349 Jelentés a Legfelsőbb Bíróság fejezet pénzügyi-gazdasági ellenőrzéséről
TARTALOMJEGYZÉK I. Összefoglaló megállapítások, következtetések, javaslatok II. Részletes megállapítások 1./ A tevékenység szabályozottsága, a feladat, a szervezeti felépítés, valamint a rendelkezésére álló pénzeszközök összhangja 2. A költségvetés tervezése, a finanszírozás rendje 3. A költségvetés végrehajtása 4. A számvitel, a bizonylati rend helyzete, a gazdálkodás belső ellenőrzése Melléklet A Legfelsőbb Bíróság (a továbbiakban: LB) a Magyar Köztársaság legfőbb bírósági szerve, alapvető feladatait az Alkotmány (a többször módosított 1949. évi XX. törvény) tartalmazza. Ennek alapján a szervezet elvi irányító jogkörrel bír az igazságszolgáltatási hierarchia más szintjén lévő bíróságok bírói működése és ítélkezése fölött. Magas szintű jogszabályok rendelkeznek arról is, hogy az LB fellebbezéseket bírál el, továbbá felülvizsgálati eljárásokban hoz döntéseket, valamint - a bíróságok számára kötelező érvényű - irányelveket, elvi döntéseket alkot, kollégiumi állásfoglalásokat hoz. Véleményezi továbbá a bíróságokat érintő jogszabályokat. A jelzett feladatok megoldására a szervezet közel változatlan (kismértékben csökkentett) létszámmal rendelkezett a vizsgált időszakban (1993: 365 fő, 1996: 345 fő), amelynek közel harmadát képezték a bírói státuszok. A feltöltöttség 82-89% között mozgott a jóváhagyott létszám egészét tekintve. A központi költségvetésben fejezetet alkotó LB 1993-95. között 521,1 M Ft, 64O,7 M Ft, valamint 665,7 M Ft kiadást teljesített. (1996. első félévében a teljesítés 352,3 M Ft volt, 1997-re a költségvetési törvényben 1.267,7 M Ft szerepelt.) A kiadásokból 7O-79%-os részarányt a személyi juttatások, valamint a kapcsolódó tb kifizetések képviseltek. A bevételek döntő többsége (89-94%-a) költségvetési támogatásból származott, a költségtérítésekből adódó intézményi bevételek súlya (6-11%), a kiadásokhoz viszonyítva nem volt jelentős. Az évtized elejétől végbement politikai-társadalmi mozgások egy sor területen módosították a bírósági szervezetek - köztük az LB - igazságszolgáltatásban betöltött szerepét. Ezek a változások a struktúrára, a működés rendjére, valamint a
létszámviszonyokra is hatottak. A folyamat nem tekinthető lezártnak, a további lépések - egymással összefüggést mutató - nagy jelentőségű kiindulópontokra vezethetők vissza: az új alaptörvény megalkotására, a törvényhozói és végrehajtói szinten deklarált EU csatlakozási szándékra, továbbá a bírósági szervezetet, a kapcsolódó jogszabályokat érintő reformfolyamatra. A Legfelsőbb Bíróság fejezet gazdálkodását átfogó jelleggel első alkalommal vizsgálta az Állami Számvevőszék. Az ellenőrzés célja annak megállapítása volt, hogy miként alakult a feladatok, a szervezeti felépítés, a létszám, valamint a rendelkezésre álló pénzeszközök közötti összhang; hogyan érvényesültek a törvényességi, célszerűségi és eredményességi szempontok a költségvetési gazdálkodásban. A vizsgálat az 1993-96. évek gazdálkodására irányult, továbbá értékelte az 1997. évi költségvetési tervezés megalapozottságát. Az ellenőrzés az ÁSZ korábbi - a költségvetés tervezése és zárszámadása - vizsgálatainak hasznosulására, valamint a közbeszerzési eljárás tapasztalataira is kiterjedt.
I. Összefoglaló megállapítások, következtetések, javaslatok A bírósági szervezet egésze, ezen belül az LB feladatrendszere, struktúrája és működési rendje - a belső és külső tényezők egyidejű hatása következtében - a korszerűsítés folyamatában van. A bíróságok tevékenységét alapvetően meghatározó társadalmi, gazdasági környezet, ezzel összefüggésben a jogi szabályozás olyan mértékben és irányban változtak meg az évtized elejétől, hogy azok az LB esetében is a feladat, a szervezet, a létszám, valamint a hozzárendelt pénzeszközök összhangjának megbomlását eredményezték. A lépéskényszer külső tényezője, meghatározó mozgatórugója az államhatalom törvényhozói és végrehajtói szintjén kinyilvánított EU csatlakozási szándék volt, amely az ún. Fehér Könyvben rögzített működési, strukturális ajánlásokban öltött testet. A változások szakmai előkészítése megkezdődött, a tárgyban Kormányhatározatot hoztak. A szakmai és a gazdálkodási szabályok teljes összhangjának megteremtése azonban további feladatokat jelent. A gazdálkodó szervezetek számának növekedése, az alapításukkal, valamint megszűnésükkel kapcsolatos peres és nem peres eljárások számának szükségszerű emelkedése, továbbá a közigazgatási, a polgári, a munkajogi eljárásokkal kapcsolatos jogi szabályozás változása az LB-re évente érkező ügyek mennyiségének jelentős (mintegy kétszeres) növekedését eredményezte 199O-93. között. A bírák gyakorlatilag változatlan létszáma mellett az évi 11OOO db feletti értéket mutató ügyek teljes körű feldolgozásának nem volt realitása, amelynek következtében - éves szinten 5OOO db feletti mennyiségben - stabilizálódott a folyamatban maradt ügyek száma. (Kedvezőtlen jelenségként kapcsolódott ehhez az 1 éven túl elintézett ügyek mennységének számottevő emelkedése.)
Megállapítható volt, hogy nem mérték fel helyesen a bírósági eljárásokat érintő döntések következményeit. A jelzett ügyforgalom mellett az LB-nél háttérbe szorult a - törvényben meghatározott - jogegységesítési tevékenység is. A túlterheltségen az LB-nél belső intézkedésekkel, átcsoportosításokkal igyekeztek segíteni, ezek azonban mérhető javulást nem hoztak. A vizsgált időszakban aránytalanságok érzékelhetők a kollégiumok bírói létszáma és az adott kollégium hatáskörébe tartozó ügyek száma között, amelyek gátját képezhetik az elmaradás felszámolásának. (E téren fennáll az is, hogy a statisztika az egyes ügyek bonyolultságára érzéketlen, továbbá a bírói teljesítmény objektív mérése sem megoldott.) Az üres bírói álláshelyek betöltésére, új státuszok létesítésére 1993-96. között nem került sor, részben az utánpótlás nehézségei, a fővárosi letelepedés problémái miatt. A fő ok azonban a reformhoz köthető permanens várakozás volt, mivel a prognózisok szerint az LB-nek jelentős mennyiségű (5O% ) státuszt kell átadnia az ítélőtábláknak. (Megjegyezzük, hogy a kinevezett bíró áthelyezési lehetősége - a bírói függetlenség szempontjából - jogi viták tárgyát is képezte a jogszabály előkészítés során.) Az LB-nek sajátos szerepe van a bírósági hierarchiában. Az Áht és a végrehajtására kiadott kormányrendeletek azonban figyelmen kívül hagyják ezt a körülményt. Ez elsősorban az alapdokumentumok (alapító okirat, SZMSZ) kiadásánál és jóváhagyásánál, valamint a fejezet felügyeleti jogkörének gyakorlásánál okoz problémát. Ezekben a kérdésekben ugyanis - éppen a különleges helyzet miatt - a jogszabályok általános előírásai nem alkalmazhatók. Az ÁSZ korábbi vizsgálatai mindezt feltárták, változás azonban nem következett be. Hasonlóan bizonytalan körülményeket teremtett az LB elnöke járandóságainak (szolgálati lakás, gépjármű használat) áttételes más szervezetek vezető beosztásaival kapcsolatba hozott - szabályozása, amely kellő - ellenőrizhető - jogalapot nem biztosított. Az intézmény működésének belső szabályozása terén - a sajátosságok mellett törekedtek a teljes körűségre. Ugyanakkor a szabályozásban - részben a bírósági szervezet átalakulásával kapcsolatos várakozás miatt - fellelhetők hiányosságok, több eleme korszerűsítést igényel. Mind az LB szakmai tevékenységét meghatározó, valamint a gazdálkodást érintő jogszabályok összhangjának megteremtését, mind a belső szabályozást illetően indokolt a helyzet áttekintése. A szükséges módosításokat célszerű összekapcsolni a bírósági szervezetet, a kapcsolódó jogszabályokat érintő reformfolyamattal. Abból adódóan, hogy a költségvetés bevételi oldalának szerkezetében meghatározó költségvetési támogatás és a kiadások döntő többségét a személyi juttatások és tb kifizetések képezik, erősen behatárolt az LB mozgástere a gazdálkodásban. Ez jellemzi az LB 1997. évi költségvetését is. A besorolásoknál, a személyi juttatások megtervezésénél a bírák, bírósági dolgozók javadalmazásáról szóló törvény szerint jártak el. Ugyanakkor a betöltetlen álláshelyekből származó bérmaradvány az átlagos mértéket meghaladó (évente két havi illetmény feletti)) jutalom kifizetését tette lehetővé intézményi szinten. Előfordult olyan - saját hatáskörben végrehajtott - létszám átcsoportosítás, amely
feladatcsökkenéssel kapcsolatos, másrészt a magasabb kvalifikáltságú beosztások létesítése - hosszabb távon - többletigényeket generál. A dologi kiadásokkal, a beruházásokkal összefüggő pénzfelhasználás tekintetében a gazdálkodás centralizálása, valamint adott körben a hatáskörök vitatható megosztása egyidejűleg jelen volt. A készletbeszerzés - az intézmény jellegéből adódó - centralizálása, továbbá a szolgáltatásokkal kapcsolatos belső intézkedések fajlagos megtakarításokat eredményeztek. Megalapozott koncepciókra épültek az informatikai fejlesztések mind az ítélkezés segítése, mind az irodaautomatizálás terén. Ugyanakkor a beruházásokat, felújításokat illetően a felelősség megosztása érvényesült, mivel a hatáskörök (kötelezettségvállalás) egy része a gazdasági szervezettől a titkárság vezetőjéhez (főtitkár) került. Az Áht e kérdésben a gazdasági szervezet egységes és átfogó tevékenységét írja elő. A székház 1991. óta tartó - műszaki állapota alapján indokolt - felújításának tervszerűségét jelentősen befolyásolta a felhasználható pénzeszközök éves ütemezése. A rekonstrukció folyamatában építész-szakmailag elsősorban indokolt tetőfelújítás - magas költségvonzata (28O M Ft) miatt - csak 1996-1997. években realizálható. A korábbi években - nagyságrenddel kisebb forrásokból - a homlokzatok, illetve a belső terek elkerülhetetlen felújítását oldották meg. A felújítási előirányzatok bizonytalansága is hozzájárult ahhoz, hogy az 1993-95. években a nyílt versenytárgyalás értékhatára alatti összegekben kötöttek szerződéseket. (Meg kell jegyezni, hogy a tárgyalásos megállapodások biztosították a gazdaságossági szempontok érvényesülését.) Az intézmény kezelésében lévő ingatlanok műszaki állapota, kihasználtsága az ingatlangazdálkodás felülvizsgálatának szükségességét mutatta. E körbe tartozik a jóléti intézmények helyzete is, amelyek közül a budapesti hétvégi pihenő évek óta nem üzemel. A balatonszemesi üdülő kihasználtsága - alacsony komfortfokozata, valamint idényjellege miatt - csökkenő irányzatot mutatott (1996: 37%). Megoldást kell találni a székházban lévő 2 db szolgálati lakás jogcímnélküli használóinak elhelyezése, a lakások további hasznosítása érdekében is. Az ingatlangazdálkodás körében merült fel továbbá, hogy az állami vezetők járandóságainak átgondolt, egyértelmű szabályozása kiadások megtakarítását eredményezheti. Az elnök szolgálati lakását 1993-ban pl. úgy alakították ki, hogy személyekkel védhető legyen, majd 1996-ban a már működő védelmet megszüntették. Mindez az éppen hatályos előírások alapján történt. 1996-ban két területen (informatikai fejlesztés, tetőfelújítás) alkalmazták a közbeszerzési törvényben foglalt eljárásokat. Megállapítható volt, hogy a jelzett törvény előírásait a folyamat minden pontján betartották. A nyilvántartások, a számviteli, bizonylati rend kialakítása általában rendezett képet mutatott, a számvitel zárt rendszere biztosított volt. 1993-96. között kimutathatóan teljes körű volt a mérlegek leltárral történő bizonylati alátámasztása. A vagyonnyilvántartási követelmények érvényesítése terén azonban - a naprakész munkahelyi nyilvántartásokkal, a belső mozgatások dokumentálásával összefüggésben - további intézkedések szükségesek. A belső ellenőrzés egységes rendszert alkotott, amelynek fontos részét képezték a vezetői,
valamint a munkafolyamatba épített ellenőrzések. A függetlenített belső ellenőr tervszerű tevékenysége, az ellenőrzések színvonala segítette az LB vezetését. Mindezek alapján - a jelentésben részletezett megállapítások hasznosításra ajánlása mellett - a következőket javasoljuk: a Kormány hatáskörébe tartozóan: ˇ A bírósági szervezet reformjának, továbbá a kapcsolódó jogszabályok felülvizsgálatának folyamatához illeszkedve - figyelemmel a Legfelsőbb Bíróság működésének sajátosságaira - indokolt az igazságszolgáltatás rendjéről, valamint a költségvetési szervek gazdálkodásáról szóló jogszabályok összhangjának megteremtése. ˇ Az egyértelmű szabályozás, valamint annak ellenőrizhető végrehajtása érdekében az állami vezetők járandóságainak meghatározását - figyelemmel az Alkotmánybíróság határozatára és a Kormány 1997. I. félévi törvényalkotási programjára - célszerű kiterjeszteni a végrehajtó hatalmi ágtól független (speciális helyzetben lévő) szervezetek vezetői körére. Indokolt továbbá irányelveket kidolgozni a kapcsolódó pénzügyi terhek megosztásának mértékéről is a jogosult személyek és az intézmények között. a Legfelsőbb Bíróság elnökének hatáskörébe tartozóan: ˇ A jogkörök és hatáskörök egyértelmű elhatárolása, a felelősség érvényre juttatása érdekében célszerű áttekinteni a gazdálkodás belső szabályozását. A külső feltételek kialakulásával összhangban gondoskodni kell a hiányzó szabályzatok pótlásáról, a meglévők aktualizálásáról. ˇ A további veszteségek elkerülése céljából indokolt felülvizsgálni a jóléti intézmények működési rendjét, az ingatlanok további hasznosításának lehetőségét. Az Áht előírásainak megfelelően szükséges módosítani az intézmények gazdálkodási jogkör szerinti besorolását. ˇ A bírói utánpótlás hatékonyabb segítése, a lakásvásárlásra, építésre fordítható keretek ésszerűbb felhasználása érdekében célszerű áttekinteni a támogatások odaítélésének rendjét, a képezhető források mértékét. Szükséges megoldást keresni a székházban lévő lakáshasználók elhelyezésére, a lakások további hasznosításának módjára. ˇ A vagyonnyilvántartás teljes körűségének megteremtése céljából intézkedéseket kell hozni az eszközök munkahelyi nyilvántartásának, a belső mozgások bizonylati rendjének kialakításával kapcsolatosan, érvényt kell szerezni a belső szabályozások maradéktalan végrehajtásának.
II. Részletes megállapítások
1./ A tevékenység szabályozottsága, a feladat, a szervezeti felépítés, valamint a rendelkezésére álló pénzeszközök
összhangja Az LB - mint legfőbb bírói szervezet - működéséről külön törvényt nem alkotott az Országgyűlés. (A jogelőd tevékenysége évszázados múltra tekintett vissza.) A működés további sajátossága a gazdálkodás szempontjából mutatható ki, amely szerint az éves költségvetési törvények LB fejezete egyetlen címen - LB, mint költségvetési szerv - tartalmazott kiadási és bevételi előirányzatokat. E sajátosságok hatást gyakoroltak a működés szabályozottságára, a gazdálkodás rendjére. 1.1 A működés szabályozottsága A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 2. §-a arról rendelkezik, hogy a társadalom meghatározó jellegű állami szerveinek működését az Országgyűlés törvényben állapítja meg. E szabályozás az LB igazságszolgáltatás rendjében elfoglalt helye, szerepe - szakmai tevékenysége - tekintetében nagyrészt megvalósult. Az Alkotmány X. fejezetén belül (47, 48. §) az LB elvi, irányító feladata, vezetőinek kinevezési módja szerepel. A bíróságokról szóló, többször módosított 1972. évi IV. törvény (a továbbiakban: BSZ) a bíróságokkal, a bíróságok igazgatásával, valamint a bíró jogaival és kötelezettségeivel kapcsolatos rendelkezéseket tartalmazza. A hatályos jogszabályok között azonban nem található olyan magas szintű jogforrás, amely az LB gazdálkodási rendjéről, gazdasági felügyeletéről intézkedik. Az LB költségvetései, éves beszámolói a költségvetési szervekre előírt rend szerint készültek. Ugyanakkor az államháztartásról szóló - az 1995. évi CV. törvénnyel módosított - 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht) költségvetési szerv definícióját nyújtó előírásai nem érvényesültek maradéktalanul. Az Áht. 87. §-a szerint a költségvetési szerv olyan jogi személy, amely jogszabályban, határozatban, alapító okiratban meghatározott állami feladatokat, az alapító okiratban megjelölt szerv szakmai és gazdasági felügyelete mellett végzi. A megfogalmazásból adódóan az alapító okirat, vagy az azt helyettesítő jogszabály mind a szakmai tevékenység, mind a gazdálkodás szempontjából alapvető dokumentum. Az Áht nem tartalmaz olyan rendelkezéseket, hogy - akár kivételesen is - működhet költségvetési szerv, amely részben, vagy egészben nem tesz eleget a 87., 88. § előírásainak. Az LB azonban nem rendelkezik a törvényben meghatározott alapító okirattal, amely tényre az ÁSZ korábbi vizsgálatai is felhívták a figyelmet. A szabályozási problémák kialakulása az LB sajátos helyzetére vezethető vissza, amely szerint a hatályos hierarchiában nem található meg az LB,
gazdálkodás szempontjából elkülönített felügyeleti szerve. Ez azt jelenti, hogy a költségvetési szerv vezetésére és felügyeletére ugyanazon személy jogosult. A jogalkotásról szóló törvény alapján sem lehet levezetni, hogy az Országgyűlés milyen formában, milyen eljárással ad ki, illetve módosít alapító okiratot, vagy azt helyettesítő jogszabályt. A költségvetési szerv Szervezeti- és Működési Szabályzatát (a továbbiakban: SZMSZ) a hatályos kormányrendelet alapján a költségvetési szerv vezetője készíti el, a felügyeletet ellátó szerv jóváhagyja. Az LB esetében az e helyzetből adódó ellentmondás nyilvánvaló. A vázolt szabályozási problémák megoldása az Áht, valamint az LB-re vonatkozó szakmai jogszabályok összhangjának megteremtése lehet, amelyre a bíróságokról szóló jogszabályok reformjának folyamatában nyílik lehetőség. Ennek előkészítése 1996-ban megtörtént. Kivételes eljárás hiányában érvényt kell szerezni az Áht 116. §-ában előírtaknak, amely szerint 1997. január 1-jéig az alapító okiratnak rendelkezésre kell állnia. Az LB elnöke a BSZ 82. §-ában kapott felhatalmazást a szervezet és működési rendjének részletes szabályozására. A hatályban lévő SZMSZ-t az 1/199O. sz. elnöki utasítással adták ki. E dokumentum az eltelt 6 év alatt elavult, a végrehajtott szervezeti változásokat nem tartalmazza, továbbá kiadásának időszakában is hiányos volt. (Nem tárgyalja például a jóléti intézmények hierarchiában elfoglalt helyét, gazdálkodásának rendjét.) Továbbra is fennállnak az ÁSZ korábbi - jelzett tárgyban tett - megállapításai, miszerint a költségvetési szervek működésében alapvető dokumentumnak tekinthető SZMSZ tartalmi és formai jegyeiről általánosan érvényes jogszabály, rendelkezés nem található. Az SZMSZ készítésének kötelezettségét a jelenleg hatályos 156/1995. (XII. 26.) Korm. rendelet 5. §-a, valamint a korábban hatályban lévő 137/1993. (X. 12.) Korm. rendelet 3-5. §-ai is tartalmazták. A konkrét szervezetek tekintetében azonban bizonytalanságok tapasztalhatók, miután az SZMSZ tartalmáról adott esetben törvény (pl. a helyi önkormányzatok SZMSZéről az 199O. évi LXV. törvény), más esetben rendelet (pl. a művelődési intézmények SZMSZ-éről szóló 3O/1989. (XI. 15.) MM rendelet) intézkedik. Az igazságszolgáltatás terén tovább árnyalta a szabályozásról kialakított képet, hogy a bíróságok igazgatásáról szóló 9/1993. (IV. 2.) IM rendelet - a hatálya alá tartozó szervek esetében - Működési Szabályzat elkészítését tette kötelezővé. A vizsgált időszakban lényeges szervezeti változás már nem történt, ezért kifogásolható, hogy ennek ellenére a korábban végrehajtott jelentősebb
átalakításokat nem követte az SZMSZ módosítása. Az SZMSZ korszerűsítése újabban a bírósági szervezet reformjára tekintettel halasztódik. Az LB elnöke szervezeti és ügybeosztást adott ki évente, amely dokumentum az SZMSZ korszerűsítését részben helyettesítve - a szervezeti elemek, a beosztott bírák és bírósági dolgozók feladatait tartalmazta. A tárgyévi feladatok tudomásulvételét a személyi állomány aláírásával igazolta, így e téren tisztázatlan helyzet nem alakult ki. A gazdálkodás egészét érintő, annak irányítását biztosító Gazdálkodási Szabályzatot az LB-n nem adtak ki, a részterületek szabályozása azonban többségében megtörtént. E körbe tartozott - egyebek mellett - a pénzügyi kötelezettségvállalás és az utalványozás rendje, a leltározási, a selejtezési szabályzat, valamint a házipénztár bizonylati szabályzata. Elmulasztotta azonban a szervezet a szabályozások aktualizálását a struktúra változásakor (pl. 1993. évi 3. sz. elnöki utasítás a kötelezettségvállalás rendjéről), valamint a döntési mechanizmus módosítása esetén (pl. lakásépítési támogatás rendje). A dokumentumok korszerűsítése részben a helyszíni vizsgálat időtartama alatt megkezdődött, részben további intézkedések szükségesek. 1.2 A szervezeti felépítés változásai Az LB alapfeladatait 5 kollégium keretén belül szervezett 23 ítélkező tanács munkáján keresztül látja el. A BSZ 37. §-a szerint kollégium az LB elnöke által ugyanabba az ügyszakba beosztott bírák testülete. A tanácsok - 3-5 fő - hivatásos bírákból állnak. Az LB struktúrájában a döntő változások 199O-93. között zajlottak le. Ebben az időszakban - az Alkotmány 1989. évi módosítása nyomán - kezdte meg működését a Közigazgatási Kollégium (199O.), az önálló Katonai Kollégium ugyanakkor megszűnt (1991.). A szervezet átalakítását a jogszabályok változása, valamint a feladatok áttekintése előzte meg, így az megalapozott volt. A közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának kiterjesztéséről szóló 1991. évi XXVI. törvény 2. §-ával módosított BSZ 4. §-a az LB e körbe tartozó feladatait számottevően bővítette. A büntető katonai ítélkezés átcsoportosítása a Büntető Kollégiumhoz az éves ügyforgalom relatív kisebb mennyisége miatt is indokolt volt, továbbá szervezeti anomáliák is fennálltak. (A hivatásos katona bírákat a honvédség rendelkezési állományából tartósan vezényelték az LB-re.) A vizsgált időszakon belül 1994. április 1-jei hatállyal új szervezeti egységet hoztak létre. Ettől az időponttól az LB-n Emberi Jogi Iroda működik. Az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában 195O. november 4én kelt Egyezményhez való csatlakozással összefüggő feladatokat a 3255/1992. Korm. határozat foglalta össze. A dokumentum alapján az Emberi Jogi Iroda megszervezése indokolt volt (3 fő).
A jogosult akkor fordulhat panasszal az Emberi Jogok Európai Bíróságához, ha a hazai jogorvoslat lehetőségeit kimerítette, ideértve a bírósági utat is. A joggyakorlat megismertetése, a jogalkalmazók felkészítése, a kormányképviselettel történő együttműködés igénye tette szükségessé az Iroda létrehozását. Sajátos struktúra és feladatmegosztás alakult ki a gazdasági, pénzügyi területen. A 4/1993. sz. elnöki utasítás szerint a Költségvetési és Ellátási Főosztály a fejezet költségvetésének tervezését, a beszámoló elkészítését, pénzügyi-számviteli feladatokat lát el. (Ide tartozik továbbá a működéshez szükséges néhány további szervezeti elem: nyomda, telefonközpont, gondnokság.) E tekintetben a Főosztály rendeltetése megfelel az Áht végrehajtására kiadott Korm. rendeletek - gazdasági szervezetet érintő - előírásainak. Egyes gazdálkodási területek (beruházási, felújítási feladatok, ezekkel összefüggő szerződéskötések és ellenőrzési tevékenység) a Titkárság vezetőjének (főtitkár) hatáskörébe tartoznak. A szükséges státuszok egy része a műszaki (szakipari) csoporton belül megtalálható, más feladatoknál külső szakértőt alkalmaztak (pl. építésügyi szakértő, műszaki ellenőr). Ezen a területen a gazdasági szervezet, valamint a gazdálkodási feladatok egysége nem valósulhatott meg, ami adott esetben a felelősség megállapítását nehezítheti. A fentiek alapján indokolt áttekinteni a gazdasági szervezet olyan kialakításának lehetőségét, amely megfelel a 156/1995. (XII. 26.) Korm. rendelet 8., illetve 1O. §-ában leírt elveknek. A jelenlegi helyzet - bár a működésben zavart nem okozott - azzal jár, hogy nem lehet egyértelműen megállapítani a gazdasági szervezet vezetőjének személyét. Az LB hétvégi pihenőházát (Budapest), valamint üdülőjét (Balatonszemes) részben önálló költségvetési szervként sorolták be, amelyek önálló bankszámlával rendelkeztek. A jóléti intézmények ilyen besorolása, valamint a fejezet és címrendről szóló hatályos jogszabályok ellentmondást mutatnak, amelynek feloldására szükséges intézkedést hozni. A hétvégi pihenőház (műszaki okok miatt) évek óta nem üzemel, felügyeletét 1 fő látja el. Az üdülő csak nyáron működik, státuszainak száma 5 fő, amelyből 3 fő idényjellegű állást tölt be. Az LB fejezet előirányzatait a törvény egy címen tartalmazza. A 156/1995. (XII. 26.) Korm. rendelet 2. § (1) bekezdés a., b. pontja alapján az LB elnöke által felügyelt költségvetési szervet központi költségvetési szervnek kell tekinteni (függetlenül annak önálló, vagy részben önálló besorolásától). Az Áht 2O. §-a azonban csak akkor engedi meg, hogy több költségvetési szerv egy címet alkosson, ha azok azonos tevékenységet
végeznek. Ez a körülmény az LB és jóléti intézményei tekintetében nem áll fenn. A jóléti intézmények korlátozott működése, a foglalkoztatottak alacsony létszáma a 156/1995. (XII. 26.) Korm. rendelet 7. §-ában definiált részjogkörű költségvetési egységként történő besorolás lehetőségét vetik fel, amely forma adott területen meghagyja az önálló gazdálkodás jogkörét. 1.3 A feladatok és a gazdálkodási feltételek alakulása Az LB-re érkezett ügyek száma 199O-93. között erőteljesen növekedett. 199Oben 5718 ügy érkezett a szervezethez, 1993-ban 124O1 db volt az összes ügyek száma, ami 116,9%-os növekedésnek felel meg. 1993. óta az ügyek száma 11OOO felett állandósult. E növekedés okai részben a gazdasági környezet megváltozásával, az újonnan alakult gazdasági szervezetek, valamint a velük kapcsolatos peres és nem peres eljárások szaporodásával, továbbá a bírósági szervezetet érintő hatásköri szabályok módosulásával hozhatók összefüggésbe. Az ügyek számának jelzett növekedését a bírói létszám számottevő emelése nem követte. A közigazgatási bíráskodás bevezetése kapcsán az LB kiadási előirányzatait 7,9 M Ft-tal megemelték (1991. évi XXVII. tv.). A 8 fős bírói létszámemelés évi 1OOOl1OO ügy elbírálási igényével állt szemben. A Katonai Kollégium megszűnését követően átvett 5 fő bírói státusz tényleges terheléscsökkenést nem eredményezett, mivel - tanácsként - fő feladatuk a korábbi körben maradt. A feladatok változásával, a szervezet átalakításával, valamint a terhelés növekedésével összefüggésben új bírói álláshelyek létesítését a fejezet személyi juttatás előirányzatai 1993-tól nem tették lehetővé. A bírói státuszok gyakorlatilag állandósult számában az is szerepet játszott, hogy a bírósági szervezet átalakításának szükségessége, az ítélőtábla felállítása 1992-től napirenden volt, az 1O99/1996. (X. 1.) Korm. határozat pedig e tárgyban már határidőhöz kötött feladatokat tartalmazott. Mivel a reform során az LB státuszainak számában csökkenést terveztek, valamint a kinevezett bíró áthelyezési lehetősége - a bírói függetlenséget tárgyaló jogszabályok értelmezése alapján - a kodifikáció során vita tárgyát képezte, az üres bírói álláshelyek betöltésére, új státuszok létesítésére határozott szándék nem volt tapasztalható. A jelentés 1. sz. mellékletében csoportosított adatok alapján megállapítható volt, hogy 1993-96. között a fellebbezett ügyek száma 19%-kal csökkent, a felülvizsgálati eljárás alá vont ügyek mennyisége 26%-kal nőtt. Az eljárás tárgya szerinti elemzések - mindenekelőtt a jogszabályok változásával összefüggésben - ellentétes irányú tendenciákat mutattak. A gazdasági ügyek (enyhén csökkenő irányzat mellett), valamint a polgári ügyek (évi 2%-os növekedés) az összes beérkező ügy 1/3-1/3 részét képezték. A büntető
ügyek számottevő (7%-os) csökkenése volt tapasztalható, amely kategória a volumenűkben kisebb arányú közigazgatási, továbbá munkajogi ügyekkel együttesen alkotta a beérkezett ügyek harmadát. Az adott kollégium bírói létszámaránya, valamint a hozzátartozó ügyek számának aránya eltéréseket mutatott. A Polgári Kollégium bírói létszáma a teljes bírói létszám 23%-a volt, a hatáskörükbe tartozó ügyek aránya ugyanakkor az összes ügy közel harmadát jelentette. A Büntető Kollégium esetében - az előzőekkel ellentétben - a bírói létszám aránya (29%) jelentősen meghaladta az ügyek számában képviselt hányadot (2O%). A jelzett folyamatok vezettek oda, hogy a 1O9 rendszeresített, ennél 5-1O%-kal kevesebb betöltött bírói státusz mellett egy bíróra éves átlagban 12O-13O ügy jutott, azok szakmai és adminisztrációs feladataival együtt. E terhelés meghaladta a szervezet kapacitását, ebből adódott 1993-ban az év végén folyamatban lévő ügyek magas száma, 5288 db. Ez a szám az előző évhez viszonyítva mintegy 12O%-os növekedést jelentett, a tárgyévben beérkezett összes ügy 42%-át képezte. 1993-tól az év végén folyamatban lévő ügyek száma 5-6OOO között (az összes beérkezett ügyek közel 50%-a) stabilizálódott. Külön figyelmet érdemel - a bírói létszámmal összefüggésben - a folyamatban maradt ügyek kollégiumonkénti elemzése. Eszerint mind a fellebbezésben, mind a felülvizsgálati eljárásban kimutatható a Polgári Kollégium (114%-os, illetve 49%-os növekedés), valamint a Gazdasági Kollégium (53%-os, illetve 2O9%-os növekedés) terhelésének fokozódása. Kedvezőtlen irányzatként értékelhető, hogy mind a tárgyévben befejezett, mind a folyamatban maradt ügyek esetében növekedett a 6-12 hónap között, illetve az 1 éven túl befejezett ügyek száma. Az LB kimutatásaira alapozott elemzések arra utalnak, hogy a feladat, a szervezet és a létszám, valamint a rendelkezésre álló költségvetési források összhangja megbomlott. A kiadási előirányzatok növekményét az állományban lévő bírák javadalmazásának törvényi szabályozása határozta meg, továbbá a gazdálkodás tárgyi eszközeinek fejlesztésére, illetve a felújítások fedezetére fordították. Az ügyek számának növekedése a gazdasági-társadalmi környezetben, a jogszabályokban az évtized elején bekövetkezett változásokra vezethető vissza. A jogalkotás módosításait a bírói létszám számottevő növelése nem követte, ennek eredményeként a folyamatban maradt ügyek száma (a lemaradás mértéke) is emelkedett. Az LB statisztikai adataiból megállapítható volt, hogy a bírói létszámban belső aránytalanságok is érzékelhetők. Ez érvényesnek tekinthető akkor is, ha a számszerű elemzések az ügyek bonyolultságát nem tükrözik. Figyelembe kell venni azt is, hogy nem működik olyan objektív eszközrendszer, amellyel a bírói tevékenység mérhető. Az LB jóléti intézményeinek működtetése évek óta a gazdálkodás neuralgikus pontja. Az alacsony szintű kihasználtság, a hétvégi pihenővel kapcsolatos huzamosabb idő óta tartó - veszteségek miatt indokolt áttekinteni a jóléti intézmények további fenntartásának módját. A szélesebb körű kihasználási lehetőségek, a bevonható források feltárásánál a bírósági struktúra átalakítását is figyelembe kell venni.
A hétvégi pihenő 1991. óta nem üzemel, 116 férőhelyes épületei jelenlegi műszaki állapotukban alkalmatlanok a rendeltetésszerű használatra. Az éves ráfordítások (57O67O E Ft) a gondnok illetményét, a szükséges közüzemi számlák kiadásait fedezték. (A büfé bérbeadásából a kiadások mintegy 3O%-át képező bevételre tettek szert.) A balatonszemesi üdülő külső állapota megfelelő, komfortfokozata azonban alacsony. A létesítmény kihasználtsága mérsékelt volt és csökkenő tendenciát mutatott (1993: 41%, 1996: 37%). 1.4. A bírósági rendszer reformja Az 1992. évi LXVIII. és LXIX. törvények alapján bevezetett felülvizsgálat - az Alkotmánybíróság által alkotmányellenesnek minősített törvényességi óvással szemben - kizárólag jogorvoslati eljárás, nincs jogegységesítési szerepe, ami egyébként az LB alapfeladatát képezi. A bíróságok elvi irányításának szűkülő lehetőségeit csak részben pótolták ajánlások megfogalmazásával, mivel ezek jogon kívüli intézményként funkcionálnak. A jogegységesítési tevékenység további akadályát képezte az LB másodfokú hatáskörében mutatkozó rendkívüli leterheltsége. Mindezek alapján az LB szerepének, eszközrendszerének felülvizsgálata indokolt volt. A szervezet működése azonban csak a bírósági struktúra egészében értelmezhető, ezért a teljes bírósági rendszer hatékonyabb működését célzó új koncepció, valamint a kapcsolódó jogszabályok reformjának szükségessége merült fel, amely tárgyban az 1O99/1996. (X. 1.) Korm. határozat rendelkezett. A jogterület átfogó szabályozása alapvetően két területre, a bírósági szervezetre (különféle szintek, igazgatás, bírói testületek), valamint a bírák jogállására (függetlenség, mentelmi jog, tisztség keletkezése, megszűnése stb.) irányul. A koncepció szervesen illeszkedik az új alaptörvény tervezetéhez. Ugyanakkor a "Fehér Könyv" szerint az EU csatlakozás feltételeként meghatározott jogharmonizáció sem szűkülhet a normaszövegek összehangolására, intézményi korszerűsítés is indokolt a túlterheltség csökkentése, a gyorsabb jogérvényesítés megvalósítása céljából. A négyfokú bírósági rendszer bevezetése, a hatáskörök átrendezése az LB szakmai tevékenységét annyiban érinti, hogy - a fellebbezési bíróságként tervezett ítélőtáblák munkája révén - a teljes ügyforgalom mintegy 5O%-át képező fellebbezett ügyek döntő többsége, az ennek megfelelő bírói státusszal, átadható lesz. Ugyanakkor a törvényhozói és végrehajtói hatalomtól teljesebb mértékben elkülönülő bírói hatalmi ágban az - igazságügyminiszter ma még meglévő jogkörét átvevő - Országos Igazságszolgáltatási Tanács elnökének jogosultságait az LB elnöke gyakorolja. A reform költségvetési, pénzügyi hatásainak teljes körű elemzéséhez - a vizsgálat időszakában, a készültség adott szintjén - konkrét, értékelhető adatok nem álltak rendelkezésére.
A 1O99/1996. (X. 1.) Korm. határozat melléklete a bírák javadalmazásának új rendszerére - közgazdasági szempontból nehezen értelmezhető módon - "a bírói tisztséghez méltó javadalmazás"-ra való jogosultságot mondta ki. Az ítélőtáblák felállításával összefüggő kiadások számított és becsült értékei - a jelzett bérezési megközelítés miatt is - igen nagy szórást mutattak (6-1O Mrd Ft).
2. A költségvetés tervezése, a finanszírozás rendje Az LB költségvetése a vizsgált időszakban összesen 83%-kal növekedett, az 1993. évi 448 M Ft-tal szemben - évi 7-36%-os emelést követően - 1996-ban 823 M Ftot tett ki. 1997-re - az előző évhez viszonyítva 5O%-kal magasabb - 1.267,7 M Ft költségvetési előirányzat kialakítására nyílt lehetőség. A jelzett mértékű növekmények döntő részben a bírák és bírósági dolgozók javadalmazásának változásával, a bírói pótlék emelésével, illetve a székház felújításával összefüggő kiadásokkal hozhatók kapcsolatba. (2. sz. melléklet). 2.1 A költségvetés tervezése A kiadási előirányzatokat alapvetően a PM által kiadott éves irányelvek szerint tervezték meg. A folyamatban igen korlátozott mozgástérrel rendelkeztek, mivel az előirányzatok 7O-79%-át képező személyi juttatások, tb kifizetések mértéke törvények által determinált. A személyi juttatások tervezése terén általános tapasztalat volt, hogy a feladatok növekedését, a leterhelés nyilvánvalóan magasabb fokát létszámnövelés, ehhez kapcsolódó bérnövekmény nem követte. Prioritása a meglévő állomány részben a törvények által megadott arányú - kereset növelésének volt. A költségvetés tervezésében a számszaki és tartalmi levezetések általában megfeleltek a tervezési utasítások előírásainak. Előfordultak azonban olyan tételek, amelyek esetében az LB eltért az általános elvektől. A ruházati költségtérítés összegét pl. 1993-ban a dologi kiadásokban nem sikerült elismertetni az alkumechanizmus folyamatában, a bérmegtakarítás terhére, jutalomként fizették ki. A dologi kiadások tervezésénél - a PM-mel folytatott költségvetési egyeztetésen keresztül - a maradványelv érvényesült, a reális igényeket nem érvényesíthették. 1994-ben, részben a támogatás elvonás (2,9 M Ft) következtében, a szervezet a működőképesség határán mozgott. Általában a kiadási előirányzatok 12-18%-át fordíthatták e célra, 1994-ben azonban alig 1O%-ot tervezhettek dologi kiadásokra. (A teljesítés az előző évhez viszonyítva nominálisan 7 M Ft csökkenéssel járt.) Az LB dologi kiadásainak tervezését értékelve megállapítható volt, hogy a kiadásokon belül mintegy 5O%-ot képeztek az intézmény működtetését biztosító külső szolgáltatások díjai. A vizsgált időszakban a dologi kiadások
emelkedése alig 3O%-os volt, amely mérték, tekintettel az inflációra reálérték csökkenést jelent. Mindezek alapján a dologi kiadások terén további megszorításokra csekély lehetőség nyílt. Az LB székháza az évtized elejére külső és belső felújításra szorult. A rekonstrukcióhoz részletes terv, a pénzügyi lehetőségeket számbavevő ütemezés nem készült, amelynek elsődleges oka a finanszírozás bizonytalansága volt. A székház külső és udvari homlokzatának felújítására, a belső terek rekonstrukciójára 1993-96. között 3O-56 M Ft közötti összegeket terveztek. Az 1994. évi költségvetési tervjavaslat benyújtásakor a székház tetőfelújításának szükségességét a Kormány is elismerte, fedezetet azonban nem biztosított e célra. A bevételek között az igazságszolgáltatással összefüggő tételeket nem terveztek, erre jogszabályi lehetőség nem volt. Az intézményi működési bevételek tervezett nagyságrendje a kiadásokhoz viszonyítva csekély volt, általában azok 1O%-a alatt maradt (18-42 M Ft). Tartalmát tekintve alapvetően költségtérítésből származott, ami a Legfőbb Ügyészséggel közös épülethasználat, üzemeltetés eredménye volt. (A szolgáltatások díjainak megosztásáról a két szervezet megállapodást kötött.) A bevételek 1993-95. között alultervezettek voltak, mivel a teljesítés 2O-15O%os többletet mutatott. Az 1993. évi jelentős mértékű (15O%) bevételi többlet a bérleti díjtételek emeléséből, valamint az átmenetileg szabad pénzeszközök hasznosításából származott. Nem tekinthető számottevő mértékűnek a jóléti intézményeknél realizált bevétel (összesen: 1-2,3 M Ft) a ráfordítások (2-4 M Ft) tükrében. (1996. első félév végén az időarányosnál (2O,9 M Ft) 6O%-kal kevesebb bevételt teljesítettek.) Az 1997. évi költségvetés (1.267,7 M Ft) mintegy 417 M Ft többletet tartalmaz az előző évhez viszonyítva. A fejlesztés döntő hányada (235 M Ft) a székház felújítási munkálataihoz kötődik. Ez az előző években megkezdett rekonstrukció folytatását jelenti, indokoltsága már 1994. évben sem volt vitatott, mindössze a fedezet biztosítása húzódott 1997. évre. A személyi juttatás többletét (145 M Ft) a törvények módosítása alapozta meg. A tb járulék 1997. évi alacsonyabb kötelezettségét mintegy 1O M Ft értékben figyelembe vették. E körbe tartozik a bírói pótlék 1996. május 1-jétől megvalósított emelésének (35%) szintrehozása, továbbá az illetményalap, valamint az átlagkereset növekményének pénzügyi hatása. Az általános tervezési elvek alól - tekintettel az LB sajátos helyzetére indokoltan két esetben mentesültek. Az 1996. július 25-i (PM-LB) emlékeztető szerint az LB dologi kiadásainál nem került sor 2O%-os csökkentésre, továbbá a fejlesztést - a saját bevétel szerény mértékű (7,5 M Ft) növelésén túl - költségvetési támogatás fedezi.
2.2 Az előirányzatok módosítása, a finanszírozás rendje Az előirányzatokat 65-8O%-ban irányítószervi hatáskörben módosították, a szabályozásnak megfelelően dokumentált formában. Tartalmukat tekintve alapvetően a személyi juttatások évközi, törvényi szabályozáson alapuló növekedésével, valamint szervezeti változással hozhatók összefüggésbe. Ide tartozott a bírák, bírósági dolgozók javadalmazásának változása, a bírói pótlék emelése (1993., 1994., 1996.), valamint az Emberi Jogi Iroda létrehozása (1994.). Felügyeleti szervi hatáskörben 1994-95-ben volt jelentősebb módosítás (9-11 M Ft), amelynek forrása az előirányzatot a jelzett mértékben meghaladó támogatásértékű bevétel volt. A szabályszerűen végrehajtott módosítások mellett 1995-ben előfordult, hogy a dologi kiadásoknál az előirányzat módosítás elmulasztása túllépéshez vezetett (261 E Ft), amit az ÁSZ zárszámadást érintő vizsgálata észrevételezett. A fejezet pénzellátását az előírt negyedéves terv alapján, havi bontásban biztosította a PM. A rendelkezésre álló források - a dologi kiadások területén időszakonként feszítetten - biztosították a működőképességet, likviditási probléma nem merült fel. Az engedélyezett támogatást minden évben teljes egészében folyósították. Nagyobb fizetési kötelezettségek esetén (külön juttatás, előrehozott személyi juttatás szabadságok miatt, felújítások) külön igénylés alapján történt a finanszírozás. Az éves költségvetések végrehajtása során csekély mértékű pénzmaradvány keletkezett. Az 1993-95. közötti időszakban a bérleti díjak emelése, tárgyi eszköz értékesítése, kamatbevétel stb. következtében O,1-1,3 M Ft pénzmaradvány adódott, amelynek felhasználása szabályszerű volt.
3. A költségvetés végrehajtása A kiadások és bevételek rendszeresen meghaladták az eredeti tervszámokat, az eltérés azonban csökkenő tendenciát mutatott. (1993-ban 16%, 1995-ben 1% volt a növekedés). Mindez a költségvetési egyensúly javuló helyzetét mutatja. 3.1 Létszám- és bérgazdálkodás Az LB alapfeladatát elnök, elnökhelyettes, bírák, bírósági tisztviselők, ügykezelők és fizikai munkavállalók tevékenységén keresztül látja el. (A BSZ szerint a létszám meghatározása az elnök jogosultsága.) Az LB létszáma 1993-96. között mintegy 6%-kal csökkent, a feltöltöttség - növekvő irányzat mellett - 1996-ban 89%-ot mutatott. A szervezetnél a beérkezett ügyek számának növekedésével arányos bírói létszám emelésnek az eltelt időszakban nem volt realitása. A terhelés csökkentése érdekében azonban belső intézkedéseket foganatosítottak. E körbe tartozott a korábbi 5 elnökhelyettes álláshelyből 4 státusz megszüntetése, fizikai állomány
csökkentésével beosztott bírói, illetve ún. berendelt bírói státusz létesítése.(Az utóbbi kategória alatt az alsóbb fokú bíróságokról határozott időtartamra - általában 6 hónap - kétoldalú tapasztalatszerzésre berendelt bírókat kell érteni.) E megoldás átmenetileg javította az utánpótlás helyzetét. A bírói utánpótlás általános problémája, hogy forrásként - alapvetően egzisztenciális problémák (pl. lakásellátás) miatt - az egyébként is túlterhelt fővárosi, illetve főváros közeli megyei bíróságok jöhetnek számításba. A vázolt konstrukciókban létesített bírói álláshelyeket csak részben töltötték be. A betöltetlen állások számában (1993:65 fő, majd a teljes létszám csökkenésével együtt, 1996: 32 fő) a vizsgált időszak elején a fizikai állománykategória képezett 5O%-ot, majd ez az arány a bírói státuszoknál jelentkezett. Az állománykategóriákban az üres álláshelyek számottevő mértékű bérmegtakarítás forrásává váltak. 1993-ban 18 fő fizikai (portás, rendész) és 4 fő tisztviselői álláshelyet szüntettek meg, amelyek terhére 8 fő berendelt bírói státuszt létesítettek. Az átcsoportosítás feladat elmaradással függött össze (a rendészeti feladatokat a Köztársasági Őrezred vette át), a 137/1993. (X. 12.) Korm. rendelet 21. §-ának (4) bekezdése szerinti szabályszerű megoldás ezért a fizikai álláshelyek zárolása, a feladatok növekedésével indokolt bírói létszám- és bér tervezése lett volna. Fennállt továbbá az is, hogy a 8 fő berendelt bírói álláshelyből ténylegesen 1 főt alkalmaztak. Az ilyen jellegű, nagy bérkülönbözettel járó átszervezések hosszú távon a költségvetéssel szemben többletigényt támasztanak, figyelemmel a személyi juttatásban a bírói és fizikai állománykategória között mutatkozó különbségre. Sajátos, kapcsolt munkaköri kötelezettségként a Munkaügyi Kollégium bírája látja el a Titkárság vezetőjének (főtitkár) tevékenységi körét, ugyanezen kollégium tanácselnöke a személyzeti, munkaügyi és oktatási szervezeti egység vezetőjének feladatát, ítélkezésében végzett munkájuk mellett. A munkaerőgazdálkodás szempontjából pozitív megoldás összehangolása a bírósági szervezeten belül - figyelemmel a reformfolyamatra - indokolt. Az Emberi Jogi Iroda tudományos munkatárs státusza huzamosabb idő óta betöltetlen volt. A szükséges fordítási munkákat megbízások útján végezték el, amelyekben az LB munkatársai, köztük az Iroda vezetője is érintett. Az ügybeosztás szerint az irodavezető feladata a fordítások ellenőrzése volt, így adott esetben az összeférhetetlenség kérdése merült fel, amely újraszabályozást igényel. A fordítási megbízásokat az elnökhelyettes engedélyezte, a teljesítést az irodavezető igazolta, amely megoldás a 3/1993. sz. elnöki utasítással nincs összhangban. A dokumentum szerint ugyanis a bér és bérjellegű kiadások engedélyezésének jogát az elnök magának tartotta fenn. Minőségi változást jelentett az LB munkájában 1994-ben, hogy a tanácsjegyzői létszámot 21-ről 26-ra emelték az ügykezelői státuszok terhére. A jegyzőkönyvvezetői feladatokat ezen időponttól - az igényeknek megfelelően - jogi egyetemet végzett fogalmazók látják el. Az ügyintézői tevékenységet végző tisztviselők létszáma stabilitást mutatott
(58-59 fő), a feltöltöttség 85% körül volt. Közülük 2O% a különböző szervezeti egységeknél látott el vezető beosztásokat felsőfokú végzettséggel. A módosításokat követően az ügykezelők száma 2O%-kal csökkent (1993: 66 fő, 1996: 55 fő), a feltöltöttség azonban 95%-ra javult. A fizikai állományban foglalkoztatottak aránya több mint 2O%-kal csökkent a vizsgált időszakban (1O8 főről 85 főre). A feltöltöttség e kategóriában is 94% fölött volt. A teljes létszámhoz viszonyított relatív magas arányuk (26%) összefüggésben van azzal, hogy adott tevékenységeket (nyomdai munka, takarítás stb.) a Legfőbb Ügyészség számára is elvégeznek. A létszámmozgásról rendelkezésre álló adatok alapján megállapítható volt a ki- és belépők közel azonos aránya, valamint az 1993-tól érzékelhető, csökkenő tendenciájú fluktuáció. 1993-ban a nyitó létszám 21%-a távozott a szervezettől és 19% lépett be. 1996. I. félévében 6% lépett ki és a belépők aránya 4%-os volt. Az éves költségvetési törvények az LB részére folyamatosan, a törvényi előírásoknak megfelelő mértékben növekvő személyi juttatás és tb előirányzatokat hagytak jóvá. A tényleges felhasználás a személyi juttatásoknál 252 M Ft, 353 M Ft, 365 M Ft értéket mutatott 1996. I. félévében 19O M Ft volt. A rendszeres személyi juttatás mértéke, az átlagos állományi létszám figyelembe vételével, 1 főre vetítve 1993-95. között 4O%-kal emelkedett, 683 E Ft-ról 965 E Ft-ra nőtt. Mintavételszerűen ellenőrzésre került a besorolások szabályszerűsége a különböző állománykategóriákban. (A bírói, tisztviselői, ügykezelői és fizikai állomány 5-1O%-át jelentő besorolások számszaki levezetését tekintette át a vizsgálat.) Megállapítást nyert, hogy a szóban forgó tételeknél a bírák, az ügyészek, a bírósági és ügyészségi dolgozók előmeneteléről és javadalmazásáról szóló - módosított - 199O. évi LXXXVIII. tv. (a továbbiakban: előmeneteli tv.) előírásait betartották, a bérszámfejtés, a bérnyilvántartás helyzete rendezett volt. A kifizetett jutalom tekintetében az LB szervezetének átlaga 1 főre vetítve 1993-95. között 14O E Ft, 179 E Ft, illetve 138 E Ft volt (1996. első félévében 81 E Ft). A felsorolt értékek azt jelentik, hogy fejezeti szinten átlagosan 2,5; 2,3; illetve 1,7 havi jutalmat fizettek ki (a 13. havi külön juttatáson felül). A jutalmak állománycsoportonkénti megoszlása azt mutatta, hogy a bírák a fejezet átlagának kétszeres összegében részesültek, a fizikai alkalmazottak a mondott átlag harmadát kapták. (Állománycsoporton belül a rendező elvet a besorolás szerinti személyi juttatás képezte, differenciálásra nem került sor.) A jutalmazás vázolt rendje és évenkénti mértéke, különös tekintettel a forrást jelentő betöltetlen álláshelyekkel összefüggő észrevételekre, felülvizsgálatra szorul. A jutalmak 1 főre vetített éves összege meghaladja a központi költségvetés más fejezeténél teljesített kifizetéseket. (A megállapítás akkor is helytálló, ha a ruházati költségtérítést is jutalomként fizették ki.) A nem rendszeres személyi juttatások közül a vizsgált időszakban több mint kétszeresére növekedett a kifizetett megbízási díjak összege. Ez az irányzat az
Emberi Jogi Iroda - rendeltetésszerű működésével kapcsolatos - indokolt fordítási szükségletét fejezte ki. A szerződések ellenőrzése azonban azt is felszínre hozta, hogy a teljesítés igazolásánál a kifizetés alapjául szolgáló oldalszámot nem tüntették fel. 3.2 Eszközgazdálkodás 1993-95. között az LB eszközállománya jelentősen gyarapodott, az immateriális javak és a tárgyi eszközök bruttó értéke 68%-kal - 244 M Ft-ról 4O9 M Ft-ra növekedett. Az immateriális javak állományát lényegében az ellenőrzött időszak során hozták létre. Tartalmát 1OO%-ban softverek képezték, dinamikus növekménye (8,9 M Ft) a koncepciózus informatikai fejlesztés eredménye volt. Az ingatlanok könyv szerinti értékének növekedése 116 M Ft volt, amelyből 55%-ot képviselt a székház, továbbá az elnöki lakás felújítása. A gépek, berendezések állományának kétszeres növekedése részben az informatikai fejlesztésekkel, részben a székház felújítás kapcsán vásárolt új berendezésekkel, a működéshez szükséges egyéb gépek beszerzésével hozhatók összefüggésbe. (A gépek, berendezések 63%-át számítástechnikai és ügyviteltechnikai gépek alkották.) A járművek állományának bruttó értéke 1,5 M Ft-tal, 39%-kal nőtt, ez azonban - a számviteli előírások ellentmondásai miatt - nem tükrözi a vagyon valós gyarapodását, a minőségi fejlesztést. A lízingelt gépkocsik nyilvántartásba vétele - az előírásoknak megfelelően - az utolsó törlesztőrészlet összegén történt. Így az 1995-96-ban aktivált 2 db (Opel Vectra, illetve BMW) gépkocsi bruttó értéke 5-5 E Ft. A költségvetési szervek könyvvezetését szabályozó 179/1991. (XII. 3O.) Korm. rendelet a lízing elszámolását nem emelte ki. A vállalkozási szférában a szolgáltatásnak minősülő lízinget termelési és kezelési költségként számolják el. E szabály alkalmazása az előzőekben részletezett ellentmondáshoz vezetett, amelynek kiküszöbölése érdekében a jogszabályt módosítani kell. Az eszközök használhatósági szintje - a fejlesztések eredményeként - az 1993. évi 45,4%-ról 48,9%-ra, szerény mértékben növekedett. A teljesen leírt eszközök aránya, az állomány bruttó értékében növekvő irányzatú, de alacsony értékű volt (1993: 2,4%, 1995: 9,6%). Az LB készletgazdálkodása megfelelően szabályozott volt. A feladatrendszerből adódóan a kevésbé készletigényes tevékenységnél jól funkcionált a beszerzések centralizált engedélyezési rendje. A főosztályvezetői engedélyhez kötött igénylések jóváhagyásánál érzékelhető törekvések voltak a takarékosabb megoldásokra (akciók, engedmények kihasználása). 1993-95. között a készletbeszerzések közel azonos összegűek voltak - 1993-ban 6,3 M Ft, 1995-ben 6,5 M Ft - ami reálértéken csökkenést jelent. Közel ilyen mértékben csökkent az év végi raktári készlet értéke (3 M Ft-ról 2,8 M Ft-ra). A felhasználások és a raktári készletek összetételét tekintve az irodaszerek és nyomdai anyagok aránya az összes mennyiség 51-68%-a között mozgott. A szakipari anyagokat a felmerült javításokhoz szerezték be és többségükben azonnal
beépítették. A raktári rend megfelelt a szakszerű tárolás követelményeinek. A készletmozgások bizonylatolása, a raktári nyilvántartások, valamint az anyagkönyvelés naprakész volt. Az elfekvő készleteket feltárták, hasznosításuk folyamatban volt. 3.3 Szolgáltatások, egyéb működési kiadások A szolgáltatások igénybevételére kifizetett pénzeszközök a dologi kiadások meghatározó hányadát, 4O-51%-át tették ki. A tényleges kiadások - az 1994. évi teljesítés kivételével - az eredeti előirányzaton belül maradtak. Külső szolgáltatási díjakra 1993-ban 3O M Ft-ot, 1995ben 51 M Ft-ot fizettek ki. 1994-ben az eredeti előirányzatot (41 M Ft) a többletbevétel terhére emelték meg 7 M Ft-tal (18%). A szolgáltatáson belül a tipikusan intézmény üzemeltetésre teljesített kiadások megtakarítást mutattak. 1994-ben 39,4 M Ft-ot fordítottak e célokra (távhő, villamos energia, postai szolgáltatások stb.), 1995-ben - az infláció ellenére - alig 3 M Ft-tal haladták meg a fenti összeget. Megtakarítást értek el az érvényes szerződések felülvizsgálatával, a felhasználási szabályok szigorításával és egyéb intézkedésekkel. Egyértelműen a beruházási források szűkösségével összefüggésben jelentkeztek a gépjármű lízing díjak kifizetésével járó magasabb összegek. A személygépkocsik - futásteljesítmény és műszaki állapot alapján egyébként indokolt - cseréjénél a vételárnál 25-36%-kal nagyobb kiadások adódtak. Az egyéb szolgáltatásoknál elért megtakarításokból finanszírozott többletek hozzájárultak a gazdálkodás feszítettségéhez és ezen konstrukció hátrányaira figyelmeztetettek. 1 db BMW 73O, illetve 2 db Opel Vectra cseréje a jelzett megoldásban 1994-96. között 15,5 M Ft összegű kiadást jelentett. A Markó utcai székházat az LB más szervezetekkel együtt használta, illetve használja. Az üzemeltetési kiadások megtérítése tárgyában - rendszeresen karbantartott - megállapodásokat kötöttek. A székházban működik napjainkban is a Legfőbb Ügyészség, a korábbi években költözött el a Villamosenergiaipari Kutató Intézet, illetve az Országos Bányaműszaki Felügyelőség. A Legfőbb Ügyészséggel a közmű-, energiadíjak esetén területarányos, egyéb szolgáltatásokra átalánydíjas szerződéseket kötöttek, amelyekből 22-41 M Ft bevételre tettek szert. Ezen kiadások az LB költségvetésében jelentek meg, ugyanakkor továbbszámlázással a Legfőbb Ügyészségre terhelték, ahol szintén működési kiadásként számolták el. Ez a gyakorlat a számviteli szabályoknak megfelel, de azok finomításának szükségességére hívja fel a figyelmet. A belföldi és külföldi kiküldetéssel összefüggő rendelkezéseket az LB elnöke utasításokban (1/1991., 2/1994.) szabályozta. A napidíjak mértéke a BSZ, illetve az előmeneteli törvény előírásai szerint, a személyi alapbér változásának
függvényében módosult. (A korábbi egységesen 11O Ft/nap/fő értékről 1996-ra a bírói állománykategóriában 114O Ft/fő/nap,, bírósági dolgozó esetében 39O Ft/nap/fő értékre nőtt.) A belföldi kiküldetés kiadásainak alacsony szintje (1993: 39 E Ft, 1995: 19 E Ft) részben a csekély számú kiküldetéssel, részben az elszámolás rendjének változásával kapcsolatos. 1995-től a napidíjak a személyi juttatások részét képezték, így az alacsonyabb kiküldetési kiadások ezzel magyarázhatók. Napidíjra 1995-96-ban 483 E Ft, illetve 343 E Ft (I. félév) kifizetés teljesült, amelynek döntő többsége a külföldi kiküldetéseknél merült fel. Az utóbbi jogcímen tapasztalható jelentős kiadási növekmény (1993: 1,4 M Ft, 1996: 2,8 M Ft) a költségtérítés mértékének emeléséből adódott. Saját gépjármű igénybevétele nem volt gyakori az LB-nél. Kiküldetéssel összefüggésben 1-1 esetben fordult elő évente, adómentes összeghatárig történő költségtérítés mellett (2 Ft/km, illetve 3 Ft/km). Munkábajárást saját gépkocsival 8 fő vidékről bejáró bíró részére engedélyeztek. Tekintve, hogy a tevékenység jellegéből adódóan a lakáson végzett munka engedélyezett (nem naponta jártak be a székházba), a havi bérletek díjánál kedvezőbb kiadások adódtak. Az elszámolások mintavételszerű ellenőrzése a hivatkozott szabályozások betartását mutatta. 3.4 Felújítás, beruházások, az ingatlangazdálkodás helyzete Az építményekkel összefüggő - több évet átfogó - munkák tervezhetőségére nagymértékben rányomta bélyegét a felhasználható pénzeszközök bizonytalansága, a hosszú távú kötelezettségvállalás ellehetetlenülése. a./ Felújítások A székház műszaki állapota alapján indokolt felújítása 1991-ben kezdődött részletes - szakmai és pénzügyi terveket tartalmazó - írásos koncepció nélkül. A kényszerpályát jól jellemzi, hogy az építész-szakmai megfontolások a tetőfelújítás elsődlegessége mellett szóltak, a szükséges százmilliós nagyságrendű forrás azonban csak 1996-ban (56 M Ft), illetve 1997-ben (235 M Ft) állt rendelkezésre. A korábbi években teljesített kiadások (32-52 M Ft) a külső és udvari homlokzat, illetve a belső terek felújítására szolgáltak. A homlokzat felújítása a Markó utcai fronttal kezdődött, az udvari traktus átadásával fejeződött be 1994-ben. A meghívásra 7 pályázó jelentkezett, szerződést a zsűri által másodiknak sorolt vállalkozóval kötöttek. A pályázat nyertese a munka jellegével, a felhasznált anyag mennyiségével nem igazolható mértékű előleget kötött ki, ezért a döntés indokolt volt. A négy év alatt 7 szerződést kötöttek a vállalkozóval, amelyekben az LB érdekei (minőség, garancia, határidő stb.) érvényesültek. Valamennyi szerződés értéke azonban 1O M Ft alatt maradt, amely megoldás a versenyeztetés mellőzését, a korábbi szerződő féllel való tárgyalásos megállapodást célozta meg. A versenytárgyalások rendjéről szóló 1987. évi 19. tvr., valamint a 36/1988. (VIII. 16.) PM rendelet szerint a 1O M Ft-ot meghaladó költségvetési pénzfelhasználás
esetén nyílt versenytárgyalást kell kiírni. (Ezt a kötelezettséget az Áht 95. §-a is megerősítette.) A kérdés megítélésénél azt is figyelembe kell venni, hogy pl. 1993-ban a rendelkezésre álló 31 M Ft felújítási előirányzatot a pótköltségvetéssel emelték 52 M Ft-ra, továbbá a homlokzatfelújítás mellett belső rekonstrukció is folyt. Így az évközi , magasabb összegű kötelezettségvállalás - adott esetben - valóban bizonytalan helyzetet teremtett volna. A székház tetőfelújításának tervezésére, a kivitelezéssel összefüggő közbeszerzési eljárás lebonyolítására 1996. január 31-én kötöttek szerződést a HORBER Beruházási Tanácsadó és Tervező Mérnökiroda Kft-vel. A megbízási szerződés az ajánlati felhívás elkészítésétől, a versenytárgyalás eredményének kihirdetéséig a folyamat teljességét átfogta (312,5 E Ft). Ugyanezen időszakban, az intézmény érdekeit korábban is képviselő építésügyi szakértőnek is megbízást adtak, amely ugyancsak tartalmazta a közbeszerzési eljárásban való közreműködést, bár ennél szélesebb kört ölelt fel. A közbeszerzési feladatok - szerződő felek közötti - részletes megosztásának hiányában a megállapodások ezen részének megalapozottsága vitatható. A közbeszerzés tárgyában tett ajánlati felhívás megjelent a Közbeszerzési Értesítőben (11. sz.). Az eredményhirdetés (2 ajánlattevő) - a közbeszerzésekről szóló 1995. évi XL. törvény (továbbiakban: Kbt) 46. § (2) bekezdésében felsorolt igazolások hiánya miatt - az ajánlatok érvénytelenségét állapította meg. Tekintettel arra, hogy a feltételek nem változtak, a Kbt 78., továbbá 72. §-a alapján közzétették a gyorsított, tárgyalásos eljárásra szóló felhívást (Közbeszerzési Értesítő 23. sz.). Mindezek alapján kötöttek szerződést az Alba Regia Építő Vállalkozó Rt-vel (45 M Ft). A balatonszemesi üdülő műszaki állapota az 1994. évi üzemelés előtt felújítást indokolt. A megkötött szerződések (4,5 M Ft) azonban több szempontból kifogásolhatók voltak. A szóban forgó dokumentumok nem tartalmazták a feladatok tételes felsorolását, az egységárakat, műszaki ellenőr az LB érdekeit nem képviselte. Ezek alapján - indokoltan - a belső ellenőr 1994. július hóban a szerződéskötés szakszerűtlenségét állapította meg. A munkavégzés utólagos ellenőrzése, a számlák kollaudálása alapján az LB O,9 M Ft-tal csökkentett kifizetést teljesített, kivitelezési hibák miatt. A szerződést a Költségvetési és Ellátási Főosztály (a továbbiakban: Főosztály) akkori vezetője kötötte (ma már nem tartozik az intézmény állományába), felelősségrevonást azonban nem alkalmaztak a vizsgálatok után. Az eset a belső szabályozás következetes betartására hívja fel a figyelmet. b./ Az informatikai fejlesztés Az informatika fejlesztésének tervszerű végrehajtása érdekében 1991-ben Számítástechnikai Osztályt, valamint az elnök vezetésével Informatikai Bizottságot hoztak létre (1992.). A fejlesztés tartalmát 1994-ig éves és középtávú tervekben, attól kezdve Informatikai Stratégiai Tervben fogalmazták meg. Az ítélkezés segítését célzó első feladatkör 1995-re gyakorlatilag megvalósult,
miután kiépítésre került egy Novell alapú helyi hálózat mintegy 1OO munkaállomással. Ennek megfelelően az LB határozatai visszakereshetők, továbbá lehetővé vált - különféle keresési szempontok alapján működő, többfajta szoftverre alapozva - a teljes szövegű jogszabálygyűjtemény felhasználása. A második feladatkör, az adminisztráció számítógépes támogatása 1995-től vált realizálhatóvá. E lépcső jelentősége az ügymenet segítése és átláthatóvá tétele mellett a törvényekben meghatározott ügyrend betartásának ellenőrzési lehetőségében áll. Mindkét feladatkörrel kapcsolatban fennáll, hogy a rendszerek telepítése önmagában az ítélkezési folyamatot lényegesen nem gyorsítja, következésképpen nem vezet a folyamatban maradt ügyek számának gyors csökkenéséhez. Ennek alakulására nagyobb hatást gyakorol a hatáskörök átadása, a beérkezett ügyek száma. A számonkérhető pontos terveken alapuló informatikai fejlesztéseket 1993-95. között kormányzati, valamint saját forrásból finanszírozták. Az Informatikai Tárcaközi Bizottság állásfoglalása alapján a Miniszterelnöki Hivatal az LB részére 1993-94-ben 5-5 M Ft-ot, 1995-ben 8 M Ft-ot biztosított az ÁFI-n keresztül a Központi Kormányzati Informatikai Infrastrukturális Fejlesztési Célprogram előirányzatból. (Saját forrásból ugyanezen időszakban 3,1 M Ft, illetve 3,O M Ft-ot irányoztak elő e célra. A teljesítés - az 1993-ban tapasztalt 2,2 M Ft-os áthúzódástól eltekintve - 1OO%-os volt.) A megrendelések odaítélése meghívásos versenytárgyalások folyamatán keresztül történt, 1993-ban kettő, 1995-ben öt résztvevővel. Az 1995. évi feladat sajátos helyzetet teremtett, mivel a versenytárgyalás tárgya több évre áthúzódó, 3 ütemű feladat volt (irodaautomatizálás). A projekt ilyen meghatározása indokolt volt, miután egységes rendszer kialakítását célozták meg. Az 1996. évi előirányzat (6O M Ft) felhasználásakor - a Közbeszerzési Tanáccsal folytatott konzultáció után - a Kbt 7O. §-ának f./ pontja szerint új pályázatot nem írtak ki, a projekt azonban a Közbeszerzési Értesítőben közleményként megjelent. (A jelzett jogszabály lehetőséget teremt ilyen eljárásra, ha más ajánlattevő bevonása többletköltségeket, eltérő technikai paramétereket eredményezhet.) c./ Gépjárművek beszerzése, értékesítése Az LB 1993-96. között 8 db/év gépjárműállománnyal oldotta meg feladatait. 1996-ban a gépkocsik átlagos életkora 3,5 év volt. Az LB gépjárműparkja jelentősen korszerűsödött annak eredményeként, hogy az állomány 8O%-át (6 db) cserélték le 4 év alatt. A gépkocsi állományból 1993-ban 5 db Lada típusú, 1 db VW Passat típusú középkategóriájú, 1 db magasabb kategóriájú BMW 73O típusú volt. 1996. II. félévében 1 db Lada gépjármű üzemelt, növekedett a középkategóriát képviselő VW-ek és Opelek száma (5 db).
Az LB 8 db-os gépkocsiparkja magában foglalja a 3 főhöz köthető 4 db járandósági, illetve személyi használatú gépjárművet. Ezek használatánál azonban figyelembe kell venni az Alkotmánybíróság 1996. évben hozott döntését. A 3335/1982. Korm. határozat alapján az LB elnökét 2 db gépkocsi 2 gépjárművezetővel illeti meg. Az 1O77/1987. (XII. 31.) Mt határozatnak megfelelően 1994-ben a Miniszterelnöki Hivatal helyettes államtitkára - a miniszterelnök felhatalmazása alapján egyedi engedélyt adott az elnökhelyettes, valamint a Titkárság vezetője (főtitkár) részére személyi használatú gépjármű igénybevételére. (A jelzett jogforrásokat az Alkotmánybíróság 1996-ban megsemmisítette, de 1997. júniusáig hatályban tartotta.) A lecserélt gépjárművek futásteljesítményének ellenőrzése a cserék indokoltságát igazolta. A rendszerből kivont gépkocsik az értékesítés időpontjáig 81-134 ezer km-t futottak, életkoruk 6-8 év közé esett. (A rendszerben lévő Lada típusú gépjármű 99 ezer km-t futott, életkora 8 év.) Az elnök járandósági gépkocsija esetében a Korm. határozatban rögzített 4 éves futást 5O%-kal, 6 évre meghosszabbították a csere előtt. A főtitkár személyi használatú gépjárműve 5 és fél éve fut, teljesítménye 134 ezer km. Megállapítható volt, hogy törekedtek a gazdaságos és takarékos üzemeltetés feltételeinek megteremtésére, a járműveket a célszerű üzemeltetés mértékéig használták. A gépkocsinként és évenként adódó viszonylag alacsony futás (7-3O ezer km) felveti annak lehetőségét, hogy az alacsonyabb darabszám - magasabb futásteljesítmény, valamint a jelenlegi darabszám és futás között további gazdaságossági elemzéseket végezzenek. A használatból kivont gépjárművek értékesítése során eleget tettek az előírásoknak azzal, hogy - az eszközök állománycsökkenésének bizonylatolását követően - a Merkur Járműkereskedelmi és Szolgáltató Rt-vel bizományi szerződést kötöttek. d./ Ingatlan- és lakásgazdálkodás Az LB kezelésében kevés számú ingatlan állt. A nyilvántartások szerint a székház, két db lakás, a jóléti intézmények, valamint az elnöki szolgálati lakás tartozott e körbe. Az ingatlanok kezelői jogának földhivatali bejegyzései rendezettek. A Fővárosi Közterületek Földhivatala 12395/1982. sz. határozata rendelkezett a székház kezelői jogának bejegyzésére az LB javára. Ténylegesen azonban - az LB sürgetésére - csak 1996-ban rendezték. A székház földszintjén lévő 81 m2-es, illetve 84 m2-es, 2-2 szobás, komfortos lakásokat - az 1983. decemberében kötött lakásbérleti szerződések szerint -
munkaköri szolgálati lakásnak minősítették. (A gondnok, illetve a fűtő elhelyezésére szolgáltak.) A lakások jelenlegi használói már nem állnak munkaviszonyban az intézménnyel, a szolgálati lakásokat nem a rendeltetésüknek megfelelően használják. Szükségszerű a lakáshasználók jogviszonyának felülvizsgálata, a jogszabályoknak megfelelő elhelyezésükről megállapodást kell kötni. Célszerű áttekinteni a lakások hasznosításának lehetőségét is, annak figyelembevételével, hogy továbbra is szolgálati lakásokra, vagy egyéb célok (pl. vendégszobák) megoldására mutatkozik igény. Az LB elnöki szolgálati lakását 1992-93-ban létesítették. A kiválasztott épület kezelői jogának átruházása tárgyában 1992. december 28-án jött létre szerződés az MH Fenntartási és Elhelyezési Igazgatóság, valamint az LB között, 33 M Ft értékben. A teljesítésre sajátos konstrukcióban - részletfizetés mellett - került sor. Ennek értelmében 1992-ben - a szerződés aláírásakor - 2 M Ft-ot, 1993-ban 4 M Ft-ot, ezt követően 9 éven át évi 3 M Ft-ot fizetett, illetve fizet az átvevő. Az 1992. évi részletet az LB költségvetéséből, az 1993. évi 4 M Ft-ot kormányzati beruházásként az ÁFI-n keresztül (3 M Ft), illetve az LB költségvetéséből (1 M Ft) fedezték. (Az 1993. évi pótköltségvetésről szóló LXXII. törvény alapján 1994-től a részleteket a fejezet költségvetésében tervezték meg és hagyták jóvá.) Az előmeneteli törvény 9. §-ának (3) bekezdése szerint a javadalmazás és a tisztséghez fűződő egyéb jogosultság tekintetében a Legfelsőbb Bíróság elnöke az Alkotmánybíróság elnökével azonos beosztásnak minősül. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 13. §-a azonban e tekintetben csak azt rögzíti, hogy az intézmény elnöke a miniszterelnökkel azonos illetményben részesül, további járandóságokról nem rendelkezik. (Annak tudomásulvétele, hogy az intézmények vezetőinek van szolgálati lakása, csak az éves költségvetésekből, illetve az őrzéssel kapcsolatos belső Korm. határozatokból derült ki.) A fentiek alapján, az ellenőrizhetőség feltételeinek megteremtése érdekében indokolt jogszabályban egyértelműen rendelkezni a járandóságok köréről és mértékéről. Az elnöki szolgálati lakást 1993-ban újították fel. Az erre a célra fordított összeg 13,1 M Ft volt. A fővállalkozói szerződéseket az A-D stúdióval kötötték meg 1993. április 26-án, majd 1993. június 1O-án módosították, ezzel a munkák mennyiségét és a vállalási árat megemelték. Tekintettel a szerződések összegére, továbbá a lakásvásárlás 1993. évi besorolására (kormányzati beruházás) mind a vásárlás, mind a felújítás esetében indokolt lett volna a nyílt versenytárgyalás lefolytatása. A vásárlás esetében a részletfizetési konstrukció, a felújítás terén pedig az eredeti fővállalkozói szerződés összege (7,1 M Ft + ÁFA) tette lehetővé a 1O M Ft értékhatár elkerülését.
A kivitelezés menetében ugyanakkor megállapítható volt a folyamatos műszaki ellenőrzés, valamint az átadás-átvétel végrehajtása során a minőségi kifogások érvényesítése, árcsökkentések formájában. Az elnöki szolgálati lakás technikai és személyi védelmére a 98/1994. (VI. 24.) Korm. rendelet, valamint a 3122/199O. MT határozat szolgáltatott alapot. Az előkészítéssel kapcsolatos munkák (építés, eszközbeszerzés) költségei jelentős mértékben növelték a felújítási kiadásokat. Mindössze egy év elteltével - a 3O49/1995. Korm. határozatnak megfelelően - azonban a személyi biztosítást az ORFK Köztársasági Őrezred parancsnoka megszüntette. Megfelelő szabályzás, rendelkezés hiányában egyedi belső döntés született a lakás használatával összefüggő pénzügyi teherviselés rendjéről is. Az 1994. január 6-án kelt főtitkári feljegyzés azt tartalmazta, hogy pl. a gáz- , áramfogyasztás 5O%-át, a víz-, csatornadíj 33%-át fizeti a lakás használója, a fennmaradó hányad a Legfelsőbb Bíróság költségvetését terheli. Az őrszemélyzet elhelyezése elvileg indokolta a költségek megosztását. Gondoskodni kell azonban a szabályozási háttér biztosításáról, ezzel lehet megalapozottá tenni a költségmegosztás mértékét. A Legfelsőbb Bíróságnál a lakásépítés és vásárlás támogatására fordítható összeget a vizsgált időszakban jelentős mértékben nem emelték. A támogatások száma 199O-től 1993-ig növekvő volt, azt követően csökkenő irányzatot mutatott. Az adható támogatás alacsony mértéke nem segítheti a vidéki bíróságokról az intézményhez kerülő bírák letelepedését. 199O-ben 4 fő részesült átlagosan 98 E Ft támogatásban (összesen O,4 M Ft), 1993-ban az átlagos 11O E Ft támogatást 13 fő kapta meg (összesen 1,4 M Ft). 1995ben 1O fő részesült átlagosan 156 E Ft támogatásban (összesen 1,6 M Ft). Mintavételszerű ellenőrzéssel 4 esetben tekintettük át a támogatás odaítélésének folyamatát. A kérelmezők bíró, ügykezelő, tisztviselő és fizikai állományban dolgozó volt. A 1OO-26O E Ft közötti összegeket 5 évi visszafizetési határidővel kapták meg. (Az indokok között lakásvásárlás és korszerűsítés is szerepelt.) A támogatás odaítélésekor a Legfelsőbb Bíróság és a kérelmező megállapodást kötött, amelyben az intézmény érdekei megfelelően érvényesültek. Megállapítást nyert, hogy a támogatások odaítéléséről az elnök hozott döntéseket. A több tekintetben elavult, de hatályban lévő 3/1983. sz. elnöki utasítás a tárgyban bizottsági döntést írt elő. (Az utasításban szereplő lakásbizottság ma már nem működtethető.) Indokolt e téren is a belső szabályozás korszerűsítése.
4. A számvitel, a bizonylati rend helyzete, a gazdálkodás belső ellenőrzése
1994. szeptember 1-jén adták ki a jelenleg is hatályos Ügyviteli Szabályzatot. Ez azonban nem helyettesíti a költségvetési fejezet gazdálkodási szabályzatát főként azért, mert hiányzik egyes felelősségi jogkörök meghatározása. Az ügyviteli szabályzat a Főosztály ügyvitelére tér ki, figyelmen kívül hagyva az egyéb, gazdálkodásba bevont szervezeti egységek tevékenységét (felújítások, beruházások, létszám- és bérgazdálkodás). Az 1993. évi 3. sz. elnöki utasításban szabályozták a pénzügyi kötelezettségvállalás és utalványozások rendjét. A szabályozást a jogszabályi előírások figyelembevételével az LB szervezeti felépítéséből és az egységek feladatrendjéből adódóan sajátosan alakították ki. Teljes körű kötelezettségvállalási jogkörrel az LB elnöke rendelkezik, ugyanakkor átadott részjogkörökkel rendelkeznek a szervezeti egységek vezetői (titkárság vezetője, személyzeti vezető). A Főosztály vezetője kötelezettségvállalásra jogosult a gazdálkodást érintő és 1OO E Ft alatti beszerzés jellegű kifizetések teljesítésére. Kifogásolható, hogy a kötelezettségvállalások 1993-ban kiadott rendjét nem aktualizálták, az időközben bekövetkezett szervezeti változásokat (a Pénzügyi és Költségvetési Főosztály átszervezését, Emberi Jogi Iroda felállítását) nem vezették át. Nem szabályozták a számítástechnikai osztályvezető kötelezettségvállalási jogkörét, ami a gyakorlatban hasonló a Főosztály vezetőjéhez (informatikai jellegű beszerzéseknél 1OO E Ft értékhatár alatt). 4.1 A számviteli rend, bizonylati fegyelem A gazdálkodás egyes részterületeit (általában a Főosztály tevékenységéhez kapcsolódva) az előírásoknak megfelelően alakították ki. A belső szabályzatokban a jogszabályi változások nyomon követhetők. Elkészítették az LB számlarendjét, leltározási és selejtezési, házipénztár bizonylati szabályzatát. Meghatározták az LB gazdálkodó szervezete és a részben önállóan gazdálkodó jóléti intézmények közötti munkamegosztás és felelősségvállalás rendjét. A kincstári rendszer 1996. évi bevezetését az LB munkatársainak megfelelő felkészítésével nem alapozták meg. Az Államkincstár felállításával összefüggő adatszolgáltatás, napi feladatok változása jelentős mértékű többletmunkát eredményezett (átutalások, havi jelentések), esetenként az átfutási idő növekedésével járt (készpénz felvétel). Ugyanakkor az átfutó, kiegyenlítő és függő tételeket - 1996-ban - a rendszer nem tudta kezelni. Az államkincstári rend bevezetésével kapcsolatos módosításokat az 1996. évi számlatükörben vezették át. Az új számlarend az intézmény számviteli politikáját, a kincstári kódok megjelölését tartalmazta.
A számvitel zárt rendszert alkotott, az éves mérlegek adatai a főkönyvi kivonatok és az analitikus nyilvántartások egyenlegeivel egyezőek voltak. A főkönyvi könyvelés alátámasztását szolgáló pénzügyi és számviteli analitika rendszerét az előírásoknak megfelelően alakították ki. A nyilvántartásokat naprakészen vezették, a kötelező egyeztetéseket elvégezték. Az immateriális javak, tárgyi eszközök, készletek, vevő, szállító, letéti pénzeszközök részletező nyilvántartásai teljes körűen és a számviteli alapelvek szerint biztosították a beszámoláshoz szükséges adatszolgáltatást. Kifogásolható ugyanakkor, hogy a kötelezettségvállalással kapcsolatban előírt nyilvántartást nem vezetették naprakészen és teljes körűen. Az LB kötelezettségvállalási és utalványozási rendjét szabályozó 3/1993. sz. elnöki utasítás végrehajtásáról szóló 171O/1993. sz. főosztályvezetői utasításban rendelkeztek a kötelezettségvállalások elkülönített nyilvántartásáról, meghatározva annak módját, tartalmát. A rendelkezést azonban nem érvényesítették teljes körűen. A hiányosság a mérlegvalódiság követelményét nem befolyásolja ugyan, de a gazdálkodás folyamatában a naprakész évközi értékeléseket nem teszi lehetővé. A kötelezettségvállalások teljes körű naprakész nyilvántartása különös jelentőséggel bír az államkincstári rendszer bevezetésével, a hangsúlyozottabb és mélyebb tagolású előirányzat-gazdálkodás során. Célszerű ezért egy számítógépes feldolgozású rendszer kialakítása, amely mindezt szolgáltatja. Az említett hiányosság ellenére a főkönyvi könyvelés tagolása és az analitika rendszere biztosította a költségvetés tervezéséhez és a zárszámadáshoz a megalapozott adatszolgáltatást. A kellő gondossággal elkészített leltározási szabályozást követve a készleteket és eszközöket évenként, az immateriális javakat, tárgyi eszközöket minden második évben leltározták. Ez utóbbiakat a vizsgált időszak alatt a székházban 1994-ben, a jóléti egységeknél 1993-ban és 1994-ben hajtották végre. Az 1994. évi nagy értékű tárgyi eszköz leltárnál a többlet-hiány szabályszerű kimunkálását elvégezték, az eltérések okait feltárták. Megállapítható volt, hogy a vizsgált időszakban a mérleg leltárral történő bizonylati alátámasztása megfelelt a valódiság elvének. Ugyanakkor vagyonvédelmi szempontból kifogásolható, hogy a vagyonnyilvántartás és leltározás során szobaleltár felelősi rendszert nem érvényesítettek, így a dolgozók felelőssége a személyi nyilvántartásban szereplő eszközökre korlátozódott. A használatra, illetve munkahelyre kiadott nagy értékű tárgyi eszközökre (pl. számítógép, másológép, fax) a dolgozók személyi felelősségének belső feltételrendszerét nem biztosították. A leltározást megelőzően feltárták a használhatatlan eszközöket, a szükséges selejtezéseket elvégezték. A selejtezési szabályzatban meghatározták a selejtezési bizottság személyi összetételét, gondoskodtak a tevékenység rendszeres és szabályszerű lebonyolításáról. A selejtezéseket jegyzőkönyvvel dokumentálták. Előfordult azonban néhány esetben, hogy a nyomtatványokon az
aláírások nem voltak teljes körűek. A vizsgált időszakban az LB-nél önálló bizonylati szabályzattal nem rendelkeztek, de a meglévő belső szabályzatokban (számlarend, házipénztár szabályzat, leltározási és selejtezési szabályzat, raktárgazdálkodás rendje) meghatározták az ügyvitel bizonylati rendjét. Az előírásokkal összhangban szabályozták az utalványozás és érvényesítés rendjét. A szabályozás általában érvényesült, előfordult azonban, hogy egy-két esetben elmaradt a felújítást érintő kötelezettségvállalások pénzügyi ellenjegyzése. Az esetek száma elenyésző a felújítások volumenéhez viszonyítva. A Multicoop Építési Szolgáltató Kft-vel megkötött szerződésnél a megrendelő egyszemélyben a Titkárság vezetője (főtitkár) volt. A gyakorlat sérti az Áht 98. § (2) bekezdésében foglalt, a pénzügyi ellenjegyzést érintő előírást. A pénzforgalmi bizonylatok ellenőrzését a bizonylatokhoz csatolt számlaellenőrzési és utalványlapon biztosították, amely tartalmazta az érvényesítés, utalványozás, ellenjegyzés formai kellékeit. A pénztári kifizetéseknél, a belső szabályzatban rögzített pénzkezelési előírásokat betartották, a bizonylatok ellenőrzése, utalványozása megtörtént. Mind a banki, mind a pénztári okmányok felszereltsége megfelelő volt. A bankszámlák vezetésénél általában betartották az előírásokat. A fejezetnek devizaszámlája nem volt, letéti számláját 1996. április 1-jével nyitották meg. 199395. között a részben önálló egységek is rendelkeztek az MNB-nél vezetett külön elszámolási számlával. Az államkincstári rendszer bevezetése után az előírt fejezeti számlákon kívül az LB, mint költségvetési gazdálkodó, a gazdálkodás pénzügyi lebonyolításában a Kincstárnál vezetett előirányzat felhasználási keretszámlát nyitott. A jóléti egységekre elkülönített telepi számlákat is vezettek, továbbá pénzforgalmi K betétkönyvet is használnak. Ez nem áll összhangban az államháztartás alrendszereinek bankszámla vezetési előírásával (159/1995. (XII. 26.) Korm. rendelet), ezért e konstrukció korrigálása szükséges. Az elnöki letétek - a bírósági ítélkezésekkel összefüggő, az eljárás során felmerülő költségek fedezetére - előlegként befizetett pénzeszközök, melyek nem a költségvetést illetik meg. Kezelésük és nyilvántartásuk rendjét az LB ügyviteli szabályzatában, az előírások figyelembevételével határozták meg, elkülönítetten, a költségvetési elszámolási számlán kezelték, majd 1996-ban letéti számlát nyitottak. A letéti befizetések 1993-ban 219 E Ft, 1994-ben 915 E Ft, 1995-ben 2,936 E Ft összeget tettek ki, a letéti pénzeszközök év végi egyenlege 1993-ban 133 E Ft, 1994-ben 633 E Ft, 1995-ben 644 E Ft volt. Az elnöki letétek elkülönített nyilvántartását a költségvetésen kívüli pénzek átfutó naplója és az elnöki letéti főkönyv naprakész vezetésével biztosították. A részletező nyilvántartások tartalmazták a szabályszerű elszámolás valamennyi fontos adatát (letét keletkezésének időpontját, jogcímét és rendeltetését, letevő
nevét, jogerős bírói intézkedés számát, amelynek alapján a letét kiutalását elvégezték stb.). Az áthúzódó letétek év végi leltározását és tételes kimutatását elvégezték. 4.2 Belső ellenőrzés Az LB belső ellenőrzési rendszerét a 2/1992. sz. elnöki utasításban szabályozták. A belső ellenőrzés egységes rendszereként meghatározták a vezetői és munkafolyamatokba épített ellenőrzés súlypontjait, a függetlenített belső ellenőrzés főbb vizsgálati területeit. A vezetői ellenőrzés érvényesítéséhez nagymértékben hozzájárult az LB centralizált irányítási rendszere. Az LB létszámát, feladatrendszerét, szervezeti felépítését tekintve, a centralizált irányítás indokoltnak minősíthető. A munkafolyamatokba épített ellenőrzést az egyes tevékenységi területek szabályozásával megalapozták. A munkaköri leírásokban pontosan meghatározták a követelményeket, biztosítva ezáltal a speciális szakterületek ellenőrzését (pl. pénztár-, számla-, leltárellenőrzés stb.). A függetlenített belső ellenőrzést egy fő könyvvizsgáló részfoglalkoztatásával oldották meg. A belső ellenőrzés az LB elnökének közvetlen felügyelete alá tartozik, az éves ellenőrzési terveket, a belső ellenőr javaslatára az elnök hagyja jóvá. Az ellenőrzések kiterjedtek a gazdálkodás különböző területeire, továbbá ismétlődő témák is voltak: költségvetés megalapozottsága, éves beszámolók ellenőrzése, üzemeltetési kiadások, valamint a társintézmények részére teljesített szolgáltatások elszámolásának ellenőrzése. A vizsgálatok kiterjedtek a részben önálló jóléti egységek tevékenységére is, ezen belül az 1994. évi balatonszemesi felújítás, az üdülő kihasználására irányuló ellenőrzés hozott értékelhető tapasztalatokat. A jelentések realizálása általában megtörtént, gondoskodtak a jelentésekben foglalt javaslatok hasznosításáról, ezeket azonban nem minden esetben követték indokolt fegyelmi felelősségrevonások (üdülő felújítás). A vizsgálatok mélysége, szakmai megalapozottsága, színvonala lehetővé tette, hogy a függetlenített belső ellenőrzés az irányítás hatékony eszközévé váljék.
Melléklet
