4 JeMa

Lu x e m b o u r g i j o g g ya ko r l at

2013/4 JeMa

Várnay Ernő Az Európai Bíróság ítélete a Magyarország kontra Szlovákia ügyben* Sólyom László uniós polgár és/vagy államfő? Hivatalos hivatkozás: C-364/10. sz., Magyarország kontra Szlovákia ügyben 2012. október 16-án hozott ítélet [az EBHT-ban még nem tették közzé] Tárgyszavak: államfők mozgására vonatkozó jog • joggal való visszaélés • nemzetközi szokásjog és uniós jogrend • uniós polgárok szabad mozgása Értelmezett jogszabályhelyek: EUMSZ 21. cikk és 258. cikk • 2004/38/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (2004. április 29.) az Unió polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról, valamint az 1612/68/EGK rendelet módosításáról, továbbá a 64/221/EGK, a 68/360/EGK, a 72/194/EGK, a 73/148/EGK, a 75/34/EGK, a 75/35/EGK, a 90/364/EGK, a 90/365/EGK és a 93/96/EGK irányelv hatályon kívül helyezéséről

1. Az eset tényei 2. Az adminisztratív és a bírósági szakasz története 3. A felek érvei 3.1 Az elfogadhatóság kérdése 3.2. Az ügy érdeméről 3.2.1 Az uniós jog alkalmazhatósága 3.2.2 A jogsértés megismétlődésének veszélye 3.2.3 A joggal való visszaélés 3.2.4 Az uniós jog alkalmazásának korlátai 4. A főtanácsnok álláspontja

A Szlovák Köztársaság Külügyminisztériuma 2009. augusztus 21-én szóbeli jegyzékben értesítette Magyarország pozsonyi nagykövetét a szlovák hatóságok döntéséről, hogy biztonsági kockázatok miatt, a 2004/38/EK irányelvben foglalt rendelkezések, valamint a külföldiek tartózkodására és a rendőrségi testületre vonatkozó belső jogi rendelkezések alapján megtagadták, hogy Sólyom köztársasági elnök ugyanezen a napon szlovák területre lépjen. Sólyom László a közlést a határon tudomásul vette, és elállt azon szándékától, hogy szlovák területre lépjen.

5. A Nagytanács ítélete 6. A döntés és a ratio decidendi 7. A jogi érvelések kritikai elemzése

2. Az adminisztratív és a bírósági szakasz története

7.1 Az elfogadhatóságról 7.2 Az ügy érdemére vonatkozó érvelésekről 7.2.1 Az alkalmazandó jog kérdése 7.2.2 A jogsértés ismételt előfordulásának lehetősége 7.2.3 A joggal való visszaélés 7.3 Az ítélet jogi érvelése 8. Az ítélet jelentősége 8.1 Az EUMSZ 259. cikke szerinti eljárásban hozott negyedik ítélet 8.2 A nemzetközi szokásjog és az uniós jogrend viszonya

1. Az eset tényei1 Sólyom László, Magyarország köztársasági elnöke 2009. augusztus 21-én egy szlovákiai székhelyű társadalmi szervezet meghívására érkezett volna a szlovákiai Révkomáromba, hogy beszédet mondjon Szent István szobrának avatási ünnepségén. Miután a két állam között több diplomáciai jegyzékváltás történt a tervezett látogatással kapcsolatban, a Szlovák Köztársaság három legmagasabb szintű képviselője közös nyilatkozatban jelezte, hogy a látogatást nem találják helyénvalónak, tekintettel többek között arra, hogy Sólyom elnök nem kíván egyetlen hivatalos szlovák vezetővel sem találkozni, az időpont pedig különösen érzékeny. (1968-ban a Varsói Szerződés – köztük a Magyar Népköztársaság – csapatai ezen a napon szállták meg Csehszlovákiát.) További diplomáciai kapcsolatfelvételeket követően a köztársasági elnök jelezte, hogy látogatási szándékát fenntartja.

80

A tagállamokkal szembeni kötelezettségszegési alapeljárások (a Bizottság az EUMSZ 258. cikke, tagállam az 259. cikke alapján indíthatja) rendszerint két részből állnak. Az első, ún. adminisztratív szakaszban a Bizottság és a tagállam hivatali szervei között „tárgyalások” zajlanak, amelyek eredménytelensége esetén kezdődik a második, a bírósági szakasz (a peres eljárás).2 Az adminisztratív szakasz általában informális lépésekkel indul. 2009. szeptember 3-án a magyar külügyminiszter levelet intézett Jacques Barrot-hoz, a Bizottság alelnökéhez, amelyben a Bizottság véleményét kérte az uniós jog Szlovák Köztársaság általi esetleges megsértéséről. Az alelnök válaszlevelében elismerte, hogy a 2004/38/EK irányelv alapján a szabad mozgáshoz való jog minden korlátozásának az arányosság figyelembevételével kell történnie, az érintett személy személyes magatartásán kell alapulnia, és arról az irányelvben meghatározott módon – a megtagadás indokainak ismertetésével és teljes körű indokolással – kell az érintettet értesíteni. Jacqu-

*

Szakmai lektor: Bárd Petra.

1 Az eset tényeit kizárólag a főtanácsnoki indítványban és az ítéletben foglaltak alapján ismertetjük. 2 A tagállamokkal szembeni kötelezettségszegési eljárásokhoz lásd Várnay Ernő et al.: EU-jog a tárgyalóteremben. A tagállamokkal szembeni kötelezettségszegési eljárások (Budapest: CompLex 2006); Várnay Ernő – Papp Mónika: Az Európai Unió joga (Budapest: CompLex 32010) 385–407.

Várnay Ernő: Az Európai Bíróság ítélete a Magyarország kontra Szlovákia ügyben

JeMa 2013/4 L u x e m b o u r g i j o g g y a k o r l a t

es Barrot azt is megállapította, hogy az irányelv betartatása elsősorban a nemzeti bíróságok feladata. Hangsúlyozta, hogy a hasonló helyzetek kialakulását el kell kerülni, és bízott abban, hogy a két tagállam közötti kétoldalú konstruktív párbeszéd megoldja az ügyet. A magyar külügyminiszter 2009. október 12-én panas�szal fordult a Bizottság elnökéhez, és kérte, hogy a Bizottság vizsgálja meg annak lehetőségét, hogy az EUMSZ 258. cikke3 alapján kötelezettségszegési eljárást indítson a Szlovák Köztársaság ellen az EUMSZ 21. cikke4 és a 2004/38/EK irányelv megsértése miatt. A Bizottság elutasította a kérést.5 Válaszlevelében megerősítette, hogy „az uniós polgároknak az [EUMSZ 21. cikk] és a […] 2004/38 irányelv alapján jogukban áll a tagállamok területén szabadon mozogni és tartózkodni”. Utalt azonban arra, hogy „a nemzetközi jog alapján a tagállamok fenntartják a jogukat a külföldi államfő területükre való belépésének ellenőrzésére, függetlenül attól, hogy az érintett államfő uniós polgár-e vagy sem”. A hivatalos látogatásokat a tagállamok továbbra is kétoldalú politikai kapcsolatokon keresztül rendezik, e területre az uniós jog nem vonatkozik. Az államfőnek egy másik tagállamban tett magánlátogatása az EUMSZ 21. cikke és a 2004/38/ EK irányelv alá tartozna. Mivel Sólyom László látogatásának jellege vitatott, a Bizottság nem állapíthatja meg Szlovákia jogsértését annak ellenére, hogy az augusztus 21-i szóbeli jegyzékében tévesen hivatkozott a 2004/38/EK irányelvre és az irányelvet a belső jogba átültető aktusokra. Miután az EUMSZ 258. cikke szerinti eljárás megindítására a Bizottság nem volt hajlandó, Magyarország úgy döntött, hogy az EUMSZ 259. cikke alapján6 maga indít kötelezettségszegési eljárást, és 2010. március 30-án a Bizottsághoz fordult. 2010. április 30-án a Szlovák Köztársaság közölte az észrevételeit. A Bizottság által 2010. május 12-én tartott meghallgatáson a két tagállam előadta szóbeli észrevételeit. A Bizottság a 2010. június 24-én kelt, indokolással ellátott véleményében úgy ítélte meg, hogy az EUMSZ 21. cikk (1) bekezdésében és a 2004/38/EK irányelvben foglalt rendelkezések nem alkalmazandók a valamely tagállam államfője által másik tagállam területén tett látogatásokra, így a jogsértés állítása nem megalapozott. 2010. július 8-án Magyarország benyújtotta a jelen ügy tárgyát képező ügyben a keresetet. A kereseti kérelmek a következők voltak: a Bíróság állapítsa meg, hogy 1. a Szlovák Köztársaság azzal, hogy a 2004/38/EK irányelvre hivatkozva, annak rendelkezéseit azonban be nem tartva megtiltotta Sólyom László, Magyarország köztársasági elnöke belépését a Szlovák Köztársaság területére, megsértette a 2004/38/EK irányelv és az EUMSZ 21. cikk (1) bekezdése alapján fennálló kötelezettségeit; 2. az uniós joggal – az EUSZ 3. cikk (2) bekezdésével és az EUMSZ 21. cikk (1) bekezdésével – ellentétes a kereset benyújtásáig képviselt álláspont, amely a 2004/38/EK irányelv alapján jogszerűnek tartja a Magyarország képviseletét ellátó személy, így e tagállam köztársasági elnöke szlovák területre történő belépésének megtiltását, fenntartva az ilyen jogsértés megismételt előfordulásának lehetőségét;


3. a Szlovák Köztársaság visszaélésszerűen alkalmazta az uniós jogot, amikor a 2004/38/EK irányelv alapján hatóságai megtagadták Sólyom köztársasági elnök belépését a Szlovák Köztársaság területére; 4. feltéve, hogy a 2004/38/EK irányelv személyi hatályát konkrét nemzetközi jogi norma korlátozhatja, állapítsa meg az ilyen kivételek körét és hatályát.7 A Szlovák Köztársaság a kereset elutasítását kérte az EuB-tól, valamint azt, hogy Magyarországot kötelezze a költségek viselésére. 2011. január 28-i végzésével az EuB elnöke engedélyezte, hogy a Bizottság beavatkozzon a Szlovák Köztársaság kérelmeinek támogatására. Az EuB a 2012. február 1-jén tartott tárgyaláson meghallgatta Magyarország, a Szlovák Köztársaság és a Bizottság szóbeli előadásait. Yves Bot főtanácsnok indítványának ismertetésére 2012. március 6-án került sor. Az EuB 2012. október 16-án hozott ítéletet Nagytanács összetételben.

3. A felek érvei 3.1 Az elfogadhatóság kérdése Szlovákia álláspontja szerint mivel az eset tényeire nem alkalmazható az uniós jog, az EuB-nak nincs hatásköre az ügy elbírálására. Ezzel szemben Magyarország azt állította, ha valamely tagállam úgy ítéli meg, hogy egy másik tagállam megsértette

3 EUMSZ 258. cikk: „Ha a Bizottság megítélése szerint egy tagállam a Szerződésekből eredő valamely kötelezettségét nem teljesítette, az ügyről indokolással ellátott véleményt ad, miután az érintett államnak lehetőséget biztosított észrevételei megtételére. Ha az érintett állam a Bizottság által meghatározott határidőn belül nem tesz eleget a véleményben foglaltaknak, a Bizottság az Európai Unió Bíróságához fordulhat.” 4 EUMSZ 21. cikk (1) bek.: „A Szerződésekben és a végrehajtásukra hozott intézkedésekben megállapított korlátozásokkal és feltételekkel minden uniós polgárnak joga van a tagállamok területén való szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz.” 5 Amint azt az EuB több ítéletében kimondta, a Bizottságnak az eljárás megindítása tekintetében teljes körű szabad belátáson alapuló döntési joga van. Lásd többek között 7/71. sz., Bizottság kontra Franciaország ügyben 1971. december 14-én hozott ítélet [EBHT 1971., 1003. o.]; C-476/98. sz., Bizottság kontra Németország ügyben 2002. november 5-én hozott ítélet [EBHT 2002., I-9855. o.] 35. pont. 6 Az EUMSZ 259. cikk: „Bármely tagállam az Európai Unió Bíróságához fordulhat, ha megítélése szerint egy másik tagállam a Szerződésekből eredő valamely kötelezettségét nem teljesítette. Mielőtt egy tagállam keresetet nyújt be egy másik tagállam ellen a Szerződésekből eredő valamely kötelezettség állítólagos megsértése miatt, az ügyet a Bizottság elé kell terjesztenie. A Bizottság indokolással ellátott véleményt ad, miután az érintett államoknak lehetőséget biztosított arra, hogy kontradiktórius eljárás keretében szóban és írásban nyilatkozzanak. Ha a Bizottság az ügy előterjesztésétől számított három hónapon belül nem ad véleményt, a vélemény hiányától függetlenül az ügyben az Európai Unió Bíróságához lehet fordulni.” 7 Ítélet, 1. pont.

81


az uniós jogot, kérheti a Bizottságot, hogy az EUMSZ 258. cikke alapján indítson kötelezettségszegési eljárást, vagy pedig az EUMSZ 259. cikke alapján közvetlenül az EuB-hoz fordulhat.8 Magyarországot – kizárólag ebben a kérdésben – a Bizottság is támogatta, a főtanácsnok is azonos véleményen volt vele, s a bíróság is az elfogadhatóság mellett döntött. Ezt azon az alapon tette, hogy az EUMSZ 259. cikke alapján nyilvánvalóan van hatásköre keresetben foglalt kérdéseknek az elbírálására, hiszen azok az EUMSZ 21. cikke és a 2004/38/EK irányelv alkalmazási körére vonatkoznak, valamint annak az állításnak az elbírálására, hogy Szlovákia megsértette-e az uniós jog értelmében rá háruló kötelezettségeit. 3.2. Az ügy érdeméről Az ügy érdemére vonatkozóan Magyarország négy kifogást fogalmazott meg keresetében. 3.2.1 Az uniós jog alkalmazhatósága A magyar érvelés. Első kifogásában Magyarország azt állította, hogy a Szlovák Köztársaság megsértette az EUMSZ 21. cikk (1) bekezdését és a 2004/38/EK irányelvet, amikor megtiltotta Sólyom köztársasági elnöknek, hogy belépjen a területére. A jogsértés fennálltának előkérdése – voltaképpen az egész ügy alapkérdése – az uniós jognak az ügyben való alkalmazhatósága volt. Ezt, mint fentebb láttuk, a Bizottság és Szlovákia is tagadta. Az uniós jog alkalmazhatóságának alátámasztására Magyarország azt állította, hogy a 2004/38/EK irányelvet alkalmazni kell valamennyi uniós polgárra, ideértve az államfőket is, a hivatalos és a magánlátogatásokra egyaránt. Ha az uniós jogalkotó függővé kívánta volna tenni a mozgásszabadság gyakorlását a nemzetközi jogi normáktól, úgy ezt (minden bizonnyal) előírta volna, mint ahogy ezt megtette például a 2003/109/EK irányelvben.9 Másfelől az államfők más államok területére történő belépését szabályozó nemzetközi jogi normák nem léteznek. Mivel az EuB ítélkezési gyakorlata szerint az uniós jogalkotónak tiszteletben kell tartania a nemzetközi jogot,10 amennyiben ilyen normák léteznének, a 2004/38/EK irányelv figyelembe vette volna azokat. Még ha feltételezzük is, hogy e normák léteznek, a magyar kormány úgy véli, hogy azok alkalmazása nem ronthatná le a 2004/38/ EK irányelvhez hasonló uniós szabályozás érvényesülését azáltal, hogy személyi hatálya alól kivételt ír elő.11 Magyarország ezt az EuB esetjogára támaszkodó analógia révén kívánta indokolni.12 Eszerint a tagállamok az uniós jog alá tartozó területen nem hivatkozhatnak az egymással a csatlakozásukat megelőzően kötött nemzetközi szerződéseikre. A tagállamok államfői a hivatali idejük alatt is az EU polgárai, ezért önmagában az, hogy a nemzetközi jog az államfőknek e hivatal gyakorlásának megkönnyítésére kiváltságokat és mentességeket biztosít, nem foglalja magában az EUMSZ értelmében az uniós polgársághoz kapcsolódó jogoknak és kötelezettségeknek sem a megszűnését, sem a szünetelését. A kiváltságok és mentességek többletjogosítványok, amelyek

82

2013/4 JeMa

nem korlátozzák az uniós polgársághoz kapcsolódó jogokat és kötelezettségeket, hanem hozzáadódnak azokhoz. Ezután a magyar argumentáció már az uniós jog alkalmazása alapján érvelt, azt állítva, hogy a belépés megtiltásának az irányelvben rögzített anyagi és eljárási feltételei nem teljesültek. Egyrészt Sólyom köztársasági elnök a társadalom egyik alapvető érdekére nézve sem jelentett semmilyen veszélyt, mindamellett pedig a belépés megtiltása aránytalan intézkedésnek minősül. Másrészt Sólyom köztársasági elnök nem kapott semmilyen értesítést, amelyben tájékoztatták volna őt a kérdéses határozat indokairól és a rendelkezésére álló jogorvoslatokról. A szlovák érvelés. Szlovákia szerint mivel a tervezett látogatás nem magánlátogatás, hanem közéleti jellegű volt, arra nem az EUMSZ 21. cikke és a 2004/38/EK irányelv, hanem – lévén szó államfő EU-n belüli mozgásáról – a tagállamok közötti diplomáciai kapcsolatok jogát szabályozó nemzetközi szokásjog és nemzetközi egyezmények vonatkoznak.13 A hatáskörök elhatárolásának elve14 ugyanis a tagállamok közötti kétoldalú diplomáciai kapcsolatokat kizárja az uniós jog hatálya alól. Ezt megerősíti a Bizottság kontra Belgium ügyben hozott ítélet,15 mely szerint a tagállamoknak az EU-hoz történő csatlakozás után is fennmarad a lehetőségük, hogy diplomáciai kapcsolataikat szabályozzák. A Szerződések egyetlen rendelkezése sem biztosít kifejezett hatáskört az EU számára a tagállamok közötti diplomáciai kapcsolatok szabályozására. Mivel az állam-

8 Magyarország az EUMSZ 344. cikkére is hivatkozott, amelynek értelmében a tagállamok a Szerződések értelmezésére és alkalmazására vonatkozó jogvitáikat kötelesek a Szerződésekben előírt eljárások útján rendezni. 9 2003/109/EK tanácsi irányelv (2003. november 25.) harmadik országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárainak jogállásáról. 10 Magyarország ezzel összefüggésben a C-286/90. sz., Poulsen és Diva Navigation ügyben 1992. november 24-én hozott ítélet [EBHT 1992., I-6019. o.] 9. pontjára, valamint a C-162/96. sz. Racke-ügyben 1998. június 16-án hozott ítélet [EBHT 1998., I-3655. o.] 45. pontjára hivatkozott. 11 Ítélet, 29. pont. 12 Magyarország a C-241/91. P. és C-242/91. P. sz., RTE és ITP kontra Bizottság egyesített ügyekben 1995. április 6-án hozott ítélet [EBHT 1995., I-743. o.] 84. pontjára, valamint a C-301/08. sz. Bogiatzi-ügyben 2009. október 22-én hozott ítélet [EBHT 2009., I-10185. o.] 19. pontjára támaszkodott. 13 A Szlovák Köztársaság kül. a következőkre hivatkozott: a diplomáciai kapcsolatokról szóló 1961. április 18-i bécsi egyezmény; a konzuli kapcsolatokról szóló 1963. április 24-i bécsi egyezmény; az általános jellegű nemzetközi szervezetekkel fennálló kapcsolataikban az államok képviseletéről szóló 1975. március 14-i bécsi egyezmény; a különleges missziókról szóló, az ENSZ Közgyűlése által 1969. december 8-án elfogadott egyezmény, valamint a nemzetközileg védett személyek, köztük a diplomáciai képviselők ellen elkövetett bűncselekmények megelőzéséről és megbüntetéséről szóló, az ENSZ 1973. december 14-én kelt 3166. (XXVIII.) sz. határozatához csatolt egyezmény. 14 Szlovákia a hatáskör-átruházás elvét rögzítő EUSZ 3. cikk (6) bek.-re, a 4. cikk (1) bek.-re és az 5. cikk (2) bek.-re hivatkozott. 15 C-437/04. sz., Bizottság kontra Belgium ügyben 2007. március 22-én hozott ítélet [EBHT 2007., I-2513. o.].



fő azon állam szuverenitásának letéteményese, amelynek élén áll, más szuverén államba csak annak tudtával és beleegyezésével utazhat be. Szlovákia hivatkozott továbbá arra, hogy az EUSZ 4. cikk (2) bekezdése értelmében „az Unió tiszteletben tartja a tagállamoknak a Szerződések előtti egyenlőségét, valamint nemzeti identitását”, valamint hogy a szabad mozgás alapelve semmi esetre sem eredményezheti az EUMSZ vagy a másodlagos jogi rendelkezések hatályának módosítását. Az uniós jog alkalmazhatóságával kapcsolatos magyar érvekkel szemben Szlovákia először is kifejtette: a tény, hogy az irányelv nem rendelkezik az államfők mozgására vonatkozó kivételről, nem jelenti azt, hogy alkalmazandó lenne az államfőkre, mivel az uniós jog államfőkre történő alkalmazását maguk a Szerződések zárják ki. Szlovákia a 2004/38/EK irányelv és a 2003/109/EK irányelv közötti összehasonlítást is vitatja, azok eltérő a tárgya miatt. A hivatkozott Poulsen és Diva Navigation ügyben és a Racke-ügyben hozott ítéletek nem kötelezik az uniós jogalkotót arra, hogy minden másodlagos jogi aktus kapcsán nemzetközi jogi összefüggésben megjelölje a Szerződések tárgyi és személyi hatályát. A RTE és ITP kontra Bizottság ügyben, valamint a Bogiatzi-ügyben hozott ítéletek csak akkor relevánsak, ha az EU hatásköre nem vitatott, a jelen esetben pedig éppen nem ez a helyzet. Szlovákia szerint ha elfogadnánk az uniós jog alkalmazását, a tagállamok államfőit az uniós jog alapján más tagállamokban úgy illetnék meg kiváltságok, hogy közben a nemzetközi jogban biztosított mentességek védelmeznék őket az uniós jog alapján hozott közigazgatási határozatok alkalmazhatósága ellen. A tagállamok az ilyen személyeknek sem a területükre való belépését nem tagadhatnák meg, sem pedig utólag nem távolíthatnák el őket, figyelembe véve a mentességeiket. A szlovák érvelés arra is kitért, hogy a belépés megtiltása során bár hivatkoztak rá, nem alkalmazták az uniós jogot. A kérdéses szóbeli jegyzék a látogatással kapcsolatos diplomáciai levelezés része volt, nem tekinthető az irányelv értelmében vett határozatnak, a jegyzéket nem határőrizeti szervek, hanem a külügyminisztérium bocsátotta ki. A jegyzéket nem Sólyom Lászlónak címezték, hanem diplomáciai úton Magyarországgal közölték. Szlovákia elismerte, hogy a jegyzékben az irányelvre vonatkozó utalás nem volt megfelelő. Állítása szerint arra irányult, hogy jelezze a magyar hatóságoknak a közbiztonságot érintő potenciális veszély fennállását. A szerencsétlen megfogalmazás és jogilag irreleváns utalás nem alapozza meg az irányelvnek a jelen ügyre vonatkozó tárgyi hatályát.

nem alkalmazható, nem áll fenn a jogsértés megismétlődésének semmilyen veszélye. A kifogás a szlovák hatóságok esetleges és jövőbeli magatartásán alapul. A Magyarország által hivatkozott körülményeket a 2009. augusztus 21-i jegyzék utáni nyilatkozatok képezik, amelyeknek a jelen eljárásban történő figyelembevétele sértené a Szlovák Köztársaság védelemhez való jogát. Végül a két tagállam közötti kapcsolatoknak a perbeli tényeket követő időszakban bekövetkező jelentős javulása kizárja annak lehetőségét, hogy a jövőben bármilyen hasonló félreértés megismétlődhetne. 3.2.3 A joggal való visszaélés Magyarország azt állította, hogy a 2009. augusztus 21-i jegyzékben a 2004/38/EK irányelvre hivatkozás maga kimeríti a joggal való visszaélés fogalmát, ahogyan azt az EuB ítélkezési gyakorlata többek között az Emsland-Stärke-ügyben meghatározta.17 A szlovák hatóságok valójában politikai célkitűzéseket kívántak az irányelvre hivatkozás útján elérni. A politikai jellegű ellenérzéseknek a polgárok mozgásszabadságát korlátozó intézkedésekben történő kifejezésre juttatása érdekében az uniós jogra hivatkozás az EU legalapvetőbb értékeinek mond ellent. Nem engedhető meg, hogy a 2004/38/EK irányelvben említett közrendre vagy közbiztonságra politikai célok elérése érdekében lehessen hivatkozni. Ha az ilyen magatartás az uniós joggal összeegyeztethetőnek bizonyulna, a jövőben semmi nem akadályozná meg, hogy a tagállamok kétoldalú nézeteltéréseik rendezésére az uniós jogot használják eszközül, ami egyértelműen ellentétes e jog céljaival. Szlovákia ezzel szemben előadta, hogy nem került sor az uniós jog visszaélésszerű alkalmazására, mivel e jog a jelen ügyben nem alkalmazandó. Mindazonáltal az EuB ítélkezési gyakorlata (különösen a hivatkozott Emsland-Stärke-ügyben hozott ítélet) szerint a joggal való visszaélés megállapításához két tényezőnek kell fennállnia: egyrészt egy objektív tényezőnek, amely abban áll,

16 A szlovák külügyminiszter a Bizottság álláspontját 2009. december 16-án azt megjegyezve kommentálta, hogy „[a Szlovák Köztársaság] számára ez azt jelenti, hogy igazunk van, s hogy ha valamit teszünk, azt átgondoljuk, és nem kiabálunk a világba, hogy valaki megsérti az európai normákat, anélkül hogy tudnánk, miről beszélünk”. Hangsúlyozta, hogy „jó lenne, ha úgy, ahogy mi és […] [a Bizottság], […] [Magyarország] is lezártnak tekintené ezt az ügyet”. Majd hozzátette, hogy a Bizottság levelét Pozsony saját

3.2.2 A jogsértés megismétlődésének veszélye

helyes álláspontja igazolásának tartja. Robert Fico szlovák miniszterelnök 2010. március 15-én – Sólyom köztársasági elnöknek egy általános isko-

Magyarország azt állította, hogy Szlovákia részéről fennáll az EUSZ 3. és 21. cikke, valamint a 2004/38/EK irányelv megsértése jövőbeli megismétlődésének veszélye. Ezt megerősíti a szlovák hatóságok több nyilatkozata, amelyek szerint a Magyarország köztársasági elnökével szemben tanúsított magatartásuk nem sértette az uniós jogot.16 A Szlovák Köztársaság – híven alapvető jogi érvéhez – ezt azzal igyekezett cáfolni, hogy mivel az uniós jog az ügyben


lai nyelvoktatási kérdésben kifejtett véleményére válaszolva – nyilatkozatot tett közzé, amelyben leszögezte, hogy „[e]zekben az összefüggésekben Sólyom László 2009. augusztus 21-i belépésének megtagadása az egyike volt a leghelyesebb lépéseinknek. Ezt ma még helyesebbnek tartjuk, mint ezen döntés elfogadásakor.” Yves Bot főtanácsnok indítványa a C-364/10. sz., Magyarország kontra Szlovákia ügyben (2012. március 6.) 16–17. pont. 17 C-110/99. sz. Emsland-Stärke-ügyben 2000. december 14-én hozott ítélet [EBHT 2000., I-11569. o.].

83


hogy az uniós szabályozást a saját céljaitól eltérő célokra használják fel, másrészt egy szubjektív tényezőnek, amely abban a szándékban nyilvánul meg, hogy az uniós szabályozásból eredő előnyt megszerezzék azáltal, hogy mesterséges módon teremtik meg az előny megszerzéséhez szükséges feltételeket. E két tényező a jelen esetben hiányzik, mivel az uniós szabályozás nem alkalmazandó, Szlovákia pedig nem törekedett semmilyen előnyre. 3.2.4 Az uniós jog alkalmazásának korlátai Magyarország azt állította, hogy ha az EuB szerint az ügyben a nemzetközi jog szabályai alkalmazandók, nem pedig az uniós jog, a bíróságnak pontosítania kellene e szabályok személyi hatályát annak érdekében, hogy a tagállamok közötti kétoldalú kapcsolatok vonatkozásában tisztázza az EUMSZ 21. cikke és a 2004/38/EK irányelv alkalmazásának korlátait, így különösen azt, hogy e korlátok vajon csak az államfőkre vonatkoznak vagy az uniós polgárok egyéb kategóriáira is. Szlovákia szerint annak, hogy az EUMSZ 21. cikke és a 2004/38/EK irányelv az államfőkön kívül mely személyekre nem alkalmazható, a jogvita elbírálása szempontjából nincs semmi jelentősége.

4. A főtanácsnok álláspontja Yves Bot francia főtanácsnok az ügy érdemével kapcsolatban leszögezte, hogy Sólyom László tervezett látogatását közéleti jellegűnek kell minősíteni, hiszen azért akart Révkomáromba menni, hogy ott a magyar állam történelméhez kapcsolódó jelképnek számító emlékmű felavatásán beszédet tartson. Fel sem merül, hogy tisztán magáncélokra korlátozódó vagy akár inkognitóban tett látogatásról lett volna szó, mivel a szlovák hatóságokat több alkalommal diplomáciai úton értesítették. Sólyom László tehát hivatali minőségében, nem csupán uniós polgárként szándékozott Révkomáromba menni. Jóllehet az uniós polgárok tagállamok közötti mozgását az uniós jog, különösen pedig az EUMSZ 21. cikke és a 2004/38/EK irányelv szabályozza, az államfők tagállamokban tett látogatásaira ez nem áll. A főtanácsnok álláspontját – Szlovákiával egyezően – a hatáskör-átruházás elvéből is levezeti.18 Mivel az alapszerződések nem rendelkeznek az államfők tagállamok területére történő belépéséről, a tagállamoknak fenntartott hatáskörről van szó. Ha elfogadnánk a magyar álláspontot, mely szerint az uniós polgár jogállásához kapcsolódó jogok erősebbek az államfői jogállásnál, az EU hatásköreinek a hatáskör-átruházás elvével összeegyeztethetetlen kiterjesztéséhez jutnánk.19 A Bizottság kontra Belgium ügyben hozott ítéletet a főtanácsnok is úgy értelmezi, hogy a diplomáciai kapcsolatok területe a nemzetközi jog tiszteletben tartása mellett továbbra is a tagállamok hatáskörébe tartozik. Ugyanez a helyzet a tagállamok államfőinek utazásait illetően, ideértve a más tagállamok területére a jelen ügy tárgyát képezőhöz hasonló körülmények között történő belépésüket.20

84

2013/4 JeMa

A főtanácsnok ezután önálló fejtegetésekbe bocsátkozik az államfői jogállás nemzetközi jogi sajátosságát illetően. E sajátosság lényege, hogy ők az állam legmagasabb szintű szervei, akik az államot nemzetközi szinten képviselik, megszemélyesítik és a nevében kötelezettséget vállalnak. E különleges helyzet magában foglalja, hogy ha az államfő közéleti jellegű látogatás keretében utazik, ennek soha nem lehet teljesen személyes jellege, mivel az őt vendégül látó állam mindenekelőtt az államfő által képviselt közösséget fogadja.21 A főtanácsnok elismeri, hogy „nem létezik egyetlen nemzetközi megállapodás sem, amely általánosan meghatározná az államfők nemzetközi jogi jogállását, különösen pedig az államfőknek az államok területére történő belépésével kapcsolatos kérdést”, mégis úgy tartja, hogy „ez nem változtat azon, hogy az államfők a nemzetközi jog értelmében kétségkívül olyan helyzetet élveznek, amely nem hasonlítható senki más, főleg pedig nem az olyan polgár helyzetéhez, aki tisztán magánjelleggel szándékozik másik államba menni”.22 A nemzetközi jog által az államfőknek biztosított sajátos bánásmód, amely az államfőknek biztosított védelemre, kedvezményekre, kiváltságokra és mentességekre vonatkozik, nagyrészt a nemzetközi szokásból, valamint – kisebb mértékben és egyes különleges kérdéseket illetően – nemzetközi egyezményekből ered. Ezért az államfők által az EU tagállamaiban tett látogatások a fogadó állammal való megegyezéstől, valamint a fogadó állam által a hatáskörében meghatározott módoktól függenek, és nem értelmezhetők a mozgásszabadsággal ös�szefüggésben.23 A főtanácsnok a Magyarországéval szögesen ellentétben álló álláspontja mellett is talál helyet az uniós jog számára: A tagállamok diplomáciai tárgyú hatáskörüket nem gyakorolhatják úgy, hogy az a két tagállam közötti diplomáciai kapcsolatok tartós megszakadásához vezessen. Ez összeegyeztethetetlen lenne azzal az integrációs folyamattal, amely az EUSZ preambuluma szerint „az Európa népei közötti egyre szorosabb egység” létrehozására irányul, és akadályozná az EU alapvető célkitűzéseinek megvalósítását, köztük a béke előmozdítását. A diplomáciai kapcsolatok tartós megbénulása az uniós jog alá tartozna, és ellentétes lenne a tagállamok kötelezettségvállalásával arra, hogy fenntartják azt a jószomszédi viszonyt, amely az EU-hoz való csatlakozásra irányuló döntésük lényegéhez tartozik. Az EUSZ 4. cikk (3) bekezdése értelmében a tagállamoknak tartózkodniuk kell minden olyan intézkedéstől, amely veszélyeztetheti az EU célkitűzéseinek megvalósítá-

18 EUSZ 5. cikk (2) bek.: „A hatáskör-átruházás elvének megfelelően az Unió kizárólag a tagállamok által a Szerződésekben ráruházott hatáskörök határain belül jár el a Szerződésekben foglalt célkitűzések megvalósítása érdekében. Minden olyan hatáskör, amelyet a Szerződések nem ruháztak át az Unióra, a tagállamoknál marad.” 19 Bot főtanácsnok indítványa (16. lj.) 51–53. pont. 20 Bot főtanácsnok indítványa (16. lj.) 52. pont. 21 Bot főtanácsnok indítványa (16. lj.) 54. pont. 22 Bot főtanácsnok indítványa (16. lj.) 55. pont. 23 Bot főtanácsnok indítványa (16. lj.) 57. pont.



sát. A jelen ügyben azonban ilyen helyzet nem áll fenn, tehát az uniós jog nem hivatott az incidens megítélésére, az uniós jog megsértése nem állapítható meg.24 A főtanácsnok a joggal való visszaélés megállapítását sem tudja levezetni az EuB ítélkezési gyakorlatából, mivel az ott megkövetelt objektív és szubjektív feltételek25 nem állnak fenn. Ami az egyébként nem helyénvaló hivatkozás tartalmi megfelelőségét illeti, a főtanácsnok utal arra, hogy a tervezett látogatás a hátterét képző politikai összefüggéseket figyelembe véve ésszerűen előidézhette a közbiztonsági kockázatok növekedését. Végül oda jut, hogy számára nem tűnik bizonyítottnak a joggal való visszaélés.26 Magyarország kérésére, mely szerint az EuB határozza meg, hogy az államfőkön túl még kiket érint a nemzetközi jogban adott kivétel, a főtanácsnok válasza: mivel a jelen jogvita kizárólag egyetlen államfői látogatással kapcsolatos, a jelen eljárás keretében nem kell részletesebben megvizsgálni, hogy mi az egyéb hivatalos feladatokat ellátó uniós polgárok helyzete.27

hogy külföldi tartózkodására a nemzetközi jog, különösen pedig a diplomáciai kapcsolatok joga irányadó. Ez a sajátos jogállás az államfőt az összes többi uniós polgártól megkülönbözteti, a más tagállam területére való belépésére sem ugyanazok a feltételek vonatkoznak. Ez egyfelől igazolhatja a EUMSZ 21. cikke által részére biztosított szabad mozgáshoz való jog gyakorlásának a nemzetközi jogon alapuló korlátozását, másfelől – és ez az ítélet leglényegesebb megállapítása – nemhogy a 2004/38/EK irányelv, de az EUMSZ 21. cikke sem kötelezi a Szlovák Köztársaságot arra, hogy biztosítsa Magyarország köztársasági elnökének a területére történő belépését.33 Az EuB Magyarországnak a joggal való visszaélés megállapítása iránti kérelmét azzal utasította el, hogy a joggal való visszaélés fennállásához szükséges objektív és szubjektív feltételek nem álltak fenn. Szlovákia a 2004/38/EK irányelv formális rendelkezéseit nem tartotta tiszteletben (a jegyzék nem az irányelv szerinti határozat volt, azt Sólyom Lászlóval nem közölték) és nem teremtette meg mesterségesen az irányelv alkalmazásához szükséges feltételeket.34

5. A Nagytanács ítélete Az EuB az ügy leginkább érdemi kérdésével, az uniós jog alkalmazhatóságával kapcsolatban rögzített érvelése a „kötelező” elemmel indul. Felidézi saját esetjogát, mely szerint „az uniós polgári jogállás célja, hogy az a tagállamok állampolgárainak alapvető jogállása legyen”;28 „az EUMSZ 20. cikk mindenki számára biztosítja az uniós polgári jogállást, aki valamely tagállam állampolgára”29 (Sólyom László vitathatatlanul rendelkezik ezzel a jogállással), hogy „az EUMSZ 21. cikk értelmében az uniós polgári jogállás elsődleges és egyéni jogot ruház az Unió valamennyi polgárára annak érdekében, hogy szabadon mozoghasson és tartózkodhasson a tagállamok területén, a Szerződésben és az alkalmazására hozott intézkedésekben megállapított korlátozásokra és feltételekre is figyelemmel”.30 Magyarország pontosan erre az érvelésre alapozta álláspontját. Az EuB érvelése azonban éles fordulatot vesz. Saját ítéleteire visszautalva rögzíti, hogy az uniós jogot a nemzetközi jog releváns szabályaira tekintettel kell értelmezni, mivel a nemzetközi jog részét képezi az uniós jogrendnek, és kötelező az EU intézményeire.31 A kérdés tehát az, hogy az uniós polgár Sólyom köztársasági elnök számára az EUMSZ 21. cikke által biztosított szabad mozgáshoz való jog korlátozható-e a nemzetközi jog alapján. Az EuB válasza minden kétséget kizáróan igenlő. Az indokolás szerint az általános nemzetközi jog szokásjogi szabályai, valamint a többoldalú egyezményekben foglalt szabályok alapján az államfő a nemzetközi kapcsolatokban olyan különleges jogállással rendelkezik, amely többek között kiváltságokkal és mentességekkel jár.32 Ha az államfő valamely más állam területén tartózkodik, ez az utóbbi állam köteles biztosítani az e hivatalt betöltő személy védelmét, függetlenül attól, hogy a tartózkodásra milyen jogcímen kerül sor. Az érvelés innen nyomban oda tér, hogy mivel az államfői jogállást a nemzetközi jog szabályozza, azért az sajátos jellegű, amiből következik,


24 Bot főtanácsnok indítványa (16. lj.) 58–60. pont. 25 C-110/99. sz. ítélet (17. lj.) 52. és 53. pont. 26 Bot főtanácsnok indítványa (16. lj.) 63. pont. A közbiztonsági kockázatokkal kapcsolatban Bárd Petra emlékeztet, hogy 2009. augusztus 21-én reggel a szlovák rendőrség közleményben tudatta: amennyiben Sólyom László átlépi az országhatárt, kellő védelmet tudnak számára biztosítani. Bárd Petra: „Uniós polgár-e Sólyom László? Magyarország kontra Szlovákia” Belügyi Szemle 2013/7–8. 99. 27 Bot főtanácsnok indítványa (16. lj.) 65. pont. 28 Kül. C-184/99. sz. Grzelczyk-ügyben 2001. szeptember 21-én hozott ítélet [EBHT 2001., I-6193. o.] 31. pont; C-135/08. sz. Rottmann-ügyben 2010. március 2-án hozott ítélet [EBHT 2010., I-1449. o.] 43. pont, valamint C-256/11. sz., Dereci és társai ügyben 2011. november 15-én hozott ítélet [EBHT 2011., I-11315. o.] 62. pont. 29 Kül. C-224/98. sz. D’Hoop-ügyben 2002. július 11-én hozott ítélet 27. pont; C-148/02. sz. Garcia Avello-ügyben 2003. október 2-án hozott ítélet [EBHT 2003., I-11613. o.] 21. pont, valamint C-34/09. sz. Ruiz Zambrano-ügyben 2011. március 8-án hozott ítélet [EBHT 2011., I-1177. o.] 40. pont. 30 C-162/09. sz. Lassal-ügyben 2010. október 7-én hozott ítélet [EBHT 2010., I-9217. o.] 29. pont és C-434/09. sz. McCarthy-ügyben 2011. május 5-én hozott ítélet [EBHT 2011., I-3375. o.] 27. pont. 31 Ítélet, 44. pont. Az EuB a C-162/96. sz. ítélet (10. lj.) 45. és 46. pontját, valamint a C-402/05. P. és C-415/05. P. sz., Kadi és Al Barakaat International Foundation kontra Tanács és Bizottság egyesített ügyekben 2008. szeptember 3-án hozott ítélet [EBHT 2008., I-6351. o.] 291. pontját hivatkozza. 32 Ítélet, 46–47. pont. Az EuB ítélete egyetlen nemzetközi jogi dokumentumként a nemzetközileg védett személyek, köztük a diplomáciai képviselők ellen elkövetett bűncselekmények megelőzéséről és megbüntetéséről szóló, 1973. december 14-i New York-i Egyezményre hivatkozik (Magyarországon kihirdette az 1977. évi 22. tvr.), amely kimondja, hogy a külföldi állam területén való tartózkodása során valamennyi államfőt megilleti a védelem. 33 Ítélet, 52. pont. 34 Ítélet, 58– 60. pont.

85


Az irányelv megsértése jövőbeni veszélyének megállapítását az EuB azzal a formális jogi érveléssel utasította el, hogy az EUMSZ 259. cikke alapján elfogadhatatlan az olyan kereset, amely jövőbeli és esetleges kötelezettségszegésre vonatkozik, mivel a cikkben foglalt eljárás célja a tagállamok kötelezettségszegéseinek és azok következményeinek tényleges megszüntetése. Még ennél is formálisabb érvelése szerint még ha a jövőbeni jogsértés veszélyét bizonyítottnak tételezzük is fel, Magyarország nem állította, hogy ez a veszély önmagában jogsértés lenne.35 A mozgás és tartózkodás uniós jogi szabadsága alóli kivételek körének meghatározását az EuB azzal a szintén kifejezetten formális jogi érveléssel utasította el, mely szerint Magyarország itt nem Szlovákia kötelezettségszegését kívánja megállapíttatni, hanem csupán értelmezéshez kíván jutni. Márpedig a jelen incidens kizárólag a Magyar Köztársaság köztársasági elnökét érintette, az uniós polgárok egyéb kategóriáit nem.36

6. A döntés és a ratio decidendi Az EuB Magyarország keresetét teljes egészében elutasította és kötelezte a költségek megfizetésére. Az ítélet talán legfontosabb mondandóját így foglalhatjuk össze: A tagállamok uniós polgársággal rendelkező államfőinek más tagállamok területén való tartózkodását – ideértve a más tagállamba való belépésüket – az általános nemzetközi szokásjog és a többoldalú nemzetközi egyezmények szabályozzák, nem pedig az EUMSZ 21. cikke és a 2004/38/EK irányelv. Az EU széles értelemben vett jogrendjében az általános nemzetközi szokásjog normái elsőbbséget élvezhetnek a velük ütköző elsődleges és másodlagos uniós jogi normákkal szemben. Az EUMSZ 259. cikke szerinti eljárásban az EuB-nak nincs hatásköre sem a tagállamok jövőbeni jogsértése veszélyének megállapítására, sem az uniós jognak a tagállami jogsértéssel közvetlenül össze nem függő értelmezésére.

7. A jogi érvelések kritikai elemzése Magyarországot az ügyben képviselő magyar kormány helyzete attól a ponttól, hogy a Bizottság álláspontjában teljes fordulat következett be, mondhatni, tragikus volt. Tekintettel arra, hogy az ország államfőjét nyíltan megalázták, nem maradhatott tétlen. A Szlovákia által az uniós jogra történt – nyilvánvalóan megalapozatlan – hivatkozás által tálcán kínált lehetőséget a kötelezettségszegési eljárás megindítására a magyar panaszt követően a Bizottság nemcsak elhárította, hanem végül egyértelműen Szlovákia mellett állt ki. Ez a kiállás a felek jogi érvelésére is messzemenően kihatott, hiszen az incidens megítélésének a nemzetközi (diplomáciai) jog alá helyezését a Bizottság vetette fel elsőként. A Bizottság indokolással ellátott véleményében is fenntartott álláspontját követően tulajdonképpen Magyarország védekező pozícióba került. Magyarországnak mint felperesnek nem pusztán amellett kellett érvelnie, hogy Szlovákia megsértette az EUMSZ-t és a vonatkozó

86

2013/4 JeMa

irányelvet, hanem cáfolnia kellett az állítást, mely szerint ezek a szabályok az ügyre nem is alkalmazhatók. Szlovákia voltaképpen a Bizottság által megfogalmazott jogi érvelést tette nyomban magáévá s vitte végig meglehetős következetességgel. Yves Bot francia főtanácsnok szintén Szlovákia mellett érvelt. 7.1 Az elfogadhatóságról A szlovák érvelés egyetlen ponton „csordult túl”. Az EuB hatáskörének hiányára való hivatkozás – bár az alapvető jogi megközelítéssel, mely szerint az esetre a nemzetközi jog vonatkozik, nincs ellentétben – nyilvánvalóan helytelen, hiszen Magyarország keresetében az uniós jog megsértésének megállapítását (is) kérte az EuB-tól, amely kereseti kérelem megítélése magától értetődően tartozik a bíróság hatáskörébe. Nem véletlen tehát, hogy ez az ellenkérelem egyöntetű elutasításban részesült. Meg kell jegyezni, hogy az idekapcsolódó magyar érvelés is „túlbiztosított”, amikor arra is hivatkozott, hogy az EuB hatáskörét az EUMSZ 344. cikke is megalapozza, hiszen annak alapján a tagállamok vállalták, hogy a Szerződések értelmezésére vagy alkalmazására vonatkozó vitáikat kizárólag a Szerződésekben előírt eljárások útján rendezik Ezt az érvet sem a főtanácsnok, sem az EuB nem vette igénybe. Álláspontunk szerint ez azért is érthető lehet, mert az EUMSZ 259. cikke – amely szerint az eljárás indult – szellemét tekintve nem „tagállamok közötti jogviták” eldöntésére hivatott, hanem arra, hogy az EuB megállapítsa, egy tagállam követett-el jogsértést vagy sem. (Ezen eljárás keretében bármelyik tagállam benyújthatta volna Szlovákiával szemben ugyanezt a keresetet, az EuB ugyanúgy elfogadta volna.) 7.2 Az ügy érdemére vonatkozó érvelésekről 7.2.1 Az alkalmazandó jog kérdése A magyar érvelés alapja, hogy az uniós polgárok tagállamok közötti mozgását és más tagállamokban történő tartózkodását az uniós jog – az EUMSZ 21. cikke és a 2004/38/EK irányelv – szabályozza. Mivel Sólyom László uniós polgár, rá is ezek az uniós jogszabályok vonatkoznak. Szlovákia megsértette ezt a jogot. A magyar álláspont az uniós polgárság jogintézményére alapoz, arra építi rá, ahhoz „adja hozzá” az államfői jogállást is. A magyar érvelés – voltaképpen védekezés – fontos mozzanata, mikor az ellenfelek érvelésének méregfogát (azaz hogy a belépés megtiltásának nemzetközi jog alá tartozását az államfőknek biztosított különleges nemzetközi jogállásból vezeti le, mintegy abba foglalja bele) azzal igyekszik kihúzni, hogy a nemzetközi jogban az államfőknek biztosított mentességek nem elvesznek az uniós polgárság alapján élvezett ala-

35 Ítélet, 69. pont. 36 Ítélet, 70. pont.



nyi jogokból, hanem hozzáadódnak azokhoz. Ez a kétségkívül szellemes érvelés akkor bírna különösen jelentős meggyőző erővel, ha az államfőket a nemzetközi jog alapján megillető mentességeket és kedvezményeket kiemeljük a diplomáciai kapcsolatok jogából és eltekintünk az itt (is) domináló kölcsönösség, illetve esetünkben a fogadó állam beleegyezése szükségességétől. A kétféle jogforrásból származó jogosítványok „összeadódásával” szembeni szlovák érveléstől (Sólyom Lászlót mint uniós polgárt be kell engedni, de mint államfőt nem lehet eltávolítani) szintén nem tagadhatjuk meg az elismerést. A nemzetközi jog alkalmazhatóságának tagadásával kapcsolatos az első érv, hogy az államfők más államokba történő belépésére vonatkozóan nem létezik nemzetközi jogi szabály. Ez az érv hallgatólagosan azt foglalja magában, hogy az államfőknek a más állam területére való belépését el lehet választani a más tagállam területén tartózkodásuktól. Való igaz, hogy ilyen szabályt tartalmazó szövegre sem Szlovákia, sem a főtanácsnok, sem az EuB, sem a jogirodalom nem tud rámutatni. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a nemzetközi jog ne foglalhatna magában ilyen szabályt. A nemzetközi szokásjog létezéséhez nemhogy az írott forma nem szükséges, de nyelvi kifejeződés sem. Elegendő lehet tehát, ha például írott szövegekből értelmezés útján meg tudjuk állapítani a szabály létezését.37 A magyar érvelés a szabály nem létezését azzal az ügyes fogással is igyekezett alátámasztani, hogy amennyiben létezne, akkor azt az uniós jogalkotónak kötelessége lett volna kifejezetten figyelembe venni. Hogy ezt nem tette, az a szabály létezése ellen szól. Az érv elvi megalapozását a „klasszikusokra” történő hivatkozás, valamint egy természetes személyek unióbeli mozgására vonatkozó uniós aktus példája szolgálja. A Racke- és a Kadi-ügyben foglalt kitételt, mely szerint „a nemzetközi jog része az uniós jogrendnek és kötelező az Unió intézményeire”, valóban lehet így értelmezni, de távolról sem ez az egyetlen értelmezési alternatíva. A magyar érvelés is érzékeli, hogy ez az érv nem támadhatatlan, ezért arra az esetre is próbál érveket találni, ha létezne nemzetközi szokásjogi szabály. Bírósági ítéletek analógia útján történő értelmezésével oda jut, hogy a tagállamok közötti kapcsolatokban a nemzetközi szokásjog nem alkalmazható. Kétségtelen, hogy az EuB uniós jog alá tartozó területen kimondta, hogy a tagállamok nem hivatkozhatnak nemzetközi jogi alapelvre (például a reciprocitás elvére38) és a közöttük a csatlakozást megelőzően létrejött megállapodásokra.39 Magyarország tehát végső érvként az uniós jognak a nemzetközi joggal szembeni elsőbbségére támaszkodik, mondván, az nem ronthatja le az irányelvben részletezett szabadság érvényesülését további kivételek előírásával. Sajnos ezt az érvet szinte lehetetlen alátámasztani, hiszen több bírósági ítélet ennek az ellenkezőjét állítja. A nemzetközi jog igenis leronthatja az uniós jogot, különösen a másodlagos jogot. A magyar kormány a nemzetközi jog alkalmazhatóságával kapcsolatban az utolsó kereseti kérelemben már odáig hátrál, hogy azt kéri az EuB-tól, állapítsa meg az alkalmazandó nemzetközi jogi norma uniós jogot lerontó személyi hatályát.


Az uniós jog alkalmazhatatlanságával kapcsolatban Szlovákia és a főtanácsnok is hivatkozott a hatáskör-átruházás elvére, amelynek értelmében azok a hatáskörök, amelyek nincsenek a Szerződésekben az EU-ra ruházva, a tagállamokat illetik. Mivel a diplomáciai kapcsolatok nincsenek megemlítve az alapszerződésekben, ezek nem tartoznak az uniós jog körébe. Ez a felfogás teljességgel kizárja az ún. beleértett hatáskörök lehetőségét, miközben ilyenre nemcsak az elmélet utal, hanem az EuB ítélkezési gyakorlata40 és maguk az alapszerződések is nyújtanak példákat.41 Magyarország ezzel az alperesi érvvel nem foglalkozott, ellenérvet nem hozott fel. 7.2.2 A jogsértés ismételt előfordulásának lehetősége A másodikként előadott magyar kifogást illetően két megjegyzés kínálkozik: Az egyik, hogy az EUMSZ 259. cikke szerinti eljárás formális jogilag a tagállami jogsértés egy meghatározott időpontban való fennállta megállapítására, ennek révén a jogsértés megszüntetésének elérésére irányul. Ebben az eljárásban az EuB nem ítéli meg a jogsértés súlyosságát, annak szándékos vagy gondatlan voltát, nem térhet ki a „bűnismétlés” veszélyének megállapítására még akkor sem, ha az eljárás során megismert tények erre lehetőséget adnának. Ismételt jogsértés csak az EUMSZ 258. cikke vagy egy újabb 259. cikk szerinti eljárásban ítélhető meg. A megismétlődés veszélyének bizonyítható fennállta – megítélésünk szerint – az EUMSZ 260. cikke szerinti eljárásban42 vehető figyelembe, amikor a jogsértés még az EuB

37 Tullio Treves: „Customary International Law” in Max Planck Encyclopedia of Public International Law; http://opil.ouplaw.com/view/10.1093/law:epil/9780199231690/law-9780199231690-e1393?rskey=BbElQg&result=5&prd=EPIL. 38 „Akárhogyan is, az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében egyetlen tagállam sem hivatkozhat saját kötelezettségszegésének igazolására valamely másik tagállam közösségi jogsértésére.” C-111/03. sz., Bizottság kontra Svédország ügyben 2005. október 20-án hozott ítélet [EBHT 2005., I-8789. o.] 66. pont. 39 Magyarország a C-241/91. P. és C-242/91. P. sz. ítélet (12. lj.) 84. pontjára, valamint a C-301/08. sz. ítélet (12. lj.) 19. pontjára támaszkodott, amelyekben az EuB megállapította, hogy „a Szerződés hatálybalépését megelőzően kötött valamely megállapodás rendelkezéseire a Közösségen belüli jogviszonyokban nem lehet hivatkozni”. Bot főtanácsnok indítványa (16. lj.) 5. végjegyzet. 40 22/70. sz., Bizottság kontra Tanács ún. „AETR”-ügyben 1971. március 31-én hozott ítélet [EBHT 1971., 263. o.] a Közösségek beleértett nemzetközi szerződéskötési hatáskörével kapcsolatban. 41 Lásd az EUMSZ 216. cikkét a nemzetközi szerződéskötési beleértett külső hatáskörökre vonatkozóan és az EUMSZ 352. cikkét mint „általános” felhatalmazást adó rendelkezést. 42 EUMSZ 260. cikk (2) bek: „Ha a Bizottság megítélése szerint az érintett tagállam nem teszi meg az Európai Unió Bíróságának ítéletében foglaltak teljesítéséhez szükséges intézkedéseket, a Bizottság – miután a tagállamnak lehetőséget biztosított észrevételei megtételére – az Európai Unió Bíróságához fordulhat. A Bizottság meghatározza az érintett tagállam által

87


második ítéletének meghozatalakor is fennáll és a kényszerítő bírság mértékének meghatározásánál esetleg szerepet kaphat. Ezen a magyar kifogáson tehát nem volt nehéz „fogást találni”. Hozzátehetjük, hogy a magyar álláspontot jócskán gyengítette a tény, hogy az incidenst követően a két állam kormányfői sajnálkozásukat fejezték ki, továbbá emlékeztetőt fogadtak el a hivatalos és nem hivatalos látogatások gyakorlati kérdéseivel kapcsolatban.43 Szlovákia magától értetődően ezt nem mulasztotta el felhasználni védekezésében. A másik megjegyzés arra vonatkozik, hogy az EuB a belépés megtiltását követően tett szlovák politikusi kijelentésekkel kapcsolatban semmilyen értékelő megjegyzést nem tett, holott az ítélet meghozatala előtt Szlovákia nem lehetett teljesen bizonyos abban, hogy valóban nem sértett uniós jogot. 7.2.3 A joggal való visszaélés A joggal való visszaélés megállapítására irányuló magyar érvelés gyengéje, hogy az EuB annak megállapíthatóságára – a magyar érvelésben is szereplő – Emsland-Stärke-ügyben szabályos tesztet produkált, amelyet több esetben alkalmazott is. A főtanácsnok és Szlovákia egyaránt erre támaszkodva produkált érdemi ellenérveket.44 A hozzáférhető iratokból nem tűnik ki, hogy a magyar érvelésben helyet kapott-e a teszt alkalmazásával szembeni érvelés. Ennek minden bizonnyal lett volna szerepe, hiszen a hivatkozott ítéletek teljesen más tényállások kapcsán, más jogi környezetre figyelemmel születtek.45 A joggal való visszaélés (abuse of rights) esetei adójoggal, valamint az EU költségvetéséből származó támogatásokkal kapcsolatos ügyek, amelyeknél valóban jellegzetes eljárás, hogy magánszemélyek a jog formális betartásával igyekeznek a jogalkotó szándékától eltérő kedvezőbb elbánást elérni vagy uniós támogatást megszerezni. (Esetünk viszont egyfelől a személyek szabad mozgásához, másfelől tagállam cselekményéhez kapcsolódik.) A Kefalas-ügyből,46 amely nem ilyen tényállás és nem ilyen jog kapcsán került az EuB elé, az elv egészen más tartalma is levezethető. Az alapeljárás görög bírósága azt tudakolta, hogy vajon az uniós jogból eredő jogot elbírálhatja-e a görög polgári törvénykönyvnek a joggal való visszaélés tilalmát tartalmazó 281. cikke alapján („tilos a jogot nyilvánvalóan rosszhiszeműen, a jó erkölcsbe ütköző módon, vagy a jog gazdasági vagy társadalmi céljától nyilvánvalóan eltérően gyakorolni”). Az EuB ítéletében igent mondott a kérdésre, tehát úgy vehetjük, hogy „beemelte” az uniós jogba az elv ilyen tartalmú értelmezését. Egyébként számunkra úgy tűnik, hogy az eset inkább sérti a hatáskörrel való visszaélés tilalmát, mint a joggal való visszaélés elvét. Az uniós jogban az EUMSZ 263. cikkében találjuk az uniós jogi aktusok megsemmisítésének egyik jogalapjaként a hatáskörrel való visszaélést. Az uniós jogi aktust az EuB megsemmisíti, ha annak kibocsátója a számára adott hatáskörrel nem annak rendeltetése szerint él. Talán ennek a jogintézménynek az analógiája közelebb állt volna a konkrét tényállás uniós jogi alapon történő megítéléséhez, hiszen Szlovákia a belépést megtiltó intézkedést az uniós jogra hivatkozva, de nyilvánvalóan más – politikai – cél elérésére fo-

88

2013/4 JeMa

gadta el.47 Az EuB a tagállamok kártérítési felelősségét a magánszemélyeknek az uniós jog megsértéséért okozott kárért az EU kártérítési felelősségének analógiájára „emelte be” az uniós jogba. 7.3 Az ítélet jogi érvelése Az EuB ítéletének jogi érvelése voltaképpen világos, egyértelmű, következetes. A tagállamok államfői a szuverenitásukat az EU-ban is megőrző államok képviselői. Ebben a minőségükben a nemzetközi szokásjog – és egyes nemzetközi szerződések – különleges elbánást biztosítanak számukra. Bár ez a különleges elbánás kifejezetten a más államban való tartózkodásukra vonatkozik, a tartózkodás nem választható el a belépéstől; a nemzetközi jogon alapuló különleges elbánás implicite a belépésre is vonatkozik. Ennek, mondhatni, természetes eleme a két állam közötti megegyezés a belépésről és a fogadó állam beleegyezése. A „közönséges” uniós polgárokra vonatkozó alapszerződési rendelkezéseket és az ezek kibontását tartalmazó másodlagos jogi rendelkezéseket a szuverén államisághoz tapadó nemzetközi szokásjog megelőzi, azokkal szemben alkalmazási elsőbbséget (primacy) és érvényességi felsőbbséget (supremacy) élvez. Az érveléssel szemben mégis felhozhatók kritikai észrevételek. Az ítélet túlságosan sommás, a felperesi érvelés több érdemi felvetésére nem reflektál, több helyütt merőben formális. Az EuB álláspontjának kifejtése során konzekvensen kerüli a szlovák érvelésben hangsúlyos és a főtanácsnoknál is megjelenő közvetlen vagy közvetett utalásokat a szuverenitásra (a hatáskör-átruházás elve, a tagállami identitások tiszteletben tartása), a szuverén államiságra, holott ez az alapja az államfők-

fizetendő átalányösszeg vagy kényszerítő bírság összegét, amelyet az adott körülmények között megfelelőnek ítél. Ha az Európai Unió Bírósága megállapítja, hogy az érintett tagállam nem tett eleget az ítéletében foglaltaknak, a tagállamot átalányösszeg vagy kényszerítő bírság fizetésére kötelezheti.”

43 Bot főtanácsnok indítványa (16. lj.) 10. pont. 44 C-110/99. sz. ítélet (17. lj.) 52–53. pont. 45 C-110/99. sz. ítélet (17. lj.) 52–53. pont; C-515/03. sz. Eichsfelder Schlachtbetrieb ügyben 2005. július 21-én hozott ítélet [EBHT 2005., I-7355. o.] 39. pont. Lásd továbbá C-78/08–C-80/08. sz. Paint Graphos és társai egyesített ügyekben 2011. szeptember 8-án hozott ítélet [EBHT 2011., I-7611. o.] és az ott hivatkozott C-255/02. sz., Halifax és társai ügyben 2006. február 21-én hozott ítélet [EBHT 2006., I-1609. o.] 68. pont, valamint C-16/05. sz., Tum és Dari ügyben 2007. szeptember 20-án hozott ítélet [EBHT 2007., I-7415. o.] 64. pont. 46 C-367/96. sz., Kefalas és társai ügyben 1998. május 12‑én hozott ítélet [EBHT 1998., I-2843. o.] 12. és 29. pont. 47 Az EuB szerint „valamely jogi aktus csak akkor jogellenes hatáskörrel való visszaélés miatt, ha objektív, releváns és egybehangzó bizonyítékok alapján nyilvánvaló, hogy azt kizárólag vagy legalábbis elsősorban a hivatkozott céltól eltérő cél elérése, vagy a konkrét tényállás kezelésére a Szerződés által kifejezetten előírt eljárás megkerülése érdekében fogadták el”. C-548/09. P., Bank Melli Iran kontra Tanács ügyben 2011. november 16-án hozott ítélet [EBHT 2011., I-11381. o.] 50. pont.



nek a nemzetközi jogban juttatott különleges státusnak, amelyen a bíróság érvelése ténylegesen nyugszik. Magyarország azt állította, hogy az államfők más államokba való belépését szabályozó nemzetközi jogi norma nem létezik. Az ítélet nem adja meg az általa létezőnek állított nemzetközi szokásjogi norma anyagi forrását,48 továbbá az érvelés megtakarította a más tagállamban tartózkodás és a belépés közötti kapcsolatra történő utalást. Idekapcsolódik, hogy a kereseti kérelmek között szereplő felvetést, mely szerint határozza meg az EuB azt a személyi kört, amelyre nem vonatkozna az EU elsődleges és másodlagos joga, a bíróság messzemenően formális érveléssel utasította el. A maga az EuB által hivatkozott nemzetközi szerződés a védett személyek körét távolról sem korlátozza az államfőkre, abba az államok bármely képviselőjét és tisztviselőjét, valamint a háztartásukhoz tartozó családtagokat is belefoglalja.49 Sir Arthur Watts klasszikus tanulmányában így fogalmaz: „Számos vonatkozásban a kormányfők és a külügyminiszterek helyzete az államfők teljesebben kibontakozott helyzetére történő utalással tárgyalható.”50 Magyarország – amellett, hogy a belépés megtiltása kapcsán a 2004/38/EK irányelvre való hivatkozás megalapozottságát részletesen cáfolta érvelésében – magát a hivatkozást a „joggal való visszaélésnek”, azaz az uniós jog megsértésének állította, hiszen a hivatkozás bizonyíthatóan politikai célt szolgált. Az EuB ezt a szlovák hivatkozást egyfelől „téves hivatkozásnak” minősítette, másfelől teljesen más élethelyzetekkel kapcsolatos ítéleteire hivatkozva elutasította a kereseti kérelmet. Ezt akár úgy is értelmezhetjük, hogy az EuB, ha nem is nyitott utat az uniós jogra történő meggondolatlan, „rendeltetésellenes” hivatkozások számára, mindenesetre nem kívánt erőteljes jelzést adni az ilyen gyakorlatokkal szemben. (Sajnos a rendelkezésre álló dokumentumokból nem derül ki, hogy a magyar kormány érvelése ezen a ponton hogyan építkezett.) A főtanácsnok – miközben maga sem ismerte el a hivatkozás jogsértést megalapozó voltát – legalább próbálta a hivatkozás némi megalapozottságát indokolni, ezzel elvenni a magyar kérelemben foglalt érdemi felvetés élét. Már-már szórakoztató, ahogyan az irányelv eljárási előírásainak megsértésére vonatkozóan felhozott tényt, mely szerint Sólyom Lászlót nem értesítették és nem jelölték meg a jogorvoslatra vonatkozó rendelkezéseket, nemcsak a szlovák félnek, hanem az EuB-nak is sikerült a felperes ellenében felhasználni, mondván, ezek a hiányosságok éppen abból fakadnak, hogy az ügyet Szlovákia valójában mindvégig diplomáciai jogi és nem uniós jogi alapon kezelte. Megítélésünk szerint az EuB-nak a magyar pozícióval szembeni egyértelmű elutasító alapállásából következett az is, hogy érvelésében – a főtanácsnokkal ellentétben – nem talált helyet az ügyben szereplő államok uniós tagállami minőségének. Úgy gondoljuk, hogy ennek a (jogi) ténynek igenis vissza kellene hatnia bizonyos mértékig a nemzetközi szokásjog (nemzetközi szerződési jog) bármennyire is domináns hatókörére. Ugyanebből az attitűdből adódik, hogy míg a Bizottság és a főtanácsnok a tagállamok államfőinek egy másik tagállamban tett magánlátogatását az uniós polgárság jogintézménye alá tartozónak tekinti, addig az EuB ezt is elutasítja, s kizá-


rólag az uniós jogot teljességgel félretevő nemzetközi közjogi megközelítést érvényesíti, amely számára a látogatás hivatalos vagy magánjellege indifferens.51

8. Az ítélet jelentősége 8.1 Az EUMSZ 259. cikke szerinti eljárásban hozott negyedik ítélet 52 Feltétlenül említésre érdemes, hogy ez a negyedik ítélet, amelyet az EuB valaha az EUMSZ 259. cikke (a korábbi EGK 170., majd EK 227. cikk) szerinti eljárásban hozott. Ezt az eljárást a tagállamok nem veszik igénybe. Ha úgy ítélik meg, hogy egy másik tagállam jogsértésben van és ennek megállapítását is szükségesnek ítélik, akkor – amint azt első lépésben a magyar kormány is tette – a Bizottsághoz fordulnak panasszal, amely eldönti, hogy indít-e eljárást vagy sem. Az ilyen panasz bizalmas, nem terheli a tagállamok közötti politikai viszonyt. Az EUMSZ 259. cikke szerinti eljárás az alapszerződések és az uniós (közösségi) jog nemzetközi jogias eleme, éppen ezért valójában „rendszeridegen”.53

48 Ez annak fényében tűnik ki, hogy több más ügyben viszont hivatkoztak a nemzetközi szokásjogra. A konkrét hivatkozás elmaradása miatt Bárd Petra „fantom nemzetközi jogként” aposztrofálja az EuB ítéletében foglalt nemzetközi jogot. Bárd (26. lj.) 98. 49 A nemzetközileg védett személyek, köztük a diplomáciai képviselők ellen elkövetett bűncselekmények megelőzéséről és megbüntetéséről szóló 1973. december 14-i New York-i Egyezmény 1. cikk 1. pontja szerint „az Egyezmény alkalmazása szempontjából »nemzetközileg védett személy«: a) az államfő, ideértve a vonatkozó állam alkotmánya szerint az államfői feladatokat ellátó testület bármelyik tagját, a kormányfőt, vagy a külügyminiszter, amikor bármelyikük külföldi államban tartózkodik; úgyszintén a kíséretükben levő családtag; b) az állam bármely képviselője, vagy tisztségviselője, valamely nemzetközi kormányközi szervezet tisztségviselője, vagy megbízottja, aki abban az időben és azon a helyen, ahol a bűncselekményt ellene, hivatalos helyisége, magánlakása, vagy szállítási eszközei ellen elkövetik, a személye, a szabadsága, vagy a méltósága ellen irányuló bármilyen támadással szemben, a nemzetközi jog alapján különleges védelemre jogosult; ugyanez vonatkozik a fenti személyek háztartásában élő családtagokra is.” 50 Arthur Watts: The legal position in international law of the heads of states, heads of governments and foreign ministers (Dordrecht–Boston–London: Martinus Nijhoff 2004) 20. 51 Megjegyezzük, hogy az ügy tárgyalása során a látogatás magán- vagy közéleti jellege a bírák által a felek képviselőihez intézett kérdéseiből ítélve még számottevő jelentőséggel bírt. 52 141/78. sz., Franciaország kontra Egyesült Királyság ügyben 1979. október 4-én hozott ítélet [EBHT 1979, 2923. o.]; C-388/95. sz., Belgium kontra Spanyolország ügyben 2000. május 16-án hozott ítélet [EBHT 2000., I-3123. o.]; C-145/04. sz., Spanyolország kontra Egyesült Királyság ügyben 2006. szeptember 12-én hozott ítélet [EBHT 2006., I-7917. o.). 53 Laurence Burgorgue-Larsen: „L’identité de l’Union européenne au coeur d’une controverse territoriale tricentenaire Quand le statut de Gibraltar réapparaît sur la scène judiciaire européenne” Revue trimestrielle de droit européen 2007/1. 25–45.

89


Érzésünk szerint – a Bizottság végleges álláspontjával egyezően – az EuB minden bizonnyal némi ellenérzéssel viseltetett a két tagállam közötti, a történelmi-politikai jelleget nem nélkülöző incidens eléje vitt jogvitává transzformálásával szemben.54 Az eset emlékeztet a Spanyolország kontra Egyesült Királyság ügyre,55 amelyben az EuB a meglehetősen erős spanyol jogi érveléssel szemben az Egyesült Királyságnak adott igazat. A Bizottság abban az ügyben is próbálta „eltántorítani” Spanyolországot attól, hogy a történelmi-politikai vonatkozásoktól távolról sem mentes vitát az EuB elé vigye. A Magyarország kontra Szlovákia ügyből tehát kiolvasható egy olyan üzenet is, hogy a tagállamok jobban teszik, ha kerülik az EuB-t történelmi-politikai vonatkozású konfliktusaikkal. 8.2 A nemzetközi szokásjog és az uniós jogrend viszonya Az EuB álláspontját az uniós jog és a nemzetközi jog kapcsolatát illetően nem könnyű meghatározni.56 A Kadi-ügyben az is egyértelművé vált, hogy a Törvényszék és az EuB sem látja feltétlenül azonosan ezt a viszonyt. Volt idő, amikor az EuB a közösségi jog és a nemzetközi jog különállását, eltérő jellegzetességeit hangsúlyozta. Viszonylag egyértelmű az EU, illetve az EU és a tagállamok által kötött ún. vegyes nemzetközi szerződések helye az unió belső jogrendjében. Az ítélet ismételten rögzíti, hogy „a nemzetközi jog részét képezi az uniós jogrendnek”. A megállapítás azon túl is figyelemre méltó, hogy a bíróság „következetesen képviselt álláspontja” ismétlések révén keletkezik. Ez a tétel az „uniós jogrendet” nyilvánvalóan a law of the land értelemben használja,57 hiszen a nemzetközi közjogot – eltekintve némileg az EU által kötött nemzetközi szerződésektől – nem az EU alkotja, létrejötte, szabályai, elvei általában is függetlenek az unió lététől. Az EuB – bár ezt sem először teszi – az alapszerződési joggal szemben adott elsőbbséget a nemzetközi jognak, pontosabban a nemzetközi szokásjog releváns szabályának. Mivel a nemzetközi szokásjognak az államfők más államok területére való belépésére vonatkozó szabálya – amelyre az EuB az ítéletét alapozta – eddig semmilyen nemzetközi jogi dokumentumban nem kapott helyet (mondhatni, a nemzetközi közjog természetjogához tartozik), az EuB ítéletével egyben a nemzetközi szokásjog képződéséhez is hozzájárult. A jelen ítélet az általános nemzetközi szokásjog releváns – az uniós jog tárgyát is képező – szabályai és az EU elsődleges és másodlagos joga közötti viszonyt illetően nyilvánult meg. Bár az ítélet formálisan az alapszerződés (az egyik alapszabadság) értelmezésére irányult, valójában visszanyúlt a „gyökerekig”, s a tagállamok megőrzött külső, nemzetközi jog által garantált szuverenitása alapjáról mondta ki a nemzetközi szokásjogi norma elsőbbségét (az alapszerződési jog alkalmazhatatlanságát, a tagállam félretételi kötelezettségét), valamint egyúttal a nemzetközi szokásjogi norma (az államfő belépéséhez a fogadó állam legalább hallgatólagos egyetértése szükséges) felsőbbségét, érvényességi elsőbbségét. Ezzel nemcsak az eddig implicit normát tette explicitté, hanem egyúttal a nemzetközi jogi normák hierarchiája kérdésében is állást fog-

90

2013/4 JeMa

lalt. Míg a tagállamokat az uniós jogrend részeként kötelező nemzetközi szerződések az uniós jogrendben a másodlagos jog felett, de az elsődleges alatt helyezkednek el, addig az általános nemzetközi szokásjog normái az elsődleges uniós jog fölött állhatnak. A nemzetközi szokásjognak az elsődleges joggal szemben biztosított elsőbbsége abból a szempontból is újszerű, hogy a korábbi esetekben másodlagos joggal szemben kapott elsőbbséget.58 Az esetet csak részben rokoníthatjuk a tagállamok által a csatlakozást megelőzően kötött nemzetközi szerződések és az alapszerződések ütközése kapcsán előálló helyzettel, hiszen olyankor a harmadik államok felé vállalt kötelezettségek betartásáról van szó.59 (Ennyiben a magyar kormány érvelése a tagállamok között a csatlakozást megelőzően kötött nemzetközi megállapodások uniós jogbeli hivatkozhatatlanságával kapcsolatban tulajdonképpen találó.) Vajon az EuB korábbi esetjogából következett-e az álláspont, mely szerint a nemzetközi szokásjog elsőbbséget élvezhet az EU elsődleges jogával szemben? Azt kell mondjuk, hogy van egy olyan esetjogi vonulat, amelyet a jelen ítélet előzményének tekinthetünk. Mindenekelőtt a Van Duyn-ítéletre60 kell utalnunk, amelyben az EuB – szintén a személyek szabad mozgása tárgyában – kijelentette, hogy a nemzetközi jogi alapelv, mely szerint egy állam nem tilthatja meg a saját állampolgárának, hogy belépjen a területére, kizárja a közösségi jognak a tagállami hovatartozás szerinti diszkrimináció tilalmát kimondó alapszerződési (és másodlagos jogi) rendelkezései alkalmazhatóságát. Az EuB által hivatkozott Racke- és Kadi-ügyben egyértelmű megalapozást nyert, hogy az uniós jog nem jogi nihilben létezik, az uniós jogrend magában foglalja a releváns nemzetközi jogot is. Ami a nemzetközi jog különböző forrásainak a szűkebb értelemben vett uniós jogban elfoglalt helyét illeti, az

54 Ambrus Mónika is jelzi, hogy az EuB-t érvelése során befolyásolhatta az ügy nyilvánvaló politikai jellege. Mónika Ambrus: „The Sólyom case: fragmentation and conflict of laws”; http://blog.eur.nl/esl/pil/2012/12/11/the-solyom-case-fragmentation-and-conflict-of-laws. 55 Lásd 51. lj. 56 A nemzetközi jog és az uniós jog viszonyához lásd Armin von Bogdandy – Maja Smrkolj: „European Community and Union Law and International Law” in Max Planck Encyclopedia of Public International Law; http://www. mpepil.com/sample_article?id=/epil/entries/law-9780199231690-e620&recno=9&. 57 Ambrus Mónika az EuB álláspontját az ügyben egyaránt értelmezhetőnek tartja úgy, hogy az uniós jog részét képezi a nemzetközi közjognak, és úgy is, hogy a nemzetközi jog képezi részét az uniós jognak. Ez utóbbinak megfelelően a jelen ügyben felmerült ütközés feloldását a lex specialis derogat legi generalis elv alapján állítja. Ambrus (54. lj.). 58 Lásd C-286/90. sz. ítélet (10. lj.) és T-115/94. sz., Opel Austria kontra Tanács ügyben 1997. január 22-én hozott ítélet [EBHT 1997., II-39. o.]. 59 EUMSZ 351. cikk; C-124/95. sz. Centro-Com-ügyben 1997. január 14-én hozott ítélet [EBHT 1997., I-81. o.]. 60 41/74. sz., van Duyn-ügyben 1974. december 4-én hozott ítélet [EBHT 1974., 1337. o.].



már eddig is egyértelmű volt, hogy az EU által kötött nemzetközi szerződések a másodlagos jog fölött és az elsődleges jog alatt kapnak helyet. A tagállamok által a csatlakozásukat megelőzően kötött nemzetközi megállapodásokban harmadik országokkal szemben vállalt kötelezettségek megelőzhetik az elsődleges jogot. A Magyarország kontra Szlovákia ügyben hozott ítéletével az EuB azt erősítette meg, hogy az általános


nemzetközi szokásjog az EU elsődleges jogával szemben is elsőbbséget élvezhet adott esetben a tagállamok egymás közti kapcsolataiban is. Várnay Ernő egyetemi tanár • Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar Európa Jogi és Nemzetközi Jogi Tanszék • varnay.erno@ law.unideb.hu

91

4 JeMa

Recommend Documents