467 e.a

Rechtbank Utrecht, sector bestuursrecht vrijdag 17 september 2010 om 9.00 uur nrs. 10/467 e.a.

Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting/Stichting Woningbouwvereniging Slochteren e.a.

Pleitnota mr. 3. Bootsma

Achtergrond: sectorsol idariteit 1.1

Woningcorporatie word je niet zomaar. Daarvoor is het doen van een aanvraag om te worden toegelaten tot het volkshuisvestelijk bestel (en daarmee een toegelaten instelling te worden) noodzakelijk. Bij de beoordeling van de aanvraag wordt onder meer getoetst of de betrokken rechtspersoon zich ten doet stelt “uitsluitend op het gebied van de volkshuisvesting werkzaam te zijn” en niet beoogt “uitkeringen te doen anders dan in het belang van de volkshuisvesting”.

1.2

Het dienen van het belang van de volkshuisvesting, zoals dat in artikel 70 lid 1 Woningwet is verankerd, is niet beperkt tot de wijk of het gebied waar de individuele corporatie zich op wil richten. De taak van een woningcorporatie is uitdrukkelijk breder, en omvat ook de verantwoordelijkheid voor de sector, voor de volkshuisvesting als geheel.

1.3

Ik noem twee voorbeelden.

1.4

In de eerste plaats de saneringssteun van artikel 71a lid 1 Woningwet. Een corporatie die in ernstige financiële problemen is geraakt, kan met behulp van subsidie van het Centraal Fonds worden gesaneerd. Die subsidie wordt verstrekt uit middelen die zijn opgebracht door alle woningcorporaties. Voor de goede orde: het maakt daarbij niet uit of de te saneren corporatie het “er zelf naar heeft gemaakt”. Het belang van de volkshuisvesting, en de belangen van bijvoorbeeld de huurders van de betrokken

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn advocaten en notarissen

2

corporatie, overstijgen de belangen van de te saneren corporatie, en maken dat de lasten van de sanering door de corporatiesector als geheel worden gedragen. 1.5

Ik noem in de tweede plaats artikel 21 lid 2 Besluit beheer sociale-huursector (Bbsh). Dat artikel schrijft voor dat corporaties de middelen die zij niet hoeven aan te houden om hun voortbestaan in financieel opzicht te waarborgen, inzetten ten behoeve van de volkshuisvesting. Corporaties hebben onder meer in verband met dit artikel het instrument van matching geïntroduceerd. Matching houdt in dat de opgave van een woningcorporatie die tot het realiseren daarvan niet of minder goed in staat is, (deels) wordt vervuld door een andere woningcorporatie. Een mooie mogelijkheid, waarmee op individueel niveau een of enkele corporaties een andere corporatie kunnen ondersteunen om samen een project van de grond te krijgen. Het is echter ook een door corporaties weinig gebruikte mogelijkheid die uitsluitend zeer beperkt toepassing heeft gevonden.

1.6

Als naar de beperkte inzet van matching wordt gekeken, zou de gedachte kunnen postvatten dat in de wijze waarop de corporaties binnen het stelsel bewegen de solidariteit wat op de achtergrond is geraakt. Een gedachte die zich overigens eveneens opdringt na lezing van beroepschriften van corporaties hier, waarin die corporaties zich beroepen op hun concurrentiebelangen tegenover andere corporaties, alsof zij met elkaar zouden moeten strijden en tegenover elkaar zouden zijn geplaatst.

1.7

Eén van de belangrijkste uitgangspunten van het volkshuisvestelijk bestel blijft echter de gezamenlijke verantwoordelijkheid van de corporaties voor het belang van de volkshuisvesting. Het wettelijk stelsel onderkent uitdrukkelijk dat zich problemen kunnen voordoen die niet aan één of enkele corporaties hoeven te worden overgelaten, maar die bij de gezamenlijke verantwoordelijkheid van de corporaties kunnen of moeten worden gelegd.

1.8

Naast de saneringssteun en ook de (reguliere) projectsteun uit artikel 71a Woningwet (en artikel 71e Woningwet) en artikel 21 lid 2 Bbsh geldt dat voor de wijkenaanpak. Die past dus geheel binnen de (wettelijke) uitgangspunten van het bestel.

1.9

Een andere actuele zaak die het volkshuisvestelijk bestel als onderwerp heeft, vormt evenzeer een treffend voorbeeld van de wettelijk vastgelegde solidariteit. Het betreft de procedures die woningcorporatie De Veste is gestart met als inzet dat zij uit het bestel wil treden, met meeneming van haar vermogen. Het stelsel van de Woningwet staat daar, al vanaf de inwerkingtreding van de Woningwet 1901, aan in de weg. Woningcorporaties moeten als gezegd een aanvraag doen om te worden toegelaten tot het bestel. Daarvoor is onder meer vereist dat zij in hun statuten een vereffeningsregeling opnemen, die inhoudt dat bij ontbinding van de stichting of vereniging, het vermogen inclusief de sociale huurwoningen van de corporatie wordt overgedragen aan andere corporaties, gemeenten waarin de betrokken —

Pels Rjjcken & Droogleever Fortuijn advocaten en notarissen

—

3

corporatie werkzaam is of de huurders. Ontbinding is uitsluitend aan de orde in bepaalde in de wet geregelde gevallen die neer komen op een handelen in strijd met de wet, en leidt er dus onlosmakelijk toe dat tot vereffening van de betrokken corporatie wordt overgegaan, waarbij haar bezit in het bestel blijft. 1.10

Die wettelijke regeling ligt in de rede als wordt bedacht dat het vermogen van de corporaties in belangrijke mate met steun van de overheid gevormd —

“maatschappelijk gebonden”

is. Al naar gelang het tijdstip van hun toelating hebben corporaties van verschillende voordelen gebruik kunnen maken en kunnen dat nog steeds. In 1901 betrof dat de mogelijkheid de eigendom van onteigende woningen en —

grond te verkrijgen en tegen gunstige voorwaarden voor leningen van gemeenten en het Rijk in aanmerking te komen. Vgl.: Tweede Kamer, Wettelijke bepalingen betreffende de volkshuisvesting, Memorie van Toelichting, nr. 3, zitting 1899-1900- 74, blz. 29: “Onteigening in het belang der volkshuisvesting ligt allereerst op den weg der gemeentebesturen. Daarnevens moet aan vereenigingen en maatschappijen, die zich behartiging van gezegd volksbelang ten doel stellen, gelegenheid worden geboden het middel van onteigening aan te grijpen. Het spreekt van zelf, dat niet aan elke vereeniging of maatschappij, welke zich als zoodanig aanmeldt, kan worden toegestaan van het in deze paragraaf geregeld rechtsinstituut partij te trekken. Onder schoonschijnende bedoelingen kan zich eigenbaat verschuilen, waaraan allerminst voedsel mag worden gegeven. In theorie zoude het beginsel, in artikel 2 der onteigeningswet neergelegd, ook bij onteigening in het belang der volkshuisvesting kunnen worden gehuldigd. In werkelijkheid staat de zaak anders. Bij onteigening ten behoeve van groote openbare werken, ten name van bijzondere personen of vereenigingen ondernoomen, gaan veelal publiek en privaat belang hand aan hand. Bij onteigening in het belang der volkshuisvesting daarentegen, ook al draagt zij geen philantropisch karakter en al sluit zij vergoeding voor bewezen diensten geenszins uit, behoort uitsluitend en alléén het algemeen welzijn drijfveer te wezen. Daarom moet zij slechts aan die lichamen worden toevertrouwd, welke krachtens hunne wettelijke roeping of krachtens den aard van hun streven klaarblijkelijk alléén door dien drijfveer worden bewogen. Het valt niet te loochenen, dat tal van bijzondere personen, insgeljks met edele bedoelingen bezield, gaarne met behulp van onteigening in het belang der volkshuisvesting zouden medewerken tot verbetering van woningtoestanden. Welnu, van hen wordt niet meer gevergd dan dat zij zich in wetteljken vorm aaneensluiten en aan de door het centraal gezag te stellen voorwaarden voldoen. Door openlijk van hun oogmerk blijk te geven zien zij hunne werkzaamheid in geenen deele bemoeilijkt.” (...) (cursivering gemachtigde) 1.11

Later betrof dat onder meer de mogelijkheid voor aanzienlijke subsidiestromen van het Rijk en belastingvrijstellingen in aanmerking te komen. Nu betreft het bijvoorbeeld de


4

mogelijkheid om in aanmerking te komen voor sanerings- en projectsteun van het Centraal Fonds (artikel 71a lid 1 onder a Woningwet) en om gebruik te maken van borging van leningen door het Waarborgfonds Sociale Woningbouw. Deze regelingen hebben in aanzienlijke mate aan de vorming van het vermogen van de toegelaten instellingen bijgedragen. 1.12

Woningcorporaties zijn dus stichtingen of verenigingen die in een sterk gereguleerde sector opereren en die als gevolg daarvan hun vermogen uitsluitend binnen het bestel mogen inzetten. Zie de uitspraken in de door De Veste gestarte procedures: -

-

1.13

rechtbank Zwolle-Lelystad 22 januari 2010, UN: BL0237; rechtbank Den Haag 1juli 2009, UN: BJ1242.

De wijkenaanpak en de daarvan deel uitmakende heffing hebben betrekking op de inzet en de herverdeling van dat vermogen binnen het wettelijk gereguleerde bestel. De omvang van het voor de heffing benodigde bedrag kon daarbij op de instemming van de corporaties rekenen. Het voorwerp van debat met deze corporaties beperkt zich, gegeven die instemming met de omvang van de heffing, tot de vormgeving daarvan.

2

Wijkenaanpak

2.1

Probleemwijken, achterstandswijken, aandachtswijken, Vogelaarwijken. Allemaal bewoordingen voor de 40 wijken die moeten worden omgevormd tot kracht- of prachtwijken. In het verweerschrift is al op de selectie van de 40 wijken ingegaan. In een recente brief aan de Tweede Kamer heeft de Minister voor WWI de 40 wijken als volgt omschreven: “De 40 geselecteerde (voetnoot weggelaten, gemachtigde) aandachtswij ken zijn allemaal uniek, maar hebben gemeen dat ze op een aantal belangrijke kenmerken aanzienlijk slechter scoren dan andere wijken in Nederland. Zo is ten tijde van de selectie het aandeel woningen met een lage kwaliteit er 2,5 keer zo hoog, het gemiddelde huishoudinkomen ruim 25% lager ten opzichte van het landelijk gemiddelde, het aandeel werkenden in de wijkbevolking substantieel lager en de sociale en fysieke kwaliteit is ver onder de maat. Inmiddels is duidelijk dat ook de achterstanden op het terrein van gezondheid fors zijn; bewoners uit de 40 aandachtswijken sterven zes jaar eerder dan gemiddeld. Ik vind dat onacceptabel. In de studie Fatale Remedies stelt Godfried Engbersen (voetnoot weggelaten, gemachtigde): Daar spelen serieuze problemen van veiligheid en leefbaarheid mede als gevolg van de zeer naargeestige openbare ruimte. En daar vindt een te snelle doorstroom van bewoners plaats. Wie van deze wijken prachtwijken wil maken zal nadrukkelijk werk moeten maken van het verbeteren van de


5

maatschappelijke positie van bewoners. Het is de maatschappelijke opdracht van het kabinet om hier een actieve rol te spelen en gezamenlijk grip te krijgen op de situatie.” Zie; brief van de minister aan de Tweede Kamer van 30 juni 2010, “Partners over de volgende uitvoeringsfase van de wijkenaanpak”, Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 30 995, nr. 81, blz. 1-2. 2.2

Deze wijkenaanpak behoort niet alleen tot de maatschappelijke opdracht van het Rijk. juist gemeenten en woningcorporaties vormen hierin logische partners.

Ook 2.3

—

—

Ik benadruk dat het in de betrokken wijken niet gaat om problemen die een woningcorporatie wel alleen zou kunnen oplossen. Het is niet voor niets zo ver gekomen. In de Nederlandse wijken hebben de problemen misschien nog niet de immense omvang aangenomen van de problemen in bijvoorbeeld Frankrijk. Maar in 2006, begin 2007, kon men ook in Nederland niet meer de ogen sluiten voor het gegeven dat er wijken in Nederland zijn die in een neerwaartse, gettogerichte, spiraal dreigden te raken. Er doet zich in de betrokken wijken een cumulatie voor van zwaarwegende problemen waar een “gewone”, reguliere inspanning en aanpak niet aan in de weg heeft kunnen staan. Het besef dat een bovengewone extra inzet noodzakelijk was voor het tegengaan en keren van die ontwikkelingen werd dan ook breed gedragen. Daarvoor moesten de handen ineen worden geslagen.

2.4

Alle betrokkenen waren het er over eens dat deze gezamenlijke extra inzet nodig was. Het Rijk heeft daar sterk op ingezet, en draagt ook financieel in belangrijke mate bij. Datzelfde geldt voor gemeenten. Maar ook voor de corporaties, die zich er in het onderhandelaarsakkoord tussen Aedes en de minister voor WWI van 17 september 2007 toe hebben verplicht per jaar € 250 miljoen extra in de 40 wijken te investeren en daartoe ook, ten behoeve van de (onrendabele delen van de) investeringen die de corporaties die in de wijken actief zijn voor hun rekening zouden nemen, een financiële ruimte van € 75 miljoen per jaar te creëren.

2.5

Ondanks de overeenstemming over het benodigde en gewenste resultaat zijn de corporaties er niet in geslaagd onderling af te spreken hoe dit resultaat moest worden bereikt. Die onderlinge verdeeldheid heeft ertoe geleid dat de bijdrage van de corporaties aan de wijkenaanpak in het Besluit Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting moest worden neergelegd, en dat daarin moest worden bepaald dat het Centraal Fonds ten behoeve van de subsidie voor de wijkenaanpak een heffing zal opleggen.

3

De wettelijke regeling van de Woningwet

3.1

Het is hier

in deze juridische procedures niet de plaats om het politieke debat over de wijkenaanpak over te doen of voort te zetten. Het gaat hier uitsluitend om de —

-

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn advoceten en notarissen

6

juridische vraag of de heffing kon worden opgelegd. De beroepen van de corporaties komen er op neer dat van u wordt gevraagd het BCFV opzij te zetten. Het staat namelijk niet ter discussie dat het Centraal Fonds de regeling uit het BCFV goed heeft uitgevoerd, en de heffingen geheel overeenkomstig die regeling heeft opgelegd. 3.2

De vraag is uitsluitend of er bepalingen zijn die toch aan het opleggen van de heffing, en het uitvoeren van het BCFV, in de weg staan. De corporaties hebben ter ondersteuning van hun betoog dat dat het geval zou zijn, drie regelingen opgevoerd: de regeling van de Woningwet, arUkel 1 Eerste Protocol EVRM en de Europese staatssteunregels. Ik licht in aanvulling op het verweerschrift toe waarom geen van die regelingen aan de heffing in de weg staat.

3.3

Het eerste deel van het betoog van de corporaties richt zich op de heffing 2008 en de Woningwet. De corporaties stellen zich in dat verband op het standpunt dat in 2008 geen heffing meer zou kunnen worden opgelegd, omdat dat in strijd zou zijn met (het systeem van) de Woningwet. Aan die grief ligt de redenering ten grondslag dat het niet mogelijk zou zijn de begroting of de beleidsregels van het Centraal Fonds te wijzigen, als zij eenmaal zijn vastgesteld en goedgekeurd door de Minister. Die redenering vindt geen steun in de Woningwet.

3.4

In de Woningwet noch in haar totstandkominggeschiedenis is enig aanknopingspunt gelegen voor de opvatting dat een begroting of beleidsregels van het Centraal Fonds niet lopende het jaar gewijzigd zouden mogen worden. Ook niet in artikel 71f Woningwet, waarin is opgenomen dat het Centraal Fonds jaarlijks voor 1 november een begroting opstelt en dat deze begroting de goedkeuring van de Minister behoeft. Dat artikel strekt ertoe de Minister een instrument te bieden enige controle op het Centraal Fonds te houden. Daarom moet de begroting tijdig worden opgesteld en ter goedkeuring aan de Minister worden voorgelegd. Die bepaling staat echter niet aan het wijzigen van een begroting gedurende het jaar in de weg, mits de controlemogelijkheden van de Minister maar niet in het gedrang worden gebracht. En dat is hier niet het geval. In de eerste plaats omdat de Minister er zelf nadrukkelijk rekening mee heeft gehouden dat de begroting vanwege een eventuele heffing mogelijk zou moeten worden aangepast. In de tweede plaats omdat de Minister ook de gewijzigde begroting heeft voorgelegd gekregen en goedgekeurd.

3.5

De Woningwet staat dus niet aan de gevolgde handelwijze met betrekking tot de heffingen in de weg.

3.6

De procedurevoorschriften van artikel 7 aanhef en onder d 3CR’ doen dat op zichzelf genomen wel, maar dat artikel blijft op grond van artikel III van het Wijzigingsbesluit Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting ten aanzien van het heffingsjaar 2008 buiten toepassing. Dat betekent overigens niet dat sprake zou zijn van een heffing met terugwerkende kracht. De op 20 oktober 2008 opgelegde heffing is gebaseerd op het


7

gewijzigde BCFV en de op 6 oktober 2008 inwerking getreden aanvullende beleidsregels. Het overgangsartikel III maakt het juist mogelijk ook lopende het jaar en dus niet “met terugwerkende kracht” de heffing op te leggen.

—

—

Ik verwijs naar randnummer 8.5.6 e.v. van het verweerschrift voor de uiteenzetting dat ook als de onderhavige heffing als een heffing met terugwerkende kracht zou moeten worden aangemerkt, de heffing daardoor nog niet onrechtmatig wordt. 3.7

De heffing was voorts bepaald voldoende voorzienbaar voor de corporaties. In ieder geval vanaf het coalitieakkoord woedden doorlopend debatten over de wijze waarop de additionele (ook financiële) inzet van alle corporaties gestalte moest worden gegeven. Duidelijk was dat als die inzet er niet vanuit de corporaties zou komen, dat door middel van een heffing zou moeten gebeuren. Met het onderhandelaarsakkoord kon ook over de hoogte van de gevraagde inzet geen twijfel meer bestaan. Het Centraal Fonds heeft voorts de corporaties bij brief van 19 december 2007 geïnformeerd over de mogelijke heffing in 2008. De heffing was dan ook voorzienbaar, zodat ook daarom niet van een heffing in 2008 hoeft te worden afgezien.

3.8

Dat geldt te meer nu uit het onderhandelaarsakkoord blijkt dat over het uitgangspunt dat de corporaties zouden bijdragen en over de omvang van die bijdrage geen verschil van opvatting bestond. Het werd uitsluitend nog aan de corporaties overgelaten onderling uit te werken hoeveel elke corporatie zou bijdragen. Toen de corporaties daar niet in slaagden, heeft de besluitwetgever daarvoor een invulling moeten kiezen.

4

Artikel 1 Eerste Protocol EVRM: een fair balance

4.1

De corporaties hebben verder een betoog ontwikkeld dat de heffing in strijd zou zijn met artikel 1 Eerste Protocol EVRM. De beoordeling van de heffing in het kader van artikel 1 Eerste Protocol EVRM draait om de vraag of er sprake is van een fair balance tussen middel en doel. De heffing moet met andere woorden proportioneel zijn. In dat verband besteedt het Centraal Fonds hier met name nog aan de volgende 4 punten aandacht: 1.

het onbestreden grote belang van het beoogde doel: het keren van de ontwikkelingen in de wijken

2.

de behapbare impact van het middel: de heffing de wijze waarop een voorziening is getroffen voor individuele gevallen waarin de maatregel onevenredig zou kunnen uitwerken en de aanwezige margin of appreciation

3. 4. 4.2

In het verweerschrift is verwezen naar de vaste rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens dat de overheid zowel ten aanzien van heffingen als ten


8

aanzien van sociaaleconom ische maatregelen een aanzienlijke margin of appreciation toekomt. Het door de corporaties aangesneden debat over de vraag of nu van een heffing in de zin van artikel 1 Eerste Protocol EVRM sprake is, is ook uitsluitend relevant voor de vraag naar de omvang van de margin of appreciation (zie ook het verweerschrift, paragraaf 6.3). 4.3

Deze procedures zijn dus, als gezegd, niet de plaats om het politieke debat over de wenselijkheid van (deze of een andere invulling van) de wijkenaanpak over te doen, ook al hadden de corporaties die hier vandaag staan graag een andere uitkomst van dat debat gezien. Dat politieke debat pleegt in Straatsburg ook niet te worden overgedaan. De vraag is of de overheid, gegeven de haar op dit terrein toekomende ruimte, in redelijkheid tot het opleggen van de heffing heeft kunnen komen.

4.4

Als dan wordt gekeken naar het middel dat ten behoeve van de wijkenaanpak en het daarmee gemoeide belang wordt ingezet, stelt het Centraal Fonds vast dat de impact van dat middel te overzien is. Met de heffing moet jaarlijks € 75 miljoen worden opgebracht. Dat is enerzijds een niet te veronachtzamen bedrag, maar moet wel in perspectief worden geplaatst.

4.5

Het totale volkshuisvestelijke vermogen van de sector als geheel bedraagt € 32,4 miljard (€ 75 miljoen bedraagt hiervan 0,22%). De totale bedrijfsopbrengsten van de sector als geheel bedragen € 12,6 miljard (€ 75 miljoen is 0,59 °h hiervan). Voor de corporaties die hier beroep hebben ingesteld geldt dat de heffing gemiddeld 0,38% van hun volkshuisvestelijk vermogen uitmaakt, en het binnen de marges van O,2% en 1% van hun volkshuisvestelijk vermogen blijft. Tot slot is voor het perspectief van belang dat de omvang van de heffing de afspraken in het onderhandelaarsakkoord niet te buiten gaat.

4.6

Van belang is met name dat de regeling voorziet in een kwijtscheldingsmogelijkheid van de heffing als het opleggen daarvan in een individueel geval onevenredige financiële gevolgen zou hebben. Geen van de corporaties uit deze procedures heeft echter om kwijtschelding op die grond gevraagd. Voor 2008 heeft in het geheel geen enkele corporatie op deze grond een verzoek om kwijtschelding van de heffing gedaan. Voor 2009 is één verzoek gedaan, door SGBB, waarvan op dat moment ook een aanvraag om saneringssteun was gedaan. Aan SGBB is de heffing 2009 kwijtgescholden, en overigens ook saneringssteun toegekend. Kwijtschelding is mogelijk als de heffingplichtige corporatie door de heffing in zodanig financiële problemen komt, dat sanering noodzakelijk wordt. Zie: Beleidsregels 2010, par. 5.4 (p.6 ): als «‘afbreuk zou worden gedaan aan de 2


9

saneringsdoelstelling”. De saneringsdoelstelling houdt in dat ervoor wordt gezorgd dat een corporatie in aanmerking komt voor WSW-borging (Beleidsregels 2010, par. 3, p.40). 4.7

Twee groepen corporaties hebben nog aangevoerd dat voor hen bijzondere omstandigheden zouden gelden, die maken dat de vormgeving en wijze van berekening van de heffing voor hen disproportioneel zou zijn. Het betreft corporaties die zich met name op senioren- en studentenvoorzieningen richten. Kern van hun argumentatie is dat hun woningbezit met name uit kamers en/of anderszins kleine wooneenheden bestaat. Bij de berekening van de heffing zouden die kleine wooneenheden ten onrechte even zwaar meetellen als de zelfstandige woningen waaruit het bezit van de meeste corporaties bestaat. Het is juist dat het aantal overigens net zoals bij de heffing ten behoeve van projectsteun los van de wijkenaanpak één van de heffingsgrondslagen is. Daarnaast vormt echter ook de WOZ-waarde een heffingsgrondslag. Hebben de senioren- en studentencorporaties wooneenheden

—

—

wellicht een nadeel bij een heffingsgrondslag op basis van het aantal eenheden, zij hebben weer een belangrijk voordeel bij een heffingsgrondslag op basis van de WOZ waarde. Met deze gecombineerde grondslagen is dan ook in objectieve en redelijk uitwerkende maatstaven voor de berekening van de heffing voorzien. 4.8

Als vierde over het doel van de heffing. Het is in dat verband opvallend dat de corporaties in hun beroepschriften niet (hebben durven) afdoen aan het grote belang dat met de wij kenaanpak is gemoeid. Dat maakt dat snel een middel mag worden ingezet en van een fair balance sprake zal zijn.

4.9

Dat geldt te meer nu de maatregel ook in het publiek en wettelijk belang van alle corporaties is. In artikel 70 lid 1 Woningwet is vastgelegd dat het doel van alle corporaties het dienen van het belang van de volkshuisvesting is. Artikel 21 lid 2 Bbsh sluit daarbij aan en bepaalt dat corporaties hun middelen ten behoeve van de volkshuisvesting moeten inzetten. In dat kader is onomstreden dat van hen een bijdrage ten behoeve van bijvoorbeeld saneringssteun of andere solidaire maatregelen kan worden gevraagd. Een maatregel is dus niet alleen in het belang van een corporatie als daarmee het strikte eigen belang van de corporatie wordt gediend, maar ook als die maatregel meer algemeen in het belang van de volkshuisvesting is. Het is goed op te merken dat ook het Europese Hof uitdrukkelijk de bijzondere positie van woningcorporaties erkent en heeft uitgesproken dat van hen kort gezegd méér mag worden verwacht. Hun positie is niet te vergelijken met gewone (rechts)personen. —

—

Vgl.: EHRM 18juni 2002, appl. No. 47122/99, Woonbron/ Nederland, r.o. 1: “Having regard to the specific position held by the applicant associations (enkele woningcorporaties, gemachtigde), the Court considers that it cannot be regarded as comparable to that of an individual whose personal situation could be directly affected by changes in State policies in the field of subsidy

Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn advoceten en notarissen

10

awards. The applicant associations’ institutional aim and their role in the field of public housing is of a typical general interest character, albeit exercised by legal persons established and operating under private law.” Met de verwijzing naar dit arrest wil het Centraal Fonds overigens niet zeggen dat woningcorporaties nooit een beroep op artikel 1 Eerste Protocol EVRM zouden kunnen doen; dat valt niet uit dit arrest af te leiden. Wel valt uit het arrest af te leiden dat de bijzondere positie van de woningcorporaties een belangrijke rol in de beoordeling van een dergelijk beroep op bepalingen uit het EVRM toekomt. 4.10

Aan de invulling van die maatregelen en aan de invulling van de wijkenaanpak liggen vanzelfsprekend bepaalde beleidskeuzes ten grondslag. En daarover kunnen, zoals altijd bij beleidskeuzes, verschillende meningen bestaan. In redelijkheid staat echter vast dat de samenleving om een wijkenaanpak vraagt, dat er een wijkenaanpak moest komen en dat die wijkenaanpak om het maar even simpel te zeggen in het algemeen belang is, ook in de ogen van de corporatiesector zelf. —

4.11

—

Voor elke heffing zal gelden dat degene die die heffing moet voldoen, dezelfde middelen niet nogmaals, aan eigen prioriteiten, kan uitgeven. De minister en de besluitwetgever beschikken echter over de beoordelingsruimte om een invulling aan het belang van de volkshuisvesting te geven, en om in dat kader voorrang te geven aan de 40 wijkenaanpak. Zij hebben die keuze hier redelijkerwijs kunnen maken.

4.12

Gezien dit alles is bepaald sprake van een proportionele maatregel.

5

Staatssteun

5.1

Over het staatssteunargument van de corporaties kan ik onder verwijzing naar het verweerschrift kort zijn. Van enige schending van staatssteunregels die de heffing zou kunnen aantasten is geen sprake.

5.2

In de eerste plaats voeren de corporaties wel aan dat de meldings- en standstillverplichtingen zouden zijn geschonden, maar miskennen zij dat de Europese Commissie in haar beschikking over onder meer de bijzondere projectsteun voor de wijkenaanpak heeft uitgemaakt dat deze op basis van de voorgelegde (concept) regelingen verenigbaar is met artikel 106 VWEU over het opleggen van een dienst van algemeen economisch belang en de DAEB-vrijstelling, zodat de maatregel niet gemeld hoefde te worden. Van een schending van de meldingsplicht en een daarmee samenhangende standstillverplichting kan dus geen sprake zijn.

5.3

In de tweede plaats voeren de corporaties aan dat, zo vat ik het maar samen, de subsidie in het kader van de wijkenaanpak overeenkomstig andere regels zou worden toegekend dan aan de Europese Commissie voorgelegd. Ook dat betoog berust op een


11

misvatting. Aan de Commissie is de concept Regeling besteding subsidies wijkenaanpak toegelaten instellingen volkshuisvesting voorgelegd; dat is ook de regeling waar de Commissie haar beschikking op heeft gebaseerd. En overeenkomstig de in die regeling opgenomen voorwaarden wordt nu de subsidie uitgekeerd. 5.4

Aan de Commissie is voorts het (gewijzigde) BCFV neergelegd, waarin in artikel 2 lid 2 precies is aangegeven welke corporaties onder welke voorwaarden voor subsidie in aanmerking komen. Van die voorwaarden maakt uitdrukkelijk geen deel uit dat de financiële situatie van de individuele corporatie moet worden beoordeeld voordat tot subsidieverlening kan worden overgegaan. De Commissie heeft op basis van deze regeling geoordeeld dat de bijzondere projectsteun aan alle daaraan te stellen eisen voldoet.

5.5

Ook uit de bijlage bij de beschikking van de Commissie kan tot slot niet worden ontleend dat de subsidie in het kader van de wijkenaanpak uitsluitend aan maatschappelijk vastgoed zou mogen worden besteed. De Commissie heeft er voor gekozen alleen de opsomming van maatschappelijk vastgoed aan haar beschikking te hechten. Daarmee is niet gezegd dat de Commissie de andere doelen waaraan de subsidie volgens de voorgelegde regelingen mag worden besteed, niet geoorloofd zou achten. De Commissie heeft immers voor haar goedkeuring uitdrukkelijk bij de voorgelegde regelingen aangesloten, en geen nadere voorwaarden aan haar goedkeuring verbonden. In de beschikking van de Commissie worden overigens ook andere activiteiten die niet onder het maatschappelijk vastgoed vallen, zoals kleinschalige infrastructuurwerken (onderdeel 8 van de bijlage bij de aan de Commissie voorgelegde stukken), wel genoemd (punt 41 van de beschikking) terwijl ook die niet in de bijlage bij de beschikking zelf zijn opgenomen. De bijlage bij de beschikking van de Commissie is met andere woorden geen uitputtende lijst van zaken waarvoor de bijzondere projectsteun mag worden ingezet.

5.6

Ook aan de staatssteunregels kunnen de corporaties dus geen succesvol argument voor hun betoog ontlenen.

6

De vrijstellingsregeling

6.1

In artikel 12 lid 3 BCFV is bepaald dat corporaties die (1) een bepaald percentage woongelegenheden in een Vogelaarwijk hebben en (2) partij zijn bij een uitvoeringsovereenkomst met onder meer gemeenten, die verzekert dat zij ook daadwerkelijk een belangrijke bijdrage aan de wijkenaanpak leveren, geen heffing verschuldigd zijn. In 2008 betreft het 46 en in 2009 48 corporaties. Het gaat om uiteenlopende corporaties over wie niet in algemene zin een toelichting over hun draagkracht of vermogen kan worden gegeven. Op de vraag waarom er redelijkerwijs voor mocht worden gekozen bij de verlening


12

van de subsidie niet naar de vermogenspositie van de corporaties aan wie de subsidie wordt toegekend te kijken, kom ik zo terug. 6.2

Er had ook voor een heffingssystematiek kunnen worden gekozen waarbij eerst van alle corporaties zou worden geheven, ook van die in de Vogelaarwijken, waarna vervolgens subsidie aan die laatste groep corporaties zou worden verstrekt. Dat wil echter niet zeggen dat niet evengoed redelijkerwijs voor de huidige systematiek kon worden gekozen. Er is gekozen voor een simpele methodiek, en niet voor het vergroten van de administratieve werkzaamheden rondom de heffing die een eerst meer heffen en vervolgens weer extra uitkeren om tot de overeengekomen € 75 miljoen te komen tot gevolg zou hebben. Er is voorts met de wijkenaanpak gekozen voor een aanpak waarmee het van de grond komen van de projecten in de wijken ook daadwerkelijk zou worden aangezwengeld. Ook nog heffen bovenop alle investeringen die van de corporaties in de wijken gevraagd worden zou naar verwachting een tegengesteld effect hebben. Dat de financiële inspanningen die van de corporaties in de wijken worden gevraagd bepaald omvangrijk zijn, zet ik in de volgende en laatste paragraaf uiteen.

7

Subsidie ten behoeve van de wijkenaanpak

7.1

De corporaties voeren tot slot aan dat de opbrengst van de heffing om twee redenen niet goed zou worden besteed. In de eerste plaats omdat bij de uitkering van de subsidie voor de wijkenaanpak de vermogenspositie van de ontvangende corporatie geen rol speelt. In de tweede plaats omdat de subsidie “vooral aan buurtbarbecues” zou worden besteed.

7.2

Voorop staat dat de besteding van de opbrengst van een heffing de verbindendheid van de beslissing een heffing op te leggen niet raakt, en daarmee buiten het bestek van deze procedures valt. Zie.: CBb 11 april 1994, AB 1995, 484 m.nt. ]HvdV.

7.3

Het Centraal Fonds hecht er echter aan ook deze twee door de corporaties naar voren gebrachte punten recht te zetten. De problemen in de wijken liggen niet alleen op het fysieke, maar voor een belangrijk deel ook op het sociaaleconomische vlak. Als één van de positieve opbrengsten van de wijkenaanpak noemt de minister voor WWI in dat verband de combinatie van fysieke “stenen” en sociaaleconomische “mensen” —

—

—

—

maatregelen (brief minister van 30 juni 2010, Tweede Kamer, vergaderjaar 200920 10, 30 995, nr. 81). Die laatste kant van de maatregelen in de wijken worden door de procederende corporaties ten onrechte weggezet als “buurtbarbecues”. Het gaat om maatregelen ten behoeve van het verbeteren van de leefbaarheid van buurten en wijken als bedoeld in artikel 12a Bbsh die niet alleen door veel corporaties worden ingezet, maar die ook juist aansluiten op de cumulatie van problemen in de 40 wijken.


13

Dat de subsidie mede ten behoeve van dit soort maatregelen wordt ingezet, doet aan het belang van de wijkenaanpak dus bepaald niet af. 7.4

De corporaties gaan er voorts aan voorbij dat de subsidie niet wordt verleend ter ondersteuning van de aanvragende corporaties, maar, zoals bij veel subsidieregelingen gebruikelijk, als bijdrage voor de uitvoering van activiteiten. Bij de toekenning van subsidie is het dan ook over het algemeen ongebruikelijk om naar de vermogenspositie van de aanvrager te kijken. Of alleen in die zin dat de ontvanger moet aantonen financieel gezond en betrouwbaar te zijn, zodat de subsidieverstrekker er van mag uitgaan dat de projecten waarvoor subsidie wordt verleend, ook zullen worden uitgevoerd.

7.5

Hier werd de samenleving geconfronteerd met een situatie waarin zich een zeer omvangrijke en complexe problematiek in de wijken voordeed, waar geen of onvoldoende initiatieven van de grond waren gekomen om die problematiek tegen te gaan en waar er voor moest worden gezorgd dat de noodzakelijke ontwikkelingen zouden worden ingezet en opgepakt. Van de corporaties die actief zijn in de 40 wijken wordt in dat verband veel verlangd. In de eerste plaats dat zij een complexe problematiek, die niet op het bordje van één instelling thuishoort, oppakken en in de tweede plaats dat zij een grote inzet plegen. Het eerste punt het gaat om een additionele inzet die door de gehele corporatiesector, overeenkomend bij het resultaat —

van het onderhandelaarsakkoord, moet worden gedragen rechtvaardigt mede dat er voor is gekozen niet naar de vermogenspositie van de corporatie die subsidie ontvangt —

om de projecten uit te voeren, is gekeken. 7.6

De financiële omvang van de gevraagde inzet het tweede punt moet niet worden onderschat. Van de betrokken corporaties wordt gevraagd dat zij -

—

uitvoeringsovereenkomsten met gemeenten sluiten, waarin en er mag van worden uitgegaan dat de gemeenten daarop toezien de omvangrijke in de bijlage bij het BCFV opgenomen investeringen per wijk zijn vastgelegd. Een deel van die —

—

investeringen zal rendabel zijn, maar een even aanzienlijk deel onrendabel. De beschikbare subsidie vormt slechts een tegemoetkoming ten aanzien van het onrendabele deel. In die omstandigheden is het nog meer dan in “gewone” subsidierelaties bepaald gerechtvaardigd dat het van de grond krijgen en uitvoeren van de projecten voorop wordt gesteld en de vermogenspositie van de ontvangende corporatie geen rol in de subsidiebeschikking speelt. —

—

7.7

Dat maakt dat er voor mocht worden gekozen de wijkenaanpak niet op het bordje van de corporaties in de 40 wijken te laten, maar de wijkenaanpak met deze heffing de gezamenlijke verantwoordelijkheid van alle corporaties te maken.


14

8

Conclusie

8.1

Tot ongegrondverklaring van de beroepen; kosten rechtens.

behandeld door correspondentie telefoon fax e-mail zaaknummer

mr. J. Bootsma postbus 11756, 2502 AT Den Haag (070) 515 38 38 (070) 515 33 14 [email protected] 10030973


467 e.a

Recommend Documents