6.
CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN
6.1 Conclusies In hoofdstuk 1 is de vraagstelling van dit onderzoek als volgt geformuleerd: Wat doen/hebben gemeenten gedaan om mensen met een chronische ziekte of beperking (de doelgroep) te ondersteunen bij het vinden en behouden van werk en wat zijn de resultaten hiervan? De belangrijkste conclusie van het onderzoek is dat de gemeenten mensen met (chronische) arbeidsbeperkingen niet als doelgroep herkennen, terwijl zij zeker binnen de WWB-populatie aanwezig zijn. Uit het niet herkennen van de doelgroep vloeit voort dat gemeenten ook geen speciaal beleid of visie hebben ontwikkeld om mensen met (chronische) beperkingen voor arbeid te ondersteunen bij het zoeken naar en behouden van werk. Ook hebben zij geen zicht op het effect van hun re-integratieinspanningen voor onze doelgroep. Om toch inzicht te krijgen in de dienstverlening van gemeenten naar onze doelgroep toe hebben we besloten om de vraagstelling als volgt om te buigen: Welke ondersteuning bieden de gemeenten aan mensen met een WWB-uitkering bij het vinden en behouden van werk en is ondersteuning geschikt is voor mensen met (chronische) arbeidsbeperkingen? Hieronder geven we puntsgewijs de conclusies van het onderzoek weer. 6.1.1
Conclusies huidige situatie bij gemeenten
A. Expertise ontbreekt bij gemeenten om onze doelgroep te ondersteunen Wij hebben geconstateerd dat vaak al bij het begin van het arbeids(re-)integratietraject essentiële inzichten ontbreken om te kunnen bepalen óf mensen met chronische beperkingen kunnen werken en zo ja, welk werk zij zouden kunnen verrichten en welke ondersteuning zij nodig hebben om dit te realiseren. In meer dan de helft van de gemeenten vindt geen onderzoek naar functionele mogelijkheden plaats op grond waarvan bepaald kan worden welk soort werk voor een cliënt passend is en wat de ondersteunings- c.q. begeleidingsbehoefte is. De expertise om deze uitgangspunten voor reintegratie vast te stellen is bij gemeenten niet aanwezig. Het arbeids(re-)integratietraject wordt begeleidt door werkcoaches c.q. trajectbegeleiders, klant-, caseen relatiemanagers. Gemeenten geven aan dat deze begeleiders essentieel zijn voor het reintegratietraject. Wij hebben geconstateerd dat deze begeleiders meestal de specifieke deskundigheid ontberen die nodig is om onze doelgroep adequate ondersteuning te kunnen bieden. De tendens bij gemeenten om re-integratietaken zelf uit te voeren in plaats van trajecten in te kopen ervaren wij daarom als ongunstig voor onze doelgroep: gemeenten zijn qua kennis van en ervaring met Rapportage projectteam Lagere overheden – april 2014
50
onze doelgroep op dit moment onvoldoende toegerust om de re-integratie van deze mensen zelf ter hand te nemen. B. Focus re-integratieactiviteiten ligt op mensen met geringe afstand tot de arbeidsmarkt Ten aanzien van de concrete arbeidsmarktgerichte ondersteuning die gemeenten aan hun cliënten bieden hebben wij geconstateerd dat zij onderscheid maken tussen [1] mensen met een (zeer) grote afstand tot de arbeidsmarkt en [2] mensen met een geringe afstand tot de arbeidsmarkt. Hoewel chronisch zieken zich in beide groepen kunnen bevinden, hebben wij de indruk dat de meesten zich in de eerste groep bevinden. Veel gemeenten hebben hun re-integratieactiviteiten gefocust op de groep cliënten uit de tweede groep: cliënten met een geringe afstand tot de arbeidsmarkt. Dit is vanuit hun perspectief gezien niet vreemd, aangezien volumebeperking het belangrijkste doel van arbeids(re-)integratie is en bij deze groep de meeste uitstroom te verwachten is. Hierdoor is er onzes inziens echter weinig aandacht voor (een groot deel van) onze doelgroep. C. Geen specifieke begeleiding van onze doelgroep richting passend werk Mensen met (chronische) arbeidsbeperkingen die - al dan niet terecht - door gemeenten zijn ondergebracht in de groep mensen met een geringe afstand tot de arbeidsmarkt volgen hetzelfde traject als mensen zonder beperkingen. Er wordt niet gezocht of begeleid naar passend werk. Wel bieden enkele gemeenten enige begeleiding na plaatsing, maar wanneer werk niet passend of passend te maken is, zal dit veelal geen soelaas meer bieden. D. Eigen inzicht in (on)mogelijkheden bepalend voor succes arbeids(re-)integratie Gemeenten gaan er veelal vanuit dat mensen met een chronische ziekte of beperking zelf weten waar hun grenzen liggen en dit ook kunnen aangeven. Dit kan leiden tot uitval, teleurstelling en uiteindelijk faalangst of afhaken van betrokkene. De mate waarin iemand beschikt over zelfstandigheid, assertiviteit en inzicht in eigen (on)mogelijkheden is in grote mate bepalend voor het succes van de arbeids(re)integratie van de persoon met chronische beperkingen voor arbeid. E. Van individuele naar groepsgerichte aanpak De begeleiding naar werk kan plaatsvinden volgens individueel maatwerk, groepsbenadering of een mix van deze twee. Er lijkt een ontwikkeling gaande van een individuele naar een meer groepsgerichte aanpak. In het kader van de werkgeversgerichte aanpak worden steeds meer groepsbijeenkomsten georganiseerd waarbij werkgevers direct in contact gebracht worden met een groep kandidaten. De werkgever komt steeds meer centraal te staan. Het is de vraag of mensen met chronische beperkingen door deze aanpak de concurrentie met gezonde mensen aankunnen, zeker wanneer zelfs de matching in groepsverband plaatsvindt. Bij een meer groepsgerichte aanpak krijgen mensen met chronische arbeidsbeperkingen niet altijd de aandacht die nodig is. Gemeenten zouden volgens ons daarom individueel maatwerk gericht moeten aanbieden aan mensen die dit echt nodig hebben, eventueel in die bepaalde fasen, waarin dat nodig is.
Rapportage projectteam Lagere overheden – april 2014
51
F. Gegevens over functionele en/of -arbeidsmogelijkheden niet vastgelegd Behalve het aantal uren, dat iemand beperkt bemiddelbaar is, worden geen gegevens vastgelegd over functionele- en/of arbeidsmogelijkheden. Omdat selectie voor trajecten of vacatures vaak geautomatiseerd plaatsvinden (matching) kan geen gericht aanbod plaatsvinden aan mensen uit onze doelgroep. Ook is het door gebrek aan inzicht in het totaal aantal mensen met bepaalde soorten beperkingen, niet mogelijk om hiervoor gerichte projecten of trajecten te ontwikkelen. G. Diagnose-instrumenten en cliëntvolgsystemen Het cliëntprofiel wordt (soms) vastgesteld middels diagnose-instrumenten en vastgelegd in cliëntvolgsystemen. Gemeenten beschikken op dit moment over onvoldoende instrumenten om relevante gegevens over mensen met chronische arbeidsbeperkingen te kunnen vaststellen en vastleggen. H. Re-integratiemaatregelen en -instrumenten ● Voorschakeltrajecten en vrijwilligerswerk Voorschakeltrajecten en vrijwilligerswerk zijn nuttige instrumenten om een werkritme op te bouwen, werkervaring op te doen en inzicht te krijgen in de eigen mogelijkheden. Deze instrumenten zijn daarom zeer geschikt voor onze doelgroep. Wel moet men alert zijn op verdringing op de arbeidsmarkt en misbruik van mensen met een zwakke positie op de arbeidsmarkt. ● Inzet re-integratieinstrumenten Re-integratieinstrumenten, zoals sollicitatietrainingen en loonkostensubsidie, kunnen - mits zij op het juiste moment bij de juiste persoon worden ingezet - in grote mate bijdragen aan een succesvolle re-integratie. Wij hebben de indruk dat gemeenten nog steeds te weinig maatwerk hanteren bij het inzetten van deze instrumenten ● Actief benaderen en faciliteren van werkgevers. Vooral ‘Social Return on Investment’ lijkt ons een goed instrument om de kans op betaald werk van onze doelgroep te vergroten. Daarbij moet wel een zekere spreiding in branches en functies nagestreefd worden. Ook werkgeversgericht werken kan banen opleveren voor onze doelgroep, mits gerichte acquisitie plaatsvindt van functies die passend (te maken) zijn voor onze doelgroep. I. Samenwerken met andere gemeenten en organisaties We hebben geconstateerd dat gemeenten meer (gaan) samenwerken. Dit lijkt ons een goede ontwikkeling, zeker wanneer wordt samengewerkt met instellingen die kennis van en ervaring met onze doelgroep hebben.
6.1.2 Conclusies Participatiewet: knelpunten en kansen Ons onderzoek heeft plaatsgevonden in het licht van de voorbereidingen op de Participatiewet, die in januari 2015 zal worden ingevoerd. Hoewel de discussie over de concrete invulling van de Participatiewet nog volop gaande is zijn de contouren inmiddels duidelijk. Wij hebben geprobeerd in te Rapportage projectteam Lagere overheden – april 2014
52
schatten welke gevolgen de invoering zal hebben voor onze doelgroep. In het kader van dit onderzoek zijn de volgende knelpunten gesignaleerd: ● Gemeenten moeten met beperkte financiële middelen niet alleen een breder takenpakket uitvoeren, maar ook een grotere groep moeilijk te bemiddelen mensen ondersteunen. ● Er is bij gemeenten op dit moment onvoldoende expertise aanwezig om een effectief beleid te ontwikkelen voor de arbeids(re-)integratie van jongeren én volwassenen met (chronische) arbeidsbeperkingen; ook op de werkvloer ontbreekt de expertise om deze mensen de ondersteuning te geven die zij nodig hebben. ● Er bestaat een grote kans dat rechtsongelijkheid ontstaat als gevolg van de voorgenomen decentralisaties. Het is niet ondenkbaar dat de ene gemeente meer voor onze doelgroep kan of wil doen voor onze doelgroep dan de andere door regionale arbeidsmarktverschillen en verschil in visie en beleid. Wij zien echter ook kansen: ● Door de instroom van jonggehandicapten met arbeidsmogelijkheden ontstaat o.i. een noodzaak om beleid te ontwikkelen voor mensen met arbeidsbeperkingen. ● Er ontstaat hierdoor tevens een noodzaak om expertise te ontwikkelen over onze doelgroep; door samenwerking binnen de keten komt daarnaast meer expertise beschikbaar over onze doelgroep. ● Er kunnen verbindingen ontstaan waar eerst schotten stonden: grenzen tussen arbeidsmatige dagbesteding en beschut werk enerzijds en tussen beschut werk en de vrije arbeidsmarkt anderzijds kunnen vervagen, waardoor mensen zich kunnen ontwikkelen en doorstromen. ● Gemeenten kunnen aanbieders van zorg- en welzijnsactiviteiten en andere diensten vragen om leerwerkplekken of banen voor mensen met een uitkering (Social Return on Investment). De grootste kans die de voorgenomen aardverschuiving in de wereld van de Sociale Zekerheid echter biedt is dat het nu een uitgekiend moment is om zich te bezinnen op de gangbare uitgangspunten van arbeids(re-)integratie. In de volgende paragraaf zullen we proberen aan te geven in hoeverre de patiëntenverenigingen bij een dergelijke omslag op lange termijn een voortrekkersrol zouden kunnen vervullen. Voor de kortere termijn zullen we een aantal concrete aanbevelingen doen richting gemeenten.
6.2
Aanbevelingen
6.2.1. Aanbevelingen voor verbetering aanpak gemeenten Naar aanleiding van ons onderzoek constateren we dat de gemeenten een grote kwaliteitsslag moeten maken in de ondersteuning van mensen met chronische arbeidsbeperkingen bij het vinden en vasthouden van werk, of de Participatiewet in zijn huidige vorm nu wel of niet zal worden ingevoerd. Om onze doelgroep beter te kunnen ondersteunen doen wij de volgende aanbevelingen aan de Rapportage projectteam Lagere overheden – april 2014
53
gemeenten: ● Verbeter de intake van mensen met beperkingen. Arbeidsmogelijkheden moeten - bij voorkeur op basis van door een arts vastgestelde functionele mogelijkheden - globaal worden vastgesteld. Hiertoe zouden gemeenten in ieder geval arbeidsdeskundige expertise in huis moeten halen, bijvoorbeeld als adviseur of teamleider van (een groep) werkcoaches of trajectbegeleiders. Ook zou meer gebruik gemaakt moeten worden van eventueel aanwezige (keurings- of indicatie)gegevens van het UWV. ●
Maak meer onderscheid in de aard van geboden ondersteuning. Groepsgericht waar mogelijk, individueel maatwerk waar nodig.
●
Zet gericht re-integratieinstrumenten (m.n. loonkostensubsidie) in. Hierdoor worden kostbare middelen besteed worden aan die mensen die dat echt nodig hebben. Bij loonkostensubsidie zou periodieke toetsing en bijstelling van de loonwaarde moeten plaatsvinden.
●
Werf gericht vacatures en start projecten i.s.m. werkgevers voor mensen met functionele beperkingen; onderscheid daarbij (grofmazig) verschillende doelgroepen naar de aard van de beperkingen.
●
Zet bij matching ook belasting (in functies) en belastbaarheid (van mensen) grofmazig tegen elkaar af. Daartoe zouden systemen moeten worden ontwikkeld die deze matching ondersteunen, zodat mensen kunnen uitstromen naar werk dat zij duurzaam kunnen verrichten.
●
Bied nazorg aan mensen die dat echt nodig hebben, dit altijd in overleg met de werkgever.
●
Creëer voorzieningen voor beschut werk die ook geschikt zijn voor mensen met een gemiddeld en bovengemiddeld cognitief vermogen.
●
Zorg dat er meer zicht is op de duurzaamheid van re-integratie om de reële effecten van de reintegratie-inspanningen te kunnen beoordelen.
6.2.2. Aanbevelingen voor patiëntenverenigingen Wij hebben in paragraaf 6.1.2 aangegeven dat de invoering van de Participatiewet een uitgekiend moment is om zich te bezinnen op de huidige invulling en uitgangspunten van arbeids(re-)integratie. Patiëntenverenigingen kunnen een grote rol spelen bij de bewustwording van de inefficiënte en voor hun achterban vaak onbevredigende aanpak van de huidige arbeids(re-)integratie. Daarbij zouden zij niet alleen moeten richten op de maatschappelijke coherentie, solidariteit, gedeelde verantwoordelijkheid (ook voor werkgevers), maar ook moeten wijzen op het maatschappelijke en economische belang van het inzetten van de arbeidscapaciteit van deze groep mensen - al was het Rapportage projectteam Lagere overheden – april 2014
54
alleen maar om de effecten van de toenemende vergrijzing te kunnen opvangen. De afgelopen decennia zijn steeds hogere eisen gesteld aan werknemers, waardoor steeds meer mensen ‘buiten de boot’ vallen. Tegelijkertijd is er, ondanks de werkeloosheid, nog steeds een groot aantal niet te vervullen vacatures en is er een ontwikkeling ingezet waarbij mensen steeds langer moeten blijven werken. Er is dus in brede zin een scheefgroei ontstaan tussen vraag en aanbod op de arbeidsmarkt. Opmerkelijk is dat het uitgangspunt van huidige arbeids(re-)integratie nog steeds is: het aan de slag krijgen van mensen met een beperking in een ‘gewone’ baan. Daarbij gaat men uit van de vraag op de huidige arbeidsmarkt en dan blijkt telkens weer dat het (meestal) niet lukt om voor mensen met beperkingen duurzame arbeid te vinden. Steeds opnieuw wordt de discussie gevoerd over de kosten die nodig zijn om deze mensen ‘geschikt’ te maken voor de arbeidsmarkt enerzijds en ze aan het werk te houden anderzijds. Die kosten zullen altijd hoog zijn wanneer we blijven proberen om mensen te wringen in het keurslijf van de huidige arbeidsmarkt. Wij zijn van mening dat er een omslag nodig is: niet de mensen, maar de arbeidsmarkt moet worden aangepast. Er is onzes inziens behoefte aan een andere visie op de arbeidsmarkt en wellicht in het verlengde daarvan, een andere visie op de inrichting van organisaties. Wij denken dat het belangrijk is dat op initiatief van de patiëntenverenigingen een discussie gestart wordt over de uitgangspunten van arbeids(re-)integratie. De discussie moet gaan over de volgende vragen: moeten we wel doorgaan met het inzetten van een enorme hoeveelheid mensen en middelen om mensen met arbeidsbeperkingen geschikt te maken voor de arbeidsmarkt, of moet er een omslag plaatsvinden en moeten we uitgaan van de mensen die je hebt en - als dat dan noodzakelijk is - de arbeidsmarkt veranderen om deze mensen op te nemen? Of gaan we nog een stap verder en moeten we volwaardige participatie van mensen met beperkingen nastreven door duurzame arbeidsplaatsen te creëren met als uiteindelijk doel een inclusieve arbeidsorganisatie te verwezenlijken? Hieronder zullen we proberen aan te geven op welke wijze patiëntenverenigingen een bijdrage kunnen leveren aan het realiseren van een toename van de arbeidsparticipatie van mensen met chronische beperkingen voor arbeid. ●
●
Werk samen en verbreed focus De verschillende patiëntenorganisaties moeten gaan samenwerken en hun focus verbreden om te bewerkstelligen dat naast de medische aspecten van het (chronisch) ziek zijn ook het aspect van arbeidsparticipatie op de kaart gezet wordt. Schenk expliciete aandacht aan arbeidsparticipatie Richt bijvoorbeeld een (digitaal) loket in met up-to-date informatie over ontwikkelingen die de arbeidsparticipatie van de doelgroep aangaan. Ook kan gedacht worden aan het oprichten van een adviespunt Arbeid en Belastbaarheid, zodat de bewustwording en zelfkennis van de Rapportage projectteam Lagere overheden – april 2014
55
achterban van patiëntenorganisaties groter wordt.
36
●
Organiseer een symposium of congres De samenwerkende patiëntenorganisaties zouden een congres kunnen organiseren om de bevindingen van het gehele onderzoek van ‘Op Eigen Kracht Aan Het Werk’ (fase 1 en fase 2) te delen met betrokken organisaties en te brainstormen over veranderingen en verbeteringen ten aanzien van de arbeids(re-)integratie van hun achterban - verbeteringen zowel op korte als lange termijn. Mogelijke deelnemers of partners zijn gemeenten, Locus, Cedris, Divosa, Kenniscentrum CrossOver, NvvA/AKC36 etc. Eventueel zou daarbij de vernieuwende visie van de Universiteit van Maastricht ‘Inclusieve arbeidsorganisatie’ en realisatie van deze visie in UWV-projecten gepresenteerd kunnen worden. In dat geval kunnen tevens vertegenwoordigers van de Capaciteitsgroep Arbeid- en Organisatie Psychologie, Universiteit Maastricht en vertegenwoordigers van UWV, bijvoorbeeld van het (Wajong)project in het Slotervaartziekenhuis.
●
Richt een denktank op De samenwerkende patiëntenorganisaties zouden een ‘denktank’ moeten oprichten om een concrete visie en een plan van aanpak voor de lange termijn te ontwikkelen om onze doelgroep duurzaam in het arbeidsproces te integreren.
●
Start een pilot De samenwerkende patiëntenorganisaties zouden een pilot kunnen starten om aan te tonen dat chronisch zieken een zinvolle bijdrage kunnen leveren aan het arbeidsproces, mits er rekening wordt gehouden met hun beperkingen en zij worden ingezet op hun kwaliteiten. De pilot zou eventueel gebaseerd kunnen worden op het principe van de inclusieve arbeidsorganisatie. Door bijvoorbeeld een project te starten voor een mix van jongeren en volwassenen kan een dergelijk project een meerwaarde hebben t.o.v. de huidige UWV-projecten gericht op Wajongers: onder de doelgroep chronisch zieken bevinden zich zeker mensen met gemiddelde of bovengemiddelde intelligentie, die daarbij soms ook werk- en in elk geval levenservaring hebben. Zij kunnen veelal niet alleen volwaardige taken uitvoeren (ook op hoger niveau) maar eventueel ook anderen ondersteunen/begeleiden. In een dergelijke pilot zouden patiëntenverenigingen, gemeente(n), werkgevers en/of (ideële) organisaties, UWV en dergelijke kunnen participeren.
●
Stuur aan op het starten van een gespecialiseerd uitzendbureau Patiëntenverenigingen kunnen aansturen op het starten van een uitzendbureau (als pilot) speciaal voor mensen uit onze doelgroep.
NvvA Nederlandse Vereniging van Arbeidsdeskundigen, AKC Arbeidskundig KennisCentrum
Rapportage projectteam Lagere overheden – april 2014
56
NAWOORD Het team Lagere overheden is de geïnterviewden van de zeven gemeenten zeer erkentelijk voor hun medewerking aan dit onderzoek. De kanttekeningen die in dit rapport geplaatst zijn bij het beleid en de uitvoering van de arbeids(re-)integratie van mensen met chronische arbeidsbeperkingen door de gemeenten zijn zeker niet bedoeld om deze mensen te bekritiseren. Integendeel: wij zijn getroffen door het enthousiasme en de betrokkenheid van geïnterviewden bij hun werkzaamheden en hebben bewondering voor de manier waarop zij met toenemende druk van buitenaf en steeds verder slinkende middelen proberen hun doelgroep zo goed mogelijk te ondersteunen. Wij zijn van mening dat de maatschappelijke veranderingen die gaande zijn en de consequenties daarvan voor kwetsbare groeperingen in de maatschappij niet op het bordje van de gemeenten kunnen en mogen worden gelegd. Daarvoor is veel meer nodig en we hopen dat de aanbevelingen in dit rapport een bijdrage kan leveren aan de discussie hierover. Ter illustratie van onze visie op de benodigde veranderingen sluiten we daarom af met een citaat uit een ingezonden brief van Chris Depmann, arbeidsdeskundige bij het UWV:37 “Het uitgangspunt lijkt steeds te zijn: hoe krijgen we iemand met een beperking in een gewone baan. Daarbij blijven we uitgaan van de huidige arbeidsmarkt en vragen ons af hoeveel geld er nodig zal zijn om mensen langere tijd te begeleiden. Dat is en zal altijd te weinig zijn omdat het uitgangspunt verkeerd is. Dit is Nederland met ongeveer 17 miljoen inwoners,waarvan er een groot en steeds groter wordend aantal op de huidige arbeidsmarkt niet mee kan komen om diverse redenen. Dan gaan we zorgen dat er op de een of andere manier het verschil tussen wat iemand kan en wat de arbeidsmarkt vraagt acceptabel klein wordt. Dat is de omgekeerde wereld. Je moet uitgaan van de mensen die je hebt en als dat dan noodzakelijk is moet de arbeidsmarkt veranderen om deze mensen op te nemen. Dan moeten we het gewoon weer hebben over samenleving, solidariteit, gedeelde verantwoordelijkheid ook voor werkgevers en niet over onzinnige bedragen die bij elkaar geschraapt moeten worden om hoogopgeleide begeleiders aan de slag te krijgen. Hier (....) wordt de groenploeg van de Sociale werkvoorziening afgebouwd omdat de gemeente (die nota bene de grootste geldverstrekker is van de Wsw) besloten heeft met een Europese aanbesteding het groenonderhoud aan een particulier bedrijf te gunnen. (....) Accepteer dat je buurjongen of overbuurmeisje niet zo goed mee kan en vind het normaal dat je als werkgever moet weten waar de sterke kanten en de zwakke kanten van je personeel liggen. Zorg gewoon als werkgever dat je er van uitgaat dat het je morele plicht is om niet alleen "groen" te produceren maar ook menselijk je bedrijf voert. En als dat uit zichzelf niet kan en schijnt te lukken dat is een Quotum helemaal niet zo gek.”
37
Reactie op ‘Kritische kanttekening bij de Participatiewet’ in VNG Magazine, 22-01-2014 http://www.vngmagazine.nl/nieuws/15550/kritische-kanttekeningen-bij-participatiewet. (VNG, 22 januari 2014).
Rapportage projectteam Lagere overheden – april 2014
57
