok I, 1994-1998) politiek verantwoordelijke. De regeling heeft betrekking op vier punten: a. verankering van het profiel als structuurelement, waarbij ook functie en inrichting van de profielen (delen en vakken) worden geregeld, b. een expliciete doelomschrijving van vwo en havo, waarbij het havo met zoveel woorden als voorbereidend hoger beroepsonderwijs wordt benoemd, c. verankering van de studielastbenadering, d. verankering van de mogelijkheid voor scholen om een grotere verscheidenheid van didactische werkvormen te kiezen. Scholen worden niet verplicht tot inrichting van een studiehuis. Zij krijgen in feite daartoe de ruimte. Dat gebeurt doordat in de wet niet langer zal zijn opgenomen dat ‘lessen’ van 50 minuten de enige norm zijn in het onderwijs.172 Het wetsvoorstel ondervindt een kritische, maar in de grond positieve benadering. Aan het einde van het tamelijk korte, en overzichtelijke plenaire debat, een half jaar na indiening, merkt staatssecretaris Netelenbos op dat zij zich niet kan herinneren dat er ooit zo’n complex wetsvoorstel aan de orde is geweest, waarop zo weinig inhoudelijke amendementen zijn ingediend.173 Een aantal strijdpunten kon evenwel al worden geëlimineerd in een voorafgaand wetgevingsoverleg, terwijl even later een compromis kon worden bereikt tussen Netelenbos en de fracties van de regeringspartijen over de invoeringstermijn. Op 29 mei 1997 wordt het wetsvoorstel met algemene stemmen door de Tweede Kamer aangenomen.174 In de Eerste Kamer zal het een maand later zonder stemming worden aanvaard.175 Een en ander verloopt niet zonder discussie. Verschillende leden van de Tweede Kamer vragen zich af of met de aanscherping van de positie van havo en vwo via profielen niet de doorstroom van mavo naar havo, en van havo naar vwo wordt ontmoedigd. In de Nota naar aanleiding van het Verslag wordt geantwoord dat er geen wettelijk verbod van doorstroming zal worden geïntroduceerd. Wel is voortaan eigen initiatief van de leerling vereist. Het vooruitzicht op invoering maakt het mavo-leerlingen in prin170

Idem, p. 11.

171

Kamerstukken II 1996/97, 25 168, nrs. 1-3.

172

Vgl. NnavV, Kamerstukken II 1996/97, 25 168, nr. 5, p. 11.

173

Handelingen II, 28 mei 1997, TK 85, p. 5938.

174

Handelingen II, 29 mei 1997, TK 86, p. 6014.

175

Handelingen I, 30 juni 1997, EK 35, p. 1922.

NTOR 2 - juni 2008

91

cipe mogelijk tijdig rekening te houden met een eventuele doorstroom naar havo bij de vakkenpakketkeuze.176 Naar aanleiding van noodsignalen uit het veld177 hebben vele fracties problemen met de invoeringsdatum van 1 augustus 1998 en met de hoeveelheid middelen die het kabinet voor invoering beschikbaar stelt. Er wordt door sommige sprekers om een aantal dringende redenen een jaar uitstel bepleit. Netelenbos wil echter van uitstel niet weten. Uiteindelijk wordt een compromis gesmeed dat leidt tot gedifferentieerde invoering. Aan de invoeringsdatum van 1 januari 1998 wordt vastgehouden. Scholen die meer tijd nodig hebben wordt evenwel de gelegenheid gegeven een jaar extra uit te trekken voor de voorbereiding van de invoering, wat dan leidt tot invoering per 1 augustus 1999. Hoewel aanvankelijk ten behoeve van invoering om 90 miljoen gulden extra op jaarbasis gevraagd wordt, schikt de Kamer zich uiteindelijk in een toegezegd eenmalig bedrag van 50 miljoen. In de Eerste Kamer wordt dit laatste, magere compromis gehekeld, maar de kritiek van een aantal woordvoerders dat de bestaande gebouwelijke mogelijkheden tot invoering van het studiehuis behoorlijk onder de maat zijn, wijst Netelenbos af. Zij acht het ondenkbaar alle 750 scholen en nevenvestigingen massaal te verbouwen zodat zij kunnen aansluiten op de ‘ideaaltypische modellen van het studiehuis’. Ook in een traditioneel schoolgebouw kan men leerlingen in het ‘leren leren’-concept brengen. De budgetten zijn niet royaal, maar aan de maat.178 5.3 Tweede fase in de praktijk: kritiek en herstel Na de inwerkingtreding van de wet komt een aantal problemen aan het licht. Allereerst wordt al snel geklaagd over de overladenheid van de programma’s. Al aan het eind van 1998 worden door Adelmund verlichtingsmaatregelen met de Kamer besproken en ingevoerd.179 In 1999 volgen andere. Medio 1999 neemt de Tweede Kamer met algemene stemmen een motie aan, waarin wordt aangedrongen op bijstelling van te zware examenprogramma’s zonder evenwel de oplossing te zoeken in het schrappen van vakken. De regering wordt opgedragen om tijdig, zo mogelijk vóór het schooljaar 1999/2000 passende maatregelen te treffen.180 Eind 1999 verscherpt de situatie zich. Op 6 december vindt er in

176

Kamerstukken II 1996/97, 25 168, nr. 5, p. 14.

177

Aldus bv. Van der Vlies (SGP, mede namens RPF en GPV), Kamerstukken II 1996/97,

25 168, nr. 10, p. 30. 178

Handelingen I, 30 juni 1997, EK 35, p. 1914.

179

Zie Kamerstukken II 1998/99, 26 200 VIII, nr. 59, p. 12-14. Zie Regeling aanpassing

examens profielen v.w.o./h.a.v.o., Uitleg OCenW-Regelingen van 16 december 1998, nr. 30b. 180

Motie Kamerstukken II 1998/99, 26 200 VIII, nr. 95; zie ook Handelingen II, 17 juni

1999, TK 90, p. 5166-5171.

92

NTOR 2 - juni 2008

Den Haag een demonstratie plaats van 20.000 leerlingen tegen de zwaarte van de havo- en vwo-programma’s. Bij deze demonstratie ontstaan relletjes en worden er arrestaties verricht, maar de boodschap dat met de tweede fase iets mis is, komt bij sommige Kamerleden goed over.181 De ruimte voor Adelmund om met meer structurele maatregelen te komen is feitelijk beperkt. Dat blijkt goed uit de reacties die loskomen wanneer zij in december van – nog steeds – 1999 in de Kamer haar voornemens bekend maakt tot het onder meer schrappen van onderdelen bij de vakken Algemene natuurwetenschappen (ANW), wiskunde B en aardrijkskunde. Rectoren en docenten van door het NRC benaderde scholen betitelen de ingrepen ten aanzien van ANW als ‘onuitvoerbaar’, ‘ondoordacht’ en ‘paniekerig’. Behalve dat daarmee reeds geïnvesteerde energie in de invoering van de tweede fase op veel scholen teniet wordt gedaan, geldt ook dat er leraren zullen moeten verdwijnen. Ook de onderwijsorganisaties en de VSNU reageren afwijzend.182 Veel leerlingen verkeren ook in onzekerheid over wat nu wel en niet relevant is voor het eindexamen.183 In oktober 2001 publiceert de Onderwijsinspectie een rapport over de eerste ervaringen na de invoering. De Inspectie vraagt zich af of met de reeds ingevoerde verlichtings- en versoepelingsmaatregelen niet ongemerkt een of meer van de oorspronkelijke bedoelingen met de invoering van de tweede fase teniet worden gedaan.184 Zij wil dan ook een onderscheid maken tussen tijdelijke, met de invoering verbonden problemen en structurele problemen. Tot de structurele problemen worden gerekend de overladenheid van het programma, het ontbreken van facilitaire condities (zoals voldoende ruimte voor de organisatie en voorbereiding door leraren), de beoordeling en weging van kleine vakken en deelvakken ten opzichte van de ‘heelvakken’, en de complexiteit van wet- en regelgeving. Begin 2002 worden de belangrijkste conclusies van het Inspectierapport door de Tweede Kamer onderschreven. Na een aantal rapporten en externe adviezen van speciaal daarvoor ingestelde commissies wordt er in 2005 een voorstel tot een herstelwet ingediend dat in de uitwerking door twee tegenstrijdige bewegingen wordt getekend: versterking van de individuele keuzevrijheid en aanscherping van de maatschappelijke wensen met betrekking tot de vakkeninhoud. Zo zullen de bètaprofielen worden versterkt en neemt de keuzevrijheid iets af. Tegelijkertijd zal het gemeenschappelijk deel voortaan enige keuzevrijheid kennen. Daarmee

181

Zie: Veel animo voor scholierenstaking, NRC 20 november 1999; VVD’ers verbolgen

over relschoppende scholieren, NRC 7 december 1999. 182

Vgl. Wilma Cornelisse, De invoering van de nieuwe tweede fase van havo en vwo,

in: Rob Knoppert en Wilma Cornelisse, Van metafoor naar werkelijkheid; voorbereiding en invoering van de nieuwe tweede fase van havo en vwo, PMVO Den Haag, april 2000, p. 56. 183

Vgl. Scholen over studiehuis: actie, NRC 16 december 1999; Leerling krijgt hoofd-

pijn van Adelmund, NRC 12 januari 2000. 184

Onderwijsinspectie, De Tweede Fase een fase verder, rapport, oktober 2001.

NTOR 2 - juni 2008

93

wordt onmiskenbaar een streven zichtbaar tot versterking van de inhoud van het onderwijs en tot verbetering van doorstroommogelijkheden. Terwijl de Kamerbehandeling van dit wetsvoorstel loopt, ontfermt de publieke opinie zich over het wel en wee van de tweede fase. Dat gebeurt nadat in oktober 2005 het evaluatierapport Zeven jaar Tweede Fase, een balans van het Tweede Fase Adviespunt openbaar wordt. Veel aandacht trekt de daarin weergegeven opvatting van opleiders uit het hoger onderwijs, dat de algemene vaardigheden van studenten die instromen uit de tweede fase weliswaar op peil zijn, maar dat zij matig zijn uitgerust met vakspecifieke kennis en vaardigheden. Het gaat daarbij met name om achterblijvende taal- en rekenvaardigheid en om een onvoldoende peil van nauwkeurigheid en analytische vermogens. Naar blijkt, oordelen de opleiders in het wo negatiever dan opleiders in het hbo.185 Het NRC concludeert daarop in een redactioneel commentaar dat het studiehuis is mislukt, omdat er een verschuiving is opgetreden van directe kennis naar leren opzoeken. “Als universiteiten en hogescholen bijspijkercursussen moeten geven aan nieuwe studenten, kan de minister van Onderwijs, Van der Hoeven (CDA), onmogelijk volhouden dat het hoger onderwijs te hoge verwachtingen heeft. Voorheen waren die cursussen niet nodig.”186 Op 16 november 2005 opent dan de Volkskrant met het bericht ‘Minister zet mes in het studiehuis’.187 De krant bevat een interview met Maria van der Hoeven, waarin ze zegt dat er meer ruimte moet komen voor meer kennisoverdracht in de tweede fase. Leerlingen krijgen te veel vakken en de verdieping ontbreekt. “De slinger is te ver doorgeslagen. Ik probeer een nieuwe balans te zoeken.” Dezelfde avond komen RTL Nieuws en NOS Journaal met forse items over het studiehuis en het ingrijpen van de minister. Alom breekt daarna de kritiek op het zelfstandig leren los. Het overheersende beeld is dat deze minister een einde maakt aan een doorgeschoten onderwijsvernieuwing die kennis verwaarloost. De Vaste Commissie uit de Tweede Kamer ziet een dag na het Volkskrantinterview aanleiding voor een briefje naar Van der Hoeven. Daarin staat dat men zich zeer verrast toonde door het nieuws. “De leden vragen daarom of er – zoals de berichtgeving in de media doet suggereren – soms sprake is van een koerswijziging ten opzichte van eerdere voorstellen met betrekking tot de Tweede Fase. (..) Indien er sprake is van een koerswijziging, dan willen de leden graag weten waarin de nieuwe koers precies verschilt ten opzichte van eerdere voorstellen”. De minister laat daarop weten dat haar koers niet is veranderd. Datgene wat zij in de Volkskrant

185

Vgl. Kamerstukken II 2005/06, 30 300 VIII, nr. 30.

186

NRC 27 oktober 2005.

187

Het navolgende is ontleend aan Marc Duursma in NRC van 3 december 2005: Van

der Hoeven maakt geen einde aan onderwijsvernieuwing. Het studiehuis, de minister en de media.

94

NTOR 2 - juni 2008

heeft gezegd is geheel overeenkomstig de voorliggende voorstellen. “Die voorstellen hebben betrekking op het vakkenpakket (de profielen), zoals vastgelegd in het wetsvoorstel, en op de examenprogramma’s/eindtermen zoals ik die zal vaststellen op grond van het daarover gevoerde overleg met onderwijsveld en Kamer. Ik heb aangegeven, dat uit die examenprogramma’s dwingende vormvoorschriften zullen verdwijnen: de inhoudelijke eindtermen (en het centraal examen) blijven, maar de leraar kiest zelf de manier waarop het onderwijs wordt gegeven.”188 Het voorstel tot de herstelwet kent een voorspoedige behandeling. Het wordt op 14 februari 2006 met algemene stemmen in de Tweede Kamer aangenomen.189 Op 25 april 2006 neemt de Eerste Kamer het zonder stemming aan.190 Op 23 mei verschijnt de wet in het Staatsblad (Stb. 2006, 251). Met ingang van 1 augustus 2007 is de wet in werking getreden (Stb. 2007, 118). De discussie over de inrichting van de bovenbouw van het voortgezet onderwijs is nadien niet verstomd, maar het voert in het kader van deze terugblik te ver daar aandacht aan te besteden.

6. De consequenties voor politiek, veld, beleid en wetgeving 6.1 Algemeen Op basis van het feitenonderzoek hebben we een aantal conclusies getrokken inzake de rol van de wetgever en het parlement. De voornaamste zullen op een rijtje worden gezet. Dat zal in de volgende subparagraaf gebeuren. Daarnaast is het van belang ruimte te nemen voor een wat bredere reflectie, mede in confrontatie met het na ons deelrapport opgestelde eindrapport van de commissie. Welke antwoorden biedt ons onderzoek op de kernvragen over de wenselijke rol van de politiek en het veld in de toekomst als het om onderwijsvernieuwingen gaat? Daarop zal in slotparagraaf 7 worden ingegaan. 6.2 Conclusies en aanbevelingen deelonderzoek191 6.2.1 Belangrijkste conclusies Inzake de betrokkenheid van de politiek bij de verschillende onderwijsvernieuwingen komt één algemene conclusie naar voren. Er is sprake van een overheid die (politiek) veel wil als het om de inrichting en de praktijk van het voortgezet onderwijs gaat, maar die – zeker in de startfase – niet in staat is gebleken dergelijke van bovenaf geïnitieerde omvattende ver-

188

Brief van 21 november 2005, Kamerstukken II 2005/06, 30 187, nr. 10.

189

Handelingen II, 14 februari 2006, TK 49, p. 3248.

190

Handelingen I, 25 april 2006, EK 26, p. 1205.

191

Onderwijsjuridisch deelrapport, p. 114-122.

NTOR 2 - juni 2008

95

nieuwingsprojecten in deugdelijke wetgeving te gieten. Bij alle drie de onderwijsvernieuwingsoperaties hebben zich in meerder of mindere mate problemen voorgedaan omtrent de aansluiting van de wettelijke regels op de perceptie, de mogelijkheden en verwachtingen in het veld van de onderwijspraktijk. Het onderzoek laat volgens ons verder zien dat het parlement als medewetgever zich onvoldoende geëquipeerd toonde inzake de beoordeling van het kwaliteitsaspect van wetgeving, in het bijzonder als het om de wetsuitvoering ging. Dat beschouwde men als een zaak van later. De onderzoeksbevindingen hebben tot twee groepen van nadere conclusies geleid. In de eerste plaats conclusies met betrekking tot de beleidsinhoud en -invoering, wat met name – maar niet alleen – de positie van de regering aangaat: wat ging er fout? In de tweede plaats, en dat zijn de laatste drie die hieronder kort worden weergegeven, met betrekking tot de rol van het parlement als medewetgever: waarom deugde de wetgeving niet? Te kort tijdsbestek De tijdsfactor heeft in vrijwel alle gevallen tot fricties op en rond scholen geleid. Er was grote druk bij scholen om zich aan nieuwe situaties aan te passen, zoals bij de scholengemeenschapsvorming en het werken met kerndoelen. Betrokkenheid van intermediaire onderwijsorganisaties bij het besluitvormingsproces vormde onvoldoende garantie dat de betreffende vernieuwing op de werkvloer van het onderwijs wortel kon schieten. Daarbij speelde haast met invoering de politiek meermalen parten. Er kon op sommige momenten gedeeltelijk uitstel van invoering worden bedongen, zoals bleek bij de basisvorming en de profielen, maar de praktijk gaf er onvoldoende blijk van dat kwesties van invoering in feite een gedeelde verantwoordelijkheid tussen veld en politiek zijn. Hiermee hangt ten nauwste samen dat nieuwe maatregelen vaak niet op zichzelf stonden, maar in samenloop met andere beleidstrajecten tot uitvoering moesten worden gebracht. Scholen dienen vroegtijdig bij vernieuwingen worden betrokken om ervoor te zorgen dat beleidsambities in een voorspelbaar en gedeeld ontwikkelingstraject tot realisering kunnen komen. Onderlinge fasering van nieuwe maatregelen is voor de toekomst zeker vereist. ‘Oud’ en ‘nieuw’ beleid De haast om nieuw beleid in te voeren, herhaalde zich bij de noodzaak om wijzigingen door te voeren als de politiek daarvoor aanleiding zag. Men dreigt op dat moment te miskennen dat veel scholen zich inmiddels aan de nieuwe situatie hadden aangepast en werden ‘gestraft’ voor het loyaal

96

NTOR 2 - juni 2008

ten uitvoer leggen van het ‘oude’ beleid. Het ene en andere beleidsgezicht Er is wel gesignaleerd dat het vernieuwingsbeleid gepaard gingen met onduidelijke signalen over hoe de overheid haar verhouding ziet tot het scholenveld. Er was sprake van – zoals Karstanje het noemt – beleidsinconsistentie.192 Enerzijds werd aangestuurd op deregulering en autonomievergroting van scholen op financieel en beheersmatig vlak, anderzijds werd de regeldruk opgevoerd op onderwijskundig vlak. De verhouding tussen deze twee grondbewegingen van beleid is nooit onderwerp van overleg geweest tussen parlement en regering, maar het is voorstelbaar dat daardoor dubbele en verwarrende signalen naar scholen werden afgegeven die het integrerend vermogen om vernieuwingen op te vangen in de eigen organisatie konden aantasten. Middelen en communicatie Regelmatig is gebleken dat vernieuwingen gepaard gingen met – vanuit het veld bezien – onvoldoende ondersteuning door financiële en materiële middelen. Dit tast de motivatie aan. Er wordt dan getwijfeld aan de oprechtheid van de motieven van de overheid (verkapte bezuiniging?), maar met de toegenomen autonomie kan dat ook tot keuzes leiden die contraproductief kunnen uitwerken ten aanzien van de doelstellingen van het beleid (studiehuis = minder leraren = minder salariskosten). Wetsinhoud Bij de drie operaties werd het parlement geconfronteerd met (voorstellen voor) formele, lege wetten. De beleidsvorming en -uitvoering geschiedde in het algemeen om het wetsgebouw heen, ging eraan vooraf of volgde eruit. De concretisering van de wettelijke regels geschiedde vaak bij of krachtens amvb’s of beleidsregels. De ontwikkeling van onderwijsinhoudelijke zaken, zoals de invulling van nieuwe vakken of de opstelling van kerndoelen, geschiedde in het algemeen door technische commissies van vakspecialisten. Ook werd een belangrijk deel van de beleidsuitvoering door externe instanties als een Stuurgroep, een Procesmanagement of een Regievoerder gedaan, waarop geen effectieve parlementaire controle mogelijk was. Noodzakelijke en betrouwbare informatie Op grond van het voorgaande ontbrak het het parlement vaak aan de noodzakelijke gegevens. Het wetsvoorstel Basisvorming werd behandeld zonder dat de definitieve kerndoelen bekend waren. Er werd commitment

192

P.N. Karstanje, Tien jaar na de nota 2000, in: School op weg naar 2000, preadviezen

Vereniging voor Onderwijsrecht 1998, Den Haag 1998.

NTOR 2 - juni 2008

97

gevraagd met termijnen van invoering van de Tweede Fase zonder dat de vakkeninvulling en een visie op de toekomst van het hoger onderwijs al bekend waren. De bewindspersonen bezaten in het algemeen een belangrijke informatievoorsprong. In vele gevallen bleken parlementariërs aangewezen op informatie vanuit het veld via schoolbezoeken, gesprekken, de media, Inspectierapporten en onderzoeken. Vaak gaat het daarbij om gerichte, eenzijdige informatie waardoor men zich al snel van het tegendeel laat overtuigen door de bewindspersoon. In het geval van gezagsvolle informatie, zoals Inspectierapporten, Onderwijsraadadviezen en onafhankelijke onderzoeken leidt dat al snel weer tot conclusies en standpunten die in lijn daarmee liggen. Fuikwerking Een bekend verschijnsel bij langlopende politieke processen waar het parlement in allerlei stadia van beleidsvoorbereiding en -vorming bij betrokken is, betreft de fuikwerking van deze vorm van controleren. Door een verloop van stapsgewijs instemmen met opvolgende onderwerpen binnen hetzelfde traject wordt het steeds moeilijker los te komen van de consequenties van de besluitvorming en is de op gang gekomen mammoettanker moeilijk te keren. Dit verschijnsel toont zich ook in ons onderzoek. Doordat de besproken trajecten een lange tijdsduur hadden en tussentijdse beslissingen zich op elkaar stapelden, was er sprake van een gestage toename van het commitment van individuele parlementariërs en fracties. Daarbij ontbrak het aan sterke partners in het veld en aan de nodige juridische instrumentatie als tijdelijke experimenteerbepalingen in de wet om ervaringen op te doen met bepaalde zaken en daarvan te kunnen leren. 92 6.2.2 Een paar aanbevelingen: anders in de toekomst In het wetgevingsbeleid voor het onderwijs, dat de laatste jaren in het brandpunt van de belangstelling staat, is de positie van onderwijswetgeving bij onderwijsinnovaties een onderbelicht thema. We kennen al vanaf de Mammoetwet de mogelijkheid van afwijking binnen het bestaande wettelijke kader (zie art. 25 Wvo ‘bijzondere inrichting’). Verder kwam er in 1970 de Experimentenwet onderwijs, op grond waarvan onderwijskundige experimenten buiten de kaders van de afzonderlijke onderwijswetten bekostigd kunnen worden. Maar deze artikelen zijn nooit populair geworden. In plaats daarvan heeft de wetgever in het recente verleden vooral gegrepen naar technieken om zichzelf buiten spel te zetten als de invoering van sectorale onderwijsvernieuwingen daarom vragen.93 Aan

92 Vgl. Eijlander, a.w. (noot 3), p. 53. 93 Vgl. R.G.K. Voss en R. Brussee, De positie van het overgangsrecht in de beleidsvorming van OCenW.

98

NTOR 2 - juni 2008

het begin van die ontwikkeling staat het inmiddels befaamde ‘toverartikel’ 12.3.48 lid 2 Web (‘Voor zover deze wet daarin niet voorziet, alsmede indien nodig in afwijking van het bij en krachtens deze wet bepaalde, worden bij ministeriële regeling regels vastgesteld ten behoeve van een goede uitvoering van deze wet’). Sinds 1995, toen deze bepaling werd ingevoerd, heeft deze zeer vergaande ministeriële afwijkingsbevoegdheid snel aan populariteit gewonnen. In de Wet op het voortgezet onderwijs kreeg deze figuur naderhand vaste grond onder de voet bij de wettelijke regeling profielen voortgezet onderwijs (1997) en de wettelijke regeling leerwegen mavo en vbo (1998)94. Ondanks het streven naar autonomie en deregulering werden er daarnaast in de achterliggende jaren nauwelijks kaders ontwikkeld waarin het initiatief tot vernieuwing van regelgeving primair bij de scholen kwam te liggen. Kennelijk kost het de overheid moeite zichzelf weg te cijferen en schoolbesturen, die bestaande wet- en regelgeving als een keurslijf voor kwaliteitsverbetering zien, de ruimte te geven leidend op te treden. 95 Er kunnen enkele instrumenten worden aangestipt die een bijdrage kunnen leveren aan deugdelijke wetgeving rond onderwijsvernieuwingen. Zoals: Toetsing van de kwaliteit van de wet bij uitvoering Aansluitend bij de huidige wetgevingspraktijk om de belangrijkste materiële normen in gedelegeerde regelgeving (amvb en ministeriële regeling) vast te leggen, zou de wetgever in een sectorwet of in een algemene 94 Wet van 2 juli 1997 (Stb. 1997, 322) artikel VI, onderdeel F, lid 2; Wet van 31 mei 1998 (Stb. 1998, 337), artikel XXII. Zie in kritische zin over art. 12.3.48 Web: P.J.J. Zoontjens, Tijdelijke regelgeving, in: G.J. Leenknegt (red. ), Bestuurlijke en juridische aspecten van de WEB. Andere bestuurlijke verhoudingen, vermindering bestuurslast, Thema 7 evaluatie WEB, Zoetermeer, juni 2001, p. 79-94, en 185-189. 95 D. Mentink, Naar nieuw wetgevingsbeleid in het primair en voortgezet onderwijs; ontwikkelingen rond deregulering, autonomievergroting en kwaliteitszorg, in: D. Mentink (red.), Jaarboek onderwijsrecht 1997-2001, Den Haag: Stichting NTOR 2002, p. 40 e.v. 96 De Aanwijzingen voor de regelgeving zijn instructienormen omtrent de totstandkoming en inhoud van wetten, opgesteld door de minister-president en gericht tot alle bewindspersonen en hun ambtenaren. Zij worden beschouwd als een belangrijk kwaliteitsinstrument voor de wet- en regelgeving afkomstig van het Rijk. Het hier geopperde voorstel is niet helemaal nieuw. In een bepaalde, minder verreikende zin kent de onderwijswetgeving een dergelijke constructie van een wettelijke toetssteen al in de Wet op het onderwijstoezicht (Wot). Artikel 4 lid 1 Wot bepaalt dat de inspectie het toezicht uitoefent ëmet inachtneming van de vrijheid van onderwijs. Daarmee is het mogelijk dat toepassing van de betreffende wetgeving door de inspectie aan de vrijheid van richting en inrichting door de rechter getoetst wordt. Daarover expliciet de verkenning inzake artikel 23 Grondwet van de Onderwijsraad, Vaste grond onder de voet, Den Haag juli 2002, p. 90. 97 Zie ook Jan De Groof, Raf Verstegen e.a., ‘Proeftuinen’, ICOR advies aan de (Vlaamse) minister inzake onderwijsexperimenten, Antwerpen 2006.

NTOR 2 - juni 2008

99

onderwijswet de in aanmerking komende aanwijzingen voor de regelgeving kunnen vastleggen en daarbij uitdrukkelijk bepalen dat de in de gedelegeerde regelgeving uitgewerkte voorschriften aan deze ‘aanwijzingen’ (als waarborgen van deugdelijke wetgeving) door de rechter en het bestuur getoetst kunnen worden.96 Tijdelijke experimenteerbepalingen in een wet Een van de conclusies van ons onderzoek had betrekking op de zgn. fuikwerking bij langlopende onderwijsvernieuwingstrajecten. We wezen daar al op het belang van de nodige juridische instrumentatie als tijdelijke experimenteerbepalingen in de wet om ervaringen op te doen met bepaalde zaken en daarvan te kunnen leren. Het alternatief dat hier wordt bedoeld komt erop neer dat in een afzonderlijk onderdeel van de wet ruimte wordt gemaakt om stapsgewijs en gedurende een aantal jaren met een aantal scholen te experimenteren met de van overheidswege beoogde invoering van onderwijsvernieuwingen. Aldus evidence based beleid op eerst kleine schaal door initiatiefrijke scholen, begeleid door monitoring en evaluatieonderzoek. De wetgever kan daarvan leren bij de vaststelling van een definitieve regeling, waarbij hij dan goed zicht heeft op de hanteerbaarheid ervan in de onderwijspraktijk. 97 Initiatiefrijke scholen en gemeenten Een mogelijkheid om ‘bottum-up’ beleid juridisch handen en voeten te geven, biedt de figuur van de vrijstelling.98 Deze figuur komt erop neer dat de minister bij wet wordt opgedragen een bevoegd gezag op aanvraag vrijstelling te verlenen van bepaalde wettelijke voorschriften. Het bevoegd gezag van de school moet dan wel garanderen dat het onderwijs waarvoor het verantwoording draagt ten minste gelijkwaardig is aan het wettelijk pakket van deugdelijkheidseisen als minimumvoorwaarden voor kwalitatief goed onderwijs. Daartoe dient de aanvraag te voldoen aan een aantal voorwaarden, waarbij men bijvoorbeeld kan denken aan de operationele beschikbaarheid van een adequaat stelsel van kwaliteitszorg en professionalisering. Het aantrekkelijke van deze constructie van regelgeving ‘op maat’ is dat daarmee een passende invulling wordt gegeven aan in de literatuur genoemde algemene criteria voor toekomstige wetgeving die aansluiten op de perceptie, mogelijkheden en verwachtingen in het veld van onderwijs. Het zijn criteria als meer ruimte, variëteit en responsiviteit en innovatie en experiment. De figuur van de vrijstelling kan ook ingezet worden ter versterking van het

98 Vgl. Ph. Eijlander, P.J.J. Zoontjens en J.J.W.M. Rietveld, Modernisering onderwijsregelgeving. Een studie naar mogelijkheden voor verdergaande deregulering in het funderend onderwijs. Eindrapport, Tilburg, oktober 2001. 99 Tijd voor Onderwijs, a.w. (noot 4), p. 142/143.

100

NTOR 2 - juni 2008

innovatief vermogen op gemeentelijk of lokaal niveau. Goed voorstelbaar is dat individuele schoolbesturen samen met de lokale overheid goede ideeën hebben over andere vormen van regulering en deregulering waarmee zij verwachten de kwaliteit van het onderwijs ter plaatse een goede dienst te bewijzen. Afhankelijk van de behoefte zou de lokale vrijstelling ver kunnen gaan. De huidige Experimentenwet onderwijs 1970 is dan wel aan vervanging toe daar deze slechts onderwijskundige – en dus niet – bestuurlijke experimenten toestaat. Het doel van een dergelijke nieuwe Wettelijke regeling initiatiefrijke scholen en gemeenten kan hetzelfde blijven.

7. Tot slot: enige reflecties naar aanleiding van het Eindrapport Het eindrapport van de Commissie Dijsselbloem is vooral om twee redenen veelbesproken sinds de verschijning ervan. Dat betreft in de eerste plaats de centrale overweging dat de overheid over het “wat” gaat en de scholen over het “hoe”. Nauw daarmee samen hangt de opvatting in en buiten het parlement – en dat is het tweede punt – dat “Dijsselbloem” een toetsingkader biedt om nieuwe wetgeving op haar bruikbaarheid en aanvaardbaarheid voor de kwaliteit van het onderwijs te beoordelen. “De commissie bepleit voor de toekomst het onderscheid tussen het “wat” en het “hoe” in het onderwijs weer te gaan hanteren als basiscriterium in de rolverdeling tussen overheid en scholen. De overheid moet haar verantwoordelijkheid voor het in heldere kaders vaststellen van het “wat” hernemen. Wat verwachten we nu dat leerlingen op enig moment in hun schoolloopbaan kennen en kunnen? De wijze waarop deze kennis en vaardigheden worden aangebracht is primair aan de scholen. Over de onderwijsresultaten verantwoorden de scholen zich zowel naar de overheid als naar de direct belanghebbenden rond de school. Het pedagogisch-didactisch klimaat dient zowel op schoolniveau te worden besloten als te worden verantwoord. De overheid dient zich, anders dan in het verleden het geval was, hierin te beperken tot een faciliterende rol.”99 Door velen is terecht de vraag gesteld of een zo strikt onderscheid wel bruikbaar is. Dat valt inderdaad te bezien. Nemen we het volgende voorbeeld. Het is communis opinio in vele landen, zo ook Nederland, dat de overheid verantwoordelijk is voor de kerndoelen. In de praktijk wil dat zeggen dat de overheid het besluitvormingsproces daartoe initieert, in het beste geval een algemeen kader vooraf voorschrijft en uiteindelijk de kerndoelen vaststelt. De opstelling en invulling van de kerndoelen geschiedt echter naar de inhoud buiten de overheid om. Er zij geen staatspedagogiek. Dat betekent dat hier deskundigen aan het werk tijgen die inzichten die ook op de scholen leven in een geheel samenbrengen. Voordat de kerndoelen vastgesteld worden is het wenselijk, zo niet noodzakelijk, dat het onderwijsveld daarover zijn mening heeft kunnen geven. De conclusie is dan dat de overheid en de scholen beide over “wat” en

NTOR 2 - juni 2008

101

het “hoe” gaan. In veel gevallen is onderwijsbeleid een gedeelde verantwoordelijkheid van overheid, deskundigen en veld. Het bestudeerde vernieuwingsbeleid laat zien dat het al langer zo was en dat het vermoedelijk ook niet anders zal worden. De stelling van de Commissie Dijsselbloem dreigt dat gegeven van een gedeelde verantwoordelijkheid, zeker voor zover het onderwijsinhoudelijke vraagstukken aangaat en dat is regel bij onderwijsvernieuwingen, naar de achtergrond te dringen. Wat het onderscheid waarschijnlijk in wezen wil uitdrukken is dat de politiek zich terughoudend moet opstellen bij elk eigen beleidsinitiatief dat het werkdomein van professionals en het schoolklimaat kan beïnvloeden. Extra aandacht voor de effecten van dat initiatief is dan vereist: kan het werken?, valt het in goede aarde bij de scholen?, bestaat er brede consensus over?, dient het de kwaliteit van het onderwijs?, etc. Het rapport Dijsselbloem doet in feite uitspraken over alle besluitvorming die op scholen afkomt en die van invloed kan zijn op het primaire proces. Het is dan ook terecht dat men zich in het rapport, zoals ook daarna, niet louter beperkt tot de kwestie van vernieuwingsvoorstellen. Zo werd er door de commissie ook aandacht besteed aan de 1.040 urennorm in de onderbouw van het voortgezet onderwijs, en dat heeft in ieder geval tot resultaat gehad dat er zich een onafhankelijke commissie van deskundigen over gaat buigen die na de zomer hierover aan de staatssecretaris rapporteert.100 Het toetsingskader dat het Eindrapport biedt, dat wil zeggen de invulling van een terughoudende rol van de politiek ten opzichte van het onderwijs in bovenbedoelde zin, wordt door de commissie gerechtvaardigd vanuit de kwaliteit van het onderwijs. En dat is interessant. Het vraagstuk van terughoudendheid, van respect voor de pedagogische autonomie en onderwijsvrijheid op en in de school, wordt van zijn ideologische of mensenrechtelijke lading ontdaan en simpel als een managementswijsheid beschouwd. Dat is winst, voor zover daarmee het bestaan van een pluriform scholenbestand zakelijk wordt gefundeerd. We kunnen niet zonder, is de boodschap. Het betekent ook dat de kwestie van overheidssturing voor het eerst principieel in de afweging met professionele en schoolautonomie wordt gebracht. Wie zich eerdaags kon verwonderen over het feit dat artikel 23 Grondwet ons wel een duaal stelsel heeft gebracht maar nauwelijks enige tempering op activistisch overheidsbeleid, moet deze stand van zaken wel als een stap vooruit beschouwen.101 En dat is het ook.

100 Vgl. brief van staatssecretaris Van Bijsterveldt-Vliegenthart d.d. 25 april 2008 aan de Tweede Kamer, onder kenmerk VO/OK2008/10829. 101 Zie mijn: De smalle ruimte. Enige opmerkingen over privaatrecht en publiekrecht, bezien vanuit de positie van de bijzondere school, NTOR juni 1999, nr. 1, p. 26-44.

102

NTOR 2 - juni 2008

drs. H.M. (Ria) Bronneman-Helmers

Onderwijsvernieuwingen onderzocht Het rapport van de Commissie Dijsselbloem is over het algemeen goed ontvangen. Het is een degelijk rapport geworden, waarin is teruggeredeneerd vanuit de huidige situatie. Een begrijpelijke keuze gegeven de inhoud van de opdracht aan de commissie. Op basis van de informatie uit de beleidsanalytische achtergrondstudie van het Sociaal en Cultureel Planbureau was ook een andere redeneerwijze mogelijk geweest. Die zou op een aantal punten tot andere conclusies en aanbevelingen hebben geleid. In de conclusies van de commissie wordt onvoldoende rekening gehouden met de achterliggende oorzaken van het gedrag van de betrokken organisaties en personen, en van de ongewenste ontwikkelingen. Deze zijn voor een belangrijk deel gelegen in veranderingen in de maatschappelijke en politiek/bestuurlijke context. De commissie vertelt, kortom, niet het hele verhaal. Dat roept de vraag op of uitvoering van de aanbevelingen wel zal helpen indien er niet tegelijkertijd iets wordt gedaan aan de dieper liggende oorzaken.

1. Probleemanalyse en aanleiding voor het parlementaire onderzoek De probleemanalyse, die aan de werkzaamheden van de Tijdelijke Commissie Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen (Commissie Dijsselbloem) ten grondslag lag, luidde als volgt: ‘Er is (toenemende) maatschappelijke onrust waarneembaar over de onderwijsvernieuwingen van de afgelopen jaren. Het gaat daarbij met name over de vraag of de onderwijsvernieuwingen op een verantwoorde wijze zijn onderbouwd en zijn geïmplementeerd. Daarbij lijkt een patroon zichtbaar dat de overheid/ beleidsmakers de verwachting hebben dat de onderwijsvernieuwingen met voldoende draagvlak worden ingevoerd, terwijl na invoering de kritiek blijkt van de mensen in het onderwijsveld (docenten, ouders en scholieren). Dit geldt ook met betrekking tot wat nu de resultaten zijn van de recente onderwijsvernieuwingen. Er bestaat derhalve behoefte aan inzicht in de verschillende opvattingen over de wijze en het proces van totstandkoming, implementatie en resultaten van de onderwijsvernieuwingen. Dit inzicht is nodig om de succes- en faalfactoren van de recente en lopende onderwijsvernieuwingen te kunnen vaststellen en lessen te trekken voor toekomstige aanpassingen in het onderwijs.’102

102

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 31 007, nr.1

NTOR 2 - juni 2008

103

De directe aanleiding tot het onderzoek was gelegen in een eind januari 2007 aan de toenmalige staatssecretaris van Onderwijs gerichte brandbrief. Daarin eisten drie organisaties van scholieren en studenten onder de titel ‘Wij willen leren, geef ons ook de kans’ meer lessen en beter onderwijs. De in de titel van de brief verwoorde noodkreet was gebaseerd op bijna 7.800 klachten van scholieren en studenten naar aanleiding van het competentiegericht onderwijs (in het mbo en hbo) en de invulling van de urennorm en de kwaliteit van sommige docenten (in het voortgezet onderwijs). Op 17 april 2007 besloot de Tweede Kamer om een parlementair on­­ derzoek in te stellen. Het onderzoek zou zich moeten richten op de Ba­­ sisvorming, de Tweede Fase van het havo/vwo, het Vmbo en het zogeheten ‘Nieuwe Leren’. De daartoe ingestelde parlementaire onderzoekscommissie besteedde een deel van het onderzoek uit aan derden, waaronder het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP).

2. Vraagstelling en inhoud van de achtergrondstudie van het SCP Het SCP kreeg de opdracht een deelonderzoek uit te voeren naar de volgende vragen: - Wat hielden de onderwijsvernieuwingen en hun sturingsprocessen in, waarom vond men ze noodzakelijk, hoe werden ze ingevoerd en wat waren hun gevolgen? In hoeverre zijn ze vergelijkbaar met de invoering van het Nieuwe Leren? Wat wordt er precies verstaan onder het nieuwe leren? Welke onderwijsvernieuwingen kunnen worden toegerekend tot het nieuwe leren? - Welke invloed hadden andere ontwikkelingen in de onderwijsinfrastructuur (zoals schaalvergroting, ontwikkeling bovenschools management, invoering lumpsum) op de implementatie van deze onderwijsvernieuwingen? - Welke sturingsprincipes zijn bij de invoering hiervan door de overheid gehanteerd, op welke punten waren deze al dan niet succesvol. Wat was de rol van de onderwijsinspectie hierbij? - Welke overeenkomsten zijn er tussen de vernieuwingsoperaties in het onderwijs? De onderzoeksopdracht aan het SCP werd op 14 mei 2007 verstrekt. Het rapport was begin oktober van dat jaar in conceptvorm gereed. De beleidsanalytische studie Vijftien jaar onderwijsvernieuwingen in Nederland bestaat uit vijf delen. Hier wordt volstaan met een beknopte aanduiding van de inhoud. Het volledige, 350 pagina’s tellende rapport verscheen als bijlage bij het eindrapport van de parlementaire onderzoekscommissie.103

103

Bronneman-Helmers (2008)

104

NTOR 2 - juni 2008

In deel A wordt de context geschetst waarin de beleidsvoorbereiding, besluitvorming, invoering en evaluatie van de vier onderwijsvernieuwingen plaatsvonden. Hoewel de commissie er niet om had gevraagd, wordt in het eerste hoofdstuk uitvoerig ingegaan op een aantal belangrijke onderwijsexterne factoren. Daarbij komen de volgende onderwerpen aan de orde: 1 enkele structurele, en historisch bepaalde kenmerken van ons onderwijsbestel, zoals de scheiding tussen algemeen vormend onderwijs en beroepsonderwijs, 2 de in de jaren zeventig ingezette afname van het kindertal en de groeiende immigratie sinds die tijd, 3 maatschappelijke ontwikkelingen als individualisering, secularisering en meritocratisering, 4 verschuivingen in de politieke waardeoriëntaties en besturingsfilosofie, die leidden tot een overgang van maakbaarheid naar marktwerking en een meer bedrijfsmatige besturingswijze in de publieke sector, 5 conjuncturele en structurele ontwikkelingen in de economie en op de arbeidsmarkt met gevolgen voor het uitgavenbeleid van de overheid (bezuiniging en kostenbeheersing) en voor ontwikkelingen op de (onderwijs)arbeidsmarkt, 6 de toenemende invloed van de informatie- en communicatietechnologie en de opkomst van het Internet, waardoor niet alleen het gedrag van jongeren, maar ook de opvattingen over het belang van (feiten) kennis veranderden, en ‘last but not least’ 7 de sterke stijging van het opleidingsniveau van ouders, waardoor de ambities met betrekking tot de onderwijsresultaten van hun kinderen stegen en ook de houding ten opzichte van scholen en leerkrachten veranderde. Het tweede hoofdstuk in het contextdeel is gewijd aan enkele ontwikkelingen in de onderwijsomgeving, zoals de schaalvergroting in het voortgezet onderwijs, de kostenbeheersing (verblijfsduurbeperking in het vmbo, integratie van leerlingen uit het speciaal onderwijs in het reguliere onderwijs, lumpsumfinanciering) en doelmatigheidsverhoging (minder stapelen en minder omwegen), het kwaliteitsbeleid van scholen, en diverse ontwikkelingen in het toeleverende basisonderwijs en afnemende vervolgonderwijs (mbo, hbo en wetenschappelijk onderwijs). In deel B wordt de beleidsontwikkeling rond drie van de vier onderwijsvernieuwingen (de basisvorming, de tweede fase havo/vwo, en het vmbo) in chronologische zin beschreven. Daarbij wordt de periode 1991-2006, en waar nodig ook de voorgeschiedenis, bestreken. Bij het ‘nieuwe leren’ wordt ingegaan op de achtergronden, de verschillende verschijningsvormen en de vaak heftige discussie die er rond de verschillende didactische vernieuwingen is losgebarsten. Ook de rol van de overheid bij dit alles komt aan de orde.

NTOR 2 - juni 2008

105

Deel C is gewijd aan de rol die de verschillende (beleids)actoren bij de onderwijsvernieuwingen hebben gespeeld: de politiek (coalities en regeerakkoorden, bewindslieden, het Parlement), het departement, uitvoeringsorganisaties zoals het procesmanagement en de stuurgroep tweede fase, maar ook de landelijke onderwijsverzorgingsinstellingen, de Inspectie van het onderwijs, de Onderwijsraad en het onderwijsonderzoek. Deel D geeft inzicht in de opvattingen, gedragingen en organisaties van de belangrijkste partijen in het onderwijsveld: de schoolbesturen, de schoolleiders, de leraren en de leerlingen en hun ouders. In deel E wordt de balans opgemaakt. In een eerste hoofdstuk wordt op zoek gegaan naar een aantal patronen (overeenkomsten, maar ook verschillen) in de verschillende fasen van beleidsontwikkeling (beleidsvoorbereiding, besluitvorming, uitvoering, en evaluatie) rond de basisvorming, de tweede fase havo/vwo en het vmbo. Vervolgens wordt stilgestaan bij de vraag waarom het bij de invoering van nieuwe didactische werkwijzen zo vaak mis ging, en op de wijze waarop de overheid, de sector (VO-raad) en de scholen op dit moment vorm geven aan de innovatie van het onderwijs. Het laatste hoofdstuk van de studie is gewijd aan de vraag in hoeverre de doelstellingen die met de verschillende vernieuwingsoperaties werden beoogd (gelijke kansen, uitstel van studie- en beroepskeuze, selectie en verhoging van het niveau, en een betere kwantitatieve en kwalitatieve aansluiting op het vervolgonderwijs) ook daadwerkelijk zijn bereikt. In de beperkte tijd die voor de studie beschikbaar was is geprobeerd de parlementaire onderzoekscommissie zo goed mogelijk te informeren over de achtergronden, inhoud en vormgeving van de vernieuwingen. Daarbij is tevens getracht de veranderingen in het complexe krachtenveld van (beleids)actoren in en rond het voortgezet onderwijs en hun uiteenlopende posities, belangen, opvattingen en gedragingen zo goed mogelijk in beeld te brengen. Welke rol de verschillende (beleids)actoren speelden en wat er zich in het overleg met het onderwijsveld en binnen het departement heeft afgespeeld zou uit gesprekken met direct betrokkenen en uit de hoorzittingen moeten blijken. Het was aan de parlementaire onderzoekscommissie om op grond van al deze informatie conclusies te trekken.

3. De ontvangst van het rapport van de Commissie Dijsselbloem Op 13 februari 2008 verscheen het eindrapport van de Parlementaire Onderzoekscommissie Onderwijsvernieuwingen onder de titel Tijd voor onderwijs.104 De ontvangst in de media was positief. De harde conclusies over de rol van de politiek - tekortschietende probleemanalyses, de over-

104

106

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008, 31 007, nr. 6

NTOR 2 - juni 2008

maat aan politieke ambities, gedetailleerde regeerakkoorden, bewindslieden met een tunnelvisie, de geslotenheid van de onderwijspolder, de bemoeienis met de manier van lesgeven, de ontoereikende financiële middelen voor, en het gebrek aan wetenschappelijke onderbouwing van de onderwijsvernieuwingen - werden breed omarmd. Ook het onderwijsveld reageerde instemmend. De huidige bewindslieden gaven in een eerste reactie aan zich grotendeels te herkennen in de uitgebreide analyse. Al snel ontstond echter ook de nodige scepsis. De opstelling van enkele Kamerleden in debatten rond de urennorm, de maatschappelijke stage en de ‘gratis’ schoolboeken leidde al snel tot de conclusie dat de politiek zich vermoedelijk weinig aan zal trekken van de aanbevelingen in het onderzoeksrapport. Enkele spraakmakende commentatoren en columnisten uitten hun twijfels over de aard van de aanbevelingen. Volgens Bergen en Verbrugge (Beter Onderwijs Nederland) moet de overheid zich helemaal niet terugtrekken, maar de regie juist hernemen om de impasse te doorbreken.105 Ook Van Haperen vindt dat de overheid robuust zou moeten optreden omdat het onderwijs zelf zijn problemen niet kan oplossen.106 Beatrijs Ritsema is bang dat er weinig zal veranderen omdat het vernieuwingsvirus intussen tot diep in de scholen is doorgedrongen.107 Aukje Holtrop verwacht niet dat de koepelorganisatie en de grote schoolbesturen hun vrijheid van onderwijs op het punt van ‘het wat’ zullen opgeven108. Roel in ’t Veld vindt dat de commissie met het onderscheid tussen ‘het wat aan de overheid’ en ‘het hoe aan de scholen’ in simplificaties vervalt en feitelijk een vorm van stalinistische staatspedagogiek propageert. De afwezigheid van een nationaal curriculum is volgens hem juist een zegen; de bescheidenheid van overheidsinmenging op dit punt zou juist moeten worden gekoesterd.109 Dijsselbloem acht het verwijt van staatspedagogiek echter onjuist.110 De commissie wil de pedagogiek juist helemaal aan de scholen overlaten. De opvattingen lopen dus nogal uiteen.

4. Onderzoeksaanpak, conclusies en aanbevelingen van de commissie In dit artikel zal worden nagegaan hoe de beleidsanalyse, conclusies en aanbevelingen van de Commissie Dijsselbloem zich verhouden tot de informatie en bevindingen die in het deelrapport van het Sociaal en Cultureel Planbureau werden gepresenteerd. Daarbij wordt onder andere 105

NRC-Handelsblad, 23-24 februari 2008

106

NRC-Handelsblad, 16-17 februari 2008

107

HP/De Tijd, 29 februari 2008

108

De Groene Amsterdammer, 22 februari 2008

109

NRC-Handelsblad, 11 april 2008

110

NRC-Handelsblad, 14 april 2008

NTOR 2 - juni 2008

107

ingegaan op het redeneerpatroon dat door de commissie is gehanteerd en op de betekenis daarvan voor de conclusies en aanbevelingen. Had het ook anders gekund, en hadden er in dat geval andere aanbevelingen en lessen voor de toekomst moeten worden getrokken? 4.1 D  e werkwijze en conclusies van de commissie: terugredeneren of reconstrueren? Het doel van parlementaire onderzoekscommissies, en van commissies die rampen zoals de Vuurwerkramp en de Schipholbrand onderzoeken, is steeds tweeledig: analyseren wat er mis ging en lessen formuleren opdat het voortaan beter gaat, zo blijkt uit een studie naar het werk van verschillende onderzoekscommissies.111 Een gemeenschappelijk kenmerk van de werkwijze van onderzoekscommissies is dat er meestal eerst een omvangrijke en indrukkende hoeveelheid feiten wordt verzameld. Daarna volgen de interpretatie en betekenisgeving van de feiten. Beide zijn sterk afhankelijk van het redeneerpatroon dat de commissie heeft gevolgd. Bij een eerste redeneerpatroon (backward mapping) wordt uitgegaan van de huidige situatie. Er wordt teruggekeken hoe het zover heeft kunnen komen. Die werkwijze is ook door de Commissie Dijsselbloem gevolgd. Bij zo’n (causale) benadering blijft de vraag naar het waarom achterwege, zodat niet duidelijk wordt wat de dieper liggende oorzaken waren van het gedrag van de betrokken organisaties en personen en van de ongewenste ontwikkeling. In een tweede redeneerpatroon (forward mapping) wordt de beleidsontwikkeling als het ware gereconstrueerd. Er wordt vooruitgekeken met de ogen van de (beleids)actoren die destijds in de gegeven omstandigheden moesten handelen. Bij een dergelijke benadering komt ook de context en het waarom van het gedrag van de betrokken partijen aan de orde. Vaak wordt ook nog een vergelijkend gezichtspunt gehanteerd. In de deelstudie van het SCP is uitvoerig ingegaan op de context waarbinnen de beleidsontwikkeling rond de onderwijsvernieuwingen zich voltrok. De verschillende beleidsprocessen werden bovendien op een aantal punten met elkaar vergeleken. De informatie in de deelstudie van het SCP bood in principe voldoende aanknopingspunten voor beide redeneerschema’s. Naarmate de maatschappelijke onrust groter is, neemt de aandacht voor genuanceerde verklaringen, met aandacht voor de context, af. Men is dan sneller geneigd te kiezen voor het eerste (causale) redeneerpatroon, zo blijkt uit de eerder genoemde studie. Bij het tweede (contextuele) redeneerpatroon loopt men immers het risico dat men uitkomt bij een

111

108

De Bruijn (2007)

NTOR 2 - juni 2008

legitimatie van wat er is geschied. In het geval van de onderwijsvernieuwingen zou dat bijvoorbeeld tot de volgende bevindingen hebben kunnen leiden. De toenmalige bewindslieden konden niet anders, vanwege de demografische ontwikkeling (waardoor veel scholen voor lager beroepsonderwijs hun deuren zouden moeten sluiten), vanwege de economische omstandigheden begin jaren negentig (noodzaak van bezuiniging en kostenbeheersing), vanwege de padafhankelijkheid (na de vernieuwing van de basisvorming moest ook de bovenbouw worden vernieuwd) of vanwege de toegenomen motivatieproblemen onder de jeugd (die een nieuwe didactische aanpak noodzakelijk maakten). Met dergelijke conclusies zou het rapport van de Commissie Dijsselbloem vermoedelijk zeer kritisch ontvangen zijn. Zo’n negatief oordeel viel in 2004 het onderzoeksrapport Bruggen bouwen van de Tijdelijke Parlementaire Onderzoekscommissie Integratiebeleid (Commissie Blok) ten deel. Daarin moest worden onderzocht waarom 30 jaar integratiebeleid onvoldoende was geslaagd. In dat rapport is volgens de tweede benaderingswijze te werk gegaan. Op basis van een enorme hoeveelheid onderzoeksgegevens stelde de commissie vast dat de integratie van veel allochtonen geheel of gedeeltelijk geslaagd was. Op het beleid had de commissie weliswaar het nodige aan te merken, maar het welslagen van de integratie was toch vooral te danken aan de inspanningen van de allochtone burgers en de ontvangende samenleving. De Tweede Kamer was zeer teleurgesteld over het rapport van de onderzoekscommissie. Met het rapport is verder weinig gedaan. De conclusie die uit het voorafgaande kan worden getrokken is dat het rapport van de Commissie Dijsselbloem tot dusver de politieke functie heeft vervuld die ermee werd beoogd. Er is onomstotelijk vastgesteld dat er in de verschillende beleidsprocessen van alles fout is gegaan. De schuldige partijen zijn aangewezen. Er kan een punt worden gezet achter een periode van groeiende maatschappelijke onrust over de onderwijsvernieuwingen uit de jaren negentig en over de negatieve gevolgen daarvan. Op basis van de conclusies en de daarop gebaseerde aanbevelingen kan er een nieuwe start worden gemaakt. Of de aanbevelingen van de commissie ook tot beter beleid zullen leiden valt echter nog te bezien. 4.2 Weinig aandacht voor onderwijsexterne factoren In het rapport van de commissie wordt nauwelijks ingegaan op de wijze waarop de overheid met het vernieuwingsbeleid op allerlei politieke, bestuurlijke, economische en maatschappelijke invloeden reageerde. De bredere maatschappelijke context is in het onderzoek als het ware buiten haakjes geplaatst. Toch werden vrijwel alle vernieuwingsoperaties mede ingegeven door belangrijke onderwijsexterne factoren of door hardnekkige maatschappelijke problemen die via leerlingen de scholen

NTOR 2 - juni 2008

109

binnenkwamen. Bij onderwijsexterne invloeden kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de gevolgen van de terugval van het aantal leerlingen (effect van de anticonceptiepil) of aan het stijgende ambitieniveau van ouders met betrekking tot de opleiding van hun kinderen. Door de combinatie van deze twee ontwikkelingen dreigden veel scholen voor lager/voorbereidend beroepsonderwijs begin jaren negentig hun deuren te moeten sluiten. Ze vormden de context voor het schaalvergrotingsbeleid dat ten tijde van de basisvorming en de vmbo-operatie gestalte kreeg. De toenmalige bewindslieden konden hun ogen destijds moeilijk sluiten voor de dreigende teloorgang van het lager beroepsonderwijs. Maatschappelijke ontwikkelingen maakten beleidsmaatregelen niet alleen noodzakelijk, ze werden in een aantal gevallen ook breed omarmd. Dat laatste was bijvoorbeeld het geval bij de ict-ontwikkeling die zich in de tweede helft van de jaren negentig voltrok. De toenemende beschikbaarheid en klantvriendelijkheid van computers en van het internet brachten onder beleidsmakers in het onderwijs een zekere euforie teweeg over de mogelijkheden en positieve effecten ervan voor het onderwijs. Leerlingen zouden meer zelfstandig en in eigen tempo kunnen werken. Kennisoverdracht werd minder belangrijk, zo dacht men. Veel kennis was immers beschikbaar via het internet. Bovendien zou kennis snel verouderen en werd al die feitenkennis ook weer snel vergeten. Dergelijke opvattingen waren in die jaren gemeengoed. Ze werden ook zelden weersproken. Dit alles voltrok zich in een periode dat er vanwege motivatieproblemen en lage onderwijsrendementen werd nagedacht over een andere, meer op de individuele leerling afgestemde didactiek. Beide kwamen bij elkaar in de gedachtevorming die ten grondslag lag aan de omslag van onderwijzen naar leren, zoals die bijvoorbeeld in de idee van het studiehuis tot uitdrukking kwam. De nieuwe besturingsfilosofie, die in de jaren negentig door de overheid werd omarmd, vormde een derde belangrijke onderwijsexterne invloed. Bij de nieuwe besturingswijze van de publieke sector liet de overheid zich duidelijk inspireren door het bedrijfsleven. Kenmerkend voor de bedrijfsmatige benaderingswijze die in die jaren opkwam zijn bijvoorbeeld een meer output- in plaats van inputgerichte sturing, een grotere nadruk op het meten van resultaten, de introductie van marktwerking in de publieke sector, het overschakelen van aanbodsturing op vraagsturing, en een scheiding tussen beleid en uitvoering. Dit alles heeft ook in het onderwijs zijn sporen nagelaten. Scholen moeten zich responsiever opstellen ten opzichte van hun omgeving en doen dat door zich steeds meer ten opzichte van elkaar te profileren. Datzelfde geldt voor de landelijke pedagogische centra die sinds het eind van de jaren negentig meer vraaggericht moeten werken. In diezelfde periode werd door de rijksoverheid een nieuwe wijze van begroting en verantwoording ingevoerd (vbtb). Concrete en meetbare (kwantitatieve) doelstellingen vormen daarbij het

110

NTOR 2 - juni 2008

uitgangspunt. Sindsdien wordt er jaarlijks vastgesteld of er met de overheidsuitgaven is bereikt wat ermee werd beoogd. De nieuwe besturingsfilosofie bleef niet zonder gevolgen. Kwantitatieve uitkomsten werden belangrijker dan kwalitatieve opbrengsten. De administratieve lasten en verantwoordingskosten voor schoolbesturen en scholen namen sterk toe. De afstand tussen het schoolmanagement en de uitvoerende docenten werd erdoor vergroot; niet alleen in fysieke zin, maar vooral mentaal. Bij een contextgerichte aanpak zou in het onderzoek meer aandacht zijn geschonken aan dergelijke onderwijsexterne invloeden. Die verklaren in belangrijke mate waarom het beleidsproces is gegaan zoals het is gegaan. Bij een analyse van toekomstig vernieuwingsbeleid mogen de gevolgen van de verschillende onderwijsexterne ontwikkelingen niet buiten beschouwing blijven. In de conclusies en aanbevelingen van het rapport Dijsselbloem wordt zo’n brede analyse node gemist. 4.3 De rol van de politiek en van de overheid In het concluderende hoofdstuk van het rapport krijgt met name de politiek er flink van langs. Daar waar de politiek het voortgezet onderwijs met ambities overlaadde, het aanvankelijke draagvlak dat door de adviezen van de WRR (basisvorming) en de Commissie Van Veen (Vmbo) was ontstaan verspeelde, haar verantwoordelijkheid voor het procesmanagement verwaarloosde, en veel te veel in de verantwoordelijkheid van scholen trad, verwijst het rapport vooral naar de toenmalige bewindslieden. Regeerakkoorden beperkten niet alleen de ruimte voor de Kamer, maar zetten het beleidsproces ook onder grote tijdsdruk. De Kamer had bovendien onvoldoende zicht op het draagvlak in het veld en op de belangenconflicten die daar speelden. Het politieke debat in de Kamer ging niet over fundamentele keuzen, maar werd sterk bepaald door uitvoeringsmodaliteiten en door lobbies van partijen die hun zorgen en wensen eerder niet of onvoldoende zagen gehonoreerd. Ondanks tal van kritische kantekeningen steunde de Kamer de vernieuwingsvoorstellen uiteindelijk meestal unaniem. Het beleidsproces van de overheid zou volgens de commissie aanzienlijk kunnen verbeteren door een toetsingskader te hanteren waarin de voorwaarden voor een zorgvuldig beleidsproces zijn uiteengezet. Bij opname van een onderwijsvernieuwing in een regeerakkoord zou moeten worden volstaan met het vaststellen van de maatschappelijke urgentie en de politieke ambitie of doelstelling. Het toetsingskader omvat zo ongeveer alle elementen die in eerdere vernieuwingsoperaties ontbraken of tot problemen hebben geleid: (1) de probleemanalyse is helder, (2) de noodzaak van overheidsinterventie is aantoonbaar, (3) het voorafgaande beleid is geëvalueerd, (4) overwogen en gekozen beleidsalternatieven worden verantwoord, (5) er is aandacht voor neveneffecten en samenhang met ander

NTOR 2 - juni 2008

111

beleid, (6) de gekozen optie is wetenschappelijk gevalideerd, zoniet dan wordt deze eerst kleinschalig beproefd en geëvalueerd, (7) aan noodzakelijke voorwaarden in termen van voldoende geld, expertise en tijd is voldaan, (8) de uitvoeringsorganisatie is helder gepositioneerd, (9) degenen die de vernieuwing moeten uitvoeren zijn actief betrokken geweest bij de totstandkoming van de vernieuwing en weten wat de consequenties ervan zijn, (10) er is voldoende draagvlak onder alle betrokkenen en vooral onder de professionals die de vernieuwing in praktijk moeten brengen, en (11) er is voorzien in tussentijdse evaluaties waarbij het beleid niet overhaast zal worden bijgesteld. Bovenop al deze voorwaarden voor een zorgvuldig beleidsproces, waarbij vooral de bewindslieden en het departement aan zet zijn, adviseert de commissie ook nog om, als sluitstuk van het wetgevingsproces, een uitvoeringstoets te laten plaatsvinden door onafhankelijke experts. Dit om het parlement te behoeden voor het aanvaarden van onuitvoerbare wet- en regelgeving. In de wet- en regelgeving zou bovendien ruimte moeten worden geschapen voor een gefaseerde invoering van beleid. Toetsingskader is nuttig, maar erg uitgebreid Bij de vertaling van gesignaleerde tekorten in een toetsingskader voor toekomstige beleidsprocessen schiet de commissie nogal door. Het toetsingskader biedt weliswaar een nuttige leidraad voor goed bestuur, maar het totale pakket is wel erg uitgebreid. Zou er niet met een aantal algemene richtlijnen kunnen worden volstaan? Het lijkt in de eerste plaats verstandig om voorstellen met een hoog wenselijkheidgehalte nog eens kritisch tegen het licht te houden. Zijn de beoogde doelstellingen wel realistisch en haalbaar, en zijn de voorstellen wel uitvoerbaar? Is er in het onderwijsveld voldoende draagvlak voor? In de tweede plaats zou men zich kunnen afvragen of het beleid niet te snel meegaat met allerlei maatschappelijke ontwikkelingen? Is het in sommige gevallen niet beter om enige tegendruk te geven, bijvoorbeeld tegen de korte spanningsboog en het gebrekkige concentratievermogen bij leerlingen. Vraagt het individualiseringsproces in de samenleving niet eerder om meer aandacht voor sociale competenties dan om een individuele benadering? Kloppen al die vooronderstellingen met betrekking tot de zelfstandigheid en het veranderde gedrag van jongeren of de verminderde behoefte aan kennis eigenlijk wel? In de derde plaats zou moeten worden nagegaan of het voorgestelde beleid wel voldoende tegemoet komt aan verschillen in capaciteiten, wensen en behoeften in de leerlingenpopulatie, maar ook in de samenleving. Vraagt de situatie om meer differentiatie of is juist meer uniformiteit gewenst? Tenslotte. Bij langdurige beleidsprocessen kunnen economische omstandigheden en maatschappelijke opvattingen tussentijds ingrijpend veranderen. Dat gebeurde bijvoorbeeld bij het beleid rond de tweede fase

112

NTOR 2 - juni 2008

van het havo/vwo. Toen de plannen werden ontwikkeld was er sprake van laagconjunctuur (gevolg: verzwaring en meer selectie), terwijl de invoering ervan plaatsvond in een tijd van hoogconjunctuur (gevolg: vergroten van de toegankelijkheid van het hoger onderwijs). Dergelijke veranderingen in omstandigheden maken het er niet eenvoudiger op. Het vraagt feitelijk om beleid waar men bij veranderde omstandigheden geen spijt van krijgt. De aanbevelingen vragen wel erg veel van de politiek De commissie vraagt van onderhandelaars, bewindslieden en parlementariërs in feite tegennatuurlijk gedrag. Het voorstel voor een meer open regeerakkoord heeft weinig kans van slagen bij een coalitie tussen politieke partijen die elkaar niet vertrouwen, zo leert de ervaring van het Regeerakkoord 1989, waarin gedetailleerde voorstellen werden gedaan over de basisvorming en de schaalvergroting. Een zorgvuldig beleidsproces kost veel tijd. Dat maakt het realiseren van wetgeving binnen één kabinetsperiode vrijwel onmogelijk. Bewindslieden kunnen in dat geval hun ambities niet waarmaken. Kamerleden zullen een grote terughoudendheid aan de dag moeten leggen bij het verstrekken van nieuwe opdrachten aan het onderwijs. Ook dat zal veel zelfbeheersing vergen. Bij incidenten zullen ze in het kader van hun controlefunctie blijven aandringen op ingrijpen door de overheid. Tijdens de stapsgewijze besluitvorming over wetgeving zullen zij geleidelijk aan steeds meer gecommitteerd raken, waardoor zij uiteindelijk, ook in geval van grote aarzelingen, moeilijk meer kunnen terugkomen op eerder ingenomen standpunten. De externe uitvoeringstoets aan het eind van het wetgevingsproces biedt op dit punt in principe een uitweg, maar komt wel op een erg laat moment. 4.4 De verhouding tussen overheid en onderwijsveld In de verhouding tussen de overheid en het onderwijsveld is in de jaren negentig heel veel veranderd. De overlegstructuur tussen overheid en onderwijsveld werd in de eerste helft van dat decennium ingrijpend gewijzigd. De adviesstructuur werd eveneens aangepakt. Ook in de besturingswijze zijn in die jaren diverse veranderingen aangebracht. De sturing op input (bijvoorbeeld voldoende bevoegde docenten) werd in de tweede helft van de jaren negentig vervangen door een sturing op output (deelnamegroei aan hogere onderwijsvormen, minder theoretische en meer toepassingsgerichte onderwijsinhouden), en met het oog op dat laatste ook op het onderwijsproces zelf (vakoverstijgende vaardigheden). Sinds het begin van deze eeuw stuurt de overheid vrijwel uitsluitend op output (behalen van een startkwalificatie, maximale deelname aan, en rendementsverhoging in het hoger onderwijs). De commissie richt zich in haar kritiek vooral op de onduidelijkheid in de afbakening van verantwoordelijkheden die is ontstaan - de overheid

NTOR 2 - juni 2008

113

zou zich te veel hebben bemoeid met ‘het hoe’ - en doet aanbevelingen om op dat punt heldere kaders vast te stellen. Veranderingen in de overleg- en adviesstructuur De rol van het onderwijsveld zelf komt in de conclusies van het rapport nauwelijks aan de orde. Dat is begrijpelijk in het licht van de opdracht aan de commissie om vooral het overheidsbeleid rond de verschillende onderwijsvernieuwingen te onderzoeken. De commissie wijt de gesignaleerde problemen voor een belangrijk deel aan de kloof tussen de landelijke organisaties van schoolbesturen, schoolleiders en docenten, die als overlegpartners van de overheid optraden, en hun verschillende achterbannen. De beroepsvertegenwoordigers in de organisaties leken dichterbij de politiek dan bij hun achterban te staan. Herstel van het politiek primaat In de deelstudie van het SCP wordt uitvoerig ingegaan op een aantal belangrijke veranderingen in de overleg- en adviesstructuur, die ten tijde van het eerste paarse kabinet in gang werden gezet. Het politieke primaat moest worden hersteld. Aan de invloed van belangengroepen uit het onderwijsveld moest paal en perk worden gesteld. Het overleg met het onderwijsveld vond begin jaren negentig plaats in de Centrale Commissie voor Onderwijsoverleg (CCOO), waarin de landelijke koepelorganisaties van de vier grote onderwijszuilen (openbaar, rooms-katholiek, protestants-christelijk en algemeen bijzonder) zitting hadden. Deze koepelorganisaties vertegenwoordigden op hun beurt de landelijke organisaties van de verschillende geledingen in het onderwijs: de schoolbesturen, de schoolleiders, de docenten en de ouders. Het voeren van onderwijsbeleid zonder instemming van deze koepelorganisaties was vrijwel onmogelijk. Het overleg in de CCOO werd medio jaren negentig vervangen door afzonderlijke overleggen met de organisaties van de verschillende geledingen. Gezamenlijke standpunten per koepel, waar de overheid moeilijk omheen kon, maakten plaats voor uiteenlopende standpunten per onderwijsgeleding, waar de overheid vervolgens een keuze uit kon maken. Dat gaf in principe de mogelijkheid tot het voeren van een verdeel- en heerspolitiek. Als gevolg van de invoering, in 1996, van de lumpsumbekostiging verschoof de invloed van de zuilgebonden organisaties van schoolbesturen naar een nieuw gevormde organisatie van schoolleiders. Deze organisatie ging tien jaar later, samen met het werkgeversdeel van de verschillende besturenorganisaties, op in de VO-raad. Deze nieuwe brancheorganisatie voor het voortgezet onderwijs is momenteel de belangrijkste gesprekspartner van de overheid, niet alleen voor bestuurlijke vraagstukken, maar ook bij onderwerpen die te maken hebben met de kwaliteit en innovatie van het onderwijs. De overheid spreekt daarnaast apart met de onderwijsvakbonden, en de scholieren- en ouderorganisaties. Onderwijsvakbonden richten zich traditioneel vooral op arbeidsvoorwaarden en arbeidsmarkt-

114

NTOR 2 - juni 2008

gerelateerde onderwerpen, en veel minder op de meer kwalitatieve aspecten van de beroepsuitoefening van leraren. Voor dat laatste ontbreekt in de onderwijssector een representatieve gesprekspartner, in de vorm van een door leraren zelf in het leven geroepen beroepsvereniging. Achtereenvolgende veranderingen in de besturingswijze en in de overlegstructuur met het onderwijsveld versterkten de verdeeldheid, met name tussen het onderwijsmanagement (besturen/werkgevers en schoolleiders) en de docenten. Ze droegen ook niet bij aan een beter inzicht in het draagvlak voor de verschillende vernieuwingen. Ook in de adviesstructuur veranderde er het nodige. Medio jaren negentig werd er flink gesnoeid in het aantal adviesorganen op onderwijsgebied. De Onderwijsraad bleef als enig permanent adviesorgaan over. Tegelijkertijd veranderde de samenstelling en de taakopdracht van de raad. Tot 1997 bestond de raad uit een groot aantal vertegenwoordigers uit het onderwijsveld zelf, die op beleidsplannen en wetsvoorstellen reageerden vanuit hun kennis over wat er in het onderwijsveld leefde. Sindsdien bestaat de raad uit een beperkt aantal onafhankelijke deskundigen, die overwegend beleidsontwikkelende en strategische adviezen uitbrengen. Door deze veranderingen in samenstelling en taakopdracht is er in de advisering minder ruimte voor de stem van het onderwijsveld. Het herstel van het politiek primaat verminderde weliswaar de stroperigheid en de hindermacht van het veld, maar ging wel ten koste van goede informatie over de gang van zaken binnen het onderwijsveld. Inhoudelijke kennisbasis binnen het departement verzwakt Aan de rol van het departement wordt in het rapport weinig aandacht besteed. Ook daarin traden veranderingen op. Het beleidsvoorbereidende werk ten behoeve van de drie onderwijsvernieuwingen werd grotendeels uitbesteed aan uitvoeringsorganisaties zoals het procesmanagement basisvorming en de stuurgroep tweede fase. Binnen het departement kwam het managen van beleidsprocessen steeds meer op de voorgrond te staan. De inhoudelijke kennis van het onderwijs nam af. Dat kwam niet alleen door de talrijke reorganisaties die gedurende de afgelopen vijftien jaar binnen het departement hebben plaatsgevonden, maar ook door het systeem van gedwongen functieroulatie (Algemene Bestuursdienst), waarbij de selectie van hogere ambtenaren meer op grond van hun bestuurlijke en managementvaardigheden geschiedt, dan op basis van hun kennis van het onderwijsterrein. Het komt dan ook nauwelijks meer voor dat gezaghebbende personen uit het onderwijsveld bij het ministerie in dienst treden. Er is eerder sprake van het tegendeel. Hogere ambtenaren verlaten steeds vaker het ministerie om een beter betaalde functie als extern adviseur of bestuurder van een onderwijsinstelling te gaan vervullen. Voor de noodzakelijke onderwijsinhoudelijke input worden in toenemende mate externe adviseurs en consultantbureaus ingeschakeld. Ook het aantal kenniscentra neemt toe. Het onderwijsinhoudelijke geheugen binnen het departement is door die ontwikkelingen verzwakt.

NTOR 2 - juni 2008

115

Onduidelijke verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheid en onderwijsveld De Commissie Dijsselbloem schenkt in haar conclusies veel aandacht aan het feit dat de verantwoordelijkheden van de overheid en de scholen in de loop der tijd door elkaar heen zijn gaan lopen, met name op het punt van de overheidsbemoeienis met het primaire onderwijsproces. De commissie dringt daarom aan op een heldere afbakening van verantwoordelijkheden. De overheid moet gaan over ‘het wat’, de onderwijsinhoud, en doet dat door middel van een kerncurriculum, de examens en het toezicht. De scholen gaan nadrukkelijk over ‘het hoe’, dat wil zeggen over de inrichting van het onderwijs en de pedagogisch-didactische aanpak. Dit onderscheid moet volgens de commissie het belangrijkste criterium zijn bij de rolverdeling tussen de overheid en de scholen. Grenzen aan de sturing op ‘het wat’ De commissie dringt aan op heldere leerstandaarden voor elementaire basisvaardigheden zoals rekenen (wiskunde) en taal (Nederlands). Daarnaast hecht de commissie sterk aan een gedeelde kennisbasis. Er zal moeten worden vastgesteld welke onderwijsinhouden in het kerncurriculum moeten worden opgenomen. Het proces van canonisering, dat voor het vak geschiedenis al heeft plaatsgevonden, zou daartoe geleidelijk aan kunnen worden verbreed naar andere vakgebieden, zoals de natuurwetenschappen, zo suggereert de commissie. Over deze aanbevelingen zal ongetwijfeld een vergelijkbare discussie gaan plaatsvinden als begin jaren negentig over de eindtermen en kerndoelen voor het basisonderwijs en de basisvorming. De vrijheid van richting en inrichting in het onderwijs (artikel 23 van de Grondwet) zijn hier namelijk in het geding. Indertijd leidde die discussie tot globale kerndoelen, die daardoor echter onvoldoende duidelijk en richtinggevend waren. Over de recent ontwikkelde referentieniveaus voor elementaire basisvaardigheden op het gebied van rekenen en taal zal men het waarschijnlijk nog wel eens kunnen worden. Bij andere vakgebieden wordt dat moeilijker, omdat het al gauw om waardegebonden inhouden gaat. Over de aanbeveling om de deelname aan de Cito-eindtoets verplicht te stellen en tegelijkertijd alle kinderen in groep 3 van het basisonderwijs een begintoets af te nemen, zal evenmin gemakkelijk overeenstemming kunnen worden bereikt. Met name aan het laatste voorstel kleven nogal wat bezwaren. Afgezien van praktische problemen, zoals het tussentijds van school veranderen waardoor de toegevoegde waarde van de school moeilijk valt vast te stellen, leiden dergelijke maatregelen al snel tot ongewenste neveneffecten, bijvoorbeeld in de vorm van selectie bij de toelating of bij tussentijdse verwijzing of verandering van school, van stigmatisering en frustraties bij laag scorende leerlingen, en van een toename van het aantal administratieve verplichtingen voor leerkrachten (registreren en verantwoorden van toetsscores). Dergelijke voorstellen passen in de nieuwe besturingsfilosofie van meten van, en afrekenen op resultaten. Ze staan echter haaks op het

116

NTOR 2 - juni 2008

beoogde herstel van vertrouwen in docenten. Bij een eventueel gebrek aan vertrouwen verdienen maatregelen in de sfeer van de kwalitatieve toerusting van leerkrachten de voorkeur. Naar meer continuïteit in ‘het wat’ en meer variëteit in ‘het hoe’ Met het oog op de verantwoordelijkheid van de overheid voor deugdelijk onderwijs adviseert de commissie om van overheidswege vast te leggen wat er moet worden geleerd en hoe hoog de lat daarbij moet worden gelegd. De vakinhouden moeten regelmatig tegen het licht worden gehouden om de verwachtingen en eisen vanuit de samenleving zeker te stellen, zo stelt de commissie. Bij elementaire basisvaardigheden is dat laatste echter niet vanzelfsprekend. Het gaat niet voor niets om basisvaardigheden; die zijn, als het goed is, duurzaam en hopelijk ook minder veranderlijk dan de spellingsvoorschriften van de Nederlandse Taalunie. Een regelmatige aanpassing van de vakinhouden staat bovendien op gespannen voet met de eveneens bepleite politieke terughoudendheid in het toedelen van nieuwe opdrachten. Het kerncurriculum zou juist gekenmerkt moeten worden door continuïteit. Nieuwe onderwerpen zouden bij voorkeur eerst in het vrije (profiel)deel van het curriculum moeten worden opgenomen en uitgeprobeerd. De opbrengsten van het onderwijs (het wat) vallen in de praktijk moeilijk los te zien van het onderwijsproces (het hoe). Vaardigheden vereisen vaak veel oefening. De discussie rond het nieuwe leren heeft niet zozeer te maken met de verhouding tussen kennis en vaardigheden, maar veel meer met verschillen van inzicht over de aard van de kennis (theoretisch of toepassingsgericht) en het type vaardigheden (vakgebonden of vakoverstijgend) dat op school moet worden bijgebracht. Het meningsverschil richt zich in essentie op de vraag wat nu eigenlijk goed onderwijs is. De overheid spreekt zich daar van oudsher niet over uit, uit angst voor het verwijt van staatspedagogiek. In het verleden resulteerde die terughoudendheid in duidelijk waarneembare verschillen tussen scholen. Er waren zogeheten traditionele vernieuwingsscholen en ‘gewone scholen’. Nu er in het voortgezet onderwijs steeds meer varianten van het nieuwe leren worden toegepast, zijn de verschillen tussen scholen veel minder duidelijk. Voor ouders die voor hun kind op zoek zijn naar een ‘ouderwetse’ school met een sterk gestructureerde, leerstofgerichte en docentgestuurde aanpak wordt het steeds moeilijker om zo’n school te vinden. De groeiende belangstelling voor het volgen van onderwijs in België vormt daarvoor een signaal. Waar de overheid in het verleden waarborgen bood voor een gevarieerd aanbod aan scholen van verschillende (levensbeschouwelijke) richtingen, zou de overheid in de huidige situatie eerder garant moeten staan voor voldoende variëteit in pedagogisch-didactisch opzicht. 4.5 Ontwikkelingen in de kwaliteit van het onderwijs De Commissie Dijsselbloem velt een hard oordeel: de overheid heeft haar kerntaak, het zeker stellen van de kwaliteit van het onderwijs, de afgelo-

NTOR 2 - juni 2008

117

pen jaren ernstig verwaarloosd. Op basis van gegevens uit een deelstudie van het ROA concludeert de commissie dat de kwaliteit van het onderwijs reden geeft tot zorg. Het is hier niet de plaats om in te gaan op de vraag of de feiten uit die deelstudie door de commissie op een juiste wijze zijn geïnterpreteerd. Dat er in de samenleving zorgen zijn over de kwaliteit van het onderwijs valt echter niet te ontkennen. Verschillende gezichtspunten De kwaliteit van het onderwijs kan vanuit verschillende gezichtspunten worden belicht. Een eerste belangrijke invalshoek op kwaliteit heeft te maken met de kwaliteit van de input, en meer in het bijzonder de kwaliteit van de leraren. Die staat onder druk. Bij een tekort aan leraren blijkt de kwantiteit het in de praktijk altijd te winnen van de kwaliteit. Het beschikbare overheidsbudget laat een marktconforme beloning niet toe. Er is ook lange tijd veel te weinig aandacht besteed aan de inhoud en het niveau van de lerarenopleidingen. In het rapport van de Commissie Leraren werd niet voor niets veel aandacht geschonken aan de kwalitatieve kant van het lerarentekort.112 Een tweede invalshoek betreft het niveau van het onderwijs. Wat verstaan we daar eigenlijk onder? Hebben scholieren die in de bovenbouw van de havo of het vwo een breed curriculum in termen van aantal (deel)vakken hebben gevolgd na afloop van hun opleiding een hoger niveau dan hun voorgangers die minder vakken hadden, of is de breedte ten koste gegaan van de diepgang en moet het antwoord luiden dat ze minder weten over meer? Vanuit de afzonderlijke vakken bezien zal al snel de conclusie worden getrokken dat het niveau is gedaald. Hebben scholieren die tijdens hun opleiding minder theoretische kennis hebben opgedaan maar over meer vaardigheden beschikken om die kennis toe te passen aan het eind van hun opleiding een hoger niveau dan scholieren die over een stevige theoretische kennisbasis beschikken maar die kennis niet weten toe te passen? Ook op deze vraag zullen de antwoorden uiteenlopen. Zonder duidelijke definitie van wat er onder niveau moet worden verstaan zijn discussies over het onderwerp al snel zinloos omdat men het onderling niet eens is, dan wel volkomen langs elkaar heen praat. Over kwaliteit van het onderwijs wordt heel verschillend gedacht. De discussie over het ‘nieuwe leren’ is onder andere zo fel omdat het impliciet ook gaat over meningsverschillen met betrekking tot dit soort vragen. Op het landelijke beleidsniveau worden hierover zelden richtinggevende uitspraken gedaan. Bij een derde invalshoek op kwaliteit wordt de schijnwerper gericht op de ontwikkeling van de deelname. Steeds meer jongeren nemen steeds langer aan het onderwijs deel. Er deden zich de afgelopen jaren wel enkele verschuivingen voor. In het voortgezet onderwijs was sprake van een

112

118

Commissie Leraren (Rinnooy Kan) (2007)

NTOR 2 - juni 2008

polarisatieproces: er gingen niet alleen meer leerlingen naar het havo en vwo, maar ook naar de laagste onderwijsniveaus, waarin extra zorgvoorzieningen moeten worden aangeboden in verband met leerachterstanden of gedragsproblemen. Aan beide zijden van het onderwijsspectrum groeide de deelname. Tegelijkertijd liepen leerlingen minder vertraging op en namen ook de slaagpercentages bij de examens toe. In dit verband werd vanuit het SCP al eerder gewezen op het bestaan van een trilemma tussen drie doelstellingen die moeilijk gelijktijdig kunnen worden gerealiseerd: het bevorderen van de toegankelijkheid van een opleiding, het verhogen van het rendement van die opleiding en het behoud van het niveau ervan. Zowel aan de onderkant als aan de bovenkant was de afgelopen jaren sprake van een toename van de toegankelijkheid in combinatie met een verhoging van het rendement. Bij gelijkblijvende omstandigheden moet dat welhaast resulteren in een daling van het niveau113. Kwaliteit is geen statisch begrip De inhoud van wat onder kwaliteit wordt verstaan beweegt mee met de eisen en verwachtingen die er in de samenleving aan het onderwijs worden gesteld. De verwachtingen stapelden zich de afgelopen jaren op (niet alleen meer vaardigheden naast kennis, maar ook allerlei nieuwe opdrachten aan het onderwijs), terwijl de condities gelijk bleven (zoals de hoeveelheid onderwijstijd) of zelfs verslechterden (tekorten in kwaliteit en kwantiteit van leraren). Als gevolg van de vernieuwingen in de tweede fase van het havo/vwo kwamen gediplomeerden met een andere bagage van school dan hun voorgangers, zo bleek uit de evaluatie. Door in het voortgezet onderwijs meer aandacht te schenken aan algemene vaardigheden komen studenten op dat punt beter beslagen ten ijs. Omdat de onderwijstijd gelijk bleef, kon er echter minder aandacht worden geschonken aan kennisoverdracht en -verwerving waardoor er op het gebied van de inhoudelijke vakkennis tekorten ontstonden. Uit dergelijke bevindingen blijkt maar weer eens dat veranderingen in het onderwijsproces niet zonder gevolgen blijven voor de opbrengsten ervan. Er valt dan ook geen strikte scheiding te maken tussen ‘het wat’ en ‘het hoe’. Dat realiseert de commissie zich overigens ook.

5. Enkele conclusies In dit artikel is ingegaan op het redeneerschema dat de commissie Dijsselbloem bij het opstellen van het rapport Tijd voor onderwijs heeft gevolgd en op de gevolgen die dat heeft gehad voor het type conclusies en aanbevelingen in het rapport. De achtergrondstudie van het Sociaal en Cultureel Planbureau bood in principe voldoende informatie voor een

113

Bronneman-Helmers (2004)

NTOR 2 - juni 2008

119

alternatieve redeneerwijze. Dat laatste leidt gedeeltelijk tot andere conclusies en aanbevelingen. Redeneerwijze gedeeltelijk bepalend voor uitkomsten De commissie heeft een gedegen rapport uitgebracht dat over het algemeen met veel instemming is begroet. De aard van de vraagstelling aan de commissie bracht met zich mee dat er voor gekozen is om vanuit het huidige crisisgevoel rond het onderwijs terug te redeneren. Een alternatief redeneerschema, waarbij beleidsprocessen worden gereconstrueerd vanuit het gezichtspunt van degenen die destijds de beslissingen moesten nemen, zou tot ongewenste uitkomsten hebben geleid. Het zou de gang van zaken rond het beleid met betrekking tot de onderwijsvernieuwingen vermoedelijk gedeeltelijk hebben gelegitimeerd. De commissie wilde echter schoon schip maken, opdat er door de politiek een nieuwe start kan worden gemaakt. Weinig zicht op achterliggende oorzaken In het rapport van de commissie zijn belangrijke onderwijsexterne factoren, die in de achtergrondstudie van het SCP uitvoerig aan de orde zijn gesteld, als het ware buiten haakjes geplaatst. Toch werden vrijwel alle vernieuwingsoperaties mede ingegeven door onderwijsexterne factoren of hardnekkige maatschappelijke problemen. Het dalende kindertal leidde, in combinatie met het stijgende opleidingsen ambitieniveau van ouders tot een dreigende teloorgang van het lager beroepsonderwijs. Een ontwikkeling waarvoor de toenmalige bewindslieden hun ogen niet konden sluiten. Onderwijsexterne invloeden werden in een aantal gevallen breed omarmd. Dat gold bijvoorbeeld voor het proces van individualisering en voor de ict-revolutie. De euforie over de mogelijke toepassingen van de computer en het internet in het onderwijs heeft sterk bijgedragen aan de gedachte dat kennisoverdracht minder belangrijk was en dat leerlingen veel meer zelfstandig zouden kunnen leren. Het studiehuis is mede op deze onderwijsexterne fundering gehuisvest. De overheid schakelde in de jaren negentig over op een nieuwe bedrijfsmatige besturingsfilosofie. Ook dit heeft het onderwijs niet onberoerd gelaten. Er werd een omslag gerealiseerd van aanbodsturing naar vraagsturing, scholen werden aangezet tot marktwerking, en kwantitatieve doelstellingen gingen het beleid domineren. Bij een contextgerichte benadering zou aan dergelijke onderwijsexterne factoren meer aandacht zijn geschonken; factoren die in belangrijke mate verklaren waarom het beleidsproces is verlopen, zoals het is verlopen. Aanbevelingen vereisen tegennatuurlijk gedrag In haar aanbevelingen schiet de commissie soms enigszins door. De commissie vraagt van politici (onderhandelaars, bewindslieden en parle-

120

NTOR 2 - juni 2008

mentariërs) feitelijk tegennatuurlijk gedrag. Bij een coalitie tussen partijen die elkaar niet vertrouwen heeft een open regeerakkoord weinig kans van slagen. Bij het volledig volgen van het toetsingskader kunnen bewindslieden hun ambities waarschijnlijk niet meer binnen één kabinetsperiode realiseren. Kamerleden zullen bij incidenten blijven aandringen op maatregelen, en zich in de loop van beleidsprocessen blijven committeren, zodat zij uiteindelijk wel moeten instemmen met het resultaat. Veranderingen in de bestuurlijke omgeving versterken tegenstellingen De onderwijsoverleg- en adviesstructuur is in de jaren negentig ingrijpend gewijzigd. Dat werd ingegeven door de wens om het politieke primaat te herstellen. Het eerste paarse kabinet was van mening dat er aan de invloed van belangengroepen paal en perk moest worden gesteld. Het overleg met de verzuilde koepelorganisaties maakte plaats voor aparte overleggen met de verschillende partijen uit het onderwijsveld. De brancheorganisatie voor het voortgezet onderwijs, de VO-raad, die voortkomt uit de organisatie van schoolleiders en het werkgeversdeel van de verschillende besturenorganisaties, is momenteel de belangrijkste gesprekspartner van de overheid, niet alleen voor bestuurlijke aangelegenheden, maar ook voor onderwerpen die te maken hebben met de kwaliteit en de innovatie van het onderwijs. Docenten hebben geen eigen beroepsvereniging die de kwalitatieve aspecten van de beroepsuitoefening behartigt. De nieuwe overlegstructuur versterkt de tegenstellingen tussen managers en docenten. Naar een ander type overheidsbemoeienis met ‘het wat’ en ‘het hoe’ De commissie adviseert om van overheidswege vast te leggen wat er moet worden geleerd en hoe hoog de lat daarbij moet worden gelegd. De vakinhouden moeten regelmatig tegen het licht worden gehouden om tegemoet te komen aan de verwachtingen en eisen vanuit de samenleving. Op dat laatste punt lijkt de commissie niet erg consistent. Bij elementaire basisvaardigheden in het kerncurriculum zou het moeten gaan om duurzame vakinhouden. Een regelmatige aanpassing daarvan staat bovendien op gespannen voet met de door de commissie bepleite terughoudendheid in het toedelen van nieuwe opdrachten aan het onderwijs. De meningsverschillen over het nieuwe leren richten zich niet zozeer op de verhouding tussen kennis en vaardigheden, maar laten vooral verschillen van inzicht zien over de aard van de kennis (theoretisch of toepassingsgericht) en het type vaardigheden (vakgebonden of vakoverstijgend) dat op school moet worden bijgebracht. In essentie gaat het daarbij om de vraag wat goed onderwijs is. De overheid laat zich daar van oudsher niet over uit. In deze tijd van permanente onderwijsinnovatie zou de overheid garant moeten staan voor voldoende pedagogisch-didactische variëteit tussen scholen. Dé kwaliteit van het onderwijs bestaat niet De commissie velt een hard oordeel over de kwaliteit van het onderwijs.

NTOR 2 - juni 2008

121

Het zeker stellen van de kwaliteit is de afgelopen jaren verwaarloosd en de kwaliteit van het onderwijs zelf geeft reden tot zorg. De commissie had kennelijk behoefte aan een stevig standpunt. De kwaliteit van het onderwijs kan vanuit verschillende gezichtspunten worden belicht. In de eerste plaats vanuit de kwaliteit van de input, en meer in het bijzonder de ontwikkeling van de kwaliteit van de leraren. Op dit punt zijn er duidelijk redenen tot zorg. Een tweede invalshoek betreft het niveau van het onderwijs. Wat verstaan we daar eigenlijk onder? Leidt een breder curriculum met meer vakken tot een hoger niveau dan een smal curriculum, of gaat de breedte te veel ten koste van de diepgang en weten scholieren uiteindelijk minder over meer? Vergelijkbare vragen kunnen worden gesteld ten aanzien van de verhouding tussen theoretische kennis, toepassingsgerichte en vakoverstijgende vaardigheden. De discussie over het nieuwe leren gaat over dit type vragen. Vanuit het landelijke onderwijsbeleid worden hierover zelden richtinggevende uitspraken gedaan. Bij een derde invalshoek staat de deelnameontwikkeling centraal. Deze was de afgelopen decennia spectaculair. Er is in dat verband wel sprake van een trilemma tussen toegankelijkheid, rendement en niveau. De afgelopen decennia stonden in het teken van een verhoging van de toegankelijkheid en van het rendement. Het niveau heeft daar onder geleden. Dé kwaliteit van het onderwijs bestaat niet. Het oordeel erover is sterk afhankelijk van het gezichtspunt.

Literatuur Bronneman-Helmers, H.M. (2004), Onderwijs. In: In het zicht van de toekomst. Sociaal en Cultureel Rapport 2004. (p. 363-412). Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag. Bronneman-Helmers, H.M. (2008), Vijftien jaar onderwijsvernieuwingen in Nederland. Een beleidsanalytische studie ten behoeve van het parlementair onderzoek onderwijsvernieuwingen. Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008, 31 007, nr.7. Bruijn, Hans de (2007), Een gemakkelijke waarheid. Waarom we niet leren van onderzoekscommissies. Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB), Den Haag. Commissie Rinnooy Kan (2007), LeerKracht. Advies van de Commissie Leraren, Den Haag.

Over de auteur De auteur is als senior onderzoeker werkzaam bij het Sociaal en Cultureel Planbureau.

122

NTOR 2 - juni 2008

JURISPRUDENTIE

2006 ongegrond heeft verklaard. Bij laatstgenoemd besluit heeft verweerder de aan eiseres toegekende rijksbijdrage voor

Terugvordering bekostiging omdat leerlingen niet “werkelijk schoolgaand” zijn.

[school 1] en [school 2 ] voor de bekostigingsjaren 2001-2002 tot en met 2005-2006 lager vastgesteld en heeft zij voorts een

Van een tweetal VO-scholen wordt door de

bedrag van (in totaal) € 464.816,- van eise-

staatssecretaris van OCW een gedeelte van de

res teruggevorderd.

bekostiging teruggevorderd omdat de scholen leerlingen voor bekostiging hebben opgegeven

1.2 Het geding is behandeld ter zitting

die volgens de staatssecretaris niet meegeteld

van 14 februari 2008, waar eiseres is

hadden mogen worden. Op basis van samenwer-

vertegenwoordigd door de heer [] en is

king met een BVE-instelling hebben deze leer-

bijgestaan door haar gemachtigde mr.

lingen onderwijs op de BVE-instelling gevolgd.

J. Schutter, werkzaam als advocaat te

Volgens de staatssecretaris zijn deze leerlingen

Woerden. Verweerder heeft zich ter zit-

niet “werkelijk schoolgaand” in de zin van artikel

ting laten vertegenwoordigen door mr. [],

7 van het Bekostigingsbesluit W.V.O.. De recht-

werkzaam bij het Ministerie van OCW en

bank is van mening dat de staatssecretaris daar-

zijn gemachtigde mr. A.J. Boorsma, advo-

mee een te beperkte uitleg aan artikel 7 van het

caat te Den Haag.

Bekostigingsbesluit heeft gegeven. De bestreden besluiten zijn door de rechtbank vernietigd.

2

De Feiten

2.1 Eiseres (althans haar rechtsvoorganLJN: BC8932, RECHTBANK UTRECHT

ger) vormt het bevoegde gezag van diver-

Sector bestuursrecht

se scholen als bedoeld in artikel 1 van de Wet op het Voortgezet Onderwijs (WVO).

zaaknummer: SBR 07/1584 BESLU

Tot deze scholen behoort een tweetal

uitspraak van de meervoudige kamer d.d.

scholen voor voortgezet onderwijs (hierna:

17 maart 2008

VO-scholen), te weten het [school 1] en het

inzake

[school 2].

de stichting “[]”, tevens handelend onder de naam “[]”,

2.2 Naar aanleiding van signalen van instel-

eiseres,

lingaccountants bij de jaarrekeningen over

en

het jaar 2002 van een aantal VO-scholen,

de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur

heeft de Auditdienst van het Ministerie van

en Wetenschap (OCW),

OCW (hierna: de Auditdienst) onderzoek

verweerder.

gedaan naar samenwerkingsverbanden van drie VO-scholen met een aantal instel-

1

Inleiding

lingen voor beroepsonderwijs en volwasseneneducatie (hierna: BVE-instellingen).

1.1 Eiseres heeft beroep ingesteld tegen

Dit onderzoek heeft geleid tot besluiten

een tweetal besluiten van verweerder van

om de rijksbijdragen aan deze VO-scholen

9 mei 2007 (hierna: de bestreden beslui-

voor de betrokken jaren te wijzigen en

ten), waarbij verweerder het bezwaar van

lager vast te stellen.

eiseres tegen het besluit van 11 augustus

NTOR 2 - juni 2008

123

2.3 In het voorjaar van 2005 heeft de

ten van het Ministerie van OCW (hierna: de

Auditdienst nader onderzoek verricht naar

Adviescommissie) mondeling toegelicht.

de samenwerkingsverbanden van vierendertig andere VO-scholen met een aantal

2.9 De Adviescommissie heeft op 27 maart

BVE-instellingen. Twee van deze scholen

2007 verweerder schriftelijk geadviseerd

zijn het [school 1] en het [school 2].

het bezwaar van eiseres ongegrond te verklaren.

2.4 In een tweetal rapportages van 16 december 2005 heeft de Auditdienst haar

2.10 Bij de bestreden besluiten heeft ver-

bevindingen neergelegd van het onder-

weerder - onder verwijzing naar het advies

zoek naar de samenwerkingsverbanden

van de Adviescommissie - het bezwaar

van het [school 1] en het [school 2] met

van eiseres ongegrond verklaard.

(de rechtsvoorganger van) het [] (hierna: [de BVE-instelling]).

3

Standpunten van partijen

2.5 Bij brief van 8 maart 2006 heeft ver-

2.11 Eiseres heeft in beroep aangevoerd,

weerder eiseres op de hoogte gebracht

samengevat weergegeven, dat verweer-

van zijn voornemen om naar aanleiding

der ten onrechte heeft aangenomen dat

van de rapportages van de Auditdienst

de betrokken leerlingen niet - zoals arti-

van 16 december 2005 de aan eiseres

kel 7 van het Bekostigingsbesluit WVO

toegekende rijksbijdrage voor het [school

voorschrijft - als werkelijk schoolgaand

1] en het [school 2] voor de bekostigings-

staan ingeschreven aan het [school 1] en

jaren 2001-2002 tot en met 2005-2006

het [school 2]. Volgens eiseres volgt uit

lager vast te stellen en tot een bedrag van

(een grammaticale uitleg van) artikel 7

(in totaal) € 763.151,- van haar terug te

van het Bekostigingsbesluit WVO dat alle

vorderen.

leerlingen die bij een school als werkelijk schoolgaand staan ingeschreven voor

2.6 Bij brief van 23 maart 2006 heeft eise-

bekostiging in aanmerking komen, tenzij

res haar zienswijze op het voornemen van

sprake is van meer dan een half jaar ver-

verweerder kenbaar gemaakt.

zuim. Alleen in dat laatste geval vervalt het recht op bekostiging. Bij geen van

2.7 Bij besluit van 24 mei 2006 heeft ver-

de betrokken leerlingen is echter sprake

weerder de aan eiseres toegekende rijks-

van een dergelijk verzuim. Ook overigens

bijdrage voor het [school 1] en het [school

waren de betrokken leerlingen wel dege-

2] voor de bekostigingsjaren 2001-2002

lijk schoolgaand, nu het onderwijs aan

tot en met 2005-2006 lager vastgesteld en

hen steeds is georganiseerd en verzorgd

heeft verweerder voorts een bedrag van

onder

(in totaal) €  464.816,- van eiseres terug-

eiseres. Eiseres heeft aan dit onderwijs

gevorderd.

ook inhoud gegeven door onder meer te

(eind)verantwoordelijkheid

van

voorzien in begeleiding van leerlingen, 2.8 Eiseres heeft tegen het besluit van 24

voortgangsgesprekken en voortgangsrap-

mei 2006 bezwaar gemaakt en heeft dit op

portages. Aan een eventueel ontbreken

20 december 2006 tijdens een hoorzitting

van detacheringsovereenkomsten met de

bij de Commissie voor de bezwaarschrif-

docenten die op [de BVE-instelling] belast waren met het onderwijs kan bovendien

124

NTOR 2 - juni 2008

niet de conclusie worden verbonden dat

wijs. Indien de wetgever aan artikel 7 van

het onderwijs niet onder verantwoor-

het Bekostigingsbesluit WVO een uitslui-

delijkheid van eiseres is uitgeoefend en

tend administratieve invulling had willen

dat daarom de leerlingen niet werkelijk

geven, was er geen reden geweest om

schoolgaand waren. Ook heeft eiseres

het begrip “op die school als werkelijk

erop gewezen dat twee docenten van het

schoolgaand” in het artikel op te nemen.

[school 2] in de schooljaren 2002-2003 en

De door eiseres voorgestane uitleg ver-

2003-2004 zijn ingezet bij het onderwijs op

draagt zich niet alleen niet met een gram-

[de BVE-instelling]. Voorts heeft eiseres

maticale interpretatie van artikel 7 van het

aangevoerd dat de bestreden besluiten in

Bekostigingsbesluit WVO, maar evenmin

strijd zijn met het rechtszekerheidbeginsel

met de wetsgeschiedenis en het doel van

en het vertrouwensbeginsel. Daartoe heeft

dit artikel. De ratio van de eis van een wer-

zij gesteld dat zowel verweerder als de

kelijke schoolgang is dat uitsluitend die

Onderwijsinspectie steeds op de hoogte

leerlingen de hoogte van de bekostiging

zijn geweest van de samenwerking tus-

van een school mede bepalen, die ook

sen eiseres en [de BVE-instelling] en de

daadwerkelijk door die school een voort-

wijze waarop in dat kader het onderwijs

gezet onderwijsprogramma krijgen aan-

werd vormgegeven. Inmiddels heeft het

geboden. De betrokken leerlingen in de

Ministerie van OCW ook allerlei regelin-

onderhavige zaak volgden geen voortgezet

gen getroffen om de eerdere (in de visie

onderwijs op een locatie van het [school 1]

van verweerder verboden) samenwerking

of het [school 2]. Het onderwijs aan de

mogelijk te maken.

betrokken leerlingen werd voorts gegeven door docenten die niet in dienst waren van

Ten slotte heeft eiseres zich op het stand-

eiseres maar van [de BVE-instelling]. De

punt gesteld dat het onredelijk is dat

docenten werden niet door eiseres maar

verweerder uitsluitend heeft opgetreden

door [de BVE-instelling] ingeroosterd. Van

tegen samenwerkingsverbanden tussen

detachering was dan ook geen sprake,

VO-scholen en BVE- instellingen waarbij

ook al niet omdat de doorbetalingen door

een groter bedrag dan € 100.000,- is ver-

eiseres aan [de BVE-instelling] niet wer-

strekt aan de BVE-instellingen. Voor deze

den bepaald door het aantal ingehuurde

ongelijke behandeling van onderwijsin-

uren, maar door het aantal leerlingen dat

stellingen bestaat volgens eiseres geen

door eiseres voor bekostiging in aanmer-

rechtvaardiging.

king werd gebracht. Volgens verweerder hadden de betrokken leerlingen dan ook

2.12 Verweerder heeft zich, samenge-

niet mogen worden meegenomen in de

vat weergegeven, op het standpunt

bekostiging van het [school 1] en het

gesteld dat het begrip “werkelijk school-

[school 2]. Voor eiseres had dit ook dui-

gaand” als bedoeld in artikel 7 van het

delijk moeten zijn, aangezien verweerder

Bekostigingsbesluit WVO aldus dient te

scholen er via verscheidene voorlichtings-

worden uitgelegd dat de leerlingen feite-

brochures uitdrukkelijk op heeft gewezen

lijk aanwezig dienen te zijn op de school

dat uitbesteding van onderwijs door een

die de bekostiging vraagt en dat zij een

VO-school aan een BVE-instelling, waarbij

onderwijsprogramma dienen te volgen

de bekostiging aan laatstgenoemde wordt

dat voldoet aan de inrichtings- en exa-

doorgesluisd, niet is toegestaan.

menvoorschriften voor voortgezet onder-

NTOR 2 - juni 2008

125

Verweerder heeft erop gewezen dat er

4

Toepasselijk recht

geen sprake is geweest van een uitdrukkelijke (mondelinge of schriftelijke) toe-

2.13 De rechtbank gaat bij de beoordeling

zegging van de zijde van verweerder of

uit van de regelgeving zoals deze luidde

de Onderwijsinspectie dat de samenwer-

ten tijde in dit geding van belang.

kingsverbanden met [de BVE-instelling] voor bekostiging in aanmerking zouden

2.14 Artikel 96d, eerste lid, van de WVO

kunnen komen. Van strijd met het rechts-

bepaalt - voor zover hier van belang - dat

zekerheidsbeginsel of het vertrouwens-

het Rijk jaarlijks aan het bevoegde gezag

beginsel is volgens verweerder dan ook

van openbare en bijzondere scholen voor

geen sprake. Met haar in dit kader inge-

voortgezet onderwijs een bekostigingsbe-

nomen standpunt dat het Ministerie van

drag verstrekt ten behoeve van de perso-

OCW inmiddels regelingen heeft getroffen

neels- en exploitatiekosten gezamenlijk.

om de eerder verboden samenwerking alsnog mogelijk te maken miskent eise-

2.15 Ingevolge artikel 84, tweede lid, aanhef

res dat voor de bepaling van de hoogte

en onder a, van de WVO worden - samen-

van de bekostiging de voor die periode

gevat weergegeven - de grondslagen van

geldende regelgeving doorslaggevend is.

de berekening van de formatieomvang van

Bovendien is dit standpunt ook feitelijk

het in het eerste lid genoemde personeel

onjuist, aangezien in artikel 2, tweede lid,

in elk geval gevormd door een normatieve

van het Besluit Samenwerking VO-BVE is

relatie tussen het aantal leerlingen en het

bepaald dat de samenwerking tussen een

aantal personeelsleden.

VO-school en een BVE-instelling uitsluitend tot bekostiging van de VO-school kan

2.16

leiden, indien de leerling per leerjaar voor

Bekostigingsbesluit WVO - voor zover

ten hoogste de helft van het aantal klok-

thans van belang - bepaalt dat voor de

uren per schooljaar lessen of stages aan

toepassing van het bepaalde bij en krach-

de andere school of instelling volgt.

tens de WVO de leerlingen op een school

Artikel

7,

eerste

lid,

van

het

worden meegeteld die op de teldatum op Ten slotte heeft verweerder de stelling van

die school als werkelijk schoolgaand staan

eiseres betwist dat - door het hanteren

ingeschreven, tenzij zij vanaf het begin van

van een drempelbedrag - sprake is van

het schooljaar tot de teldatum meer dan

ongelijke behandeling van gelijke geval-

de helft van het aantal schooldagen zon-

len. Verweerder heeft erop gewezen dat

der geldige reden hebben verzuimd.

bij samenwerkingsverbanden waarin in ruim vier jaar minder dan het bedrag van

2.17

€ 100.000,- is overgeheveld een nader

Bekostigingsbesluit WVO bepaalt dat Onze

onderzoek en terugvordering niet - en bij

Minister het bedrag, bedoeld in artikel 96d,

samenwerkingsverbanden waarin een gro-

eerste lid, van de WVO jaarlijks vaststelt.

ter bedrag is overgeheveld wel - doelmatig

Het bedrag heeft betrekking op een kalen-

moet worden geacht. Volgens verweerder

derjaar. Ingevolge het tweede lid neemt

is dit een legitiem onderscheid.

Onze Minister bij de vaststelling van dit

Artikel

8,

eerste

lid,

van

het

bedrag wat het aantal leerlingen betreft in aanmerking het aantal leerlingen dat op 1 oktober van het jaar, voorafgaand aan

126

NTOR 2 - juni 2008

het jaar waarop het in de eerste volzin

plaats de vraag te worden beantwoord op

bedoeld bedrag betrekking heeft, als wer-

welke wijze het begrip “werkelijk school-

kelijk schoolgaand aan de school stond

gaand” als bedoeld in artikel 7 van het

ingeschreven, onverminderd artikel 7.

Bekostigingsbesluit WVO dient te worden uitgelegd. Volgens verweerder volgt uit dit

2.18 Artikel 4:21, vierde lid, van de

begrip dat de leerlingen feitelijk aanwezig

Algemene

(Awb)

dienen te zijn op de school waar zij zijn

bepaalt dat titel 4.2 (houdende bepalin-

ingeschreven, alsmede dat zij op deze

gen over subsidies) van overeenkomstige

school een onderwijsprogramma dienen

toepassing is op de bekostiging van het

te volgen dat voldoet aan de inrichtings-

onderwijs en onderzoek.

en examenvoorschriften voor voortgezet

wet

bestuursrecht

onderwijs. 2.19 Ingevolge artikel 4:49, eerste lid, van de Awb kan het bestuursorgaan de subsi-

2.22 Naar het oordeel van de rechtbank

dievaststelling intrekken of ten nadele van

kan verweerder in dit betoog niet worden

de ontvanger wijzigen:

gevolgd. Daartoe overweegt zij het vol-

a. op grond van feiten of omstandigheden

gende.

waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en

2.23 Uit de tekst van artikel 7 van het

op grond waarvan de subsidie lager dan

Bekostigingsbesluit WVO volgt dat voor

overeenkomstig de subsidieverlening zou

de bekostiging van een school enkel de

zijn vastgesteld;

leerlingen worden meegeteld die op

b. indien de subsidievaststelling onjuist

de teldatum op die school als werkelijk

was en de subsidieontvanger dit wist of

schoolgaand staan ingeschreven, tenzij zij

behoorde te weten; of

vanaf het begin van het schooljaar tot de

c. indien de subsidieontvanger na de sub-

teldatum meer dan de helft van het aantal

sidievaststelling niet heeft voldaan aan de

schooldagen zonder geldige reden heb-

subsidie verbonden verplichtingen.

ben verzuimd. Uit de tekst van dit artikel kunnen met andere woorden geen andere

2.20 Ingevolge artikel 4:57 van de Awb

eisen worden afgeleid dan dat (i) de leer-

- voor zover hier van belang - kunnen

lingen op de betreffende school staan

onverschuldigd betaalde subsidiebedra-

ingeschreven als werkelijk schoolgaand

gen worden teruggevorderd voor zover na

en (ii) op de teldatum niet zonder geldige

de dag waarop de subsidie is vastgesteld

reden te veel schooldagen hebben ver-

nog geen vijf jaren zijn verstreken.

zuimd. Voor het betoog van verweerder dat uit artikel 7 van het Bekostigingsbesluit

5

Beoordeling van het geschil

WVO tevens voortvloeit dat een leerling onderwijs dient te volgen op (een locatie

2.21 In dit geding dient de rechtbank

van) de school van inschrijving, is naar het

de vraag te beantwoorden of verweer-

oordeel van de rechtbank in de tekst van

der de aan eiseres toegekende rijksbij-

dit artikel geen steun te vinden. Evenmin

drage voor het [school 1] en het [school

ziet de rechtbank in op welke wijze uit de

2] voor de bekostigingsjaren 2001-2002

tekst van dit artikel zou kunnen worden

tot en met 2005-2006 terecht lager heeft

afgeleid dat een leerling, om voor bekos-

vastgesteld. Hiertoe dient in de eerste

tiging in aanmerking te kunnen worden

NTOR 2 - juni 2008

127

gebracht, een onderwijsprogramma dient

WVO. Meer in het algemeen overweegt

te volgen dat voldoet aan de geldende

de rechtbank dat ook de verschillende

inrichtings- en examenvoorschriften.

door het Ministerie van OCW uitgegeven voorlichtingsbrochures (bijvoorbeeld

2.24 Naar het oordeel van de rechtbank

die van 8 oktober 2003, gepubliceerd in

is voor de door verweerder voorgesta-

Gele Katern, nummer 22/23) waarin wordt

ne uitleg evenmin steun te vinden in

betoogd dat leerlingen - om voor bekos-

de wetsgeschiedenis van artikel 7 van

tiging in aanmerking te komen - feitelijk

het Bekostigingsbesluit WVO. In de

aanwezig dienen te zijn op de school waar

nota van toelichting bij artikel 7 van het

zij een voortgezet onderwijsprogramma

Bekostigingsbesluit WVO wordt onder

volgen, inhoudelijk niet in overeenstem-

meer het volgende opgemerkt:

ming zijn met het bepaalde in artikel 7 van het Bekostigingsbesluit WVO.

“(...) De telling van de leerlingen is afhankelijk van het criterium “werkelijk school-

2.26 Nu verweerder in de bestreden beslui-

gaand”. Dit is een vaag begrip dat proble-

ten ten onrechte heeft aangenomen dat de

men kan opleveren. Daarom is in artikel

betreffende leerlingen van het [school 2]

7, evenals in het primair onderwijs, pre-

en het [school 1] ingevolge artikel 7 van

cies omschreven wanneer ingeschreven

het Bekostigingsbesluit WVO slechts voor

leerlingen niet meetellen, namelijk als zij

bekostiging in aanmerking komen indien

vanaf het begin van het schooljaar tot de

zij op deze scholen voortgezet onderwijs

teldatum meer dan de helft van het aantal

hebben gevolgd, is de grondslag aan de

schooldagen zonder geldige reden hebben

bij de bestreden besluiten gehandhaafde

verzuimd. (...)”

wijziging van de aan eiseres toegekende rijksbijdrage komen te ontvallen. Hieruit

Uit deze toelichting volgt derhalve dat een

vloeit voort dat ook de bij de bestreden

op een school ingeschreven leerling voor

besluiten gehandhaafde terugvordering

de bekostiging mag worden meegeteld,

een deugdelijke grondslag ontbeert. De

indien hij vanaf het begin van het school-

bestreden besluiten komen wegens strijd

jaar tot de teldatum niet (zonder gel-

met artikel 7:12 van de Awb voor vernieti-

dige reden) meer dan helft van het aantal

ging in aanmerking.

schooldagen heeft verzuimd. Deze maximering van het toegestane schoolverzuim

2.27 Gelet op het voorgaande behoeven

vormt met andere woorden de feitelijke

de overige beroepsgronden en weren

invulling van het begrip “werkelijk school-

geen verdere bespreking.

gaand”, en niet - zoals verweerder in de bestreden besluiten heeft aangenomen -

2.28 De rechtbank acht termen aanwe-

een aanvullende voorwaarde naast de eis

zig om op grond van artikel 8:75 van de

dat de leerling feitelijk aanwezig dient te

Awb verweerder te veroordelen in de

zijn op de school waar hij een voortgezet

proceskosten van eiseres in beroep. Deze

onderwijsprogramma volgt.

kosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op

2.25 Uit het voorgaande volgt dat verweer-

€ 644,- voor verleende rechtshulp. Daarbij

der een onjuiste toepassing heeft gegeven

heeft de rechtbank in totaal twee punten

aan artikel 7 van het Bekostigingsbesluit

toegekend voor respectievelijk het indie-

128

NTOR 2 - juni 2008

nen van het beroepschrift en het verschij-

in ieder geval mogelijk om een op een

nen ter zitting.

VO-school ingeschreven leerling gedeeltelijk onderwijs te laten volgen op een

2.29 De rechtbank beslist als volgt.

6

Beslissing

De rechtbank Utrecht:

bve-instelling. 2. De casus waarop de onderhavige uitspraak van de rechtbank Utrecht ziet, gaat echter over de periode vóór 1 janu-

verklaart het beroep gegrond,

ari 2006: in dit geval bekostigingsjaren 2001/2002 tot en met 2005/2006. En

vernietigt de bestreden besluiten,

de kernvraag van het geschil is of het vóór de invoering van artikel 25a WVO

bepaalt dat verweerder binnen zes weken

al mogelijk was om een VO-leerling

na verzending van deze uitspraak een

(gedeeltelijk) onderwijs op een BVE-

nieuw besluit neemt met inachtneming

instelling te laten volgen. Voor 1 janu-

van deze uitspraak,

ari 2006 werkten VO-scholen en BVEinstellingen namelijk ook al samen, ten

veroordeelt verweerder in de kosten van

behoeve van bepaalde groepen leer-

eiseres in dit geding ten bedrage van €

lingen, omdat die scholen ten aanzien

644,-, aan haar te voldoen door de Staat

van deze leerlingen een maatschappe-

der Nederlanden,

lijke verantwoordelijkheid voelden. De minister formuleert deze maatschap-

bepaalt dat de Staat der Nederlanden

pelijke verantwoordelijkheid zelf zo bij

het door eiseres betaalde griffierecht ten

de memorie van toelichting bij artikel

bedrage van € 285,- aan haar vergoedt.

25a WVO:

Aldus vastgesteld door mr. K.J. Veenstra

“Sommige leerlingen dreigen het voort-

als voorzitter en mr. H. Gorter en mr.

gezet onderwijs (VO) zonder diploma te

G.C. van Gelein Vitringa-Bouwewijnse als

verlaten omdat ze moeite hebben met

leden, en in het openbaar uitgesproken op

de «schoolse» omgeving van het VO.

17 maart 2008.

Deze memorie van toelichting, die mede namens de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit is ingediend,

Noot:

geeft aan dat de regering deze leerlingen zoveel mogelijk tóch een VO-diploma wil

1. Met ingang van 1 januari 2006 is het

laten halen en dat zij zoekt naar wegen

huidige artikel 25a van de Wet op het

om dat te bereiken. Een VO-diploma is

Voortgezet Onderwijs (WVO) in wer-

belangrijk voor een optimaal functio-

king getreden; “Samenwerking tussen

neren in de samenleving. Een manier

VO-scholen onderling en met BVE-

om uitval zonder VO- diploma te voor-

instellingen ter bevordering van doel-

komen, is om deze leerlingen «vast

matig en doeltreffend onderwijs”. Op dit

te houden» in het VO en ze in staat te

artikel is het in de uitspraak genoemde

stellen van daaruit hun VO-opleiding af

Besluit Samenwerking VO-BVE geba-

te maken in de minder schoolse omge-

seerd. Met deze regelgeving werd het

ving van Regionale opleidingencentra

NTOR 2 - juni 2008

129

(ROC’s) en Agrarische opleidingscentra

leerlingen op een school meegeteld die

(AOC’s), – hierna samen aangeduid als

op de teldatum op die school als wer-

BVE-instellingen – als bedoeld in de Wet

kelijk schoolgaand staan ingeschreven,

educatie en beroepsonderwijs (WEB).

tenzij zij vanaf het begin van het school-

De leerlingen blijven dan VO-leerling en

jaar tot de teldatum meer dan de helft

het bevoegd gezag van de VO-school

van het aantal schooldagen zonder gel-

is, in samenwerking met het bevoegd

dige reden hebben verzuimd.”

gezag van de BVE-instelling, verantwoordelijk voor het VO-traject als geheel

5. Naar mijn mening komt de rechtbank tot

van de leerling. Met het VO-diploma op

een zeer opmerkelijke uitleg van dit arti-

zak kunnen deze leerlingen doorstro-

kel. Uit de tekst en de wetsgeschiedenis

men naar vervolgonderwijs. Scholen

van dit artikel volgt volgens de recht-

die hiermee hebben geëxperimen-

bank dat een leerling mag worden mee-

teerd, laten goede resultaten zien.

geteld voor de bekostiging indien hij op de school staat ingeschreven en vanaf

Dit wetsvoorstel biedt vooral nieuwe

het begin van het schooljaar tot de tel-

mogelijkheden. Het bakent niet heel pre-

datum niet zonder geldige reden meer

cies de doelgroepen af waarvoor deze

dan de helft van het aantal schooldagen

nieuwe mogelijkheden gelden. In plaats

heeft verzuimd. De maximering van het

daarvan worden drie globale doelen

toegestane schoolverzuim vormt dus de

geformuleerd waarbinnen een aantal

feitelijke invulling van het begrip “wer-

vormen van overdracht van middelen

kelijk schoolgaand” en er kan volgens

en uitbesteding van leerlingen mogelijk

de rechtbank niet de voorwaarde in

is. Er ontstaat zo veel meer ruimte voor

gelezen worden dat de leerling feitelijk

maatwerk, waarbij het uitgangspunt

aanwezig dient te zijn op de school waar

steeds is een hechte samenwerking tus-

hij een voortgezet onderwijsprogramma

sen scholen onderling of tussen school

volgt.

en BVE-instelling om één of meer van de genoemde drie doelen te bereiken.”

6. Dit lijkt mij geen logische interpretatie. De bedoeling moet wel zijn dat de leer-

3. Ondanks dat de minister c.q. staats-

ling onderwijs dient te volgen op (een

secretaris van OCW dus de voordelen

locatie van) de school waar de leerling is

wel ziet van deze “uitbesteding” van

ingeschreven. Immers, waarom precies

VO-leerlingen aan een BVE-instelling, is

aangeven hoeveel dagen een leerling

de staatssecretaris van mening dat deze

mag verzuimen, als het op zich niet de

uitbesteding vóór 1 januari 2006 niet

bedoeling is dat de leerling, de dagen

was toegestaan.

dat er school is en hij niet verzuimt, ook feitelijk op school aanwezig is?

4. De staatssecretaris beroept zich hiertoe

“Werkelijk schoolgaand” betekent naar

op artikel 7 van het Bekostigingsbesluit

mijn mening dat de leerling werkelijk

WVO. Dat artikel luidde in de betref-

naar school gaat. Maar misschien is

fende periode als volgt:

deze interpretatie wat al te simpel.

“Voor de toepassing van het bepaalde

7. Het betoog van de scholen, inhoudende

bij en krachtens de WVO worden de

dat de leerlingen wel degelijk school-

130

NTOR 2 - juni 2008

gaand waren nu het onderwijs steeds

ook om te komen tot een heldere defini-

aan hen is georganiseerd en verzorgd

tie van lestijd. Naar mijn mening zouden

onder eindverantwoordelijkheid van de

met duidelijke, concrete definities in de

VO-scholen vormt naar mijn mening

regelgeving een hoop geschillen over

een sterkere argumentatie. Zeker indien

de bekostiging van het onderwijs voor-

de betreffende leerlingen een onder-

komen kunnen worden.

wijsprogramma volgen dat moet leiden tot het behalen van een VO-diploma. Hoewel de leerlingen (gedeeltelijk) les

mr. M.R.A. Dekker, advocaat bij Brussee Lindeboom advocaten.

hebben gehad van docenten van een BVE-instelling, kunnen zij naar mijn mening in dat geval wel degelijk als schoolgaand op de VO-school aangemerkt worden. De school is immers vrij – binnen de grenzen die de wet stelt – om het onderwijs te organiseren naar haar didactische inzichten. 8. De gronden van deze beslissing van de rechtbank zullen in hoger beroep dus wellicht niet in stand kunnen blijven. Het zou naar mijn mening echter terecht zijn wanneer de beslissing van de rechtbank in stand zou blijven. De scholen hebben een goede oplossing gevonden voor moeilijke groepen leerlingen, dat heeft uiteindelijk ook de wetgever erkent. Het probleem zit hem dan ook eerder in vage regelgeving dan in onjuist handelen van schoolbesturen. Had er geen duidelijkere definitie van de te bekostigen leerlingen in het Bekostigingsbesluit opgenomen kunnen worden? 9. Bij veel zaken de laatste jaren, waarbij de minister van OCW overging tot terugvordering van de bekostiging, bleek het debat hoofdzakelijk te gaan om definities van kernbegrippen. Dat zal nu ook weer gebeuren bij de zaken die over de onderwijstijd gaan; het is lang niet altijd duidelijk welke activiteiten onder het begrip lestijd vallen. De Commissie Dijsselbloem adviseert dan

NTOR 2 - juni 2008

131

132

NTOR 2 - juni 2008

BOEKBESPREKING

van de beschikbaarheid van vluchtwegen. Dat is overigens niet Ruttens’ vraag. Hij maakt de overstap naar het bredere

Sjak Rutten. Een eindeloze haastklus. Een halve eeuw gelijkekansenbeleid in het Amerikaanse onderwijs. SARDES, Utrecht, 2004.

thema van de strijd tegen wat sociologen betitelen als ‘de reproductie van sociale ongelijkheid’. Daarmee steekt hij door naar de inmiddels ook in Nederland algemeen geaccepteerde visie dat de sociaal-

Waar blijft de strijd tegen segregatie en kansenongelijkheid? Amerikaans voor onderwijspolitici.

economische kansenongelijkheid van groter belang is dan de etnische ongelijkheid: de eerste omvat in grote lijnen de tweede. Niet de theoretische onderbouwing van dit

Schaf je de rassenwetten af, neemt de

denkmodel heeft Ruttens grootste belang-

segregatie juist toe. Die historische teleur-

stelling, wel de gevolgen ervan voor het

stelling uit de Verenigde Staten is het

beleid. Compensatie-onderwijs (voorna-

‘Leitmotiv’ van een al weer vier jaar gele-

melijk voorschools) en effectiviteitsver-

den verschenen rapport van Sjak Rutten.

betering van scholen zijn daarbij de ele-

‘Een eindeloze haastklus’ luidt de hoofd-

mentaire beleidscategorieën. Het effect

titel van deze SARDES-uitgave met de

ervan is aanmerkelijk lager dan ooit werd

ondertitel: ‘een halve eeuw gelijke kan-

gehoopt, zo concludeert hij (daarbij de

senbeleid in het Amerikaanse onderwijs’.

kritische vraag open latend of het wel echt

In dit rapport kiest Rutten voor een inmid-

systematisch is geprobeerd).

dels ingesleten routine: kijk naar Amerika

Een beetje in de lucht hangt vervolgens

en voorzie zo, wat bij ons straks te gebeu-

een hoofdstuk over de bekostiging en

ren staat. Zo ingesleten als die opzet mag

dat kun je Rutten nauwelijks verwijten:

zijn, of de voorspelling ook past, dat hangt

de V.S. zijn op dat punt geen eenheids-

nog. Ons kleine landje aan de zee spiegelt

staat en je moet tegenwoordig compleet

zich wel graag aan het ‘nieuwe’ werelddeel

van discipline veranderen (van sociologie

ver weg , maar het vergeet te graag zijn

naar economie) wil je zicht krijgen op wat

dóór en dóór Europese karakter. Daarover

in dat opzicht uit de V.S. te leren valt.

verderop meer. Eerst Ruttens verhaal.

Die economische eindconclusie luidt: ‘De cost gaet voor de baet uyt’.

Wat een

Sjak Rutten pakt de zaak grondig aan.

samenleving investeert in haar volgende

Vijftig jaar na de veroordeling in 1954

generatie is zeker zo lonend als nog meer

door het Amerikaanse Hooggerechtshof

asfalt. Maar ook dat is niet wat Rutten zelf

van de toen nog wettelijk vastgelegde

concludeert; hij wijst vooral op het moei-

rassensegregatie, pakt hij zijn thema op.

zame Amerikaanse politieke debat rond

De conclusie is bitter: er zijn nu liefst meer

prestatiebeloning van scholen.

zwarte scholen dan destijds en de segre-

Daarmee is de link snel gelegd naar vou-

gatie groeit nog door. Een trend waarvoor

chers en charterschools: maatregelen die

je overigens niet per se de oceaan over

de oplossing zoeken in vergroting van

hoeft, wat dacht je van Engeland? Een

keuzevrijheid en daarmee hun fundering

trend die vooral het gevolg is van de ‘witte

zoeken in het vertrouwen dat concurren-

vlucht’ der kansrijken en dus (hou dat even

tie resulteert in kwaliteitsverbetering. Een

vast) van hun drijfveren of motieven en

marktfilosofie die we in Nederland vooral

NTOR 2 - juni 2008

133

kennen uit de zorg en uit delen van het

over het Nederlandse onderwijsbestel

openbaar vervoer: niet per se een succes-

heeft daarvan de aandacht te veel afge-

story. En dat concludeert Rutten dus ook

leid. Onder zijn invloed lijkt de verzuiling

voor het onderwijsbeleid in de VS.

historisch het belangrijkste evenement uit

Daarmee zijn we toe aan zijn laatste invals-

onze onderwijsgeschiedenis, waarbij ten

hoek: de huidige nadruk op schoolkwaliteit

onrechte de indruk is gewekt dat die ver-

door het stellen van prestatienormen met

zuiling vooral winst was en geen prijs had.

een bijbehorend systeem van accounta-

Maar je kunt (misschien moet) die verzui-

bility. Dat beleid vloeit vooral voort uit

ling ook zien als de pijnlijke en in termen

de ‘No Child Left Behind Act’ van Bush

van kansengelijkheid hoogst belemme-

en rekent scholen af op hun ‘Adequate

rende consequentie van de gebrekkige

Yearly Progress’ die door verplichte toet-

culturele eenheid in dit land. Een nationaal

sing wordt gecontroleerd. Een beleidsvari-

compromis voor regionaal totaal verschil-

ant waarop we niet per se jaloers hoeven

lende randvoorwaarden. Zo tekenden tra-

te zijn, ook al niet gezien de uitblijvende

ditioneel anti-klerikale katholieke school-

kwaliteitswinst, zo demonstreert Rutten

bestuurders in Venlo bezwaar aan tegen

tot slot.

die, bijna een eeuw geleden opeens wettelijk mogelijk gemaakte inmenging van de

Voor wie wil weten wat voor nieuws er

pastoor op hun eigen, tot dan toe officieel

is uit het wilde Westen, is Sjak Ruttens

openbare - en tegelijk (Limburg!) praktisch

overzicht een goed toegankelijke must.

vanzelfsprekend katholieke - scholen. Een

Maar valt er ook echt lering uit te trekken

landelijk compromis dus, die verzuiling,

en wenkt er perspectief? Rutten zelf lijkt

met plaatselijk onzinnige uitwerkingen.

tegen het einde van zijn overzicht eerder

Maar dat was niet de belangrijkste prijs die

afgemat en verliest zich in de bewieroking

werd betaald.

van onze financiële gelijkstelling (de gelijkstelling van de zuilen rond 1920) en onze

Wat Idenburg en velen in zijn navolging

vrijheid van schoolkeuze. Dus toch maar

verwaarloosden, was de ingebouwde

de markt?

teloorgang van het toen door liberalen



én socialisten gedragen ideaal van de

Ik had het niet erg gevonden als de auteur

Eenheidsschool: een school die ein-

hier pas halverwege zijn boek was geweest

delijk een einde had moeten maken

en harder geprobeerd had om lering te

aan de sociale klasseverschillen in het

trekken. Alle ingrediënten zijn dan immers

lager onderwijs. Een ideaal waarvan

de revue gepasseerd die samen het beeld

Nederlandse parlementariërs toen net zo

kunnen completeren van onze eigen, uiter-

droomden als Duitse collega’s in Berlijn.

mate Europese kansenongelijkheid. Laten

Kansenongelijkheid was een hot topic dat

we die ontbrekende schets maar eens in

in de Nederlandse verzuiling ten onder

abstracto uittekenen.

ging. Met de verzuiling werd eigenlijk de strijd tegen klasse-ongelijkheid in het

Ook zonder helemaal terug te gaan naar

onderwijs ondergeschikt gemaakt aan de

de Franse Revolutie is toch enig historisch

‘Vrijheid van Inrichting’ in elke afzonder-

perspectief gewenst op het diepgewor-

lijke zuil.

telde standenkarakter van onze Europese

Binnen elk van die zuilen is de segrega-

samenleving. Idenburgs oude leerboek

tie en de kansenongelijkheid sindsdien

134

NTOR 2 - juni 2008

nooit weg geweest maar ook nooit dras-

onze verzuiling. Misschien met uitzon-

tisch bestreden. Wie in Duitse studies

dering van een korte (door heel andere

leest hoe door de Amerikaanse bevrijders

overwegingen ingegeven) opleving na het

het gelijke-kansen ideaal werd gepusht

Katholieke Mandement in 1954 (en in aan-

in de na-oorlogse voorstellen voor een

zet niet te vergeten de nooit inhoudelijk

democratische Duitse grondwet, die krijgt

doorgevoerde ‘Contourennota’ uit 1975)

geleidelijk aan feeling voor de wezens-

is het ideaal van de gelijke kansen in

vreemdheid van dat ideaal in de West-

de verschillende zuilen hooguit een zaak

Europese (onderwijs)traditie. Wilden wij

geweest van bevlogen (socialistische of

wel een meritocratisch bestel? Toen Van

vrij-liberale) onderwijzers, maar niet van

Calcar in zijn eigen hoofdstuk in Van Heeks

een stevig gegrondvest beleidsprogram-

‘Verborgen Talent’ (1965) flink misbaar

ma contra standenonderwijs.

maakte over het ineffectieve leerplan en de gebrekkige didactiek van volksscholen

Hoe staat het er nu voor, met ónze strijd

in Enschede, maakte een collega in dat-

tegen segregatie en kansenongelijkheid?

zelfde boek de lezer er minzaam op attent,

Naar mijn mening niet best. In essentie kij-

dat (nog?) lang niet alle lagere scholen een

ken de beleidsmakers (landelijk én lokaal)

leerplan hadden dat op doorstroming was

met lede ogen toe, hoe zich allerlei auto-

gericht naar HBS of gym (en dat is vandaag

nome ontwikkelingen voltrekken zoals de

nog net zo). De toen door Van Heek afge-

voortgaande segregatie tussen de maat-

nomen doorstroomtoetsen bij 12-jarigen

schappelijke bovenlaag en de rest. Die

konden een eventuele talentreserve niet

bovenlaag waant (of misschien weet) haar

eens meten, omdat zij de meeste arbei-

kinderen in kwaliteitsnood door enerzijds

derskinderen wel als abacadabra móesten

haar ervaring met de mondiale concur-

voorkomen: zij werden nu getoetst op

rentie om topprestaties en anderzijds hun

iets wat zij op hun school nooit hadden

verlegenheid met een onderwijsbestel dat

gehad! Overigens door academici die in

grotendeels met de rug naar die harde

de ‘opleidingsscholen’ van hun eigen

mondialisering staat. Als dan al niet de

sociale klasse geen beeld kregen van wat

kwaliteit voor allen kan worden gegaran-

elders geboden werd aan de rest (en ook

deerd, dan toch in ieder geval die voor

dat is – dunkt mij - hoogst actueel).

het eigen grut en dus grijpt de elite de haar geboden kansen. Die worden volop

In de vervolgens politiek overeen gekomen

geboden in een alleen historisch nog te

terughoudende opstelling van de overheid

begrijpen context van vrije schoolkeuze

tegenover de ‘Vrijheid van Inrichting’

waarin de verzuiling-zonder-godsdienst

zag Van Kemenade later zeer terecht een

verregaand is verworden tot een tegelijk

verzaking van het overheidstoezicht op de

pragmatisch particulier bestuurd én over-

eveneens wettelijk gegarandeerde ‘deug-

heidsgefinancierd bestel. Inspelen op de

delijkheid‘ van het onderwijs (in zijn ogen

vraag van die elite (denk aan de Leonardo-

was de kansenongelijkheid het ultieme

scholen) is in die nieuwe verzuiling heel

bewijs voor ondeugdelijkheid; men volge

wat meer trendy dan de hopeloze strijd

in die geest het huidige PISA-debat in

aangaan voor kwaliteitsverbetering van

Duitsland en Vlaanderen). ‘Gelijke kan-

de oude (veelal verzwarte) volksscholen.

sen’ kon zo eigenlijk ten principale geen

En dus wordt kwalitatief onderwijs een

beleidsitem worden als consequentie van

schaars goed waarvoor particulier moet

NTOR 2 - juni 2008

135

worden bijbetaald net als voor het gebruik

liere PR-belang van hun individuele scho-

van de snelweg tijdens de spits of voor de

len. Een feitelijk machteloze middenklasse

ouderenzorg-plus. Er is wel marktwerking

regeert zo een onderwijsbestel waarop de

maar die blijft in hoofdzaak beperkt tot het

politiek al evenzeer de greep kwijt is. In

afromen van de sociaal geprivilegieerde

de dunne idealen van instromende MBO-

talentenmarkt.

ers in het lerarenberoep past het oude socialistische en vrij-liberale gedachte-

Intussen groeit in een stille onderlinge con-

goed rond gelijke kansen ook al niet best.

currentieslag van steeds verder fuserende

Succesvol kansenbeleid vraagt juist om

schoolbesturen de distantie tussen moder-

een opschaling van het docentenberoep,

ne governors en hun eigen afzonderlijke

maar de arbeidsmarkt zuigt het potentieel

schoolteams. Het eertijds vermaledijde

daarvoor weg uit het onderwijs (en uit de

‘Zoetermeer’ wordt inmiddels gepersonifi-

rest van de publieke sector).

ceerd door de eigen bovenschoolse managers met hun ondoorzichtige lumpsum.

Twee nieuwe beleidsmotieven voor gelijke

Scholen worden met vereende kracht aan-

kansen doen intussen hun intree. Dat is in

gemoedigd om zich pedagogisch te profi-

de mondiale concurrentieslag tussen eco-

leren en te investeren in hun ‘eigenheid’ op

nomisch min of meer zelfstandige regio’s,

een manier die hen zelf het zicht ontneemt

allereerst de enorm oplopende prijs van

op de platte samenhang van die identiteit

lokaal onontplooid talent, niet alleen voor

met de sociale klasse die zij (locatie- en

de betrokken kansarmen zelf maar ook

historiebepaald ‘toevallig’) bedienen. Het

voor de wel kansrijken in diezelfde eco-

is dezelfde winkelprofilering die Albert

nomische regio. De stad of regio die het

Heijn toepast naar koopkracht van de wijk.

geschoolde kader niet heeft, trekt ook

De supergrote schoolbesturen bedienen

geen economische activiteit aan en loopt

ieder met hun brede scholenspectrum een

zo de welvaart voor allen mis. En niet

hele range van marktsegmenten en zullen

minder belangrijk: het enorme veiligheids-

zich hoeden om daarbinnen voorrang te

risico dat uitgaat van een voor grote groe-

geven aan de scholen die het laagste seg-

pen kansarmen direct zichtbaar, hoogst

ment bedienen, hetzij de bovenlaag-met-

onrechtvaardig bestel. Die onrechtvaar-

kinderen is hun stad al uit gevlucht.

digheid ondergraaft de sociale cohesie en legt de bodem voor destabiliserend (voor-

‘Probleemeigenaar’ van de kansenon-

alsnog klein) rechts, wit dan wel gekleurd.

gelijkheid is vandaag eigenlijk alleen nog

Misschien wegen die twee pressiefactoren

de machteloos toeziende wethouder die

op den duur zwaarder dan de oude soli-

zijn aandacht moet richten op wat er alle-

dariteit en het oude idealisme. Dat schept

maal af- en uitvalt van de onderwijswa-

dan toch nog enig uitzicht voor Ruttens

gen wanneer scholen hun kwaliteit alleen

‘eindeloze haastklus’.

nog afmeten aan wat ze met hun beste leerlingen weten te bereiken. Voor een daadkrachtig pact met die wethouder ontbreekt het bij de schoolbestuurders aan de instrumenten die het bedreigde (regionale of stedelijke) algemeen belang hadden kunnen gelijkschakelen met het particu-

136

NTOR 2 - juni 2008

Paul Jungbluth

Stand van wetgeving

• de nieuwe verantwoordelijkheidsverdeling; • de reikwijdte van de voorzieningen die

Wijziging van de Wet overige OCW subsidies en de Wet Invoering en financiering Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen i.v.m. de overgang van de verantwoordelijkheid voor onderwijsvoorzieningen voor jongeren met een handicap (Kamerstukken 2007-2008, 31.383, 11 maart 2008) Dit wetsvoorstel beoogt de verantwoordelijkheid voor de verstrekking van onderwijsvoorzieningen die noodzakelijk zijn in verband met een handicap, over te hevelen van het ministerie van SZW

overgaan van de SZW-regeling naar OCW; • de wettelijke regeling; • financiële gevolgen; • handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid.

Wijziging van onder meer de Wet op het voortgezet onderwijs ter modernisering, vereenvoudiging en beperking van de wettelijke regels over de voorzieningenplanning bij scholen ( Kamerstukken 2007-2008, 31.310, 13 maart 2008)

naar het ministerie van OCW. Met dit wetsvoorstel wordt uitvoering gegeven Deze voorzieningen worden nu nog ver-

aan een al langer levende wens om de plan-

strekt op grond van artikel 2.17 van de

ningssytematiek in het voortgezet onderwijs te

Wet Invoering en financiering Wet werk

vereenvoudigen, te moderniseren en het aantal

en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet

regels te beperken. Het wetsvoorstel is bespro-

IWIA). Het gaat voornamelijk om materiële

ken in NTOR 1-2008.

voorzieningen, die de leerling/deelnemer/ student met een handicap in staat moeten

Tijdens de behandeling in de Tweede

stellen deel te nemen aan het reguliere

Kamer op 13 maart j.l. zijn een aantal amen-

onderwijs, van basis- tot wetenschappelijk

dementen ingediend. De meest ingrijpende

onderwijs. Daarnaast gaat het om bepaal-

was die waarbij in eerste instantie instem-

de voorzieningen voor leerlingen van het

mingsrecht van de gemeente werd ver-

speciaal onderwijs, nl. voorzieningen om

langd op de gevolgen van een Regionaal

huiswerk te maken. De overige voorzienin-

Plan Onderwijsvoorzieningen (RPO). Een

gen in het (voortgezet) speciaal onderwijs

compromis leidde tot op overeenstem-

werden al op grond van OCW-regelgeving

ming gericht overleg met de gemeente

verstrekt. Er worden drie categorieën voor-

over een RPO. Het voorstel om toch geen

zieningen onderscheiden:

instroom op een tijdelijke nevenvestiging

• intermediaire voorzieningen voor leer-

toe te staan, sneuvelde. Wel werd een

lingen met een auditieve handicap;

amendement aanvaard waarbij naast de

• vervoersvoorzieningen;

60% leerlingennorm ook een norm van

• meeneembare voorzieningen zoals bij-

65% van de besturen in een RPO gaat

voorbeeld een aangepaste computer of

gelden. De havo-afdeling is terug met een

aangepast schoolmeubilair.

stichtingsnorm van 130 leerlingen. Het wetsontwerp ligt nu ter behandeling voor

In de memorie van toelichting gaat staats-

in de Eerste Kamer.

secretaris Dijksma (OCW) onder andere

Een staatsrechtelijk novum mag genoemd

in op:

worden dat op aandringen van de Kamer

NTOR 2 - juni 2008

137

hangen, zodat de Kamer er nog gedurende

Overzicht was-wordt tabel scholenplanning voortgezet onderwijs

vier weken op kan reageren.

Omschrijving belangrijkste wijzigingen

een ministeriële regeling wordt voorge-

van de Wet voortgezet onderwijs (31.310)

1

Stichting

Was

Wordt

Minister mocht afwij-

Ruimte minister om van

ken van stichtings-

stichtingsnorm af te wijken is

norm voor alle onder-

beperkt tot openbaar onder-

wijsrichtingen.

wijs.

Kamer bespreekt Plan

Plan van scholen (PVS) ver-

van scholen (PVS) voor

valt.

1 oktober. Individuele beschikking

Individuele beschikking naar

naar schoolbestuur na

schoolbestuur vóór 1 mei.

1 oktober. 2

Omzetting onderwijs-

Moest altijd worden

Hoeft alleen te worden aan-

soort.

aangevraagd.

gevraagd bij omzetting van openbaar naar bijzonder onderwijs.

3

138

Verplaatsing, nieuwe

Was voor vbo en

Wordt voor alle scholen

nevenvestiging, vbo-

mavo voornamelijk

voornamelijk overgelaten

afdeling e.d. op basis

overgelaten aan regi-

aan regionale samenwer-

regionale samenwer-

onale samenwerking,

king, met marginale toets

king

met marginale toets

minister (Regionale Plannen

minister (Regionale

Onderwijsvoorzieningen;

Arrangementen; RA’s).

RPO’s)

Was vrijwel geheel

Hoofdzaken geregeld in de

geregeld in complexe

wet, details in ministeriële

beleidsregel.

regeling.

NTOR 2 - juni 2008

4

Randvoorwaarden

Regionale Arrange­

Regionale Plannen

voor regionale afspra-

menten (RA’s).

Onderwijsvoorzieningen

ken

(RPO’s). Regio: regio voor RA

Regio: gemeente(n), waarvan

werd overgelaten

60% leerlingen en 65% bestu-

aan samenwerkende

ren per gemeente.

besturen (in de praktijk meestal één of meer gemeenten).

5

Rol gemeente: instem-

Rol gemeente: Op Overeen-

mingsrecht gevolgen

stemming Gericht Overleg

huisvesting.

over concept-RPO.

Hindermacht

Bezwaar van niet-

Bezwaar wordt gehonoreerd

van scholen die niet

deelnemende school

bij 10% of meer leerlingver-

deelnemen aan regio-

moest worden geho-

lies per vestiging (minder

nale afspraken

noreerd als ze meer

dan voorheen).

dan 10% of meer leerlingen verliezen per schoolsoort of vbo-afdeling. 6

Adviesinstanties

Minister vroeg advies

Advies wordt overbodig door

over aanvragen bij

meer eenduidigheid in regels

provincies en organi-

en beperking van discretio-

saties voor bestuur en

naire bevoegdheid (zie 1.).

management. 7

Gymnasium, lyceum,

Waren aparte school-

Worden allemaal voorbe-

atheneum

soorten.

reidend wetenschappelijk onderwijs. Daarbinnen kan de school een atheneum- en gymnasiumstroom aanbieden.

8

Stichtingsnorm

Vereist aantal leer-

Eén stichtingsnorm van

lingen per leerjaar

65 leerlingen per leerjaar

verschilde per school-

voor alle schoolsoorten.

soort.

Uitzondering is de norm voor het praktijkonderwijs.

NTOR 2 - juni 2008

139

9

Intersectorale pro-

Waren alleen op aan-

Worden zonder aanvraag

gramma’s

vraag mogelijk binnen

mogelijk als voldaan wordt

regionale samenwer-

aan randvoorwaarden of

king als voldaan werd

krachtens algemene maat­

aan randvoorwaarden

regel van bestuur.

beleidsregel 10

Dislocatie

Was bedoeld voor

Wordt op aanvraag ‘tijde-

tijdelijke huisvesting

lijke’ nevenvestiging (binnen

binnen 3 km van de

3 km van hoofdvestiging)

hoofdvestiging.

of ‘gewone’ nevenvestiging (verder dan 3 km. van hoofdvestiging).

Door vele afwijkingen

Krijgt duidelijke wettelijke

was wettelijke status

status.

onhelder. Leerlingen worden

Leerlingen worden geteld

geteld op hoofdves-

op elke vestiging ook de

tiging (niet op dislo-

‘tijdelijke’

catie).

11

Algemeen uitgangs-

Licenties per vestiging.

Huidige licenties per vestiging.

punt overgangsrecht Verplaatsing van licen-

Verplaatsing van licentie van

tie van nevenvestiging

nevenvestiging naar hoofd-

naar hoofdvestiging

vestiging niet toegestaan

toegestaan.

buiten RPO.

Wijziging van de Wet educatie en beroepsonderwijs inzake colleges van bestuur en raden van toezicht. Brief staatssecretaris over keuzevrijheid voor bve-instellingen bij inrichting interne toezicht ( Kamerstuk 2007-2008, 30.599, 26 maart 2008)

zich af wat de minister kon doen in geval sprake zou zijn van ernstig tekortschieten van raden van toezicht van MBO instellingen. Hij diende daartoe een amendement in. Dit amendement beoogde vast te leggen dat de minister de raad van toezicht kan heenzenden, als deze zijn toeziende taak zeer onvoldoende waarmaakt.

Het wetsvoorstel en de brief van de staatssecretaris zijn laatstelijk besproken in NTOR 4-2007 en

Enquêterecht in het MBO

1-2008. Op 26 maart j.l. heeft de Kamer gedebat-

Tijdens het debat toonde de staatssecre-

teerd over het wetsvoorstel. Het lid Depla vroeg

taris begrip door welke zorg dit amen-

140

NTOR 2 - juni 2008

dement werd ingegeven. Het gaat om

basis van goed bestuur in het onderwijs is

de vraag wat we kunnen doen als het

daarmee een feit, wat de Tweede Kamer

interne toezicht faalt. In de ogen van de

betreft. Met het voorstel ‘Wijziging van de

bewindsvrouwe bood het amendement

Wet educatie en beroepsonderwijs inzake

echter niet het juiste antwoord op die

colleges van bestuur en raden van toezicht’

vraag. Om die reden stelde zij dan ook een

komen er nieuwe bestuurlijke verhoudin-

alternatief voor. De staatssecretaris zal in

gen bij instellingen in de BVE-sector.

de komende maanden overleg voeren met

De te introduceren regeling bevat bepa-

betrokken partijen over de mogelijkheid

lingen over een branchecode voor goed

van de introductie van het enquêterecht

bestuur, een college van bestuur, een raad

voor belanghebbende partijen in en om

van toezicht en een bestuursreglement.

de instelling. In de zorgsector bestaat het

Nieuw ten opzichte van het oorspron-

enquêterecht voor bepaalde belangheb-

kelijk ingediende wetsvoorstel is dat bij

bende partijen al. Als de situatie zich voor-

wijze van afwijking van het Raad van toe-

doet dat een raad van toezicht zodanig

zichtmodel, ook een functionele scheiding

tekort schiet in de controlerende taak dat

tussen bestuur en toezicht kan worden

dit het functioneren van de organisatie

aangebracht binnen het bestuur van de

en de belangen van cliënten, personeel of

rechtspersoon waarvan de instelling uit-

anderen ernstig of langdurig schaadt, dan

gaat (one-tiermodel, zie NTOR 1-2008).

kunnen belanghebbende partijen gebruik maken van het enquêterecht. Zij kunnen de

Het gewijzigd voorstel van wet is inmid-

Ondernemingskamer van het Gerechtshof

dels aangeboden aan de Eerste Kamer

in Amsterdam vragen om onderzoek te

(30.599, A).

doen. Indien uit het onderzoek blijkt dat er sprake is van wanbeleid, dan kan de Ondernemingskamer voorzieningen treffen die op basis van het onderzoek nodig worden geacht. Men kan hierbij onder andere denken aan het schorsen/vernietigen van besluiten van organen binnen de rechtspersoon, het schorsen/ ontslaan van bestuurders of toezichthouders, of het

Wijziging van de Leerplichtwet 1969 met betrekking tot criteria voor scholen als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, subonderdeel 3, van die wet; Brief staatssecretaris met haar beleidsvoornemens t.a.v. particulier onderwijs en thuisonderwijs (Kamerstuk 2007-2008, 30.652, nr. 16, d.d. 2 april 2008)

tijdelijk aanstellen van bestuurders of toezichthouders. Op basis van de ervaringen

In deze brief presenteert staatssecretaris Dijksma

met het enquêterecht in de zorgsector zal

(OCW) haar beleidsconclusie naar aanleiding

de staatssecretaris gesprekken voeren met

van het onderzoek naar particulier onderwijs

de genoemde partijen. Naar aanleiding van

(Kamerstuk 30652, nr. 15). Verder presenteert zij

deze gesprekken over de mogelijkheden

haar beleidsvoornemens voor het thuisonderwijs.

waarop het enquêterecht in de bve-sector toegepast zou kunnen worden, zal zij de

Particulier onderwijs

Kamer vóór het zomerreces informeren.

Het onderzoek naar particuliere B3 scholen

Aldus werd besloten.

is gestart naar aanleiding van de behandeling van het wetsvoorstel tot wijziging van

De eerste wettelijke verankering van de

de Leerplichtwet 1969 dat op 27 maart 2007

scheiding van bestuur en intern toezicht op

plaatsvond (zie ook Tweede Kamer, verga-

NTOR 2 - juni 2008

141

derjaar 2006–2007, 30 652, nr. 14). Tijdens

De bevindingen in het rapport geven geen

dit debat is door de Kamer gevraagd naar

aanleiding tot nieuw beleid ten aanzien

de ontwikkelingen in het particulier primair

van particuliere scholen, aldus de staatsse-

en voortgezet onderwijs, in het bijzonder

cretaris. De onderwijskwaliteit binnen het

naar de motieven voor schoolkeuze van

particulier onderwijs is met de wijziging

ouders en leerlingen, de rol die problemen

van de Leerplichtwet en het toezicht van

op een reguliere school hierbij spelen en

de inspectie voldoende gewaarborgd. In

de hoogte van de ouderbijdrage.

2010 wordt een vergelijkbaar onderzoek

Uit het onderzoek blijkt dat vooral de vol-

uit gevoerd.

gende motieven een rol spelen bij ouders om te kiezen voor het particulier onder-

Thuisonderwijs

wijs:

In de vorige kabinetsperiode is door de

1. De wijze van leren of lesgeven

toenmalige minister van OCW wetgeving

2. De visie op de ontwikkeling van kinde-

aangekondigd met betrekking tot het thuis-

ren

onderwijs. Het thuisonderwijs betreft het

3. Meer persoonlijke begeleiding

onderwijs aan kinderen die geen school

4. De manier waarop particuliere scho-

bezoeken, omdat zij zijn vrijgesteld van

len met opvoedkundige vraagstukken

de leerplicht op grond van een richtings-

omgaan.

bezwaar. Tijdens de behandeling van het

Uit het feit dat de door ouders genoemde

Wetsvoorstel Particulier Onderwijs heeft

motieven overeenkomen met de onder-

de staatssecretaris aangegeven dat zij zich

zoeksresultaten uit 2005 leidt de staats-

over de noodzaak en proportionaliteit van

secretaris af dat zich voor wat betreft de

wetgeving inzake het thuisonderwijs nader

keuzemotieven van ouders weinig ont-

wil beraden. De staatssecretaris schrijft

wikkelingen voordoen. De keuze is vaak

dan ook aan de Kamer;

gericht op de behoeften van het individu-

“Om een goede afweging te kunnen maken

ele kind naar meer persoonlijke aandacht

is het van belang om een beter beeld te

en begeleiding.

krijgen van de situatie in het Nederlandse thuisonderwijs. Ik zal daarom een onder-

Een van de onderzoeksvragen heeft

zoek laten uitvoeren naar de wijze waarop

betrekking op de handhaving van de

in Nederland invulling wordt gegeven aan

Leerplichtwet. Aan ouders is de vraag

het thuisonderwijs. Behalve de kwaliteit

voorgelegd wat zij overwegen te doen als

van het onderwijs zal daarbij onderzocht

de school waar hun kind onderwijs volgt

worden in hoeverre er sprake is van situ-

negatief wordt beoordeeld door de inspec-

aties waarbij kinderen die op grond van

tie. De helft van de bevraagde ouders geeft

een richtingsbezwaar zijn vrijgesteld van

aan in dat geval te overwegen hun kind

de leerplicht helemaal geen onderwijs ont-

ingeschreven te houden op de betreffende

vangen. Daarnaast zal worden onderzocht

school. Als ouders in de bovenbeschreven

in hoeverre alternatieven voor wetgeving

situatie er daadwerkelijk voor kiezen hun

haalbaar zijn. “

kind ingeschreven te houden op de betref-

Het onderzoek wordt na de zomervakantie

fende school dan handelen zij in strijd

2008 opgeleverd, waarna de bewindsvrou-

met de Leerplichtwet en plegen zij een

we haar conclusies zal formuleren.

strafbaar feit.

142

NTOR 2 - juni 2008

Kinderopvang; Brief staatssecretaris met stand van zaken van maatregelen in het plan van aanpak ‘Wachtlijsten buitenschoolse opvang’ (Kamerstuk 2007-2008, 31.322, nr.15 d.d. 2 april 2008)

Instelling van een College voor examens, alsmede houdende wijziging van de Wet op het onderwijstoezicht en de Wet op het voortgezet onderwijs (Wet College voor examens) Kamerstukken 2007-2008, 31.411, 10 april 2008)

Als gevolg van de sterke toename van de vraag

Dit wetsvoorstel beoogt externe verzelf-

naar kinderopvang nu de basisscholen verplicht

standiging

zijn om voor- en naschoolse opvang te organi-

Centrale examencommissie vaststelling opga-

seren, treden wachtlijsten op. Met name als

ven (CEVO) van het Ministerie van OCW, de

gevolg van ontbrekende accomodaties voor de

Staatsexamencommissie voortgezet onderwijs

kinderopvang.

en de Staatsexamencommissie Nederlands

van

het

dienstonderdeel

de

als tweede taal. Hiertoe wordt een zelfstandig In deze brief gaat de staatssecretaris hier

bestuursorgaan (zbo) ingesteld dat die taken gaat

nader op in aan de hand van de volgende

uitvoeren: het College voor examens.

onderwerpen resp. te treffen maatregelen. Stimulering van snelle capaciteitsuitbreiding; deze regeling voorziet in een subsidie voor de buitenschoolse opvang om tot snelle capaciteitsuitbreiding te komen. Het kenniscentrum voor ondersteuning van capaciteitsuitbreiding wordt een tijdelijke organisatie die belast wordt met het adviseren en ondersteunen van kinderopvanginstellingen en scholen.

Besluit tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit WEB in verband met onder meer het vervallen van informatiebepalingen en tot wijziging van het Besluit regionale meld- en coördinatiefunctie voortijdig schoolverlaten in verband met onder meer de uitvoering van de kwalificatieplicht (Kamerstuk 2007-2008, 31.432, nr. 2 d.d. 15 april 2008)

Er moet duidelijkheid komen met betrekking tot de eenduidige rolverdeling en

Met deze brief start de staatssecretaris de voor-

verantwoordelijkheden met name rond

hang procedure tot wijziging van een tweetal

de huisvesting van de kinderopvang nu er

AMvB’s in het kader van de Wet educatie en

een beroep gedaan wordt op de gemeente

beroepsonderwijs.

die strikt genomen daarvoor niet meer voor verantwoordelijk is;

In dit besluit worden twee algemene maat-

De Universiteit van Tilburg is gevraagd

regelen van bestuur gewijzigd:

advies uit te brengen inzake de artikelen

1. het Uitvoeringsbesluit WEB (hierna:

107 en 108 Wpo inzake huisvesting onderwijs en opvang;

UWEB), en 2. het Besluit regionale meld- en coör-

Betere benutting van onderbezetting op

dinatiefunctie voortijdig schoolverlaten

woensdag en vrijdag en het invoeren van

(hierna: Besluit RMC VSV). De wijzigin-

2500 combifuncties in het kader van de

gen zijn uit een oogpunt van wetge-

Impuls Brede school ten behoeve van

vingseconomie in één besluit opgeno-

sport en cultuur.

men. 1. Wijzigingen in het UWEB In de eerste plaats wordt het UWEB aan-

NTOR 2 - juni 2008

143

gepast naar aanleiding van de inwerkingtreding van enkele onderdelen van artikel IV van de Wet van 6 december 2001 tot wijziging van enkele onderwijswetten in verband met de invoering van persoonsgebonden nummers in het onderwijs (Stb. 2001, 681); 2. Wijzigingen in het Besluit RMC VSV Het Besluit RMC VSV wordt op twee punten gewijzigd, namelijk op het gebied van het vaststellen van de regio’s van de contactgemeenten en op het gebied van de verdeling van de specifieke uitkering over RMC-regio’s.

144

NTOR 2 - juni 2008

Varia Wijziging Besluit Bekostiging WEC Op 12 maart 2008 is het Besluit Bekostiging WEC ( Staatsblad 2008 nr. 89) verschenen. Het besluit geeft nadere uitvoering aan de wijziging van de Wet op de expertisecentra die besproken is in NTOR 2-2007 en 3-2007. Met deze wet worden enkele knelpunten in de WEC weggenomen en wordt de landelijke commissie toezicht indicatiestelling opgeheven. H.M.D. H.N.

NTOR 2 - juni 2008

145

146

NTOR 2 - juni 2008

Informatief

Een sceptische reactie van hoogleraar Jaap Dronkers op het rapport van de Commissie Dijsselbloem is te lezen in

Tijd voor onderwijs

Het Onderwijsblad van 8 maart 2008 (p. 22-23). Dronkers, verbonden aan het deze

European University Institute in Florence,

recente)

is van mening dat de commissie door te

verschijning in januari 2008 van het

focussen op de mislukte onderwijsver-

kritische rapport over de onderwijs-

nieuwingen in plaats van op de sterke en

vernieuwingen

zwakke kanten van het onderwijs, belang-

In

de

rubriek

vorige kon

aflevering

de

(toen

‘Tijd

van

zeer

voor

onderwijs’ Parle-

rijke zaken niet of onvoldoende aan de

Onderwijs-

orde laat komen. Hij vindt bijvoorbeeld dat

vernieuwingen’, kortweg de commissie

er een lijst geleverd had moeten worden

Dijsselbloem, kort worden vermeld. Een

van af te schaffen wetten en regelingen.

ware stortvloed van verwijzingen naar

Tegelijkertijd stelt hij vast dat leraren en

‘Dijsselbloem’ door politici werd daarna

schoolbesturen niet alle keuzes wensen

ons deel. ‘Dijsselbloem’ fungeerde ook

te maken over het ‘hoe’. Een volgend kri-

voor heel andere doeleinden dan waar-

tiekpunt is dat de commissie, door zich te

voor het rapport geschreven was. Op 16

concentreren op de onderwijsvernieuwin-

en 17 april werd officieel over het rapport

gen, de belangrijkste verandering van het

door de Tweede Kamer een debat gevoerd

onderwijs heeft gemist: de machtsoverna-

met de commissie. CDA, CU en SGP rea-

me door de koepelorganisaties en de grote

geerden in eerste instantie kritisch op het

schoolbesturen. Zij zijn volgens Dronkers

rapport. Zij spraken de vrees uit dat - als

de echte eigenaren van het Nederlandse

de regering alle adviezen overneemt - de

onderwijs.

overheid zich vergaand gaat bemoeien

De vaste commissie voor Onderwijs,

met de inhoud van het onderwijs. Tijdens

Cultuur en Wetenschap heeft de commis-

de tweede dag van het debat verklaarde

sie om een reactie gevraagd op de stelling-

Dijsselbloem dat scholen wat zijn commis-

names van professor Dronkers en profes-

sie betreft de vrijheid houden het onder-

sor Bosker (Financieel Dagblad 19 februari

wijs in te kleuren zoals ze dat willen. Wel

2008), inhoudend dat de achteruitgang in

houdt de commissie vast aan zijn advies

het niveau van rekenen en taal niet te

om het aantal leerdoelen te verminderen,

wijten is aan de onderwijsvernieuwingen

maar wel concreter te maken: van ‘veel

of de toegenomen aandacht voor ‘zachte’

en gedetailleerd’, zoals vroeger, via ‘wei-

vaardigheden, maar dat de bewindslieden

nig en vaag’ zoals tegenwoordig, naar

in het verleden het toezicht op het school-

‘weinig en concreet’, aldus Dijsselbloem.

onderzoek hebben laten versloffen en het

Als het aan de commissie ligt, houden

centraal examen hebben verzwakt, en

bijzondere scholen ook de vrijheid om het

dat men op school de basisvaardigheden

onderwijs in te kleuren overeenkomstig

taal en rekenen moet leren. Wat dit laat-

hun eigen levensbeschouwelijke wensen.

ste betreft hebben de bewindslieden van

Deze uitspraak was geruststellend voor de

OCW de Kamer inmiddels laten weten, in

confessionelen (‘Dijsselbloem voor onder-

reactie op het advies van de commissie

wijsvrijheid’, Reformatorisch dagblad 18

Meijerink over het reken- en taalonderwijs,

april 2008).

de komende drie jaar 115 miljoen uit te

van

de

‘Tijdelijke

mentair

Commissie

Onderzoek

NTOR 2 - juni 2008

147

trekken om onder meer nieuwe toetsen te

van de staatssecretaris op de Kamervragen

ontwikkelen voor rekenen en taal en vast

die op 8 april 2008 door twee SP-leden

te leggen wat leerlingen moeten kennen

werden ingediend: ‘Voor het PO is er op dit

en kunnen. Ook willen de bewindslieden

moment geen beoordelingskader voor de

verplicht centrale examinering van de taal-

omvang van het eigen vermogen. De inter-

en rekenkennis op middelbare scholen. Zij

pretatie dat basisscholen over riante eigen

hopen op structurele verbeteringen in het

vermogens beschikken deel ik [staatsse-

taal- en rekenniveau vanaf 2012. Binnen

cretaris Dijksma, ML] dan ook niet. Om te

twee jaar moeten de eerste resultaten

kunnen beoordelen of de omvang van het

zichtbaar zijn.

eigen vermogen hoog, laag of adequaat is

Anderzijds heeft staatssecretaris Dijksma

laat ik op dit moment onderzoek uitvoeren

de Kamer laten weten het advies van

door PriceWaterhouseCoopers. In juni zal

de Commissie Dijsselbloem om toetsen

ik u daarover informeren.’ Uit het artikel

voor taal en rekenen aan het begin van

in het Onderwijsblad komt ook naar voren

de basisschool verplicht in te voeren, niet

dat besturen beschikken over vermogen

over te nemen. Zij wil geen toetscultuur

dat niet is opgebouwd uit bekostiging door

en toetsen moeten in haar optiek met

de overheid. Het is niet aan de overheid

name gericht zijn op verbetering van het

om te bepalen waar dit vermogen aan

onderwijs.

wordt besteed, aldus de bewindsvrouw.

Vermogenspositie basisscholen

Leraren

Negentig procent van alle basisscholen is

De positie van de leraar binnen het onder-

zeer welvarend. Het ‘armoedegevoel’ dat

wijsbestel én diens inkomenspositie staan

vaak op basisscholen bij ouders, leraren

de laatste maanden in het centrum van

en soms zelfs directies leeft, is misplaatst.

de belangstelling. Plasterk heeft na zijn

Vrijwel alle schoolbesturen beschikken

aantreden als minister onmiddellijk actie

over forse reserves. Dat blijkt uit een ana-

genomen op het lerarendossier. Op zijn

lyse van de financiële gegevens van ruim

verzoek heeft de Commissie Leraren onder

1200 schoolbesturen die op 5 april 2008

voorzitterschap van Alexander Rinnooy

in het Onderwijsblad van de Algemene

Kan in september 2007 het rapport

Onderwijsbond is verschenen.  Daarin

LeerKracht uitgebracht. Daarin zijn drie

staat ook een lijst met de tien rijkste scho-

centrale thema’s uitgewerkt: de aanpak

len. Moeilijker bleek het om arme scholen

van het lerarentekort, de positie van de

te vinden: daarvan werd een top vijf gepu-

leraar en de kwaliteit van de leraar. Op

bliceerd.

basis van dit rapport heeft de minister het

Het ministerie van OCW kondigde eerder,

Actieplan Leerkracht uitgebracht, waarin

op 12 februari 2008, per brief aan dat op

maatregelen worden aangekondigd om

basis van nader onderzoek een beoor-

het beroep van leraar aantrekkelijker en

delingskader zou worden opgesteld voor

kwalitatief beter te maken.

de beoordeling van de reservepositie van

De minister wil docenten prikkelen zich

schoolbesturen in het primair onderwijs

verder te scholen. In februari lanceerden

(Tweede Kamer 2007-2008, 31 293 nr. 4).

de Utrechtse hogeschool en universiteit in

Daar lijkt het Onderwijsblad nu dus op voor-

dat kader een nieuwe academische lera-

uit te lopen. Aldus luidde ook het antwoord

renopleiding voor de basisschool.

148

NTOR 2 - juni 2008

Op 16 april 2008 maakten de media bekend

Onderwijsraad

dat minister Plasterk en de sociale partners in het onderwijs samen een akkoord

In Nieuwsbrief 21 van de Onderwijsraad

hadden bereikt over een betere beloning,

(maart 2008) maakt de raad melding

minder werkdruk, meer scholingsmoge-

van het debat dat is losgebarsten na

lijkheden en meer zeggenschap voor lera-

het verschijnen van het eindrapport van

ren in het hele onderwijs.

de Commissie Parlementair Onderzoek

Dit pakket maatregelen moet ervoor zorgen

Onderwijsvernieuwingen. De commissie

dat meer mensen kiezen voor een baan in

onderzocht vooral vernieuwingen uit de

het onderwijs en dat leraren behouden

jaren negentig: de basisvorming, de twee-

blijven voor het onderwijs. Met de uitvoe-

de fase en het vmbo (voorbereidend mid-

ring van het Convenant Leerkracht van

delbaar beroepsonderwijs). In haar rapport

Nederland is uiteindelijk een bedrag van

doet de commissie diverse aanbevelingen,

ruim 1 miljard euro per jaar gemoeid. Het

onder andere gericht op de inhoud van

grootste deel daarvan gaat naar de carriè-

het onderwijs, het bewaken van kwaliteit

remogelijkheden en de verhoging van het

en het organiseren van toezicht. Zij haalt

salaris van leraren. Deze verhoging, varië-

daarbij regelmatig adviezen uit de afgelo-

rend van een paar tientjes tot enkele hon-

pen tien jaren van de Onderwijsraad aan.

derden euro’s per maand, komt bovenop

Informatie over de analyses en aanbeve-

de algemene cao-ontwikkeling. Daarnaast

lingen van de Onderwijsraad over deze

komt er een scholingsfonds en een ster-

thema’s, is te vinden op de website van

kere positie van leraren. Partijen gaan het

de raad. In de Nieuwsbrief worden enkele

akkoord nu voorleggen aan hun achterban

onderwerpen en de bijbehorende achter-

(Nieuwsbericht OCW 18 april 2008).

grondinformatie al aangehaald. Allereerst

Van een wat andere orde is de belangstel-

met betrekking tot het vaststellen van de

ling die Vincent Hunink aan de dag legt in

inhoud van het onderwijs.

zijn bijdrage: ‘Met hart en ziel. Augustinus

De commissie pleit voor het invoeren

over onderwijs’ in het blad Streven (75

van leerstandaarden voor rekenen/wis-

2008  nr. 3, p. 195-203). Daarin stelt de

kunde en Nederlands. De Onderwijsraad

auteur dat onderwijsproblemen van alle

heeft hier tien jaar geleden voor gepleit in

tijden zijn: ook in de Oudheid werd er druk

zijn advies Zeker weten (1999). Daarnaast

over nagedacht. De vierde-eeuwse kerkva-

kwam het enerzijds op hoofdlijnen vast-

der Augustinus gaat in een traktaat over

leggen van noodzakelijke kennis van maat-

geloofsonderwijs voor beginners uitvoerig

schappelijke ontwikkelingen in historisch

in op onderwijskundige vragen. Daarbij

perspectief (canonisering) en het ander-

richt hij zich op de rol en houding van

zijds zoeken naar een balans tussen ken-

de leraar. Liefde en bevlogenheid van de

nis en vaardigheden onder meer aan de

leraar zijn essentieel voor goed onderwijs.

orde in De stand van educatief Nederland

Augustinus suggesties lijken ook in de

(2005) en Versteviging van kennis in het

eenentwintigste eeuw relevant, zo luidt

onderwijs (2006).

Huninks opvatting.

Met betrekking tot het onderwerp Meten van de kwaliteit door middel van examens, toetsen en peilingen stelt de commissie voor om schoolexamens te objectiveren en om compenseren tussen schoolexamen en

NTOR 2 - juni 2008

149

centraal eindexamen niet meer mogelijk te

‘niets nieuws onder de zon’ gehalte krijgen

maken. Ook pleit zij voor een nationale

lijkt slechts een extra aansporing om seri-

monitor onderwijspeilingen. Bijvoorbeeld

eus kennis te nemen van het omvangrijke

het advies Examinering: draagvlak en toe-

werk van de Onderwijsraad.

gankelijkheid (2006) geeft een beeld van

Een officiële beschrijving van de uitge-

de visie van de Onderwijsraad op deze

brachte adviezen en de doorwerking

problematiek.

in beleidsplannen is neergelegd in het

Het onderwerp Toezicht houden en

Jaarboek Onderwijsraad 2007 dat op 7

handhaven kwam aan bod in het advies

april 2008 is aangeboden aan de Tweede

Deugdelijk toezicht (1999). De raad stond

Kamer. In dat boek worden drie actuele

stil bij het toetsingskader van de Inspectie

stellingen over onderwijs besproken aan

en de rol van de Tweede Kamer hierbij.

de hand van relevante raadsadviezen uit

Recentere adviezen over dit onderwerp

het afgelopen jaar, mét de reacties van

zijn bijvoorbeeld Doortastend onder-

de bewindslieden en een interpretatie van

wijstoezicht (2006) en Degelijk onderwijs-

reacties van andere betrokkenen.

bestuur (2004). Aangaande Randvoorwaarden en faciliteiten is de raad evenals de commissie van

Particulier onderwijs en thuisonderwijs

mening dat er - voordat er tot grootschalige onderwijsvernieuwing wordt overge-

Met haar brief d.d. 28 maart 2008 gaf

gaan - meer onderzoek gedaan moet wor-

staatssecretaris Dijksma de beleidsreac-

den naar de werking van deze vernieuwin-

tie weer naar aanleiding van het verslag

gen. In Naar evidence based onderwijs

van het onderzoek naar particuliere scho-

(2006) staat dit beschreven. Als het gaat

len dat zij 18 januari 2008 (Kamerstuk

om het voorstel van de commissie over

2007-2008, 30652, nr. 15) aan de Tweede

het bieden van inzicht in welk deel van

Kamer zond. Daarnaast informeerde zij de

het schoolbudget direct ten goede komt

Kamer over de voornemens ten aanzien

aan het primair onderwijsproces, dan is

van het thuisonderwijs. Zie hiervoor ook

de verkenning van de Onderwijsraad over

de rubriek Stand van wetgeving.

Bureaucratisering in het onderwijs (2004)

Het onderzoek naar particuliere B3 scholen

een interessant stuk om nader te bekijken.

startte naar aanleiding van de behandeling

In Variëteit in schaal (2005) gaat de raad in

van het wetsvoorstel tot wijziging van de

op de menselijke maat van scholen en stelt

Leerplichtwet 1969 dat op 27 maart 2007

hij een fusietoets voor. De Commissie, zo

plaatsvond (zie ook Tweede Kamer, ver-

stelt de raad vast, beveelt eveneens aan

gaderjaar 2006-2007, 30652, nr. 14). Het

de menselijke maat als uitgangspunt te

onderzoek laat zien dat het aantal leerlin-

nemen bij de beoordeling van verdere

gen en scholen in de afgelopen twee jaar

fusies.

stabiel is gebleven. Ongeveer 0.04 procent

De conclusie die de raad zelf lijkt te

van het aantal leerlingen in Nederland volgt

trekken in deze Nieuwsbrief is dat de

onderwijs aan een particuliere B3-school.

Onderwijsraad in het ingewikkelde onder-

Er zijn geen aanwijzingen dat het aantal

wijsland een gidsfunctie vervult en in

leerlingen en scholen groeiende zou zijn.

menig opzicht voor de troepen uitloopt.

Hoewel het totaal aantal scholen verge-

Dat daarmee de aanbevelingen van de

leken met 2005 stabiel is gebleven, blijkt

Commissie Dijsselbloem enigszins een

wel een verschuiving plaats te vinden naar

150

NTOR 2 - juni 2008

meer traditionele scholen. Het aandeel van

tot curriculumvrij onderwijs waarbij het

de traditionele scholen nam sinds 2005

kind zelf bepaalt wat het leert, aldus de

toe met zeven scholen, terwijl het aantal

bewindsvrouw. Om een goede afweging te

vernieuwende scholen daalde met zeven

kunnen maken (ten aanzien van de nood-

scholen. De staatssecretaris gaf aan dat

zaak tot het nemen van wettelijke maatre-

het haar ambitie was ervoor te zorgen dat

gelen of andersoortige maatregelen) acht

alle kinderen, ook kinderen die speciale

ze het van belang om een beter beeld te

zorg of extra aandacht nodig hebben, hun

krijgen van de situatie in het Nederlandse

talenten optimaal kunnen ontplooien bin-

thuisonderwijs. Daarom kondigt ze aan

nen het bekostigde onderwijs.

een onderzoek te laten uitvoeren naar

Haar conclusie luidt dat de bevindingen

de wijze waarop in Nederland invulling

in het rapport geen aanleiding geven tot

wordt gegeven aan het thuisonderwijs. Na

nieuw beleid ten aanzien van particu-

het zomerreces wordt de Kamer daarover

liere scholen. Verder acht zij de onderwijs-

geïnformeerd.

kwaliteit binnen het particulier onderwijs met de wijziging van de Leerplichtwet en

Vrijheid van onderwijs

het toezicht van de inspectie voldoende gewaarborgd. Wel acht zij het van belang

De vrijheid van onderwijs kwam de afgelo-

dat de ontwikkelingen binnen het parti-

pen periode weer een aantal keren expliciet

culier onderwijs op het vlak van onder

aan de orde. Tijdens een commissieverga-

meer leerlingenaantallen, ouderbijdrage

dering over witte en zwarte basisscholen

en keuzemotieven van ouders ook in de

beloofde staatssecretaris Dijksma niet te

toekomst goed worden gevolgd. Tegen

komen met voorstellen die strijden met

deze achtergrond zal zij opdracht verlenen

het grondwetsartikel over de vrijheid van

om in 2010 een vergelijkbaar onderzoek

onderwijs. Terwijl de bewindsvrouw ervan

uit te voeren.

overtuigd is dat gemengde scholen goed

Ten aanzien van het thuisonderwijs meld-

zijn voor verbetering van de leerprestaties

de Dijksma dat in Nederland het afgelo-

van allochtone leerlingen acht ze de vrij-

pen jaar in totaal 170 kinderen vrijgesteld

heid van onderwijs heilig bij maatregelen

waren van de leerplicht op grond van

om segregatie tegen te gaan. Wel worden

een richtingsbezwaar. Het aantal op deze

in enkele tientallen gemeenten proeven

grond vrijgestelde kinderen is in de afge-

gestart om te bezien welke maatregelen

lopen jaren vrijwel constant en er zijn

het meest effectief zijn om zwarte basis-

geen signalen dat dit aantal substantieel

scholen tegen te gaan. Het werken met

toeneemt. Er is geen betrouwbaar onder-

twee wachtlijsten, één voor allochtone en

zoek beschikbaar naar de kwaliteit van het

één voor autochtone kinderen, behoort

thuisonderwijs in Nederland. Evenmin is

tot de mogelijkheden (Reformatorisch

onderzocht in hoeverre er kinderen zijn

Dagblad 20 maart 2008).

die op grond van een richtingsbezwaar zijn vrijgesteld en die helemaal geen onder-

De vrijheid van onderwijs vormt ook voor

wijs ontvangen. Wel is duidelijk dat de

de per 1 mei aantredende directeur van de

inrichting van het thuisonderwijs nogal

Besturenraad (de koepelorganisatie van het

uiteenloopt. Het varieert van gestructu-

protestants-christelijk onderwijs), dr. W.

reerde vormen van onderwijs die lijken op

Kuiper, een kernpunt. Het rapport van de

het lesprogramma van schoolonderwijs

Commissie Dijsselbloem heeft het belang

NTOR 2 - juni 2008

151

van de vrijheid van onderwijs duidelijk

zeer zwakke scholen komt eveneens aan

neergezet, zo meent hij (Reformatorisch

bod: hoe gaat de overheid hier mee om en

Dagblad 29 februari 2008).

wat kan het schoolbestuur doen aan het

Hij ziet bezinning op de verhouding tussen

verbeteren van de onderwijskwaliteit (o.a.

overheid en scholen als een van de belang-

onderwijstijd,

rijkste aandachtspunten voor de komende

examinering, klachtrecht, omgaan met

tijd. Er moet voor gezorgd worden dat de

schoolverzuim).

scholen voldoende ruimte houden, dat er

Twee preadviseurs worden uitgenodigd

ruim baan is voor de professionals. Dat is

hun licht te laten schijnen over het thema.

volgens hem juist ook belangrijk omdat

Het eerste preadvies heeft tot onderwerp:

het rapport helder laat zien dat de over-

Juridische instrumenten met het oog op

heidssturing de afgelopen jaren niet echt

het intern handhaven en bevorderen van

goed is uitgepakt. Een andere reden waar-

de onderwijskwaliteit. In het tweede staat

om Kuiper de vrijheid van onderwijs als

de ‘Juridische positie van de zeer zwakke

speerpunt ziet is dat de artikel 23-discussie

school bezien vanuit overheid en school-

even geluwd is, maar zo weer kan oplaai-

bestuur’ centraal.

en. Hij stelt: We moeten ervoor waken dat

Namen van preadviseurs en plaats van

de onderwijsvrijheid recht overeind blijft,

handeling worden (ook) in de volgen-

in het belang van christelijke scholen. Ze

de aflevering van deze rubriek bekend

leveren kwalitatief goed werk, zijn scholen

gemaakt. Het is wel al mogelijk uw belang-

van de ouders en spelen een belangrijke

stelling kenbaar te maken aan de secreta-

rol in de geloofsoverdracht.

ris van de NVOR (zie: www. vornederland.

onderwijsovereenkomst,

nl).

Nederlandse Vereniging Onderwijsrecht (NVOR)

voor Symposium medezeggenschap De

Nederlandse

Vereniging

voor

Studiemiddag Commissie Dijssel­bloem

Onderwijsrecht organiseerde op 4  juni

In september/oktober vindt een studiemid-

2008, in samenwerking met Van Doorne

dag plaats onder auspiciën van NVOR over

Advocaten en notarissen, een symposium

het rapport van de Commissie Dijsselbloem

over de rol van de (G)MR in nieuwe

en deelrapporten. Voor nadere informatie:

bestuurlijke verhoudingen.

zie www.vornederland.nl.

Hoofdthema was de rol en invloed van de (g)mr in nieuwe bestuurlijke verhou-

Jaarvergadering en symposium

dingen. Aangehaakt werd bij het – als

De jaarvergadering en het symposium van

het goed is dan verschenen- wetsvoor-

de vereniging staan gepland voor vrijdag

stel goed bestuur po/vo. De (G)mr krijgt

12 december 2008 te Utrecht. Het thema

door het governancebeleid een rol in het

richt zich op de kwaliteit van het onderwijs

spel van ‘checks and balances’ rond het

in relatie tot het (interne) toezicht dat het

bestuur van de rechtspersoon en zaken

schoolbestuur moet organiseren, en wel

zoals horizontale verantwoording.

tegen de achtergrond van de terugtre-

Centrale vraag was vervolgens: kan en

dende onderwijsinspectie. Aan de orde

moet de (g)mr een countervailing

komt het juridisch instrumentarium dat

power zijn ten opzichte van het bestuur/

het schoolbestuur nodig heeft om deze

RvT of juist niet (‘de mr als toezichthouder

opdracht te vervullen. De kwestie van de

op de toezichthouder’)? Wat zou de ver-

152

NTOR 2 - juni 2008

houding moeten zijn ten opzichte van die partijen? En zijn er verschillen (groot/klein bestuur/po of vo/openbaar of bijzonder)?

Signalering boeken/tijdschriftartikelen - D. Mentink, Kwetsbaar onderwijsrecht en onderwijsbeleid; Jaarrede van de voorzitter van de Nederlandse Vereniging voor Onderwijsrecht, School en Wet 2008, nr. 1, p. 4-9. - C.W. Noorlander, Zorgplichten in de Nederlandse onderwijswetgeving; Op zoek naar een evenwichtige sturing van de Nederlandse onderwijssector, School en Wet 2008, nr. 2, p. 5-11. - J. Sperling, Vrijheid van onderwijs: een politieke illusie, School en Wet 2008, nr. 2, p. 12-15. - C.A.M. van Vught, De maatschappelijke onderneming als rechtsvorm in het onderwijs, School en Wet 2008, nr. 1, p. 10-16. M.T.A.B.L.

NTOR 2 - juni 2008

153

Advies&Educatie VAKTIJDSCHRIFT VOOR ONDERWIJSADVISEURS, SCHOOLLEIDERS EN INTERN ADVISEURS

Vaktijdschrift Advies&Educatie is een voortzetting van School&Begeleiding. Voor en door professionals op het gebied van onderwijsadvies. Advies&Educatie is bedoeld voor onderwijsadviseurs, schoolleiders en intern adviseurs. Wat biedt Advies&Educatie? Advies&Educatie biedt in de eerste plaats verdiepende artikelen. len. Daarnaast biedt het vaktijdschrift praktische informatie en achtergrondd-

Vraag een gratis proefnummer aan!

artikelen over het vak van n onderwijsadviseur en ‘good od practices’ op het gebied van onderwijsvernieuwing en n -verbetering.

Let op! Bent u lid van EDventure? Bij het afsluiten van een jaarabonnement ontvangt u maar liefst 20% korting.

Hoofdredacteur: R. Gorter Redactie: D. Janson, R. te Loo, W. Meijer en E. Vercammen Prijs jaarabonnement: € 90,– (excl. btw) Bestelcode jaarabonnement: TSAE Bestelcode gratis proefnummer: TSAEPRF

Mis niets van de laatste ontwikkelingen!

Met het Handboek WMS… De Wet medezeggenschap op scholen (WMS) is in werking getreden. Bent u volledig geïnformeerd? Met het Handboek Wet medezeggenschap op scholen mist u niets van de laatste ontwikkelingen! In het thematische en actuele handboek vindt u alles over de wet WMS, waaronder:

• Een praktische artikelsgewijze toelichting bij de Wet medezeggenschap op scholen.

• Handreikingen hoe om te gaan met de veranderingen die het gevolg zijn van de invoering van de WMS.

• Handvatten voor het creëren van voorwaarden voor een optimaal functionerende (G)MR.

• Praktische informatie over de bevoegdheden van (G)MR’en en bovenschoolse en bestuurlijke besluitvorming.

• Informatie over professionalisering van de medezeggenschap op scholen.

• Lexicon van de WMS en de praktijk van de medezeggenschap. • De geschillenregeling, modelreglement & -statuut.

Redactie: dr. F.C.G. Smit, mr. C.A.M. van Vught, mr. A. Cluitmans en H. Jansen Bestelcode: WMSHW, WMS Prijs hoofdwerk: € 120,– (excl. btw) Prijs per pagina: € 0,43

Bestel via www.sdu.nl/onderwijs mail naar [email protected] of bel (070) 378 98 80 Ook verkrijgbaar via de boekhandel