A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG KORMÁNYA T/4489. számú törvényjavaslat a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról Előadó: Dr. Bárándy Péter igazságügy-miniszter Budapest, 2003. július
2003. évi ….. törvény a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról Az Országgyűlés a nemzetközi szerződések jogáról szóló többoldalú nemzetközi egyezmények, valamint a nemzetközi jog általánosan elismert elveinek és szabályainak figyelembe vételével, abból a célból, hogy a Magyar Köztársaság nemzetközi szerződéseinek
megkötésére
nézve
egységes,
korszerű,
a
Köztársaság
külpolitikai érdekeinek és törekvéseinek érvényesítését, a nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jogszabályok összhangját eredményesen előmozdító szabályokat állapítson meg, a következő törvényt alkotja:
2
I. FEJEZET ÁLTALÁNOS RENDELKEZÉSEK A törvény hatálya 1. § E törvény hatálya kiterjed a Magyar Köztársaság két- vagy többoldalú nemzetközi szerződéseinek előkészítésére, kezdeményezésére, megkötésére, módosítására,
ideiglenes
alkalmazására,
valamint
megszüntetésére,
felmondására, az abból való kilépésre, alkalmazása felfüggesztésére, a szerződésekkel kapcsolatos fenntartásokra, kifogásokra, nyilatkozatokra és a szerződésekben
való
államutódlással
kapcsolatos
közlések
tételére
és
elfogadására. Fogalmak 2. § E törvény alkalmazásában a) nemzetközi szerződés: a más állammal vagy a nemzetközi jog egyéb alanyával kötött, a magyar állam számára nemzetközi jogokat és kötelezettségeket létesítő, módosító vagy megszüntető, a Magyar Köztársaság valamely erre felhatalmazott szerve által bármilyen elnevezéssel vagy címmel létrehozott, a nemzetközi jog által szabályozott írásbeli megállapodás; b) nemzetközi szerződés előkészítése: a szerződés tárgya szerint hatáskörrel rendelkező szervnek a szerződéssel kapcsolatos magyar álláspont kialakítására, valamint a szerződés koncepciójának, tervezetének kidolgozására irányuló tevékenysége;
3
c) nemzetközi szerződés kezdeményezése: a magyar fél szerződéskötési szándékának a másik (többi) szerződő féllel való közlése, így különösen a szerződés koncepciójának vagy tervezetének átadása, javaslattétel tárgyalások folytatására, illetőleg a másik (többi) fél hasonló kezdeményezésének elfogadása; d) nemzetközi szerződés létrehozása: az erre felhatalmazott szerveknek vagy személyeknek az a tevékenysége, amellyel a szerződés tartalmát a másik (többi) féllel folytatandó két- vagy többoldalú tárgyalások útján vagy más megfelelő módon megállapítják, és a megkötendő szerződés szövegét kézjegyükkel történő ellátással (parafálással), aláírással, jegyzőkönyv, záróokmány felvételével vagy egyéb, a leendő szerződés tartalmára vonatkozó közös akaratuk rögzítésére alkalmas eszközzel elfogadják; e) nemzetközi szerződés megkötése: az a cselekmény, amely által a nemzetközi szerződés a Magyar Köztársaság számára kötelezővé válik; f) nemzetközi szerződés módosítása: a szerződés tartalmának megváltoztatása, hatályának kiterjesztése vagy korlátozása. II. FEJEZET A NEMZETKÖZI SZERZŐDÉS ELŐKÉSZÍTÉSE, KEZDEMÉNYEZÉSE ÉS LÉTREHOZÁSA A nemzetközi szerződés előkészítése 3. § (1) A nemzetközi szerződés előkészítéséről a szerződés tárgya szerint hatáskörrel rendelkező miniszter (a továbbiakban: miniszter) az Országgyűlés és a Kormány által meghatározott külpolitikai elvek figyelembevételével, a külügyminiszterrel
egyetértésben
dönt.
A
miniszter
az
előkészítésbe
4
érdekképviseleteket, szakmai és társadalmi szervezeteket, valamint más intézményeket is bevonhat. (2) A 2. § a) pontja értelmében nemzetközi szerződésnek nem minősülő, minisztériumok, országos hatáskörű szervek vagy helyi önkormányzatok által kötött megállapodások kezdeményezése előtt a külügyminiszter állásfoglalását kell kérni. Amennyiben a külügyminiszter megállapítja, hogy a megállapodás a magyar államra nézve nemzetközi jogokat vagy kötelezettségeket keletkeztet, a további eljárásra e törvény rendelkezéseit kell alkalmazni. (3) A szerződés előkészítésétől kezdődően folyamatosan vizsgálni kell, hogy a szerződés
a
belső
jogszabályokkal,
valamint
egyéb
nemzetközi
jogi
kötelezettségekkel összhangban áll-e. Az összhang megteremtését a szerződés tartalmának megfelelő alakításával, továbbá a belső jogszabályok és a nemzetközi jogi kötelezettségek lehetőség szerinti módosításával vagy megszüntetésével biztosítani kell. (4) A nemzetközi szerződés előkészítése során a szerződésből fakadó közvetlen jogi és politikai következmények értékelésén túl – a jogszabályok előzetes hatásvizsgálatára vonatkozó szabályok megfelelő alkalmazásával – fel kell mérni a várható társadalmi, gazdasági, pénzügyi és egyéb hatásokat is. A nemzetközi szerződés kezdeményezése és létrehozása 4. § (1) A Kormány a miniszter és a külügyminiszter együttes előterjesztése alapján felhatalmazást ad az Alkotmány 19. § (3) bekezdés f) pontja szerinti nemzetközi szerződés kezdeményezésére, továbbá határoz a tárgyalásokkal megbízott személy (küldöttség) kijelöléséről és feladatairól. (2) A másik (többi) szerződő fél szándékának előzetes megismeréséhez szükséges, nemzetközi szerződés kezdeményezésének minősülő cselekmények
5
külön felhatalmazás nélkül elvégezhetőek. Amennyiben e cselekményekre nem diplomáciai úton kerül sor, azokról a külügyminisztert tájékoztatni kell. 5. § (1) A Kormány a miniszter és a külügyminiszter együttes előterjesztése alapján felhatalmazást ad a nemzetközi szerződés létrehozására, továbbá határoz a tárgyalásokkal megbízott személy (küldöttség) kijelöléséről és feladatairól, valamint a szerződés és a belső jog összhangjának megteremtéséhez szükséges feladatokról. (2) Ha a nemzetközi szerződés megerősítése, elfogadása vagy az ahhoz való csatlakozás az Országgyűlés hatáskörébe tartozik, az Országgyűlés illetékes bizottságának meg kell küldeni a szerződés létrehozására adott felhatalmazásról szóló határozatot. 6. § (1) A nemzetközi szerződés kezdeményezésében, illetőleg létrehozásában eljáró személy (küldöttség) meghatalmazását a külügyminiszter okirattal tanúsítja. (2) Nincs szüksége meghatalmazási okiratra a) a köztársasági elnöknek, a miniszterelnöknek és a külügyminiszternek a nemzetközi szerződés kezdeményezésére, létrehozására és megkötésére irányuló cselekmények elvégzéséhez; b) a Magyar Köztársaság diplomáciai képviselete vezetőjének a fogadó állammal, illetőleg a nemzetközi szervezethez akkreditált állandó képviselőjének a
nemzetközi
szervezet
keretében
megkötendő
nemzetközi
szerződés
kezdeményezésére irányuló cselekmények elvégzésére, illetve a létrehozásról folytatott tárgyalásokon való részvételre.
6
(3) A (2) bekezdésben foglaltak nem érintik a nemzetközi szerződés kezdeményezéséhez és létrehozásához szükséges előzetes felhatalmazás megszerzésének kötelezettségét. III. FEJEZET A NEMZETKÖZI SZERZŐDÉS MEGKÖTÉSE Nemzetközi szerződés megerősítése, jóváhagyása, elfogadása vagy az ahhoz való csatlakozás 7. § (1) A nemzetközi szerződés megkötésére akkor kerülhet sor, ha a szerződés végleges szövegének ismeretében a) az Országgyűlés a szerződést megerősíti, b) a köztársasági elnök a Kormány előterjesztésére a szerződést határozatával megerősíti, c) a Kormány a szerződést jóváhagyja, d) az Országgyűlés vagy a Kormány a szerződést elfogadja, illetve ha e) az Országgyűlés vagy a Kormány dönt a szerződéshez való csatlakozásról. (2) A nemzetközi szerződés megerősítéséről, jóváhagyásáról, elfogadásáról, illetve az ahhoz való csatlakozásról szóló döntést – az (1) bekezdés b) pontja szerinti megerősítés kivételével – az arra hatáskörrel rendelkező szerv a nemzetközi szerződést kihirdető törvénybe vagy kormányrendeletbe (a továbbiakban: kihirdető jogszabály) foglalja.
7
A nemzetközi szerződés megerősítését, jóváhagyását, elfogadását vagy az ahhoz való csatlakozást követő diplomáciai eljárás 8. § (1) A nemzetközi szerződés megkötéséhez szükséges okiratot a külügyminiszter állítja ki. (2) A nemzetközi szerződés hatálybalépéséhez megkívánt belső jogi feltételek teljesítéséről a külügyminiszter értesíti a másik szerződő felet vagy a többoldalú nemzetközi szerződés letéteményesét, illetőleg gondoskodik a megfelelő okiratok kicseréléséről vagy letétbe helyezéséről. A másik (többi) szerződő fél hasonló lépéseivel kapcsolatos okiratokat a külügyminiszter veszi át. (3) A nemzetközi szerződés hatálybalépését követően a külügyminiszter gondoskodik az Egyesült Nemzetek Alapokmánya 102. Cikke szerinti nyilvántartásba vételről. (4) Ha többoldalú nemzetközi szerződés a Magyar Köztársaság Kormányát jelöli ki letéteményesnek, az ezzel összefüggő feladatokat a külügyminiszter látja el. (5) A külügyminiszter a (2)-(4) bekezdés alapján végzett cselekményeiről tájékoztatja a minisztert.
8
IV. FEJEZET A NEMZETKÖZI SZERZŐDÉS KIHIRDETÉSE ÉS IDEIGLENES ALKALMAZÁSA A nemzetközi szerződés kihirdetése 9. § (1) A nemzetközi szerződést tartalmának megfelelően törvényben vagy kormányrendeletben kell kihirdetni. (2) A köztársasági elnök által megerősített nemzetközi szerződést – lehetőség szerint a nemzetközi szerződésnek a Magyar Köztársaság tekintetében történő hatálybalépését megelőzően – ésszerű határidőn belül a Kormány rendeletben hirdeti ki. 10. § (1) A kihirdető jogszabály tartalmazza a) a 7. § (2) bekezdésének alkalmazása esetén a nemzetközi szerződés megerősítését, jóváhagyását, elfogadását, illetve az ahhoz való csatlakozásról szóló döntést; b) a szerződés hivatalos szövegét, továbbá – ha a szerződés hivatalos szövege idegen nyelvű – annak hiteles magyar nyelvű fordítását; c) a szerződésnek a Magyar Köztársaság tekintetében történő hatálybalépésének, módosításának és megszűnésének időpontját, amennyiben ez a kihirdető jogszabály elfogadásának időpontjában ismert; d) a szerződéshez magyar részről fűzött vagy a Magyar Köztársaság szempontjából nemzetközi jogi jelentőséggel bíró fenntartásokat, kifogásokat és nyilatkozatokat;
9
e) a 11. § (4) bekezdésének alkalmazása esetén a szerződés ideiglenes alkalmazásának fenntartásáról szóló döntést; f) a szerződés végrehajtásáért felelős szerv megjelölését; valamint g) szükség esetén a szerződés és a belső jog összhangjának megteremtéséhez szükséges jogszabályváltozásokat és egyéb intézkedéseket. (2) A szerződés szövegét, valamint az ahhoz fűzött fenntartásokat, kifogásokat és nyilatkozatokat tartalmazó rendelkezések hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy az azonos legyen a szerződésnek a Magyar Köztársaság tekintetében történő hatálybalépésének időpontjával. (3) A 7. § (2) bekezdésének alkalmazása esetén, illetve ha a szerződés hatálybalépésének naptári napja egyéb okból nem ismert, a kihirdető jogszabály a
(2)
bekezdés
szerinti
rendelkezések
tekintetében
a
szerződés
hatálybalépésének feltételeire utal; azzal, hogy a szerződés hatálybalépésének naptári napját a külügyminiszter annak ismertté válását követően a Magyar Közlönyben haladéktalanul közzétett egyedi határozatával állapítja meg. (4) A kihirdető jogszabálynak az (1) bekezdés g) pontjában meghatározott rendelkezései hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy azok legkésőbb a (2) bekezdés szerinti időpontban hatályba lépjenek. A nemzetközi szerződés ideiglenes alkalmazása 11. § (1) A nemzetközi szerződést vagy annak meghatározott részét – a szerződés rendelkezéseinek
megfelelően,
annak
hatálybalépéséig
–
ideiglenesen
alkalmazni lehet, ha a Kormány rendeletében a szerződés ideiglenes alkalmazását jóváhagyja. (2) Ha a nemzetközi szerződés jóváhagyása, elfogadása, illetve az ahhoz való csatlakozásról szóló döntés a Kormány hatásköre, továbbá ha annak megerősítése a
10
köztársasági elnök hatásköre, a szerződés ideiglenes alkalmazását a Kormány a kihirdető jogszabályban rendeli el. (3) Ha a nemzetközi szerződés megerősítése, elfogadása, illetve az ahhoz való csatlakozásról szóló döntés az Országgyűlés hatáskörébe tartozik, az ideiglenesen alkalmazott nemzetközi szerződést az ideiglenes alkalmazásról szóló kormányrendeletben a 10. § (1) bekezdésének megfelelő alkalmazásával ki kell hirdetni. (4) A (3) bekezdés alkalmazása esetén a nemzetközi szerződés megerősítéséről, elfogadásáról, illetve az ahhoz való csatlakozásról az Országgyűlés az ideiglenes alkalmazásról szóló kormányrendelet kihirdetését követően egy éven belül dönt, egyben határoz az ideiglenes alkalmazás fenntartásáról. (5)
A
nemzetközi
szerződés
ideiglenes
alkalmazásáról
szóló
kormányrendeletnek úgy kell rendelkeznie, hogy a szerződés ideiglenes alkalmazása megszűnik, és a jogszabálynak az ideiglenes alkalmazásról szóló rendelkezései hatályukat vesztik, ha a külügyminiszter a Magyar Közlönyben közzétett egyedi határozatával megállapítja, hogy a) a nemzetközi szerződés a Magyar Köztársaság tekintetében hatályba lépett, b) az Országgyűlés a szerződés kihirdetésekor, illetve az ideiglenes alkalmazásról szóló kormányrendelet kihirdetésétől számított egy éven belül az ideiglenes alkalmazást nem tartotta fent, vagy c) kétoldalú nemzetközi szerződés esetében a másik szerződő fél arról értesítette a Magyar Köztársaságot, hogy nem kíván a szerződésben részes féllé válni. (6) Többoldalú nemzetközi szerződés esetében a szerződés ideiglenes alkalmazásáról szóló kormányrendeletnek úgy kell rendelkeznie, hogy az adott állam vonatkozásában a szerződés ideiglenes alkalmazása megszűnik, ha a külügyminiszter a Magyar Közlönyben közzétett egyedi határozatával megállapítja, hogy az adott állam arról értesítette a Magyar Köztársaságot, hogy nem kíván a szerződésben részes féllé válni.
11
A nemzetközi szerződés megszüntetése, felmondása és az abból való kilépés 12. § A 3-10. § rendelkezéseit a nemzetközi szerződés megszüntetésére, felmondására vagy az abból való kilépésre megfelelően kell alkalmazni. V. FEJEZET A NEMZETKÖZI SZERZŐDÉS ÉRTELMEZÉSE ÉS NYILVÁNTARTÁSA A nemzetközi szerződés értelmezése 13. § (1) A nemzetközi szerződés értelmezésével és alkalmazásával kapcsolatban a Magyar Köztársaság és a nemzetközi jog más alanya között felmerült vitát elsősorban az érintettek közötti közvetlen tárgyalások útján kell rendezni. A magyar fél álláspontját a miniszter az igazságügy-miniszter és a külügyminiszter véleményének figyelembevételével alakítja ki. (2) Ha a vita közvetlen tárgyalások útján ésszerű időn belül nem rendezhető, a nemzetközi szerződés megerősítésére, jóváhagyására, elfogadására, illetve az ahhoz való csatlakozásról szóló döntés meghozatalára jogosult szerv dönt arról, hogy szükséges-e a vitát a szerződés rendelkezéseinek, illetve a nemzetközi jog szabályainak figyelembe vételével harmadik fél – különösen az Egyesült Nemzetek Nemzetközi Bírósága, választott bíróság vagy békéltető bizottság – elé terjeszteni. (3) A harmadik fél döntése kötelező és végrehajtandó, ha a vitát rendező szerv alapszabálya vagy a vita tárgyát képező szerződés így rendelkezik, avagy a felek így állapodnak meg. A döntést – a nemzetközi szerződések kihirdetésére
12
vonatkozó rendelkezések értelemszerű alkalmazásával – a Magyar Közlönyben közzé kell tenni. A nemzetközi szerződések megőrzése és nyilvántartása 14. § (1) A nemzetközi szerződések eredeti példányait a külügyminiszter őrzi. A külügyminiszter
gondoskodik
a
többoldalú
nemzetközi
szerződések
letéteményes által hitelesített másolatainak megőrzéséről is. (2) A külügyminiszter a Magyar Köztársaság szempontjából nemzetközi jogi jelentőséggel
bíró
nemzetközi
szerződésekről
nyilvántartást
vezet.
A
nyilvántartás tartalmazza a nemzetközi szerződések a) létrehozatalának helyét és idejét, b) a szerződés tárgyát, c) a szerződéshez fűzött fenntartásokat, kifogásokat és nyilatkozatokat, illetve ezek visszavonásának időpontját, d) a megerősítés, jóváhagyás, elfogadás, illetve a szerződéshez való csatlakozásról szóló döntés időpontját, e) a megkötés helyét és idejét, f) hatálybalépésének időpontját, g) a Magyar Köztársaság tekintetében történt hatálybalépésének időpontját, h) a kihirdetés időpontját, i) a kihirdető jogszabály számát, továbbá j) a szerződés megszüntetésére, felmondására vagy az abból való kilépésre vonatkozó, a d)-i) pontok szerinti adatokat. (3) A nyilvántartást a Külügyminisztérium honlapján közzé kell tenni.
13
VI. FEJEZET ZÁRÓ RENDELKEZÉSEK 15. § (1) Ez a törvény – a (2) bekezdésben meghatározott kivétellel – 2004. május 1jén lép hatályba. Rendelkezéseit a hatálybalépésekor folyamatban levő ügyekben is alkalmazni kell. (2) E törvény 14. § (3) bekezdése 2005. január 1-jén lép hatályba. (3) E törvény hatálybalépésével egyidejűleg hatályát veszti a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló 1982. évi 27. törvényerejű rendelet, valamint az állami pénzügyekről szóló 1979. évi II. törvény 26. § (2) bekezdésének első francia bekezdése. 16. § E
törvény
hatálybalépésével
egyidejűleg
az
Egyesült
Nemzetek
Alapokmányának törvénybe iktatásáról szóló 1956. évi I. törvény a következő 2/A. §-sal egészül ki: „2/A. § A Biztonsági Tanácsnak az Alapokmány VII. fejezetében biztosított hatáskörei alapján hozott, a Magyar Köztársaságra nézve kötelező határozatait a külügyminiszter egyedi határozatával – a nemzetközi szerződések kihirdetésére vonatkozó szabályok megfelelő alkalmazásával – a Magyar Közlönyben közzéteszi.”
14
INDOKOLÁS a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló törvényjavaslathoz ÁLTALÁNOS INDOKOLÁS A nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárást jelenleg az 1982. évi 27. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: tvr.) szabályozza. A tvr. megalkotása óta a magyar közjogi rendszer alapvetően megváltozott, ami sok esetben feloldhatatlan értelmezési nehézségeket okoz a tvr. alkalmazása során. Emellett nem hagyható figyelmen kívül az a tény sem, hogy a rendszerváltás nyomán a Köztársaság nemzetközi kapcsolatai ugrásszerű fejlődésnek indultak, ami igen sok nemzetközi szerződés kötésében is megnyilvánult. Mindezek alapján a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról egy minden szempontból korszerű, új törvény megalkotása vált szükségessé. A nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló törvény megalkotásakor, a szerződések kötésével kapcsolatos hatáskörök meghatározása során a törvényhozónak egyrészt tekintettel kell lennie a magyar közjogi berendezkedésre.
Az
Alkotmány
szerinti
kizárólagos
törvényhozási
tárgykörökben általánosan kötelező magatartási szabályt csak az Országgyűlés alkothat, ennek a követelménynek – a jelen Javaslattal egyidejűleg az Országgyűlés elé terjesztett alkotmánymódosítással összhangban – a nemzetközi szerződések esetében is meg kell felelni. A külpolitika alakításáért ugyanakkor elsősorban a Kormány viseli a felelősséget, ennek megfelelően a nemzetközi szerződések
előkészítésekor
a
Kormánynak
biztosítani
kell
azokat
a
hatásköröket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy e felelősségének meg tudjon felelni.
15
A törvényalkotás során másrészt figyelembe kell venni, hogy a Magyar Köztársaság részese a szerződések jogáról szóló, Bécsben az 1969. évi május hó 23. napján kelt szerződésnek (a továbbiakban: bécsi szerződés), amelyet az 1987. évi 12. törvényerejű rendelet hirdetett ki. Ennek megfelelően az ebben a tárgykörben megszülető magyar törvénynek tekintettel kell lennie a bécsi szerződésben vállalt nemzetközi kötelezettségekre is. A
Javaslat
jelentősen
egyszerűsíti
a
nemzetközi
szerződések
magyarországi érvényesüléséhez vezető belső jogi folyamatot, amikor az esetek túlnyomó többségében a nemzetközi szerződések megerősítését (jóváhagyását, elfogadását, az ahhoz való csatlakozásról szóló döntést) és kihirdetését egy aktussá teszi. A Javaslat emellett megteremti nemzetközi szerződések – a bécsi szerződés 25. cikke szerinti – ideiglenes alkalmazásának belső jogi szabályait. Ennek keretében a Kormány az Országgyűlés hatáskörébe tartozó tárgykörökben is felhatalmazást kap nemzetközi szerződés ideiglenes kihirdetésére, azonban e döntését az Országgyűlésnek egy éven belül meg kell erősítenie, máskülönben az ideiglenes alkalmazás megszűnik. RÉSZLETES INDOKOLÁS Az 1. §-hoz A Javaslat szerint a törvény hatálya kiterjed a Köztársaság két- vagy többoldalú nemzetközi szerződéseinek megszületéséhez vezető folyamat minden elemére, így a szerződés előkészítésére, kezdeményezésére, megkötésére, módosítására,
ideiglenes
alkalmazására,
valamint
megszüntetésére,
felmondására, az abból való kilépésre, alkalmazása felfüggesztésére, a szerződésekkel kapcsolatos fenntartásokra, kifogásokra, nyilatkozatokra és a
16
szerződésekben
való
államutódlással
kapcsolatos
közlések
tételére
és
elfogadására. A 2. §-hoz A Javaslat fogalommeghatározása követi a bécsi szerződés ilyen tárgyú rendelkezéseit. Míg azonban a bécsi szerződés szerint „a ‘megerősítés’, az ‘elfogadás’, a ‘jóváhagyás’ és a ‘csatlakozás’ minden egyes esetben azt az így megnevezett nemzetközi aktust jelenti, amellyel egy állam nemzetközi síkon kifejezi annak elismerését, hogy reá nézve egy szerződés kötelező hatállyal bír”, a Javaslat e fogalmakat azon belső jogi cselekményekre érti, amelyek során az arra hatáskörrel rendelkező szerv vagy személy hozzájárul ahhoz, hogy az adott szerződés a Magyar Köztársaságra nézve kötelező hatállyal bírjon. A Javaslat a kötelező hatályt keletkeztető nemzetközi aktusra (a belső jogi feltételek teljesítéséről szóló okiratok kicserélése, a feltételek teljesítéséről való értesítés stb.) a szerződés megkötése fogalmat használja. A nemzetközi szerződés előkészítése, kezdeményezése és létrehozatala tekintetében a Javaslat követi a tvr. fogalomhasználatát. A 3. §-hoz A Javaslat szerint a nemzetközi szerződés előkészítéséről a szerződés tárgya
szerint
hatáskörrel
rendelkező
miniszter
a
külügyminiszterrel
egyetértésben dönt. A külügyminiszter egyetértési jogát az indokolja, hogy statútuma szerint „összehangolja a Magyar Köztársaság külpolitikai és külgazdasági érdekeinek érvényesítését”. A külügyminiszter egyetértési joga biztosítja a Javaslat azon rendelkezésének gyakorlati érvényesülését is, mely szerint a szerződés előkészítéséről az Országgyűlés és a Kormány által meghatározott külpolitikai elvek figyelembevételével kell dönteni.
17
A Javaslat szerint a külügyminiszter véleményét a nemzetközi szerződésnek
nem
minősülő,
vagyis
nemzetközi
kötelezettséget
nem
keletkeztető – minisztériumok, országos hatáskörű szervek vagy helyi önkormányzatok által kötött – megállapodások kezdeményezése előtt is ki kell kérni, mert ezáltal kiküszöbölhető, hogy az adott megállapodás nemzetközi jogi értelemben mégis kötelezettséget keletkeztető szerződésnek bizonyuljon. Az előkészítés során a Javaslat szerint kiterjedt hatásvizsgálatot kell lefolytatni, valamint folyamatosan vizsgálni kell, hogy az előkészítés alatt álló nemzetközi szerződés mennyiben illeszkedik a belső jogba, illetve mennyire áll összhangban a Köztársaság egyéb kötelezettségeivel, mivel az illeszkedés és az összhang megteremtése legkönnyebben az előkészítés során biztosítható. A 4-5. §-okhoz A Javaslat szerint az Országgyűlés hatáskörébe tartozó nemzetközi szerződés kezdeményezésére a Kormány ad felhatalmazást, azonban a ‘tapogatózó tárgyalások’ külön felhatalmazás nélkül is elvégezhetőek. A Kormány
hatáskörébe
tartozó
szerződések
esetében
a
szerződés
kezdeményezéséhez külön felhatalmazásra nincs szükség. A nemzetközi szerződés létrehozásához azonban minden esetben a Kormány felhatalmazása szükséges, mivel a bécsi szerződés 18. cikke szerint a szerződés
aláírása
után
„[a]z
állam
tartózkodni
köteles
azoktól
a
cselekményektől, amelyek meghiúsítanák a szerződés tárgyát és célját, midőn megerősítés, elfogadás vagy jóváhagyás fenntartásával [alá]írta a szerződést”. Ennek megfelelően a szerződés létrehozása már bizonyos kötelezettséget keletkeztet a Magyar Köztársaságra nézve, ami viszont megköveteli, hogy a létrehozásra minden esetben csak felhatalmazás alapján kerülhessen sor.
18
A Javaslat előírja, hogy az Országgyűlés hatáskörébe tartozó nemzetközi szerződés
létrehozására
adott
felhatalmazásról
szóló
határozatot
az
kezdeményezésével
és
Országgyűlés illetékes bizottságának meg kell küldeni. A 6. §-hoz A
Javaslat
a
nemzetközi
szerződések
létrehozatalával kapcsolatos cselekményekhez szükséges meghatalmazásról úgy rendelkezik, hogy azt a külügyminiszter állítja ki. A bécsi szerződés 7. cikkével egybehangzóan a Javaslat úgy rendelkezik, hogy a köztársasági elnök, a miniszterelnök és a külügyminiszter a szerződéskötés valamennyi fázisában meghatalmazási okirat nélkül képviseli a Magyar Köztársaságot. A diplomáciai képviseletek vezetőinek a fogadó állammal, illetve a nemzetközi szervezethez akkreditált állandó képviselőnek a nemzetközi szervezet keretében megkötendő nemzetközi szerződés kezdeményezéséhez, illetve a szerződés létrehozásáról folytatott tárgyalásokhoz nincs szüksége meghatalmazási okiratra. A bécsi szerződés 7. cikkével ellentétben a Javaslat ez utóbbi körben a szerződés végleges szövegének megállapításához megköveteli a meghatalmazási okiratot, mivel az aláírt, de még meg nem erősített (jóvá nem hagyott, el nem fogadott stb.) nemzetközi szerződés a bécsi szerződés 18. cikke szerint bizonyos kötelezettségeket ró az államra, ami viszont garanciális szempontból indokolja a meghatalmazási okirat megkövetelését. A 7. §-hoz A Javaslat úgy rendelkezik, hogy a nemzetközi szerződés megkötésére akkor kerülhet sor, ha azt a) az Országgyűlés a nemzetközi szerződést kihirdető törvényben megerősíti, elfogadja vagy dönt az ahhoz való csatlakozásról,
19
b) a Kormány a nemzetközi szerződést kihirdető kormányrendeletben jóváhagyja, elfogadja vagy dönt az ahhoz való csatlakozásról, illetve c) a köztársasági elnök határozatával a Kormány előterjesztésére megerősíti. A javasolt szabályozás jelentősen egyszerűsíti a nemzetközi szerződések megkötésével kapcsolatos belső jogi eljárást, mivel főszabályként a megerősítés (jóváhagyás, elfogadás, a csatlakozásról szóló döntés) aktusát a kihirdetés aktusával egybevonja. A köztársasági elnök általi megerősítésre akkor kerül sor, ha a szerződés tárgya szerint a Kormány hatáskörébe tartozna, azonban a szerződés a kötelező hatály elismeréséhez megerősítést ír elő. A Kormány számára az Alkotmány nem biztosít hatáskört nemzetközi szerződések megerősítésére, ezért ebben az esetben – az Országgyűlés munkaterhére is figyelemmel – a köztársasági elnök a külügyminiszter ellenjegyzése mellett lesz jogosult a szerződés megerősítésére. A 8. §-hoz A Javaslat szerint a külügyminiszter gondoskodik azon nemzetközi jogi cselekmények elvégzéséről, amelyek a szerződés megkötéséhez szükségesek, így kiállítja ez ehhez szükséges okiratot, a belső jogi cselekmények elvégzéséről értesíti a másik szerződő felet, illetve a letéteményest, továbbá gondoskodik az okiratok kicseréléséről vagy letétbe helyezéséről. Ugyancsak a külügyminiszter látja el a másik (többi) szerződő fél hasonló lépéseivel kapcsolatos feladatokat, ideértve azt az esetet is, amikor egy többoldalú nemzetközi szerződés a Magyar Köztársaság Kormányát jelöli ki letéteményesnek. A külügyminiszter a nemzetközi szerződést az ENSZ Titkárságánál nyilvántartásba véteti. Az ENSZ Alapokmányának 102. cikke szerint „[o]lyan nemzetközi szerződésre vagy megállapodásra, amelyeket ... nem iktattak be, a szerződésben vagy megállapodásban részes felek az Egyesült Nemzetek
20
egyetlen szerve előtt sem hivatkozhatnak.” Ennek megfelelően a nyilvántartásba vétel elmulasztása esetén a Nemzetközi Bíróság előtt sem lehet az adott szerződésre hivatkozni. A 9. §-hoz A Javaslat úgy rendelkezik, hogy valamennyi nemzetközi szerződést tartalmának megfelelően törvényben vagy kormányrendeletben ki kell hirdetni. Tekintettel arra, hogy a Javaslat szerint főszabályként a megerősítés, jóváhagyás, elfogadás, illetve a csatlakozásról való döntés és a kihirdetés egy aktussal történik, nincs értelme a továbbiakban is fenntartani a nemzetközi szerződés kihirdetése és közzététele közötti eltérő szabályozást. A köztársasági elnök által megerősített szerződés tárgya szerint minden esetben a Kormány hatáskörébe tartozik, ezért azt a Kormány rendeletével ésszerű határidőn belül kihirdeti. Ha a megerősítés, a jóváhagyás, az elfogadás, illetve a csatlakozásról való döntés a kihirdetéssel egy aktus által történik, fel sem merül a visszaható hatály problémája, mivel a szerződés hatálybalépéséhez szükséges, ezért azt fogalmilag megelőző belső jogi cselekményekkel egyidőben a kihirdetés is megtörténik. A köztársasági elnök által megerősített szerződések esetében azonban elképzelhető az a helyzet, hogy a kihirdető jogszabály megalkotása előtt nemzetközi jogi értelemben hatályba lép a szerződés. Ennek elkerülésére a javaslat előírja, hogy a kihirdető jogszabályt ésszerű határidőn belül meg kell alkotni. A 10. §-hoz A nemzetközi szerződést kihirdető jogszabálynak – a szerződés hivatalos szövegén, illetve annak hiteles magyar nyelvű fordításán túl – tartalmaznia kell mindazokat az információkat, amelyek a szerződésben foglalt kötelezettségek teljesítéséhez, illetve az általánosan kötelező magatartási szabályok követéséhez
21
szükségesek, így különösen a szerződés hatálybalépésének és megszűnésének időpontját. Tekintettel arra, hogy főszabályként a kihirdetést és a szerződés megerősítését, jóváhagyását, elfogadását, illetve az ahhoz való csatlakozásról szóló
döntést
egy
aktus
tartalmazza,
a
szerződés
hatálybalépésének
meghatározása az esetek túlnyomó többségében csak a nemzetközi jogi hatálybalépés feltételeire történő utalással lehetséges. A 11. §-hoz A bécsi szerződés 25. cikke szerint a nemzetközi szerződéseket már hatálybalépésük előtt ideiglenesen alkalmazni lehet. A Javaslat ennek részletes szabályait tartalmazza, a Javaslattal egyidejűleg az Országgyűlés elé terjesztett alkotmánymódosítás pedig úgy rendelkezik, hogy a szerződések ideiglenes alkalmazásáról a Kormány dönt. Ha a szerződés tárgya szerint a Kormány illetékes, az ideiglenes alkalmazásról a szerződést kihirdető kormányrendelet rendelkezik. Ha a szerződés tárgya szerint az Országgyűlés illetékes, az ideiglenes alkalmazást a Kormány csak legfeljebb egy évre rendelheti el, ezen túl annak fenntartásáról az Országgyűlés a szerződés kihirdetésével egyidejűleg, a kihirdető jogszabályban határoz. A 12. §-hoz A Javaslat szerint annak rendelkezéseit nemcsak a nemzetközi szerződés megszületésének folyamatára, hanem – összhangban a Javaslat hatályával, illetve a nemzetközi szerződés fogalmának meghatározásával – a szerződés megszüntetésére, felmondására vagy az abból való kilépésre is megfelelően kell alkalmazni.
22
A 13. §-hoz A Javaslat rögzíti a nemzetközi szerződések alkalmazásával kapcsolatos esetleges viták rendezése során követendő eljárás alapvető szabályait. Az ilyen jellegű vitákat elsősorban tárgyalások útján kell rendezni, azonban végső esetben szükséges lehet, hogy a vitát a nemzetközi jog szabályainak megfelelően harmadik személy döntse el. A 14. §-hoz A Javaslat szerint a külügyminiszter őrzi a nemzetközi szerződések eredeti, illetve a letéteményes által hitelesített példányait. Ennek megfelelően a külügyminiszter vezet naprakész nyilvántartást a Köztársaság szempontjából nemzetközi jogi jelentőséggel bíró nemzetközi szerződésekről; e nyilvántartás a nemzetközi szerződéssel kapcsolatos valamennyi releváns adatot tartalmazza, és azt a Külügyminisztérium honlapján közzé kell tenni. A 15. §-hoz A Javaslat úgy rendelkezik, hogy a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárás új szabályozása a ‘közjogi csomag’ egyéb törvényeivel egyidőben,
a
Magyar
Köztársaságnak
az
Európai
Unióhoz
történő
csatlakozásakor, 2004. május 1-jén lép hatályba. A 16. §-hoz A
Javaslattal
egyidejűleg
az
Országgyűlés
elé
terjesztett
alkotmánymódosítás megteremti a főhatalomból eredő egyes részjogosítványok más államokkal történő közös gyakorlásának közjogi alapjait. Az egyik legfontosabb ilyen nemzetközi szervezet az Egyesült Nemzetek Szervezete, amelynek Biztonsági Tanácsa az ENSZ Alapokmányának VII. fejezete szerint a
23
tagállamokat kötelező határozatokat hozhat. A Javaslat az ENSZ Alapokmányát kihirdető 1956. évi I. törvény olyan módosítását javasolja, amely biztosítja azt, hogy a közösen gyakorolt hatáskör alapján megszülető döntések – amelyek az Alkotmány javasolt új 2/A. §-a szerint a Magyar Köztársaság joghatósága alatti személyekre nézve kötelezőek – megismerhetőek legyenek.
