5. Az államháztartás Az állam szerepe a gazdaságban Az állam létrejöttének egyik indítéka éppen a gazdaság bizonyos feladatainak ellátása volt: az ókori gazdasági szervezet működésének intézményi feltételeit kellett biztosítani. A gazdálkodás, a termékés jövedelem-elosztás csak erőszakos eszközökkel volt fenntartható, amihez az állam támogatására is szükség volt. E feladatokat az állam csak akkor tudta ellátni, ha létrehozta saját szervezeteit is, amelyek fenntartását ugyancsak erőszakos úton biztosított bevételekből fedezte. A piacgazdaság kialakulásával az állam gazdaságszervező szerepe fokozatosan csökkent, a termelés és a fogyasztás kapcsolatának koordinálását a piac végezte. A piacgazdaságban az állam részben hasonló szerepet tölt be, mint korábban: most is alapvető feladata a gazdasági rendszer működési feltételeinek biztosítása. Ezt azonban már más eszközökkel végzi: az erőszak helyét a gazdasági kényszer vette át, az állami gazdaságszabályozást nem a hadsereg, hanem a törvények és a bíróságok valósítják meg. A piacgazdaság kiépülése, a piac működésének hátrányai a 20. században életre hívták az állam általános szabályozó szerepét – a nemzetgazdaság zavartalan működésének feltétele, hogy az egyensúly fenntartása érdekében beavatkozzon a folyamatokba. Napjainkban az államok alapvetően négy feladatkör ellátása érdekében vállalnak gazdasági szerepet a gazdaság működésének intézményi és jogi feltételeinek biztosítása, az allokációs funkció, a stabilizációs és az újraelosztási funkció betöltése. Az intézményi és jogi feltételek megteremtése A gazdaság, a piac zavartalan működéséhez elengedhetetlen azon szervezetek létrehozása, amely a gazdaság játékszabályait formálisan is rögzítik, a szabályok betartását pedig szükség esetén akár ki is kényszerítik. A piacgazdaság egyik legfontosabb jellemzője a magántulajdon és a csere szabadsága. Ha nem lennének olyan törvények, előírások, amelyek a tulajdont védik, a szerződéskötés szabadságát és a szerződések érvényesítését biztosítják, akkor a piac nem tudna működni. Ilyen szabályok természetesen spontán módon is kialakulhatnak, ezekhez azonban legfeljebb önkéntesen igazodnak a gazdasági szereplők. Az etikai elvárásokat előbb-utóbb intézményesíteni kell, hogy azok betartását azoktól is megkövetelhessék, akik önként nem hajlandóak arra. A minden gazdasági szereplőre érvényes szabályokat és törvényeket, ezek betartatását csak az állam képes biztosítani. A törvényhozás, a végrehajtás, az igazságszolgáltatás egésze - közvetlenül vagy közvetve - ezen általános feladatokat szolgálja. Ha jól meggondoljuk, akkor az ország belső és külső biztonsága is része a gazdálkodás zavartalanságát biztosító intézményrendszernek. Ezen intézmények létrehozása, fenntartása és működtetése kiadásokat igényel, amelyeket a kormányok adójellegű bevételekből fedeznek. Az állam legszűkebben vett gazdasági szerepe tehát már önmagában megköveteli adók szedését, a magánszektor jövedelme egy részének elvonását, a piaci jövedelemelosztás megváltoztatását. Ennek mértéke azonban rendszerint viszonylag csekély, így az nem befolyásolja lényegesen a magánszféra döntési feltételeit. A modern gazdaság életének bonyolult rendszere olyan egyéb intézményeket is megkövetel, amelyek figyelemmel kísérik egyes speciális területek működését, a közérdek érvényesítését biztosítják, a szabályok betartását ellenőrzik. Ilyen például a bankfelügyelet, a biztosítási felügyelet, a versenyfelügyelet stb. Allokációs funkció Az allokációs funkció minden olyan kormányzati tevékenységet összefog, amely az előállított termékek és szolgáltatások mennyiségét és minőségét befolyásolja. A kormányzati allokáció széles körben hat a termékek és szolgáltatások termelésére, forgalmára és felhasználására. Magában foglalja a mezőgazdasági termelés támogatását, az autók szennyezőanyag kibocsátásának szabályozását, a búza-behozatal kvótájának meghatározását, az autópályák építését, a villamos áram árának meghatározását, a közoktatás nyújtását, a cigaretta adóztatását stb. Ezen tényezők közös vonása, hogy olyan feladatokat kell ellátnia az államnak, amelyre a piac nem vagy csak alacsony hatékonysággal
képes. Általában azt mondhatjuk, hogy a piaci elégtelenségek, a piaci kudarcok teszik szükségessé az állam allokációs funkcióját. A piaci elégtelenségek mindenek előtt a közjavak termelését, az külső gazdasági hatások (externáliák) kezelését és bizonyos monopolhatások mérséklését követelik meg a kormányzattól. Ezen feladatok egy része egyértelműen adódik a piac működéséből: a közjavakat a piaci szereplők nem fogják előállítani, hiszen az előállítás költségei nem vagy csak részben térülnek meg a piacon keresztül. A környezetet károsítók vonakodnak attól, hogy hozzájáruljanak a károk mérsékléséhez vagy a károkozás megszüntetéséhez, mert az mérsékelné profitjukat. A fogyasztók életét, biztonságát védő termékeket általában csak akkor hajlandóak előállítani, ha arra törvényes előírások kötelezik a gyártókat. A természetes monopóliumok árai mindig magasabbak lennének a társadalmilag és gazdaságilag kívánatosnál, ha állami intézmények nem szabályoznák az árakat. Az oligopóliumok összejátszását, a kartellek kialakulását is csak törvényekkel lehet mérsékelni vagy megakadályozni. Ezekben az esetekben tehát nyilvánvaló az állami szerepvállalás szükségessége. Más esetekben viszont a piaci szereplők is kielégíthetnék az adott szükségletet, de a társadalom értékítélete eltér a piaci értékeléstől. Autópályák épülnének magánvállalkozásban is, de azok használatát túlságosan erősen korlátozná a fizetendő pályadíj magas volta. Az alapfokú oktatást is igénybe vennék, ha díjat kellene fizetni érte, de a képzettség általános színvonala jóval alacsonyabb lenne, mint amit a közösség kívánatosnak tart. A védőoltásokat is sokan megfizetnék, de védettségük kisebb lenne, mint a kötelező oltás esetében. ezekben az esetekben olyan javakról van szó, amelyeket a piacon keresztül is lehetne értékesíteni, de a társadalom közös érdeke, hogy ne történjen meg a fogyasztásból való kizárás, a döntés ne egyéni legyen. Ezeket a javakat irányított elosztású javaknak nevezzük. A társadalom döntésén múlik, hogy mely javak kerülnek ebbe a csoportba. Az újraelosztási funkció A piacgazdaságban a jövedelmek elosztása az egyes egyéneknek a termeléshez való hozzájárulásán alapul: a termelési tényezők tulajdonosai annak arányában kapnak jövedelmet, amilyen arányban hozzájárulnak a termékek létrehozásához. Ez az un. funkcionális jövedelemelosztás jelentős különbségeket eredményez az egyének jövedelmei között. A jövedelmek ezen megoszlása elősegíti a termelésnek a kereslethez való igazodását, a termelési tényezők olyan felhasználását, amely a kereslet megfelelő kielégítését eredményezi. Ugyanakkor olyan mértékű egyenlőtlenségeket eredményez, amelyek a társadalom jelentős rétegeinek elszegényedését eredményezheti. Mindez olyan feszültségekhez vezethet, amely nem csak az emberek igazságérzetével ellentétes, hanem a gazdasági folyamatok zavartalanságát is veszélyeztetheti. Ezért a demokratikus rendszerekben az állam feladatának tekintik a jövedelmek újraelosztását a társadalom tagjai között. A jövedelemelosztás ugyanakkor egy sor olyan kérdést érint, amely politikai vagy szociális szempontok figyelembevételét igényli és tisztán közgazdaságtani alapon nehezen vagy egyáltalán nem értékelhetők. A jövedelem-újraelosztás elsősorban az adózás és a transzferek kifizetése révén megy végbe. Ugyanakkor a közjavak fogyasztása is jövedelmet eredményez, csak nem pénzben, hanem a szükségletek magasabb szintű kielégítésében. A kormányok a közösségi fogyasztás biztosításával indirekt módon járulnak hozzá a jövedelem-újraelosztásához, de ennek mértékét nem vagy csak nagyon nehezen lehet felmérni. Az indirekt jövedelem-újraelosztás során gyakran azok is részesednek a transzferekből, akik meg tudnák fizetni az adott szolgáltatást. Ugyanakkor a közjavakat nem mindenki fogyasztja (pl. nem veszi igénybe az ingyenes közoktatást, hanem magániskolába járatja gyermekét). A stabilizációs funkció Ha a gazdasági automatizmusok, a piaci önszabályzó mechanizmus nem képes megteremteni a gazdasági egyensúlyt, akár rövid, akár középtávon, akkor szükségessé válhat az állam gazdaságszabályzó beavatkozása. Az allokációs funkció esetében a kormány elsősorban egy-egy részpiac működését, tehát az egyéni döntéseket befolyásolja, a stabilizáció viszont kifejezetten az összgazdasági folyamatok szabályozására irányul.
A stabilizáció általános célkitűzése, hogy megakadályozza a kibocsátás és ezzel a foglalkoztatás ingadozásait. A stabilizációs beavatkozás általában a következő négy célkitűzés valamelyikére (vagy mindegyikére) irányul: a teljes foglalkoztatás, az árstabilitás, a költségvetés egyensúlya valamint a külgazdasági egyensúly. A cél egyrészt a gazdaság belső működéséből fakadó egyensúlyi zavarok felszámolása vagy mérséklése, mint például a munkanélküliség csökkentésére való törekvés. Más esetekben viszont a korábbi gazdaságpolitikai, kormányzati döntések következményeinek felszámolásáról van szó, mint pl. a költségvetési egyensúly helyreállítása esetében. A gazdaság stabilizálása elsősorban a kereslet és kínálat szabályozásán keresztül történhet. Az alkalmazott eszközök szerteágazóak lehetnek az adóztatás, a központi bank szabályozó eszközei, a vámpolitika, a fejlesztési politika, a bérpolitika, a versenyszabályozás - mind valamilyen módon hatással lehet az egyensúlyra. Az eszközök megválasztása és kombinálása rendkívül bonyolult feladat, hiszen a szabályozó eszközök többsége csak közvetve hat a gazdasági folyamatokra, a gazdasági szereplők döntésein keresztül befolyásolja az aggregált piac alakulását. Az államháztartás fogalma, jellemzői Az államháztartás az állami feladatok ellátásának és finanszírozásának gazdálkodási rendszere. Az államháztartást különböző állami és önkormányzati költségvetések, valamint politikai döntési mechanizmusok illetve gazdálkodási szabályok alkotják. Az államháztartás különböző alrendszerekből tevődik össze, amely alrendszerek között megoszlanak a feladatok és az eszközök (pénzalapok és a vagyontárgyak). Az alrendszereket különböző szempontok szerint csoportosíthatjuk. Az elhatárolás alapja lehet, hogy • ki rendelkezik az alrendszer eszközei felett, • ki dönt azok felhasználásáról, • ki irányítja a tevékenységet, • milyen típusú közösségi szükségletet elégít ki. Minden államháztartásban van egy „főköltségvetés”, amely felett rendszerint a legfőbb államhatalmi szerv (általában az országgyűlés) rendelkezik döntési jogkörrel. A főköltségvetés az állami szuverenitás megtestesítője. Az államháztartási rendszer általában decentralizált, vagyis a főköltségvetés alatt külön legitim politikai döntéshozók által kontrollált pénzalapok működnek. A decentralizáltság azt jelenti, hogy bizonyos kormányzati funkciók ellátását megosztják különböző kormányzati szintek között. Ekkor az alsóbb kormányzati szintek politikai testületei döntenek a decentralizált kormányzati feladatok forrásául szolgáló eszközökről. A központi és a helyi kormányzati hatáskör elhatárolásának – az államigazgatási feladatok ellátása mellett – másik fontos eleme a közszükségletek kielégítésének módja. A kollektív javakat különböző területi egységek fogyasztják, és ehhez kell igazodnia a kínálatnak is. Ebből következően különböző finanszírozási és ellátási rendszerre van szükség. Egyes általános közösségi szükséglet csak a társadalom egészére (az országra) értelmezhető (ilyen például a honvédelem, vagy a politikai intézményrendszer működtetése). Így az ilyen feladatok ellátásáról a kormánynak kell gondoskodnia még akkor is, ha a megvalósítás szervezeti egységei területileg szétszórtan működnek. (Így például a bíróságok fenntartása a központi kormányzat feladata, annak ellenére, hogy működésük egy-egy településhez vagy területi egységhez kapcsolódik.) Más közszolgáltatást viszont helyileg – településeken vagy kisebb régiókban – vesznek igénybe az állampolgárok. Ilyen a helyi közvilágítás, az ivóvíz vagy a közoktatás. Ha ezeket helyi szinten állítják elő, akkor lehetővé válik a helyi szükségletekhez való rugalmas alkalmazkodás. A települések eltérő mérete, lakossági szerkezete, különböző egyéb adottságai a közszolgáltatások más és más típusait, szerkezetét igénylik A decentralizált kormányzat (önkormányzat, kistérség) több információval rendelkezik az ott lakók igényeiről és érzékenyebb is ezekre. Az ilyen közszükségletek kielégítését szolgáló rendszereket ezért decentralizálni kell. Az államháztartási rendszer alrendszerekre való felosztásának egyik fontos elve a központi és a helyi (önkormányzati) alrendszer elkülönítése. Elkülöníthetünk alrendszereket speciális feladatok alapján is. Ilyenek lehetnek a társadalombiztosítási rendszerek, vagy más, meghatározott célra elkülönített pénzalapok illetve azok felhasználása, működtetése.
Az alrendszereket a fentiek alapján megkülönböztethetjük aszerint, hogy • központi vagy helyi (területi) hatáskörbe tartoznak-e • milyen típusú közösségi szükségletet elégítenek ki. Az államháztartási mérlegek és a magyar államháztartás jellemzői A magyar államháztartás alrendszerei tükrözik a korábban ismertetett elveket. Az államháztartás alrendszerei a következők: • a központi költségvetés • a szociális biztonság állami intézményrendszere – társadalombiztosítási rendszer • elkülönített állami célalapok • önkormányzatok gazdasági alrendszere Az első három alrendszer a kormány közvetlen hatáskörébe tartozik, míg az önkormányzatok az állami szabályozás keretei között önállóan gazdálkodnak. Az államháztartás egyes alrendszereinek súlyát illusztrálja az 1. táblázat: 2008
2009 várható
2010 előirányzat
Központi költségvetés Bevételek 50,31 50,26 50,64 Kiadások 52,77 51,81 52,52 Társadalombiztosítási alapok Bevételek 26,55 26,69 27,33 Kiadások 25,54 25,53 25,90 Önkormányzatok Bevételek 20,15 19,91 19,34 Kiadások 19,02 19,78 19,26 Elkülönített állami pénzalapok Bevételek 2,99 3,14 2,69 Kiadások 2,67 2,88 2,32 1. táblázat Az államháztartás alrendszereinek aránya az államháztartás összes kiadásainak és bevételeinek százalékában Magyarországon Forrás: A Magyar Köztársaság 2010. évi költségvetési törvényjavaslat általános indoklása. Pénzügyminisztérium Az államháztartás egészét néhány fontos mutatóval jellemezhetjük. Az első és legfontosabb kérdés, hogy az állam a megtermelt jövedelemnek mekkora hányada felett rendelkezik. Az államháztartás bevételeinek aránya azt jelzi, hogy az állam különböző feladatainak ellátásához a nemzetgazdaságban keletkezett jövedelmek (rendszerint a GDP) mekkora hányadát vonja el. A másik oldalon a kiadások GDP-hez viszonyított hányada azt mutatja, hogy a megtermelt nemzetgazdasági jövedelem mekkora hányadát használják közösségi célokra. Ez utóbbin belül az is fontos, hogy az egyes célokra milyen összegeket fordít az állam. Az államháztartás alrendszerének legfontosabb eleme a pénzügyi alap, amelyből a feladatokat finanszírozzák. A pénzügyi alap költségvetés formájában kerül elfogadásra. A költségvetés az adott államháztartási alrendszer vagy egység várható bevételeinek és kiadásainak pénzügyi terve. A költségvetés mérlegként kerül összeállításra. A költségvetést meghatározott politikai szervezet fogadja el. A költségvetés jogi formát ölt (törvény, önkormányzati rendelet formájában). Ebből adódik, hogy a költségvetés elfogadása (felhatalmazás) azt jelenti, hogy a végrehajtó szervek az adott pénzügyi előirányzatokból az elfogadott célokat kötelesek megvalósítani. A végrehajtás valamilyen végrehajtó hatalom (kormány, polgármester) felügyeletével történik. A jóváhagyó testület egyben beszámoltatja a végrehajtó szervet és utólag elfogadja a teljesítést. A beszámoló elfogadása egyben felmentés, vagyis megszűnik a végrehajtási kötelezettség.
Az államháztartás egyes alrendszereire, illetve egészére zárt rendszerű, a bevételeket és kiadásokat megfelelő csoportosításban tartalmazó mérlegeket kell összeállítani. A mérlegek tanulmányozása során két szempontra kell kitérni: az egyes alrendszerek közötti kapcsolatokra és a tételek csoportosítására. Az államháztartás egyes alrendszerei rendelkeznek saját bevételekkel – így például a társadalombiztosítási alapok bevételei a magánszemélyek és vállalkozások járulékbefizetéseivel rendelkezik. A kiadások pedig nagyrészt az államháztartáson kívülre irányulnak. Ugyanakkor az egyes alrendszerek egymás számára is juttatnak forrásokat. Ez a jövedelem-áramlás főleg a központi költségvetéstől irányul a többi alrendszer felé. Az adók nagy részét ugyanis a központi költségvetés szedi be, és decentralizálja az ellátandó feladatoknak megfelelően. A társadalombiztosítási alapok és az elkülönült állami pénzalapok hiányát is a központi költségvetésből finanszírozzák. Ebből következően, ha az egyes alrendszerek különálló költségvetéseit összesítjük, akkor az államháztartás szerepe nagyobbnak látszik, mint ténylegesen, hiszen egyes tételek kétszer szerepelnek: egyik alrendszerben bevételként, a másikban pedig kiadásként. A bruttó elszámolás elve alapján mégis csak így készülhet az államháztartás egészének költségvetése. A bruttó mérlegeket azután konszolidálják. A konszolidált mérleg mutatja meg az államháztartás egészének pénzügyi egyenlegét, a finanszírozási igényt. Ennek jelentősége két szempontból is fontos: egyrészt amikor az államháztartási hiány nagyságát akarjuk felmérni, másrészt amikor a pénzügyi mozgások egyenlege alapján az államháztartási vagyon változását akarjuk megállapítani. Az államháztartás bevételeit és kiadásait alapvetően kétféle szempont szerint állítják össze: • funkcionális szempontok szerint (vagyis az adott kiadás és bevétel milyen funkciót tölt be a gazdaságban, milyen szolgáltatásokhoz járul hozzá az állam), • közgazdasági szempont szerint (ebben a megközelítésben a folyó kiadásokat és a tőkejellegű kiadásokat különítik el, illetve a hitelezési ügyletek kerülnek megkülönböztetésre). A központi költségvetés Az ország főköltségvetését általában a parlament hagyja jóvá, és ebben kerülnek meghatározásra a legfontosabb állami feladatok, kötelezettségek és tervezett bevételek. A központi költségvetés az állampolgárok adózási kötelezettségeiben is meghatározó szerepet játszik. Ebben a fejezetben a központi költségvetés tartalmának, készítésének, végrehajtásának Magyarországon érvényes módjait ismerjük meg. A központi költségvetés lényege, a fejezetrend A központi költségvetés az államháztartás klasszikus eleme. Amíg a társadalombiztosítási és célalapok rendszere által finanszírozott feladatok nem kerültek az állami felelősség körébe, addig a központi költségvetés és annak helyi szintje képezte az államháztartás egészét. A költségvetés e két szintje a városok és községek, valamint a királyi jövedelmekről szóló számadásokból fejlődött ki. A központi költségvetés a központilag ellátandó feladatok pénzügyi terve, amely tartalmazza az államháztartás további alrendszereinek a központi forrásokból származó előirányzatait is. A központi költségvetés összeállítása során a korábban már megismert funkcionális és közgazdasági osztályozás mellett megjelenik egy másik, úgynevezett adminisztratív vagy szervezeti osztályozás, amely azt mutatja, milyen szervezetnél jelenik meg a kiadás, illetve milyen forrásból származnak a bevételek az adott feladat ellátásához. A központi költségvetés végrehajtásakor a feladatok ellátását különböző szervezetek végzik, illetve különböző szervezetek gondoskodnak a megítélt támogatások átadásáról. Így minden kiadás valamilyen költségvetési fejezetben jelenik meg. Költségvetési fejezet a költségvetési tervezés, végrehajtás és beszámolás szempontjából önállóan felügyelt, irányított szervek és előirányzatok összessége. A fejezetek összessége és elhatárolódása a fejezetrend. A fejezetrend elsősorban a feladat-típusok ágazati, szervezeti elhatárolódását tükrözi. A fejezetrendet a mindenkori költségvetési törvény tartalmazza. A fejezetben meghatározott célok megvalósításáról az úgynevezett fejezetgazdák gondoskodnak. A fejezetgazdák az állam központi szervei, a kormány, a minisztériumok és egyes kiemelt állami intézmények (például a Magyar Tudományos Akadémia, a Központi Statisztikai Hivatal).
A költségvetési fejezetek költségvetési címekre, alcímekre tagozódnak. A költségvetési cím szervezeti és szabályozási szempontból összetartozó továbbrészletezett előirányzatok összessége. Költségvetési címet alkotnak a központi költségvetési szervek. A területileg széttagoltan működő, de azonos tevékenységet végző költségvetési szervek közül több is képezhet egy címet. A költségvetésben szereplő címek címrendet képeznek. A kiadásokat tehát szervezeti rendszert és célokat követve tervezik, fogadják el és hajtják végre. A költségvetésről azonban készül egy összevont mérleg is, amelyben a különböző jogcímű kifizetéseket összesítik. A fejezet- és címrend alapján ez az összesítés nem olyan nehéz, hiszen minden alcímről pontosan látszik, milyen célt szolgál. A költségvetési mérleg sokkal jobban áttekinthető, eleget téve a költségvetés-készítés alapelveinek. A 2010. évi költségvetés kiadási oldalát összesítve láthatjuk a 2. táblázatban.
2. táblázat A Magyar Köztársaság 2010. évi költségvetési mérlegének kiadási oldala Forrás: A Magyar Köztársaság 2010. évi költségvetési törvényjavaslat általános indoklása. Pénzügyminisztérium
A központi költségvetés bevételei A költségvetési bevételek fő típusai: • Adók és adójellegű bevételek: adók, vámok, állami monopólium. • Nem adójellegű bevételek: illetékek, díjak, bírságok. • Tőkebevételek: tulajdon utáni részesedés, értékpapír-értékesítés, állóeszköz-, föld-, készletértékesítés. • Adományok, juttatások természetes és jogi személyektől, az államháztartás más szintjétől, külföldről. Az adók és adójellegű bevételek az állami feladatok finanszírozásának klasszikus forrásai. Az állam közhatalmi funkciójánál fogva magas szintű jogszabályban fizetési kötelezettséget ír elő. Az adójellegű bevétel nem mindig adó néven szerepel. Ide tartoznak a társadalombiztosítási járulékok is. Ezek a bevételek azonban a társadalombiztosítási alapok bevételei között jelennek meg, nem a központi költségvetésben. Az adókról a tananyag későbbi részében tanulhatnak majd részletesen. A vám olyan adó jellegű befizetési forma, amelyet a jogszabályban meghatározott mértékben és feltételek szerint a vámhatárt átlépő áruforgalom alapján vetnek ki. A nem adójellegű bevételek között kiemelt helyet kapnak az illetékek és díjak. Az illetékek olyan fizetési kötelezettségek, amelyek az állam igazgatási vagy igazságszolgáltatási tevékenységéhez kapcsolódva keletkeznek. Az illeték-befizetésnél tehát van közvetlen ellenszolgáltatás; a fizetési kötelezettség csak akkor lép fel, ha a szolgáltatás tényleges igénybevétele megtörtént. Az illeték lehet vagyonátruházási, okirati és eljárási illeték. Díjakat a közösségi fogyasztás bizonyos szolgáltatásaiért kell fizetni. A fizetést szociálpolitikai és közösségi érdekek befolyásolják, ezért vannak ingyenes szolgáltatások illetve a fizetési kötelezettség sokszor az egyén jövedelmi viszonyaitól vagy a tényleges ráfordításoktól függ. Napjainkban Magyarországon egyre több közösségi szolgáltatásért kell kisebb-nagyobb díjat fizetni. A bírság a jogszabályi előírások be nem tartása miatt fizetendő pénzbeli büntetés, amelyet az államhatalom különböző szervei vetnek ki, illetve bizonyos esetekben a szabálysértő önmaga is megállapíthatja és befizetheti (pl. az adófizetésnél az önellenőrzési pótlék, rendbírság). A tőkebevételekhez az állam nem közhatalmi, hanem tulajdonosi funkciójából adódóan jut. Az állam vállalkozási vagyonának hasznosításából származó bevételek között napjainkban még mindig nagy szerepe van az értékesítésből (privatizációból) származó bevételeknek. E bevételek esetiek, ennek megfelelően kezelésük a központi költségvetés mérlegében megkülönböztetett. Az állam vállalkozási vagyonának működéséből származó profit a tőkebevételek között, mint folyó jövedelem jelenik meg. Az egyéb bevételek aránya elenyésző. A bevételek is önálló fejezetet alkotnak a központi költségvetésben, de annak szerkezete lényegesen egyszerűbb, mint a kiadásoké. Felépítése nagyon hasonló a költségvetési mérlegéhez. A 3. táblázat a 2008. évi költségvetés bevételi előirányzatait tartalmazza.
3. táblázat A 2010. évi költségvetési mérleg bevételi oldala Forrás: A Magyar Köztársaság 2010. évi költségvetési törvényjavaslat általános indoklása. Pénzügyminisztérium A társadalombiztosítási rendszer A társadalombiztosítás általános értelemben a rászorultakról való gondoskodás kollektív, komplex rendszere. A társadalombiztosítás kiterjed a szociális biztonság különböző elemeire: a betegség, munkanélküliség, időskori keresőképtelenség esetén való gondoskodásra. A társadalombiztosítás részben kollektív kockázat-vállalást, részben pedig állami gondoskodást, állami szerepvállalást jelent. Ez utóbbi is kétféleképpen érvényesülhet: egyrészt közös kockázatvállaláson, szolidaritáson alapuló kötelező biztosítási rendszer létrehozásán és fenntartásán keresztül, részben pedig kollektív javak biztosításán és/vagy szociális támogatásokon keresztül, ahol a szolgáltatás és juttatás nem kapcsolódik semmiféle járulékfizetéshez. A kötelező társadalombiztosítást kiegészítik az üzleti alapon működő biztosítási szolgáltatások, valamint a kisebb közösségek által létrehozott önsegélyző jellegű pénztárak. Az egyes elemek kombinációja nagyon változatos formában jelenik meg a világ országaiban. A társadalombiztosítás általában a következő szolgáltatásokra terjed ki: öregségi, rokkantsági nyugdíj, egészségügyi ellátás, betegségi-, anyasági- és gyermeknevelési ellátások, munkanélküli segély. Az egyes társadalombiztosítási rendszerek közötti eltérést leginkább az alábbi jellemzők különbségei okozzák:
az ellátandó feladatokban: mit, mikor és milyen feltételekkel kell a kötelező társadalombiztosítás keretében nyújtani, • az ellátás milyen formában történjen: természetben vagy pénzben, • a juttatás mértékében: a pénzbeli vagy természetbeni juttatás milyen mértékben fedezze a kieső jövedelmet, korrigálja az élethelyzetben bekövetkezett változást, elégítse ki az egészségügyi szolgáltatás iránti igényt stb. • a járulékfizetési kötelezettségben: a munkavállaló és munkaadó kötelezettségeiben • az államháztartás egyéb rendszereivel, ezen belül is elsősorban a központi költségvetéssel való kapcsolat formájában és mértékében, • a szervezeti megoldásokban: állami vagy magán intézmények végzik-e a feladatot, stb. Jelenleg még az EU országain belül is lényeges különbségek vannak a társadalombiztosítás terén. Az állam legszűkmarkúbb Portugáliában, ahol egyáltalán nem járul hozzá a szociális gondoskodás rendszeréhez. Minden szociális kiadást a dolgozók és a munkaadók közvetlen befizetéseiből és a magánbiztosításokból kell fedezni. Az állam még a munkanélküliek ellátásához sem járul hozzá. Ezzel szemben Dániában 78 százalékban adókból, és 10 százalékban a munkaadó által befizetett járulékokból kerül finanszírozásra a társadalombiztosítás. Az EU tagállamok számára nincs általánosan kötelezően előírt minimális társadalombiztosítási ellátás, de az adott ország szolgáltatásaira bármely tagállam polgára jogosultságot szerezhet, ha megfizeti az előírt járulékokat, és megkapja a járandóságát akkor is, ha más tagállamban tartózkodik. Az államháztartás részét képező társadalombiztosítás a társadalom közös – biztosítási és szolidaritási elvek alapján működő – kockázat-vállaláson alapuló kötelező biztosítási rendszere. A rendszer alkotó-elmei a pénzügyi alapok, a társadalombiztosítási intézményrendszer, valamint a kötelező biztosításhoz kapcsolódó üzleti alapú biztosítások kötelező állami szabályozása. •
2008
2009 várható
2010 előirányzat
Társadalombiztosítási alapok Bevételek 26,55 26,69 27,33 Kiadások 25,54 25,53 25,90 Egészségbiztosítási alap Bevételek 8,92 8,53 8,62 Kiadások 8,45 8,19 8,39 Nyugdíjbiztosítási alap Bevételek 17,63 18,16 18,71 Kiadások 17,09 17,34 17,51 4. táblázat A társadalombiztosítási alapok részesedése az államháztartás bevételeiből és kiadásaiból A társadalombiztosítási alrendszer az államháztartás összes kiadásaiból mintegy 25 százalékkal részesedik, a nagy elosztó rendszerek egyike. A társadalombiztosítási alapok együttes összege meghaladja a 4300 milliárd forintot (a 2010. évi kiadási előirányzatok alapján). A társadalombiztosítási ellátásokért az állam garanciát vállal. A feladatok ellátása során kialakuló hiányt a központi költségvetés finanszírozza. A társadalombiztosítási rendszer adóssága az államadósság része. A társadalombiztosítás két fő területre bontható, a nyugdíjbiztosításra és az egészségügyi biztosításra. Ennek szervezeti kereteit az egyes feladatokat ellátó pénztárak (Nyugdíjbiztosítási Pénztár, Egészségbiztosítási Pénztár) és azok intézményrendszere adja. A társadalombiztosítással kapcsolatos alapvető szabályok – beleértve annak költségvetését és zárszámadását – törvényi szinten kerülnek meghatározásra, tehát az Országgyűlés hatáskörébe tartoznak.
Elkülönített állami pénzalapok Az államháztartás szerves részét képezik az elkülönített állami pénzalapok, annak egyik alrendszerét alkotva. Ezen alapok olyan meghatározott gazdasági, társadalmi feladatok ellátását szolgálják, amelyek megoldását és finanszírozását döntően az állam végzi, de a finanszírozása és megvalósítása sajátos kezelést igényel. Az elkülönített állami pénzalap az állam egyes feladatait részben államháztartáson kívüli forrásokból finanszírozó olyan alap, amely működésének jellege az államháztartáson belül elkülönített finanszírozást tesz szükségessé, és az adott bevételt közvetlenül a felhasználóhoz rendeli. Egy-egy feladatkörnek a központi költségvetéstől való viszonylagos önálló, elkülönített finanszírozását a következő okok tehetik szükségessé: • A feladat az adott időszakban különleges jelentőségű, kiemelt kezelést igényel, ami a költségvetés egészétől való viszonylagos függetlenség biztosítását teszi indokolttá. • A feladat finanszírozásában lehetőség és igény van központi költségvetésen kívüli források bevonására. • A feladat megvalósításának kedvezményezettjei és terheltjei a társadalom jól körülhatárolható csoportjai. • Az alap kezelésében indokolt az általános népképviselettől eltérő, szűkebb, speciális érdekek érvényesítése, megjelenítése. A felsorolt kritériumokból is kitűnik, hogy korántsem egyértelmű, hogy mely feladatok finanszírozására célszerű elkülönített állami pénzalapot létrehozni. Az elkülönített alapok léte, működése és működtetése viták tárgya. Gyakori az érdekellentét az államháztartás egészéért valamint a központi költségvetésért felelős Pénzügyminiszter és az alapot felügyelő miniszter között, hiszen az utóbbi viszonylagos pénzügyi önállósága miatt képes elkülönített érdekeit érvényesíteni. Az elkülönített alapok léte korlátozza az e körbe tartozó pénzeszközök, az esetleges megtakarítások átcsoportosítását más célok finanszírozására. Az államháztartási törvény szerint elkülönített állami pénzalapot csak az Országgyűlés hozhat létre törvényalkotással. Az alapból finanszírozható feladatok és a felhasználási szabályok további részletes meghatározása rendszerint az alapot felügyelő kormányszerv joga és kötelessége. Az alap operatív irányítását kuratórium, vagy ahhoz hasonló jellegű, jogkörű testület végzi. Az alapszerű gazdálkodás intézményesítése következtében az adott feladat ellátása során az általános költségvetési gazdálkodástól eltérő sajátosságok is jelentkeznek, amelyek közül a következőket szükséges kiemelni: Az alap létrehozásának egyik feltétele, hogy legyenek olyan célzott adók és adó-jellegű befizetések, hozzájárulások, járulékok valamint bírságok címén az államháztartáson kívülről származó források, amelyek meghatározott állami feladatok ellátásához közvetlenül hozzárendelhetők. Az alapban közvetlenül jelennek meg a hozzájuk rendelt célforrásokból származó bevételek. Az alap további forrásául szolgál a korábbi kihelyezések visszatérülése (pl.:az alapból nyújtott visszterhes támogatás visszafizetése.) Bár az állami elkülönített pénzalapokból vállalkozás, vállalkozási tevékenység nem folytatható, az átmenetileg szabad pénzforrások bizonyos körben való forgatása megengedett (pl. meghatározott fajta értékpapírok vásárlása). Az alapok maradványösszege szabadabban használható fel, mint a központi költségvetésben kezelt maradványok. Az állami pénzalap kezeléséért – felhasználásáért miniszter felelős, aki a működtetéssel kizárólag központi költségvetési szervet vagy kivételesen köztestületet bízhat meg. Az alap működtetésének kiadásait az alap finanszírozhatja. Az alapok költségvetését és zárszámadását az Országgyűlés hagyja jóvá, az állami költségvetés és zárszámadás részeként. Jelenleg a következő elkülönített állami pénzalapok működnek: • Munkaerőpiaci Alap • Központi Nukleáris Pénzügyi Alap • Kutatási és Technológiai Innovációs Alap • Szülőföld Alap • Nemzeti Kulturális Alap
• Wesselényi Miklós Ár- és Belvízvédelmi Kártalanítási Alap Az önkormányzatok gazdálkodása A fiskális decentralizáció azt jelenti, hogy az állam által ellátott feladatok egy részét megosztják a különböző kormányzati szintek között, és ennek megfelelően történik azok finanszírozása is, vagyis az állami bevételek is megosztásra kerülnek. A kollektív javak biztosításának megosztása a kormányzati szintek között egyik legfontosabb indoka a kollektív javak helyi jellegéből adódik. Ha bizonyos kollektív javakhoz csak egy bizonyos terület lakosai férhetnek hozzá és ezek iránt a szolgáltatások iránt a kereslet a különböző településeken, régiókban eltérő, akkor a decentralizáció, vagyis a szolgáltatás a jószág helyi előállítása növelheti a társadalmi jólétet. Az alsóbb szint ugyanis a szolgáltatás mennyiségét és minőségét a helyi igényekhez igazíthatja, így nem kell mindenhol a központilag meghatározott nemzeti átlagot fogyasztani. A központilag meghatározott mennyiség vagy minőség egyes szinteken többletet, máshol hiányt okozhat. A helyi igényekhez való igazítás központilag elsősorban azért nem oldható meg, mert a központi döntéshozók nem jutnak megfelelő információhoz a helyi igényekről. Más szóval: a helyi igényeket, szükségletekről legjobban az alsóbb kormányzati szintek tudnak informálódni. Ebből következik az úgynevezett szubszidiaritás elve: ott hozzák meg a döntést, ahol a legtöbb információ áll rendelkezésre, és ahol a leginkább érdekeltek a hatékony megvalósításban. A helyi feladatellátás melletti harmadik érv a preferenciák kinyilvánításával kapcsolatos. A kollektív javak, és főleg a tiszta közjavak esetében a hatékonyság legfőbb korlátja az, hogy a fogyasztók egyéni értékelése nem mérhető, nem demonstrálják, hiszen mindenképpen hozzájutnak ahhoz. A helyi kormányzati szintek által nyújtott közszolgáltatások esetében a fogyasztók képesek kinyilvánítani értékrendjüket. Ha a helyi szintű szolgáltatások eltérő mennyiségűek és minőségűek az egyes településeken, akkor a fogyasztók választhatnak a különböző helyi adó-közjószág kombinációk közül azzal, hogy olyan településre költöznek, amelyik az általuk preferált megoldást nyújtja. A decentralizáció azt is lehetővé teszi, hogy az állampolgárok közvetlenebbül ellenőrizzék a közpénzekkel való gazdálkodást, és információik alapján éljenek demokratikus jogaikkal. A hazai önkormányzati rendszer alapelemei Magyarországon bármelyik település, méretétől függetlenül létrehozhat helyi önkormányzatot. Az önkormányzat a választópolgárok közössége. Az önkormányzat önálló jogi személy. A választópolgárok közvetlenül választják meg a képviselő testület tagjait és a polgármestert. Az önkormányzás jogát a képviselőtestület gyakorolja, beleértve a gazdálkodási döntéseket is, de egyes jogköröket a polgármesterre átruházhat. Az önkormányzatok működésének jogi kereteit a következő jogszabályok alkotják: • Alkotmány • 1990. évi LXV. törvény az önkormányzatokról • 1992. évi XXXVIII. törvény az államháztartásról • a mindenkori éves állami költségvetésről szóló törvény Az önkormányzatok gazdaságilag önállóak. Az önkormányzat gazdálkodásának feltételeit a bevételek és a vagyon teremti meg. A gazdálkodással kapcsolatos legfontosabb döntéseket az önkormányzat képviselő testülete hozza meg. Az önkormányzatok feladataik ellátása érdekében különböző intézményeket alapíthatnak, amelyek a következők lehetnek: • önkormányzati hivatal (főpolgármesteri hivatal, körjegyzőség, társult képviselőtestület) • társulás (területfejlesztési, hatósági-igazgatási feladatra, településfejlesztési) • költségvetési szerv • gazdasági társaság • közalapítvány • közhasznú szervezet A hazai helyi önkormányzati rendszer speciális funkciójú szereplői a kistérségek. A kistérség a települések között létező funkcionális – lakóhelyi, közlekedési, középfokú ellátási (oktatás,
egészségügy, kereskedelem) – kapcsolatrendszerek összessége alapján behatárolható egység. A kistérségi rendszerben a települések kapcsolataik révén egy központi településhez vonzódnak és megnevezésük is a központi település neve alapján történik. Egy település közigazgatási területe csak egy kistérségbe tartozhat. Az ezernél kevesebb lakosú, a megyén belül egymással határos községek igazgatási feladataik ellátására körjegyzőséget alakíthatnak ki és tarthatnak fenn. A jogszabály emellett lehetőséget nyújt az ezernél több, de kétezernél kevesebb lakosú községeknek is a körjegyzőségben való részvételre. A körjegyzőség több önkormányzat igazgatási feladatait látja el egyetlen hivatalban. A körjegyzőséget a körjegyző vezeti. A körjegyző ellátja a képviselő-testületek, a bizottságok és a települési képviselők működésével kapcsolatos igazgatási feladatokat, valamint a polgármesterek hatáskörébe tartozó államigazgatási döntések előkészítését és végrehajtását. Az önkormányzatok gazdálkodása Az önkormányzat közszolgáltatásokat nyújt, saját tulajdonnal rendelkezik és költségvetési bevételeivel, kiadásaival önállóan gazdálkodik. Az önkormányzatok költségvetése az államháztartás része, ahhoz teljes pénzforgalmával kapcsolódik. Az önkormányzati költségvetés az állami költségvetéstől elkülönül, ahhoz az állami támogatásokkal és más költségvetési kapcsolatokkal kötődik. A helyi önkormányzatok-, a helyi kisebbségi önkormányzatok költségvetése az államháztartás helyi szintjei. A helyi önkormányzatok jelentőségét mutatja, hogy az államháztartás összes kiadásaiból és bevételeiből 20 százalékkal részesednek A helyi önkormányzat látja el az állami feladatoknak a működési területükön felmerülő részét, de saját hatáskörében vállalkozhat egyéb közösségi célok megvalósítására is. Az állam felsőbb szintjei meghatározzák az önkormányzatok kötelezően ellátandó feladatait. Ilyenek: • az alapfokú oktatás, • az egészségügyi- és szociális alapellátás, • a helyi közutak és köztemetők fenntartása, • az egészséges ivóvízről való gondoskodás, • közvilágítás stb. A kötelező feladatok ellátása mellett az önkormányzatok önként is vállalkozhat különböző tevékenységekre. Ezek egy része a kötelező feladatok ellátásának mennyiségére és minőségére vonatkozik, vagyis a kötelezően előírt mértéknél több vagy jobb szolgáltatást nyújtanak. Más esetben pedig olyan tevékenységekre vállalkozik, amelyek a lakosság egyéb szükségleteinek kielégítését célozzák (például lakáskezelés, környezetvédelem, kulturális tevékenység támogatása stb.) A helyi önkormányzatok feladataik ellátásához részben központi forrásokból, részben helyi bevételekből jutnak forrásokhoz. Az önkormányzati források arányainak kialakítása során az államnak figyelembe kell vennie, hogy az egyes önkormányzatok lényegesen eltérő természeti, kulturális, vagyoni adottságokkal rendelkeznek. Ezek a különbségek – még a kötelezően ellátandó feladatok esetében is – eltérő finanszírozási igényt támasztanak. Az államnak a források szabályozásában három fontos szempontot – legtöbbször egyszerre – kell érvényesítenie: • A kedvező bevételi és vagyoni feltételekkel rendelkező önkormányzatokat ösztönözni kell a források hatékony felhasználására. • Egyes feladatok ellátásánál egyenlő esélyt kell biztosítani az eltérő adottságú önkormányzatoknak. • Az elmaradott, hátrányos helyzetű önkormányzatok számára biztosítani kell a felzárkózás lehetőségét. Az önkormányzatok bevételei a következőképpen csoportosíthatóak: saját bevételek: • adóbevételek, • illetékek • bírságok • átvett pénzeszközök • vállalkozási bevételek
• ár- és díjbevétel • vállalkozási bevételek • vagyonhasznosítás állami támogatások és hozzájárulások: • átengedett központi adók • normatív támogatások • címzett és céltámogatások A helyi önkormányzatok kiadásaik 70 százalékát fordítják folyó kiadásaikra. Ezen belül a legnagyobb tétel az oktatással kapcsolatos kiadások, amelyek az összes folyó kiadások 25 százalékát teszik ki. Ezt követik az egészségügyi kiadások, a folyó kiadások 16 százalékával. Igazgatási feladatokra a folyó kiadások 16 százalékát, szociális célra 5,5 százalékát fordítják. Hasonló arányt képvisel a városgazdálkodási tevékenység finanszírozása. Az önkormányzatok kiadásai közül legnagyobb részt a személyi kifizetések jelentik. Az önkormányzati alkalmazottak (köztisztviselők, közalkalmazottak) keresetei és azok járulékai kisebb települések önkormányzatai esetében a kiadásoknak akár 80-90 százalékát is kitehetik. Ebben a sorban jelennek meg a személyes juttatásokra kötött felhasználásként juttatott állami támogatások is. A kiadások második nagy csoportját a vagyon, az önkormányzat tulajdonában lévő eszközállomány karbantartásával és bővítésével kapcsolatos kiadások képezik. Az önkormányzatok pénzgazdálkodása részben saját hatáskörben történik. Üzleti bankoknál vezetik számláikat, szabad pénzeszközeiket a tőkepiacon hasznosíthatják, és hiteleket vehetnek fel. Az állami támogatást nettó összegben kapják, vagyis a MÁK az önkormányzati számlákra csak a közterhekkel csökkentett összeget utalja, illetve a központi illetmény-elszámolás keretében a nettó béreket utalják az alkalmazottaknak. Kötvénykibocsátás, hitelfelvétel egészítheti ki az önkormányzatok bevételeit, amelyeket döntően beruházások finanszírozásához vesznek igénybe. A hitel visszafizetésének forrása az önkormányzat általános bevétele vagy a beruházásból származó bevétel lehet. Az önkormányzatok kiadási szerkezete 2008-ban a következőképpen alakult: az összes kiadás százalékában személyi kifizetések és azok járulékai 46,15 folyó működés dologi kiadásai 27,61 összes folyó kiadás 73,76 felhalmozási kiadások 8,83 5. táblázat Az önkormányzatok kiadási szerkezete 2008-ban Forrás: Önkormányzati Minisztérium Kiadási tétel
Adó és adórendszer Az adó közvetlen ellenszolgáltatás nélküli, visszatérő és általában ismétlődő fizetési kötelezettség, amelynek a mértékét, módját az állam, vagy annak egy szerve egyoldalúan határozza meg, és biztosítja az adó kivetésének és beszedésének jogi feltételrendszerét. Az adórendszer magába foglalja egy adott államban, egy adott időszakban működtetett adók összességét és ebből következően az adónemek, adófajták, az adózás alapelveinek, az adó megállapításnak, az adókivetésnek, és az adófizetés gyakorlati eljárásának az összességét is jelenti. Röviden az adórendszert a hatályos adónemek, adófajták és teljes kapcsolatrendszerük összességeként lehetne definiálni. Az adórendszerrel szemben támasztott legfontosabb követelmények az alábbiak: • Az arányos közteherviselés elve szerint az adófizetésre kötelezettek között az adóterheket fizetőképességüket figyelembe véve, arányosan kell elosztani. Ezen elv szerint mindenkire akkora adóterhet kell hárítani, amekkora a többiekével azonos hasznosságról való lemondást eredményez.
A haszonelv értelmében a különböző adóalanyokat a társadalmi tevékenységből rájuk jutó haszon alapján szükséges adóztatni. Más szóval: az adóterheket olyan arányban kell elosztani, ahogyan az adófizetők a közkiadásokból részesednek. Ezt az elvet azonban csak akkor lehetne érvényesíteni, ha az állami újraelosztásnak nem kellene más funkciókat is ellátnia (mint például a munkaképtelenek ellátásáról való gondoskodás). • A hatékonyság elve szerint az állami bevételeket úgy kell biztosítani, hogy az a lehető legkisebb mértékben csökkentse a gazdasági teljesítményt. Az előző fejezetben utaltunk rá, hogy az adózás csökkenti a nemzetgazdaság jövedelmét, mert csökkenti a keresletet. • Az adminisztrációs egyszerűség elve alapján például az adófizetésből származó bevétel haladja meg a beszedés összes költségét. Ehhez az elvhez tartozik többek között az adóadminisztráció egyszerűsége is. • A politikai felelősség elve azt jelenti, hogy adót illetve adójellegű kötelezettséget kivetni csak törvényi felhatalmazással lehet. • A rugalmasság elvének értelmében a jó adórendszer egyik tulajdonsága az is, hogy alkalmazkodik a változó gazdasági viszonyokhoz. • Az adórendszernek ugyanakkor stabilnak kell lennie, mert az adórendszer gyakori és jelentős változása ingadozásokat okozhat a gazdasági teljesítményben, és háttérbe szorítja a hosszú távú szemléletet a gazdasági döntésekben. Ezek az alapelvek bővíthetőek, mivel természetesen az adózási alapelvek, és maga az adópolitikai gyakorlat sem nélkülözheti azt a „mozgásteret”, amit a változás, módosulás jelent. •
Adózási alapfogalmak Az alábbi fogalmak minden esetben megjelennek a konkrét adónemekre vonatkozó törvényekben, minden adózó állampolgárnak illene ismernie tartalmukat. Adóalany: az a természetes személy, vagy jogi személy, akit a törvény az adó fizetésére kötelez. Adófizető: az a természetes személy, vagy jogi személy, aki az adót ténylegesen megfizeti. Az adóalany és az adófizető személye nem minden esetben esik egybe, és ez alapján különíthetjük el az úgynevezett közvetlen és közvetett adókat. A közvetlen adók esetében az adó alanya ugyanaz, mint az adó megfizetője. Ilyen például a személyi jövedelemadó. A közvetett adók esetében különválik az adó alanya és az adó fizetője, melyre példa az általános forgalmi adó. Adóalap: az a pénzben vagy egyéb természetes mértékegységben meghatározott összeg, amelyre a fizetendő adót kiszámítják. Adótárgy: az a tevékenység, termék, szolgáltatás, vagy vagyontárgy, amely alapján az adózás történhet. Adóforrás: az a jövedelem, amelyből az adót kifizetik. Adómérték: Az adóalap egy egységére jutó adó. Az adómérték többféle lehet, úgy mint • fix összeg, ebben az esetben adótételnek nevezzük, • az adóalap meghatározott százaléka, amely esetben adókulcsnak hívjuk, • átalányadó, amikor az adózás megkönnyítésének a céljából az általános szabálytól eltérő módon kiszámított adóalap után történik az adóztatás, eltérő adómértékkel. Az adómérték az adóalap függvényében maradhat változatlan, illetve növekedhet vagy akár csökkenhet. Eszerint különböztetjük meg • a lineáris, • a progresszív, • és a degresszív adómértéket - illetve adókulcsokat. Adókedvezmény: az adófizetési kötelezettség összegének csökkentése vagy fizetési halasztás. Adómentesség: az adókötelezettség alól jogszabály által megengedett kivétel. Az adókedvezmény és adómentesség is lehet alanyi és tárgyi. Az alanyi adókedvezmény illetve adómentesség adóalanyra vonatkozik, azaz valamilyen helyzetű természetes személyt vagy jogi személyt illet meg. A tárgyi adókedvezmény illetve adómentesség adótárgyra vonatkozik, azaz valamely tevékenységet vagy adótárgyat illet meg.
Az adók rendszerezése, típusai Az adókat sokféle szempont szerint lehet csoportosítani, ezek közül a legfontosabbak felsorolása mellett jelezzük annak hazai megfelelőit is, áttekintve a hazai adórendszer legfontosabb elemeit. Az adó tárgya szerint beszélhetünk • jövedelmet terhelő adóról (személyi jövedelemadó, társasági adó); • vagyont terhelő adóról (építményadó, gépjárműadó); • fogyasztást terhelő adóról (áfa, fogyasztási adó, jövedéki adó). Adóteher-viselés alapján megkülönböztetünk • közvetlen (direkt vagy egyenes) adót (szja, társasági adó, vagyoni típusú adók, gépjárműadó); • közvetett (indirekt) adót, mint pl. az áfa, fogyasztási adó, jövedéki adó. A közvetlen adó jellemzője, hogy aki az adót fizeti, az viseli annak terhét is. Az adó alanya nem háríthatja tovább az adót, azt a saját jövedelméből fizeti, az saját vagyoni helyzetét terheli. Az ilyen adók jellemzően a gazdasági tevékenység pénzügyi eredményéhez, azaz a jövedelemhez vagy a vagyon nagyságához kapcsolódnak. A közvetett adók termékhez vagy szolgáltatáshoz kötődnek. Ebben az esetben más az adóalany és más az adó terhét viselő, az adóalany az általa befizetett adót - az eladott áru árában illetve a végzett szolgáltatás díjában - áthárítja a vevőre, végső soron a fogyasztóra. Az adóztatás jogosultsága szerint vannak • központi adók, amelyek a központi költségvetésbe, alapokba folynak be (áfa, fogyasztási adó, társasági adó stb.); • helyi adók, melyek a helyi önkormányzat bevételeit gyarapítják (idegenforgalmi adó, kommunális adó); • vegyes adók, melyek bevételét megosztják a központi és a helyi büdzsék között (ilyen pl. a gépjárműadó). Az adók felhasználásuk szempontjából lehetnek • általános adók, melyeknek nincsen meghatározott rendeltetése, azok a költségvetési bevételek általános forrását képezik (szja, áfa, társasági adó, fogyasztási adó, stb.); • céladók, melyek előre meghatározott célok finanszírozására szolgálnak (mint például a kulturális járulék, turisztikai hozzájárulás, szakképzési hozzájárulás, munkaadói járulék). Adóalanyok szerint beszélhetünk • természetes személyeket terhelő adókról (szja, magánszemélyek kommunális adója, munkavállalói járulék); • jogi személyek, egyéb szervezetek által fizetendő adókról (pl. társasági adó). A beszedés módja alapján is csoportosíthatjuk az adókat, az adó ugyanis beszedhető • önadózással, amikor az adót az adóalany számítja ki és fizeti be (az adók többségére ez jellemző); • levonással, amikor a munkáltató, kifizető vonja le és fizeti be az adót (pl. adóelőleget, járulékokat); • kivetéssel, amikor az adóhatóság határozatban állapítja meg a fizetési kötelezettséget (pl. az import áfát a vámhatóság); • behajtással, amikor nemfizetés esetén hatósági eszközökkel szedik be az adótartozást. Az államháztartás hiánya és az államadósság Az államháztartás, ezen belül a központi költségvetés egyenlege jelzi, hogy a kormányzat képes-e bevételeiből fedezni kiadásait vagy sem. Ez az egyenleg azt mutatja, szükség van-e hitel felvételére, vagy esetleg többlet keletkezik, amely növeli a hitelkínálatot. A kormányzatok sajátos magatartásából adódik, hogy a költségvetés és az államháztartás többnyire hiánnyal zár. Ezért az egyenleg döntően finanszírozási igényt támaszt. Egy adott évi költségvetési hiány pedig államadósságot eredményez, ami későbbi fizetési (kiadási) kötelezettséggel jár.
A költségvetés hiánya – számítási módszerek A hazai gyakorlatban az államháztartás fogalmába a négy önálló alrendszer egésze tartozik. A kormányzati (állami) szektor fogalmába viszont csak az önkormányzatok nélküli rész (vagyis a központi költségvetés, a társadalombiztosítási alapok és az elkülönített állami pénzalapok) tartoznak. Ennek megfelelően az állami költségvetés kifejezés, az államadósság kifejezés minden esetben az önkormányzatok nélküli alrendszerekre vonatkozik, míg az államháztartási mérleg, államháztartási költségvetés, államháztartási adósság az önkormányzatokat is magába foglalja. A megközelítésnek fontos szerepe van az adósságállomány, az adósság/GDP, valamint a hiány/GDP mutatók számításában. Az Európai Unió követelményei az államháztartás egészére vonatkoznak, ezért a korábbi hazai gyakorlatot fokozatosan kellett megváltoztatni, és az állami szektor mellett párhuzamosan vizsgálni az államháztartás egészének helyzetét. Korábban ugyanis a kormány (illetve a Pénzügyminisztérium) csak az állami szektor pénzügyi helyzetét követte nyomon folyamatosan, az államháztartás egészéről csak évente egyszer (illetve kétszer) a költségvetési törvény és a zárszámadási törvény összeállításakor készített kimutatásokat. Ezért az adatok elemzésekor mindig figyelni kell, hogy pontosan milyen körre vonatkozik. Egy másik fontos módszertani kérdés, hogy az adott költségvetés (állami vagy központi) egyenlegét milyen módszer szerint számították ki. A definíció szerint az elsődleges egyenleg és a teljes egyenleg között a különbség az adósságszolgálat. A költségvetésen belül az elsődleges tételeket és a finanszírozási tételeket a bevételi és a kiadási oldalon is el kell különíteni. Az elsődleges bevételek az állami szerepvállalás tartós feltételeit az elsődleges bevételek biztosítják. A finanszírozási bevételek különböző hitelek lehetnek. Ezek egy része az átmeneti likviditási problémákat oldja meg (a bevételek és kiadások megjelenésének időbeli eltérését hidalják át velük). Ezen kívül a hitelek nagy része a költségvetés hiányát fedezi, más része pedig fejlesztési célú hitel. A kiadási oldalon elsődleges kiadásnak a kormányzati funkciókat finanszírozó tételek. Finanszírozási tétel az ideiglenesen szabad pénzeszközök kamatbevételéből és az államadósság után fizetendő kamat és tőketörlesztés. A bevételi oldalon érdemes még figyelmet fordítani az állami vagyonból származó bevételekre, hiszen azok az állami vagyon csökkenését eredményezik, és nem tartós bevételek. Mindezen módszertani értelmezést felhasználjuk a hiány mérésére szolgáló mutatók megkülönböztetésénél. A költségvetési hiány mérésére szolgáló mutatók 1. Teljes deficit: a pénzforgalmi szemléletben (vagy esetleg eredményszemléletben) nyilvántartott összes bevétel és kiadás egyenlege. Az így számított deficit megmutatja, hogy a kormányzati szektornak mennyi többlet-finaszírozási forrásra van szüksége. 2. Elsődleges deficit: A kamatteher nélküli kiadások és hitelfelvétel nélküli illetve privatizációs bevétel nélküli bevételek különbsége. Az elsődleges egyenleg lényegében azt mutatja, mennyi lenne a költségvetés egyenlege, ha nem lenne államadósság. Az elsődleges egyenleg jelzi legjobban az adott évi költségvetési politika keresletre gyakorolt hatását. Ezt tudja a kormány leginkább befolyásolni, hiszen az elsődleges bevételeket és kiadásokat meg tudja változtatni. Az államadósság csak akkor csökkenthető, ha az elsődleges egyenleg 3. GFS-egyenleg: a teljes bevételből és kiadásból figyelmen kívül hagyja a finanszírozási műveletekkel kapcsolatos tőkemozgásokat: hitelfelvételt, és adósságtörlesztést, a kamatkiadásokat viszont folyó kiadásnak tekinti. Ez az egyenleg mutatja a kormányzati szektor nettó pénzügyi pozícióját: hitelfelvevő vagy megtakarító jellegét. A GFS-egyenleg lényegében az államháztartás nettó adósságpozíciójának változását mutatja pénzforgalmi szemléletben. 4. Privatizációs bevételek nélküli GFS egyenleg: Az előzőnél alkalmasabb az államháztartás gazdálkodásának jellemzésére, hiszen a privatizációs bevételek elköltésekor az állam bruttó vagyona csökken. Az értéken aluli eladásoktól eltekintve, a privatizáció során először a vagyon formája
változik (a különféle vagyontárgyakból pénz lesz), majd vagyoncsökkenés következik be, ha ezt a pénzösszeget a folyó kiadások fedezésére fordítják; az államadósság csökkentésére felhasználva az állam nettó vagyona nem mérséklődik. Másként fogalmazva: a hiányt (vagy egy részét), illetve az adósság csökkenését a vagyon csökkenése finanszírozza. Ebben a megközelítésben a privatizációs bevétel finanszírozó tétel, amelynek „vonal alatt” van a helye. A költségvetési irányelvek is a privatizációs bevételek nélkül számított GFS-egyenleget határozzák meg. 5. Az operacionális egyenleg az infláció hatásait igyekszik kiszűrni. Annyival bővebb kategória az elsődleges egyenlegnél, hogy figyelembe veszi a reálkamat kiadásokat (és bevételeket), viszont nem tartozik bele a kamatoknak az a része, amely csak az inflációt kompenzálja. Az operacionális (inflációszűrt) egyenleg tehát az elsődleges egyenleg és a reálkamatok összege. 6. Kiterjesztett egyenleg: az államháztartás és a jegybank konszolidált egyenlege: az államháztartás és az MNB együttes egyenlege, a központi költségvetés és a jegybank egymással szembeni tételeinek kiiktatásával. A jegybanknál keletkezhet jelentős nyereség, mint ahogy nagy kiadási többlet; mindkettő esetében végső soron az államháztartás helyzete is változni fog, amint a nyereséget/veszteséget elszámolják. Ha nem korrekt az elszámolás, akkor a tisztánlátáshoz ismerni kell a központi bank éves egyenlegét is. 7. Az Európai Unió előírásaival összhangban lévő egyenleg az államháztartás (kormányzat) ESA’95 szerinti egyenlege, a nemzeti számlák statisztikai rendszerének megfelelő mutató, amelyet nagy jelentősége miatt érdemes bővebben is ismertetni. Az ESA’95 szerinti egyenleg (a kormányzat nettó finanszírozási képessége vagy szükséglete) – csak jelzésszerűen – a következő főbb elvi eltéréseket mutatja a hivatalosan publikált és általánosan elterjedt GFS-egyenleg a privatizációs bevételek nélküli mutatótól: • A nemzeti számlák rendszere szélesebb körre terjeszti ki a kormányzat fogalmát, mint ahogy azt a hazai államháztartási törvény kijelöli. A kormányzati elszámolásokban szerepeltetni kell minden olyan szervezetet (illetve tevékenységet) amely lényegében állami feladatot lát el és így vagy úgy, de végső soron állami forrásokat használ fel – ezt nevezik kvázi-fiskális tevékenységnek. Ezáltal valóságosabb képet lehet kapni az állami szerepvállalás terjedelméről és növelhető az elszámolások áttekinthetősége. • Az ESA-egyenleg egyáltalán nem tartalmaz finanszírozási jellegű tételeket, és természetesen a privatizációs bevételeket sem. • Tartalmaz viszont olyan tételeket, amelyek a jelenlegi költségvetést „elkerülik”, például az adósságok átvállalását, vagy elengedését. Ezt a vállalatoknak nyújtott tőketranszferként kell értelmezni, így ezek nemcsak az államadósságot, hanem a hiányt is növelik. • Lényeges különbség, hogy nem a pénzmozgásokat rögzíti, hanem eredményszemléletben készül, vagyis a számbavétel a gazdasági tevékenység felmerüléséhez kötődik (pl. a kamatfizetések között szerepel az időarányosan járó, de még ki nem fizetett kamat, a koncessziós bevételeket az esedékességi időszakra időarányosan kell elszámolni, feltünteti a még be nem folyt adó-és járulékkötelezettségeket, stb.). Már ez a közel sem teljes felsorolás is rávilágít arra, hogy a kétféle mutatószám nagyságrendje jelentősen eltérhet – az ESA szerinti hiány akár a GDP 1-2 %-ával is nagyobb lehet annál, amit a költségvetési elszámolások kimutatnak. A maastrichti kritériumok erre az egyenlegre vonatkoznak, ezért a kormány a GFS egyenleg mellett folyamatosan köteles kiszámítani és jelenteni az ESA szerint számított egyenleget. A tagországok a „Túlzott Hiányra vonatkozó Eljárás (Excessive Deficit Procedure)” keretében évente kétszer tesznek jelentést a hiány és államadósság mértékéről, amelyben a hiány nem a költségvetési számvitel szerint értendő, hanem az a kormányzat ESA szerint definiált finanszírozási képessége/szükséglete.
A hiány finanszírozása A költségvetési (államháztartási) hiány finanszírozásának három, makrogazdasági hatásait tekintve jelentősen eltérő módozata van. Elvileg lehetséges a jegybank által nyújtott kedvezményes hitelekkel történő deficitfinanszírozás (ez jellemző volt nálunk is a tervgazdaság időszakában, mára azonban már teljesen megszűnt). A kormányzat számára ez „előnyös” módszer, hiszen jóval olcsóbb a többi finanszírozási módnál. Nemzetgazdasági szempontból viszont hátrányt jelent, hogy a valóságosnál kisebbnek mutatja az adósságszolgálat terheit, hajlamosabbá teszi a kormányzatokat a túlköltekezésre, és a jegybanki pénzteremtésen keresztül növeli az inflációt. A korszerű európai szabályozás alapelve ma már a központi bankok függetlensége, ami az árstabilitás fenntartásának intézményi biztosítékát jelenti. A kormányzatok nem gyakorolhatnak nyomást a központi bankokra, tilos a költségvetés közvetlen jegybanki finanszírozása. A magyar Jegybanktörvény összhangban van ezzel a szabályozással. A hiány finanszírozható piaci módon és feltételekkel a belföldi pénzpiacokról is, államkötvények és kincstárjegyek kibocsátásával. Ez a finanszírozási forma természetesen drágább az előzőnél, különösen akkor, ha nagy a lejáró adósságok törlesztése és a hiány miatt fellépő finanszírozási igény, vagy nem megfelelő az állampapírok iránti kereslet. A deficitfinanszírozás a külföldi pénzpiacokról is történhet, hitelfelvétel és kötvények kibocsátása útján. Ez előnyös lehet, ha a devizaadósság kamata kisebb, vagy a tartozás lejárata hosszabb, mint a hazai pénzpiacokról történő forrásszerzés esetében. Hátrányos is lehet ugyanakkor, amennyiben a visszafizetésig a nemzeti valuta jelentősen leértékelődik, vagy az ország nemzetközi megítélése romlik. Ilyenkor a lejáró devizaadósság törlesztése vagy megújítása tetemes költséggel járhat. Az adósságkezelési stratégia feladata, hogy kidolgozza az államadósság összetételének, lejárati szerkezetének optimális arányait, amelyek mellett minimalizálhatók a költségek, javítható a finanszírozás biztonsága a fix hozamú papírok arányának és a lejáratok hosszának növelése illetve „időbeni szétterítése” útján. A hiány finanszírozását és az adósságkezelést az Államadósság Kezelő Központ Zrt. végzi.
