4. Overheidsfinanciën Het overheidstekort kwam in 2014 op 3,2 % bbp uit, tegen 2,9 % in 2013. De in 2011 begonnen gematigde consolidatie zette zich in het verslagjaar immers niet voort waardoor, in een lagerenteomgeving, de gunstige impact van de afgenomen rentelasten ongedaan werd gemaakt. Het tekort steeg aldus uit boven de drempel van 3 % die wijst op een buitensporig overheidstekort. De schuld klom met 1,9 procentpunt tot 106,5 % bbp. Die versnelling heeft zowel te maken met de verslechtering van het primair saldo als met de zwakke nominale stijging van het bbp. Het begrotingsplan van de regering voorziet in een traject dat leidt naar een structureel evenwicht in 2018. Of dat plan al dan niet conform de vereisten van het Stabiliteits- en groeipact is, zal in maart 2015 door de Europese Commissie worden onderzocht in het licht van de uitvoering van de begroting en van de aangekondigde structurele hervormingen. In dat opzicht is de fiscale en parafiscale druk op het inkomen uit arbeid in België bijzonder hoog, en een verschuiving naar andere heffingsbronnen zou bevorderlijk zijn zowel voor de creatie van werkgelegenheid als voor het concurrentievermogen.
4.1 Overzicht van het begrotingsbeleid
van de ontvangsten als aan de toename van de primaire uitgaven ten opzichte van het bbp, terwijl de rentelasten verder afnamen.
De verslechtering van het nominaal en het structureel financieringssaldo heeft een einde gemaakt aan de gematigde consolidatie van de voorgaande jaren
Het begrotingsbeleid heeft dan ook een trendbreuk met het recente verleden laten optekenen, aangezien de consolidatie waar in 2011 een aanvang was mee gemaakt, niet werd doorgetrokken. Gemeten volgens de methode van de Europese Commissie (EC), is het structureel financieringssaldo van de overheid, waarin de begrotingsuitkomsten worden geschoond voor de invloed van cyclische en tijdelijke factoren, immers met 0,1 procentpunt bbp verslechterd,
De Belgische overheid sloot het jaar 2014 af met een financieringstekort van 3,2 % bbp, een verslechtering met 0,3 procentpunt bbp ten opzichte van 2013. De toename van het tekort is zowel te wijten aan de daling
TABEL 16
OVERHEIDSREKENINGEN (in % bbp)
2000
2011
2012
2013
2014 r
Ontvangsten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
48,6
49,3
50,7
51,5
51,2
Primaire uitgaven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
42,2
49,8
51,4
51,2
51,4
Primair saldo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6,4
–0,5
–0,7
0,3
–0,2
Rentelasten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6,5
3,4
3,4
3,2
3,0
Financieringssaldo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
–0,1
–3,9
–4,1
–2,9
–3,2
p.m. Effect van de niet‑recurrente factoren . . . . . . . . . . . . . . . . . .
–0,2
–0,2
–0,4
0,6
0,3
Bronnen : EC, INR, NBB.
❙
Economische en financiële ontwikkelingen
Overheidsfinanciën
❙
151
Grafiek 67
geflatteerd – de opbrengsten uit de fiscale regularisatie vormen daarbij de belangrijkste factor –, maar het totale effect van deze factoren was 0,3 procentpunt bbp geringer dan in 2013. De conjunctuur heeft dan weer een neutrale invloed uitgeoefend op het verloop van het begrotingssaldo, aangezien de toename van de bedrijvigheid in 2014 in de buurt lag van het groeipotentieel van de economie.
DETERMINANTEN VAN HET VERLOOP VAN HET STRUCTUREEL FINANCIERINGSSALDO VAN DE OVERHEID (veranderingen ten opzichte van het voorgaande jaar, in procentpunt bbp)
0,8
0,8
0,6
0,6
0,4
0,4
0,2
0,2
0,0
0,0
–0,2
–0,2
–0,4
–0,4
–0,6
–0,6 2010
2011
2012
2013
2014 r
Structureel financieringssaldo waarvan : Structureel primair saldo Rentelasten
Bronnen : EC, INR, NBB.
terwijl het van 2011 tot 2013 met ongeveer 1 procentpunt was verbeterd. De niet-recurrente factoren hebben het niveau van het nominaal tekort weliswaar met 0,3 % bbp
Grafiek 68
Naast deze onderbreking in de consolidatie is er ook nog het feit dat België tot nog toe een relatief bescheiden saneringsbeleid heeft gevoerd in vergelijking met de inspanningen die in de drie belangrijkste buurlanden en elders in Europa werden geleverd, met name in de perifere landen. Afgemeten aan het verloop van het structureel primair saldo, waarin de rentelasten, de niet-recurrente factoren en de conjunctuureffecten buiten beschouwing worden gelaten, beliep de begrotingsconsolidatie tussen 2010 en 2014 voor België 0,6 % bbp, tegen 2,6 % bbp voor de drie belangrijkste buurlanden – waar de verbetering varieerde van 2,2 % bbp in Duitsland tot 2,6 % in Frankrijk en 3 % in Nederland – en 3,1 % bbp voor het eurogebied als geheel. Terwijl de begrotingstekorten van Frankrijk, Nederland en – in zeer lichte mate – Duitsland, alsook het tekort van het eurogebied als geheel, in 2010 groter waren dan dat van België, zijn ze in deze landen in 2014 aanzienlijk kleiner geworden, met uitzondering van dat in Frankrijk. Duitsland heeft sedert 2012 opnieuw een begroting in evenwicht.
OMVANG EN SAMENSTELLING VAN DE BEGROTINGSCONSOLIDATIE (veranderingen van 2010 tot 2014, in procentpunt bbp)
BIJDRAGE TOT DE VERANDERING VAN HET NOMINAAL PRIMAIR SALDO
BEGROTINGSAANPASSING 4,0
4,0
3,5
3,5
3,0
3,0
2,5
2,5
2,0
2,0
1,5
1,5
1,0
1,0
0,5
0,5
0,0
0,0 België
Drie belangrijkste buurlanden (1)
Eurogebied
❙
3,0
2,0
2,0
1,0
1,0
0,0
0,0
–1,0
–1,0
–2,0
–2,0
–3,0
–3,0 België
Drie belangrijkste buurlanden (1)
Nominaal primair saldo
Primaire uitgaven
Structureel primair saldo
Ontvangsten
Bronnen : EC, INR, NBB. (1) Niet-gewogen gemiddelden.
152
3,0
ECONOMISCHE EN FINANCIËLE ONTWIKKELINGEN
❙
NBB Verslag 2014
Eurogebied
TABEL 17
INTERNATIONALE VERGELIJKING VAN HET FINANCIERINGSSALDO EN OVERHEIDSSCHULD (in % bbp)
Financieringssaldo
Geconsolideerde brutoschuld
2010
2011
2012
2013
2014 r
2014 r
België . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
–4,0
–3,9
–4,1
–2,9
–3,2
106,5
Drie belangrijkste buurlanden (1) . . . . . . . .
–5,3
–3,4
–2,9
–2,1
–2,2
79,9
Duitsland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
–4,1
–0,9
0,1
0,1
0,2
74,5
Frankrijk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
–6,8
–5,1
–4,9
–4,1
–4,4
95,5
Nederland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
–5,0
–4,3
–4,0
–2,3
–2,5
69,7
Eurogebied . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
–6,1
–4,1
–3,6
–2,9
–2,6
94,7
Bronnen : EC, INR, NBB. (1) Niet‑gewogen gemiddelden.
Ook het contrast in de manier waarop de consolidatie wordt aangepakt, is frappant : terwijl in het eurogebied als geheel de hefbomen van de ontvangsten en de uitgaven gelijktijdig in werking werden gesteld, namen de uitgaven in België ten opzichte van het bbp toe, wat een negatieve bijdrage leverde aan de gezondmaking van de overheidsfinanciën, die moest worden gecompenseerd door een aanzienlijke stijging van de ontvangsten. Vanwege de in 2014 opgetekende budgettaire verslechtering werd de doelstelling die was vastgesteld in de ontwerpbegroting van België van oktober 2013, namelijk een verbetering van het structureel saldo met 0,6 procentpunt bbp, niet bereikt. Volgens de toen gemaakte berekeningen stemde die doelstelling overeen met een nominaal tekort van 2,1 % bbp, een norm die ook werd opgenomen in het stabiliteitsprogramma van april 2014. Het feit dat de in de begroting ingeschreven verbetering van het structureel saldo niet werd gerealiseerd, is de belangrijkste oorzaak van het niet-naleven van de nominale doelstelling. De herziening van de overheidsrekeningen als gevolg van de overgang op het ESR 2010 had dan weer een negatief niveau-effect van zowat 0,3 % bbp op het financieringssaldo (1).
Belgisch begrotingsbeleid moet worden afgestemd op Europees governancekader Het stabiliteitsprogramma van april 2014 bevatte tevens een begrotingstraject dat berustte op de aanbevelingen van de Hoge Raad van Financiën (HRF) van maart 2014, (1) Zie methodologische toelichting.
waarin werd gemikt op een structureel begrotingsevenwicht in 2016. Een formele verbintenis was dat evenwel niet, aangezien in het vooruitzicht van de algemene verkiezingen van 25 mei 2014 was aangestipt dat zowel de begrotingsdoelstellingen als de verdeling ervan over de verschillende entiteiten louter indicatief waren en dus eventueel door de toekomstige federale, gemeenschaps- en gewestregeringen konden worden gewijzigd. Tijdens de regeringsvormingen werd over een dergelijke aanpassing een akkoord bereikt. Het halen van een structureel evenwicht werd hierdoor met twee jaar uitgesteld, tot 2018. Het federaal regeerakkoord voorziet eveneens in een nieuwe hervorming van de pensioenen, waarvan de krachtlijnen zijn dat de wettelijke pensioenleeftijd wordt opgetrokken tot 66 jaar in 2025 en tot 67 jaar in 2030, terwijl de loopbaanvoorwaarden voor vervroegde pensionering worden verstrengd, de berekeningswijze van de ambtenarenpensioenen wordt gewijzigd en de leeftijd om aanspraak te kunnen maken op een overlevingspensioen wordt verhoogd. Aangezien nog niet nauwkeurig kon worden geraamd in welke mate deze hervormingen de budgettaire kosten van de vergrijzing in België zullen drukken, is het nog te vroeg om na te gaan of ze het mogelijk zullen maken de voor België vereiste middellangetermijndoelstelling – momenteel een structureel overschot van 0,75 % bbp – te versoepelen. Het aangepaste begrotingstraject is opgenomen in het ontwerpbegrotingsplan voor 2015, dat op 22 oktober bij de EC en bij de Eurogroep werd ingediend. Op 28 november 2014 oordeelde de EC dat deze ontwerpbegroting het risico inhoudt dat wordt afgeweken van de bepalingen
❙
Economische en financiële ontwikkelingen
Overheidsfinanciën
❙
153
TABEL 18
NORMEN INZAKE HET FINANCIERINGSSALDO VAN DE OVERHEID (doelstellingen van de stabiliteitsprogramma’s, tenzij anders vermeld ; in % bbp)
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
–3,6
–2,8
–1,8
–0,8
0,2
–2,8
–2,15
–1,1
0,0
–2,5
–2,0
–0,5
0,4
April 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
–2,1
–1,4
–0,4
0,6
Oktober 2014 (ontwerpbegroting) . . .
–2,9
–2,1
–1,3
–0,4
April 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
–1,4
–0,7
0,0
Oktober 2014 (ontwerpbegroting) . . .
–2,0
–1,3
–0,6
2018
Nominaal begrotingssaldo April 2011 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . April 2012 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . April 2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
0,0
Structureel begrotingssaldo 0,75 –0,1
0,0
Bronnen : FOD Budget en Beheerscontrole, FOD Financiën.
van het Stabiliteits- en groeipact, wegens een ontoereikende verbetering van het structureel saldo in 2014 en 2015. Ze riep de Belgische autoriteiten er dan ook toe op in het kader van het nationaal begrotingsproces de nodige maatregelen te nemen om de begroting 2015 in overeenstemming te brengen met de vereisten van het pact. Voorts wordt België aangemoedigd de reeds geleverde inspanningen voort te zetten met betrekking tot het structureel gedeelte van de aanbevelingen van de Europese Raad over de overheidsfinanciën. Een nieuwe beoordeling door de EC van de situatie inzake de begrotingsverplichtingen is gepland voor begin maart 2015, in
het licht van de afronding van de begrotingswetten en de tenuitvoerlegging van de door de overheden aangekondigde structurele hervormingen. Terwijl de Ecofin-Raad op 20 juni 2014 een einde besloot te maken aan de procedure inzake buitensporige tekorten (PBT) die hij in december 2009 tegen België had opgestart, is het nominaal begrotingssaldo in 2014 verslechterd en zou het, volgens de huidige ramingen, opnieuw de referentiedrempel van 3 % bbp hebben overschreden. Eind maart 2015 maakt het INR de officiële overheidsrekeningen met betrekking tot 2014 voor het eerst over aan Eurostat.
Kader 10 – Europese begrotingsregels van toepassing op België Het begrotingsbeleid van de EU-lidstaten dient in overeenstemming te zijn met het geheel van de Europese begrotingsregels, die tot doel hebben een onaangepast beleid en ongewenste uitkomsten te vermijden. Het Verdrag betreffende de werking van de EU (VWEU) en het Stabiliteits- en groeipact vormen de grondslag voor deze regels, waarvan de praktische toepassing werd uitgewerkt door de EC (1). Die regels bestaan uit een preventief gedeelte, dat erop gericht is het ontstaan en de ontwikkeling van onhoudbare budgettaire situaties te vermijden, en een corrigerend gedeelte, dat betrekking heeft op de herstelmaatregelen voor de lidstaten die met zware problemen inzake overheidsfinanciën kampen. Dit Kader bevat een overzicht van de belangrijkste regels die België in dit verband dient na te leven. België is na de beslissing van de Ecofin-Raad van 20 juni 2014 tot opheffing van de PBT, die in december 2009 was ingeleid, onderworpen aan het preventieve gedeelte van het Stabiliteits- en groeipact. Daarnaast moet ook de overgangsbepaling inzake het schuldcriterium van het correctief gedeelte worden nageleefd. (1) EC (2013), Vade mecum on the Stability and Growth Pact, EC Occasional Paper 151, May.
154
❙
ECONOMISCHE EN FINANCIËLE ONTWIKKELINGEN
❙
NBB Verslag 2014
4
De regels van het preventief gedeelte De middellangetermijndoelstelling Het nastreven van een middellangetermijndoelstelling vormt de kern van het preventief gedeelte. Het betreft een voor elk land specifieke referentiewaarde voor het begrotingssaldo, uitgedrukt in structurele termen, dat wil zeggen gezuiverd voor conjunctuurinvloeden en ongerekend tijdelijke factoren. De middellangetermijndoelstelling wordt door de lidstaten zelf in hun stabiliteits- of convergentieprogramma’s voorgesteld, maar moet aan een minimale norm beantwoorden, die onder meer rekening houdt met de overheidsschuld en de verwachte budgettaire kosten van de vergrijzing, zoals geraamd door de Ageing Working Group van de EC. In 2012 had de EC het vereiste minimum voor België op 1,3 % bbp geraamd. Het minimum mag evenwel niet hoger zijn dan een bovengrens die, voor België, momenteel vastgesteld is op 0,75 % bbp. Dat is de hoogste waarde van alle landen van het eurogebied, dit vanwege de hoge schuld en de aanzienlijke budgettaire kosten van de vergrijzing.
Convergentie naar de middellangetermijndoelstelling Landen die, net als België, hun middellangetermijndoelstelling nog niet hebben bereikt, dienen daar met een gepaste snelheid naar te convergeren en een aanpassingstraject te volgen. De geboekte vooruitgang wordt geëvalueerd aan de hand van twee indicatoren, namelijk het verloop van het structureel saldo, enerzijds, en dat van de reële overheidsuitgaven, anderzijds. De vereiste verbetering van het structureel saldo wordt bepaald op basis van de economische conjunctuur en de overheidsfinanciën van de lidstaat. Aan de hand van de toelichtingen van de EC bij het Europees semester 2014 inzake de praktische toepassing van de regels van het Stabiliteits- en groeipact en gelet op de mededeling van de EC van 13 januari 2015 met betrekking tot het Europees semester 2015, kan deze verbetering schematisch worden voorgesteld zoals in de hieronder volgende tabel. Voor België heeft de Ecofin-Raad in juli 2014, gelet op de aanbeveling van de EC en de toepassing van de regels van het schema, voor 2014 een verbetering van het structureel saldo met 0,5 procentpunt bbp aanbevolen en voor 2015 met 0,6 procentpunt bbp. De vereiste minimale verbetering voor dit laatste jaar is groter dan 0,5 procentpunt bbp, aangezien de EC een negatieve output gap van minder dan 1,5 % van het potentieel bbp verwachtte en de schuldgraad meer dan 60 % bbp beliep. Deze vereisten zouden niet worden gewijzigd door de toepassing van de nieuwe interpretatie van de EC voor het Europees semester 2015. Inzake de toegestane verandering op jaarbasis van de reële overheidsuitgaven (1) werd voor elke lidstaat een benchmark vastgesteld op basis van de groei van het potentieel bbp op middellange termijn. Voor landen zoals België, die hun middellangetermijndoelstelling nog niet hebben bereikt, ligt de referentiewaarde onder de benchmark, wat hen in staat moet stellen naar deze doelstelling te convergeren. Voor België gaat het om een reële verandering op jaarbasis van 0,2 % in 2014 en van 0 % in 2015.
(1) Bij de overheidsuitgaven wordt geen rekening gehouden met de rentelasten, de conjuncturele component van de werkloosheidsuitgaven en alle uitgaven inzake EU-programma’s die worden gefinancierd met EU-fondsen. Bovendien worden de overheidsuitgaven gecorrigeerd voor de budgettaire impact van discretionaire maatregelen inzake ontvangsten.
4
❙
Economische en financiële ontwikkelingen
Overheidsfinanciën
❙
155
BEPALING VAN DE VEREISTE VERBETERING VAN HET STRUCTUREEL SALDO (in procentpunt bbp)
Economische omstandigheden
Brutoschuld < 60 % bbp en geen risico inzake houdbaarheid overheidsfinanciën Semester 2014
Semester 2015
Brutoschuld > 60 % bbp of risico inzake houdbaarheid overheidsfinanciën Semester 2014
Semester 2015
Uitzonderlijk slecht : reële groei < 0 % of output gap
(1)
Geen aanpassing
< –4 %
Zeer slecht : –4 % ≤ output gap < –3 % . . . . . . . . . . . . . . . . Slecht : –3 % ≤ output gap < –1,5 % . . . . . . . . . . . . . .
0,0 > 0,0
0,25 ≥ 0,5
a) reële groei < potentiële groei . . . . . . . . . .
0,0
0,25
b) reële groei > potentiële groei . . . . . . . . . .
0,25
0,5
Normaal : –1,5 % ≤ output gap < 1,5 % . . . . . . . . . . . . . .
0,5
0,5
> 0,5 (2)
> 0,5 (2)
Goed : output gap ≥ 1,5 % . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
> 0,5 (2)
> 0,5 (2)
a) reële groei < potentiële groei . . . . . . . . . .
> 0,5 (2)
≥ 0,75
b) reële groei > potentiële groei . . . . . . . . . .
≥ 0,75
≥ 1,0
Bron : EC. (1) De output gap stemt overeen met het verschil tussen het feitelijk bbp en het potentieel niveau ervan, en wordt uitgedrukt in % van dat niveau. (2) Een verbetering van het structureel saldo met meer dan 0,5 procentpunt bbp wordt bij conventie beschouwd als minstens gelijk aan 0,6 procentpunt bbp.
Controle op de naleving van de criteria Elk voorjaar voert de EC per land een evaluatie uit op basis van de haar meegedeelde gegevens. Daarbij gaat ze meer specifiek na of er een significante afwijking bestaat ten opzichte van de middellangetermijndoelstelling of het convergentietraject daar naartoe. Dat is het geval als de twee volgende voorwaarden vervuld zijn, of als aan een van beide is voldaan en uit een algemene analyse blijkt dat aan de andere in beperkte mate is voldaan : – de afwijking tussen het verloop van het structureel saldo en het vooraf bepaalde traject bedraagt minstens 0,5 procentpunt bbp in een bepaald jaar of gemiddeld minstens 0,25 procentpunt bbp per jaar gedurende twee opeenvolgende jaren ; – het verloop van de overheidsuitgaven wijkt af van de vastgelegde doelstelling en heeft een effect op het overheidssaldo van ten minste 0,5 procentpunt bbp in een bepaald jaar of cumulatief gedurende twee opeenvolgende jaren. Tijdelijke afwijkingen zijn echter mogelijk in het kader van het aanpassingstraject naar de middellangetermijndoelstelling, onder meer in geval van ongewone en door de lidstaat niet gewilde gebeurtenissen die een aanzienlijk negatief effect hebben op de financiële situatie van de overheid, tijdens periodes van sterk negatieve groei in de EU of in het eurogebied als geheel, of ook om het hoofd te bieden aan de negatieve kortetermijneffecten van ingrijpende structurele hervormingen met een controleerbaar positief begrotingsresultaat op lange termijn, op voorwaarde dat de houdbaarheid van de begroting op middellange termijn niet in het gedrang komt.
4
156
❙
ECONOMISCHE EN FINANCIËLE ONTWIKKELINGEN
❙
NBB Verslag 2014
Indien de EC een significante afwijking vaststelt, richt ze een verwittiging aan de lidstaat, op basis van artikel 121, paragraaf 4, van het VWEU. Een beslissing van de Ecofin-Raad inzake een significante afwijking ten opzichte van het aanpassingstraject naar de middellangetermijndoelstelling is het vertrekpunt van de in het preventieve gedeelte van het Stabiliteits- en groeipact voorgeschreven procedure, die aanleiding kan geven tot sancties.
De regels van het corrigerend gedeelte Het financieringssaldo van de overheid Het nominaal tekort van de gezamenlijke overheid van een land mag niet meer dan 3 % bbp bedragen.
De overheidsschuld De uitstaande schuld van de gezamenlijke overheid mag niet hoger zijn dan 60 % bbp of moet, indien dat toch het geval is, die referentiewaarde in een bevredigend tempo benaderen. Algemeen geldt dat de schuldgraad per jaar, gemeten als gemiddelde over een periode van drie jaar, met één twintigste van het verschil ten opzichte van de referentiewaarde van 60 % bbp moet teruglopen. Aangezien deze regel pas recentelijk is uitgevaardigd, geldt voor verscheidene landen van het eurogebied, waaronder België, evenwel een overgangsregeling na de afsluiting van hun PBT. Voor België loopt deze regeling van 2014 tot 2016, een periode waarin voldoende vooruitgang moet worden geboekt inzake de naleving van de algemene regel. Deze vooruitgang wordt afgemeten aan de aanpassing van het structureel saldo, ook wel minimum linear structural adjustment genoemd. Op basis van de najaarsvooruitzichten van de EC is voor België momenteel een minimale verbetering van 0,8 procentpunt bbp op jaarbasis vereist. Volgens de voorjaarsprojecties was dat nog maar 0,3 procentpunt bbp. Deze duidelijke verstrakking is te wijten aan de toename van de schuldgraad en het begrotingstekort in 2013, maar ook en vooral aan de neerwaartse herziening van de nominale bbp-groei, waardoor de verhouding van de schuld ten opzichte van het bbp is verslechterd. Op 8 december 2014 gaf de Eurogroep echter te kennen zich ervan bewust te zijn dat de ongunstige economische omstandigheden en de zeer lage inflatie de verwezenlijking van het criterium inzake schuldvermindering hebben bemoeilijkt, waarbij België het momenteel bijzonder lastig heeft om dat criterium na te leven. Teneinde duurzame en realistische vooruitgang te boeken op weg naar de naleving van de schuldregel aan het einde van de overgangsperiode, moet een land gelijktijdig aan twee voorwaarden voldoen : enerzijds mag de afwijking tussen de gerealiseerde aanpassing van het structureel saldo en de vereiste verbetering niet groter zijn dan 0,25 procentpunt bbp en, anderzijds, mag de nog te realiseren verbetering op jaarbasis op geen enkel moment tijdens de overgangsperiode meer bedragen dan 0,75 procentpunt bbp. Deze tweede voorwaarde geldt niet als de eerste voorwaarde een grotere jaarlijkse inspanning vereist.
Overschrijding van de criteria Wanneer uit de gepubliceerde cijfers blijkt dat de criteria niet werden nageleefd of als de vooruitzichten aantonen dat een dergelijk risico bestaat, stelt de EC conform artikel 126, paragraaf 3, van het VWEU een verslag op waarin ze bepaalt of, gelet op alle relevante factoren, een PBT moet worden opgestart. Als de Ecofin-Raad op basis van het advies van de EC oordeelt dat er sprake is van een buitensporig tekort, richt hij aanbevelingen aan de lidstaat om het tekort binnen een bepaalde termijn weg te werken en legt hij eventueel sancties op.
4
❙
Economische en financiële ontwikkelingen
Overheidsfinanciën
❙
157
SAMENVATTING VAN DE DOOR BELGIË IN 2014 EN 2015 NA TE LEVEN EUROPESE BEGROTINGSREGELS
Stabiliteits- en groeipact
Preventief gedeelte
1) Verbetering van het structureel saldo met minstens 0,5 procentpunt bbp in 2014 en met 0,6 procentpunt bbp in 2015. 2) Maximale groei van de reële overheidsuitgaven, na correctie voor de budgettaire impact van discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde, met 0,2 % in 2014 en met 0 % in 2015.
Corrigerend gedeelte
1) Het financieringstekort van de overheid mag niet hoger liggen dan 3 % bbp. 2) De overheidsschuld moet voldoende snel worden teruggebracht tot 60 % bbp: volgens de najaarsprojecties van de EC moet de jaarlijkse verbetering van het structureel saldo tijdens de periode 2014-2016 minstens 0,8 procentpunt bbp bedragen.
Bron : EC.
4.2 Ontvangsten, uitgaven en
financieringssaldo van de overheid
Ontvangsten dalen na aanhoudende stijging gedurende vier jaar De totale overheidsontvangsten liepen in 2014 terug tot 51,2 % bbp, hoofdzakelijk als gevolg van een daling van de niet-fiscale ontvangsten, terwijl de fiscale en parafiscale ontvangsten zich stabiliseerden. De ontvangstenratio blijft niettemin hoog, zowel historisch als ten opzichte van de andere Europese landen. De heffingen op de inkomens uit arbeid waren iets lager dan het voorgaande jaar, terwijl de verhoudingen tussen hun verschillende componenten vrijwel onveranderd bleven. De personenbelasting bleef nagenoeg stabiel dankzij een gunstig verloop van de inkohieringen, die een tegenwicht vormde tegen de lage ontvangsten uit de bedrijfsvoorheffing. Deze laatste werd immers beïnvloed door de lichte inkrimping van het aandeel van de lonen in het bbp die voortvloeide uit de matige stijging van de werkgelegenheid en de bevriezing van de reële conventionele
158
❙
ECONOMISCHE EN FINANCIËLE ONTWIKKELINGEN
❙
NBB Verslag 2014
lonen. Het effect van die daling werd versterkt door de vertraging van de inflatie, aangezien de indexering een minder uitgesproken impact had op de lonen dan op de belastingschalen, omdat deze worden geïndexeerd aan de hand van de inflatie van het voorgaande jaar. Die negatieve factoren werden slechts deels gecompenseerd door de stijging van de sociale uitkeringen waarop bedrijfsvoorheffing verschuldigd is, als gevolg van de toename van het aantal uitkeringsgerechtigden. Ten slotte hadden de structurele maatregelen die inzake de belastingen op arbeidsinkomens werden genomen, een licht negatieve invloed. De sociale bijdragen daalden amper ten opzichte van het voorgaande jaar, ondanks de loonmatiging en het enigszins negatieve effect van de verruimde bijdrageverminderingen, namelijk vooral hun aan de werkgevers toegekende structurele component, en een nieuwe lastenverlaging ten gunste van de horeca, voor zover de werkgevers hun werknemers dagelijks registreren.
TABEL 19
OVERHEIDSONTVANGSTEN (1) (in % bbp)
2010
2011
2012
2013
2014 r
Fiscale en parafiscale ontvangsten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
42,3
43,0
44,1
44,8
44,8
Heffingen die in hoofdzaak van toepassing zijn op de inkomens uit arbeid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
25,2
25,5
25,8
26,2
26,1
Personenbelasting (2) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
11,2
11,4
11,4
11,7
11,7
Sociale bijdragen (3) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
14,0
14,1
14,4
14,4
14,4
Belastingen op de vennootschapswinsten (4) . . . . . . . . . . . . . . . .
2,5
2,8
3,0
3,1
3,1
Heffingen op de overige inkomens en op het vermogen
...
3,6
3,7
4,0
4,4
4,4
Belastingen op goederen en diensten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
11,0
10,9
11,3
11,1
11,2
Btw . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6,9
6,8
6,9
6,9
7,0
(5)
waarvan : Accijnzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2,1
2,1
2,1
2,0
2,1
Niet‑fiscale en niet‑parafiscale ontvangsten (6) . . . . . . . . . . . . . . . .
6,0
6,3
6,6
6,7
6,4
Totale ontvangsten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
48,4
49,3
50,7
51,5
51,2
Bronnen : INR, NBB. (1) Conform het ESR 2010 worden noch de opbrengst van de door de overheid aan de EU overgedragen douanerechten, noch de door de EU rechtstreeks geïnde ontvangsten in de totale overheidsontvangsten opgenomen. (2) In hoofdzaak de bedrijfsvoorheffing, de voorafbetalingen, de inkohieringen en de opcentiemen op de personenbelasting. (3) Inclusief de bijzondere bijdrage voor de sociale zekerheid en de bijdragen van het niet‑actieve deel van de bevolking. (4) In hoofdzaak de voorafbetalingen, de inkohieringen en de roerende voorheffing. (5) In hoofdzaak de roerende voorheffing van de particulieren, de onroerende voorheffing (inclusief de opbrengst van de opcentiemen), de successie‑ en registratierechten. (6) Inkomens uit vermogen, toegerekende sociale bijdragen, lopende overdrachten en kapitaaloverdrachten van andere sectoren en verkopen van geproduceerde goederen en diensten, met inbegrip van de vergoedingen van de door de Staat verleende waarborgen op de interbancaire leningen.
Kader 11 – Fiscale en parafiscale heffingen op arbeid en mogelijkheden voor een tax shift België wordt gekenmerkt door een algemeen hoog belastingniveau. Met name de lasten op arbeid behoren tot de zwaarste van het eurogebied. Uit de meest recente statistieken van de EC blijkt dat het impliciete heffingstarief op arbeid 7,7 procentpunt hoger lag dan het gemiddelde van het eurogebied in 2012, en dit ondanks de krachtige stijging in dat gebied sinds 2010. Bovendien is dat tarief in België de afgelopen jaren verder toegenomen, zodat de belastingdruk weer vergelijkbaar is met het niveau van 2000. Tevens bereiken de marginale tarieven recordniveaus : in België wordt ongeveer twee derde van een loonstijging afgeroomd door fiscale en parafiscale heffingen, ongeacht het inkomen en de gezinssituatie. Hoewel door deze zware belasting op het arbeidsinkomen een groot deel van de sociale zekerheid en de andere overheidsuitgaven kan worden gefinancierd, heeft ze onmiskenbaar een ontmoedigende invloed op het aanbod van en de vraag naar arbeid. Bijgevolg zou het wenselijk kunnen zijn het belastingstelsel efficiënter te maken, wat zou impliceren dat de lasten op arbeid worden verminderd en verschoven naar belastinggrondslagen die minder verstoringen veroorzaken. Aangezien een begrotingsconsolidatie nodig blijft, zou een dergelijke herbalancering erop neerkomen dat een groter gewicht wordt toegekend aan consumptie – met name die welke schadelijk is voor het milieu – en aan kapitaal als belastinggrondslagen. De vennootschapsbelasting, daarentegen, wordt doorgaans ook beschouwd als ongunstig voor de groei. Een op die belasting gerichte hervorming zou dus geen alternatief bieden voor de inhoudingen op arbeid.
4
❙
Economische en financiële ontwikkelingen
Overheidsfinanciën
❙
159
HEFFINGEN OP ARBEID
MARGINALE FISCALE EN PARAFISCALE HEFFINGSTARIEVEN OP ARBEID VOOR EEN ALLEENSTAANDE WERKNEMER ZONDER KIND TEN LASTE, VOOR VERSCHILLENDE INKOMENSNIVEAUS (2) (in % van de loonkosten, 2013)
IMPLICIET HEFFINGSTARIEF OP ARBEID (1) (in % van de loonkosten) 44
44
42
42
80 70 60
40
40
7,7
32 2012
70 15,7
16,6
13,3
15,5
60
50
50
40
40
30
30
20
20
10
10
2014 r
32 2010
34
2008
34
2006
36
2004
36
2002
38
2000
38
80
0
0 67 %
100 %
133 %
167 %
België België
Eurogebied (4)
Eurogebied (3)
Bronnen : EC, OESO, NBB. (1) Gedefinieerd als het geheel van de aan de overheid betaalde heffingen op arbeidsinkomens, gedeeld door de loonsom. Berekend op basis van de nationale rekeningen. (2) Uitgedrukt in % van het gemiddelde loon. (3) Niet-gewogen gemiddelden. (4) Niet-gewogen gemiddelden ; met uitzondering van Cyprus, Malta en Letland.
Op basis van die vaststellingen heeft de Ecofin-Raad, op 2 juni 2014, België aanbevolen om tijdens de periode 2014-2015 actie te ondernemen om het belastingstelsel in zijn geheel evenwichtiger en billijker te maken en een grondige belastinghervorming voor te bereiden die het tegelijkertijd mogelijk zou maken de lasten op arbeid te verlichten door deze te verschuiven naar belastinggrondslagen met heffingen die bevorderlijk zijn voor de groei, het belastingsysteem te vereenvoudigen, een einde te maken aan misbruiken, de btw efficiënter te maken, de belastinggrondslagen te verruimen, de fiscale uitgaven te verlagen en subsidies met schadelijke milieugevolgen te laten uitdoven. Het vaste btw-tarief in België ligt dicht bij het gemiddelde van het eurogebied, vooral sinds die tarieven in de meeste lidstaten ervan onlangs zijn verhoogd. Daarentegen blijkt uit de ratio van de btw-ontvangsten, die het verschil meet tussen de effectieve inningen en de theoretische ontvangsten die zouden worden verkregen indien het vaste btw-tarief van toepassing zou zijn op de hele consumptie, dat dit verschil in België vrij groot is. Bovendien is het de afgelopen jaren nog toegenomen, onder meer als gevolg van de toepassing van verlaagde tarieven op de horecadiensten en het elektriciteitsverbruik. Er dient te worden nagedacht over het gebruik van verlaagde tarieven voor een aanzienlijk deel van de consumptiemand. België beschikt overigens over echte mogelijkheden om de ontvangsten uit milieuheffingen te verhogen. Uitgedrukt in procenten bbp zijn die heffingen een van de laagste in het eurogebied. Met name de ontvangsten uit de energieheffingen behoren tot de geringste ; ze liggen 0,5 procentpunt bbp lager dan het gemiddelde van de andere lidstaten. België is ook een van de landen waar de accijnzen algemeen vrij laag zijn. Dat is onder meer
4
160
❙
ECONOMISCHE EN FINANCIËLE ONTWIKKELINGEN
❙
NBB Verslag 2014
het geval voor diesel en huisbrandolie. Voorts worden de bedrijfswagens en de tankkaarten er fiscaal bijzonder genereus behandeld. Extra heffingen in de vorm van indirecte belastingen of milieubelastingen zouden kunnen worden aangewend, niet alleen om de lasten op arbeid te verlichten maar ook om het consumptiepatroon te sturen in de richting van meer duurzaamheid. In dat verband zij opgemerkt dat het algemeen gunstig effect van een dergelijke tax shift op het buitenlands concurrentievermogen en op de werkgelegenheid zal worden gemaximaliseerd als de invloed op de prijzen geen loonstijgingen veroorzaakt.
BTW EN MILIEUHEFFINGEN
VAST BTW-TARIEF (1) (2014, tenzij anders vermeld)
MILIEUBELASTINGEN (in % bbp ; 2012)
30
1,2
25
1,0
20
0,8
15
4,5
4,5
4,0
4,0
3,5
3,5
3,0
3,0
2,5
2,5
2,0
2,0
0,6
10
0,4
5
1,5
1,5
1,0
1,0
0,5
0,5
0,0
0,0
0
2008 2008-2014
J
SI NL FI IT MT EL EE CY IE AT LU LV PT DE BE FR SK ES
Energie (4)
(linkerschaal)
Ratio van de btw-ontvangsten
EA (2)
FI IE EL PT SI IT LV BE ES NL EE AT SK FR DE CY MT LU
0,0
EA
0,2
Vervoer (3)
(rechterschaal)
Vervuiling
Bronnen : EC, OESO. (1) Wanneer voor een bepaald jaar twee tarieven van toepassing zijn, wordt het op 1 juli geldende tarief in aanmerking genomen. (2) Niet-gewogen gemiddelden. (3) Berekend door de OESO, gegevens van 2012. (4) Deze belastingen omvatten de accijnzen op brandstoffen.
Kapitaal wordt al met al zwaarder belast in België – waar de heffingen op kapitaal 10 % bbp belopen – dan gemiddeld in het eurogebied – waar ze 8,2 % bbp bedragen. De vennootschapsbelasting draagt bij tot die relatief hoge belastingdruk, waarbij België een van de landen is waar het nominaal belastingtarief het hoogst uitvalt. De aftrekken voor de bedrijven – waartoe de belastingaftrek voor risicokapitaal behoort – zijn er bijzonder gul, zodat de effectieve aanslagvoet 26,5 % beloopt. Dat tarief blijft niettemin hoger dan in de meeste Europese landen, maar het komt, bijvoorbeeld, niet boven dat in Frankrijk en Duitsland uit. Ook de belastingen op vermogensoverdrachten, zoals successierechten of registratierechten, zijn aanzienlijk. Het jaarlijks inkomen uit vermogen in België werd doorgaans matig belast, maar dat is veranderd als gevolg van de verhogingen van de roerende voorheffing tussen 2012 en 2014. Daarentegen bestaan er nog steeds zogoed als geen heffingen op meerwaarden voor de particulieren, terwijl ze wél worden toegepast – op zeer uiteenlopende wijze – in verscheidene Europese landen, waaronder Belgiës buurlanden. Voorts is de effectieve belastingvoet zeer ongelijk verdeeld over de verschillende vormen van activa. Sommige worden immers sterk gesubsidieerd
4
❙
Economische en financiële ontwikkelingen
Overheidsfinanciën
❙
161
via belastingaftrekken in het kader van de personenbelasting, zoals het pensioensparen. Andere zijn vrijgesteld voor de algemeen geldende roerende voorheffing van 25 %, zoals de renteopbrengsten op spaarrekeningen. Die verschillende behandeling kan scheeftrekkingen tussen de spaarvormen doen ontstaan. Bovendien worden door de omzetting van inkomens uit arbeid in inkomsten van een vennootschap verstoringen veroorzaakt. Het verhelpen van die verstoringen kan zorgen voor extra ontvangsten, die ook in het kader van de tax shift zouden kunnen worden aangewend.
BELASTING OP KAPITAAL EN VENNOOTSCHAPSBELASTING
BELASTING OP KAPITAAL (1) (in % bbp, 2012)
VENNOOTSCHAPSBELASTING 40
12
J
35
10
30 8
25 20
6
J J
J J
J
J J J J
J
J J
J J J
15
4
J
J J
10 2
5 0
0 LU IT FR BE CY MT ES EL PT AT IE FI DE SK NL SI LV EE
EA
FR ES MT DE PT BE LU IT EL AT FI NL SK EE CY SI IE LV
EA (2)
Gemiddeld effectief belastingtarief voor de niet-financiële ondernemingen (2013) Aangepaste hoogste nominale tarieven (2014) (3)
Bronnen : EC, ZEW. (1) In België omvat de belasting op kapitaal, onder meer, de vennootschapsbelasting en de door zelfstandigen betaalde belastingen, de successierechten en de schenkingsrechten, de belastingen op het langetermijnsparen, de inkomsten ontvangen bij de fiscale regularisaties, de onroerende voorheffing, de verkeersbelastingen betaald door de ondernemingen en de nucleaire taks. (2) Niet-gewogen gemiddelden. (3) Wanneer verschillende tarieven naast elkaar bestaan, wordt enkel het hoogste basistarief in aanmerking genomen, waaraan de eventuele additionele heffingen en het gemiddelde van de lokale belastingen worden toegevoegd.
Ook een betere werking van de belastingadministratie en de bestrijding van fiscale fraude en ontwijking zouden ruimte creëren voor een verlichting van de belastingdruk op arbeid. Een en ander vereist een grensoverschrijdende samenwerking en een vlotte internationale uitwisseling van fiscale gegevens. De recente beslissingen ter zake zijn in ieder geval bemoedigend. Daarenboven zou een optimale aanwending van de technische middelen die het mogelijk maken alle inkomens en de vermogenssituatie van de particulieren vast te stellen, aanleiding kunnen geven tot een efficiëntere bestrijding van de verschillende vormen van fraude.
De belastingen op de vennootschapswinsten bleven vrijwel gelijk, met 3,1 % bbp in 2014. Enerzijds werden de inkohieringen negatief beïnvloed door een factor van tijdelijke aard. Die ontvangsten werden het voorgaande jaar immers opgedreven door een akkoord met een bedrijf uit de diamantsector dat verwikkeld was in een grote zaak van internationale fraude. Bovendien zou
162
❙
ECONOMISCHE EN FINANCIËLE ONTWIKKELINGEN
❙
NBB Verslag 2014
een van de andere maatregelen die extra inkomsten moesten opleveren, namelijk de ‘fairness tax’ – die van toepassing is op sommige vennootschappen waarvan de dividenduitkering groter is dan de belastinggrondslag van de vennootschapsbelasting –, niet het oorspronkelijk verhoopte rendement hebben opgeleverd, terwijl de budgettaire gevolgen van de overige beslissingen beperkt
bleven. Het effect van de bepalingen die ertoe bijdroegen die inningen in te perken, zoals de verhoging van de aftrekbaarheid voor de investeringen – de kmo’s krijgen een vrijstelling voor het aanleggen van een investeringsreserve en genieten opnieuw een tarief van 4 % voor de aftrek van hun investeringsuitgaven –, was eveneens bescheiden. Anderzijds vertoonden de voorafbetalingen een stijging die de daling van de inkohieringen vrijwel compenseerde. Er blijken dus minder verschuivingen van de betalingen naar een inning via inkohieringen te zijn geweest dan in de voorgaande jaren. Hoewel het tarief van de belastingvermeerdering bij ontoereikende voorafbetalingen onveranderd bleef, ligt het thans immers veel hoger dan de marktrente, zodat de financiering van de voorafbetalingen via leningen lager kan uitkomen dan de boete. Die stijging was echter matiger dan wat te verwachten viel in het licht van de gestage toename van het bruto-exploitatieoverschot, van de daling van de referentierente die geldt voor de berekening van de belastingaftrek voor risicokapitaal en van de beperkte mogelijkheden om deze over te dragen. De heffingen op de overige inkomens en op het vermogen bleven stabiel op 4,4 % bbp, nadat ze gedurende vier opeenvolgende jaren waren gestegen. Tijdelijke factoren hadden een belangrijke invloed op de recente schommelingen van die ontvangsten. Zo had de verhoging van de roerende voorheffing op de liquidatieboni, die in oktober 2014 van 10 op 25 % werd gebracht, het mogelijk gemaakt, dankzij een overgangsmaatregel, ongeveer € 600 miljoen extra bijdragen te boeken in 2013, die tijdens het verslagjaar opliepen tot ongeveer € 660 miljoen.
Grafiek 69
VENNOOTSCHAPSBELASTING (in % bbp)
Bovendien had de derde fiscale regulariseringsoperatie, die werd voorgesteld als de laatste mogelijkheid tot kwijtschelding, een groot succes. De in het kader van de derde operatie ingediende dossiers werden in de loop van het jaar gaandeweg behandeld, wat samen met de eindfase van de tweede operatie ongeveer € 480 miljoen meer ontvangsten opleverde dan in het voorgaande jaar ; het uit successierechten bestaande gedeelte daarvan komt aan de gewesten toe. Bovendien werden ten gunste van de registratierechten nog verschillende maatregelen van structurele aard genomen, voornamelijk inzake erfpachten, voor een bedrag van bijna € 100 miljoen. Al die gunstige factoren samen konden de vermindering van de successierechten opvangen, een daling die te wijten was
TABEL 20
BELANGRIJKSTE FISCALE EN PARAFISCALE MAATREGELEN (1) (in € miljoen, verschillen t.o.v. het voorgaande jaar)
2012
2013
2014
Structurele fiscale maatregelen . .
3 663
1 677
612
Federale overheid en sociale zekerheid . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3 550
1 650
562
Personenbelasting . . . . . . . .
1 330
461
–56
Vennootschapsbelasting . . .
1 087
552
327
Heffingen op de overige inkomens en op het vermogen . . . . . . . . . . . . . . .
81
71
131
Belastingen op goederen en diensten . . . . . . . . . . . . . . . . .
1 052
566
166
Gemeenschappen en gewesten en lokale overheid . .
113
27
44
Structurele parafiscale maatregelen . . . . . . . . . . . . . . . . .
81
–121
–194
Niet‑recurrente maatregelen . . . .
1 236
1 091
–140
waarvan : 4,0
4,0
Liquidatieboni . . . . . . . . . .
0
600
60
3,5
3,5
Fiscale regularisering . . . .
0
668
477
3,0
3,0
2,5
2,5
Late betaling van de nucleaire rente van 2011
500
–250
0
2,0
2,0
1,5
1,5
Successierechten : met één maand ingekorte aangiftetermijn
80
40
–120
Vervroegde inning van de anticipatieve heffing op levensverzekeringen . .
200
–200
0
Fiscale akkoorden en rechterlijke beslissingen . .
300
–52
–248
Inkohieringen
Totaal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4 980
2 647
278
Totaal (1)
p.m. In % bbp . . . . . . . . . . . . . . .
1,3
0,7
0,1
2014 r
2012
2010
2008
0,0 2006
0,0 2004
0,5 2002
1,0
2000
1,0 0,5
Voorafbetalingen
Bronnen : INR, NBB. (1) Met inbegrip van andere belastingen, waarvan de roerende voorheffing de belangrijkste is.
Bronnen : Begrotingsdocumenten, NBB. (1) Het betreft doorgaans de in de begrotingsdocumenten vooronderstelde invloed van de maatregelen. Deze kan afwijken van de uiteindelijke impact.
❙
Economische en financiële ontwikkelingen
Overheidsfinanciën
❙
163
aan de impact van de procedureversnelling ter zake, alsook de afname van de roerende voorheffing die verband hield met de lage rente en met de verschuiving van een deel van het spaargeld naar minder zwaar of later belaste instrumenten. De belastingen op goederen en diensten stegen met 0,1 procentpunt bbp, voornamelijk als gevolg van de stevig blijvende belastinggrondslag. Terwijl de particuliere consumptie immers vrijwel het groeitempo van het bbp volgde, waren de investeringen van de particulieren, die eveneens aan de btw onderworpen zijn, relatief dynamisch. De verschillende maatregelen inzake indirecte belastingen hebben die ontvangsten trouwens wat ondersteund. Zo compenseerden met name de stijgingen van de accijnzen op tabak en brandstoffen – waarvan de totale impact meer dan € 330 miljoen bedroeg –, de verhoging van de jaarlijkse belasting op de kredietinstellingen en de stijging van de door de Nationale Loterij betaalde monopolierente ruimschoots de vermindering, met bijna € 400 miljoen, van de btw op het elektriciteitsverbruik en de daling van de bijdragen van de banken aan het Bijzonder Beschermingsfonds voor deposito’s. De niet-fiscale en niet-parafiscale ontvangsten hebben aan belang ingeboet en liepen in 2014 terug van 6,7 tot 6,4 % bbp. Die verzwakking is deels te wijten aan de uitdoving van elementen die in 2013 de ontvangsten hadden bevorderd, zoals het recordpeil van de stortingen van de Bank aan de Staat of de terugbetalingen van de in het verleden door de EU te veel geïnde douanerechten. De inkrimping resulteert echter grotendeels uit de verdere
TABEL 21
afbrokkeling van de door de financiële instellingen betaalde vergoeding van de interbancaire waarborgen en uit de daling van de dividenden die ze uitkeren, ten belope van meer dan € 600 miljoen, onder meer als gevolg van de afname van de participaties van de Staat en van de kredieten die de federale overheid en de Vlaamse Gemeenschap op sommige van die instellingen aanhielden.
Primaire uitgaven blijven hoog De primaire uitgaven van de overheid, dat wil zeggen haar uitgaven ongerekend de rentelasten, kwamen in 2014 op 51,4 % bbp uit, wat een lichte vermeerdering betekent ten opzichte van het voorgaande jaar. De stijging van het uitgavenvolume met 1,3 % lag immers iets hoger dan de reële bbp-groei. Om een getrouw beeld te krijgen van de fundamentele tendens van het begrotingsbeleid dient het verloop van de uitgaven echter te worden gezuiverd voor de weerslag van de tijdelijke factoren alsook voor de conjunctuurinvloeden en de indexeringseffecten. De niet-recurrente factoren, waaronder uitzonderlijke terugbetalingen van onrechtmatig ontvangen vennootschapsbelastingen, hebben de groei van de uitgaven in 2014 met 0,2 procentpunt bbp aangewakkerd. De invloed van de conjunctuur op de primaire uitgaven blijkt uit de werkloosheidsuitkeringen. Deze laatste stegen in 2014 minder sterk dan hun gemiddeld groeitempo, zodat de cyclische component al met al de verandering van de primaire uitgaven met 0,1 procentpunt heeft gedrukt. Tot slot hadden de
PRIMAIRE UITGAVEN VAN DE OVERHEID (gedefleerd aan de hand van de bbp‑deflator ; veranderingspercentages t.o.v. het voorgaande jaar, tenzij anders vermeld)
2010
2011
2012
2013
2014 r
Gemiddelde 2000‑2013
Feitelijk niveau (1) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
48,9
49,8
51,4
51,2
51,4
46,3
1. Feitelijke reële groei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1,1
3,6
3,2
0,0
1,3
2,9
2. Invloed van niet‑recurrente of budgettair neutrale factoren (2) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
–1,3
0,6
0,8
–1,1
0,2
0,1
3. Invloed van conjuncturele factoren
........
–0,1
–0,3
0,1
0,1
–0,1
0,0
......................
–0,9
0,3
0,3
0,4
–0,3
0,0
5. Gecorrigeerde reële groei (1 – 2 – 3 – 4) . . . .
3,4
3,1
2,0
0,7
1,5
2,8
4. Indexeringseffect
(2) (3)
(2)
Bronnen : ADS, INR, NBB. (1) In % bbp. (2) Bijdrage tot de feitelijke reële groei van de primaire uitgaven. (3) Effect dat voortvloeit uit het verschil tussen, enerzijds, de effectieve indexering van de bezoldigingen van het overheidspersoneel en de sociale uitkeringen en, anderzijds, het verloop van de bbp‑deflator. De overige effecten van verschillen tussen de inflatie gemeten aan de hand van de bbp‑deflator en het verloop van de prijsfactoren die de andere uitgavencategorieën beïnvloeden, ongeacht of die verschillen nu toe te schrijven zijn aan de indexeringsmechanismen of aan een uiteenlopend prijsverloop van bepaalde uitgavencategorieën, worden niet gecorrigeerd, onder meer bij gebrek aan voldoende gegevens.
164
❙
ECONOMISCHE EN FINANCIËLE ONTWIKKELINGEN
❙
NBB Verslag 2014
Grafiek 70
PRIMAIRE UITGAVEN VAN DE OVERHEID EN BBP (veranderingspercentages naar volume t.o.v. het voorgaande jaar)
5
5
4
4
3
3
2
2
1
1
2014 r
2013
2012
2011
2010
–3
2009
–3 2008
–2
2007
–2
2006
–1
2005
0
2004
0 –1
Gecorrigeerde primaire uitgaven (1) Bbp naar volume (2)
Bronnen : INR, NBB. (1) Primaire uitgaven gedefleerd aan de hand van de bbp-deflator en gecorrigeerd voor de invloed van conjuncturele, niet-recurrente en budgettair neutrale factoren, alsook voor het indexeringseffect. Dit laatste vloeit voort uit het verschil tussen, enerzijds, de effectieve indexering van de bezoldigingen van het overheidspersoneel en de sociale uitkeringen en, anderzijds, het verloop van de bbp-deflator. (2) Voor kalenderinvloeden gezuiverde gegevens.
aan de indexering verbonden elementen in 2014 een grotere neerwaartse invloed op de schommelingen van de uitgaven, die op 0,3 procentpunt werd geraamd. Over het hele verslagjaar werden de bezoldigingen van het overheidspersoneel en de sociale uitkeringen immers niet geïndexeerd omdat de spilindex, die ten grondslag ligt
TABEL 22
aan dat mechanisme, sinds eind 2012 niet meer was overschreden, terwijl het algemene prijspeil verder toenam. Uiteindelijk kwam de gecorrigeerde groei van de primaire uitgaven in 2014 op 1,5 % uit, wat hoger is dan de bbpgroei. Die versnelling, in reële termen, van de gecorrigeerde primaire uitgaven van de gezamenlijke overheid verhult echter uiteenlopende ontwikkelingen in de verschillende deelsectoren van de overheid. De gecorrigeerde uitgaven van de federale overheid en van de lokale overheid zouden opnieuw teruggelopen zijn. De uitgaven van de sociale zekerheid en die van de gemeenschappen en gewesten zouden daarentegen met respectievelijk 1 en 2 procentpunt méér gestegen zijn dan de economische bedrijvigheid. Verschillende begrotingsposten droegen in 2014 bij tot de matiging van de gecorrigeerde uitgaven van de federale overheid. Zo zorgde een nieuwe sterke personeelsinkrimping voor een daling van de loonsom in de federale overheidsdiensten. De aankopen van goederen en diensten door de federale overheid stabiliseerden zich in reële termen. Het volume van de subsidies aan ondernemingen – die voornamelijk de verminderingen van de bedrijfsvoorheffing en de subsidies aan de NMBS, Infrabel en bpost omvatten – nam dan weer toe. In 2014 bleef de groei van de gecorrigeerde uitgaven van de sociale zekerheid nogmaals onder het gemiddelde van de afgelopen tien jaar. Deze relatieve matiging kwam tot uiting in de voornaamste categorieën van sociale uitkeringen. De uitgaven voor gezondheidszorg, goed voor iets meer dan een derde van de socialezekerheidsuitgaven, stegen in reële termen met 1,3 %. Die
GECORRIGEERDE PRIMAIRE UITGAVEN PER DEELSECTOR VAN DE OVERHEID (1) (2) (gedefleerd aan de hand van de bbp‑deflator ; veranderingspercentages t.o.v. het voorgaande jaar)
2010
2011
2012
Entiteit I . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4,6
3,5
2,1
Federale overheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8,2
4,9
0,2
Sociale zekerheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3,1
2,9
3,0
Entiteit II . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1,4
2,3
Gemeenschappen en gewesten . . . . . . . . . . . . .
2,2
1,8
Lokale overheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
0,1
Totaal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3,4
2013
2014 r
Gemiddelde 2000‑2013
0,6
1,4
2,8
–1,4
–0,4
2,5
1,5
2,2
2,9
1,7
0,9
1,6
2,7
0,5
2,0
2,9
2,9
3,3
4,0
–1,0
–0,8
2,3
3,1
2,0
0,7
1,5
2,8
Bronnen : INR, NBB. (1) De uitgaven van de deelsectoren van de gezamenlijke overheid omvatten niet de overdrachten tussen deze deelsectoren onderling. (2) Primaire uitgaven gedefleerd aan de hand van de bbp‑deflator en gecorrigeerd voor de invloed van conjuncturele, niet‑recurrente en budgettair neutrale factoren, alsook voor het indexeringseffect. Dit laatste vloeit voort uit het verschil tussen, enerzijds, de effectieve indexering van de bezoldigingen van het overheidspersoneel en de sociale uitkeringen en, anderzijds, het verloop van de bbp‑deflator.
❙
Economische en financiële ontwikkelingen
Overheidsfinanciën
❙
165
stijging was vergelijkbaar met die in het voorgaande jaar, die reeds veel minder krachtig was dan het trendmatig verloop in het verleden. De norm voor de reële groei van de uitgaven voor gezondheidszorg, die voor 2014 op 3 % was vastgelegd, werd dus ruimschoots nageleefd. De pensioenuitgaven namen in reële termen met 2,6 % toe, wat trager was dan het sedert 2000 opgetekende gemiddelde. Die verzwakking was toe te schrijven aan de lichte vertraging in de stijging van het aantal gepensioneerden in 2014. De toename van de pensioenuitgaven blijft echter hoger dan de gemiddelde expansie van de economische bedrijvigheid. Daarentegen bleven de uitkeringen die aan arbeidsongeschikten worden betaald in het kader van de ziekte- en invaliditeitsverzekering krachtig toenemen ; hun reële stijging lag boven het langetermijngemiddelde. Bovendien zijn de conjunctuurgezuiverde betalingen voor werkloosheid in reële termen gedaald als gevolg van, onder meer, de door de vorige federale regering ingevoerde hervormingen van de arbeidsmarkt, zoals de sterkere degressiviteit van de uitkeringen of de verhoging tot 60 jaar van de leeftijd waarop werklozen beschikbaar moeten blijven voor de arbeidsmarkt.
en de investeringen. De gecorrigeerde uitgaven van de lokale overheid, ten slotte, daalden met 0,8 % als gevolg van, onder meer, de daling van de overheidsinvesteringen, die traditioneel worden teruggeschroefd tijdens de twee jaar die volgen op de gemeente- en provincieraadsverkiezingen. Over een lange termijn beschouwd, nemen de primaire uitgaven sinds het jaar 2000 echter aanzienlijk toe. Die stijging ten belope van 9 procentpunt bbp is in eerste instantie toe te schrijven aan drie uitgavencategorieën : de sociale uitkeringen, de bezoldigingen van het overheidspersoneel en de subsidies aan ondernemingen. Allereerst stegen de sociale uitkeringen met 4,8 procentpunt bbp, of heel wat sneller dan de economische bedrijvigheid. In deze categorie stegen de uitgaven voor pensioenen en gezondheidszorg tussen 2000 en 2014 met respectievelijk 2,1 en 1,5 procentpunt. Vervolgens namen de bezoldigingen van het overheidspersoneel in die periode met 1,4 procentpunt bbp toe, wat integraal toe te schrijven was aan de gemeenschappen en gewesten en aan de lokale overheid. Ten slotte stegen de subsidies aan ondernemingen tijdens dezelfde periode met 1,6 procentpunt bbp. Die stijging komt dan weer voor rekening van de federale overheid – via de verminderingen van de bedrijfsvoorheffing –, en van de sociale zekerheid – hoofdzakelijk via de steun aan de dienstenchequesregeling en de activeringsprogramma’s.
De gecorrigeerde primaire uitgaven van de gemeenschappen en gewesten stegen dan weer met 2,9 %. De grootste stijgingen deden zich voor in de subsidies aan ondernemingen, de lopende overdrachten
Grafiek 71
OVERHEIDSUITGAVEN VOOR GEZONDHEIDSZORG, PENSIOENEN EN ZIEKTE- EN INVALIDITEITSUITKERINGEN (gedefleerd aan de hand van de bbp-deflator, veranderingspercentages t.o.v. het voorgaande jaar, tenzij anders vermeld)
8
GEZONDHEIDSZORG
8
PENSIOENEN (1)
8
7
7
7
6
6
6
5
5
5
4
4
4
3
3
3
2
2
2
1
1
1
0
0 2010
2011
2012
2013
2014 r
ZIEKTE-INVALIDITEIT (1)
0 2010
2011
2012
2013
2014 r
2010
2011
2012
2013
2014 r
Reële groei Gemiddelde groei 2000-2013 Gemiddelde bbp-groei naar volume 2000-2013
Bronnen : Begrotingsdocumenten, INR, NBB. (1) Uitgaven gecorrigeerd voor het indexeringseffect dat voortvloeit uit het verschil tussen, enerzijds, de effectieve indexering van de sociale uitkeringen en, anderzijds, het verloop van de bbp-deflator.
166
❙
ECONOMISCHE EN FINANCIËLE ONTWIKKELINGEN
❙
NBB Verslag 2014
Grafiek 72
PRIMAIRE UITGAVEN PER CATEGORIE EN PER ENTITEIT
Grafiek 73
RENDEMENTEN VAN DE STAATSLENINGEN OP TIEN JAAR EN UITSPLITSING VAN DE VERANDERING IN DE RENTELASTEN
(verandering tussen 2000 en 2014, in procentpunt bbp)
(in %, tenzij anders vermeld)
Investeringen
VERANDERING VAN DE RENTELASTEN (in % bbp)
Werkloosheidsuitkeringen Aankoop van goederen en diensten Lopende opdrachten Overige kapitaaluitgaven Overige sociale uitkeringen Bezoldigingen van het overheidspersoneel
0,6
0,6
0,4
0,4
0,2
0,2
0,0
0,0
–0,2
–0,2
–0,4
–0,4
–0,6
–0,6
–0,8
–0,8
1,5
2
2,5
2014 r
1
2012
0,5
2010
0
2008
–0,5
2006
–1
2004
Pensioenen
2002
Subsidies aan ondernemingen
2000
Gezondheidszorg
Verandering van de rentelasten waarvan :
Totaal
Effect van de schuldgraad
10
Effect van de impliciete rente (1)
Sociale uitkeringen
IMPLICIETE RENTE (1) OP SCHATKISTCERTIFICATEN EN OP DE LANGETERMIJNSCHULD VAN DE SCHATKIST
Primaire uitgaven exclusief sociale uitkeringen : Entiteit I Primaire uitgaven exclusief sociale uitkeringen : Entiteit II
In 2014 liepen de rentelasten met 0,2 procentpunt terug, tot 3 % bbp. Die verdere daling ligt in de lijn van de begin jaren negentig ingezette nagenoeg onafgebroken neerwaartse beweging van de verhouding van de rentelasten tot het bbp. Die inkrimping is onder meer toe te schrijven aan de geleidelijke verlaging van de impliciete rente op de overheidsschuld, die van 10,1 % bbp in 1990 terugliep tot 3 % in 2014. Tot 2007 daalden de rentelasten ook als gevolg van de aanzienlijke vermindering van de schuldgraad. Sinds eind 2008 wordt de verlaging van de rentelasten
5
4
4
3
3
2
2
1
1
0
0 2012
2014 r
6
5
Schatkistcertificaten op drie maanden Schatkistcertificaten op twaalf maanden Langetermijnschuld in € p.m. Marktrente (OLO op tien jaar) RENDEMENTEN VAN DE OLO EN DE DUITSE BUND (maandgemiddelden) 6
6
5
5
4
4
3
3
2
2
1
1
0
0
België
2014
Rentelasten opnieuw afgenomen dankzij rentedaling
7
6
2000
Daartegenover zijn de investeringen, die nochtans worden beschouwd als productieve overheidsuitgaven in die zin dat ze het groeipotentieel van de economie verhogen, de enige categorie die ten opzichte van het bbp teruggelopen is, namelijk van 2,3 % in 2000 tot 2,1 % in 2014. Die daling is slechts gedeeltelijk te verklaren door de invloed van de electorale cyclus op de investeringen van de lokale overheid. In België blijft het relatieve niveau van de overheidsinvesteringen aldus onder het gemiddelde van het eurogebied.
8
7
2000
Bronnen : INR, NBB.
8
2012
9
2010
8
2010
7
2008
6
2008
5
2006
4
2006
3
2004
2
2004
1
2002
0
2002
–1
Duitsland
Bronnen : FOD Financiën, INR, Thomson Reuters Datastream, NBB. (1) Verhouding tussen de rentelasten tijdens het lopende jaar en de schuld aan het einde van het voorgaande jaar.
❙
Economische en financiële ontwikkelingen
Overheidsfinanciën
❙
167
daalde gedurende het hele jaar 2014 en zakte aan het einde van het jaar zelfs onder de drempel van 1 %. In de meeste landen van het eurogebied tekende zich een soortgelijk verloop af. In België is het rendementsecart van de overheidsleningen ten opzichte van de Duitse Bund gehalveerd tot ongeveer 30 basispunten eind 2014, wat vergelijkbaar is met het verschil voor de Franse overheidsleningen.
evenwel afgeremd door het opwaartse verloop van de schuldgraad. Dat geldt ook voor het verslagjaar. De verlichting van de rentelasten vloeide vooral voort uit de vermindering, tot een zeer laag niveau, van de rentetarieven voor nieuwe effecten en overheidsleningen, zowel op korte als op lange termijn. De rente op tienjaars obligaties
Kader 12 – Effect van de renteverlaging op de rentelasten van de overheid De tijdens de laatste jaren opgetekende neerwaartse beweging van de rentetarieven heeft geleid tot een aanzienlijke verlichting van de door de Belgische Staat betaalde rentelasten. Om het door de Schatkist bespaarde bedrag te ramen, wordt de werkelijk betaalde rente vergeleken met die welke verschuldigd zou zijn geweest bij een ten opzichte van het gemiddelde niveau van 2008 – toen de financiële crisis uitbrak – ongewijzigde marktrente. Op dat ogenblik beliep de rente 3,7 % voor de schatkistcertificaten op drie maanden en 4,4 % voor de OLO’s op tien jaar. Die theoretische niveaus kunnen worden getoetst aan de effectieve tarieven, die tussen 2008 en 2014 met respectievelijk 3,6 en 2,7 procentpunt daalden. In het kader van die projectie zou de impliciete rente, die overeenstemt met de totale rentelasten gerelateerd aan de uitstaande schuld, neerwaarts gericht blijven, ondanks een constante marktrente, naarmate de vroeger tegen een hogere rente gesloten leningen op vervaldag komen en met goedkopere leningen worden geherfinancierd.
FEITELIJK EN GESIMULEERD VERLOOP VAN DE RENTE OP DE BELGISCHE OVERHEIDSLENINGEN (jaargemiddelden)
5,0
5,0
4,0
4,0
3,0
3,0
2,0
2,0
1,0
1,0
0,0
0,0 2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014 r
Feitelijk Gesimuleerd Impliciete rente Rente op twaalf maanden Rente op tien jaar
Bron : NBB.
4
168
❙
ECONOMISCHE EN FINANCIËLE ONTWIKKELINGEN
❙
NBB Verslag 2014
Uit die simulatie blijkt dat de Schatkist in 2014 € 2,9 miljard extra rentelasten zou hebben betaald, indien de effecten van de Belgische overheidsschuld systematisch tegen de gemiddelde voorwaarden over het jaar 2008 waren uitgegeven. Ruim een derde van die som zou toe te schrijven zijn geweest aan de verlaging van de kortetermijnrente, terwijl nagenoeg twee derde het gevolg zou zijn geweest van de daling van de langetermijnrente. De besparing, die vanaf 2008 geleidelijk oploopt, zou voor de begroting 2014 een meevaller hebben geïmpliceerd van 60 basispunten in termen van impliciete rente op de Belgische staatsschuld. Zodoende komt het bezuinigde bedrag, dat gedurende de simulatieperiode geleidelijk toeneemt, op 0,7 % bbp uit. Al met al zou de besparing dankzij de renteverlaging tijdens de gehele projectieperiode € 11,2 miljard hebben bedragen, waardoor de sinds 2008 gecumuleerde bezuinigingen zouden neerkomen op een vermindering van de schuldgraad met 2,8 % bbp. Indien de marktrente laag blijft, zou dat positief effect in de toekomst nog groter worden.
EFFECT VAN DE RENTEVERLAGING OP DE RENTELASTEN VAN DE OVERHEID (gegevens betreffende het jaar 2014)
Impliciete rente (1)
Rentelasten (in % bbp)
(in € miljard)
1. Feitelijk niveau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3,0
3,0
Kortetermijnschuld . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
0,1
0,0
0,0
Langetermijnschuld . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3,2
3,0
12,2
2. Gesimuleerd niveau (2) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3,6
3,8
15,1
Kortetermijnschuld . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2,8
0,3
1,1
Langetermijnschuld . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3,7
3,5
14,0
3. Verschil (1 – 2) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
–0,6
–0,7
–2,9
Kortetermijnschuld . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
–2,7
–0,3
–1,1
Langetermijnschuld . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
–0,5
–0,5
–1,8
12,2
Bronnen : INR, NBB. (1) Verhouding tussen de rentelasten tijdens het lopende jaar en de schuld aan het einde van het voorgaande jaar. (2) Bij de simulatie werden de financieringsstructuur van de overheid en het niveau van het primair saldo ongewijzigd gelaten. Enkel de uitstaande schuld werd beïnvloed door de verandering van het bedrag van de rentelasten.
De rentedaling als gevolg van, onder meer, het accommoderend monetair beleid van de ECB, heeft de begrotingsrestricties van de overheid dus enigszins verlicht. Hoewel de lage rente de rentelasten heeft beperkt, vloeit ze voort uit een voor de overheidsfinanciën al met al ongunstig conjunctuurklimaat. Die beide effecten, vermindering van de rentelasten, enerzijds, en druk op het primair saldo verbonden aan de ongunstige economische situatie, anderzijds, werken dus in tegengestelde zin. Evenzo worden de lasten die in een omgeving van lage inflatie impliciet worden gedragen door de entiteiten met schulden – zoals de overheid –, afgezwakt door de eruit voortvloeiende daling van de nominale rentetarieven, ook al is die compensatie slechts gedeeltelijk als gevolg van de inertie van de impliciete rente. De verlichting van de rentelasten is een kans die de overheid moet aangrijpen om haar tekort te verlagen. Het is zaak de houdbaarheid van de overheidsfinanciën te vrijwaren, niet enkel in het licht van de oplopende impliciete rente op de overheidsschuld, maar ook van de reeds ingezette en snel aantrekkende stijging van de kosten van de vergrijzing.
❙
Economische en financiële ontwikkelingen
Overheidsfinanciën
❙
169
Financieringssaldo van de deelsectoren van de overheid Ten opzichte van 2013 is het tekort van de federale overheid toegenomen van 2,4 tot 2,6 % bbp, ondanks een lichte vermindering van de rentelasten. Die verslechtering resulteerde uit een daling van zowel de niet-fiscale als de fiscale ontvangsten die dat beleidsniveau overhoudt na de overdrachten aan de andere deelsectoren. In dat opzicht stegen de overdrachten sneller dan de door de FOD Financiën geïnde ontvangsten. Die van de federale overheid ontvangen extra overdrachten kwamen deels ten goede aan de sociale zekerheid. Net als in de voorgaande jaren, konden ze de spontane stijging van de sociale uitkeringen opvangen. Zo was het financieringssaldo van de sociale zekerheid, dat in 2013 een licht tekort liet optekenen, tijdens het verslagjaar opnieuw in evenwicht. Het tekort van de gemeenschappen en gewesten nam opnieuw toe, namelijk tot 0,5 % bbp. De Vlaamse Gemeenschap, het Waals Gewest en de Franse Gemeenschap sloten het begrotingsjaar 2014 met aanzienlijke financieringsbehoeften af, terwijl het in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest verwachte saldo vrijwel in evenwicht zou zijn geweest. Wat de gemeenschappen en gewesten als geheel betreft, heeft de stijging van het tekort in de eerste plaats te maken met een toename van de primaire uitgaven. De eigen ontvangsten zijn afgenomen doordat de gewestelijke belastingen minder ontvangsten opleverden en KBC, anders dan in het voorgaande jaar, geen dividenden uitkeerde aan de Vlaamse Gemeenschap. Die afname overtrof de extra belastingontvangsten die door de federale overheid werden toegewezen conform
TABEL 23
de oude financieringswet, die voor het laatst werd toegepast vóór de inwerkingtreding van de op 6 januari 2014 afgekondigde zesde staatshervorming. Het tekort van de lokale overheid liep terug van 0,2 tot 0,1 % bbp. De ontvangsten stagneerden tijdens het verslagjaar, terwijl de uitgaven afnamen. De lokale overheid beperkte opnieuw haar investeringen, wat samenhing met de gebruikelijke aan de verkiezingen gerelateerde cyclus. In het stabiliteitsprogramma van april 2014 had de federale regering, naast het begrotingspad voor de gezamenlijke overheid, dat voor 2014 uitging van een tekort van 2,1 % bbp, een indicatieve verdeling tussen de deelsectoren geschetst. De voor het begrotingsjaar 2014 bepaalde doelstellingen sloten aan op die welke werden geformuleerd in het samenwerkingsakkoord van juli 2013 dat, gelet op de electorale investeringscyclus, voor de lokale overheid in een overschot voorzag. De gemeenschappen en gewesten dienden samen een nominaal evenwicht te bereiken, in overeenstemming met het advies van de afdeling ‘Financieringsbehoeften van de overheid’ van de HRF. Entiteit I, die de federale overheid en de sociale zekerheid omvat, moest haar tekort beperken tot 2,3 % bbp. Dat cijfer stemde ook overeen met de enkel aan de federale overheid opgelegde doelstelling, in de veronderstelling dat de federale staat, via de evenwichtsdotatie, zou zorgen voor een evenwicht in de sociale zekerheid. Op basis van de meest recente volgens het ESR 2010 samengestelde gegevens – die een verhoging van het tekort met zowat 0,3 % bbp inhouden ten opzichte van het ESR 1995, dat werd gebruikt toen het stabiliteitsprogramma werd opgesteld (zie methodologische
FINANCIERINGSSALDO VAN DE GEZAMENLIJKE OVERHEID EN PER DEELSECTOR (in % bbp)
2010
2011
2012
2013
2014 r
Entiteit I . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
–3,1
–3,4
–3,6
–2,5
–2,6
–2,3
Federale overheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
–3,0
–3,5
–3,4
–2,4
–2,6
–2,3
Sociale zekerheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
–0,2
0,1
–0,1
–0,1
0,0
0,0
Entiteit II . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
–0,8
–0,5
–0,5
–0,4
–0,6
0,1
Gemeenschappen en gewesten . . . . . . . . . . . . .
–0,7
–0,3
0,0
–0,2
–0,5
0,0
Lokale overheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
–0,1
–0,2
–0,5
–0,2
–0,1
0,1
Totaal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
–4,0
–3,9
–4,1
–2,9
–3,2
–2,1
Bronnen : FOD Financiën, INR, NBB. (1) Doelstellingen van het stabiliteitsprogramma van april 2014, bepaald op basis van de volgens het ESR 1995 opgestelde rekeningen.
170
❙
ECONOMISCHE EN FINANCIËLE ONTWIKKELINGEN
❙
NBB Verslag 2014
Doelstellingen in 2014 (1)
toelichting) – werden de begrotingsdoelstellingen van het stabiliteitsprogramma noch voor Entiteit I noch voor Entiteit II gehaald. In laatstgenoemde is de afwijking zowel aan de gemeenschappen en gewesten als aan de lokale overheid toe te schrijven.
20 procentpunt bbp opgelopen, terwijl de overheidsschuld in het eurogebied met zowat 30 procentpunt bbp is toegenomen. In tegenstelling tot de tendens die tijdens de voorgaande twee decennia werd opgetekend, is het verschil in schuldgraad tussen België en het eurogebied tijdens het verslagjaar evenwel groter geworden.
4.3 Overheidsschuld en -waarborgen
De stijging van de Belgische schuldgraad in 2014 is vooral toe te schrijven aan het verloop van endogene factoren, ten belope van 1,6 procentpunt bbp. De impact ervan wordt bepaald door, enerzijds, het verschil tussen de impliciete rente op de overheidsschuld en de groei van het nominaal bbp en, anderzijds, het niveau van het primair saldo. Door de zwakke stijging naar volume van het bbp alsook door de geringe wijziging van de bbp-deflator, was de groei van het nominaal bbp relatief matig en lag hij ruimschoots onder de impliciete rente op de overheidsschuld. Het primair saldo, dat in 2014 omsloeg in een tekort van 0,2 % bbp, maakte het dus niet mogelijk het sneeuwbaleffect te stoppen.
Schuldgraad opnieuw toegenomen De schuldgraad van de Belgische overheid bedroeg eind 2014 106,5 % bbp, tegen 104,5 % bbp een jaar eerder. Diverse door het INR in de loop van het jaar aangebrachte methodologische wijzigingen, onder meer gerelateerd aan de overgang op de Europese methodologie van het ESR 2010, hebben gezorgd voor een totale opwaartse bijstelling van die ratio ten belope van 4,5 procentpunt bbp. Die herziening was voornamelijk het gevolg van de opname van institutionele entiteiten in de overheidssector en van de herindeling van transacties die voorheen anders in de rekeningen werden opgenomen (zie methodologische toelichting). De opwaartse tendens van de schuld die wordt opgetekend sinds 2008, het jaar waarin de overheid in verscheidene met problemen kampende financiële instellingen kapitaal begon te injecteren, hield dus aan. Zo is de Belgische schuldgraad sinds 2007 met nagenoeg
De exogene factoren, zo genoemd omdat ze weliswaar een impact hebben op de schuld, maar niet op het financieringssaldo, hadden in 2014 een ongunstige invloed van 0,3 % bbp op de schuld. Zo werd de federale schuld opnieuw rechtstreeks beïnvloed door de
Grafiek 75
DETERMINANTEN VAN DE VERANDERING IN DE GECONSOLIDEERDE BRUTOSCHULD VAN DE GEZAMENLIJKE OVERHEID (in procentpunt bbp)
Grafiek 74
GECONSOLIDEERDE BRUTOSCHULD VAN DE OVERHEID IN BELGIË EN IN HET EUROGEBIED
8
8
7
(in % bbp)
6
6
5 110
110
105
105
100
100
95
95
90
90
85
85
80
80
75
75
3
1
2014 r
2012
60 2010
–2
60 2008
–1
65 2006
70
2004
0
0
70
2002
2
2
65 2000
4
4
–2 2008
2009
2010
2011
2013
2014 r
Verandering van de schuld
België
Exogene verandering
Eurogebied
Endogene verandering
Bronnen : EC, INR, NBB.
2012
Bronnen : INR, NBB.
❙
Economische en financiële ontwikkelingen
Overheidsfinanciën
❙
171
Grafiek 76
RECHTSTREEKSE IMPACT VAN DE OVERHEIDSSCHULDENCRISIS OP DE BELGISCHE OVERHEIDSSCHULD (1) (in % bbp)
2,0
2,0
1,5
1,5
1,0
1,0
0,5
0,5
0,0
0,0 2010
2011
2012
2013
2014 r
Griekenland Portugal Ierland ESM
Bronnen : EFFS, ECB, NBB. (1) Rechtstreekse impact van de leningen aan andere landen van het eurogebied (bilaterale leningen aan Griekenland en leningen via de EFFS) en van de kapitaalinjecties in het ESM.
overheidsschuldencrisis in Europa. De steunverlening aan Griekenland en Portugal via de Europese Faciliteit voor Financiële Stabiliteit (EFFS), enerzijds, en de kapitaalinbreng in het ESM, anderzijds, verzwaarden de schuld met zowat 0,2 % bbp. Het gecumuleerde effect van de steun die België sedert 2010 aan de met problemen kampende Europese landen verstrekt in de vorm van bilaterale leningen en via de EFFS en het ESM, beliep 3 % bbp. In 2014 nam de schuldratio met zowat 0,1 % bbp toe doordat Dexia nv – de holdingmaatschappij van de groep Dexia – na de verkoop, begin 2014, van Dexia Asset Management in de overheidsperimeter werd opgenomen. Twee tijdelijke factoren wogen eveneens op de schuldgraad. Enerzijds namen Vlaamse gemeenten de participatie van Electrabel in de Vlaamse gemengde distributienetbeheerders voor elektriciteit en aardgas over, nadat Eandis hen daartoe een overbruggingskrediet had verleend, in afwachting van de storting van een even groot bedrag afkomstig van een geplande kapitaalvermindering. Anderzijds kwamen de geïnde bedragen aan vennootschapsbelasting tijdens het verslagjaar onder de ingekohierde bedragen uit. Andere factoren droegen evenwel bij aan een verlichting van de schuld. Eén ervan was een nieuwe terugbetaling door KBC, ten belope van 0,1 % bbp, van het kapitaal dat de
172
❙
ECONOMISCHE EN FINANCIËLE ONTWIKKELINGEN
❙
NBB Verslag 2014
Vlaamse Gemeenschap in die instelling had geïnjecteerd. Bovendien sorteerde het schuldbeheer een neerwaarts effect van 0,5 % bbp als gevolg van aanzienlijke emissiepremies. Aangezien de nominale rente op de coupon van de uitgegeven effecten boven de marktrente uitkwam, was de uitgiftewaarde van die effecten hoger dan hun nominale waarde, die als referentie dient voor de ‘Maastricht’– schuld. Dat effect dooft geleidelijk uit naarmate de hogere coupons worden uitbetaald.
Beheer van de schatkistschuld profiteerde opnieuw van gunstige voorwaarden In 2014 bedroeg het bruto te financieren saldo van de Schatkist € 38,2 miljard ; dat was minder dan het in 2013 opgetekende bedrag van € 40,4 miljard. Het oplopende begrotingstekort van de federale overheid werd ruimschoots gecompenseerd door de forse daling van leningen op middellange en lange termijn die op vervaldag kwamen – een gevolg van de gestage verlenging van de gemiddelde looptijd tijdens de afgelopen jaren – en door het in vergelijking met het voorgaande jaar geringere bedrag aan teruggekochte uitstaande leningen. Anders dan in de periode 2011-2013, werd het bedrag dat de Schatkist op korte termijn financiert door de uitgifte van schatkistcertificaten in 2014 opgetrokken, dit teneinde de liquiditeit van dat instrument te bevorderen. Samen met de geringere brutofinancieringsbehoefte, resulteerde die verhoging in een forse afname van de herfinanciering op middellange en lange termijn, in het bijzonder via OLO’s. Niettemin gaf de Schatkist meer schuldpapier uit dan initieel gepland ter voorfinanciering van de voor 2015 verwachte behoeften, die in de loop van het jaar opwaarts werden bijgesteld. Het schuldbeheer leidde ertoe dat de gemiddelde looptijd van de schuldenportefeuille van de Schatkist, die de laatste jaren voortdurend was toegenomen, nagenoeg gehandhaafd bleef op 7,8 jaar. Een langere gemiddelde looptijd vermindert het herfinancieringsrisico. In 2014 werd de opleving van de vraag van buitenlandse beleggers naar Belgische overheidseffecten, die in 2013 duidelijk werd, bevestigd en steeg het aandeel van de buiten België aangehouden schuld verder tot 50 % aan het einde van het derde kwartaal. Die toename was volledig toe te schrijven aan de hernieuwde belangstelling van beleggers buiten het eurogebied. Tegen de achtergrond van de zoektocht naar rendement op de financiële markten, geven de krachtige buitenlandse vraag en de aanhoudende verkleining van het verschil tussen de Belgische rentetarieven en die van de harde kern van het eurogebied ook blijk van het vertrouwen dat de markten jegens België hebben.
TABEL 24
FINANCIERINGSBEHOEFTEN EN -MIDDELEN VAN DE FEDERALE OVERHEID (in € miljard)
2012
2013
2014 r
Bruto te financieren saldo . . . . .
40,5
40,4
38,2
Brutofinancieringsbehoeften . .
33,5
33,0
32,8
Begrotingstekort (–) of overschot (+) (1) . . . . . . . . . . .
8,0
5,7
10,5
Schuld op middellange en lange termijn met vervaldag binnen het jaar . . . . . . . . . . .
25,6
27,3
22,4
In euro . . . . . . . . . . . . . . . .
25,6
27,3
22,4
In vreemde valuta’s . . . . .
0,0
0,0
0,0
Terugkopen en omruilingen (effecten met vervaldag in het volgende jaar of later) . . . . . . .
7,0
7,4
5,3
Overige financieringsbehoeften
0,0
0,0
0,0
Financieringsmiddelen . . . . . . . . .
48,0
46,7
35,7
Lineaire obligaties (OLO’s) . . . .
43,0
42,3
31,8
Staatsbons en overige . . . . . . .
5,1
4,4
3,8
Nettoverandering van de kortetermijnschuld in vreemde valuta’s . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
0,0
0,6
–0,6
Verandering van het uitstaand bedrag aan schatkistcertificaten
–3,4
–7,1
1,8
Nettoverandering van de overige kortetermijnschulden in euro en van de financiële activa . . . . . . . .
–4,1
0,1
1,4
overheid aan KBC werden verleend, liepen ten einde aangezien KBC in de loop van het jaar de CDO’s waarop ze betrekking hadden, ontmantelde. Ook de resterende waarborgen die Fortis genoot, werden begin 2014 beëindigd. Bijgevolg daalde het totaalbedrag van de door de federale staat verleende waarborgen – afgezien van de depositobeschermingsregeling – in de loop van 2014 met € 7,8 miljard tot € 37,6 miljard aan het einde van het jaar. Desondanks blijven de aan de financiële sector verstrekte waarborgen een niet te verwaarlozen potentiële verbintenis aangezien deze overeenstemt met 9,4 % bbp. Ze vertegenwoordigen het leeuwendeel van de door de gezamenlijke overheid verleende waarborgen. Volgens recentelijk door het INR gepubliceerde gegevens belopen de overige waarborgen zowat 1,8 % bbp. Ze worden zowel door de federale regering als door de gemeenschappen, de gewesten en de lokale overheid verleend.
Grafiek 77
AAN DE FINANCIËLE INSTELLINGEN VERLEENDE WAARBORGEN (in € miljard)
Bron : FOD Financiën. (1) Het begrotingssaldo is vastgesteld op kasbasis en houdt onder meer rekening met de financiële transacties die niet worden opgenomen in het financieringssaldo van de overheid dat, overeenkomstig het ESR 2010, wordt berekend op transactiebasis.
Aan de financiële instellingen verleende waarborgen opnieuw afgenomen
70
70
60
60
50
50
40
40
30
30
20
20
10
10 0
0
Tegen de achtergrond van de financiële crisis verleende de Belgische overheid – voornamelijk de federale staat – waarborgen aan financiële instellingen. Zolang die niet worden ingeroepen, beïnvloeden ze noch het financieringssaldo, noch de schuld. Van die waarborgen bleven eind 2014 enkel die over met betrekking tot de interbancaire financiering van Dexia waartoe in december 2011 was besloten. De waarborgen die door de federale
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014 r
Dexia (1) Andere
Bronnen : INR, FOD Financiën, NBB. (1) Aan de regelingen van 2008 en 2011 verbonden waarborgen. In 2014 gelden enkel nog de aan de regelingen van 2011 verbonden waarborgen.
❙
Economische en financiële ontwikkelingen
Overheidsfinanciën
❙
173
