2007/3
In dit nummer o.m.: VR richt nieuw tribunaal op Prins Claus-lezing Robert Regout-lezing Oeganda Alvaro de Soto en de VN Signalementen
VN Forum 2007/3 De redactie van VN Forum bestaat uit: Tjerk Halbertsma, Arend Meerburg, Adriënne Schillemans
Inhoud
Hoofdredacteur Drs Carel H. Jansen
Veiligheidsraad richt nieuw Tribunaal op C.H. Jansen 1
Eindredactie en produktie Peter Schregardus Redactieraad Tjerk Halbertsma, drs Ruud Hoff, mr Eppo Jansen, mr Toon Schmeink
Sustainable development as a multilateral and cultural issue Prins Clauslezing van Louise O. Fresco
6
Redactieadres VN Forum, Postbus 93539, 2509 AM Den Haag Inhoudelijke opmerkingen of eventueel in het blad te plaatsen opinies, brieven of artikelen kunnen per e-mail verzonden worden aan Carel H. Jansen, adres:
[email protected] Druk Ervee design & drukwerk bv, Zoetermeer Uitgave VN Forum is een uitgave van de Nederlandse Vereniging voor de Verenigde Naties (NVVN). VN Forum verschijnt vier maal per jaar. Kopij dient ingezonden te worden minimaal veertien dagen voor de deadline, d.w.z. vóór 1 maart, 1 juni, 1 september of 1 december. De in de bijdragen neergelegde opvattingen blijven voor de verantwoordelijkheid van de schrijvers en geven niet noodzakelijkerwijs de mening van de NVVN en/of de redactie weer. Het overnemen van een artikel uit dit tijdschrift is, mits met bronvermelding, toegestaan. Abonnementen Bij het lidmaatschap van de NVVN is toezending van VN Forum inbegrepen. Losse abonnementen E 35 per jaar: schrijf naar het NVVN-secretariaat voor aanmelding als abonnee. Abonnementen worden automatisch verlengd, tenzij vóór 1 december schriftelijke opzegging heeft plaats gevonden. NVVN De Nederlandse Vereniging voor de Verenigde Naties (NVVN) stelt zich ten doel het bevorderen van de doelstellingen van de Verenigde Naties in Nederland, teneinde de bevolking bewust te maken van de noodzaak van internationale samenwerking en de opbouw van een wereldrechtsorde. De NVVN is lid van de World Federation of United Nations Associations (WFUNA). Het lidmaatschap staat open voor een ieder. Kijk voor informatie op de achterpagina of op www.nvvn.nl of neem contact op met het secretariaat van de NVVN, Postbus 93539, 2509 AM Den Haag; telefoon 070 374 66 02. Secretaris Christine Snoeks. Omslag G. Wielaard Studio, Den Haag
Een nieuwe jas voor de VN Robert Regoutlezing van Jan Pronk
11
Gij zult niet doden (Oeganda) Rosanna Maigret
24
Alvaro de Soto doet boekje open over VN-politiek in Midden-Oosten (1) C.H. Jansen
31
Geweld en recht in Soedan Boekbespreking C.H. Jansen Inzet: ‘ICC wil dat Soedanese minister gearresteerd wordt’
Signalementen
37 42
45
VN Forum 2007 - 3
1
Moord op Libanese premier in 2005 voor speciale rechtbank
Veiligheidsraad richt nieuw Tribunaal op door C.H. Jansen
Een verdeelde Veiligheidsraad heeft op 30 mei met 10 tegen nul bij vijf onthoudingen gestemd vóór het instellen van een internationaal Tribunaal om de mensen te berechten die ervan verdacht worden de vroegere eerste minister van Libanon, Rafik Hariri, met een bomaanslag om het leven te hebben gebracht (res. 1757 (2007)). Men achtte zich daartoe gerechtigd op grond van Hoofdstuk VII van het Handvest, waardoor de beslissing bindend is voor alle Lidstaten. Dat is althans het motief dat de Westerse mogendheden in de Raad noemden om Hoofdstuk VII in de resolutie op te nemen. Rusland wees dat van de hand omdat immers alle resoluties van de Veiligheidsraad bindend zijn voor de Lidstaten en het noemen van Hoofdstuk VII om die reden overbodig is. In de resolutie wordt gesteld dat deze terroristische daad en alles wat daarmee samenhangt een bedreiging vormt voor de internationale vrede en veiligheid. De regering in Libanon kreeg tot 10 juni de tijd om de VN schriftelijk in kennis te stellen van het feit dat zij aan alle wettige vereisten om de beslissing van de Veiligheidsraad te effectueren, had voldaan. Hierover was overigens al in eerder stadium overeenstemming bereikt tussen de VN en de regering in Beiroet. Het betreffende document is aan de resolutie toegevoegd. Als er geen formele instemming van Libanon met de resolutie binnenkomt vóór de gestelde datum, zal het Tribunaal desondanks met zijn werk kunnen beginnen, hetgeen – zo liet de juridische adviseur van Secretaris-Generaal Ban Ki-moon, Nicola Michel weten – volgens de meest optimistische inschatting toch pas in de loop van volgend jaar zal zijn. De vijf landen die zich van stemming onthielden noemden de instelling van het Tribunaal onwettig omdat het voorbij ging aan het recht van het Libanese parlement om internationale overeenkomsten goed of af te keuren. Maar Rusland, dat bij deze groep hoorde, sprak er
toch niet zijn veto over uit om van zijn goede wil te doen blijken dat er alles gedaan wordt om in deze moordzaak tot een berechting van de daders te komen. De andere waren China, ZuidAfrika, Qatar en Indonesië. Alle vijf staten zeiden dat de Veiligheidsraad met het aannemen van de desbetreffende resolutie het internationale recht schond en juridische problemen voor het Tribunaal veroorzaakten, wat het moeilijker zou maken degenen die bij de moordaanslag betrokken waren, te berechten. “De Verenigde Naties kunnen niet voorbijgaan aan de Libanese Grondwet en spreekt met het instellen van het Tribunaal hun eigen bewering tegen dat men de soevereiniteit en territoriale integriteit van Libanon respecteert”, zei de Zuid-Afrikaanse ambassadeur Dumisano Kumalo. De Veiligheidsraad mag niet gezien worden als een instituut dat partij wordt in de Libanese binnenlandse politiek. Het opleggen van het Tribunaal aan Libanon zal de politieke stabiliteit van een toch al fragiele Libanese staat alleen maar verder ondermijnen, aldus Kumalo. Syrië, geen lid van
VN Forum 2007 - 3
2
de Veiligheidsraad, verwierp de instelling van het Tribunaal en voorspelde dat de situatie in Libanon er alleen maar door zou verslechteren. De Syrische president Bashar Assad sloot iedere samenwerking met het Tribunaal uit, als daardoor de soevereiniteit van het land in gevaar zou worden gebracht. Syrië heeft ook altijd ontkend bij de bomaanslag betrokken te zijn geweest. Een Libanese gezant prees de beslissing van de Raad, zeggende dat het een overwinning is van een natie die wil dat het recht zijn loop heeft. “Dit is de redding van Libanon”, zei de Libanese minister van cultuur Tarek Mitri in de Veiligheidsraad. Het Tribunaal zal verdere terroristische activiteiten afschrikken, zo meende hij.
Problemen De leden van de Raad die de oprichting van het Tribunaal steunden, zeiden dat de beslissing genomen was op verzoek van de regering van Libanon (dat dateert uit december 2006). De Amerikaanse ambassadeur Zalmay Khalilzad, die op 30 mei voorzitter van de Veiligheidsraad was, zei dat de Libanese premier Fuad Siniora Secretaris-Generaal Ban Ki-moon gevraagd had een Tribunaal middels een bindende resolutie in de Veiligheidsraad op te zetten. Maar er was binnen het Libanese kabinet geen eenstemmigheid en bovendien waren de mensen die het felst gekant waren tegen de beschuldiging dat Syrië betrokken was bij de aanslag – de leden van de Hezbollah-beweging die in het kabinet zitting hadden – al op een eerder moment uit de regering gestapt. De behandeling van de zaak in het parlement stagneerde, omdat dat ook sterk verdeeld was tussen pro- en anti-Syrische afgevaardigden. De pro-Syrische voorzitter van het parlement, Nahib Berri, weigerde tot nu toe het parlement bijeen te roepen om over de overeenkomst met de VN te stemmen. Khalilzad gaf toe dat er een probleem was. “We zouden er de voorkeur aan gegeven hebben dat de Libanezen de overeenkomst om tot een Tribunaal te komen en het statuut voor het Tribunaal hadden geratificeerd, maar dat was niet mogelijk”, zei hij, “en het risico van niets doen is groter”.
Waar het Tribunaal gevestigd zal worden, was nog een kwestie van overleg met Beiroet en het land dat als gastheer zal optreden (Nederland, maar ook Cyprus en Italië zijn opties). De kosten zijn voor de VN-Lidstaten op vrijwillige basis tenzij Libanon die verantwoordelijkheid op zich kan nemen. Het Tribunaal zal met zijn werk beginnen op een datum die de SecretarisGeneraal van de VN zal vaststellen in overleg met de Libanese regering, rekening houdend met de voortgang van de bevindingen van de Internationale Onafhankelijke Onderzoekscommissie IIIC. [Volgens Serge Brammetz, de huidige voorzitter van de IIIC, die in april 2005 door de Veiligheidsraad werd ingesteld, is de aanslag gepleegd door een jongeman, waarschijnlijk niet van Libanese afkomst, die zichzelf in een vrachtwagen, geladen met 1800 kilo springstof, opblies om zo premier Hariri te doden]. De aanslag op Hariri vond op 14 februari 2005 in Beiroet plaats. Tegelijkertijd vonden 22 anderen de dood. Daarnaast werden er bij andere gelegenheden nog ten minste 16 politici en journalisten omgebracht die net als Hariri bekend stonden als tegenstanders van de Syrische bezetting van het land en de invloed van Syrië op Libanon in het algemeen. Het Tribunaal kan zelf beslissen of het ook alle andere politieke moorden sinds oktober 2004 bij de berechting betrekt.
Kritiek De Veiligheidsraad begon na de dood van Hariri een volgens le Monde Diplomatique van april 2007 uitzonderlijk onderzoek wat uiteindelijk moest leiden tot een internationaal proces. Het Franse maandblad vond dat opmerkelijk, omdat er hier geen sprake is van internationale misdaden. Al vaker is bewezen dat de Veiligheidsraad een politiek lichaam is dat over verregaande discretionaire bevoegdheden meent te beschikken, met weinig controle op zijn daden. De spanning in Libanon liep meteen hoog op en de leden van de Hezbollah die in de Libanese coalitie-
VN Forum 2007 - 3
regering zaten traden af om te voorkomen dat de regering ertoe zou besluiten een internationaal strafhof op te zetten ter berechting van de bij de aanslag betrokken personen die, naar het andere deel van het Libanese kabinet aannam, in opdracht van de Syrische regering zouden hebben gehandeld.
3
hand van de Noorse VN-gezant Terje RoedLarssen waarin staat dat Syrië, hoewel het zijn troepen na de oorlog tussen Libanon en Israël uit Libanon had teruggetrokken, nog steeds directe militaire controle in dat land uitoefende via zijn agenten in het Libanese presidentiële paleis. Ook zou Syrië doorgaan met de Shi’itische guerrillagroep Hezbollah en de Palestijnse militanten op Libanees grondgebied van wapens te voorzien. Roed-Larssen was aangesteld om toezicht te houden op uitvoering van Veiligheidsraad-resolutie 1559, waarin Syrië bevolen werd zijn troepen uit Libanon terug te trekken.
De Veiligheidsraad zette op instigatie van Beiroet een Internationale Onafhankelijke Onderzoekscommissie (IIIC) op. VN-resolutie 1595 van 7 april 2005 instrueerde deze Commissie de Libanese autoriteiten bij te staan bij het identificeren van de daders van de terroristische bomaanslag, waarbij opgemerkt werd dat het Libanese opsporingsproces kennelijk niet toereikend was om zonder hulp een bevredigend en geloofwaardig resultaat op te leveren. Op 3 juni 2005 ondertekenden de VN en Beiroet een overeenkomst waarin de termen voor hun samenwerking zijn vastgelegd. Het IIIC houdt toezicht op het werk van de Libanese autoriteiten, die slechts de tweede viool mogen spelen. Na het ontvangst van het eerste rapport van de IIIC prees de Veiligheidsraad de Libanese autoriteiten voor hun samenwerking en feliciteerde hen met de moedige beslissingen die ze genomen hadden en met de arrestatie van vroegere Libanese veiligheidsagenten die ervan verdacht werden bij de aanslag betrokken te zijn geweest. De Veiligheidsraad beschouwde de misdaad en zijn implicaties ook toen al als een bedreiging voor de internationale vrede en veiligheid en beriep zich op Hoofdstuk VII van het Handvest om verdere acties te rechtvaardigen. De Raad riep staten op maatregelen te nemen tegen verdachte personen die geïdentificeerd waren door de IIIC.
Het tweede rapport van de IIIC was op 15 december 2005 aanleiding tot een volgende resolutie van de Veiligheidsraad, nummer 1644. Vastgesteld werd dat Syrië nog steeds onvoldoende meewerkte met het onderzoek van de Commissie. Op verzoek van de Libanese regering werd het onderzoek uitgebreid tot alle moorden die sinds 1 oktober 2004 in Libanon hadden plaatsgehad. Bij deze gelegenheid werd Detlev Mehlis bedankt voor zijn diensten en werd zijn taak als voorzitter van de IIIC overgedragen aan Serge Brammertz, op dat moment openbare aanklager bij het ICC, die hem tijdelijk uitleende aan de VN. Met de benoeming van de Belgische criminoloog Brammertz trad een nieuwe fase in. De IIIC werd voorzichtiger in zijn beschuldigingen, die eerder niet zelden ongegrond bleken te zijn, en trad minder provocerend op. In resolutie 1644 was voor het eerst sprake van de mogelijke oprichting van een internationaal Tribunaal.
Het eerste rapport, dat tot stand kwam onder leiding van de Duitse openbare aanklager Detlev Mehlis, beweerde dat er genoeg aanleiding was voor de veronderstelling dat er hoge Syrische en Libanese autoriteiten direct of indirect betrokken waren bij de moord, zonder daarvoor concrete aanwijzingen te hebben. In diezelfde tijd verscheen nog een rapport over Syrië, van de
In maart 2006 kwam de IIIC met haar derde rapport. De Veiligheidsraad vroeg SecretarisGeneraal Kofi Annan met Libanon te onderhandelen over de oprichting van zo’n Tribunaal dat moest voldoen aan de hoogste standaard van strafrechtspleging. Wanneer dat Tribunaal aan het werk kon zou afhangen van de resultaten van verder onderzoek. Libanon werd duidelijk
Serge Brammertz
4
gemaakt dat de regering in Beiroet er zelf nauwelijks bij betrokken zou worden, hoewel ze de plaatsvervangende aanklager zou mogen benoemen. Het Tribunaal zou gemachtigd worden recht te spreken over degenen die betrokken waren bij de moord op Hariri en andere moorden die na 1 oktober 2004 in Libanon waren gepleegd. Er zal recht gesproken worden naar Libanees recht. De Libanese regering – zonder zijn Shia Amal- en Hezbollah-ministers die waren afgetreden – keurde de overeenkomst met de VN op 13 november 2006 goed, maar geratificeerd werd het nog niet omdat de Libanese president Emile Lahoud tegen was. Het parlement moest de overeenkomst goedkeuren, maar zijn Shia-voorzitter Nahib Berri weigerde het verdrag aan het parlement voor te leggen. Naar Libanees recht waren het nog steeds de Libanese rechters die bevoegd waren misdaden op Libanees grondgebeid begaan, te berechten. Tot de aanneming van resolutie 1644 werden in de bomaanslagen geen misdaden gezien die berechting door een internationaal Tribunaal nodig maakten. Het speciale Tribunaal voor Libanon betekende volgens le Monde Diplomatique dat voor het eerst internationale jurisdictie wordt ingesteld om nationale misdaden te beoordelen, en dat alleen omdat de Veiligheidsraad daartoe besloten heeft. Deze maatregel maakt duidelijk welk belang de VN hechten aan de vervolging van de moord op Libanese leidende figuren, schrijft le Monde Diplomatique. Overigens was het de Franse president Chirac die tijdens de begrafenis van zijn vriend Hariri al suggereerde dat er een internationaal tribunaal moest komen om deze misdaad te bestraffen.
Contrast Het is niet waarschijnlijk dat deze episode het imago van de VN of de internationale rechtspleging zal versterken, schrijft le Monde Diplomatique. Intussen zijn er in de oorlog tussen Libanon en Israël honderden onschuldige bur-
VN Forum 2007 - 3
gers gedood of verminkt en lopen mensen nog steeds gevaar door clusterbommen die Israël in deze oorlog heeft gebruikt en die onontploft in Libanon zijn achtergebleven. Er werd tijdens die oorlog in 2006 stevig gezondigd tegen de Geneefse Conventies en het Protocol uit 1977 die de bescherming beogen van slachtoffers van internationale conflicten, concludeert le Monde Diplomatique. Deze schendingen van het internationale recht waren ernstige oorlogsmisdaden. Maar er was geen enkele VN-resolutie die zich daar tegen richtte, er werd geen onderzoekscommissie opgezet, laat staan dat er een tribunaal werd opgericht om de schuldigen te straffen. Dit vormt een scherp contrast met de behandeling die voor de moordenaars van Hariri is gereserveerd. Het wekt de suggestie dat sommige doden politiek belangrijker zijn dan andere. Dat doet schade aan de geloofwaardigheid van het humanitaire recht en geeft de indruk dat politieke overwegingen de drijvende kracht zijn achter internationale rechtspleging. Tot nu toe leken internationale tribunalen nooit andere doelen na te streven dan de vrede te herstellen die verstoord was door internationale misdaden. Dat schijnt nu echter niet meer het geval te zijn. Aldus le Monde Diplomatique. De krachten die wedijveren om de macht in Libanon waren van het begin af aan partijdig en uit op eigen belang. De steunpilaren van de huidige parlementaire meerderheid in het Libanese parlement hechten er geloof aan dat alleen een internationaal tribunaal durft vast te stellen dat Syrische agenten die diep in de Libanese staat zijn doorgedrongen, betrokken zijn bij de aanslag op Hariri. Zij worden daarin gesteund door de Verenigde Staten, Frankrijk en invloedrijke Arabische staten als Saoedi Arabië en zij zijn ervan overtuigd dat het aan de kaak stellen van misdaden die naar men zegt op bevel van Damascus zijn gepleegd, Libanon zal helpen zich te bevrijden van buitenlandse overheersing. De Veiligheidsraad is daarbij blijkbaar partij, stelt le Monde Diplomatique vast. Het is gemakkelijk te begrijpen waarom de Syrische autori-
VN Forum 2007 - 3
Ban Ki-moon wil Tribunaal in Nederland VN-Secretaris-Generaal Ban Ki-moon heeft op 23 juli aan premier Balkenende een brief gestuurd met het verzoek gastvrijheid te verlenen aan het Speciale Tribunaal dat belast wordt met de berechting van degenen die verantwoordelijk geacht worden voor de moord op de Libanese premier Rafik Hariri. Het verzoek wordt in overweging genomen.
teiten zich zullen verzetten tegen wat zij zien als een vijandige daad. De Libanese oppositie, speciaal de Hezbollah en de Vrije Patriottische beweging geleid door generaal Michel Aoun, zijn dezelfde mening toegedaan. Zij zijn ervan overtuigd dat het internationale Tribunaal een stuk gereedschap is in die handen van de machten die de volkeren in het Midden-Oosten tot slavernij hebben gebracht, en dat praten over de bestraffing van de moordenaars van Hariri slechts een voorwendsel is. Zij zijn bang dat de VN zouden kunnen besluiten de bevoegdheden van het Tribunaal uit te breiden en hebben dat aangevoerd als reden voor hun terugtreding uit de regering, hetgeen die regering haar legitimiteit ontnam (het schijnt nu nauwelijks meer te zijn dan een marionet in handen van vreemde mogendheden). De uiteenlopende visies verlammen het land en leiden tot gevechten. Juridisch heeft het ook geleid tot willekeur. Mensen die door het IIIC in de periode-Mehlis in verzekerde bewaring zijn gesteld, onder wie vier Libanese generaals, zijn officieel aangewezen als plegers van de aanslag op Hariri. De Veiligheidsraad herhaalde deze beschuldiging in resolutie 1638, bedoeld om de Syriërs tot samenwerking met de IIIC te dwingen. De gevangenen ontberen intussen alle rechten, een schending van de basis standaarden die hoog gehouden zouden moeten worden door de VN en die in het Verdrag voor politieke en burgerrechten zijn vastgelegd, schrijft le Monde Diplomatique. Zij zijn niet officieel in staat van
5
beschuldiging gesteld, maar blijven vastzitten al heeft de Commissie onder leiding van Brammertz zich niet meer schuldig gemaakt aan slechte behandeling van de betrokkenen. Al de ‘bewijzen’ die in de eerste rapporten zijn aangevoerd, bleken ongegrond; in de laatste vier rapporten wordt er ook geen melding meer gemaakt van deze verdachtmakingen die door de Veiligheidsraad zo gretig waren overgenomen. Bij de plaatselijke rechtbanken vinden de aangeklaagden echter geen gehoor en er is geen hogere autoriteit waartoe ze zich kunnen wenden in hoger beroep. Al dat gepraat over een internationaal tribunaal lijkt volgens le Monde Diplomatique een dekmantel te zijn voor wat je een travestie van rechtspraak op nationaal en internationaal niveau zou kunnen noemen. Het probleem is het systeem dat door de Veiligheidsraad in resolutie 1595 uitgevonden is. Het geplande internationale tribunaal is een sleutelbegrip bij het falen ‘law and order’ hoog te houden. Intussen wordt gevreesd dat de nieuwste beslissing van de Veiligheidsraad slechts een nieuwe ronde van geweld voor Libanon zal betekenen. Het nieuwe Tribunaal wordt gemodelleerd naar de Tribunalen die in Cambodja en Sierra Leone rechtspreken over gepleegde oorlogsmisdaden, maar het zal grotendeels rechtspreken naar Libanees strafrecht en zal niet de bevoegdheid hebben mensen te berechten die verdacht worden van misdaden tegen de menselijkheid of andere internationale oorlogsmisdaden. Global Policy Forum, ‘Nicola Michel.....discusses the AlHariri Tribunal’ – 17 juni 2007 SC: Resolution 1757 (2007) Washington Post, 31 mei 2007, ‘UN Council backs Tribunal for Lebanon’ UN News Centre, 6 juli 2007, ‘Security Council votes to establish Hariri assassination tribunal’ GPF: Daily Star – Lebanon: ‘Rice: UN will take action on Tribunal if Lebanon does not’; 9 mei 2007 GPF: Middle East on Line: ‘Chirac, Hariri and the International Court’; 30 april 2007 Le Monde Diplomatique, april 2007, ‘Lebanon: a court without law’
6
VN Forum 2007 - 3
Sustainable development as a multilateral and cultural issue Louise O. Fresco* Speech delivered at the occasion of the Fifth Anniversary of the Prince Claus Chair, at Paleis Noordeinde, The Hague, 22 June 2007 Your Majesty, Your Royal Highnesses, Ladies and gentlemen! Few authors have written more beautifully about humanity and the universe than the Argentinean poet and novelist Jorge Luis Borges. Borges portrays human existence as man dwelling in a library, a garden, or a palace – all of them of undefined and perhaps of infinite dimensions. Everything man would like to know is contained within these spaces. In La Biblioteca de Babel [1], for example, a labyrinth of magical geometry, the hero is searching for a book, in the catalogue of catalogues of all books already written and all those that will be written, in languages still unknown. Human beings, in other words, oscillate between multitude and emptiness, hope and despair, between knowing and not knowing. And the human experience itself is limited. As Borges says in The Book of Sand, ‘a nadie le esta dado de recorrer mas que una parte infinitesimal …’, it is granted to no one to traverse more than an infinitesimal part’[2] of this universe. No one has the total overview. These are eloquent metaphors for the search we are undertaking towards a more sustainable world. This has to be a collective endeavor, because none of us, no individual, and no single country has a solution for what is the greatest challenge confronting mankind: how to live on this planet without destroying the chances of the next generations to satisfy their needs and live peacefully[3]. And this has indeed to be a search
based on knowledge: on cultural traditions, the knowledge of what already exists, as well as on science, the openness towards new ideas, or knowledge of what will exist. I believe His Royal Highness, Prince Claus, has formulated comparable thoughts on what we should aim for, when he wrote: ‘awareness of one’s own cultural identity and past is a fundamental condition for sustainable development’[4]. The many publications written about sustainability would fill numerous, perhaps innumerable galleries in the labyrinth of Borges’s library. Sustainability, with its closely linked challenges of security, economic growth and poverty eradication, has not been absent from the political agenda after the publication of the Brundtland report in 1987. It was the center piece of many major political gatherings from the Earth Summit in 1992 to today. This has resulted in broad agreement on overall principles, the Millennium Development Goals (MDGs) up to the recent G8 agreements on climate and energy. As a world we are now committed to cut green house gas emissions, to save water and biodiversity, to reduce poverty and to increase education. Nevertheless, what sustainability really is, remains elusive. There seems to be no one who has the final answer as to how to deal with it: it is as if we are still searching for the one mysterious book with all the solutions, to use Borges’s image again.
Can we reach sustainability? The simple view is that sustainability starts at
VN Forum 2007 - 3
home, in the developed countries at least, with personal decisions to use public transport rather than cars, to acquire fewer and more energy saving compliances or to buy locally produced food. We see some signs of increasing awareness and a modest willingness to change, but this feeling does not attain more than a fraction of the one billion people living in the OECD countries who are the greatest polluters. In any case, such modest changes in consumer behavior are far from sufficient. What matters in assessing sustainability is the consumption pattern as a whole rather than the product. The temptations for individuals not to act in an environmentally friendly way are great and many people remain confused. Why change behavior if I do not see an immediate benefit, for example in my own energy bill? Often, there is no immediate benefit or only an additional burden: more taxes in order to protect nature, more regulations for appliances. And there is the real problem of solidarity: why would I try to save water if my neighbor does not? Governments, through regulation and taxation and their own purchase behavior, can facilitate this transition but not substitute for the individual consumer. On the other hand, the private sector has massively embraced the concept of sustainability and technological solutions, especially in the field of energy and material recycling, advance rapidly. But certification for what can be considered sustainable technology is still in its infancy. While we may be mildly optimistic about the OECD, the situation is difficult in the rapidly modernizing economies where consumer aspirations trigger an enormous growth in production, with major environmental effects. With overall demand for energy rising by 60% by 2030, these industrializing countries will be responsible for three quarters of the increase. The enormous and needed growth to overcome poverty is not accompanied by adequate legal and technological measures to protect the environment. There is little moral ground for the West to counter the valid aspirations of newly
7
industrialized countries, on the contrary, development assistance ought to focus on the transition towards a more sustainable economy. The problem is that by dealing with sustainable development in a sectoral and piecemeal fashion – adjusting consumer behavior, putting caps on emissions, increasing energy and resource use efficiency – we are defeated by our own successes. For example, we are able to reduce petrol use per kilometer traveled, but we produce heavier cars, buy more of them and travel further. The net result is that our emissions do not decrease, not here in the western world, nor in the emerging economies. Our collective aspirations are becoming a threat to sustainability. It seems that we lack the correct social and mental attitudes to save resources rather than waste them. So can we do more to tackle the problem of sustainability?
A collective cultural shift Today’s situation is unique. Never before has mankind as a whole be as wealthy as today. Areas of poverty and hunger still exist, but more people are lifted out of poverty every year through economic growth. Pockets of permanent hunger are mainly a function of civil unrest and ecologically adverse conditions. Unless a disaster occurs, the world will continue to become richer and consume more. Sustainability requires a cultural shift, a shift in values and norms that puts to the fore again the common good, the benefit of all, rather than the profit of the individual. This is far from easy. Throughout 150.000 years of human history our basic reactions have been determined by the need to cope with scarcity. If an opportunity to acquire food or goods presents itself, we will accumulate wealth, because our visceral reaction is to survive by trying to control more resources. Desiring affluence is logical in the
8
context of a life conditioned by natural disasters, physical suffering and premature death. Only the last few generations of human beings are getting used to a life where poverty is not common to all. Our present surplus of goods is so very recent, that we have not learnt to cope with it. We are collectively unable to say no – to food, to a car, to travel. It explains why, even in countries where the average level of income is still low, the emerging middle classes display consumption patterns that even surpass those of some of the rich countries. Obesity in Chinese children is growing by 8% a year. We need to face up to the fact that our values are not equipped to deal with affluence. Indeed, sustainability is a matter of culture, but not in the simple sense that traditional values do necessarily guarantee environmentally sound behavior. There is a tendency to idealize groups living close to nature in the tropical forest or the desert, as being somehow more in harmony with their environments. Unfortunately, there is little indication that this is truly the case and there are several examples to the contrary. But even where traditional cultures contain elements of respect for nature and the past, we cannot turn back to a situation of low population densities and primitive technology. With secularization, the social controls that limited the greed of the individual have not been replaced by a new moral authority. We must therefore learn how to adapt to an unprecedented situation of plenty and choice, of technological options and widespread mobility, even if scarcity still exists in some parts of the world. We must invent a new culture, a new morality that reflects our interconnectedness and our joint responsibility for our common future. Some degree of frugality and modesty must replace conspicuous consumption, the desire for affluence and personal greed.
The UN, transboundary problems and equity After years of euphoria about the idea of sus-
VN Forum 2007 - 3
tainability, some disillusion now seems to set in. Cultural change is exceedingly difficult, and may take too long, technological solutions may become available but are they affordable? Above all, sustainable development deals with equity, between countries, between individuals and generations. What makes sustainability so difficult is the concept itself. Sustainable development is more than the sum of individual consumer decisions and also more than the sum of actions by single governments. It cuts across boundaries, across sectors and across all levels. Sustainability is not an absolute, let alone a fixed condition but a goal based on complex criteria that evolve over time. Sustainable development is therefore subject to negotiations and trade-offs between divergent objectives such as individual mobility and CO2 emissions, between preserving landscapes and urban and agricultural development, or between job creation, cheap manufactured products and air pollution, or ultimately between the weak and the strong segments of humanity, between current and future generations. These trade offs mean substituting one choice for another, hopefully less damaging option. Notwithstanding much wishful thinking, there are rarely perfect win-win situations. They are always complex, because they weigh unequal values often in the realm of equity: for example my choice to buy locally produced tomatoes may imply a set back in income for farmers in the Maghreb. There are also no easy options: reducing CO2 emissions through limiting fossil fuels may have other negative side effects, whether in terms of security (in the case of nuclear energy), or ecological (in the case of biodiesel). One country’s gain can mean another country’s loss. And the choices of one country impact on other countries and vice versa. There is little point in trying to cut Dutch CO2 emissions if this is not part of an international effort, while the decision to build nuclear plants in Europe would potentially affect all its citizens.
VN Forum 2007 - 3
Sustainability is therefore a transboundary and multilateral issue, even if not all environmental problems are global in nature (water, for example, is basically a regional or local problem). Many human actions at local level have global effects (in particular CO2 emissions) and require global and coordinated solutions. Setting standards and defining policies require negotiations between states. This also avoids the serious risk of ‘free riders’, of countries who want to benefit from the sacrifices or trade-offs of others without doing the same. As a result of these complexities, the inclusion of sustainability has dramatically enlarged the international diplomatic agenda. But success has been painful and slow. We lack the adequate multilateral instruments and mechanisms to deal with sustainable development. To put it simply: we have a world wide problem but no world level decision making body. Borges would say that we lack the central librarian and have only been reading separate volumes from the lower shelves of the library. There is of course one worldwide multilateral body that could carry forward the challenge of sustainability: the United Nations. We now have a window of opportunities because two developments coincide. First, there is the widespread, even if sometimes vague consensus on sustainable development, and secondly there is overall agreement among member countries that the complexities of new tasks in a post-Cold War world require a massive reform of the UN. Reform efforts are fraught with difficulties and have focused on changes in New York: the membership of the Security Council and the streamlining of the Secretariat. This approach is far too narrow. Most people ignore that the UN also consists of numerous specialized agencies and programs that are as much in need of reform as the Secretariat. They must change for many reasons, because their bureaucracies have become top heavy, but especially because the standard response to the
9
expansion of tasks in the UN has been to establish new entities, rather than adjusting existing mandates, for example the special programs for HIV/AIDS, population, environment, habitat. The results have been overlapping mandates, expanding transaction costs and competition for scarce funds. But more importantly, the new tasks ensuing from the Millennium Development Goals cannot be dealt with adequately without a much closer synergy between the technical agencies – for which they are not equipped and which they even resist. The existing cross-cutting programs between agencies are often unmanageable. UN Water is a case in point, in which well over twenty UN agencies are supposed to collaborate. Not much has changed since the creation of the specialized agencies sixty years ago, when the need for a sectoral approach to agriculture, health and education was the standard. This fragmentation in response to the MDGs has been possible because the UN agencies and programs are de facto autonomous bodies with their own constitution, constituencies and budget. Given the lack of national coordination, member country delegations are often totally unaware of what their colleagues are voting for in various agencies. No wonder that the enlargement of the diplomatic agenda to include sustainability has not led to a consolidation in the technical part of the UN. So could we redesign a United Nations system that can tackle the Millennium Development Goals and Sustainability? And if so, how do we go about it? Nobody seems to give much thought to this, yet I believe it to be the great institutional challenge for the future. It requires a profound rethinking of the UN agencies as well as the Bretton Woods (IMF, WB) institutions. As a minimum we need to review and integrate governance structures and mandates to overcome the current fragmentation and competition; to rethink economic growth to incorporate sustainability dimensions that are
VN Forum 2007 - 3
10
difficult to translate in market terms; to attribute a greater role for science in preparing and monitoring policies, and, last but not least, to integrate systematically the voices of civil society. The UN is the only guarantee that sustainability will not come at the expense of equity.
[1] [2]
[3]
[4]
I have argued that sustainability demands that we learn how to deal with affluence. This requires new cultural values shared across boundaries of countries, class and religion to take collective responsibility for others, elsewhere and in the future. Every child should learn how to weigh his or her individual decisions in the light of the burden we put on the earth and its future generations. I have also demonstrated that sustainable development truly is a multilateral issue concerning all countries in the world. We need a renewed United Nations to cope with the new challenges ahead of us. We are groping indeed to find our way in a world of undefined and perhaps of infinite dimensions. In the view of Jorge Luis Borges, everything man would need to know is contained within this world. I believe we can take great courage from this: our unlimited capacity to innovate and invent will prepare us to face the future if we are willing to think of the common good. The books in the library of Babel – our collective knowledge – belong to us all and will be written by us all. They are our only sustainable resource. True to the statement by Prince Claus about culture and sustainability and in the words of Jorge Luis Borges: Ya somos el pasado que seremos, we are the past that we will be.[5] * Louise O. Fresco (1952) is hoogleraar duurzame ontwikkeling aan de Universiteit van Amsterdam sinds 1 juni 2006. Tot die datum was zij sinds 2000 assistentDirecteur-Generaal van de FAO en daarvóór onderzoeksdirecteur bij dezelfde instelling sinds 1997. Van 1991 tot 1997 was zij hoogleraar aan de Landbouwuniversiteit van Wageningen.
[5]
Ficciones, Emecé editores/Alianza, Buenos Aires, pp 89 El Palacio, in El Oro de los Tigres; In El librale arena/The Book of Sand, Penguin/Emecé bilingual Edition, 1957, pp 128. The definition of sustainability used here roughly follows the Brundtland Report, Our common future, Cambridge University Press, 1987 Excerpt of the Prince’s acceptance speech upon receiving an honorary fellowship, proposition 3, Institute of Social Studies 1988. Elogia de un parque, Obra poetica. Emecé editores, Buenos Aires, pp 662
VN Forum 2007 - 3
11
Robert Regoutlezing 2007; Radboud Universiteit Nijmegen
Een nieuwe jas voor de VN Door Jan Pronk*
“Wie struikelt, staat op, schudt het stof van zijn jas en vervolgt zijn weg.” Aldus Shashi Tharoor, de woordvoerder van Kofi Annan, in 2003, na de inval van de Verenigde Staten in Irak, met voorbijgaan van de Veiligheidsraad en in strijd met het Handvest van de Verenigde Naties. Daarmee gaf hij aan dat de Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties de organisatie door woelige tijden trachtte te loodsen en er het beste van probeerde te maken. Kofi Annan heeft dat vaardig gedaan. Hij had zich in de jaren voorafgaand aan de oorlog in Irak groot moreel gezag verworven, meer dan al zijn voorgangers sinds Dag Hammerskjöld. Hij was in de ogen van wereldburgers in Noord en Zuid, in Oost en West, een van de weinige universele staatslieden. Als iemand in staat moest worden geacht leiding te geven aan een operatie ter herstel van het gezag van deVerenigde Naties, na de slag die de organisatie was toegebracht door het eenzijdige Amerikaanse optreden, dan wel Kofi Annan. Irak Shashi Tharoor had ongelijk. De Verenigde Naties waren niet gestruikeld, maar gevallen na te zijn beentje gelicht. Wie is onderuit geschopt, dient na te denken of het verstandig is te proberen zijn weg te vervolgen alsof er niets is gebeurd. Hij kan de confrontatie aangaan, bijvoorbeeld om enig gezag te herwinnen in de ogen van de omstanders of om herhaling te voorkomen. Kofi Annan heeft dat gedaan, maar rijkelijk laat. Eind 2004 stelde hij publiekelijk vast dat de Amerikaanse inval in Irak niet legitiem was geweest, een schending van het volkenrecht. Die inval was gebaseerd op een bewuste manipulatie van de feiten. Er waren geen massavernietigingswapens in Irak. Die waren al ontmanteld, op last van de Veiligheidsraad, na de eerste Golfoorlog. Er was geen connectie tussen Bagdad en Al Qaeda. Die ontstond na de Amerikaanse inval.
De inval heeft Irak onheil gebracht dat vermeden had kunnen worden wanneer een andere weg zou zijn gekozen. Ik besef dat velen met mij daarover van mening zullen verschillen. Sommigen zijn van mening dat het leed in Irak zo groot was dat een eenzijdige inval hoe dan ook gerechtvaardigd was, ook al geschiedde die op andere gronden. Een dergelijk moreel oordeel verdient respect. Het gaat niet aan het leed van de slachtoffers van Saddam Hussein te vergelijken met het leed van de slachtoffers tijdens en na de inval en de bezetting van Irak. Anderen echter, onder wie de huidige Nederlandse regering, getuige verklaringen namens de regering afgelegd door premier Balkenende, gaan er nog steeds van uit dat het eenzijdig voorbijgaan aan de uitspraken van de Veiligheidsraad gerechtvaardigd was, omdat Irak de eisen van de Veiligheidsraad niet had ingewilligd. Dat de Veiligheidsraad zelf niet tot die conclusie was gekomen, doch integendeel meer tijd wilde nemen om te onderzoeken in hoeverre dit waar was, geldt kennelijk niet. Wanneer zou blijken
12
dat het regime in Irak eerdere eisen van de Veiligheidsraad haar massavernietigingswapens te ontmantelen niet was nagekomen, zou de Raad alsnog tot optreden hebben kunnen besluiten. Saddam Hussein is gelukkig verdreven, maar deze dictator en moordenaar was twintig jaar eerder door dezelfde Verenigde Staten gezien als een bondgenoot tegen het destijds als verderfelijk beschouwde regime in Iran. Washington, ook toen wetend wat er in Irak gebeurde, had hem zelfs gesteund. Zijn verdrijving was moreel terecht. Maar de Amerikaanse interventie was niet gebaseerd op internationaal recht, alleen op een eigen nieuwe veiligheidsdoctrine, ter rechtvaardiging van een pre-emptive strike. De doctrine stond haaks op wat in de internationale rechtsorde tot dan toe aan individuele landen was voorbehouden. Een precedent was geschapen. De inval in Irak heeft een onvoorstelbare chaos gecreëerd. Het heeft geleid tot sektarisch geweld en een burgeroorlog en tot dagelijkse moordpartijen. Daar staat weinig tegenover. De Amerikanen beweerden een agenda te hebben ter bevordering van democratie en mensenrechten in het Midden-Oosten. De landen in dat deel van de wereld zijn geen democratieën en met de mensenrechten is het daar vaak droevig gesteld. Maar democratie kan niet van buitenaf worden opgelegd. In Irak is van democratie dan ook nog steeds geen sprake. Elites bevechten elkaar. Het nieuwe regime is eenzijdig samengesteld omdat de Sunniten min of meer zijn buitengesloten. Mogelijke verzoening binnen Irak is ondermijnd. Het binnenlandse overheidsapparaat is ontmanteld door het buiten de wet stellen van de Baath-partij. Het leger is voortijdig gedemobiliseerd, de officieren zijn brodeloos gemaakt en velen hebben zich aangesloten bij de paramilitaire milities, die zich te buiten gaan aan grove schendingen van de mensenrechten. De wederopbouw van Irak is volledig verstoord. Vier miljoen ontheemden en vluchtelingen hebben huis en haard in Irak verlaten en worden in de steek gelaten.
VN Forum 2007 - 3
Veel van dit alles is in de hand gewerkt door Amerikaanse beslissingen na de inval. Het was allemaal voorspeld door degenen die Irak kenden. President Bush was tevoren gewaarschuwd voor de mogelijke gevolgen van een invasie. Maar Washington was verblind en vastbesloten Irak te laten boeten voor de terroristische aanslagen op Amerikaans grondgebied op 11 september 2001. Dat Irak daarmee niets van doen had gehad, was door de CIA zelf vastgesteld. Maar bepaalde kringen wilden een rekening vereffenen die nog open stond na een huns inziens onbevredigend einde van de eerste Golfoorlog. Thans is de Amerikaanse aanwezigheid in Irak geen bijdrage tot de oplossing van het binnenlandse conflict, maar onderdeel van het probleem geworden. Men kan er niet weg, uit vrees dat het dan nog erger wordt. Blijven draagt zeker bij tot steeds meer geweld. Een alternatief is er niet. Andere landen die vredestroepen zouden kunnen leveren, hebben boter op het hoofd, omdat zij tot de Amerikaanse coalitie hebben behoord in plaats van de VN te steunen. De VN zijn terzake van Irak verlamd. Alle lessen zijn terzijde geschoven, alle waarschuwingen in de wind geslagen. Het zijn de lessen van eerdere vredesoperaties: begin er pas aan na volledige instemming te hebben verkregen van de wereldgemeenschap. Voer ze uit op basis van een geïntegreerd plan, waarin wederopbouw, geleidelijke en geen eenzijdige ontwapening, alsmede vestiging van een goed en representatief bestuur te voren zijn gepland. Vestig niet de indruk het land te willen bezetten, maar fungeer als een katalysator op weg naar verzoening, recht en vrede van binnenuit. Verander regimes niet met geweld van buitenaf, maar middels een combinatie van binnenlandse en buitenlandse druk, economisch, politiek, diplomatiek, financieel. Zo zijn tijdens de Koude Oorlog regimewijzigingen tot stand gekomen in de voormalige Sovjet Unie en de andere landen van het Oostblok. Zo is in de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw ook
VN Forum 2007 - 3
een einde gekomen aan de laatste koloniale regimes. Zo is destijds een geleidelijke democratisering bewerkstelligd van de dictaturen van Latijns-Amerika. Zo is na enkele decennia een eind gekomen aan het Apartheidsregime in Zuid-Afrika. Zo zou het ook kunnen gaan in andere landen, bijvoorbeeld in het MiddenOosten en in autoritair geregeerde landen in Afrika, zoals Sudan en Zimbabwe. Een dergelijke strategie zou ook kunnen zijn toegepast op Irak, vastbesloten, consistent, eenstemmig, zonder met twee maten te meten. Wat gebeurde in Irak, was niet alleen in strijd met internationaal recht. Het stond ook haaks op de lessen geleerd in het kader van de Verenigde Naties. En het was een fout, een politieke blunder van jewelste, met grote gevolgen, voor Irak zelf zowel als voor de internationale betrekkingen. De politieke gevolgen waren drieërlei: chaos binnen Irak, een gevaarlijke precedentwerking, alsmede verzuurde internationale betrekkingen binnen een verzwakte internationale rechtsorde. Het morele en politieke gezag van de Verenigde Naties en hun Veiligheidsraad is aanzienlijk verzwakt. Ook dat is een ernstige consequentie van het eenzijdige Amerikaanse optreden. Landen zoals Nederland, die dat optreden politiek hebben gesteund en ervoor gekozen hebben deel uit te maken van een politieke coalitie buiten de VN om, dragen een zware mede-verantwoordelijkheid voor de verzwakking van de internationale rechtsorde.
Kofi Annan Zou het in de rede hebben gelegen dat Kofi Annan, in plaats van te trachten er het beste van te maken, zijn functie ter beschikking had gesteld? Hij had dat kunnen doen, niet omdat hij had gefaald, maar omdat het de Verenigde Naties onmogelijk was gemaakt te functioneren op een essentieel onderdeel van hun mandaat. Zou een aftreden van Kofi Annan verschil hebben uitgemaakt? Het zou de Verenigde Staten niet van hun voornemen hebben afgebracht.
13
Men had zich reeds weinig gelegen laten liggen aan de bevindingen van de VN-inspecteurs en de aanbevelingen van Hans Blix. De Verenigde Staten wensten zich niet te schikken naar de meerderheid van de Veiligheidsraad en zouden de strategie niet hebben veranderd wanneer de Secretaris-Generaal politieke consequenties had getrokken. Voor het begin van de Irak-crisis zou het weinig verschil hebben uitgemaakt. Voor de continuering daarvan wellicht wel. Kofi Annan genoot zo veel moreel gezag in de wereld dat zijn aftreden een schok zou hebben teweeggebracht in alle landen. Het zou de functie van Secretaris-Generaal in de ogen van velen een stempel van politieke onafhankelijkheid hebben verleend. Het aftreden van een Secretaris-Generaal om politieke redenen, omdat hij geen verantwoordelijkheid wenst te dragen voor de gang van zaken, zou de Verenigde Naties meer ruimte hebben verschaft om in een nieuwe fase van het politieke proces rond Irak, alsook in andere conflicten in de jaren daarna met gezag op te treden. Andere landen, waaronder Nederland, zouden minder gemakkelijk politieke dan wel militaire steun hebben kunnen geven aan het Amerikaanse optreden in Irak, zodat de Verenigde Staten meer geïsoleerd zouden zijn gebleven. Kofi Annan koos voor een reactie als topdiplomaat, als de hoogste ambtenaar in de wereld, niet als politicus. Hij was ambtenaar en diplomaat, en geen politicus. Als ambtenaar, ook al is men de hoogste ambtenaar, heeft men de instructies te volgen van het politieke orgaan dat men dient. In Nederland is dat de minister of de Ministerraad. In de Verenigde Naties is dat de Veiligheidsraad. Als hoogste ambtenaar aftreden, omdat het hoogste politieke orgaan niet kan functioneren, is niet gebruikelijk. Men kan ervoor kiezen aan te blijven en alles te doen om dat orgaan weer beter te laten functioneren. Dat is de keuze die Kofi Annan heeft gemaakt. Hij is er inderdaad in geslaagd geleidelijk terrein terug te winnen. Hij stond onder druk de activi-
14
VN Forum 2007 - 3
teiten van de VN in Irak spoedig te hernemen en aldus de invasie achteraf een schijn van legitimiteit te verlenen. Die kwam er pas nadat de Veiligheidsraad als geheel daarmee akkoord ging, omdat de nieuw ontstane situatie niet kon worden genegeerd en als uitgangspunt voor verder beleid moest worden genomen. Dat was toch nog te vroeg, getuige de aanval op het gebouw van de VN in Bagdad, die leidde tot de dood van mijn voormalige collega Sergio Viera de Mello en 21 andere functionarissen van de Verenigde Naties. In de woorden van James Traub, in zijn boek over Kofi Annan, The Best Intentions: “Something else died that day – a faith, scarcely examined, that the UN stood apart from, and above, the violent conflicts in which it intervened. To the Iraqi insurgents, there was no ‘apart’, and certainly no ‘above’: the UN served the coalition forces and was thus indistinguishable from them.”
van de Sudanese regering, vonden plaats in 2003 en in de eerste helft van 2004. In die periode had de Veiligheidsraad geweigerd Darfur op zijn agenda te plaatsen. Dat gebeurde pas anderhalf jaar na het begin van wat de Verenigde Staten later als genocide zijn gaan bestempelen, pas nadat een kleine anderhalf miljoen mensen uit hun huizen en dorpen waren verdreven en ongeveer tweehonderdduizend mensen waren vermoord. Stond de onwil om politiek in te grijpen los van de gebeurtenissen in Irak? Pas op 1 juli 2004, de dag waarop in Bagdad de Amerikanen de soevereiniteit overdroegen aan een nieuw Irakees regime, reisde een hoge Amerikaanse delegatie onder leiding van minister Powell naar Sudan. De aandacht voor Irak werd afgeleid en die voor Darfur nam toe. Eerst diezelfde maand kon de Secretaris-Generaal van de VN politieke actie nemen en voorstellen doen ter bespreking door de Veiligheidsraad.
De VN hebben niet gefaald in Irak, maar de organisatie heeft onvoldoende afstand genomen van het Amerikaanse beleid. Dat gold zowel voor de politieke organen van de VN, dat wil zeggen voor de gezamenlijke andere lidstaten van de organisatie, als voor de VN-bureaucratie. Er is voor gekozen er het beste van te maken. Dat is een respectabele keuze, maar het is de vraag of het de beste keuze is. Het is wijs om de machtigste lidstaat van de Verenigde Naties niet te zeer te confronteren binnen het systeem. Maar het is niet verstandig de Amerikanen te veel te accommoderen. De VN als organisatie wordt ermee gered, maar daar wordt een prijs voor betaald. Die prijs is tweeërlei. Het systeem is verzwakt doordat het machtigste land binnen dat systeem een precedent heeft geschapen. En bij anderen heeft het systeem aan geloofwaardigheid ingeboet, bij regeringen van zwakkere lidstaten en bij grote delen van de bevolking.
Diezelfde Veiligheidsraad heeft daarna keer op keer uitspraken gedaan die het regime in Khartoem veroordeelden en van dit regime eisten dat het haar eigen bevolking zou beschermen, dat de Arabische milities (de zogeheten Janjaweed), die direct verantwoordelijk werden gehouden voor de slachtpartijen in Darfur, zouden worden ontwapend, dat de bombardementen zouden worden gestaakt en dat VN-vredestroepen zouden worden toegelaten. Het regime heeft die eisen stelselmatig naast zich neergelegd. Het kon zich veroorloven de desiderata van de Veiligheidsraad te negeren en haar ultimatums te schenden omdat men zich zeker wist. Sinds Irak is de Raad verzwakt. Sudan wist dat het naast zich neerleggen van uitspraken van de Veiligheidsraad hoogstens zou resulteren in een nieuwe uitspraak, een nieuw onderzoek of een nieuwe missie, en niet in sancties, laat staan in een interventie.
Sudan
Talloze VN-missies hebben Sudan in die tijd bezocht. Ze zijn gemanipuleerd, geschoffeerd of genegeerd. Ik herinner mij een missie geleid door de Onder-Secretaris-Generaal van de VN, Jean Marie Guehenno, het hoofd van alle
Dat laatste moge blijken uit de ontwikkelingen rond Sudan. De massale moordpartijen in Darfur, gepleegd onder verantwoordelijkheid
VN Forum 2007 - 3
VN-vredesoperaties. De missie bezocht ter voorbereiding van de uitzending van een VNvredesmacht, door de Veiligheidsraad uitdrukkelijk wenselijk geacht ter vervanging van de troepen van de Afrikaanse Unie, die tot dan toe in Darfur waren gelegerd, met steeds minder resultaat. De Sudanese ministers reageerden onverholen agressief: “wie is die Veiligheidsraad dan wel, ze representeert de oude verhoudingen in de wereld, ze is bevooroordeeld. Het zenden van VN-vredestroepen zal, zoals dat het geval was in Irak, ten gevolge hebben dat het terrorisme naar Sudan wordt gebracht, een land dat daarvan tot dusver vrij is geweest.” Het was een gotspe, arrogant en beledigend, maar er kwam van de zijde van de VN geen antwoord. Dat kwam deels omdat er een kern van waarheid school in de Sudanese beschuldigingen, deels omdat de VN geen onverdeeld krachtig antwoord konden geven. De situatie in Sudan is een schrijnend voorbeeld hoezeer de VN en de Veiligheidsraad aan geloofwaardigheid en gezag hebben ingeboet.
Wederzijdse beperking van macht Het gaat mij niet om de juridische, volkenrechtelijke bevoegdheden van de Veiligheidsraad. Die zijn altijd beperkt geweest, zeker waar het gaat om de positie van de permanente leden en hun vetorecht. Het gaat mij vooral om het politieke en morele gezag van de VN en de Veiligheidsraad. Dat is sterk verminderd. Dat is desastreus voor de effectiviteit van de VN, zowel op het terrein van vrede en veiligheid als op dat van mensenrechten en ontwikkeling. Het is begrijpelijk dat de Verenigde Staten of andere permanente leden van de Veiligheidsraad, die willen optreden wanneer zij de internationale veiligheid bedreigd zien of wanneer zij een humanitaire interventie gewenst achten, zich storen aan de noodzaak van meerderheidsbesluitvorming in de Raad, plus consensus onderling. Dat besluitvormingssysteem heeft de Raad vaak verlamd, in het bijzonder wanneer
15
een der permanente leden zelf betrokken was bij een internationaal conflict. Maar daarvoor hadden de oprichters van de Verenigde Naties bewust gekozen. Het vetorecht dat zij zich zelf hadden toegekend, is meer dan eens misbruikt. Dat heeft er vaak toe geleid dat schendingen van mensenrechten of bedreigingen van de internationale veiligheid niet door de internationale gemeenschap als geheel konden worden beantwoord. Overigens dragen alle permanente leden van de Veiligheidsraad daarvoor de verantwoordelijkheid, niet alleen China en Rusland, ook de drie Westelijke permanente leden de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk. Maar wie onvrede heeft met de werking van een zelf gekozen systeem, zal moeten proberen dat systeem van binnenuit te veranderen, gebruik makend van de middelen die het systeem zelf biedt. Dat systeem omzeilen of attaqueren en de eigen weg gaan, betekent op langere termijn de doodsteek voor het systeem zelf. Wie dat toch doet, laadt de verdenking op zich niets meer om dat systeem te geven. Van de internationale rechtsorde zijn de Verenigde Naties, hun instellingen, procedures, beginselen en verdragen de kern. Het tot stand komen van die rechtsorde danken wij vooral aan de Verenigde Staten en de andere landen die de Tweede Wereldoorlog beëindigden als overwinnaars. Uitgangspunt van die nieuwe internationale rechtsorde was dat alle landen zouden afzien van het eenzijdig gebruik van macht om andere landen hun wil op te leggen. Dat was uniek. Zo moet de nieuwe internationale rechtsorde Robert Regout voor ogen hebben gestaan, toen hij het falen van de Volkenbond analyseerde en schreef dat het niet uitgesloten was dat het smeulende vuur, dat besloten lag in de combinatie van waarden, macht en recht die ten grondslag lag aan de Volkenbond, eens opnieuw tot op grote hoogte zou opflakkeren. De gehele wereldgeschiedenis, tot en met de Tweede Wereldoorlog, is vergeven van pogingen van staten hun economische, technologische, politieke of militaire machtspositie ten opzichte van andere landen te gebruiken om deze te overheersen en hun burgers te knechten.
16
De Verenigde Naties slaagden waar de Volkenbond faalde. Dat is te danken aan juist dié landen, die bij de oprichting van de Verenigde Naties veel macht bezaten, in het bijzonder de Verenigde Staten. Zij toonden zich bereid hun machtsoverwicht niet te gebruiken tegen andere landen, maar hun macht met alle andere landen te delen en de gezamenlijke macht alleen toe te passen in het gezamenlijk bepaalde algemeen belang. Die bereidheid was een groot goed, een stap vooruit in de internationale politiek, een kwestie van internationale beschaving. Deze landen werden daartoe verplicht noch gedwongen. Dat kon ook niet, want zij hadden de macht. Zij deden dat vrijwillig en opteerden voor consensus. Zij kozen daarvoor, deels op morele gronden, deels uit rationele overwegingen, omdat zij van mening waren dat aldus de internationale veiligheid – en daarmee ook de eigen nationale veiligheid – het beste kon worden gewaarborgd. Maar ook dat welbegrepen eigen belang hield in, dat zij erkenden dat de internationale gemeenschap soms beslissingen zou kunnen nemen waarmee zij het niet eens waren en waarbij zij zich zou hebben neer te leggen, tenzij het dienstig werd geacht een veto uit te spreken. En de machtigste landen onder hen, vooral de Verenigde Staten, committeerden zich die nieuwe en aanvankelijk fragiele internationale rechtsorde te beschermen. Juist de machtigste landen dragen de grootste verantwoordelijkheid bij de handhaving en bescherming van de internationale rechtsorde. Wanneer zij verstek laten gaan, achten andere landen, met minder macht, zich gelegitimeerd dat ook te doen. Daarom zullen juist de machtigste landen de meeste terughoudendheid moeten betrachten hun macht te gebruiken in overeenstemming met de eigen inzichten, met voorbijgaan aan anderen. Wanneer zij dat toch doen kunnen zij, in tegenstelling tot zwakkere en minder machtige landen, niet gemakkelijk door of vanuit de internationale rechtsorde worden gecorrigeerd. Een eenzijdig optreden van machtige landen ondermijnt de internationale rechtsorde meer dan een dergelijk optreden van zwakkere landen.
VN Forum 2007 - 3
De VN als waardengemeenschap De Verenigde Naties houden zich bezig met onderwerpen op het terrein van vrede, veiligheid, welvaart en ontwikkeling. De organisatie is meer dan een internationaal overlegorgaan op dit terrein, meer ook dán een organisatie die door de samenbundeling van macht op basis van consensus kan ingrijpen als de internationale vrede en veiligheid worden bedreigd, meer ook dan een samenstel van organisaties die programma’s uitvoeren ten behoeve van vrede, ontwikkeling en armoedebestrijding. De Verenigde Naties zijn ook een waardengemeenschap. Door middel van intensief en continue internationaal overleg is wereldwijde consensus bewerkstelligd over beginselen, normen en waarden. De resultaten zijn vastgelegd in handvesten, verdragen en resoluties. Zonder dit alles hadden de Verenigde Naties nooit effectief kunnen optreden, noch bij de uitvoering van programma’s noch wanneer internationaal ingrijpen gewenst wordt geacht. Er kan een geschiedenis van de Verenigde Naties geschreven worden vanuit deze optiek: de ontwikkeling van waarden om aldus de uitdagingen gezamenlijk beter het hoofd te kunnen bieden. De basis is vastgelegd in het Handvest van de Verenigde Naties en in de Verklaring van de Rechten van de Mens. In deze teksten gaat het om vrede, mensenrechten, de menselijke waardigheid, internationale economische en sociale samenwerking, respect voor het beginsel van gelijke rechten en zelfbeschikking van alle volken, territoriale integriteit van alle staten en andere basiswaarden. Een aantal van die waarden en beginselen vond al snel een toepassing in het overleg in de Veiligheidsraad. Een Derde Wereldoorlog werd voorkomen. De Koude Oorlog mondde wel uit in een wapenwedloop, maar niet in een gewapend treffen. Oost en West erkenden wederzijds de nieuwe status quo-verhoudingen die waren ontstaan na het einde van de Tweede Wereldoorlog. De bedreigingen van die status quo konden in het kader van overleg binnen de Verenigde Naties worden
VN Forum 2007 - 3
weggemasseerd. De nieuwe rechtsorde maakte bovendien een voortzetting van het koloniale bestel onmogelijk. Iedere lidstaat had zich immers verplicht zijn macht in de toekomst anders te zullen gebruiken. De dekolonisatie was onafwendbaar en werd in een periode van drie decennia volbracht. Het was een van de grootste successen van de Verenigde Naties in het kader van de nieuwe internationale rechtsorde. In de jaren daarna werden de overeengekomen waarden en beginselen verder uitgewerkt en aangevuld. Het begrip nationale soevereiniteit werd nader omschreven en van condities en beperkingen voorzien. Het concept ‘ontwikkeling’ werd gekozen als doelstelling van nieuwe vormen van internationale samenwerking en verder ingevuld met deelconcepten: armoedebestrijding, voorziening in basisbehoeften, gemeenschapsontwikkeling. Al deze beginselen, waarden, normen en de daarop gebaseerde doeleinden werden voorzien van instrumenten en instituties, die erop moesten toezien dat er geen kloof zou ontstaan tussen theorie en praktijk. Ontwikkelingssamenwerking was een dergelijk instrument, gespecialiseerde organisaties van de VN als UNICEF en overlegorganen als UNCTAD en de ECOSOC waren voorbeelden van dergelijke instituties. Natuurlijk bleef de praktijk ten achter bij wat was beoogd, maar terugkijkend op de jaren vijftig tot en met zeventig kan men stellen dat de kloof tussen theorie en praktijk weliswaar toenam en dat de VN weliswaar achter de feiten en ontwikkelingen leken aan te rennen, maar dat de richting juist was. In de jaren tachtig kwam er de klad in. Maar het leek een overgangsperiode op weg naar het einde van de Koude Oorlog. Na 1989 leek de wereldvrede echt binnen bereik. Grenzen werden steeds minder belangrijk. Een nieuwe fase van globalisering zette zich in, mogelijk gemaakt door de toepassing van nieuwe technologieën en door de ontwikkeling van een wereldmarkt. In tal van landen ontstond nu pas voor het eerst een reëel perspectief op de verwezen-
17
lijking van democratie en mensenrechten, omdat veranderingsprocessen binnen die landen niet langer werden gedwarsboomd door de grootmachten in Oost en West, die hun wederzijdse invloedssfeer in tact wilden laten en wensten te voorkomen dat deze zou worden uitgehold door veranderingen binnen landen die tot hun invloedssfeer behoorden. Na 1989 werden nieuwe normen en waarden aan het arsenaal toegevoegd: duurzame ontwikkeling, de wederzijdse relatie tussen vrede en ontwikkeling, human development, human security, sustainable human development and security, humanitaire interventie, de rights approach to poverty eradication, de Millennium Ontwikkelingsdoelen om de armoede in de wereld binnen vijftien jaar te halveren, de precautionary approach met betrekking tot klimaatverandering en milieuverslechtering, de responsibility to protect met betrekking tot slachtoffers van geweld, enz. Met de ontwikkeling van die normen en waarden werd beoogd de nieuwe uitdagingen van na 1989 het hoofd te bieden: grote binnenlandse conflicten in tal van landen, ongebreidelde globalisering van markten en de aantasting van natuurlijke hulpbronnen door economische groei en menselijk handelen. Maar anders dan in de eerste decennia na het ontstaan van de Verenigde Naties lukte het slechts mondjesmaat. De internationale rechtsorde werd wel aangevuld met instellingen en instrumenten die de globalisering van markten vergemakkelijkten (IMF en WTO bevorderden de algehele vrijmaking van het internationale handels- en kapitaalverkeer), maar niet met instellingen en instrumenten waarmee andere dan economische uitdagingen konden worden beantwoord: klimaatverslechtering; migratie; uitbuiting en uitsluiting van mensen; binnenlandse conflicten. Het was altijd mondjesmaat: tekort schietende vredesoperaties; noodhulp aan de slachtoffers van conflicten in plaats van politieke oplossingen van die conflicten zelf; steun aan vluchtelingen, maar niet aan binnenlandse ontheemden; niet verplichtende afspraken om klimaatverslechtering tegen te gaan; een inter-
18
nationaal strafhof dat de misdadigers niet kon opsporen. Steeds weer was het te weinig en te laat. De jaren negentig waren een periode van gemiste kansen, een tijd waarin internationale samenwerking nieuwe kansen had gekregen, maar waarin deze samenwerking stokte. De Verenigde Naties hielden zich meer bezig met picking up the pieces dan met een fundamentele aanpak van de problemen zelf. Terwijl de VN in de eerste periode na 1945 achter de feiten en ontwikkelingen waren aangehold, zij het in de juiste richting, was er nu sprake van stagnatie, weliswaar geen achteruitgang, maar wel stilstand. Daardoor nam de kloof tussen wat nodig was en wat feitelijk gedaan werd, sterk toe. Na 11 september en Irak veranderde het beeld opnieuw. Sindsdien zijn de beginselen, normen en waarden niet alleen niet meer effectief toegepast, maar geheel terzijde geschoven of zelfs geschonden. De emissies van broeikasgassen namen toe in plaats van af en het voorzorgsbeginsel leek te zijn vervangen door een frivool en zorgeloos disconteren van de toekomst. De gemeenschappelijke veiligheid werd aangetast door een eenzijdig afkondigen van het recht op een preventieve aanval. De responsibility to protect werd een schaamlap: in Irak zijn er vier miljoen ontheemden en vluchtelingen die aan hun lot worden overgelaten en in Darfur ontvangen ruim twee miljoen ontheemden en vluchtelingen alleen noodhulp, geen bescherming, terwijl er nog steeds nieuwe slachtoffers vallen. De gekozen begrippen gingen fungeren als een rookgordijn waarachter activiteiten, die tegengesteld waren aan wat werd betoogd, ruim baan kregen. Er was geen stilstand meer, maar achteruitgang.
Met twee maten meten In het Westen leidt dat tot cynisme omtrent de mogelijkheden van de Verenigde Naties om een rol te spelen op het wereldtoneel. In de Verenigde Staten hebben politieke leiders diezelfde Verenigde Naties zwart gemaakt en zijn
VN Forum 2007 - 3
velen gaan geloven in de inherente zwakte van het VN-systeem tegenover de grote wereldproblemen. In het Zuiden van de wereld wordt de VN verweten dat de beloften niet stelselmatig worden nagekomen en dat het VN-systeem nog steeds wordt gedomineerd door de Westelijke landen, die geen stap terug willen doen, ondanks gewijzigde demografische verhoudingen in de wereld en ondanks dat de mondiale economische verhoudingen in de afgelopen zestig jaar drastisch zijn veranderd. In de Arabische en Islamitische wereld worden het Westen en de VN gemakshalve met elkaar vereenzelvigd en worden de VN verweten met twee maten te meten: wat het Westen zich zelf toestaat, wordt anderen onthouden. Gewezen wordt op de stelselmatige schending van resoluties van de Veiligheidsraad inzake het conflict tussen Israël en de Palestijnen. Als dat straffeloos kan, waarom zouden andere resoluties dan wél moeten worden uitgevoerd, zo luidt het verwijt. Gewezen wordt op het monopolie van de kernwapenmogendheden krachtens het non-proliferatieverdrag. Waarom zouden andere landen niet over kernwapens mogen beschikken, terwijl de kernwapenmogendheden zelf hun arsenaal niet bevriezen, maar zelfs uitbreiden en daarmee de dreiging opvoeren? Gewezen wordt op het gebrek aan democratie in de internationale verhoudingen, dat in schril contrast staat tot bijvoorbeeld een one country one vote-systeem, om nog niet te spreken van een grotere inspraak van arme, maar zeer bevolkingsrijke landen. Gewezen wordt op de liberalisatie van de handel die ontwikkelingslanden wordt afgedwongen, terwijl Westelijke landen de vrije markt opzij schuiven wanneer hen dat goed dunkt, bijvoorbeeld door via exportsubsidies binnenlandse markten in arme landen te verstoren en daar de werkgelegenheid en het inkomen te ondermijnen. Gewezen wordt op de ongebreidelde uitstoot van CO2 door de Westerse industriestaten, die het klimaat hebben verslechterd en nu van arme landen vragen hun emissies terug te brengen nog vóór zij ook maar aan een behoorlijke economische groei kunnen denken.
VN Forum 2007 - 3
Deze voorbeelden kunnen met tal van andere worden aangevuld. Niet alle verwijten zijn terecht, maar ze bevatten een kern van waarheid. Soms is het niet anders mogelijk dan met twee maten te meten, bijvoorbeeld een maat voor het verleden en een voor de toekomst, nadat men de dreiging beter onder ogen is gaan zien, zoals met betrekking tot klimaatverandering. Maar het meten met twee maten gebeurt vaak arrogant en zonder scrupules. Het niet langer gebruik maken van macht om andere landen in hun ontwikkeling te beknotten was toch juist de kern van de nieuwe internationale rechtsorde? Dat vanuit de VN daartegen niet wordt geprotesteerd, laat staan opgetreden, wordt opgemerkt door de bevolking in landen die zich slachtoffer weten van het meten met twee maten. In hun ogen zijn de normen en waarden van de Verenigde Naties newspeak, waardoor de werkelijkheid wordt verduisterd, hypocriet. In de intergouvernementele organen van de VN is het tegenwicht zoek. Westerse landen, inclusief de Europese Unie, spreken de Verenigde Staten in die organen zelden tegen. Als Rusland dat doet, wordt dat afgedaan als Koude-Oorlogstaal, die niet serieus kan worden genomen. Rusland wordt trouwens als democratische staat waarbinnen de mensenrechten worden beschermd, steeds minder geloofwaardig. Ook ontwikkelingslanden treden vaak halfhartig op. Vele zijn meer geïnteresseerd in het verkrijgen van invloed middels benoemingen van hun vertegenwoordigers en diplomaten op functies binnen het systeem dan in de feitelijke inhoud van het beleid. Andere, die dat wel zijn, verlagen zich, zoals Venezuela, tot holle retoriek. Weer andere zijn zelf zo autoritair dat de verdediging van de waarden van de VN-rechtsorde bij hen niet in goede handen is. Sudan en Zimbabwe zijn daar recente voorbeelden van. Maar in diezelfde organen kunnen dit soort landen niet worden aangesproken, omdat de Westelijke landen direct om de oren geslagen worden met het verwijt met twee maten te meten: rendition, Abu Ghraib, Guantanamo. de muur op de Westbank, enzovoort.
19
Is de VN-bureaucratie in staat een eigen geluid te laten horen? VN-Secretaris Generaal Boutros Boutros-Ghali was snel uit de gratie in Washington, toen hij zich wat meer onafhankelijk opstelde. De positie van Kofi Annan werd ondermijnd door Amerikaanse politici en media toen hij het waagde de inval in Irak als niet legitiem te kwalificeren. Het conflict tussen Israël en de Palestijnen is in de VN zelf niet meer aan de orde. De Westelijke landen benaderen dit vraagstuk liever met voorbijgaan aan de VN. Het resultaat is bekend: de Palestijnen voelen zich verraden en de bevolking van Arabische en Islamitische landen verklaart zich solidair, waardoor dit conflict alle andere verlamt. Verkiezingen vormen in de ogen van het Westen altijd een belangrijk criterium voor de mate van democratisering. De uitkomst van de Palestijnse verkiezingen, waarop door het Westen was aangedrongen, beviel de Westelijke landen echter niet. Weliswaar kwam een eind aan het corrupte regime van de PLO, maar het Westen verklaarde geen zaken te willen doen met Hamas, zolang deze de staat Israël niet erkende. Hamas stelde zich inderdaad hard op, maar er werd niet eens geprobeerd het nieuwe regime, aan de democratische legitimiteit waarvan niet kon worden getwijfeld, te testen op onverzoenlijkheid en flexibiliteit in onderhandelingen zonder voorwaarden vooraf. Israël daarentegen bleef onvoorwaardelijk steun ontvangen. Alom in de regio geldt dit als een nieuw voorbeeld van het meten met twee maten. Vanuit de VN-bureaucratie wordt geen enkel initiatief ondernomen om de impasse te doorbreken, geen enkel creatief idee, geen enkel nieuw voorstel. Waarom niet? Deskundig en creatief optreden van de VN-bureaucratie, op basis van eigen gezag, werd voorheen gestimuleerd. Tegenwoordig houdt men zich liever stil. De tijd ligt ver achter ons waarin onafhankelijk denken van VN-functionarissen als Brian Urquhart en Philip de Seynes werd gewaardeerd. Thans is er een ‘wie niet voor mij is, is tegen mij’-klimaat ontstaan, onder invloed van lidstaten die het VN apparaat zijn beschouwen als een verlengstuk van hun eigen bureaucratie.
VN Forum 2007 - 3
20
Er is een vicieuze cirkel ontstaan. Die zal doorbroken moeten worden willen de Verenigde Naties niet alleen worden getolereerd, maar ook gerespecteerd.
Drie scenario’s Drie scenario’s zijn denkbaar. Het eerste is de voortzetting van de accommodatie-strategie van de afgelopen jaren: wie struikelt, staat op, slaat het stof van de jas, vervolgt zijn weg en maakt er het beste van. Dat zou de VN maken tot een onderaannemer van de landen die over een veto beschikken en de meeste contributie betalen. Het uitdragen van de waarden van de internationale rechtsorde door de VN zou steeds meer ondergeschikt worden aan het belang van deze landen, bijvoorbeeld het nationale veiligheidsbelang zoals zij dat percipiëren. Dat zou de VN reduceren tot een instelling die er niet eens meer toe komt de boel bij elkaar te houden, doch zich ertoe moet beperken de rommel op te ruimen, meer niet, inclusief de rommel veroorzaakt door landen die de rechtsorde schenden, de noodzaak van consensus ontkennen en afspraken en beginselen negeren. Het tweede scenario is net zo zwart. Dat is het ontstaan van twee VN’s, twee rechtsordes. De VN zelf en een samenstel van coalitions of the willing, iedere keer ad hoc, doorgaans geleid door de Verenigde Staten, bijvoorbeeld met betrekking tot klimaatverandering of tot Irak, Iran, Syrië en Noord Korea. Is dat ondenkbaar? Ik vrees van niet. Richard Perle, die enkele jaren geleden een artikel schreef onder de titel Thank God for the death of the UN, moge dan weliswaar niet veel weerklank hebben gevonden, nog steeds bepleiten invloedrijke Amerikaanse neoconservatieve denkers als Kristol en denktanks als het American Enterprise Institute een optreden van de Verenigde Staten, samen met een selecte groep andere landen, buiten de VN om. De Amerikaanse administratie lijkt zich vandaag de dag weer wat meer gelegen te laten liggen aan besluitvorming in het kader van de VN, maar dat is meer een kwestie van oppor-
tunisme dan een doelbewust optreden ter bescherming van de internationale rechtsorde, zoals de Verenigde Staten dat destijds gewend waren. En andere landen, zoals het Verenigd Koninkrijk, Australië en Donald Rumsfelds old Europe tonen zich van speciale coalities niet afkerig. Naarmate die geneigdheid groter wordt, zal de betekenis van de Verenigde Naties steeds verder afnemen.
VN-hervorming De derde optie is een versterking van de VN na een hervorming. Sinds 1970 zijn daartoe vele voorstellen gedaan, maar zonder resultaat. Dat geldt ook de jongste hervormingspogingen, waartoe in het jaar 2000, tijdens de Millennium Assemblee, het initiatief werd genomen. Ik heb zelf ook meer dan eens deel uitgemaakt van adviesorganen omtrent de hervorming van de VN en deelgenomen aan internationaal overleg daarover. Ik weet hoe frustrerend het verloop is geweest. Ik zal hier geen inhoudelijke voorstellen uitgebreid de revue laten passeren, maar mij beperken tot een aantal politieke kanttekeningen. Ten eerste: Wil een hervorming zin hebben, dan zal aan twee essentiële politieke voorwaarden moeten worden voldaan. De eerste voorwaarde is dat de geloofwaardigheid van de VN wordt hersteld in de ogen van al diegenen in vooral de Afrikaanse, de Arabische en Islamitische wereld die van mening zijn dat er met twee maten wordt gemeten. Zonder het vertrouwen van de bevolking in die landen te herwinnen, heeft het geen zin. De tweede politieke voorwaarde lijkt hier haaks op te staan: Hervorming van de VN heeft alleen zin als deze er de Verenigde Staten toe brengt binnenboord te blijven. Dat vraagt om acceptatie door de Verenigde Staten van de uitkomsten van meerderheidsbesluitvorming, ook wanneer deze niet volledig in overeenstemming zijn met Amerikaanse voorkeuren. Dat vraagt om pragmatisme. Het betekent dat aan de Verenigde
VN Forum 2007 - 3
Staten wordt gevraagd: onder welke voorwaarden bent U bereid de VN niet te beschouwen als een gemeenschap à la carte, maar als een instelling waarbinnen besluiten kunnen worden genomen die ook U binden? Welke hervormingen acht U daartoe dienstig en zouden we daarover kunnen spreken tijdens een nieuwe Conferentie van San Francisco? Is dat een knieval voor de Verenigde Staten? Tot op zekere hoogte. Daar staat dan echter tegenover dat de Verenigde Staten zich committeren een hervorming niet af te dwingen, maar deze na te streven met behulp van thans geldende regels en procedures en, tot op het moment dat een hervorming van kracht is, zich aan die procedures te houden. Dat betekent dat alle partijen zich pragmatisch opstellen. Het zal niet leiden tot een nieuw grand design. Maar het kan wel resulteren in een meer stabiele en effectieve rechtsorde, gebaseerd op consensus, niet alleen omtrent die orde zelf en de achterliggende beginselen en waarden, maar ook consensus rond de feitelijke uitvoering van het beleid. Met minder kunnen we niet toe. De alternatieven – twee VN’s of een uitgeholde VN – zijn slechter dan een pragmatisch hervormde en aldus versterkte VN. Een dergelijk hervormingsproces zou best kunnen slagen. Niet uitgesloten mag worden dat zich de komende jaren binnen de Verenigde Staten een herbezinning voltrekt op de plaats van de Verenigde Staten in de internationale orde. Uitlatingen van Obama als mogelijke kandidaat bij de volgende Amerikaanse presidentsverkiezingen duiden daarop. Trouwens, sommige eerder door de Verenigde Saten zelf bepleite hervormingsvoorstellen, die het tot nu toe niet hebben gehaald, zijn zeker in het belang van de Verenigde Naties zelf. Dat geldt bijvoorbeeld een concentratie op minder onderwerpen en vermindering van het aantal commissies en organen die elkaar overlappen en eigenlijk verlammen. Er kan best stevig gewied worden in het onkruid en de wildgroei binnen de VN-familie om aldus transparanter en effectiever resultaat te boeken, juist in het belang van de ontwikkelingslanden, die derge-
21
lijke voorstellen tot nu toe hebben verworpen, hetzij uit kortzichtigheid hetzij uit wantrouwen. Echter, de kern van een hervorming zal uit drie elementen moeten bestaan die samen kunnen helpen de geloofwaardigheid van de VN als hoeder van de internationale rechtsorde te herstellen. Ten eerste: een Veiligheidsraad die representatief is voor de huidige verhoudingen in de wereld. Het lijkt erop dat bijvoorbeeld de Afrikaanse landen nieuwe belemmeringen hebben opgeworpen voor het tot stand komen van een meer representatieve Veiligheidsraad, omdat zij het onderling niet eens konden worden over de vertegenwoordiging van hun continent. In het algemeen geldt – en niet alleen voor Afrika – dat ieder voorstel om andere landen toe te voegen, op een permanente of semi-permanente basis zal stuiten op verzet van die landen die niet zijn uitverkoren. Dat is te betreuren, maar niet onoplosbaar. Het zou goed zijn wanneer vanuit de groep van permanente landen die thans over een veto beschikken, een stap terug werd gedaan. Dat zou een geheel andere politieke situatie creëren. Europa lijkt daartoe als eerste in aanmerking te komen. Twee Europese veto’s is te veel van het goede. Wanneer de Europese Unie eindelijk zou besluiten tot een gezamenlijk en geïntegreerd buitenlands beleid, kan met een enkele permanente zetel in de Veiligheidsraad worden volstaan. Een dergelijk aanbod zou de huidige patstelling kunnen doorbreken. Politieke partijen in Nederland, thans nog zo geobsedeerd door de relatie tussen Den Haag en Brussel, zouden er goed aan doen aan de relatie tussen Brussel en New York meer gewicht toe te kennen in hun positiebepaling omtrent de toekomst van de Europese Unie. Ten tweede: in veel landen voelen de burgers zich niet vertegenwoordigd door hun regering, omdat die op niet-democratische wijze aan de macht is gekomen. In andere landen, wél democratisch van karakter, is de kloof tussen burgers
22
en de politieke organen zo groot geworden dat de intergouvernementele VN voor hen uit beeld zijn geraakt. Toch zijn er zeer velen die via wereldwijde humanitaire acties dan wel via niet-gouvernementele organisaties hun betrokkenheid met het wel en wee van hun medeburgers in andere landen tot uiting willen brengen. Het zou aanbeveling verdienen in het huidige tijdperk van versnelde globalisering ook de geglobaliseerde civiele samenleving en de ‘burgers zonder grenzen’ een plek te geven in het VN-systeem. Dat kan op tal van manieren gebeuren, bijvoorbeeld door het toevoegen van een parlementaire functie binnen het systeem, met min of meer direct gekozen vertegenwoordigers, of door het toekennen van een right of petition aan individuele personen en groepen (buiten de eigen regering om), alsmede de plicht van het systeem om te antwoorden, in combinatie met een vorm van bescherming van diegenen die van dit recht gebruik maken. Het zal niet eenvoudig zijn en mag niet vervallen in nieuwe elites van internationale NGO’s, die ook zelf steeds minder representatief worden. Meer dan om deskundigheid en goede bedoelingen gaat het om politieke geloofwaardigheid en betrokkenheid. Ten derde en ten slotte: de VN-bureaucratie zal een andere rol moeten krijgen. Niet een secretariaat van intergouvernementele organen, geheel afhankelijk van de wil of onwil van de lidstaten. Dat lijkt zuiver, omdat een bureaucratie ondergeschikt moet zijn aan politieke organen, maar het ontkent de politieke betekenis van de instellingen van de wereldrechtsorde in een geglobaliseerde samenleving. De bureaucratie mag het intergouvernementele besluitvormingsproces niet overnemen. Maar op mondiaal niveau zou eenzelfde model gekozen kunnen worden als op dat van de Europese Unie. Binnen de Unie heeft de Europese Commissie twee rechten die de VN-administratie ontbeert. De Europese Commissie kan de Europese Ministerraad dwingen ergens over te spreken. Zij kan de ministers niet dwingen het onderling eens te worden, maar zij kan wel de agenda bepalen. Bovendien, als de
VN Forum 2007 - 3
ministers het eenmaal onderling eens zijn geworden, is de uitvoering van hun besluiten de verantwoordelijkheid van de Commissie. Zij kunnen die uitvoering niet meer frustreren. Dat is in de VN wezenlijk anders. Vandaar ook het verwijt van hypocrisie en meten met twee maten. Een VN-hervorming zou de administratie, net als de Europese Commissie binnen de Unie, een extranationaal mandaat kunnen geven, duidelijk te onderscheiden van een supranationaal mandaat. Ik sluit niet uit dat hervorming langs deze drie lijnen sceptici kan overtuigen. Een dergelijke hervorming zou diegenen die zich door het huidige VN-systeem in de steek gelaten voelen weer nieuw vertrouwen kunnen geven. Zij zou bovendien door landen die thans de dienst uitmaken als een kwestie van welbegrepen eigenbelang kunnen worden beschouwd. Op de langere termijn is de uitholling van de internationale rechtsorde immers in niemands belang. Wat Regout aan het eind van de jaren dertig schreef over de Volkenbond – “het smeulende vuur zou best weer eens kunnen opflakkeren” – geldt vandaag wederom voor de VN. Shashi Taroor schreef: “Wie struikelt, staat op, schudt het stof van zijn jas en vervolgt zijn weg.” Dat is te schuchter. Het moet anders. De VN, beentje gelicht, zullen hun belagers recht in de ogen moeten kijken, niet timide zijn, maar vastberaden om de waarden van de internationale rechtsorde te hanteren als de enig juiste richtingwijzer. Het stof moet niet van de jas worden geslagen, de jas is te vuil geworden, en gescheurd. De jas moet uit en worden weggeworpen. De VN hebben een schone nieuwe jas nodig en zullen die demonstratief moeten aantrekken om de toeschouwers langs de weg te tonen dat niet op de oude voet wordt voortgegaan, maar dat de nieuwe uitdagingen van deze eeuw tegemoet worden getreden met een instrumentarium dat daarop is toegesneden, net zoals dat het geval was in 1945 met de uitdagingen van die tijd.
VN Forum 2007 - 3 * Jan Pronk (1940) maakte deel uit van de kabinetten-Den Uyl, -Lubbers III en -Kok I als minister van ontwikkelingssamenwerking; in het kabinet-Kok II was hij minister van VROM. Van 1980 tot1989 was hij adjunct-secretaris-generaal bij de UNCTAD. In juni 2004 werd Pronk tot bijzonder VN-gezant voor Sudan benoemd. Op 22 oktober 2006 moest hij Sudan verlaten omdat hij kritiek had gehad op het Sudanese bewind. Literatuur Ingvar Carlsson, Shridath Ramphal e.a. (1995), Our Global Neighbourhood. Report of the Commission on Global Governance, Oxford, New York: Oxford University Press. J.P.H. Donner, “De toekomst tegemoet zien”, Robert Regout lezing 2006 (gepubliceerd in: Streven, jaargang 73, oktober 2006, pp. 774-786). R.H.W. Regout (1938), “Heeft het recht in de wereld afgedaan?”, Pro Pace, 10. R.H.W. Regout (1940), Is er een grond voor vertrouwen in de toekomst van het volkenrecht?, Nijmegen: Dekker & van de Vegt. James Traub (2006), The Best Intentions. Kofi Annan and the UN in the Era of American World Power, New York: Farrar, Straus and Giroux. Henri de Waele (2005), “Commemorating Robert Regout (1896-1942). A chapter from the history of public international law revisited”, Journal of the History of International Law, 7 (1), pp. 81-102. Thomas Weiss (ed) (2005), UN Voices: The Struggle for Development and Social Justice, United Nations Intellectual History Project, New York: Indiana University Press. Bob Woodward (2006), State of Denial, New York: Simon and Schuster.
23
VN Forum 2007 - 3
24
Het Verzetsleger van de Heer en het ICC in Oeganda
Gij zult niet doden Door Rosanna Maigret*
Inmiddels twintig jaar geleden bedacht Joseph Kony het Lord’s Resistance Army (het Verzetsleger van de Heer). In een poging Exodus’ Tien Geboden te verspreiden in Oeganda en de bevolking van het noorden ‘te zuiveren’, startte hij een gewelddadige guerrilla tegen de regering. Daarvoor ontvoerde hij kinderen, die in hun jeugdigheid vatbaar zijn voor Kony’s ideologie. De Oegandese regering probeerde meerdere malen tevergeefs een einde te maken aan het conflict in het noorden. Uiteindelijk riep het land in 2003 de hulp in van het Internationaal Strafhof (ICC). Hoofdaanklager Moreno-Ocampo opende een onderzoek en publiceerde in 2005 vijf arrestatiebevelen voor de hoogste bazen van het Verzetsleger, op verdenking van oorlogsmisdaden en misdaden tegen de menselijkheid. Tot op de dag van vandaag is echter nog geen enkele arrestatie verricht. Wat zijn de gevolgen naar internationaal recht van Museveni’s beslissing om naar het Internationaal Strafhof te stappen? 1 Het Verzetsleger van de Heer In maart 1986 komt Yoweri Museveni na een gewelddadige staatsgreep aan de macht in het Oeganda dat nog stuiptrekt van de jarenlange dictatuur van Idi Amin. Museveni’s regering stuit op veel weerstand onder de bevolking van het Centraal-Afrikaanse land en pakt dit met harde hand aan. Hele dorpen worden uitgeroeid in een strijd om de macht. In de tussentijd besluit Alice Lakwena, een inwoner van het Gulu-district in Noord-Oeganda, dat overwegend wordt bewoond door het Acholi-volk, in opstand te komen. Ze richt het ‘Heilig Verzetsleger’ op en strijdt samen met haar Acholi-broeders tegen de regering van Museveni. Als Lakwena wordt gedwongen te vluchten, neemt haar neef Joseph Kony in 1987 het roer over en doopt zijn leger tot het ‘Verzetsleger van de Heer’. Kony beweert dat hij als ajwaki, oftewel medium, bezeten wordt door geesten die hem gebieden een gewelddadige strijd te voeren om het
Acholi-volk van Noord-Oeganda te purifiëren. Hiertoe ontvoert hij kinderen, die in tegenstelling tot de volwassen Acholi’s nog ‘zuiver’ zijn en die hij vervolgens dwingt deel te nemen aan zijn strijd. UNICEF schat dat sinds het begin van de oorlog 20.000 kinderen zijn ontvoerd.[1] Voornamelijk jongens vervullen de functie van kindsoldaat, maar ook meisjes die niet tot seksslavin zijn gemaakt, nemen deel aan de gewelddadige activiteiten van het leger. Andere kinderen zijn inmiddels vermoord. De omvang van het leger is gebaseerd op speculatie en werd in 1997 geschat op 3.000 tot 4.000 soldaten. Volgens het Internationaal Strafhof bestaat tachtig procent van het leger uit kindsoldaten, hetgeen wordt betwijfeld door verschillende organisaties.[2] Volgens de Amerikaanse regering zijn meer dan 12.000 personen omgekomen in de strijd van het Verzetsleger, afgezien van de slachtoffers die zijn gevallen door ondervoeding en ziektes als directe gevolgen van de oorlog. Meer dan anderhalf miljoen mensen leven momenteel onder alarmerende omstan-
VN Forum 2007 - 3
digheden in IDP Camps verspreid over het gehele land. Iedere nacht lopen dertig tot veertig duizend kinderen, de zogenaamde night commuters, uit deze kampen tientallen kilometers naar de stad om de nacht door te brengen, uit angst ontvoerd te worden door het rebellenleger. De strijd speelt zich voornamelijk af in het noorden van Oeganda dat wordt bewoond door het Acholi-volk, maar ook in het zuiden van Soedan en nabij de grens van de Democratische Republiek Congo. De Noord-Oegandese districten Gulu, Kitgum en Pader die worden bewoond door het Acholi-volk, worden het meest geteisterd door het leger. Misdrijven gepleegd door het Lord’s Resistance Army (LRA) omvatten duizenden ontvoeringen; marteling en andere vormen van mishandeling; verminking van slachtoffers, zoals het afsnijden van lippen, handen en vingers; moord; verscheidene bloedbaden; het gebruik van kindsoldaten in de strijd en het dwingen van deze kinderen tot moord en mishandeling; wrede behandeling, zoals het dwingen van kindsoldaten tot het drinken van bloed van slachtoffers en seksuele agressie, zoals verkrachting, (andere) seksuele slavernij en gedwongen zwangerschap. Oeganda wil beëindiging van conflict Voordat Oeganda de situatie aangaande het LRA doorverwees naar het ICC, heeft het land meerdere malen geprobeerd het conflict zelf te beëindigen. Allereerst implementeert Museveni de Amnesty Act van 2000, die immuniteit van strafvervolging belooft aan rebellen die zich overgeven. Uitzondering hierop zijn de ‘LRA commanders’ die het hoogste gezag binnen de paramilitaire eenheid innemen, wat nader uitwerking vindt in de Suppression of Terrorism Act uit 2002. De amnestie-regelgeving heeft niet het gewenste effect. Hoewel een aantal troepen zich overgeeft, duurt de oorlog voort. Voormalig LRA-soldaten betogen dat de berichtgeving over de mogelijkheid tot amnestie alleen wordt ontvangen door luitenanten en hogere rangen binnen het leger die naar de radio
25
kunnen luisteren.[3] Daarnaast dreigt Kony met gewelddadige wraakacties tegenover soldaten die overwegen te vluchten.[4] Ook vredesoverleg, geïnitieerd door de voormalig Oegandese minister Betty Bigombe, bewerkstelligen niet het gewenste resultaat.[5] Wellicht omdat de vredelievende oplossingen niet lijken te werken, de internationale gemeenschap kritiek op de Oegandese regering begint te uiten en de Verenigde Staten als klap op de vuurpijl de LRA in 2001 aan hun Terrorist Exclusion List toevoegen, besluit het Afrikaanse land zich in 2002 toe te leggen op militaire actie. In maart 2002 betreden de Uganda’s Peoples’ Defence Forces (UPDF) Soedanees grondgebied om aldaar de ‘senior commanders’ van het LRA in hun bases te arresteren. Maar in plaats van beëindiging van het conflict, leidt deze Operation Iron Fist tot een toename van geweld in Oeganda.[6] In november 2004 bezoekt UN Under-Secretary of Humanitarian Affairs Jan Egeland Oeganda en noemt hij de situatie ‘the most forgotten crisis in the world’.[7] Het conflict krijgt meer aandacht in de internationale media en politiek. In 2003 besluit president Museveni de situatie betreffende het LRA over te dragen aan het Internationaal Strafhof in Den Haag, met de vraag of het leger schuldig is aan het plegen van oorlogsmisdaden en misdaden tegen de menselijkheid. Het ICC begint in 2004 aan haar onderzoek en publiceert in 2005 vijf arrestatiebevelen. De gruwelen van het rebellenleger worden gekwalificeerd als oorlogsmisdaden en misdaden tegen de menselijkheid, waartoe naar verluidt de senior commanders van het LRA de grootste verantwoordelijkheid dragen: dat zijn Joseph Kony, Vincent Otti, Raska Lukwiya, Okot Odhiambo en Dominic Ongwen. Amnestie Wat is de status van de Amnesty Act, zoals in 2000 geïmplementeerd in Oegandees recht, naar internationaal humanitair recht? De Oegandese Amnesty Act biedt rebellen die zich
26
overgeven vrijstelling van rechtsvervolging.[8] Hoewel president Museveni in 2004 aangaf dat hij de regelgeving zou aanpassen door de leiders van het LRA van amnestiemogelijkheden uit te sluiten, heeft deze amendering tot op heden niet plaatsgevonden. De Geneefse Conventie stimuleert staten een amnestieregeling op te nemen met inachtneming van enige restricties. De tekst van artikel 6 luidt: “At the end of hostilities, the authorities in power shall endeavour to grant the broadest possible amnesty to persons who have participated in the armed conflict, or those deprived of their liberty for reasons related to the armed conflict, whether they are interned or detained.” Het gaat bij ‘participation’ om deelname aan de strijd met inachtneming van de hieraan verbonden grenzen; amnestie omvat in geen geval oorlogsmisdaden en misdaden tegen de menselijkheid. Kindsoldaten Internationaal gewoonterecht verhindert het gebruik van kinderen onder de vijftien jaar als soldaten in een gewapend conflict, zoals ondermeer gecodificeerd in art. 38 lid 2 van het Verdrag Inzake de Rechten van het Kind uit 1989. Dit verdrag werd op 17 augustus 1990 zonder voorbehouden ondertekend en geratificeerd door Oeganda. Dit staat los van het feit dat de kindsoldaten van het Verzetsleger van de Heer ontvoerd zijn en worden gedwongen tot deelname aan strafbare delicten als moord en verkrachting. In de praktijk van strafbaarstelling zou het lastig kunnen zijn onderscheid te maken tussen dader en slachtoffer. Ontvoerde kinderen blijven vaak jarenlang bij het LRA en het is niet altijd duidelijk op welke leeftijd ze werden ontvoerd en of ze op latere leeftijd vrijwillig hebben deelgenomen aan wandaden, die hem of haar dientengevolge toegerekend kunnen worden zonder strafuitsluitingsgrond. Daarnaast heeft het ICC krachtens art. 26 van het Rome Statuut geen jurisdictie over personen onder de 18 jaar oud. De door het ICC in 2005 gepubliceerde aanklachten richten zich op het leiderschap van het
VN Forum 2007 - 3
LRA, of zoals het Strafhof zelf beschrijft “those responsible of the most serious war crimes and crimes against humanity”. Met andere woorden, de rest van het leger blijft wat betreft vervolging door het Strafhof buiten schot en aangezien naar Oegandees recht een ruime amnestie-regeling van kracht is, zij het gelimiteerd door de Suppression of Terrorism Act, ondergaat zij wellicht geheel geen strafvervolging.
2 Het Internationaal Strafhof Oeganda is sinds 17 maart 1999 partij bij het Statuut van Rome, dat in 1998 het Internationaal Strafhof creëerde. Een jaar later, op 27 februari 2004, werd bepaald dat de tijdelijke jurisdictie van het Strafhof zich zou uitstrekken tot misdaden gepleegd vanaf 1 juli 2002, de datum waarop het Statuut van Rome in werking trad. Hoofdaanklager Luis Moreno-Ocampo opende het onderzoek officieel op 8 juli 2004. Voor vijf ‘senior commanders’ zijn op 13 oktober 2005 arrestatiebevelen gepubliceerd door Pre-Trial Chamber II. Het ICC heeft de misdaden gepleegd door het LRA gekarakteriseerd als oorlogsmisdaden en misdaden tegen de menselijkheid, die samen met het plegen van genocide de ‘most serious crimes’ vormen krachtens art. 5 van het Statuut van Rome.[9] Bij het formuleren van de aanklachten heeft het Strafhof zich enerzijds gericht op individuen die de grootste verantwoordelijkheid dragen (c.q. ‘superior command’ dragen), anderzijds heeft het zich geconcentreerd op delicten waarvoor een individu vrijwel met zekerheid schuldig kan worden bevonden.[10] Inhoud Arrestatiebevelen Door de dood van Raska Lukwiya en Dominic Ongwen worden hier alleen de aanklachten tegen Joseph Kony, Vincent Otti en Okot Odhiambo nader bekeken. Het ICC heeft 33 ‘counts’ geformuleerd tegenover Joseph Kony[11] en Vincent Otti als ‘Kony’s number two’[12], waaronder de volgende delicten vallen:
VN Forum 2007 - 3 Misdaden tegen de menselijkheid: seksuele slavernij (art. 7 lid 1 sub g en art. 25 lid 3 sub b), verkrachting (7 lid 1 sub g), slavernij (7 lid 1 sub c en 25 lid 3 sub b), moord (art. 7 lid 1 sub a en art. 25 lid 3 sub b) en onmenselijke handelingen (art. 7 lid 1 sub k en art. 25 lid 3 sub b). Oorlogsmisdaden: moord (art. 8 lid 2 sub e onder v en art. 25 lid 3 sub b), plundering (art. 8 lid 2 sub e onder v en art. 25 lid 3 sub b), verkrachting (art. 8 lid 2 sub e onder vi en art. 25 lid 3 sub b), aanvallen tegen de burgerbevolking (art. 8 lid 2 sub e onder i en art. 25 lid 3 sub b), het gebruik van kindsoldaten (art. 8 lid 2 sub e onder vii) en art. 25 lid 3 sub b) en wrede behandeling art. 8 lid 2 sub c onder i en art. 25 lid 3 sub b van het Statuut).
Het ICC verdenkt Okot Odhiambo[13] van de volgende negen delicten: Misdaden tegen de menselijkheid: moord (art. 7 lid 1 sub a en 25 lid 3 sub b) en slavernij (7 lid 1 sub c and 25 lid 3 sub b). Oorlogsmisdaden: moord (articles 8 lid 2 sub c onder i en 25 lid 3 sub b), gebruik van kindsoldaten (8 lid 2 sub e onder vii and 25 lid 3 sub b), aanval tegen de burgerbevolking (8 lid 2 sub e onder i en art. 25 lid 3 sub b) en plundering (8 lid 2 sub e onder v en 25 lid 3 sub b).
De arrestatiebevelen zijn gericht op het opsporen, arresteren, in detentie plaatsen en overdragen aan het ICC te Den Haag van bovenstaande personen op basis van verdenking van de geformuleerde delicten. Oeganda, Soedan en de DRC Heeft het ICC alleen jurisdictie in Oeganda, aangezien het LRA zich ook bevindt in de DRC en Soedan? Hoewel het onderzoek zich concentreert op Oeganda, is het Strafhof bevoegd om op het grondgebied van haar lidstaten (art. 12 lid 1) onderzoek te doen (zoals in art. 5). De DRC is een lidstaat van het Rome Statuut, maar Soedan heeft het Statuut van Rome na ondertekening niet meer geratificeerd. Krachtens de Vienna Convention on the Law of Treaties uit 1969, dat een codificatie van gewoonterecht inhoudt, is Soedan hierdoor geboden zich te onthouden van “any violations of the objective and purpose” van het Statuut.
27
3 De arrestatie van de verdachten Het ICC beschikt niet over een legermacht waarmee het haar ‘arrest warrants’ kan executeren en verdachten kan arresteren voor berechting. Hiervoor is het afhankelijk van lidstaten van de Verenigde Naties voor logistieke steun. Deze paragraaf behandelt de praktische aspecten van berechting door het Strafhof, waarbij het een relevante vergelijking maakt met de Ad Hoc Tribunalen die in het verleden zaken van internationaal strafrecht hebben behandeld: het International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia (ICTY), het International Criminal Tribunal for Rwanda (ICTR) en het Special Court for Sierra Leone (SCSL). Zowel het ICTY als het ICTR is gecreëerd op basis van een besluit in de VN-Veiligheidsraad, terwijl het SCSL als tribunaal is ontstaan door een verdrag gebaseerd op consensus van betrokken staten. Hierin lijkt het SCSL wat bestaansbasis betreft het meest op het Strafhof in zijn hoedanigheid in Oeganda, hoewel het hierin verschilt dat het Strafhof gevestigd is in Den Haag in plaats van in het land waar haar onderzoek zich afspeelt. Een voordeel dat hieruit voortvloeit is dat de jurisdictie van het Strafhof zich niet alleen beperkt tot het grondgebied van Oeganda, wat wél het geval zou zijn geweest indien het onderzoek was verricht door een adhoc tribunaal. Een nadeel kan worden gevonden in de logistieke steun die gekoppeld was aan de verschillende ad-hoc tribunalen en waarvoor het Strafhof afhankelijk is van lidstaten óf de Verenigde Naties. Gezien het ICTY en ICTR zijn opgericht door de VN-Veiligheidsraad, konden zij voor de uitvoering van hun rechtspraak gebruik maken van de Peace Enforcement Forces, zoals omschreven in Hoofdstuk VII van het VN-Handvest en Peace Keeping Forces, gebaseerd op de praktijk van de VN en indirect op Hoofdstuk VI van het Handvest. De VS zijn geen lidstaat van het Internationaal Strafhof in Den Haag en zullen VN-Veilig-
28
heidsraad niet toestaan Peace Keeping of Enforcement troepen beschikbaar te stellen voor het werk van het Strafhof in Oeganda. Het SCSL is evenmin gebaseerd op overeenkomst in de VN-Veiligheidsraad en was voor het uitvoeren van haar arresten afhankelijk van de Special Court Act, die beslissingen van het tribunaal rechtstreeks van kracht maakte in Sierra Leone. Daarnaast waren er Britse troepen in de regio aanwezig.[14] Voormalig hoofdaanklager van het SCSL zegt hierover in een interview: “In reality this worked very well. I used those assets in supporting our arrest operation called Operation Justice. The threat of the use of British forces had a calming effect in West Africa.” Als een consequentie van de afwezigheid van logistieke steun door de Verenigde Naties, is het ICC hierin geheel afhankelijk van Oeganda. Een complicatie hierin wordt gevormd door het feit dat Oeganda het Statuut van Rome niet heeft geïmplementeerd in zijn nationale wetgeving. Hoewel het Strafhof niet is gebonden aan presidentiële immuniteit of de Amnesty Act, is het Oegandese leger hieraan wél gebonden. Hierdoor gelden de grenzen van nationaal Oegandees recht in praktische zin ook op internationaal niveau voor het Internationaal Strafhof. In zijn onderzoek Trial Justice schrijft auteur Tim Allen hierover: “More generally, until the ICC statute becomes part of Ugandan law, it is not clear that the Ugandan police or army would be able to execute an ICC arrest warrant.”[15] Daarnaast is de rol van de Oegandese regering en haar leger UPDF dubieus in het conflict met het LRA, wat ondermeer blijkt uit de stelling van Moreno-Ocampo in 2004 dat delicten gepleegd door zowel het LRA als de UPDF moeten worden onderzocht.[16] Desalniettemin werkt het Strafhof in zijn onderzoek intensief samen met de regering van Oeganda.
4 Recht en rechtvaardigheid In april 2004 formuleerde Moreno-Ocampo een antwoord op de vraag of het Strafhof zijn berechting vroegtijdig zou kunnen onderbreken:
VN Forum 2007 - 3
“As soon as there is a solution to end the violence and if the prosecution is not serving the interests of justice, then my duty is to stop investigation and prosecution. I will stop but I will not close. Timing is possible but immunity is not possible.”[17] Krachtens art. 53 van het Statuut van Rome kan het Internationaal Strafhof een onderzoek beëindigen zodra de belangen van beide slachtoffers en rechtvaardigheid hier niet langer mee gediend zijn. Maar wat is in het belang van de slachtoffers en wat is rechtvaardigheid? Rechtvaardigheid heeft in de ogen van het Acholi-stam van noord Oeganda, het volk dat het meest heeft geleden onder het LRA, een andere betekenis dan dit heeft volgens het Internationaal Strafhof. De Acholi’s geloven dat rechtvaardigheid is gebaseerd op vergeving, in plaats van berechting. Straffen is volgens de stam gebaseerd op wraakgevoelens en lost het probleem waaraan het tegenwicht probeert te bieden niet op, maar juist leidt tot een verhoogd gevoel van verbittering in de gemeenschap. In plaats van bestraffing van daders als uitgangspunt, is het traditionele rechtssysteem van de Acholi’s gebaseerd op compensatie, verzoening en reïntegratie. Dit gebeurt door middel van rituelen, waaronder mato oput de belangrijkste is. Dit ritueel begint met de dader die schuld bekent en de familie van het slachtoffer, alsmede de gemeenschap om vergeving vraagt. Hierna deelt de dader in de ‘bitterheid’ van de familie van het slachtoffer door het drinken van het bloed van geofferde schapen dat is vermengd met het bittere kruid van de Oput-boom. Hierna wordt de schuldige symbolisch verzoend met de familie en gereïntegreerd in de gemeenschap.[18] Hoewel men op bovenstaande gronden geneigd is te concluderen dat het Internationaal Strafhof in de ogen van het Acholi-volk geen rechtvaardigheid zou brengen, lijkt een onderzoek van het International Center for Transitional Justice en het Human Rights Center van de University of California Berkeley uit 2005 het tegenovergestelde aan te tonen. Uit 2,585 respondenten
VN Forum 2007 - 3
sprak 66 procent zich uit vóór bestraffing van het LRA en 22 procent tegen. Van de respondenten die bekend waren met het ICC, dacht 91 procent dat het hof zou bijdragen aan vrede en 89 procent van mening was dat het zou bijdragen aan rechtvaardigheid. De onderzoekers vroegen de respondenten eveneens wat naar hun mening gelijk stond aan ‘rechtvaardigheid’. Het hoogste percentage antwoordde ‘rechtzaken’ (31 procent), het laagste percentage koos voor het traditionele rechtssysteem van Noord-Oeganda (7 procent).[19] David Crane, voormalig hoofdaanklager van het Sierra Leone tribunaal en hoogleraar aan Syracuse University, is gematigd positief over de aandacht voor het traditionele rechtssysteem van het land, in het internationaal recht: “Beware of so called cultural answers to justice. You must look to the victims, they want justice and they are willing to forgive at the appropriate time or minor players, but it has been my experience that there must be justice. Forgiveness is only a part of reconciliation, justice is the cornerstone.” In Sierra Leone werden aspecten van het traditioneel rechtssysteem gebruikt in de beslechting van het conflict door het tribunaal: “We did so by listening to the people in West Africa, through town hall meeting; creating outreach; building legacy programs that reinforced cultural norms; allowing culture and respect for the culture as standards for interviewing and examining witnesses in Court.” Vredesoverleg Op het moment van schrijven (maart 2007), zijn het ICC en de regering van Oeganda betrokken in vredesoverleg. Wellicht na de vele kritiek die het Strafhof heeft ontvangen[20], beziet het nu de andere mogelijkheden voor beslechting van het conflict. Sinds juli 2006 vinden in Juba, Zuid-Soedan, vredesonderhandelingen plaats tussen het LRA en de Oegandese regering. De onderhandelingen hebben in september 2006 tot een staakt-het-vuren geleid en de Oegandese regering heeft het Strafhof
29
gevraagd de aanklachten in te trekken.[21] Na een serie incidenten hebben de rebellen zich inmiddels teruggetrokken uit het vredesoverleg in Soedan en pleitten zij ervoor de onderhandelingen te vervolgen in Kenia[22], hetgeen dit land heeft geweigerd[23]. Over de mogelijke oplossingen van het conflict naast berechting door het ICC in Den Haag zegt Crane: “It is important that the beast of impunity be faced down wherever it rears its ugly head. Politicians must conform their conduct to the law not the other way around. Though it is important to have peace, justice must always be the cornerstone to that peace.”
5 Conclusie Hoe kan het ICC zijn werkzaamheden in Oeganda vervolgen? Krachtens art. 53 van het Statuut van Rome kan het een onderzoek beëindigen zodra de belangen van slachtoffers en rechtvaardigheid hier niet langer mee zijn gediend. Kritiek op het Strafhof vloeit hieruit voort dat het hof een andere vorm van rechtvaardigheid nastreeft dan de slachtoffers van het Lord’s Resistance Army, het noordelijke Acholivolk, dat voor vergeving pleit. Naar internationaal recht is Moreno-Ocampo krachtens art. 53 lid 3 sub a van het Statuut van Rome uiteindelijk bevoegd te besluiten of hij doorgaat met zijn onderzoek, ook wanneer Oeganda hem verzoekt zijn werkzaamheden stop te zetten. Maar wat is uiteindelijk beter voor Oeganda: berechting naar internationale normen of vergeving volgens de nationale traditie? Vanuit zijn ervaring in Sierra Leone zou de voormalig hoofdaanklager het Internationaal Strafhof David Crane willen adviseren door te gaan met zijn proces: “I would advise to move forward with the rule of law and to press for arrest of those wanted for war crimes and crimes against humanity. Though it is a political process at the international level, international criminal justice must win out in the end over political concerns.” Mijns inziens moet het
VN Forum 2007 - 3
30
Strafhof zijn onderzoek voortzetten om Oeganda te helpen een adequaat antwoord te formuleren op de reeds twintig jaar durende guerrilla. Met de hulp van het ICC kan Oeganda ‘recht doen’ aan de situatie en een systeem van strafrecht, alsmede mensenrechten leren handhaven. Alleen vergeving is onvoldoende om deze normen staande te houden in een rechtvaardige en vreedzame samenleving. Moord, ontvoeringen, verminkingen, mishandeling en seksuele slavernij zijn geen gedragingen die hierin passen, en het onbestraft laten hiervan is in strijd met de handhaving van de belangrijkste rechten van de mens. Dit zijn niet alleen de rechten van de slachtoffers van het LRA op dit moment, maar ook de rechten van de bevolking van Oeganda in de toekomst. Om aan een rechtvaardig en functionerend systeem van strafrecht in Oeganda bij te kunnen dragen, deel ik de mening van Crane dat het Strafhof juist nu moet doorgaan. “The ICC must press forward and establish the cornerstone concept that the rule of law is more powerful than the rule of the gun.” * Dit is een uittreksel van het afstudeerwerk/scriptie waarmee Rosanna Maigret haar Bachelor Rechtsgeleerdheid aan de Universiteit Utrecht afrondde. Rosanna Maigret (1985) studeerde behalve rechten in Utrecht een aantal jaren aan de School voor Journalistiek in Utrecht en de Carleton University. Binnen de rechtenstudie richtte zij zich voornamelijk op het internationaal recht, waarvoor zij o.a. deelnam aan een summerschool op het gebied van internationaal strafrecht (summer school for global justice). Verder was zij ‘vrijwilliger’ bij AIESEC en deed zij mee aan de VN-simulatie aan Harvard University in 2006.
[1]
[2]
[3]
USAID & UNICEF 2006, A Hard Homecomming Lesson Learned from the Reception Center Process in Northern Uganda, Washington D.C. 2006, p. 84. “The research team has been unable to find evidence that over 80% of LRA combatants are children, or were abducted children (a figure that even appears in the ICC press release about the Ugandan referral). This does not mean to say that it is certainly untrue, but it is not a figure that appears to be based on data about ‘abduction’ – or indeed any other source that the team could discover.” USAID & UNICEF 2006, p 31. Via de radio kwamen de berichten over amnestie via het programma ‘Dwog Cen Paco’, wat betekent “kom terug naar huis”. T. Allen, Trial Justice: the International Criminal Court and Lord’s Resistance Army, Londen 2006, p. 122.
[4] [5]
[6]
[7]
Een voorbeeld is het Lukodi-bloedbad van mei 2004. O’Kadameri, ‘LRA/Government Negotiations 1993-94’, in: O.Lucima, Protracted Conflict, Elusive Peace: Initiatives to end the Violence in Northern Uganda, Londen 2002. S.I. Sohne, Coping with Displacement: The Case of Internally Displaced Persons in Jinja, Medford Massachusetts 2006, p. 22. Allen 2006, p 72.
[8]
Ook agressie valt hieronder, maar deze misdaad is nog niet nader gespecificeerd in het Statuut van Rome. Allen 2006, p. 89. [11] ICC Pre-Trial Chamber II, Warrant of Arrest for Joseph Kony Issued on 8 July 2004 as amended on 27 September 2005, The Hague ICC 2005, p. 12 – 23. [12] ICC 8 juli 2005, Warrant…Otti, p. 12 – 23. [13] ICC 8 juli 2005, Warrant…Odhiambo, p. 10 – 16. [14] Allen 2006, p. 90. [15] Allen 2006, p. 90. [16] Moreno Campo, Decision Designing the Situation in Uganda to Pre-Trial Chamber II, The Hague ICC 17 juni 2004, p. 4. [17] Allen 2006, p. 93. [18] B. Brock-Utne, Indigenous Conflict Resolution in Africa, Oslo 2001, p 3-4. [19] ICTJ & HRC University of California Berkeley, Forgotten Voices: A Population-Based Survey on Attitudes about Peace nad Justice in Northern Uganda, Berkeley 2005, p. 20-60. [20] Het hof zou subjectief zijn door zijn samenwerking met Oeganda, zijn onderzoek zou een toename van geweld bewerkstelligen in plaats van het een halt toe te roepen, berechting dient niet het doel van rechtvaardigheid in de ogen van de slachtoffers, het Acholi-volk, en het Strafhof zou vredesinitiatieven verstoren doordat het de amnestieregelgeving en het vredesoverleg met het LRA ondermijnt. Allen 2006, p. 96 [21] W. Ross, ‘Ugandans Ask ICC to Spare Rebels’, London: BBC 16 maart 2005 [22] BBC News 12 januari 2007 [23] D. Mageria, ‘Kenya Declines LRA Call to Host Peacetalks’, Nairobi: Independent Online, 5 februari 2007. [9]
[10]
VN Forum 2007 - 3
31
Alvaro de Soto doet boekje open over VN-politiek in Midden-Oosten Door C.H. Jansen
De Peruviaanse diplomaat Alvaro de Soto*, die na 25 jaar werkzaam te zijn geweest bij de Verenigde Naties afscheid heeft genomen, heeft een ‘geheim rapport’ gelanceerd over wat hij allemaal mis heeft zien gaan in het Midden-Oosten. De Soto was de laatste jaren in dienst van de VN als gezant voor het Midden-Oosten, oftewel UN Special Coordinator of the Middle East Peace Process. Het Britse dagblad The Guardian heeft de hand weten te leggen op het rapport en heeft er delen uit gepubliceerd, dit tot grote ergernis van Secretaris-Generaal Ban Ki-moon, al scheen die tegen de verbreking van de geheimhouding meer bezwaar te hebben dan tegen de inhoud van het rapport. Dit kwam hem op scherpe vragen te staan van de kant van journalisten. “De Secretaris-Generaal moest zich schamen dat hij de meningen van deze internationale diplomaat die in hoog aanzien staat, zo maar wegwuift. Dat laat zien dat hij net als zijn voorganger (Kofi Annan) bereid is de onafhankelijkheid van de Verenigde Naties op te offeren om bij Washington in een goed blaadje te komen”, zei Chris Toensing, redacteur van het in Washington uitgegeven blad Middle East Report. Nadia Hijab, mededirecteur van het kantoor in Washington van het Institute for Palestine Studies, zei dat iedereen die bij de VN werkt of van plan is dat te gaan doen het rapport zou moeten lezen. “Het luidt de alarmbel over wat er gebeurt als de internationale organisatie en zijn Secretaris-Generaal gedwongen worden zich te onderwerpen aan de politiek van de wereldmachten in plaats van een neutrale positie in te nemen temidden van de naties en als verdediger op te treden van het internationaal recht”, zei Hijab tegen een verslaggever van IPS. Een Arabische diplomaat zei dat de VN in hun geschiedenis nooit zijn gezien als een neutrale bemiddelaar in het MiddenOosten, voornamelijk vanwege hun, onder druk van de Verenigde Saten, ingebakken vooringenomenheid. “Afgaande op het commentaar van Ban Ki-moon is hij geen haar beter dan zijn voorgangers...”, voegde hij eraan toe.
De Soto erkent dat hij de enige auteur is van het rapport. Het was uitsluitend bestemd voor hogere VN-functionarissen. Het rapport is in zijn bewoordingen vele male kritischer dan openbare mededelingen van VN-diplomaten doorgaans zijn. De Soto wilde dat zijn opvolger beter voorbereid zou zijn op zijn werk in het MiddenOosten dan hijzelf was toen hij in 2005 van de ene op de andere dag tot gezant in dat gebied werd benoemd.
Falende democratie In het 53 pagina’s tellende End of Mission Report veegt De Soto de vloer aan met falende diplomatie in het Midden-Oosten en veroordeelt hij de voortslepende boycot van de Palestijnse regering. De boycot, die ingesteld werd nadat Hamas de verkiezingen overtuigend had gewonnen, noemde hij “op zijn best buitengewoon kortzichtig” terwijl die rampzalige consequenties voor het Palestijnse volk heeft. “De stappen die de internationale gemeenschap genomen heeft, die naar men zei ten doel hadden een Palestijnse staat te stichten die in vrede zou kunnen leven met zijn buur Israël, hadden precies het tegenovergestelde effect”, schrijft De Soto. De combinatie van een afkalvende Palestijnse autoriteit en de Israëlische expansie van de nederzettingen in de bezette gebieden
VN Forum 2007 - 3
32
heeft bij Palestijnen en Israëlische Arabieren en sommige zeer linkse joden in Israël de overtuiging doen postvatten dat een ‘twee-staten-oplossing’ zijn beste dagen gehad heeft. Volgens het rapport hebben zowel Ban Ki-moon als Kofi Annan politieke rugdekking verschaft aan de Verenigde Staten en de EU bij hun pogingen Hamas te marginaliseren – ondanks hun verkiezingsoverwinning in de bezette gebieden. Hij veroordeelt Israël omdat het onhaalbare voorwaarden stelt voor een gesprek met de Palestijnen, en de Palestijnen wegens het gebruik van geweld. Hij bekritiseert de Palestijnse verzetsbeweging omdat ze blijven doorgaan met het bepleiten van de vernietiging van de staat Israël. Door het Westen geleide vredesonderhandelingen zijn grotendeels irrelevant geworden, zegt hij. Het Kwartet van Midden-Oosten onderhandelaars – de VS, de EU, Rusland en de VN – is tot een vertoning in de marge geworden en hij raadde de Verenigde Naties aan uit dit samenwerkingsverband te stappen. In januari 2006 heeft het Kwartet een beroep op Hamas gedaan om het geweld af te zweren, Israël te erkennen en eerdere overeenkomsten te accepteren. Toen Hamas dat weigerde, stopte de internationale gemeenschap alle betalingen aan de Palestijnse regering en bevroor Israël de maandelijkse belastingoverdrachten die ze de Palestijnen – zoals overeengekomen – verschuldigd waren. Enige honderden miljoenen dollars bleven daarna in de ijskast. De Soto, die zich tegen de boycot had verzet, zegt dat deze houding het Kwartet van een instituut dat de onderhandelingen moet bevorderen op grond van de ‘Road map for peace’ veranderde in een lichaam dat alleen maar sancties oplegt aan een middels vrije verkiezingen gevormde regering van een volk onder bezetting, en dat onhoudbare voorwaarden stelt voor een dialoog. Hij heeft dan ook weinig vertrouwen in het Kwartet die de VS en de EU een politiek ‘schild’ verschaft om zich achter te kunnen verschuilen terwijl ze de Palestijnse regering bankroet maakt.
Het conflict tussen Fatah en Hamas, dat zich juist ten tijde van de publicatie van het rapport begon te openbaren, is volgens Toensing van Middle East Report het levende bewijs voor wat De Soto schrijft over de betrokkenheid van de Bush-regering bij het ondermijnen van het Palestijnse democratische proces en het vredesproces in het Midden-Oosten in het algemeen. Het was vooral het drijven van Bush en de regering van Israël wat de Palestijnse president Mahmoud Abbas en ander Fatah-elementen ertoe bracht zich tegen Hamas te keren. Aan de boycot kwam ook geen einde toen Fatah en Hamas onder druk van Saoedi-Arabië besloten samen een coalitieregering te vormen. Volgens Hijab van het Institute of Palestine Studies bewapenden en trainden de VS Fatah-leden zodat ze het tegen Hamas konden opnemen. “En ze waren niet in staat of onwillig om Israël verantwoordelijk te houden voor zijn verplichtingen als bezettende macht en voor de overeenkomsten die het had gesloten. Alle Amerikaanse beleidsmakers zou moeten gevraagd worden dit rapport van De Soto te lezen want het verklaart waarom de Amerikaanse politiek altijd als een boomerang werkt in het MiddenOosten.” Aldus Hijab.
Het rapport De Soto begint zijn relaas op het moment dat de Israëlische premier Sharon aankondigde de Gazastrook te zullen ontruimen. Het was een spectaculaire sprong naar voren, waarbij Sharon opeens in fase III van de Road Map terecht leek te komen. Maar niemand kon zich beklagen, want Sharon verwijderde echt de joodse nederzettingen die daar lang binnen hun omheiningen hadden gezeten. Het Kwartet dat probeerde niet voor claque van Sharon door te gaan, haastte zich voorwaarden te stellen, die Sharon doodleuk negeerde. Het Kwartet wees James Wolfensohn aan op te treden als speciale gezant voor de Gaza-ontruiming met de opdracht de Palestijnse economie nieuw leven in de blazen die was vastgelopen sinds het begin van de tweede Intifada en de economische blokkade die dat ten
VN Forum 2007 - 3
33
optraden en ten slotte door Rice zelf. Wolfensohn’s rol leek uitgespeeld en tenslotte verdween hijzelf van het toneel met een meer verbitterde kijk op de politiek van Israël en de VS. Een poging van Annan eind 2006 om zijn rol nieuw leven in te blazen kreeg de steun van Rusland, maar werd weinig enthousiast ontvangen in Washington en door Wolfensohn zelf.
Positief effect
Alvara de Soto (UN Photo)
gevolge had gehad. Maar deze duurt tot op de dag van vandaag voort. Ieder lid van het Kwartet pleegt er altijd zijn eigen Midden-Oosten-gezant op na te houden, hetgeen nogal eens verwarrend werkt bij hun Palestijnse en Israëlische gesprekspartners zoals De Soto uit eigen ervaring wist. Zij waren nu geneigd Wolfensohn als de belangrijkste man te zien, omdat hij de Amerikaanse regering achter zich had staan. Wolfensohn wilde verder gaan dan zijn opdracht inhield, maar dat werd door Washington tegengehouden. Zijn eigengereidheid maakte hem niet populair bij de andere gezanten, maar hij kreeg wel het een en ander uit naam van de VN voor elkaar. Nadat hij geprobeerd had als bemiddelaar op te treden bij een overeenkomst over de toegankelijkheid en de bewegingsvrijheid van de Gaza-strook, werd dat op het laatste moment overruled door Amerikanen die namens de regering in Washington
De ontruiming zelf verliep goed en de beelden van tegenstribbelende joodse kolonisten hadden een positief effect op de Westerse kijk op Sharon. Tegenover de Israëliers verklaarde Sharon dat fundamentele veranderingen in de internationale situatie, op regionaal niveau en op het niveau van de staat Israël, hem hadden gedwongen deze beslissing te nemen. De belangrijkste reden was volgens De Soto dat er minder terecht gekomen was van het idee dat alle joden in de wereld hun tehuis in Israël zouden zoeken dan Sharon tientallen jaren geleden gehoopt had toen hij het beleid gericht op uitbreiding van joodse nederzettingen, in gang zette. Tweederde van de joodse bevolking in de wereld is buiten Israël blijven wonen en zelfs de rechtervleugel is gaan accepteren dat de joden geen meerderheid zouden krijgen in de gebieden die zij sedert 1967 hadden bezet. De situatie in Gaza – het naast elkaar bestaan van 8000 succesvolle kolonisten, beschermd door het Israëlische leger, op een gebied dat 30 procent van de Gazastrook omvatte, en temidden van een vijandige Palestijnse bevolking lag – was daarom onhoudbaar geworden. Daarmee werd de illusie van het recht van de Israëliers om de hele Eretz Israël in bezit te krijgen de grond in geboord. De Soto gelooft niet dat de ontruiming van de Gazastrook betekende dat Sharon bekeerd was tot het idee van een onafhankelijke en levensvatbare staat Palestina. Integendeel, het was een spectaculaire zet die de Road Map voor goed de nek omdraaide en in de ‘formaldehyde’ ondergedompeld had, zoals zijn belangrijkste
34
adviseur het uitdrukte. Sharon gebruikte de ontruiming om belangrijke concessies van de VS af te dwingen, zoals de verzekering die Bush hem gaf ten aanzien van het behoud van nederzettingen en het niet terugkeren van Palestijnse vluchtelingen naar Israël. En dat terwijl hij doorging met de bouw van de muur rond de bezette gebieden en het toelaten van meer kolonisten op de West Bank. Toen Wolfensohn optrad als gezant dwong hij een soort samenwerking tussen Israël en de Palestijnen af, die bijdroeg aan het gladjes verloop van de terugtrekking uit de Gazastrook, iets wat Sharons grootste zorg was geweest. Ook wist hij een overeenkomst tot stand te brengen inzake het lot van de Israëlische infrastructuur die door de kolonisten werd achtergelaten, met inbegrip van het verwijderen van alle soorten gebouwen en een slimme manier om de Palestijnen in staat te stellen de meest winstgevende kassen tegen betaling over te nemen. Amerikaanse functionarissen probeerden wel met de eer te gaan strijken, maar volgens De Soto was het zonder Wolfensohn niet voor elkaar gekomen. Hij was ook degene die er enorm toe bijdroeg dat wat de Wereldbank al eerder had gezegd, in een helder licht kwam te staan, namelijk dat de Israëlische afsluiting van de Gazastrook de beslissende factor was in de neergang van de Palestijnse economie. De Soto constateert tot zijn genoegen dat de OCHA (UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs) een sleutelrol heeft gespeeld bij het belichten van deze realiteit, zoals het dat doet tot de dag van vandaag.
Verwachtingen Helaas wekte de ontruiming van de Gazastrook verwachtingen die niet zijn uitgekomen. De Palestijnen hadden verwacht dat de bevolking in de Gazastrook, eenmaal bevrijd van de aanwezigheid van joodse kolonisten en het Israëlische leger, vrij in hun bewegingen zouden zijn en dat zij naar het buitenland zouden kunnen gaan als ze dat wilden. Zij hoopten ook dat de aan bederf
VN Forum 2007 - 3
onderhevige landbouwproducten aan de grens doorgelaten zouden worden. De Israëliërs verwachtten op hun beurt dat er nu een einde zou komen aan het afvuren van geïmproviseerde raketten vanuit de Gazastrook. De Palestijnen beschouwen de Gazastrook echter nog steeds als een openlucht-gevangenis, direct gecontroleerd langs alle grenzen, inclusief de zee, waar de Israëliërs voortdurend patrouilleren. Ook van het opengaan van de Palestijns-Egyptische grens, onder controle van Europese waarnemers zoals afgesproken was, is niets terecht gekomen omdat de Europeanen verhinderd werden hun werk te doen. De grensovergang bij Rafah is slechts voor weinigen toegankelijk, chaotisch en in de beleving van vele Palestijnen, vernederend. Ook VN-organisaties en -programma’s die hun materiaal willen overbrengen naar de Gazastrook kampen met dit probleem. De Erez-grensovergang tussen Israël en de Gazastrook, door Palestijnen gebruikt die in Israël werkten, is geheel afgesloten. Geen van de 100.000 Palestijnen die van deze overgang gebruik maakten, kan nog in Israël terecht. Er zit geen schot in de heropening van het vliegveld van Gaza of in de lang verwachte bouw van de zeehaven. De test of er volgens internationaal recht sprake is van een bezetting, is de controle over de bevolking en slechts weinig internationale juristen betwisten dat de Gazastrook gewoon bezet is gebleven. Het enige wat werkelijk veranderd is, is dat er geen kolonisten meer zijn en er geen Israëlische soldaten hun basis daar meer hebben. In Israël heerst de opvatting dat de bezetting van Gaza tot een einde is gekomen en dat alleen de Palestijnen blaam treft, omdat er nog steeds raketten vanuit Gaza op Israël worden afgeschoten. Men beschouwt de ontruiming van Gaza in Israël inmiddels als een mislukking, hoewel het eerst duidelijk door de meerderheid gesteund werd. Gecombineerd met de tweede Libanees-Israëlische oorlog in de zomer van 2006, die in brede kring gezien wordt als het gevolg van de losse eindjes toen Israël zich in
VN Forum 2007 - 3
2000 eenzijdig uit Libanon terugtrok, kreeg de agenda van de Kadima [(‘Voorwaarts’), de afsplitsing van de Likud partij die na de verkiezingen van 2006 onder Sharon de meerderheid in de Knesset verwierf], die op eenzijdige terugtrekking uit de bezette gebieden gericht was, een zware slag. Deze eenzijdige terugtrekking werd gerechtvaardigd door de dringende noodzaak de Israëlische grenzen vast te leggen vóór de demografische tijdbom van de groeiende Palestijnse bevolking de joodse staat zou overweldigen. Die plannen zijn in de ijskast gestopt. Maar zij werden niet vervangen door hernieuwd inzicht dat het onderhandelen over een regeling noodzakelijk blijft. De politiek van niets-doen tekent de zwakte van de Israëlische regering, alsmede het gebrek aan bereidheid om te aanvaarden dat de grenzen van 1967 de basis moeten vormen van een regeling. Toen Sharon na een beroerte in coma geraakte, nam vice-premier Olmert de leiding van de regering van hem over, maar haalde bij de eerst volgende verkiezingen slechts 29 zetels in de Knesset. Samen met de Arbeiderspartij wist hij toch een meerderheidskabinet te vormen. De overwinning van Hamas bij de Palestijnse parlementsverkiezingen van 25 januari 2006 was een ernstige tegenslag voor Olmert. Deze weigerde te onderhandelen met Abu Mazen (Mahmoud Abbas), een jaar eerder gekozen tot president van de Palestijnse Autoriteit, hoewel hij als leider van de PLO de bevoegdheid heeft namens alle Palestijnen te onderhandelen. Olmert bevroor ook de belastingoverdrachten en douanerechten die Israël int van Palestijnse ex- en importeurs in overeenstemming met het Parijse Protocol dat Israël heeft gesloten met de PLO in het kader van de Akkoorden van Oslo. Samen gaat het daarbij om eenderde van de inkomsten van de Palestijnse Autoriteit. Salarissen van ambtenaren, veiligheidsbeambten, verpleegsters, doktoren en onderwijzers konden daardoor niet langer uitbetaald worden in het Palestijnse gebied. De economische activiteiten in de Gazastrook kwamen geheel tot stilstand.
35
Oorlog van 2006 Raketten afgeschoten vanuit Gaza leidden tot nieuwe gewelddadigheden van het Israëlische leger. De Israëlische korporaal die tijdens de gevechten die volgden gevangen genomen werd, zou even later aanleiding zijn voor de oorlog met Libanon, die voor Israël weinig succesvol verliep en niet tot de bevrijding van de korporaal leidde. Ook de dreiging die van de Palestijnse raketten uitging, werd er niet door gestopt. De Hezbollah, de islamitische groepering die vanuit Libanon een bedreiging voor Israël vormt, werd al evenmin uitgeschakeld, al werd die in het grensgebied vervangen door het Libanese leger. Olmert kreeg stevige kritiek te verduren, onder meer van de speciale onderzoekscommissie die werd ingesteld om de oorlog en zijn gevolgen te evalueren (CommissieWinograd). Nu is de positie van Olmert volgens De Soto te zwak om van hem grootse daden te verwachten. Bovendien acht De Soto het niet onmogelijk dat de Arbeiderspartij de coalitie verlaat. Andere zaken die vruchtbare onderhandelingen met de Palestijnen in de weg staan, zijn het historisch lage prestige van de Amerikanen bij de Arabieren in de regio, de ideologische vooringenomenheid van de regeringBush (met mogelijke uitzondering van minister van buitenlandse zaken Rice), alsmede de politieke cyclus van de VS. Het heeft er alle schijn van dat de VS hun politiek van afschuw voor twee leden binnen de regio als behorend tot de ‘axis of evil’ afzwaken. Hoe snel en hoe vérgaand die verandering is, zal, in combinatie met hoe het Israëlische drama zich ontwikkelt, bepalen of de vooruitzichten beter worden. Aanvankelijk zag het ernaar uit dat Abbas bereid was samen met Hamas het Palestijnse gebied te besturen. Daarbij zou Hamas een wapenstilstand in acht nemen en beloofde Abbas de structuur van de PLO – die nogal uit de tijd is – te hervormen. Verder zouden er voor het eerst sinds 1996 verkiezingen komen waar-
36
aan Hamas zou deelnemen. De wapenstilstand werd een feit, hoewel dissidente groeperingen zich daar niets van leken aan te trekken. De hervorming van de PLO liet op zich wachten. Bij een samenkomst in Mecca onder auspiciën van Saoedi-Arabië besloten beide partijen een regering van nationale eenheid te vormen.
De verkiezingen In de tijd dat de Peruviaanse diplomaat Alvaro de Soto op het toneel verscheen als VN-gezant voor het Midden-Oosten (1 juni 2005), hadden de in de Palestijnse gebieden te houden verkiezingen hun eigen dynamiek gekregen. Het belang van de verkiezingen kon onmogelijk worden onderschat, vooral door de deelname van Hamas daaraan. Hamas is verbonden met de Moslim Broederschap, maar volgens De Soto verreweg de meest serieuze islamitische beweging. Het is vooral een verzetsbeweging, met een sterk religieus fundament en een netwerk van programma’s voor sociale bijstand aan achtergestelden. Daartegenover staat het verval en de corruptie en futloosheid van de Palestijnse Autoriteit onder Fatah, die ieder contact met het volk is kwijtgeraakt. Verder vindt het onmiskenbare scepticisme over zoniet totale verwerping van de Oslo Akkoorden weerklank bij vele Palestijnen, zelfs als een meerderheid nog steeds te vinden schijnt te zijn voor de twee-staten-oplossing. In 1996 had Hamas nog geweigerd aan de verkiezingen mee te doen, omdat die plaatsvonden binnen het raamwerk van de verachte Oslo Akkoorden. Dat Hamas nu wel meedeed, zag Abbas als het bewijs dat ze nu bereid waren die Oslo Akkoorden stilzwijgend te aanvaarden, wat precies zou passen in zijn strategie van co-optatie. Of dat echt zo was, werd niet duidelijk. Het kon zijn dat Hamas hiermee alleen maar tijd wilde winnen, terwijl ze intussen voor een democratische partij wilde doorgaan. Zoals Abbas het zag was het alternatief dat Hamas buiten in de kou bleef staan waar zij op ieder moment een bom kon leggen onder iedere beweging die hij richting Israël zou maken.
VN Forum 2007 - 3
Blair in dienst van het Kwartet De Britse oud-premier Tony Blair is op 27 juni benoemd tot speciale gezant voor het MiddenOosten waar hij zich namens het Kwartet zal bezighouden met sociale en economische aangelegenheden in de Palestijnse gebieden als opvolger van James Wolfensohn, die het Kwartet gefrustreerd heeft verlaten. Blair zou zich liever voor de vrede in het Midden-Oosten hebben ingezet, maar daar waren met name de Russen tegen die meenden dat Blair te zeer gebonden was aan de Amerikaanse visie op het conflict.
Op de bijeenkomst van het Kwartet op 20 september 2005 gingen de deelnemers, na telefonisch overleg met Abbas, akkoord met de formulering die Secretaris-Generaal Annan in zijn persbericht gebruikte en die van de hand van De Soto was. De komende verkiezingen voor het Palestijnse parlement moesten worden gezien als een fase in de Palestijnse ontwikkeling naar een democratie. De kwestie van de deelname van wie dan ook zou overgelaten moeten worden aan de Palestijnen zelf, ondanks de ‘fundamentele tegenstelling’ tussen deelname aan verkiezingen en het erop nahouden van een militie. Israël zou moeten samenwerken met wat de uitslag van de verkiezingen ook mocht opleveren. Zelfs als je rekening houdt met diplomatiek gegoochel, schrijft De Soto, was dit een vérgaande stap van het Kwartet waardoor de Palestijnen in feite toegestaan werd voorbij te gaan aan het vereiste de milities te ontwapenen, zoals in de eerste fase van uitvoering van de Road Map zou dienen te gebeuren. In feite werd daarmee Abbas’ strategie van co-optatie gesteund. In Israël werd het gezien als een capitulatie. De Soto had in de vergadering van het Kwartet op 13 januari 2006 de indruk gekregen dat de Verenigde Staten, hoewel ze duidelijk besloten hadden wie de ‘bad guys’ waren, niet geheel afkerig waren van de benadering die hij voorstelde. Deze benadering, die uitging van de flexibili-
VN Forum 2007 - 3
37
teit van Rusland en de VN – die leden van het Kwartet die geen last hadden van legislatieve beperkingen waar het om onderhandelingen met Hamas ging – bepleitte dat Hamas aangemoedigd zou worden door te gaan op de ingeslagen weg wanneer het besloot aan de verkiezingen deel te nemen. Wat De Soto daarbij in gedachte had, was dat het Kwartet een gemeenschappelijke maar gedifferentieerde houding tegenover Hamas en de nieuwe regering zou aannemen. Hij beval het Hoofdkwartier van de VN aan dat ze moesten vermijden zich de handen te laten binden op een manier waar zij later spijt van zouden kunnen krijgen. Hij zei ook dat, waar men wist dat de VS en de EU thuis duidelijk beperkingen waren opgelegd als het ging om steun te verlenen aan een regering waaraan leden van een beweging deel zouden nemen die door hen als terroristische organisatie te boek was gesteld, zij op hun beurt zouden moeten erkennen dat men een groep die waarschijnlijk een groot aantal zetels in de wetgevende vergadering zou halen, niet effectief kon aanpakken door het uitoefenen van druk en isolering alleen. Hamas ontwikkelde zich en kon zich nog verder ontwikkelen. “Als wij die ontwikkeling willen aanmoedigen, zal het nodig zijn een kanaal voor een dialoog open te houden. De VN zou enige ruimte geboden moeten worden om daarbij een rol te spelen zoals ze met veel succes ook elders in de wereld hadden gedaan.” De Soto stelde voor dat het Kwartet, ongeacht welke positie het ook zou innemen tegenover het nieuwe Palestijnse bewind, zijn bezorgdheid zou moeten uiten over de feiten die Israël intussen had gecreëerd en die inbreuk maakten op de levensvatbaarheid, “inderdaad, laten we er geen doekjes om winden, de pure haalbaarheid van een toekomstige Palestijnse staat”. Het Kwartet zou het meer expliciet eens moeten zien te worden over de noodzaak te onderhandelen en moest zich vooral richten op het einddoel van het Road Map-proces. Aldus De Soto’s voorstel.
dat ze zouden zien dat, als het nieuwe parlement er eenmaal was, het zou kiezen voor ontwapening van de militia’s. Hij voorspelde een goed resultaat voor Hamas, maar twijfelde er niet aan dat Fatah zijn meerderheid zou behouden. Maar natuurlijk won Hamas. Of liever, Fatah werd verslagen, zeker gedeeltelijk dank zij zijn eigen blunders, zoals bijvoorbeeld de vele gevallen waarbij er meer dan een Fatah-lid voor dezelfde zetel kandidaat stond, gedeeltelijk een weerspiegeling van Abbas’ besluiteloosheid of misschien zijn onmacht als partijleider. De kern van Hamas wordt in het algemeen geschat op 20 procent van het electoraat, maar het kreeg de steun van 43 procent, hetgeen betekent dat ten minste 23 procent van het electoraat, dat niet tot de partijleden behoorde, gekozen heeft voor de kandidaten van een partij die, waar zij de burgemeester leverde, iets had laten zien van een ordentelijk bestuur. Het algemene oordeel was dat de verkiezingen eerlijk en vrij waren verlopen. En de weg erheen werd nu eens niet gekenmerkt door de gebruikelijke lamlendigheid die men van de Palestijnen verwacht. Incidenten die er waren geweest, konden grotendeels toegeschreven worden aan Israëlisch optreden in de vorm van arrestaties of beperking van de bewegingsvrijheid van Hamas-kandidaten. Abbas zelf reageerde filosofisch en vol zelfkritiek, zelfs in het openbaar: Fatah had zijn eigen fouten en de partij moest gehergroepeerd worden, berouw tonen en de zaak heroverwegen.
De overwinning van Hamas
Wordt vervolgd
Abbas ging de verkiezingen met tamelijk veel vertrouwen tegemoet. Hij verzekerde bezoekers
* Alvaro de Soto (1943), Under-Secretary-General (1999); United Nations Special Coordinator for the Middle East Peace Process (2005) and Personal Representative of the Secretary-General to the Palestinian Authority; Envoy to the Quartet, End of Mission Report, Mei 2007 (Confidentieel) The Guardian, ‘Secret UN report condemns US for Middle East failures’, 13 juni 2007. Global Policy Forum. IPS, Thalif Deen, ‘UN accused of Undermining Palestinian State’, 15 juni 2007.
VN Forum 2007 - 3
38
BOEKBESPREKING
Geweld en recht in Soedan De regering van Soedan heeft altijd de verzoeken van het Internationale Rode Kruis (ICRC) om gevangen genomen ‘van subversieve activiteiten verdachte personen’ te mogen bezoeken, afgewezen met de mededeling dat er geen gevangenen waren, dit ondanks de vertrouwelijkheid waarmee het ICRC met haar bevindingen pleegt om te gaan. De Amerikaanse Mensenrechtenorganisatie Human Rights Watch (HRW) verklaarde al in 1996 dat de afwezigheid van gevangen genomen vijandelijke strijders gedurende de voorafgaande dertien jaar waarin de binnenlandse strijd in Soedan voortwoekerde, op de mogelijkheid duidde dat dergelijke strijders routinematig door het Soedanese leger en zijn hulptroepen werden gedood. De delegatie van het ICRC in Khartoem schijnt het daar mee eens te zijn, al verhindert de neutraliteit van de organisatie haar daar openlijk mee naar buiten te komen. De opstandige groeperingen doen vaak hetzelfde met de regeringssoldaten die zij gevangen nemen, hoewel zij toch een betere reputatie hebben dan de Soedanese regering op dit gebied. Zij hebben dikwijls met het ICRC samengewerkt om dergelijke bezoeken te honoreren en hebben ook in voorkomende gevallen gevangenen om gezondheidsredenen vrijgelaten. Dit staat te lezen in Application of International Humanitarian and Human Rights Law to the Armed Conflicts of the Sudan van de hand van de Soedanese jurist Mohammed Abdelsalam Babiker, dat juni 2007 bij uitgeverij Intersentia als vijfde deel in de Serie Supranational Criminal Law is verschenen. Babiker behaalde zijn PhD in 2005 aan de Universiteit van Nottingham en werkte onder meer als Human Rights Officer bij de UN Mission in Sudan (UNMIS). Wat Babiker schrijft over het lot van krijgsgevangenen in Soedan is typerend voor de hele situatie in een land dat toch de Conventies van Genève en een hele reeks van andere mensenrechtenverdragen heeft geratificeerd. Over de betekenis van die verdragen voor de strijdenden en de burgers in dat land gaat dit boek en het is niet erg bemoedigend het van begin tot einde
door te worstelen. Telkens blijkt dat men zich aan geen enkel internationaal verdrag wenst te houden, ofschoon in Khartoem officieel het tegendeel wordt beweerd. De schrijver signaleert op verschillende plaatsen dat dat niet alleen aan de regering, haar bondgenoten of de rebellen ligt, maar ook aan het weinige houvast dat dergelijke verdragen bieden in een intern conflict als in Soedan dat in ten minste drie regio’s plaatsvindt of tot voor kort heeft plaatsgevonden. Ook is de internationale gemeenschap volgens de schrijver niet toegerust om in te grijpen, behalve als de Veiligheidsraad van de VN vaststelt dat de internationale vrede en veiligheid in gevaar komt en dat men om die reden tot gewapend optreden besluit. Voorbeelden daarvan uit het verleden zijn er, maar dat vereist dat ten minste de vijf permanente leden van de Raad het daarover met elkaar eens moeten worden.
VN Forum 2007 - 3
Koloniaal verleden Echt verhelderend is het overzicht dat de schrijver geeft van de bij de strijd betrokken partijen, hoewel het moeilijk is om dat na te vertellen, zo verwarrend en ingewikkeld zit dat in elkaar. Ook het koloniale verleden van het land speelt daarbij een rol. De grenzen zijn niet door de Soedanezen zelf getrokken in een strijd met zijn buren, maar door de Europeanen op de Conferentie van Berlijn in 1885. Voor vele Soedanezen betekenen die grenzen niets en gevolg is altijd geweest dat er veel conflicten tussen stammen of andere gemeenschappen zijn uitgevochten en nog steeds worden uitgevochten. Om te beginnen gaat het in deze tijd om drie gebieden van Soedan waar ten minste drie verschillende conflicten worden uitgevochten (Zuid-Soedan, Darfur en Oost-Soedan). Deze strijd is zowel economisch als politiek van aard, met allerlei culturele, religieuze en etnische dimensies. De vondst van olie in het zuiden vormt zo’n economisch aspect. De recente ontdekking van aanzienlijke olievoorraden in dit gebied en de start van een omvangrijke exploitatie in 1999 heeft tot resultaat gehad dat hele bevolkingsgroepen door regeringstroepen uit het gebied zijn verjaagd om deze activiteiten veilig te stellen tegen aanvallen van in de buurt opererende opstandelingen en hun vermeende helpers. Gestreefd wordt naar een totale ontvolking van de belangrijkste oliegebieden (vooral gelegen in het westelijke deel van de Bovennijl), ook al om te verhinderen dat de opstandelingen controle krijgen over de olie. Diezelfde olie heeft China er in de Veiligheidsraad tot nu toe van afgehouden om de voorgestelde sancties tegen Soedan te steunen; 60% van de Soedanese olieproductie is immers voor de uitvoer naar China bestemd. Maar dit terzijde. Daar schrijft Babiker niet over. Hij maakt wel melding van de speciale bemoeienis van de Verenigde Staten met de conflicten in Soedan, hetgeen ook ingegeven is door het verlangen te kunnen profiteren van de
39
rijke oliebronnen. In 2002 werd in het Amerikaanse Congres de Sudan Peace Act van kracht, in een poging de gevechten in het zuiden van het land tot een einde te brengen of anders de regering in Khartoem tot vrede te dwingen door sancties vanuit de Veiligheidsraad. Daartoe zou ook de weigering van toegang tot de olierevenuen moeten behoren, omdat die direct en indirect gebruikt worden om de oorlog tegen de rebellen in Zuid-Soedan voort te zetten. Als de ZuidSoedanese opstandelingen zich zouden verzetten tegen een overeenkomst, zouden sancties tegen de Soedanese regering moeten uitblijven volgens deze Amerikaanse wet. In 2001 was Senator John Dankforth door president Bush al als speciale gezant naar Soedan gestuurd om te proberen daar een overeenkomst tussen de Soedanese regering en de SPLM/A, de opstandelingen in dit gebied, tot stand te brengen. Dit leidde inderdaad ten eerste tot de Nuba Mountains Humanitarian Ceasefire Agreement en ten tweede tot de Agreement not to Target Non-Combatant Civilian Facilities in Southern Sudan. De olie-installaties moesten daarbij duidelijk aangemerkt worden als ‘burgerdoelen’, immuun voor aanvallen. De SPLM/A wilde deze installaties juist uitsluiten van de overeenkomst. Zij wilde de olie zien als iets dat specifiek het Zuiden toebehoort en die de regering met behulp van dwang exploiteert om oorlog te financieren die in toenemende mate afhankelijk is van dure, hoogst dodelijke wapens. Dat twistpunt schijnt vooralsnog in de door de regering gewenste richting opgelost te zijn, hoewel de schrijver dat niet duidelijk maakt. Babiker bekritiseert het Amerikaanse ‘humanitaire model’, omdat het een eenzijdig concept is dat geen wettelijk gesteunde aanzet tot verbetering van de situatie inhoudt. Het weerspiegelt de politieke en economische belangen van de Verenigde Staten, andere landen en oliemaatschappijen, stelt hij. Dat kwam ook tot uitdrukking in het rapport dat Dankworth heeft uitgebracht. Hij stelde dat “internationale oliemaatschappijen en buitenlandse investeerders die in staat zijn investeringen te
VN Forum 2007 - 3
40
doen, meer geneigd zullen zijn Soedans oliepotentieel te realiseren als er sprake is van vrede en politieke stabiliteit dan in de huidige omstandigheden”.
SPLM/A Uiteraard is de oliewinning slechts één aspect van de conflicten in Soedan. Het conflict tussen noord en zuid dateert al uit de tijd dat de Britten een vorm van indirect bestuur over Soedan uitoefenden, waarbij het noorden strikt gescheiden gehouden werd van het zuiden. Toen werd de kiem gelegd voor het conflict tussen de islamitische Arabieren in het noorden en de christelijke zwarte bevolking in het zuiden, dat vrij spoedig nadat Soedan in 1956 onafhankelijk was geworden, uitbarstte. In 1972 kwam er een overeenkomst tot stand tussen het Nimeiribewind in Khartoem en de belangrijkste gewapende groep in het zuiden, de Anya-nya. De machthebbers schonden de overeenkomst echter, onder meer door het zuiden in drie gebieden op te delen. In 1983 braken de eerste gevechten uit tussen de SPLM/A (Sudan People’s Liberation Movement/Army) en de regering in Khartoem, die in datzelfde jaar de Sharia, de orthodox-islamitische wetgeving, in Soedan invoerde. De staatsgreep door Soedanese militairen in 1989 leek na een korte periode van democratie en relatieve rust definitief de vlam in de pan te doen slaan. Met de oprichting van de PDF (Populars Defence Forces) door het regime in Khartoem als paramilitaire organisatie die het Soedanese leger moest bijstaan in de ‘heilige oorlog’ tegen de ‘ongelovige rebellen’ in Zuid-Soedan, werd het conflict verder geïntensifieerd, nog verergerd door de mobilisering van tribale milities die vijandig stonden tegenover de SPLM/A. De door de vroegere koloniale overheersers dikwijls met succes toegepaste ‘verdeel en heerspolitiek’ werd niet zelden ook door de Soedanese autoriteiten aangewend om verdeeldheid te zaaien onder de opstandelingen, zodat die elkaar te lijf zouden gaan. In 1991 splitste de
SPLM/A zich op in een aantal rivaliserende facties die uiteenlopende doeleinden gingen nastreven. De SPLM/A bleef strijden voor een ‘nieuw’, verenigd en seculier Soedan zonder naar onafhankelijkheid te streven. Het gevolg was wel dat de Soedanese regering er eindelijk in slaagde enige steden in het zuiden op de opstandelingen te heroveren. Het Comprehensive Peace Agreement (CPA) van 9 januari 2005 scheen tenslotte een einde te maken aan tweeëntwintig jaar oorlog in het zuiden. De UNMIS kreeg de taak toezicht te houden op de uitvoering van de overeenkomst en moest de terugkeer van de miljoenen ontheemden mogelijk maken. Het zuiden kreeg het recht op zelfbeschikking, waar in een referendum over zou moeten worden beslist.
Darfur Maakte de CPA dus voorlopig een einde aan het militaire conflict in het zuiden, in de andere regio’s ging de strijd gewoon door. Men neemt in het algemeen aan dat het in Darfur om een conflict gaat tussen de gesettelde boeren en ‘Arabische’ veehouders, die als nomaden door het land trekken. Maar er is meer aan de hand. Wel verhevigden droogte en verwoestijning van het gebied in de jaren ’70 en ’80 de strijd om bruikbaar land tussen beide groeperingen. Vanuit Tsjaad en Libië stroomden de wapens binnen om die strijd te voeren. Het traditionele stammensysteem, waardoor in het verleden conflicten waren opgelost, was door de regering in Khartoem in de tijd dat Nimeri de baas was, vervangen door een ander regime dat daartoe niet in staat bleek. Het gebied van de belangrijkste stam, de Fur, werd door de nieuwe federale structuur van het bestuur in verschillende delen opgesplitst. De verslechterde situatie leidde tot de oprichting van de Sudan Liberation Movement/Army (SLM/A), dat ging streven naar federaal systeem, gelijke verdeling van welvaart en macht, en herstel van de democratie en burgerrechten, een visie die veel gemeen had met de doelstellingen van de SPLM/A in het zuiden van het land. Er ontstond nog een andere ver-
VN Forum 2007 - 3
zetsbeweging, de Justice and Equality Movement (JEM), die niet streefde naar loskoppeling van staat en religie en benadrukt dat religie niet de oorzaak is van de conflicten in Soedan. Hoewel beide bewegingen zich richten op heel Soedan, bestaan zij toch voornamelijk uit leden van de drie belangrijkste stammen in Darfur, de Fur, de Massalit en de Zagawa. De regering in Khartoem probeerde de militaire dreiging die sinds 2003 van de opstandelingen uitging, in te dammen door steun te zoeken bij andere stammen. Die vonden ze bij de Arabische nomaden die zich wilden settelen nu de oprukkende woestijn hen het rondtrekken van de ene vruchtbare plek naar de andere onmogelijk had gemaakt. Maar het land dat ze nu wilde hebben was al bezet door de Afrikaanse boeren. Het regime in Khartoem maakte gebruik van deze situatie en zette de Janjaweed, zoals de Arabische strijders genoemd worden, op tegen de opstandelingen, zeggende dat er van een echt binnenlands conflict geen sprake was omdat het slechts ging om de traditionele stammenstrijd die er nu eenmaal altijd al was geweest. Intussen hebben meer dan 2 miljoen mensen hun woonplaatsen moeten verlaten en zijn er tienduizenden slachtoffers te betreuren. De meeste bedreigde boeren zijn naar de steden gevlucht, een ander deel zocht zijn toevlucht in het aangrenzende Tsjaad. Bestanden die onder druk van de internationale gemeenschap gesloten werden, hielden niet lang stand. Een nieuwe militaire alliantie van opstandelingen zette de strijd onder de naam National Redemption Front (NRF) gewoon voort.
Oost-Soedan Een derde oorlogsgebied is te vinden in OostSoedan. Ook daar leed men onder marginalisatie en onderontwikkeling, die men weet aan het regime in Khartoem. Gelet op de economische en strategische betekenis van het gebied heeft de regering daar drie keer meer strijdkrachten geconcentreerd dan in Darfur, zeker sinds in 1995 ook daar openlijke vijandelijkheden uit-
41
braken. De opstandige National Democratic Alliance (NDA) opereert onder meer vanuit bases in het aangrenzende Eritrea en Ethiopië en verder wordt er samengewerkt met de SPLM/A uit Zuid-Soedan. Aanvankelijk boekte de NDA grote successen, maar met de ondertekening van de CPA in januari 2005 gaf de beweging de strijd op. Een van de coalitiegenoten, het Beja Congress, die zijn sociale basis heeft in het Soedanees-Eritrese grensgebied, weigerde de wapens neer te leggen of zich te laten incorporeren in het Soedanese leger.
Internationaal recht De schrijver houdt zich in de rest van zijn studie bezig met de vraag of en, zo ja, hoe de internationale verdragen van toepassing kunnen zijn op de strijdende partijen. Hij stelt vast dat het om een intern conflict gaat, wat de mogelijkheden voor toepassing van de Geneefse Conventies beperkt. Maar in ieder geval hebben het algemeen geldende artikel 3 van de vier Conventies en Additionele Protocollen I en II uit 1977 naar zijn mening betrekking op de situatie in Soedan. Soedan is medeondertekenaar van zowel de Conventies als de Protocollen en kan dus gehouden worden aan de inhoud daarvan. Om van toepassing te zijn in hun gebieden moeten opstandelingen de controle hebben over een deel van het gebied, een duidelijke commandostructuur bezitten en een gezag dat verantwoordelijk gesteld kan worden voor wat er in het gebied gebeurt. De mate waarin dat het geval is, verschilt nogal per regio. Voldoen opstandelingen niet aan die eisen, dan wordt het conflict gezien als een opstand van tijdelijke aard waarop de Conventies geen betrekking hebben. In het zuiden was de toestand na 1985 wat dat betreft het duidelijkst. Daar beheersten de opstandelingen een groot deel van het gebied. In Darfur kon pas na de vorming van de SLM/A in februari 2003 en vervolgens de JEM gesproken worden van een politieke component van de opstandelingen, maar erg veel vaste voet hebben de rebellen daar nog niet weten te krijgen. Massa-arrestaties en de oprichting van nood-
VN Forum 2007 - 3
42
ICC wil dat Soedanese minister gearresteerd wordt Op 7 juni 2007 verklaarde de Hoofdaanklager van het Internationaal Strafhof in Den Haag (ICC), Luis Moreno-Ocampo, in de Veiligheidsraad in New York dat de twee mannen die beschuldigd worden van oorlogsmisdaden in Darfur, Ahmad Harun en Ali Kushayb, moeten worden gearresteerd. “De Veiligheidsraad en regionale organisaties moeten Soedan oproepen de twee mannen te arresteren en waarborgen dat zij voor het Hof verschijnen. En we rekenen erop dat iedere staat de mannen zal arresteren mochten dezen hun grondgebied betreden”, zei Ocampo. De Veiligheidsraad heeft de zaak-Darfur naar het ICC verwezen en heeft daarmee van regering van Soedan en alle andere partijen in het conflict gevraagd mee te werken met het ICC, benadrukte de Hoofdaanklager. Ahmad Harun is de Soedanese minister die verantwoordelijk is voor het verschaffen van humanitaire bijstand aan meer dan vier miljoen mensen in Darfur. “Dat is”, zei Ocampo in zijn verklaring,” dezelfde man die in 2003 op een openbare bijeenkomst verklaarde dat hij in zijn verantwoordelijkheid voor de veiligheid in Darfur, alle macht en autoriteit had gekregen om iedereen in Darfur te doden of te vergeven terwille van de vrede en veiligheid.” Het is bijzonder zorgelijk dat een individu dat gezocht wordt door het ICC voor wreedheden die hij tegen de burgerbevolking heeft begaan, wreedheden die hen ertoe dwongen hun toevlucht te zoeken in vluchtelingenkampen, vandaag nog steeds minister voor humanitaire aangelegenheden is in Soedan met de macht deze kwetsbare mensen te controleren en kwaad te doen, evenals de internationale hulpverleners. “Ik vraag de Veiligheidsraad aandacht aan deze onacceptabele situatie te besteden.” Bewijzen die verzameld zijn door het Bureau van de Hoofdaanklager en die op 27 februari overhandigd zijn aan de rechters van het ICC, tonen aan dat Ahmad Harun samen met Ali Kushayb onschuldige burgers systematisch heeft achtervolgd en aangevallen. In zijn vroegere functie van minister van binnenlandse zaken en hoofd van de afdeling belast met de veiligheid in Darfur, bracht Ahmad Harun een systeem tot stand door middel waarvan hij de militie/Janjaweed, die als aanvulling van het Soedanese leger moest dienen, rekruteerde, financierde en bewapende. Daarna wekte hij hen op te moorden, te verkrachten en andere zware misdaden tegen de burgerbevolking te begaan. Janjaweed-leider Ali Kushayo speelde een sleutelrol in het systeem van Harun door persoonlijk de wapens af te leveren en aanvallen te leiden tegen dorpen. Samen worden Ahmad Harun en Ali Kushayb ervan beschuldigd verantwoordelijk te zijn voor 51 oorlogsmisdaden en misdaden tegen de menselijkheid. Op 27 april heeft de drie man sterke Pre-Trial Chamber van het ICC arrestatiebevelen doen uitgaan tegen deze twee verdachten. De situatie in Darfur blijft alarmerend en het Bureau van de Aanklager verzamelt informatie over misdaden die nu in Darfur plaatsvinden, alsmede in Tsjaad en de Centraal Afrikaanse Republiek, beide staten die partij zijn bij het Statuut van Rome. Ocampo maakte melding van beweringen over “willekeurige en disproportionele” luchtaanvallen door de regering van Soedan tussen januari en april 2007, waarbij sommige dorpen tien dagen lang onder vuur lagen. De stroom rapporten over vrouwen die zich buiten de vluchtelingenkampen wagen en worden verkracht, blijven aanhouden. Daarbij worden ook wandaden gepleegd door opstandelingen, benadrukte Ocampo. Verder zijn er nog goed gedocumenteerde aanvallen op vredesbewaarders en hulpverleners te melden. Tussen begin februari en mei 2007 zijn elf leden van de vredesmacht van de Afikaanse Unie gedood; vijf werden zwaar gewond. Talrijke hulpverleners zijn aangevallen en geslagen, hun voertuigen werden gestolen. “Uit de informatie die verzameld is blijkt dat de partijen in het conflict doorgaan met het schenden van het internationale humanitaire recht”, zei Hoofdaanklager Ocampo. “Het Bureau dringt er nogmaals op aan dat degenen die de grootste verantwoordelijkheid dragen voor het gerecht worden gebracht.” Op de website van het ICC kunnen de bewijsstukken en het oordeel van de Pre-Trial Chamber worden gevonden: www.icc-cpi.int
VN Forum 2007 - 3
rechtbanken moeten dienen als bewijs dat er wel degelijk van een echt intern conflict sprake is. Het inzetten van grote eenheden Soedanese militairen en het willekeurig uitvoeren van bombardementen op de burgers en gewapende opstandelingen door het regime in Khartoem wezen in diezelfde richting, hoewel het bestaan van een intern conflict volgens internationaal recht lang door de Soedanese regering is ontkend. Het is om geen leemte te laten ontstaan op het gebied van de bescherming van de rechten van de mens dat de auteur bepleit het humanitaire recht dat vertegenwoordigd wordt door de Conventies complementair te laten werken met de internationale verdragen die de mensenrechten hebben vastgelegd en die eveneens door Soedan zijn geratificeerd, ook al zijn deze laatste niet toegespitst op oorlogssituaties. De schrijver bepleit dit opdat de strijdende partijen minder excuses geboden wordt om zich aan hun verplichtingen te onttrekken.
Nationale wetgeving Relevant voor de werking van internationale verdragen is de vraag hoe daar in de Grondwet van een staat in is voorzien en in hoeverre andere wetten daarmee niet in strijd zijn. Babiker gaat daar uitvoerig, zij het op een wat ingewikkelde manier op in, waardoor hij zichzelf nogal eens herhaalt en soms onduidelijkheden laat voortbestaan, hetgeen de leesbaarheid helaas niet ten goede komt. Bovendien is het lastig dat een trefwoordenregister ontbreekt, waardoor het opzoeken van bepaalde details bijzonder ingewikkeld wordt. De vraag die naar mijn idee toch als eerste aan de orde zou moeten komen, is in hoeverre de Soedanese wetgeving aansluit op de verdragen die het land gesloten heeft. Dat stelt Barbiker uiteraard ook aan de orde, maar pas op pagina 198 van zijn studie, en hij komt dan – rijkelijk laat – tot de conclusie dat er geen wetgeving, beleid of concrete maatregelen bestaan om de Geneefse Conventies in de praktijk te brengen en kracht bij te zetten. Hij wijst op het bestaan van militaire wetgeving die in feite geheel indruist tegen wat internationaal is vast-
43
gelegd. Die wetten zijn tussen 1983 en 1999 herhaaldelijk herzien, maar hebben gemeen dat zij uitgaan van een geïslamiseerd militair apparaat. Artikel 22 van de militaire wet uit 1999 beschermt hogere officieren van strafrechtelijke verantwoordelijkheid. Zij hoeven niet terecht te staan voor eventuele misdaden die door hen of hun ondergeschikten in de strijd zijn begaan. De gegeven dienstorders hoeven niet per se een legitieme basis te hebben en dienen onder alle omstandigheden te worden opgevolgd, ook als dat betekent dat daarmee internationale humanitaire verdragen worden geschonden. De enige uitzondering daarop zijn orders die strijdig zijn met de geboden van Allah (Barbiker vraagt zich af of een gewone soldaat in staat is orders van zijn superieuren daaraan af te meten). Ook als zij de dienst hebben verlaten, dienen officieren niet te recht te staan voor enig strafrechter om zich te verantwoorden voor hun daden. Dit is geheel in strijd met bijvoorbeeld artikel 28 van het ICC-Statuut, dat voorziet in strafrechtelijke verantwoordelijkheid van commandanten en andere superieuren. Soedan heeft dat Statuut getekend, maar (nog) niet geratificeerd. Verder stelt Barbiker vast dat Soedans islamitische militaire wetten onverenigbaar zijn met International Humanitarian Law. In de Grondwet van 1998 worden de ideeën van jihad en martelaarschap geïntroduceerd. Artikel 7 stelt dat de verdediging van het land een eer is en de heilige oorlog een plicht is voor alle reguliere en volksstrijdkrachten (paramilitairen) ter verdediging van de religie en het vaderland en zijn spirituele, sociale en politieke waarden. Een van de taken die de militairen in de militaire wet van 1999 is toebedacht, is ‘the civilization orientation of the nation’ (islam) te beschermen. Met de Koran als basis van alle recht is het de vraag hoe men de tekst daarvan interpreteert. “Mensen lezen erin wat ze willen lezen”, schrijft Babiker. Toch krijgen de religieuze voorschriften voorrang boven alle andere wetten en verdragen. De Grondwet van 1983 stelde onomwonden vast dat de strijdkrachten de plicht hebben de islamitische en de Arabische wereld en het Afrikaanse
VN Forum 2007 - 3
44
Continent te verdedigen zolang dat niet ingaat tegen de Sharia. Dit is in latere versies overeind gebleven. Sommige daden die absoluut verboden zijn volgens International Humanitarian Law zijn niet verboden volgens de islamitische wet en tradities. Zo is plunderen volgens internationaal recht verboden, terwijl in de Koran en de Sunna (uitleg van de Koran) wordt bepaald hoe de buit onder soldaten en officieren moet worden verdeeld. De humane behandeling die art. 3 van de Geneefse Conventies voorschrijft, is ver te zoeken in de islamitische wetgeving van Soedan, waar allerlei lijfstraffen en andere straffen zijn vastgelegd. De schrijver betreurt het dat in de Conventies zo weinig gedetailleerd is ingegaan op alles wat in dat kader als onwenselijk wordt beschouwd, maar hij acht tegelijkertijd wereldwijde inter-culturele overeenstemming over wat dat zou moeten omhelzen onwaarschijnlijk. “De zaak-Soedan is een van de beste voorbeelden om deze werkelijkheid te laten zien”, schrijft hij. Toch kent ook de islam voorschriften ten aanzien van bijvoorbeeld de humane behandeling van personen die als krijgsgevangenen of gewonden buiten gevecht zijn gesteld, al moet Babiker teruggaan naar de Kaliph Abu Bakr (de eerste opvolger van Mohammed) om daar een voorbeeld van te kunnen geven. Maar die voorschriften worden in Soedan genegeerd.
Staat van Beleg Wat een ernstig beletsel vormt voor de werking van humanitaire verdragen, is de permanente staat van beleg waarin Soedan sedert 1983 verkeert. Dat geeft de machthebbers de mogelijkheid af te wijken van de verdragen die zij hebben onderschreven, al staat daarin dat uitzonderingen slechts tijdelijk mogen zijn en bedoeld zijn voor bepaalde noodsituaties. De buitenwereld heeft herhaaldelijk gereageerd op de onmenselijke toestanden die in de oorlogsgebieden van Soedan heersen. De Veiligheidsraad heeft een Onderzoekscommissie voor
Soedan ingesteld die in januari 2005 rapport uitbracht. Naar aanleiding daarvan kwam men tot de conclusie dat er met name in Darfur op grote schaal oorlogsmisdaden en misdaden tegen de menselijkheid worden gepleegd – soms zelfs als uitvloeisel van een plan of bepaalde politiek. Van genocide zou geen sprake zijn [hoewel zelfs de Amerikaanse minister van buitenlandse zaken Powell dit in een eerder stadium wel had gezegd]. De Onderzoekscommissie voegt er in haar rapport echter aan toe dat deze constatering niet betekent dat de in Darfur gepleegde misdaden minder serieus en gruwelijk zijn. Mensenrechtencommissies en NGO’s die dezelfde misdaden jaren geleden ook al hadden vastgesteld – en dat niet alleen in Darfur – hadden daarmee weinig succes geboekt, evenmin als het Internationale Rode Kruis, dat zelfs allerlei cursussen voor Soedanese officieren heeft georganiseerd om ze vertrouwd te maken met het internationale oorlogsrecht. Nu leek er opeens meer mogelijk te zijn.
Het ICC De Onderzoekscommissie beval sterk aan dat de Veiligheidsraad de situatie in Darfur onmiddellijk voorlegt aan het Internationaal Strafhof (ICC), opdat de schuldigen hun terechte straf niet zouden ontlopen. Om dat te kunnen doen, hoeft de betrokken staat, in casu Soedan, geen lid te zijn van het ICC-Statuut. De Veiligheidsraad is ten alle tijden gerechtigd het Hof om strafvervolging te verzoeken op grond van Hoofdstuk VII van het VN-Handvest. De Commissie presenteerde een lijst met namen van personen die direct verantwoordelijk gehouden konden worden voor de begane misdaden, hoewel zij die niet openbaar maakte met het oog op de rechten van de verdachten, maar ook omdat het niet aan de Commissie was vast te stellen wie schuldig is en wie niet. Bovendien moesten getuigen worden beschermd. Op 1 juli 2005 legde de Veiligheidsraad de zaak voor aan de Hoofdaanklager van het ICC. De daartoe strekkende resolutie (1593(2005)) werd
VN Forum 2007 - 3
aangenomen met elf stemmen voor, geen tegen en vier onthoudingen (Algerije, Brazilië, China en de Verenigde Staten). De Onderzoekscommissie overhandigde het Hof de lijst met namen die zij had opgesteld. Maar daarmee kwam de zaak nog niet op gang. Soedan weigerde uiteraard alle medewerking en verklaarde eventuele schuldigen zelf wel te berechten als daar aanleiding toe bestond. Daar kon het Hof in eerste instantie niet omheen, want het Statuut bepaalt dat het pas op kan treden als een staat in gebreke blijft wat betreft berechting van verdachten of wanneer de rechtspraak niet aan alle eisen voldoet. Dit laatste zou niet moeilijk zijn aan te tonen. Ook Babiker stelt vast dat de Soedanese rechtspraak volstrekt niet onafhankelijk is. In ieder geval bleef berechting tot nu toe uit en achtte het Hof zich gerechtigd de eerste verdachten aan te wijzen en hun arrestatie te bevelen. Maar de vraag hoe men dergelijke mensen in handen kan krijgen als een staat iedere medewerking weigert, is iets dat voorlopig niet is opgelost. En dat terwijl de misdaden in Darfur nog steeds plaatsvinden, zoals begin juni 2007 weer eens op een internationale conferentie is vastgesteld. Die laatste ontwikkelingen staan uiteraard niet in het boek van Babiker beschreven. Carel H. Jansen Mohammed Abdelsalam Babiker, Application of International Humanitarian and Human Rights Law to the Armed Conflicts of the Sudan; uitg. Intersentia, Antwerpen/Oxford; 303+XXV pag.; Supranational Criminal Law: Capita Selecta, volume 5; ISBN 978-90-5095-681-9; prijs € 67; serieprijs € 56,95
45
46
VN Forum 2007 - 3
SIGNALEMENTEN Headquarters-overeenkomst met ICC President Philippe Kirsch van het Internationale Strafhof (ICC) in Den Haag en de Nederlandse minister van Buitenlandse Zaken Maxime Verhagen hebben op 7 juni een Headquarters Agreement getekend waarin de relaties tussen het ICC en de Nederlandse staat zijn vastgelegd. Het gaat in het bijzonder om de privileges en immuniteiten van de staf van het Hof en andere categorieën van personen die op een of andere manier met het ICC te maken krijgen. De overeenkomst erkent de belangrijke rol die in dit kader gespeeld wordt door diverse onafhankelijke personen en instituties die bij het werk van het ICC in Den Haag betrokken zijn, zoals advocaten, juridische adviseurs, journalisten en niet-gouvernementele organisaties. Daartoe moesten de voorwaarden voor een verblijf in Nederland en de daarvoor benodigde documenten, zoals visa, geregeld worden. De onderhandelingen over deze kwesties begonnen in januari 2003. De overeenkomst was al eerder goedgekeurd door de Assembly of States Parties (in december 2006) en de Nederlandse Ministerraad (mei 2007). Het wordt definitief van kracht als ook het Nederlandse parlement er zijn goedkeuring aan gegeven heeft. In de tussentijd blijft voor de relaties tussen het ICC en Nederland van kracht de overeenkomst die de relaties regelt tussen Nederland en het Joegoslavië-Tribunaal.
Groei van stedelijke bevolking In 2008 zal de wereld een gedenkwaardige mijlpaal bereiken. Voor de eerste keer in de geschiedenis zal meer dan de helft van de wereldbevolking – 3,3 miljard – wonen in stedelijke gebieden. Dit getal zal naar verwachting in 2050
opgelopen zijn tot bijna vijf miljard. Velen van de nieuwe stedelingen zullen arm zijn. Hun toekomst, de toekomst van de steden in de ontwikkelingslanden, de toekomst van de mensheid zelf, zal allemaal in hoge mate afhangen van beslissingen die we nu nemen bij de voorbereiding op die groei. Dit staat te lezen in het nieuwe rapport van het United Nations Population Fund getiteld: UNFPA state of the world population 2007; Unleashing the Potential of Urban Growth. Terwijl de wereldbevolking zeer snel groeide in de twintigste eeuw (van 220 miljoen tot 2,8 miljard), zullen de volgende decennia een groei van de stedelijke bevolking in de ontwikkelingslanden laten zien die zijn weerga niet kent. Dit zal vooral te merken zijn in Afrika en Azië, waar de stadsbevolking tussen 2000 en 2030 zal verdubbelen. Dat betekent dat de toename van de stedelijke bevolking van deze twee regio’s in die dertig jaar, dus binnen één generatie, even groot zal zijn als gedurende de gehele voorafgaande geschiedenis. Tegen 2030 zullen de steden van de ontwikkelingslanden 80 procent van de gehele stedelijke bevolking in de wereld uitmaken. Verstedelijking is onvermijdelijk en heeft ook zijn positieve kanten. Geen land ter wereld heeft in het industriële tijdperk ooit een beduidende groei van de economie beleefd zonder urbanisatie. Steden genereren armoede, maar ze vertegenwoordigen ook de beste hoop om daaraan te ontsnappen. Steden belichamen ook milieuschade veroorzaakt door de moderne beschaving; toch erkennen experts en beleidsmakers in toenemende mate de potentiële waarde van steden op lange termijn voor de ontwikkeling van duurzaamheid. De voordelen van urbanisatie wegen daarom verreweg op tegen de gevaren. De uitdaging is te leren hoe de mogelijkheden ervan kunnen worden uitgebuit.
VN Forum 2007 - 3
Het rapport probeert verder te kijken dan de huidige problemen, hoe reëel, dringend en schrijnend die ook moge zijn. Het bespreekt wat er (nodig) moet worden gedaan om zich te kunnen voorbereiden op deze massale toename. Het bekijkt de demografische processen die leiden tot urbanisatie meer van dichtbij en welke politieke implicaties daaraan vastzitten. In tegenstelling tot wat men veronderstelt, zal het belangrijkste deel van de stedelijke groei waarschijnlijk plaatsvinden in de kleinere steden, wier capaciteit om plannen te maken en uit te voeren soms bijzonder gering is. Er zullen nieuwe wegen gevonden moeten worden om deze kleinere steden beter uit te rusten om plannen voor de toekomst te kunnen maken. Bovendien zou het negeren van het feit dat de groei van de steden ook een groei van de armen zal betekenen, het onmogelijk maken zich effectief voor te bereiden op de te verwachte groei, en om de dynamiek van de steden op een juiste wijze aan te wenden teneinde de armoede te verlichten. Stedelijke en nationale besturen kunnen samen met de ‘civil society’ en met steun van de internationale organisaties nu stappen ondernemen die een enorm verschil zullen betekenen voor de sociale, economische en duurzame bestaansvoorwaarden van een meerderheid van de wereldbevolking. Enige cijfers. De wereldbevolking van ruim 6,6 miljard zal in 2050 uitgegroeid zijn tot 9 miljard, waarvan 1,7 miljard mensen zullen wonen in de minst ontwikkelde landen. De gemiddelde groei van de bevolking zal naar verwachting tussen 2005 en 2010 in deze landen 2,3 procent bedragen tegen 1,1 procent in de wereld als geheel. In diezelfde periode zal de stedelijke bevolking in deze landen toenemen met een jaarlijks gemiddelde van 4,0 procent, tegen 0,5 procent in de meest ontwikkelde landen. In een land als Burundi loopt dat cijfer op tot 6,8 procent, terwijl dat in de meeste Noord- en Oost-Europese landen juist terugloopt.
47
NGO’s over Millenniumdoelen De meeste Millennium Ontwikkelingsdoelen (MDG’s) zullen in de landen bezuiden de Sahara en in West-Azië niet op tijd gehaald worden, hoewel er genoeg geld beschikbaar is om dat wel te doen. Alle regio’s, met inbegrip van de Afrikaanse regio van de Sub-Sahara, zijn op de goede weg als het gaat om doel twee te halen, het geven van volledig basisonderwijs voor iedereen. Maar dat deel van Afrika zal gemiddeld niet in staat zijn het aantal mensen dat moet leven van minder dan een dollar per dag te halveren of het aantal mensen te halveren dat honger lijdt in 2015. Dit zegt Nokhil Seth, directeur van de afdeling steun en coördinatie van de ECOSOC. In West-Afrika zijn de armoedecijfers de laatste paar jaar verdubbeld, terwijl de helft van de bevolking van alle ontwikkelingslanden nog steeds geen toegang heeft tot sanitaire voorzieningen. Er is geen vooruitgang geboekt in terugdringing van het aantal kinderen dat te weinig weegt. Ongelijkheid zowel binnen landen als tussen landen onderling neemt toe, benadrukt Salil Shetty, directeur van de UN Millennium Campaign. Bepaalde landen hebben echter vooruitgang laten zien, waarbij vooral Tanzania, Rwanda, Mozambique en Bangladesh op weg zijn vele doelen te halen. Zo’n 500 afvaardigingen van NGO’s van over de hele wereld woonden in Genève het Civil Society Forum, mede gesponsord door CONGO, de Conference of Non-governmental Organisations in Consultative Relationship with the United Nations, bij. “Zonder de drijvende kracht van de civil society achter de MDG’s zijn de kansen dat wij deze op tijd halen klein”, zei CONGO-president Renate Bloem in haar openingstoespraak. En dat terwijl de doelen op zich minimaal zijn en soms in feite zonder duidelijke deadline zoals doel acht, dat gaat over de rol die de ontwikkelde landen moeten spelen, zei een andere spreker op de bijeenkomst. Deel van het probleem is het ontbreken van de politieke wil, wat vooral tot uitdrukking komt als het gaat om de financiering van de gewenste ontwikke-
48
lingen. Niet dat het geld er niet is. Aan wapens wordt wereldwijd jaarlijks 1,2 biljoen dollar besteedt, zegt Sergei Ordzhonikidze, directeurgeneraal van het VN-kantoor in Genève. De economische groei is wereldwijd op het hoogste niveau ooit in de afgelopen 50 jaar, en dus is het de vraag waar die rijkdom heengaat. Er zijn volgens Social Watch-woordvoerder Roberto Bissio, ongeveer 12 miljoen individuen die ieder meer dan een miljoen dollar heeft geïnvesteerd in het buitenland, samen 12 miljard dollar. Berekeningen tonen aan dat als er op een minimumniveau belasting werd geheven van de rente die dat kapitaal opbrengt, er meer geld vrij komt dan noodzakelijk is om de MDG’s te halen.
UN Parliamentary Assembly De vroegere Secretaris-Generaal van de VN, Boutros Boutros-Ghali heeft zijn steun uitgesproken voor het streven naar oprichting van een VN-parlement. Staten worden steeds meer geconfronteerd met krachten waar zij in het geheel geen controle meer over hebben, zoals globalisering van de economie en de communicatiemiddelen. De problemen die daaruit voortkomen kunnen alleen op wereldniveau effectief worden aangepakt. Het is echter zaak dat beslissingen die op dat niveau genomen worden ook democratisch worden gecontroleerd en dat terwijl de democratie op nationaal niveau verzwakt omdat de problemen boven het hoofd groeien. Daarom moeten wij streven naar het bevorderen van de democratisering van de globalisering. De instelling van een Parlementaire Assemblee binnen de Verenigde Naties vormt een onmisbare stap om democratische controle mogelijk te maken. Complementair aan internationale democratie in het verkeer tussen staten, die zeker ook verder ontwikkeld moet worden, zou het een globale democratie los van de staten moeten aanmoedigen, waarbij de burgers een echte stem in wereldzaken wordt gegeven. Er zou ook parlementair toezicht op instituties als Wereldbank, IMF en WTO uit voort kunnen komen. Eenmaal gevestigd zal dit nieuwe
VN Forum 2007 - 3
lichaam een beslissende bijdrage leveren aan de democratie op alle niveaus. Aldus Boutros Boutros-Ghali op een bijeenkomst van de organisatie die campagne voert voor de vorming van een wereldparlement binnen de VN, UNPA 2007.
Zuid-Amerikaanse bank opgericht Zes Zuid-Amerikaanse staten zijn op 22 mei op een bijeenkomst in Asunción (Paraguay) overeengekomen een Bank voor het Zuiden op te richten. De deelnemende landen zijn Argetinië, Brazilië, Bolivia, Paraguay, Ecuador en Venezuela. Het initiatief tot oprichting van de bank is genomen door de Venezuelaanse president Hugo Chávez, die hoopt hiermee te bereiken dat de Latijns-Amerikaanse landen minder afhankelijk zullen worden van de Wereldbank en het IMF en daarmee van de Verenigde Staten. Er bestaan al twee regionale banken, de River Plata Basin Financial Fund (FONPLATA), bestaande uit Argentinië, Bolivia, Brazilië, Paraguay en Uruguay, met een kapitaal van $ 410 miljoen, en de Andean Promotional Corporation (CAF), met een kapitaal van $ 10,5 miljard. Beide banken zijn verbonden met de Wereldbank en het IMF en zijn op dezelfde wijze gestructureerd.
Samen met de VN gaat veel beter De VN staat voor mensenrechten, ook voor betere gezondheidszorg, beter onderwijs, bestrijding van armoede, bescherming van het milieu, sociale en economische ontwikkeling, handhaving van vrede, bemiddeling bij conflicten, strijd tegen criminaliteit, terrorisme etc. De VN doet dat allemaal op wereldniveau. De Nederlandse Vereniging voor de Verenigde Naties heeft leden nodig. De VN wordt nogal eens in haar bestaan bedreigd omdat er machten zijn die de VN liever kwijt dan rijk zijn of die de Organisatie gebruiken voor eigen doeleinden. Dat mag niet zo doorgaan. Internationale samenwerking van mensen die de VN een goed hart toedragen is daarom dringend noodzakelijk. De VN heeft internationale steun nodig van mensen die weten waar het om gaat in onze wereld. Laat dat blijken en wordt daarom lid van de NVVN. Maak uw mening over de toekomst van de wereld duidelijk. Wordt daarom lid van de Nederlandse Vereniging voor de Verenigde Naties. Stuur de bon in, of bel 070 374 66 02
Ja, ik kies, ik word lid van de NVVN Naam (mevrouw/heer) Straat
………………………………………………………………………………………
……………………………………………………………………………………………………………
Postcode …………………………… Woonplaats ………………………………………………………… Telefoon ………………………………………………………………………………………………………… E-mail
……………………………………………………………………………………………………………
Stuur mij een acceptgirokaart voor: * …… een jaar lidmaatschap inclusief VN Forum € 35,* …… een jaar jongerenlidmaatschap (t/m 25 jaar) inclusief VN Forum € 20,* …… SIB leden € 10,* …… een jaar institutioneel lidmaatschap inclusief VN Forum € 70,-
Handtekening * duidelijk aankruisen svp
Stuur deze bon vandaag nog in naar: Secretariaat NVVN Postbus 93539 2509 AM Den Haag
