64 Strafrechtelijke handhaving

64

Strafrechtelijke handhaving

64.1

Inleiding

In deze paragraaf komt de strafrechtelijke handhaving van het milieurecht door justitie door middel van de bevoegdheden van het Wetboek van Strafvordering (Sv) en de sancties van het Wetboek van Strafrecht (Sr), een en ander aangevuld met de bepalingen van de Wet op de economische delicten (WED) aan de orde. 64.1.1

Algemeen aspecten van de strafrechtelijke handhaving

De laatste jaren is het strafrecht een steeds grotere rol gaan spelen bij de handhaving van het milieurecht. De vergrote belangstelling van justitie komt zeer pregnant naar voren in 705 STRAFRECHTELIJKE HANDHAVING

NR.

64

de jaarverslagen van het Openbaar Ministerie sede rt 1989’ Deze ontwikkeling wordt thans zichtbaar in het scherp oplopend aantal milie uzaken dat ten parkette wordt inge schreven. Het heeft geleid tot een specialisatie binn en het Openbaar Ministerie; in de negentien arrondissementen zijn inmiddels speciale milieu-officieren van justitie aange steld. De intensivering van de opsporing heeft gelei 2 d tot een versterking van de straf rechtelijke kennis van hen die met de handhaving van milieurecht zijn belast, terwijl bij de gewone opsporingsdiensten (zoals de regionale polit iekorpsen) een kennisverruiming op het gebied van het milieurecht is 3 ontstaan. De toename aan opgespoorde milie ude— licten zal de reeds bestaande tendens het overgrote deel van de geregistreerde milieude licten te transigeren (zie nr. 64.5.1) verder versterke n. De verwerkingsmogelijkheden van het justitiële apparaat zijn niet onge1imiteerd de instr oom van zaken is reeds zo groot dat slechts een toename van het aantal zaken die door middel van een transactie buiten de rechter worden afgedaan nog (een verdere) verst opping van het apparaat kan voorko men. Het heeft daarom zeker zin in voorkomende geva llen niet een eventueel aanbod tot transactie van het Openbaar Ministerie af te wach ten, doch daar zelf op aan te 4 sturen. 64.1.2

Algemene aspecten van de strafbepalingen

De materiële bepalingen van milieustrafrecht zijn voor namelijk te vinden in de Wet op de Economische delicten naar aanleiding van de voorschrfiten van de specifieke milieu wetten, maar ook in het Wetboek van Strafrecht. Net zoals bij gewone delicten kan het gaan om overtredingen of misdrijven. Dit verschil in ernst van het strafbare feit is van belang voor zowel de op te leggen straffen (zie nr. 64.5.2), als voor omvang van de op— sporingsbevoegdheden (zie nr. 64.3). De hiern a gegeven bronnenvermelding heeft dan ook tot doel na te kunnen gaan in hoeverre de op de bedrijfsactiviteiten toepasselijke bepalingen verhoogde strafrechtelijke risico’s in het leven kunnen roepen. De in de milieuwetten opgenomen strafbepalinge n zijn sinds T april 1994 (Stb. 1994, 135) in art. ia van de Wet op de Economische Delicten (‘WED) aangewezen als economisch delict en als zodanig onder de werking van deze wet gebracht (zie voor overgangsperikelen nr. 64.5). Dat is niet onlogisch, omdat de meeste milieudelicten niet zelden uit economi sche motieven in het kader van bedrijfsactiviteite n worden begaan. Art. 2 van de WED kent een bijzondere regeling voor de indeling in over tredingen en misdrijven, afhankelijk van de opneming van het delict in een van de drie categ oriën van art. ia WED. Door een legislatieve onjuistheid is bij de invoering van art. ra WED de vermelding van de Wet Bodembescherming even in art. i WED blijven staan (zie Stcrt. 1994, 166). Deze vergis sing is intussen hersteld. In het Wetboek van Strafrecht (Sr) zijn ook milieudel icten opgenomen, namelijk misdrij ven waardoor de algemene veiligheid van personen of goederen in gevaar wordt gebracht: die van art. i6i quater en i6i quinquies en die van de art. 172 tot en met 175 Sr. Naast deze misdrijven zijn er nog de gemeen gevaarlijk e overtredingen, zoals die van art. 429, ten e Sr. 64.1.3

706

Algemene aspecten van de opsporing en vervolgin g

De opsporing en vervolging van milieudelicten is primair geregeld in het Wetboek van Strafvordering (Sv) en voor de milieudelicten die tevens economische delicten zijn voor ziet de Wet op de economische delicten nog in aanvullende bevoegdheden. Met name voor de economische milieudelicten geldt dat cont role op de naleving van de milieuwet geving, de kans op strafrechtelijk onderzoek verg root (zie nr. 65.3). De plaats waar een NR.

64

STRAFRECHTELIJKE HANDHAVING

strafbepaling is opgenomen, namelijk in de Wet op de Economische Delicten of in het Wetboek van Strafrecht, is van belang voor de wijze waarop een en ander wordt opge spoord, vervolgd, berecht en bestraft. 64.2

Strafbare feiten

Zoals hiervoor aangegeven zijn de strafbepalingen uit het milieustrafrecht niet uniform geregeld. Hierna zullen eerst de algemene milieudelicten van het Wetboek van Strafrecht worden behandeld en vervolgens de economische milieudelicten van de Wet op de Econo mische Delicten. 5 64.2.1

Algemene milieudelicten

De in het Wetboek van Strafrecht opgenomen milieudelicten zijn concrete gevaarzettings delicten: voor de strafbaarheid is vereist dat de gezondheid of zelfs het menselijk leven daadwerkelijk in gevaar is gebracht als gevolg van een opzettelijke of nalatige betrokken heid van de strafrechtelijk aansprakelijke(n) (zie 64.4). Een belangrijk aspect van deze delicten is de voorzienbaarheid, dat wil zeggen of ten tijde van het handelen een reële kans bestond dat de openbare gezondheid zal worden aangetast. Daarbij gaat het om een beoordeling achteraf van de vraag of ten tijde van de gedraging objectief, dat wil zeggen in het algemeen en naar algemene ervaringsregels, de gevaarlijkheid voorzienbaar was. Men zou kunnen zeggen dat daarbij moet worden uitgegaan van de kennis en ervaring van een normaal voorzichtig mens. Hierbij kan wel een rol spelen de specifieke deskun digheid die bij het bedrijfsleven op bepaalde terreinen van produktieprocessen en derge lijke bekend mag worden verondersteld. Uit de hiervoor gegeven opsomming (zie nr. 64.1.2) blijkt dat het gaat om de opzettelijk of met schuldige nalatigheid gepleegde mis drijven van de artikelen i6i quater en i6i quinquies, alsmede van 172—175 Sr en de overtreding van art. 429, ten 4e Sr. Bij de opzetvariant is van belang dat er willens en wetens is gehandeld, met als ondergrens het kansbewustzijn (voorwaardelijke opzet) ten aanzien van het gevaar voor de openbare gezondheid. Bij de schuidvariant gaat het om een ernstige reden om te vermoeden dat het hiervoor bedoelde gevaar te duchten is, met als ondergrens een aanmerkelijke mate van verwijtbaarheid wegens onachtzaamheid ten aanzien van de volksgezondheid. Daar waar in de art. i6i quater en quinquies, 173, I73 en 173b Sr wordt gesproken van ‘open bare gezondheid’ is de groep van personen ten aanzien van wie het gevaar te duchten is, onbeperkt. Niet alleen bepaalde thans levende mensen, maar ook toekomstige generaties zijn in het geding. Het is duidelijk dat dit gevolgen heeft voor het voorzienbaarheidsver eiste, want niet altijd zal bewijsbaar zijn dat de gevolgen in de verre toekomst voorzienbaar waren. Tot dusver zijn er (waarschijnlijk wegens de zware bewijslast) nauwelijks zaken vervolgd op grond van deze algemene milieudelicten. In de art. 172, 173, 173 en 183b Sr komt het bestanddeel ‘wederrechtelijk’ voor, hetgeen tot uitdrukking brengt dat de gevaarzetting het gevolg moet zijn van een wederrechtelijk handelen. De wetgever lijkt ervan uit te gaan dat er geen sprake is van wederrechtelijkheid, indien de gevaarzetting het gevolg is van een door een vergunning gedekt handelen of 6 In de literatuur is dit punt niet onomstreden; sommigen menen dat er wel nalaten. degelijk sprake kan zijn van een wederrechtelijkheid, wanneer men bijvoorbeeld werkt met verouderde vergunningvoorwaarden, waarvan bekend is dat die tot gevaarzettende situaties kunnen leiden. Men kan dus niet zonder meer afgaan op de vergunning, bijvoor beeld indien inmiddels, zoals bij asbest, bekend is dat de destijds vergunde toepassing 707 STRAFRECHTELIJKE HANDHAVING

NR.

64

van dit materiaal in de bouw naar de huidige inzic hten (op termijn) gevaarlijk is voor de volksgezondheid. Voor waren in de zin van art. 174 Sr is vereist dat het gaat om waren met een economische waarde in het handelsverkeer. Daarvan was volg ens de Hoge Raad geen sprake in geval van chemische afvalstoffen (HR i6 maart 1993 , M en R, 1993, 45). 64.2.2

Economische milieudelicten

Verreweg de meeste milieudelicten zijn economis che delicten ontleend aan de specifieke milieuwetten op het gebied van lucht, water en bodem. Het gaat hier dus om strafbepa lingen buiten het Wetboek van Strafrecht. Bij deze economische milieudelicten gaat het in het algemeen om abstracte gevaarzettingsdelic ten, waarbij handelen zonder vergun ning of verzaking van allerlei administratieve voor schriften strafbaar is gesteld. Bij deze delicten is het gevolg niet van belang. Een situa tie die geen aantasting van het milieu oplevert, doch wel als zodanig een overtreding van de norm is, kan niettemin toch straf baar zijn. Bij dit soort delicten ligt dus het acce nt vooral op de normbepaling zelf. Het karakteristiek van die normen is dat er sprake is van een door overheden, zoals het De partement van VROM, provincie, waterschappen en gemeenten, gedirigeerd verbods- en gebodsstelsel, waarbij in het raamwerk van het werkingsgebied alles verboden is, tenzij het uitdrukkelijk door middel van ontheffing of vergunning is toegestaan. Gelet op de veranderlijkheid van deze regelingen is een rege lmatige ‘check up’ van de conformiteit van de bedrijfsactiviteiten aan de van kracht zijnd e wetgeving ter voorkoming van straf baar handelen, beslist aan te raden. In het algemeen is de constructie van een strafbepa ling dat de wet voorziet in een de lictsomschrijving die alle bestanddelen van het delic t omvat met een opgave van de daar op gestelde straffen. Men ziet direct wat verboden is en wat de maximum straf is. Bij vervulling van alle delictsbestanddelen is het feit gepleegd. Bij de milieudelicten opgeno men in het Wetboek van Strafrecht is deze gebr uikelijke vorm van delictsomschrijving toegepast. Bij economische milieudelicten daar entegen wordt een andere techniek van strafbepaling toegepast, namelijk een gelede norm stelling met een gesepareerde straf baarstelling en strafbedreiging. Gelede normstell ing wil zeggen dat de toepasselijke rechtsregels (dein acht te nemen normen) niet direct in de desbetreffende milieuwet zijn te vinden maar in een combinatie van met elkaa r samenhangende regelingen. Dit hangt samen met het gegeven dat milieuwetgeving vaak raamwetgeving is. De wet geeft slechts de algemene kaders aan, waarbinnen de lagere wetg ever de regels uitwerkt. Naast deze gelede normstelling waarin wordt bepaald wat dient te geschieden of juist moet worden nagelaten, zijn in het economische milieustrafrech t de norm en de strafbaarstelling daar van ook nog eens gescheiden, doordat in de milie uwet niet is vermeld wat strafbaar is, doch de opneming van de desbetreffende bepaling (en alSdus een gedraging die in strijd is met die bepaling of een krachtens die bepaling gestelde lagere regel) in de WED de strafbaarstelling inhoudt. Het is duidelijk dat in deze systematiek de kenbaarheid van de strafbare norm problematisch kan zijn, omdat bepalende bestanddelen daarvan niet in de raamwet alleen gevonden kunnen worden, maar ook bijeen gezocht moeten worden in bijvoorbeeld algemene maatregelen van bestu ur, beschikkingen, verordeningen, ver gunningvoorschriften en dergelijke. Ondanks deze eigenaardigheden in constructie van strafbepalingen in de milieuwetge ving, leert de ervaring dat de rechter niet snel aanneemt dat de door de wetgever getrok ken grenzen tussen wél of niet strafbaar handelen voor een ondernemer niet duidelijk 708 NR.

64 STRAFRECHTELIJKE HANDHAVING

genoeg was, indien die niet de moeite heeft genomen navraag te doen. Bij gerechtvaardige twijfel is het verstandig een deskundige te raadplegen ter voorko ming van strafbaarheid in onduidelijke gevallen. Die duidelijkheid voor strafbepalingen is intusen wel vereist: het legaliteitsbeginsel van art. i Sr. Want als de norm echt niet in redelijkheid is vast te stellen, zal dat wel kunnen leiden tot ontslag van rechtsvervolging of, indien wegens onbestemd heid de schending van een bepaald normbepalendbesta nddeel niet bewezen kan worden, vrijspraak. Zoals opgemerkt zal de rechter niet snel geneigd zijn om aan te nemen dat er voor een verdachte twijfel kan bestaan of een bepaald gedrag binnen de door de bepaling in kwestie bestreken categorie valt. Toch komt het in de praktij k voor dat wegens ondui delijkheid van de wet een veroordeling niet mogelijk is. 7 Waar het om gaat is of de de lictsomschrijving een voldoende gesloten norm bevat., zodat in de specifieke context de betekenis daarvan met voldoende helderheid en exacth eid kan worden 8 bepaald. Dit beginsel kan niet alleen onder druk komen te staan wanneer de kenbaarheid van hetgeen strafbaar is (of niet) onduidelijk is, maar ook wanneer de door de wetgever getrokken begrenzing van de delictsomschrijving in feite door de administratie later nader wordt verschoven. Dit laatste zou het geval kunnen zijn, indien tussen tijds bijvoorbeeld maat staven voor verontreiniging worden verlaagd. Waar het allemaal om draait is dat men tevoren weet waar men aan toe is, maar dan moet men wel zorgvuldig de regeling onder zocht hebben. De gelede normstelling kan soms tot gevolg hebben dat er lacunes ontstaan. Soms vult de rechter die niet in, zoals het geval waarin iemand zich ontdeed van afvalstoffen na mechanische verwerking, welke gedraging niet was te brenge n onder het telastegelegde Stoffen- en processenbesluit (Rb. Rotterdam 24 februari 1994, M en R 1994, 72K). In andere gevallen vult de rechter ‘het gat’ op, zoals het geval waarin een handelen buiten de grenzen van een ontheffing Wet Verontreiniging Opperv laktewater werd opgevat als een handelen zonder vergunning (HR 23 februari 1993, NJ 1993, 605) of het geval waarbij in afwachting van de totstandkoming van de op de art. 8—13 (oud)Wet Bodembescher ming berustende Algemene Maatregelen van Bestuur, het toelaatbaar werd geacht op grond van art. 14 (oud) van die wet wegens schending van de zogenaamde zorgplicht te vervolgen (HR 26 oktober 1993, NJ 1994, 99). De reikwijdte van economische milieudelicten wordt in belangrijke mate bepaald door het vergunningenstelsel. Vergunningvoorschriften plegen over het algemeen geen parels van wetgevingstechniek te zijn. Indien voorwaarden onduid elijk of lacuneus zijn, kunnen er (bewijs)problemen ontstaan met betrekking tot de vraag in welke gevallen al dan niet delictueus wordt gehandeld. Een voorbeeld is de voorw aarde dat een lozing dient te blijven onder een zekere waarde over een voortschrijdende periode. Een overschrij dingspiek kan in dit systeem door een lage waarde in de volgende periode zodanig ge middeld worden dat er achteraf geen strafbaar feit is. Het is duidelijk dat een metings methode die van een eerdere periode uitgaat tot andere, mogelijk wél strafbare feiten, kan leiden. Het vergunningenstelsel kan bij de redactie van een strafbepaling in een spe cifieke milieuwet ook andere problemen in het leven roepen . Bij vergunningen kan de vraag rijzen of de vergunning een bestanddeel van het delict is, in welk geval de delictsom schrijving zou kunnen luiden: ‘Het is verboden zonder vergun ning dan wel een strafuit sluitingsgrond oplevert, in welk geval de delictsomschrijving zou kunnen luiden: ‘Het is verboden ...; niet strafbaar is hij die handelt met een vergun ning’. Indien de vergunning be standdeel is van het delict zal het OM de afwezigheid van de vergunning moeten bewijzen; zo niet dan volgt vrijspraak. In het geval de vergunning een strafuitsluitingsgrond ople vert, zal de verdachte die grond aannemelijk moeten maken , zo ja dan volgt ontslag van .. .‘,


—

NR.

64

709

rechtsvervolging. In de praktijk is het niet altijd eenvoudig om uit te maken of een be paalde uitzonderingssituatie als een bestandde el van het delict moet worden opgevat, dan wel als een strafuitsluitingsgrond. (Zie voor een aantal sprekende gevallen HR 13 sep tember NJ 1994, 746 (M en R 1995, 27) en HR 8 juli 1994, M en R 1995

ii

, 17K.)9

64.2.3

Samenloop van algemene en economische milieudelicten

De omstandigheid dat er economische milieudel icten en algemene milieudelicten zijn, kan de vraag oproepen in hoeverre in concrete gevallen een specifieke strafbepaling uit de WED ontleend aan een milieuwet in plaat s van een algemene strafbepaling van het Wetboek van Strafrecht (conform art. lid 2 Sr) moet worden toegepast. In het alge 55, meen wordt in de jurisprudentie (sedert de standaarduitspraak HR 23 februari 1982, NJ 1982, 647) slechts zelden zond er een duidelijke aanwijzing van de wetgever welke regel voorgaat, aangenomen dat een strafbepaling van specifiek milieurecht voor een algemene strafbepaling gaat.’° Het is aannemelijk dat dit in het milieustrafrecht niet anders is, zoda t specifieke milieudelicten en algemene strafbepa lingen door elkaar heen gebruikt mogen worden.” 64.3

Opsporing

Ten aanzien van de opsporing en vervolging van milieudelicten gelden de bepalingen van het Wetboek van Strafvordering, ongeacht de vraag of dergelijke delicten tevens econo mische delicten zijn (art. 1 Sv en art. 25 WED ). Naast deze regelingen en bevoegdheden van het Wetboek van Strafvordering verschaft de WED een aantal extra bevoegdheden indien het gaat om de opsporing van economis che milieudelicten. Naast dit scala van opsporingsbevoegdheden, dient men ook rekening te houden met de mogelijkheid dat controlebevoegdheden tevens ter opsporing worden ingezet (zie nr. 65.3). Met de ops po ring van milieudelicten zijn de ambtenaren van art. 17 en van art. 23 WED belast. In de praktijk zijn dat meestal ambtenaren van de Algemene Inspectie Dienst (AID) of van de milieudiensten van de reguliere 2 politie.’ Voor een verdere beoordeling van de hierna te bespreken bevoegdheden die in het bij zonder voor economische milieudelicten geld en, kan het beste de volgende specialistische literatuur worden geraadpleegd: dr. A. Mul der en dr. D.R. Doorenbos, Schets van Eco nomisch Strafrecht, W. E.J. Tjeenk Willink Zwo lle, 1995, mr. drs. B.F. Keulen, Economisch Strafrecht, Gouda Quint Arnhem, 1995 en mr. L.E.M. Hendriks en mr. Wöresthofer, J. Milieustrafrecht, W.E.J. Tjeenk Willink, Zwo lle i95. 64.3.1

Bevoegdheden

Opsporingsambtenaren hebben de bevoegdh eid verdachte personen staande te houden en hun te vragen naar hun naam. Een verdachte is niet verplicht daarop antwoord te 3 geven.’ Buiten geval van heterdaad (art. 53 Sv), dat in het milieurecht nauwelijks voorkomt, is een opsporingsambtenaar ook tot aanhouding van een verdachte bevoegd indien er sprake is van een misdrijf waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten, zoals bedoeld in art. 67 Sv. Voor de economische milieudelicten die zijn geregeld in specifieke milieuwetten is dit uitsluitend het geval voor zover er sprake is van een economisch delict als omschreven in art. 2, lid i jo. art. 6, lid i sub i ‘WED. Daarnaas t is dit het geval voor opzet-varianten van algemene milieudelicten. De aangehouden persoon moet ten spoedigste worden ove rge bracht naar een plaats van verhoor. Dat zal doorgaans een politiebureau zijn. 710 NR.

64 STRAFRECHTELIJKE HANDHAVING

4.

Buiten heterdaad is een opsporingsambtenaar in het algemeen slechts bevoegd tot inbe slagneming indien hij de verdachte aanhoudt of staande houdt, waarbij deze bevoegdheid beperkt is tot hetgeen de verdachte met zich meevoert. Ten aanzien van economische milieudelicten zijn opsporingsambtenaren onder alle omstandigheden bevoegd tot inbe slagneming van daarvoor vatbare voorwerpen (art. iS WED). De voorwerpen waar het hier om gaat betreffen praktisch alles wat in verband staat met het milieudelict. Dat kan instrumentarium zijn, administraties, voertuigen en zelfs zover gaan dat installaties in beslag worden genomen. De wet biedt de mogelijkheid tegen een inbeslagneming bij de rechter op te komen. Inbeslagneming kan in de regel niet plaatsvinden bij een erkend e geheimhouder zoals een advocaat of notaris; volgens de rechtspraak kan dat wél bij een accountant of belastingadviseur. Waar bij algemene milieudelicten van het Wetboek van Strafrecht een opsporingsambte naar slechts in het bezit van een last bevoegd is tegen de wil van een belanghebbende een ruimte te betreden, voorziet art. 20 WED in de bevoegdheid alle plaatsen (bedrijfsruim ten, terreinen en dergelijke, doch niet woningen) te allen tijde te betreden, indien zulks naar het redelijk oordeel van de opsporingsambtenaar voor de vervulling van zijn taak nodig is. Die toegang kan zonodig met behulp van de sterke arm worden verschaft. Van deze bevoegdheid wordt doorgaans gebruik gemaakt om een en ander dat voor de hand (dus niet opgeborgen) ligt in beslag te kunnen nemen, dan wel de situatie ter plaatse te kunnen opnemen. De bevoegdheid tot binnentreden omvat niet de bevoegdheid tot zoe ken (in kasten kijken en dergelijke); dat mag alleen een rechter of een (hulp)officier van justitie. Deze autoriteiten kunnen ook een last geven tot het betreden van een wonin g. Naast deze bevoegdheden voorziet de WED ook nog in specifieke opsporingsbevoegdh e den zoals de vordering tot uitlevering van tot inbeslagneming vatbare voorwerpen (art. i8, lid i WED) en het te allen tijde inzage vorderen van alle bescheiden, waarvan naar het redelijk oordeel van de opsporingsambtenaar inzage voor de vervulling van zijn taak nodig is (art. 19, lid i WED), zoals de administratie en computerbestanden. Bij deze laatste twee bevoegdheden kan een rol spelen of van de verdachte verlangd wordt bewijs tegen zich zelf te leveren. Indien dat het geval is, kan de vordering in strijd komen met het zogeheten Funke—arrest van het EHRM van 25 februari 1993, NJ 1993, 485. Een erkende geheimhouder behoeft aan een dergelijke vordering in ieder geval niet te voldoe n (art. 19, lid 2 WED). Meer specifieke bevoegdheden zijn de monsterneming (art. 21 WED), het openen van verpakking van goederen (art. 22 WED) en het stilhouden van voertuigen en controleren van de lading (art. 23 WED). De bevoegdheid tot monste rne ming (zie nr. 64.3.4) kan tot problemen leiden, aangezien er nauwelijks regelingen be staan over de wijze van monsterneming (representativiteit), de bewaring van het monste r (bederf en ontbinding) of de methode van onderzoek (analyse). 64.3.2

Bijzondere bevoegdheden

Indien er een gerechtelijk vooronderzoek loopt, kan de rechter-commissaris nog enkele bijzondere bevoegdheden uitoefenen zoals het aftappen van telefoon-, fax- en compu terverbindingen en huiszoeking (deze laatste bevoegdheid kan onder omstandighed en ook door de officier van justitie of een hulpofficier van justitie worden uitgeoefend (art. 97 Sv). Hoewel milieudelicten, voor zover tevens economische delicten, toepassing van ver regaande bevoegdheden ter opsporing mogelijk maken, ligt in de omstandigheid dat in gevolge art. 67 Sv in de meeste gevallen geen voorlopige hechtenis is toegelaten, beslote n, dat nog wel eens in het stadium van de opsporing een verdenking ter zake van een corn muun delict zoals bijvoorbeeld valsheid in geschrift (art. 225 Sr) wordt geform uleerd, -

STRAFRECHTILIJKE HANDHAVING

NR. 64

711

omdat bij een dergelijke verdenking nog verdergaande bevoegdheden, zoals aanhouding en voorlopige hechtenis, wél mogelijk zijn. Zoals hiervoor (zie nr. 64.2.3) reeds opgemerkt wordt in de jurisprudentie niet snel aangenomen dat een strafbepaling van specifiek mi lieurecht voor een algemene strafbepaling gaat. Een milieu-onderzoek dat wordt gestart wegens verdenking van valsheid in geschrift, behoeft dus niet noodzakelijke rwijs te leiden tot een vervolging voor dat delict.’ 4 64.3.3

Voorlopige maatregelen

Een bijzonderheid ten aanzien van economische milieudelicten is dat er krachtens de art. 28 en 29 WED voorlopige maatregelen getroffen kunnen worden. Men zou kunnen zeg gen: een soort voorlopige hechtenis voor ondernemingen. De officier van justitie kan bevelen bepaalde handelingen, bijvoorbeeld de lozing van bepaalde stoffen of een vervuilend produktieproces, na te laten. Ook kan de officier van justitie bevelen dat bepaalde voorwerpen, bijvoorbeeld een gevaarlijke stof, op een be paalde wijze wordt opgeslagen respectievelijk op een bepaalde plaats wordt bewaard. De rechter kan daarenboven de geheel of gedeeltelijke stillegging van de onderneming ge lasten (of de onderbewindstelling van die onderneming bevelen), dan wel de gehele of gedeeltelijke ontzegging van bepaalde rechten of voordelen uitspreken, waardoor bijvoor beeld niet langer van een vergunning gebruik kan worden gemaakt indien blijkt dat tel kens de vergunningvoorschriften worden overtreden. De rechter kan in plaats van de door de officier van justitie opgelegde maatregel een andere voorlopige maatrgel opleggen (Hof Den Bosch 15 juli 1993, NJ 1193, 619). De hierbedoelde bevelen kunnen ook worden gegeven indien er sprake is van gedogen (zie nr. 65.4). De bevelen van de officier hebben een geldigheidsduur van ten hoogste 6 maanden; die van de rechter gelden gedurende de gehele vervolging. Bij deze voorlopige maatregelen speelt niet alleen de ernst van het feit een rol, maar ook is vereist dat een onmiddellijk ingrijpen geboden is. De rechter pleegt over het algemeen streng de hand te houden aan deze onmiddellijkheidseis. Het milieu delict moet zo sto rend zijn dat ten spoedigste moet worden belet dat het voortduurt, in zoverre kan het verschil maken of het gaat om een aflopend delict (zodra de gewraa kte stof is gestort, is het delict voltooid) dan wel om een voortdurend delict (de gevaarlijke stof levert nog steeds een gevaar op). Bij voortdurende delicten lijkt een voorlopige maatregel eerder voor de hand te liggen dan bij aflopende delicten, tenzij bij deze laatste een voortdurende recidive aannemelijk is. Ten slotte wordt bij de opportuniteit van de maatregel ook gelet op de omstandigheden van de verdachte onderneming, zoals de gevolg en van de maat regel voor de werknemers, de toeleveranciers, de kredietverschaffers en andere crediteu ren, met andere woorden de maatregel wordt ook in een econom ische context beoor deeld. Uit de jurisprudentie blijkt dat vervolging wegens overtreding van een voorlopige maat regel (in casu bedrijfssluiting) niet achterwege behoeft te blijven als de gemeente een eerder gegeven bevel tot sluiting vernietigt (HR r november 1992, NJ 1993, 618). 64.3.4

712

Bemonstering

Een apart probleem kan bij milieudelicten de bewijsievering door middel van bemonste ring zijn. De genomen monsters dienen representatief te zijn voor de bewaarde, verwerk te, getransporteerde of geloosde stoffen. Is dit niet het geval, dan kunnen de monsters niet als strafrechtelijk bewijs worden 5 gebruikt.’ In een uitspraak van 15 september 1994 NR. 64


bepaalde het Hof te Amsterdam (M en R 1995, 41) dat bij gebrek aan gericht onderz oek van het monster niet kan worden vastgesteld dat er sprake is van een gevaarlijke stof zoals bedoeld in art. 1, lid i WCA (oud). In een latere uitspraak bepaalde dit hof dat het achterwegblijven van een contra-expertise, indien het aan justitie te wijten is dat er geen contra-expertise meer mogelijk is, kan leiden tot uitsluiten van de resultaten van een dergelijke expertise van het bewijs (Hof Amsterdam 10 mei 1994, M en R 1995, 20). Sommige milieuwetten bevatten de plicht om genomen monsters, voor zover mogel ijk aan de rechthebbende terug te geven (vgl. bijv. art. 18.5, lid 6 WM). Ingevolge art. 25, lid 2 Wet verontreiniging oppervlaktewateren dienen de resulta ten van de metingen, alsmede de uitslag van het onderzoek van de genomen monsters ten spoedigste ter kennis van de betrokken lozers te worden gebracht. Wordt dit achterwege gelaten dan kan dit onder omstandigheden tot vrijspraak 6 leiden.’ Hiermede houdt ten nauwste verband de waar borgen van het Verdrag totb escherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), dat in art. 6 voorziet in een aantal waarborgen waaraan in strafza ken ten minste moet worden voldaan, zoals de mogelijkheid van tegenonderzoek zoals voor zien in art. 6, lid i, aanhef, onder d EVRÏvI. Volgens het Europese Hof heeft een verdac hte het recht om, indien hij daartoe de wens te kennen heeft gegeven, in de gelege nheid te worden gesteld het tegenbewijs te leveren tegen een technisch rapport dat tegen hem wordt 7 gebruikt.’ Dit recht impliceert niet alleen de mogelijkheid van een contra—exper tise van het monster, maar ook dat een verdachte, indien mogelijk, in de gelege nheid moet worden gesteld een afgesplitst monster te verkrijgen opdat hij dat zelf kan (laten) onderzoeken. Overigens zij het zijdelings opgemerkt dat de redelijke termijn van art. 6 EVRM begint te lopen vanaf de mededeling van de analyseresultaten van genomen mon sters aan de verdachte (Hof Amsterdam TO mei 1994, M en R 1995, 20). De norme n aan de hand waarvan de analyses worden uitgevoerd zijn nog niet altijd eenduidig vastge steld. Daardoor komt het ene laboratorium soms tot geheel andere analyseresultaten dan het andere laboratorium. Soms hangt dit samen met de toegepaste analysemethoden, andere keren is zulks het gevolg van het hanteren van andere normen dan de Nederlandse norm (NEN), bijvoorbeeld in de richtlijnen van de Unie van Waterschappen ten aanzien van het analyseren van bagger. De Wet verontreiniging oppervlaktewateren kent in deze wel een 8 standaardprocedure.’ 64.4

Strafrechtelijke aansprakelijkheid

In het strafrecht staat de daad als strafbare handeling centraal. Degene die aldus hande lend (of negatief uitgedrukt: nalatend) de delictsbepaling vervult, is de pleger van het strafbare feit. Naast dit daderschap kent het strafrecht ook vormen van deelneming die strafrechtelijk aansprakelijk houden degene die de (mede)veroorzaker is van het strafba re feit. Voor daderschap (pleger) en deelneming (medeplegen, doen plegen, uitlokk en en medeplichtigheid) krachtens de art. 47 en 48 Sr komen niet alleen natuurlijke person en in aanmerking maar ingevolge art. 51 Sr ook rechtspersonen. 64.4.1

Rechtspersonen

Het begrip rechtspersoon is in art. 51, lid 3 Sr verruimd tot andere vormen van samen werking in het maatschappelijk verkeer, die volgens het Burgerlijk Wetboek geen rechts persoonlijkheid hebben, zoals een vennootschap onder firma, een commanditair e ven nootschap, een maatschap of een rederij. De wet kent zelfs de onbenoemde samen werking


713 NR.

64

met een economisch doel, door middel van het begrip ‘doelvermogen’. Ondern emingen kunnen dus strafbare feiten plegen. De constructie van deze strafrechtelijke aansprakelijkheid berust op het begins el dat laakbare gedragingen (handelen of nalaten) van natuurlijke personen die de gang van zaken binnen de onderneming mede bepalen, zoals personeel, organen en derden (bij voorbeeld adviseurs), alsmede hun bedoelingen (zoals opzet en schuld) kunnen worden toegerekend aan de onderneming, indien de onderneming in de positie was (machtscri terium) dergelijke gedragingen te voorkomen of daaraan een einde te maken (aanvaar dingscriterium). Ondernemingen kunnen dus ook strafrechtelijk vervolgd worden. De leer van de toerekening is jurisprudentieel onder meer ontwikkeld in de arreste n van de Hoge Raad van i6 juni 1981, NJ 1981, 586 (gedrag van personeel en derden) en van 5 november 1982, NJ 1983, 510 (opzet). De criteria inzake ‘macht’ en ‘aanva arding’ aan de hand waarvan de toerekenbaarheid wordt beoordeeld, noemt men ook wel de Ijzer draadcriteria en zij zijn ontleend aan het arrest HR 23 februari 1954, NJ 1954, 378. De hoofdregel is dat tijdens normale bedrijfvoering ontstane verboden gedragingen toereke nbaar zijn aan de onderneming (HR 23 februari 1993, NJ r993, 605). De staat als publiekrechtelijk rechtspersoon is voor zijn handelingen niet strafbaar (HR 25 januari 1994, Nj 1994, 598, Men R 1994, 104—zie ook milieu strafrecht versus Defensie MRT, 88e jrg., nr. 5, mei 1995) Dit geldt ook voor de lagere overheden (zie voor een overzicht van de jurisprudentie: ‘Overtredende Overheden, rapport WODC , 28 maart ‘995). De omstandigheid dat (niet publieke) rechtspersonen strafrechtelijk aansprakelijk kun nen zijn werkt ook door in zaken als domiciliekeuze (HR 22 november 1994, NJ 1995, i88), bescherming van het EVRM (HRi juni 1993, NJ 1994, Soms richt een straf53). bepaling zich tot een beperkte groep van geadresseerden en kan de rechtsp ersoon (die een expliciete of impliciete kwaliteit mist) het strafbare feit niet plegen (Rb. Rotterdam 24 februari 1994, M en R 1994, 73K). 64.4.2

Leidinggevenden

Naast daderschap en deelneming kan ook degene die in een leidinggevende positie ten opzichte van de onderneming verkeert, strafrechtelijk aansprakelijk worden gehouden voor de strafbare gedragingen van de onderneming. Het gaat hier om de strafrechtelijke aansprakelijkheid van zogeheten ‘feitelijk leidinggevers’ en ‘opdrachtgev ers’, zoals be doeld in art. 51 Sr.’ 9 Kort gezegd kunnen bestuurders van ondernemingen in gevallen waarin zij zelf niet als dader of deelnemer kunnen worden aangemerkt, toch strafrechtelijk aanspr akelijk zijn voor hetgeen aan strafbare feiten binnen de onderneming plaatsvindt. Van een dergelijke aansprakelijkheid is sprake indien de betrokken functionaris hoewel daartoe bevoegd en redelijkerwijs gehouden maatregelen ter voorkoming van de verbod en gedragingen achterwege laat en bewust de aanmerkelijke kans aanvaardt dat de verbod en gedragingen zich zullen voordoen, aldus de Hoge Raad in de bekende zaak 2 Slavenburg. Bij deze ° vorm van strafrechtelijke aansprakelijkheid gaat het dus ook om de Ijzerdr aadcriteria (macht en aanvaarding), zij het uitgebreid met de eis dat de betrokkene wel op de hoogte moest zijn (wetenschapseis). Die wetenschap kan ook indirect zijn, dat wil zeggen dat ook berispelijk is het kennen van feiten en omstandigheden die tot strafbare feiten leiden, ofschoon men van het plegen van het strafbare feit zelf niet op de hoogte was. Wanneer men zich bewust is van de aanmerkelijke kans dat er strafbare feiten kunnen worden gepleegd, dientmen dus in te grijpen. Bij feitelijk leiding geven aan verbodengedr agingen —

—

714

NR.

64


van een vennootschap onder firma (v.o.f.) behoeft de verdachte niet van alle betrokkenen te weten dat zij zonder vergunning handelden (HRi juni 1993, NJ 1993, 53). Het begrip ‘feitelijk leiding geven’ ziet niet alleen op de bedrijfsleiding, maar kan ook lageren in de organisatie betreffen, mits zij maar een feitelijke mogelijkheid tot ingrijpen hadden. 64.4.3

Samenloop van aansprakelijkheid

De strafrechtelijke aansprakelijkheid van rechtspersonen (in de ruime zin van art. 51, lid 3 Sr) absorbeert niet enige andere aansprakelijkheid voordezeifde strafbare feiten. Te dier zake kan zowel de onderneming, als de bestuurder tegelijkertijd worden 2 vervolgd. De ’ Hoge Raad stelt opdracht geven en feitelijk leiding geven min of meer aan elkaar gelijk, 22 zodat een verschil in betrokkenheid meestal onder beide noemers is te brengen. Meer in het algemeen staat het de officier van justitie vrij degene die op enigerlei strafbare wijze bij een milieudelict betrokken is, als dader, deelnemer of leidinggever te vervolgen. Bij milieudelicten staan voor justitie dus een ruim aantal mogelijkheden open om het bedrijfsleven aan te 23 pakken. 64.5

Afdoening

De afdoening van milieudelicten ligt in handen van de officier van justitie. Hij kan de zaak zelf afdoen door sepot of transactie, dan wel de zaak verder vervolgen door de verdachte te dagvaarden voor de rechter. Het ligt voor de hand dat een raadsman in voorkomende gevallen over al deze keuzes ten behoeve van zijn cliënt zal proberen te onderhandelen. Voor dergelijke onderhandelingen bestaan geen spelregels. De loop van dergelijke contacten wordt in belangrijke mate bepaald door de wederzijdse verwachtin gen van de uitkomst van de zaak qua procesrisico en toepasselijke sanctiemogelijkhed en. Voor de afdoening van milieudelicten, begaan vôôr de wetswijziging van i april 1994 (zie nr. 64.1.2.) geldt het oude recht zoals dat gold voor 1 april 1994 (HR 7 januari 1992, NJ 1992, 323). Indiende zaak echter vôôri april 1994 bij de rechter is aangebracht, blijft na 1 april 1994 de oude rechter (in eerste aanleg of appel) bevoeg d (HR 9 april 1985, NJ 1985, 857). Voor zaken aangebracht na i april 1994 geldt, ongeacht de datum van wets overtreding, het nieuwe recht. 64.5.1

Transactie

Bij de vervolging van milieudelicten wordt veelvuldig gebruik gemaakt van de mogelijk heid van transactie, dat wil zeggen dat de officier van justitie van verdere vervolging afziet onder het stellen van bepaalde voorwaarden. Deze bevoegdheid van het Openbaar Mi nisterie is voor gewone (milieu)delicten geregeld in art. 74 Sr en voor economische (mi lieu)delicten in art. 36 WED. De door de officier van justitie te stellen voorwaarden zijn meestal van financiële aard, maar in voorkomende gevallen kunnen op grondvan de WED ook voorwaarden worden gesteld, die sterk lijken op de bijkomende straffen en maatre gelen, zoals het alsnog verrichten wat nagelaten werd of het tenietdoen van hetgeen we derrechtelijk was verricht; kortom herstel in de oude toestand. Ook komt het voor dat een schadevergoeding wordt verlangd. Tegen deze achtergrond wekt het geen verbazing dat vervolging van milieudelicten die tevens economische milieudelicten zijn, min of meer getarifieerd zijn volgens zogeheten vervolgings- en transactierichtlijnen. Niet al deze richtlijnen zijn helaas gepubliceerd, —


715 NR.

64

zodat het voor een justitiabele niet altijd goed te beoordelen is of een aangeboden trans actie in overeenstemming met de geldende normen is. Indien een richtlijn wel behoorlijk bekend is gemaakt, kan deze door de rechter getoetst worden, bijvoo rbeeld in de gevallen dat het Openbaar Ministerie in strijd met een dergelijk richtlijn totvervolging 14 overgaat. De rechter is intussen niet gebonden aan de richtlijnen voor het transactie- en strafvor deringsbeleid van het Openbaar Ministerie en afwijkingen van dat OM-beleid behoeft de rechter in zijn vonnis niet te 2 motivere 5 n. De rechter is evenmin gehouden behoorlijk afgekondige richtlijnen ambtshalve toe te passen (HR 13 septem ber 1994, NJ 1995, 31).26 64.5.2

Straffen en maatregelen

Buiten de straffen van het Wetboek van Strafrecht (gevangenisstraf en vermogenssancties) kunnen bij economische delicten ook nog de bijzondere bedrijfsstraffe n en -maatregelen, zoals die zijn voorzien in de art. 6—i6 WED worden toegepast. Op milieudelicten zijn de categorieboeten van het gewone strafrecht (art. 23 Sr) van toepas sing. Bij de strafbepaling wordt telkens de categorie voor een eventueel op te leggen boete aangegeven. Er zijn zes categorieën, waarvan in grote lijnen de eerste drie categorieën betrekking hebben op overtredingen en de overigen op misdrijven. De ie categorie kent een maximumboete van 500, de e categorie een maximum van f 5000, f de e categorie een maximum van f io 000, de e categorie een maxim um van f 25 000, de e categorie een maximum van f 100 000 en de 6e categorie een maximum van f 1 000 000. De zesde categorie ziet speciaal op de bestraffing van rechtsp ersonen. Ten aanzien van milieudelicten, die tevens economische delicten zijn, geldt een bijzondere verhoging. In dien de waarde van de zaak waarmee het economisch delict is begaan, respectievelijk het daaruit verkregen voordeel een vierde hoger is dan het maximum van de categorieboete, kan een geldboete van de naast hogere categorie worden opgele gd (art. 6, eerste lid, slot WED). De boeten op milieudelicten kunnen daarom behoorlijk oplopen. 7 2 Aangezien aan ondernemingen geen vrijheidsstraf kan worden opgelegd dient het be drijfsleven bij milieudelicten vooral rekening te houden met vermo genssancties. De be drijfsleiding en andere verantwoordelijken (zie nr. 64.4.2) kunnen wél van hun vrijheid worden beroofd, ofschoon de ervaring leert dat dergelijke straffe n slechts in zeer grote milieustrafzaken (zoals Zegwaard, TCR. en dergelijke) worden opgelegd. Niettemin moet er rekening mee worden gehouden dat korte vrijheidsstraffen tot zes maanden (waarvan een gedeelte voorwaardelijk kan worden opgelegd) meer zullen gaan voorkomen. 64.5.3

Bijzondere sancties

De van het gewone strafrecht afwijkende bijkomende straffen (art. 7 WED) op economi sche delicten zijn de gehele of gedeeltelijke stillegging van de ondern eming, de gehele of gedeeltelijke ontzetting van bepaalde rechten (bijvoorbeeld vergun ning/voorwaarden) of van bepaalde voordelen (bijvoorbeeld subsidies) of verbeurdverk laring van voorwerpen en vorderingen die verband houden met economische delicten waarvoor geen vervolging plaatsvindt, doch die wél soortgelijk zijn. Art. 8 WED voorziet in de maatregel van herstel in de oude toestand, de onderbewindstelling van de onderneming en conform het com mune strafrecht ontneming van wederrechtelijk verkregen voorde el. Uit de rechtspraak op de WED valt af te leiden dat de rechter eerst tot oplegging van dergelijke bedrijfsstraf fen bereid is, na afweging van alle voor de onderneming in aanme rking te nemen econo mische belangen zoals vragen van werkgelegenheid of het belang van een bepaald pro 716 NR.

64

STRAFRF.CHTELIIKE HANDHAVING

duktieproces voor de samenleving en dergelijke. De hier bedoelde maatre gelen worden tot dusver slechts zelden opgelegd. 64.5.4

Overlijden en beëindiging onderneming

Overlijden van de verdachte of veroordeelde betekent bij milieudelicten niet zonder meer een einde aan de zaak. Bij economische delicten vervalt het recht tot uitvoering van verbeurdverklaring niet door de dood van de veroordeelde; de maatre gel van onderbe windstelling vervalt wel door de dood van de veroordeelde (art. 13 WED) . Overlijden van de verdachte sluit niet uit de verbeurdverklaring van reeds in beslag genom en voorwerpen en vorderingen dan wel een bevel tot herstel in oude toestand ten laste van de boedel van de overledene (art. r6 WED). Met het overlijden van een natuurlijk persoon kan gelijk gesteld worden de beëindiging van een rechtspersoon, ofschoon in de jurisprudentie wordt aangenomen dat tijdens de fase van liquidatie een straf of maatregel ten aanzien van een ondern eming nog ten uitvoer gelegd kan 29 worden. Indien een vennootschap wordt omgezet in een andere vennoo t 29 of opgaat in een andere 3 schap, vennoo0 tschap, kan de opvolgende (nieuwe of andere) vennootschap worden 3 aangesproken. ’ 64.5.5

Verjaring

De vraag gedurende welke termijn oude milieudelicten nog vervolgd kunnen worden, is niet uniform geregeld. Ten aanzien van milieu-overtredingen is de verjari ngstermijn 2 jaren (art. 70 Sr), welke termijn aanvangt op de dag na die waarop het feit is gepleegd, dat wil zeggen op het tijdstip waarop het delict is voltooid. Dit impliceert dat bij voort durende delicten de verjaring geen aanvangt neemt (Hof Arnhem maart 1994, NJ 1994, 7 555). Voor de economische milieu-misdrijven van de WED is de verjaringstermijn 6 jaren. Voor de milieumisdrijven van het Wetboek van Strafrecht geldt een termijn van i jaren, voor zover het opzettelijk gepleegde delicten betreft en een termijn van 6 jaren voor zover het de schuld-variant betreft. Ten aanzien van de delicten van art. 172 (lid t), 173 (lid i), I73 en 173b Sr is het uitgangspunt dat de termijn van verjaring aanvan gt op de dag na die waarop het feit is gepleegd, verlaten. In deze gevallen vangt de termijn aan op de dag na die waarop het misdri jf ter kennis is gekomen van een opsporingsam btenaar (art. 71, ten ie Sr). Deze regeling sluit een verjaring voor dit soort delicten praktis Ujt.32 ch 64.6

Samenvatting

In het milieustrafrecht wordt onderscheid gemaakt tussen economische milieudelicten van de WED en de algemene milieudelicten, die in het Wetboek van Strafre cht zijn op genomen. Dit onderscheid is van belang voor de toepassing van opspor ingsbevoegdhe den, de wijze van vervolging en berechting, alsmede de aard en omvan g van de op te leggen straffen en maatregelen. Ten behoeve van de opsporing kunnen opsporingsambtenaren (al dan njet door tussen komst van de officier van justitie) een scala van bevoegdheden uitoefe nen, die soms onder dwang kunnen worden toegepast. De meest voorkomende bevoeg dheden zijn: astaande houden (ter bevraging van naam en overige personalia), baanho uden (ter ver hoor), c. binnentreden van plaatsen (niet altijd een woning), d. inbesla gneming (van voorwerpen), e. bevel uitlevering (van voorwerpen),f. inzage van boeken en bescheiden, g. stilhouden voertuigen en onderzoeken lading en h. openen verpakking. Aparte aan STRAFRECHTELIJKE HANDHAVING

t

717 NR.

64

dacht verdient i. de bevoegdheid tot bemonstering. Hoewel een actieve medewerking aan deze bevoegdheden niet verplicht is, is het wel raadzaam een en ander toe te laten, omdat anders de toepassing met dwang kan geschieden. Instructie aan het personeel kan een dergelijke medewerking bevorderen. Het nemen, bewaren en analyseren van een monster kan problemen geven voor de be wijsvoering indien er geen maatstaf bestaat voor de beoordeling van de vraag of een zekere norm is overschreden. De verdachte dient een contra-monster te kunnen krijgen, opdat hij ook zijnerzijds het monster kan onderzoeken. Het is raadzaam direct bij het bemon steren om een contra-monster te vragen en dat onder gecontroleerde omstandigheden zorgvuldig te bewaren. Indien de uitslag van het overheidsonderzoek daartoe aanleiding geeft, kan het eigen monster vervolgens onderzocht worden. Daarbij kan een rol spelen of een bepaalde analysemethode een gunstiger uitslag kan geven. De rechter kan verdergaande bevoegdheden uitoefenen, zoals j. huiszoeking, k. voorlo pige hechtenis en t. aftappen van telefoon, fax en computer. Deze bevoegdheden worden doorgaans alleen in zeer ernstige strafzaken toegepast, met name indien er ook sprake is van ‘gewone’ delicten, zoals valsheid in geschrift of andere vormen van misleiding. In voorkomende gevallen dient met de uitoefening van deze ingrijpende bevoegdheden re kening te worden gehouden. De officier van justitie resp. de rechter kunnen voorlopige maatregelen treffen waarbij bevolen kan worden iets na te laten of te bewaren, zelfs kan m. de tijdelijke stillegging of ii. onderbewindstelling van de onderneming worden bevolen en zonodig o. een ontzeg ging van bepaalde rechten of voordelen. Naast de klassieke vormen van strafrechtelijke aansprakelijkheid, zoals daderschap en deelneming (medeplegen, medeplichtigheid, uitlokking en doen plegen) is het ook mo gelijk zowel de onderneming als de leidinggevenden te vervolgen. Deze aansprakelijkheid berust op het systeem van toerekening van gedragingen van anderen aan de onderneming of de ondernemer. Deze zijn strafbaar indien zij van de verboden gedragingen wisten, doch nalieten in te grijpen. De bedrijfsleiding dient daarom alert te zijn op signalen die kunnen duiden op milieu-overtredingen, teneinde adequaat te kunnen ingrijpen. De afdoening van milieudelicten kan geschieden bij wege van sepot, transactie of vervol ging ter terechtzitting. Bij transactie wordt de zaak ‘geschikt’ door oplegging vanwege de officier van justitie van een vermogenssanctie; er komt dan geen terechtzitting. Hier spe len de richtlijnen een grote rol. Indien de zaak door middel van een dagvaarding wel op de zitting wordt gebracht, kan de rechter naast vermogenssancties en vrijheidsstraf bij economische milieudelicten ook bepaalde bedrijfsstraffen opleggen, zoals hierboven on der m., ii. en o. genoemd, alsmede p. herstel in de oude toestand, q. ontneming weder rechtelijk verkregen voordeel en r. verbeurdverklaring. Ondanks overlijden of beëindiging van de bedrijfsvoering kan onder omstandigheden toch nog sanctie-uitvoering volgen. Vervolging of bestraffing is niet meer mogelijk na verjaring. Noten 1.

Jaarlijks gepubliceerd bij Sdu, ‘s-Gravenhage.

2.

Leidraad Milieu

3.

Themanummer Justitiële Verkenningen, jrg.

4.

1994,

Stafbureau Openbaar Ministerie, ‘s-Gravenhage.

20, nr. 9, 1994. Literatuur over de betekenis van de functie van het strafrecht voor het milieurecht is te vinden bij H.G. van de Bunt in Facetten van Economisch Strafrecht, onder

718 NR.

64


redactie van M. Wiadimiroif, Gouda Quint, Arnhem 1990, p. 85—102. Literatuur over de plaats van de strafrechtelijke handhaving: Th.G. Drupsteen en C.J. Kleijs Wijnnobel, Milieustrafrecht in het spanningsveld van andere handhavingsstelsels, in Zorgen van heden, Opstellen over het milieustrafrecht in theorie en praktijk onder redactie van M.C. Faure, J.C. Oudijk en D. Schafmeister, Gouda Quint, Arnhem 1991, p. 31—37. Algemene literatuur over het milieusr.rafrecht: Mr. B.C. Punt, mr. H.W. Samson-Geerlings en Mr. C. Waling, Het Milieustrafrecht nader beschouwd, Publicaties van de Vereniging voor Milieurecht 1993—T, W.E.J. Tjeenk Willink, Zwolle 1993; Dr. Th.J.B. Buiting, Strafrecht en Milieu, Gouda Quint, Arnhem 1994; L.E.M. Hendriks en mr. J. Wöretshofer, Milieustrafrecht, W.E.J. Tjeenk Willink, Zwolle

1995.

5.

Algemene literatuur over het materiële milieustrafrecht: C. Waling, Het materiële milieustrafrecht, Gouda Quint, 1990. Daarnaast kan nog gewezen worden op het hiervoor in noot 4 genoemde algemene literatuur over het milieustrafrecht.

6.

Handelingen Tweede Kamer 1987/1988, Vgl. Rb. Breda i oktober 1985, NJ 1986,

7. 8. 9.

Zie noot van ‘t Hart bij HR

19 030, nr. 2,

p.

13.

114.

maart 1986, NJ 1986, 613. Literatuur: M. Wladimiroff, Economisch strafrecht, een verkenning, in Facetten van economisch strafrecht, Gouda Quint, Arnhem 1990, p. 18—20; Th.J.B. Buiting en A.E.H. Huygen, Milieustrafrecht: een ondoordachte chaos, in: Milieurecht in stelling, Utrechtse opstellen over actuele thema’s in het milieurecht, W.E.J. Tjeenk Willink, Zwolle 1990, p. 72—95; L.E,M. Hendriks, Techniek en normstelling in het milieustrafrecht (diss. Nijmegen) W.E.J. Tjeenk Willink, Zwolle 1994. ii

10. Handelingen Tweede Kamer 1984/1985, 19 020, nr. 3, p. 10. II. Literatuur over de generalis/specialis verhouding: Mr. L.E.M. Hendriks en mr. J. Wöretshofer, Milieustrafrecht, WET. Tjeenk Willink, Zwolle 1995, p. 165—175. 12. Algemene literatuur over de opsporing en verhouding tot controle: Y.P. Buruma, De strafrechtelijke handhaving van bestuursrecht (diss. Leiden) Gouda Quint, Arn hem 1993. 13.

HR

14.

Literatuur: M. Wladimiroff in de losbiadige uitgave Advocaat & Praktijk, Samson H.D.J. Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn, hoofdstuk AI900 en bij N. Jörg in de losbladige uitgave Vademecum Strafzaken, Gouda Quint, Arnhem, hoofdstuk 64; Y. Buruma, Zorgen van heden (zie noot 4), p. 305—336. Wat de diensten betreft die in het bijzonder met de opsporing van milieudelicten zijn belast: Y. Buruma, EM. de Koning-de Jong en J. van Wieringen, Bijzondere opsporingsdiensten, Gouda

27

juni

1927,

Quint, Arnhem 15.

Rb. Rotterdam

NJ

1927, 926.

1990. 17

maart 1987, NJ 1987,

i6. Gerechtshof Amsterdam

13 maart 1977

m.nt. van Addink in M en R 1987, 68. (zaak 323/87), ongepubliceerd.

741,

EHRM 6 mei 1989, NJ 1989, 385. i8. Zie bijvoorbeeld M en R 1992, 13. 17.

19. Literatuur: A.M. van Woensel, In de daderstand verheven, (diss. VU), Gouda Quint, Arnhem 1993. 21.

HR i6 december 1986, NJ 1987, 321. HR 21 oktober 1986, NJ 1987, 362.

22.

HR i6 december 1986, NJ 1987,

20.

23. Literatuur:

321.

J. Wortel, De onderneming in het strafrecht, Koninklijke Vermande, 719

—


NR.

64

1987 en R. Torringa, De rechtspersoon als dader; strafbaar feitelijk leidinggeven aan rechtspersonen, Gouda Quint, Arnhem 1988. 24. Wel behoorlijk bekend gemaakt: HR 19 juni 1990, NJ 1991, II9 niet behoorlijk bekend gemaakt: Rh. Amsterdam 12 februari 1991, M en R 1991, 96. 25.

HR

10

maart

1992,

NJ

1992,

593. 26. Literatuur: H.E. Böring, Over de jurifdische betekenis van circulaires, leidraden, aanbevelingen, brochures en plannen, (diss. Groningen), W.E.J. Tjeenk Willink, Zwolle 1995.

27. Let op de verhoogde strafmaxima sedert de wetswijziging van i april 1994, terwijl met ingang van 21 december 1994 het verbod om meer dan één hoofdstraf op te leggen voor alle strafbare feiten (economisch delict of niet) is komen vervallen, Stb. 1995, 32.

28. Rb. Rotterdam 7 december 1982, NJ 1983, 29. HR 25 oktober 1980, NJ 1981, 123.

294.

30. HR 19 september 1977, NJ 1977, 616. 31. Literatuur: J.C. Oudijk, De sanctie in het economische milieustrafrecht, in Zorgen

van heden (zie noot ), p. (zie noot 6), p. 75—100.

371—406,

en C. Waling, Het materiële milieustrafrecht

32. Literatuur: A.J.A. van Dorst, Milieumisdrijven en verjaring, NJB 1986, p. 345—348,

J. Reimert-Oosting, Verjaring en milieudelicten, DD 1986, 744—748 en H.R.G. Fe ber, Geen willekeur bij de verjaring van milieumisdrijven, M en R J987, p. 337.

65

Verwevenheid van administratief recht en strafrecht

6.i

Inleiding

Hiervoor (zie nr. 64.2.2) werd reeds aangegeven dat het milieustrafrecht behoudens de strafbepalingen van het gewone strafrecht vrijwel geen eigen normen kent. De admini stratieve normen worden slechts voorzien van een strafbedreiging. Daarom is een belang rijk kenmerk van het specifieke milieustrafrecht de vervlechting van administratief recht en strafrecht. 6. 2

Administratieve afhankelijkheid

Waar het gewone strafrecht grotendeels een eigen normen- en begrippensysteern heeft ontwikkeld, is er bij het specifieke milieustrafrecht in overwegende mate sprake van een administratieve afhankelijkheid. De uitleg en de werking van strafbepalingen is in veel gevallen afhankelijk van de administratiefrechtelijke betekenis van regelingen en daarin voorkomende begrippen, te meer indien de administratieve rechtspraak aan de hier be doelde begrippen een nadere (verruimende of beperkende) betekenis heeft toegekend. De begrenzing van een delictsomschrijving wordt daarmee in feite door de administratie bepaald. De laatste jaren is er een voorzichtige tendens ontstaan om ook in het milieustrafrecht een ‘eigen begrippenstelsel’ te ontwikkelen, dat meer strookt met de functie van het strafrecht als zelfstandig instrument tot bescherming van het milieu. De strafrechter kan in deze opvatting een in een strafbepaling van eenmilieudelict voorkomend begrip anders uitleggen dan de administratieve rechter mits de strafrechtelijke uitleg niet in strijd komt met de wet. Een voorbeeld van deze tendens is de uitleg die de Hoge Raad 1 toestond ten 720 NR.

65

VERWEVENHEID VAN ADMINISTRATIEF RECHT EN STRAFRECHT

aanzien van het begrip ‘inrichting’ in de Hinderwet (oud). In afwijking van de admini stratiefrechtelijke jurisprudentie werd in de strafzaak een tweetal bergingsvijvers niet als één, doch als twee inrichtingen in de zin van de Hinderwet (oud) aangemerkt. Deze rechtspraak heeft zich nadien voorzichtig verder gegenuanceerd, doordat werd geoor deeld dat de strafrechter bevoegd is een vergunning zelfstandig te toetsen en daarbij niet afhankelijk is van de bestuurlijke rechtmatigheid, tenzij de administratieve rechter zich reeds over de rechtnmatigheid heeft uitgelaten (HR II januari 1994, M en R 1994, 85). Zie verder voor voorbeelden: HR 8 juli 1994, NJ 1994, 693 en Hof Amsterdam io mei 1994, M en R 1994, 67, HR 13 september 1994, M en R 1994, 42 en HR 29 november 1994, M en R 1995, i6K. Bij de verdediging van milieustrafzaken is kennis van het bestuursrecht én van het straf recht onontbeerlijk. Over het algemeen is de (niet per se in het strafrecht gespecialiseerde) advocaat die doorgaans het bedrijf hijstaat goed thuis in het milieubestuursrecht en zal deze raadsman alleszins in staat zijn een zaak die zich voor een transactie leent, tot een goed einde te brengen. Zodra echter een vervolging op de openbare terechtzitting is te verwachten, is de tussenkomst van een in het strafrecht gespecialiseerde advocaat met kennis van milieurecht onontbeerlijk. Indien in een strafzaak aanhoudingen hebben plaatsgevonden, dient er serieus rekening te worden gehouden met een dagvaarding ter zitting; dat geldt meestal ook als er een gerechtelijk vooronderzoek onder leiding van een rechter-commissaris is geweest. Bij deze zwaardere gevallen is specialistische bijstand op zijn plaats. 2 65.3

Controle en opsporing

Opsporingsbevoegdheden kunnen tegen de wil van de verdachte of derden, zonodig door middel van dwang worden uitgeoefend. Een verplichting tot medewerking bestaat niet, wel tot het gedogen van een dwangmiddel. Slechts bij verzet pleegt men een strafbaar feit (art. i8o Sr). Controlebevoegdheden daarentegen worden in beginsel zonder dwang uitge oefend. De betrokkene is slechts tot medewerking verplicht (zie voor de reikwijdte van die medewerking HR 27 april 1993, M en R 1994, 86). Wanneer een gecontroleerde niet meewerkt, pleegt hij een strafbaar feit (art. 184 Sr). Over het algemeen worden contro lebevoegdheden uitgeoefend zonder dat er sprake is van enig vermoeden van regelover treding, ofschoon ook nog tot het administratieve toezicht wordt gerekend de uitoefening van controlebevoegdheden in situaties dat er een abstract vermoeden van een dergelijke overtreding bestaat, controle op risicovolle situaties dus. Van opsporing wordt gesproken, indien er een concreet vermoeden bestaat, dat wil zeggen indien uit feiten en omstandig heden een redelijk vermoeden van schuld aan enig strafbaar feit kan ontstaan (art. 27 Sv). Het verschil tussen opsporing en controle is voor de ondernemer van belang om vooruitlopend op rechtskundige bijstand in eerste instantie te kunnen beoordelen of er al dan niet medewerking moet worden verleend. 3 Het toezicht op de naleving van milieuregelingen is ten nauwste verweven met de opspo ring van milieudelicten. Vaak zijn de ambtenaren belast met toezicht en deswege voorzien van controlebevoegdheden (zie onder meer de beschikking tot aanwijzing van 21 februari 1994, Stcrt. 1994, 40), tevens voorzien van een beperkte opsporingsbevoegdheid met betrekking tot de desbetreffende milieuregeling. Door deze verwevenheid kunnen er pro blemen ontstaan op het punt van de bevoegdheidsuitoefening, nu bevoegdheden van toezichthoudende ambtenaren in de belangrijkste milieuwetten praktisch vergelijkbaar zijn met de opsporingsbevoegdheden van de WED, zoals bijvoorbeeld het inzage vorderen van bescheiden ex art. 19 WED, het stithouden van voertuigen en het inspecteren van 721 VERWEVENHEID VAN ADMINISTRATIEF RECHT EN STRAFRECHT

MR.

65

ladingen ex art. 23 WED (HR 9 maart 1993, NJ 1993, 633), het betrede n van plaatsen ex art. 20 WED en het nemen van monsters ex art. 21 ‘WED) (HR 23 februa ri 1993, NJ 1993, 605).

De bevoegdheden ter controle kunnen onder alle omstandigheden worden uitgeoefend, ook ten aanzien van hen die reeds verdacht zijn, mits bij de uitoefening van controlebe voegdheden geen waarborgen van verdachten worden 4 geschonden. Een dergelijke waar borg kan zijn de verplichting de verdachte te waarschuwen dat hij niet tot antwoorden verplicht is, alvorens als ambtenaar vragen te stellen (art. 29, lid 2 Sv). Dit heeft tot gevolg dat iemand die verdacht is (art. 27 Sv) niet meer hoeft te voldoen aan een administratieve verplichting tot het verschaffen van inlichtingen. Bij verdenking vervalt dus de spreekplicht ter zake van hetgeen waarvan men verdacht wordt. Bij de huidig e stand van zaken kunnen opsporings- en controlebevoegdheden gelijktijdig door elkaar heen worden uit geoefend, mits de verdachte maar niet in een positie wordt gebracht dat hij genoopt wordt actief mee te werken aan zijn eigen veroordeling. Daarvan zou sprake kunnen zijn, indien van een verdachte ex art. r8 ‘WED wordt gevorderd een stuk (dat vals is) uit te leveren. Dat was nog toelaatbaar in HR 9 oktober 1984, NJ 1985, 176, zij het dat in dat geval niet meer kon worden vervolgd voor het gebruik van dat valse geschrift, zoals bedoeld in art. 225, lid 2 Sr, doch na EHRM 25 februari 1993, NJ 1993, 485 is waarschijnlijk in veel gevallen niet meer toelaatbaar zonder meer de medewerking van een verdachte te verlan gen. Het door elkaar heen gebruiken van controle- en opsporingsbevoegdh eden kan in de praktijk zeer verwarrend zijn omdat er wél een verplichting is om actief mee te werken aan controle, doch een zodanige verplichting er in het kader van de opsporing niet is. In dat geval is men slechts genoopt passief mee te werken, door de eventu ele toepassing van dwangmiddelen te gedogen. In de literatuur wordt nogal wat aandac ht besteed aan de omgekeerde situatie, namelijk de vraag in hoeverre opsporingsbevoegdh eden tevens ter controle (dat wil zeggen in situaties dat er geen concrete verden king bestaat) mogen worden aangewend. Naar aanleiding van het zogeheten Heggeveldes e 5 stropersarrest wordt 6 betoogd dat in het kader van toezicht gebruik mag worden gemaa kt van de op sporingsbevoegdheden zoals voorzien in de WED, ook in de gevalle n waarbij de gecon troleerde (nog) niet als verdachte zou kunnen worden beschouwd. Voorwaarde is dan wel dat de mogelijkheid van een strafbaar feit dient te bestaan. In een Hinderwet-zaak werd geoordeeld dat opsporingsambtenaren ook gebruik mogen maken van hun opsporings bevoegdheid uit de WED, wanneer er geen redelijk vermoeden van schuld in de zin van art. 27 Sv 7 bestaat. Gelet op de jurisprudentiële finesses op het punt van de hiervoor beschr even bevoegd heidsuitoefening is het eigenlijk alleen maar aan te raden, buiten routinecontroles, zo veel mogelijk de feitelijke omstandigheden van het overheidsoptr eden vast te stellen, zodat achteraf de rechter in staat is dat optreden te beoordelen. De mogelijkheden tot rechterlijke toetsing vôôraf zijn marginaal (HR ii oktober 1991, NJ 1992, 494).8 65.4

722

Gedogen

Het door de administratie gedogen van met milieuregelingen strijdig e situaties roept bij de strafrechtelijke handhaving bijzondere problemen op. 9 In het algemeen is een bestuur lijke gedoogsituatie voor het Openbaar Ministerie een reden om de zaak te seponeren, hoewel het niet gebonden is aan toezeggingen van een niet voor het strafvervolgingsbeleid verantwoordelijk overheidsorgaan.b0 Mededelingen van de landsa dvocaat, namens de Staat, dat een milieu-overtreder nog even de tijd wordt gegeven om zijn gedrag aan de NR.

65

VERWEVENHEID VAN ADMINISTRATIEF RECHT EN STRAFREC HT

milieuwetgeving aan te passen, levert evenmin een vervolgingsb eletsel op.” Een brochure van de overheid weer wèl (Hof Arnhem 5 april 1993, M en R 1994, 21K). Voor het ge doogbeleid van het OM is HR 8 juni 1993, NJ 1994, 127 van belang. Puur stilzitten van het bestuur en van controlerende ambtenaren heeft geen strafuitslui tende werking.’ 2 Uit de loutere afwezigheid van overheidscontrole gedurende langere tijd mag niet tot geoorloofdheid van verboden gedrag worden gecontroleerd. In situaties waarin de overheid de overtreding stilzwijgend of uitdrukkelijk heeft gedoogd kan onder omstandigheden een beroep op een strafuitsluitingsgrond wel gerechtvaardigd zijn. Bij het zogenaamd stilzwijgend gedogen hebben er bijvoorbeeld controles plaatsgevon den, maar werd de milieuvervuiler daarbij niet op de onrechtmatigheid van zijn gedrag geattendeerd. Op zichzelf zou dit onvoldoende grond zijn om een beroep op rechtsdwa ling te honoreren. In combinatie met andere factoren is een beroep op een strafuitslui tingsgrond echter niet geheel uitgesloten. Zo’n combinatie kan zich voordoen wanneer de milieuvervuiler in de overtuiging verkeerde dat zijn gedrag rechtmatig was en hij ver volgens door het stilzwijgen van de milieu-ambtenaren in deze opvatting wordt gesterkt. In deze gevallen is het denkbaar dat de niet geheel verontschuldigbare rechtsdwaling door het bijkomend zwijgen van de controlerende ambtenaren toch verontschuldigbaar wordt. Een voorbeeld ter verduidelijking. Een kweker die op grond van een foutief advies van het Produktschap voor Sierbloemen, waarop hij eigenlijk niet blind had mogen varen, in de overtuiging verkeert geen strafbaar feit te plegen, kan zich niet met succes op een verontschuldigbare rechtsdwaling beroepen. Werd het strafbare gedrag echter bovendien door toezichthoudende ambtenaren waargenomen, die verzuimden de kweker op de on rechtmatigheid van zijn gedrag te wijzen, dan is het wél mogelijk dat de rechter een beroep op rechtsdwaling zal honoreren.’ 3 Het spreekt voor zich dat dit alles niet opgaat wanneer de kweker wist dat zijn gedrag verboden was, of wanneer hij, hoewel dit wel van hem mocht worden verwacht, simpelweg heeft nagelaten zich over de strafbaarheid ervan te laten voorlichten. Dan verontschuldigt het zwijgen van de ambtenaren de kweker niet. Van uitdrukkelijk gedogen is sprake wanneer het bestuur de milieuvervuiler erop heeft gewezen dat zijn gedrag niet in overeenstemming is met de voor hem geldende voorschrif ten, maar tevens heeft toegezegd dit gedrag (voorlopig nog) te dulden. In het milieustraf recht zijn dan (naast elkaar) twee exceptieve verweren denkbaar: een beroep op de recht vaardigende werking van de gedoogverklaring en een beroep op de verschoonbare rechtsdwaling. Aangezien sommige gedoogverklaringen nauwelijks van vergunningen zijn te onderschei den, vooral wanneer de gedoogverklaring schriftelijk, conform de daartoe gegeven richt lijnen is afgegeven, valt er veel voor te zeggen om aan de gedoogverklaring een rechtvaar digende werking toe te kennen. Handelen conform een gedoogverklaring is dan op één lijn te stellen met handelen overeenkomstig een van diezelfde overheid afkomstige ver gunning met vergelijkbare voorwaarden. Mocht een beroep op de rechtvaardigende wer king van een gedoogbeschikking niet slagen, dan zal meestal nog wel een beroep kunnen worden gedaan op de schulduitsluitende werking daarvan. Immers, wanneer de verdachte vers choonbaar in de overtuiging verkeerde in het geheel geen strafbaar feit te begaan, kan er sprake zijn van rechtsdwaling. Gelet op de omstandigheid dat bij een uitdrukkelijke gedoogsituatie de verdachte weet dat zijn gedrag in strijd is met de voor hem geldende milieuvoorschriften, lijkt aan een beroep op rechtsdwaling in de weg te staan dat die dwaling niet verschoonbaar was. Toch is er een gerechtvaardigd dilemma, want hoewel de verdachte weet dat zijn gedrag in strijd is met de milieuvoorschriften, verklaart het voor de uitvoering van die voorschriften verantwoordelijke bestuursorgaan tegelijkertijd bereid te zijn de overtreding te dulden. Indien ervan uit mag worden gegaan dat een 723 VERWEVENHEID VAN ADMINISTRATIEF RECHT EN STRAFRECHT

NR.

65

dergelijk bestuursorgaan, bijvoorbeeld de vergunningverlener, veel gezag toekomt, moet men er in beginsel redelijkerwijs op kunnen vertrouwen dat men in een dergelijke situatie ’4 5 niet strafbaar j Soms speelt een gedoogverklaring een rol bij de straftoemeting, zoals blijkt uit het vonnis van de Rechtbank Rotterdam in de Omega-zaak: in deze zaak was sprake van stilzwijgend gedogen, waarin de rechtbank reden vond in plaats van een onherr oepelijke vrijheidsstraf een dienstverlening toe te 5 staan.’ Dubbele sanctionering In de mogelijkheid tot zowel administratiefrechtelijke als strafrechtelij ke handhaving ligt besloten dat zowel het bestuur als justitie op een overtreding van milieubepalingen, een sanctie toepast. In de milieuwetgeving komen geen zogeheten anticumulatie-bepalingen voor, die een dubbele sanctietoepassing ten aanzien van hetzelf de feitencomplex, uitslui— ten. Voor zover milieudelicten tevens economische delicten zijn, geldt art. 5 WED, dat stelt dat, tenzij in de wet anders is bepaald, ter zake van economische delicten geen andere voorzieningen met de strekking van straf of tuchtmaatregel kunnen worden getroffen dan de straiffen en maatregelen van de WED. De wetgever heeft voor het milieurecht van de in deze bepaling besloten ontsnappingsmogelijkheid gebruik gemaa kt door bij milieude licten ook bestuursrechtelijke sancties mogelijk te maken. De bepaling ziet overigens slechts op het overheidsoptreden en sluit niet een civiele actie door particulieren uit.’ 6 Aan een samenloop van administratieve en strafrechtelijke sanctie s staat niet in de weg art. 68 Sr, omdat deze bepaling uitsluitend een dubbele strafre chtelijke sanctionering uit sluit. Deze bepaling sluit dus niet uit een bestuurlijke sanctio nering naast een strafrech telijke sanctionering ter zake van hetzelfde feit. Een beroep op art. 14, lid 7 Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (TVBPR), dat een dubbele vervolging (hetgeen verder gaat dan een dubbele sanctionering) voor hetzelf de feit verbiedt, baat bij een cumulatie van bestuurlijke en strafrechtelijke sanctionering niet, omdat Nederland op dit onderdeel van het IVBPR een voorbehoud heeft 7 gemaakt.’ Onder omstandighe den kan een bestuurlijke afdoening na een strafrechtelijke vervol ging wel problematisch zijn.’ De problematiek van de dubbele sanctionering is typisch 8 een aangelegenheid die het beste door een advocaat aan de hand van de 9 literatuur’ en voormelde jurisprudentie beoordeeld kan worden. 6. 6

Internationaal strafrecht

Het nationale milieubeleid wordt in toenemende mate beïnvlo ed door Europese regel geving. In het geval een bepaalde sector van milieu geharm oniseerd is, kan de directe werking van verordeningen (en van geëxpireerde richtlijnen) leiden tot een rechtstreeks beroep op de Europese regeling die de nationale regeling geheel of gedeeltelijk opzij kan zetten. Indien bijvoorbeeld een nationale overheid meer beperk ingen oplegt dan op grond van Europees recht toelaatbaar is, kan de strafbaarheid, wegens onverbindendheid van de strafbepaling, komen weg te vallen.2o,2I Bij grensoverschrijdende milieudelicten kan het verschil tussen plaats van het delict en plaats van gevolg totjuris dictieproblemen leiden. Welke land, welke rechter is in dergelijke gevallen bevoegd? Meer in het algemeen zal de opsporing en vervolging van milieudelic ten met een internationaal aspect, de inzet vergen van de Europese rechtshulpverdragen. De internationale samenwerking op het terrein van de handha ving van het milieu staat 724 NE.

65

VERWEVENHEID VAN ADMINISTRATIEF RECH T EN STRAFRECHT

echter nog in de kinderschoenen, zodat er nog weinig ervaring is met de internationale samenwerking bij de opsporing en vervolging van grensoverschijdende milieudelicten.22 6. 7

Samenvatting

De uitleg door de strafrechter van specifieke begrippen in bepalingen van milieurecht kan worden beïnvloed door de administratiefrechtelijke betekenis van een dergelijk be grip. De rechtspraak van de administratieve rechter kan daarom invloed uitoefenen op de strafrechtspraak. Het is daarom raadzaam de tussenkomst van een advocaat in te roepen die op beide terreinen van het recht thuis is. In het kader van de opsporing bestaan bevoegdheden zie c tot en met i in nr. 64.6 die als zodanig ook als controlebevoegdheden voorkomen. Het door elkaar heen gebruiken van dergelijke bevoegdheden is verwarrend, omdat een gecontroleerde verplicht is tot medewerking, doch een verdachte niet. De rechtspraak staat een dergelijke vermenging echter wel toe, mits aan een verdachte geen waarborgen worden onthouden. Een derge lijke waarborg kan het zwijgrecht zijn. Meer in het algemeen geldt dat niemand verplicht kan worden actief mee te werken aan zijn eigen veroordeling. Bij twijfel verdient het aanbeveling aan de optredende ambtenaar te vragen of er sprake is van controle of op sporing. Onder omstandigheden kan gedogen door de overheid van een illegale toestand leiden tot een beletsel voor een strafrechtelijke vervolging. Daarvan kan sprake zijn indien er uitdrukkelijk gedoogd werd; bij stilzwijgend gedogen bestaat er meestal geen grond om een beroep op verschoonbare dwaling (omtrent het geoorloofd zijn van de toestand) te kunnen doen. Voor een succesvol beroep op ‘gedogen’ kan een rol spelen dat de onder liggende omstandigheden te bewijzen zijn. Daarom is het verstandig de betrokkenheid of het optreden van de overheid te documenteren. In het milieurecht is het mogelijk dat één zelfde gedraging getroffen wordt door zowel een administratieve sanctie, als door een justitiële sanctie. Niettemin zal de laatste sanc tieoplegger (doorgaans Justitie) wel rekening houden met de eerder opgelegde sanctie, indien daarover de nodige gegevens worden verschaft. —

—

Noten 1.

HR

2.

Literatuur: M. Wladimiroff, in Facetten van economisch strafrecht, onder redactie van M. Wladimiroff, Gouda Quint, Arnhem 1990, p. 187—188 en C. Waling, Het milieustrafrecht, een uitdaging voor de advocatuur, Advocatenbiad 1991, p. 460-

i

december

1985,

NJ 1986,

591.

467 3.

Literatuur: mr. O.D.M.L. Jansen, D.D.

4.

HR

26

april 1988, NJ

5.

HR

30

oktober 1984, NJ 1985,

6.

Zie A.M. Fransen in DD

7. 8.

Rb. Amsterdam

27

1994,

p.

534—552.

1989, 390.

1993,

december

275.

p.

99—112.

1991,

NJ

1993,

69.

Literatuur: A.E.H. Huygen in Facetten van Economisch Strafrecht (zie noot

2),p.

45-68. 9.

Literatuur: G.H. Addink, P.A. Kottenhagen-Edzes,J.E.M. Polak en C. Waling, Ge— doogrecht(spraak), preadviezen, Publicaties van de Vereniging voor Milieurecht 1993-2.

725 VERWEVENHEID VAN ADMINISTRATIEF RECHT EN STRAFRECHT

NR.

65

10.

HR

Ii.

HR io maart

12.

HR

20

januari

13.

HR

24

oktober

1961,

14.

Vgl. Bouwrecht

1990,

20

1985, 15.

HR

i8. KR 19.

1989,

NJ 1986,

30

NJ

1992,

Rh. Rotterdam

i6. HR 17.

juni

1990, 120.

NJ

1992,

1987, 1987,

NJ

543.

747.

1962,

37. 556 en p. de conclusie van Remmelink voor HR 17december

591. 26

april

1991,

M en R

1991, 121.

oktober ‘959, NJ 1961, 574. NJ 1991, 728.

21 mei 1991,

juni

NJ 1990, 8,,. Literatuur: Themanummer Nederlands Juristenbiad 1992, nr. 41, Samenloop van sancties. Zie in het bijzonder het artikel van G.J.M. Corsten, D.R. Doorenbos en J.F.L. Roording, Samenloop van sancties op strafrechtelijk terrein (p. 1335—1344) en het artikel van A.M. Fransen, Een samenloopbericht van het milieufront (p. 20

1990,

1377-1378).

Hof’s-Gravenhage 3 februari 1989,NJ 1989, 541. 21. Literatuur: H.G. Sevenster in Zorgen van Heden (zie noot 2), p. 409—459 en Rechtsvergelijkend in Europa: G. Heine in dit boek, p. 461—492. 22. Literatuur: C. Waling, Das Niederlndische Umweltstrafrecht, (diss.) Freibu rg im Breisgau, 1991, p. 215—267 en J. Martin in Zorgen van heden (zie noot 2), p. 49320.

520.

726 NR.

65

VERWEVENHEID VAN ADMINISTRATIEF RECHT EN STRAFRECHT

64 Strafrechtelijke handhaving

Recommend Documents