25. FEJEZET A monitoring a strukturális alapok rendszerében
Az uniós finanszírozású fejlesztési projektek megvalósításához kapcsolódik a monitoring, az ellenırzés, és az értékelés tevékenysége. Ebben a fejezetben a monitoringról olvashatunk: bemutatásra kerül a monitoring mint munkafolyamat és az ehhez kapcsolódó intézményrendszer. A fejezet részletesen kitér az indikátorokra (típusai, használatának módja, elvárások). Végül lépésenként végigtekintjük azt, hogy egy uniós támogatásra pályázó önkormányzat mikor és hogyan kerül kapcsolatba a monitoringgal, milyen feladatokat kell elvégeznie. Az ellenırzéssel és az értékeléssel a késıbbi fejezetekben találkozhat. A fejezet elolvasása után a következı kérdésekre fog választ kapni: Mit takar a „monitoring” kifejezés? Miért van szükség monitoringra? Mi a különbség a monitoring, az értékelés és az ellenırzés között? Mit mondanak az Uniós és hazai jogszabályok a monitoringról? Mi a monitoring-indikátorok funkciója? Milyen fajta indikátorokat különböztetünk meg? Milyen szempontokat kell figyelembe venni a megfelelı indikátorok kiválasztásához? Hogyan kapcsolódik a monitoring tevékenység a pályázóhoz?
683
Mit takar a „monitoring” kifejezés? A monitoring nem más, mint a program tervezése során meghatározott célok teljesülésének, vagyis végeredményben a megvalósulásnak a folyamatos nyomon követése. Ennek alapjául az elızetesen kitőzött célok számszerősítése szolgál. A monitoringtevékenység kulcsa, hogy a korábban meghatározott mutatószámok aktuális értékeit a program végrehajtói folyamatosan győjtsék és elemezzék, lehetıséget biztosítva ezáltal mind a programmenedzser, mind a strukturális alapokat kezelı intézmények számára, hogy rendszeresen egyértelmő jelzést kapjanak a program, illetve annak egyes részei aktuális állásáról. Bár a monitoring elsısorban a folyamatos adatgyőjtést és -elemzést jelenti, jogos lehet a monitoringnak egy szélesebb értelmezése is. Ez tulajdonképpen magába foglalja a monitoringrendszer felállítását, tervezését, az indikátorok meghatározását, majd a végrehajtás fázisában az adatgyőjtés- és elemzést, az ez alapján történı javaslattételt az esetleges beavatkozásra a program végrehajtásának folyamatába, és végül a folyamat zárásaként a döntéshozatalt, mint menedzsment-feladatot. Miért van szükség a monitoringra? A megvalósítandó projektet támogató szervezet – legyen az az Európai Unió Bizottsága, egy nemzeti kormány, de akár egy alapítvány vagy magánszereplı is – azért áldozza forrásait az adott tevékenységre, mert annak céljai legalább részben egybeesnek a saját céljaival. Éppen ezért számára is lényeges, hogy rendszeres információkhoz jusson a program elırehaladásáról, hiszen ez alapján tudja nyomon követni saját céljainak teljesülését. A monitoring ezáltal hozzájárul ahhoz, hogy a donor rendelkezésére álló források minél hatékonyabban kerülhessenek felhasználásra. A projektmenedzser ugyancsak a folyamatos monitoring-tevékenység révén kap információt arról, hogy a projekt sikeres-e, vagyis a kitőzött céloknak megfelelıen halad-e, és amennyiben nem, a monitoring feltárja a sikertelenség hátterét, és ezáltal lehetıvé teszi a beavatkozást, a módosítást a program végrehajtási menetében, összességében segítve a programvégrehajtás hatékonyságát. Láthatjuk tehát, hogy a monitoring elsısorban a menedzsmentet támogató, a program eredményes és sikeres megvalósulását elısegítı tevékenység.
684
Mi a különbség a monitoring, az értékelés és az ellenırzés között? Monitoring, ellenırzés, értékelés: e három feladatkör általában együtt kerül említésre, holott a fejlesztési tevékenységek életciklusában elég jól elkülöníthetı szereppel és funkcióval rendelkeznek. Míg a jelentısebb és összetettebb fejlesztési programok esetében a nagyobb végrehajtó szervezet, illetve ennek részletesebb funkcionális tagozódása tudja biztosítani a menedzsment-tevékenységek mindegyikének érvényesülését, az egyedi projektek esetében az egyes funkciókat ugyanazok az egységek, személyek láthatják el. A tevékenységünk életciklusának menedzselése szempontjából azonban fontos, hogy a három tevékenység külön-külön, egyenként is teljes értékő egységként jelenjen meg. A gyakorlatban számos probléma és nehézség, illetve a projekt megvalósításának tökéletlensége vezethet e tevékenységek nem megfelelı elkülönítéséhez, illetve ennek következményeként valamelyik hiányos megvalósulásához. Mivel külön fejezet taglalja az ellenırzést (32. fejezet), illetve az értékelést (33. fejezet), ezért bıvebben itt nem érdemes ezekrıl szólni; viszont, az összehasonlítás kedvéért érdemes táblázatban végigtekinteni a fıbb különbségeket. 25.1. sz. táblázat Az ellenırzés, a monitoring és az értékelés összevetése Tevékenység Cél
Ellenırzés A szabályoknak, elıírásoknak való megfelelés vizsgálata
Idıbeliség
Monitoring
Értékelés
A kitőzött célokhoz
A tevékenység hatásának
viszonyított
vizsgálata a megoldani kívánt
megvalósulás
társadalmi-gazdasági probléma
vizsgálata
viszonylatában
Folyamatos a
Folyamatos a
programvégrehajtás
programvégrehajtás
során
során
Külsı vagy belsı
Belsı
Pontszerő, elızetes, közbensı és utólagos
A tevékenység végzıje
Külsı
szerint
685
A tevékenység Operatív
Operatív
Elemzı-tudományos
jellege Kiigazítás a
A visszacsatolás
Szankció
hatékonyság
Tanulási folyamat
érdekében
módja
Mit mondanak az Uniós és hazai jogszabályok a monitoringról? A közösségi és hazai jogszabályok részletesen rögzítik a monitoring végrehajtásához szükséges intézményi keretet (felelısségi köröket és feladatokat), a jelentéstételi kötelezettséggel és az indikátorokkal kapcsolatos tudnivalókat.
I.
Intézményrendszer
A) Irányító Hatóság A Rendelet∗ 66-68. cikke alapján látható, hogy az Irányító Hatóság a végrehajtásért felelıs legfıbb szervként fontos szerepet játszik a program monitoring-rendszerének mőködtetésében. Az IH állítja föl és mőködteti a monitoring adatgyőjtési rendszert, az adatokat feldolgozza és azok alapján éves és záró végrehajtási jelentéseket készít. Az adatgyőjtés és feldolgozás egyes feladatait természetesen a végrehajtás különbözı szintjein jelentkezı feladatoknak megfelelıen delegálja a program földrajzi vagy szakmai/ágazati alapon szervezıdı közbülsı végrehajtó szervezetek, ügynökségek felé. A monitoring intézményrendszer mőködtetésében játszott további fontos szerepe, hogy ellátja a program monitoring bizottságának titkársági feladatait.
Emellett a
monitoring bizottság elnökét is az IH biztosítja. B) Monitoring Bizottságok A Rendelet 63-65. cikke szerint minden egyes közösségi támogatási keretet (tehát nemzeti fejlesztési tervet) vagy egységes programozási dokumentumot és minden egyes
∗
A TANÁCS 2006. július 11-i 1083/2006/EK Rendelete a strukturális alapokra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról
686
operatív programot egy Monitoring Bizottság felügyel. Ez a Monitoring Bizottság meggyızıdik a támogatás végrehajtásának hatékonyságáról és minıségérıl. A Monitoring Bizottság a megvalósításban résztvevı partnerekkel folytatott konzultáció eredményeként jön létre; elnöke a Rendelet szerint a tagállam vagy az Irányító Hatóság képviselıje. A 255/2006. Kormányrendelet ezt tovább pontosította: eszerint Magyarországon az OP MB-k elnökei az ún. Fejlesztéspolitikai Irányító Testületnek (FIT) az adott programért felelıs tagja. A további tagokat a partnerség jegyében a vertikális – a végrehajtási intézményrendszer különbözı szintjein levı – és a horizontális társadalmi, gazdasági partnereket megtestesítı szervezetek képviselıi alkotják. Emellett bár döntési jog nélkül, de kötelezıen jelen van az Európai Unió képviselıje is. A bizottságok pontos összetételét és létszámát a Rendelet nem szabályozza, de elıírja a partnerség elvének alkalmazását, továbbá azt, hogy az összetételben törekedni kell a nemek közötti egyenlı arányok meglétére. A Monitoring Bizottság mőködéséhez kidolgozza saját eljárásrendjét és egyezteti azt a Irányító Hatósággal. Mőködése során a bizottság a következı feladatokat, hatásköröket tölti be:
• Rendszeresen megvizsgálja a támogatás célkitőzéseinek megvalósításában elért eredményeket.
• Megvizsgálja a végrehajtás eredményeit, különösen az intézkedésekhez kapcsolódó célok teljesülését; megvizsgálja továbbá a közbensı értékelést.
• Áttekinti és jóváhagyja az éves végrehajtási jelentéseket, mielıtt azok benyújtásra kerülnek az Európai Bizottsághoz.
• Javaslatot fogalmaz meg az Irányító Hatóság felé a program hatékonyságának és pénzügyi irányításának javítása érdekében.
• Megerısíti vagy módosítja az Irányító Hatóság által kidolgozott Programkiegészítı Dokumentumot, beleértve a támogatás monitoringjához használatos fizikai és pénzügyi indikátorokat is.
• Áttekinti és jóváhagyja az alapok hozzájárulására vonatkozó bizottsági határozat módosításával kapcsolatban tett javaslatokat.
• Áttekinti és jóváhagyja az egyes intézkedésekhez kapcsolódó projektkiválasztási kritériumokat. 687
Az Operatív Programok monitoring bizottságai az egyes OP-ken belül rendelkeznek döntési jogosítványokkal, azon belül pénzügyi átcsoportosításokról (reallokálás), vagy a program módosításáról is dönthetnek. Az Operatív Programokat felügyelı Monitoring Bizottságoknál magasabb szintet képvisel a Központi Monitoring Bizottság (KMB), melynek mőködését a 102/2006. Kormányrendelet szabályozza. A KMB nemcsak az OP MB-k munkáját kíséri figyelemmel, hanem minden olyan programot, melynek finanszírozása nemzetközi megállapodás révén történik. (Igy például az EGT, a Norvég Finanszírozási Mechanizmus vagy a Schengen Alap Monitoring Bizottságát is felügyeli a KMB.)
II. Jelentéstételi követelmények A programok végrehajtásához kapcsolódó jelentéstételi követelményeket a Rendelet 67. cikke szabályozza. Mint korábban már szóltunk róla, a jelentést az Irányító Hatóságnak kell elkészítenie és a Monitoring Bizottság jóváhagyása után kell megküldenie az Európai Bizottságnak. A jelentésnek az adott év végét követı hat hónapon belül kell beérkeznie az Európai Bizottsághoz. A Bizottság a benyújtástól számított két hónapon belül jelzi, ha a jelentést elégtelennek ítéli, egyébként elfogadottnak tekintik. Az éves jelentésnek a következı tartalmi elemeket kell magában foglalnia, illetve bemutatnia:
• az áttekintett idıszak során a releváns gazdasági-társadalmi környezetben bekövetkezett változások,
• a kitőzött (számszerősített) célokhoz viszonyított elırehaladás, • a támogatás pénzügyi megvalósítását minden egyes intézkedés vonatkozásában (kifizetések, a Bizottságtól érkezı utalások, lehívások),
• a végrehajtás hatékonyságának javítása érdekében tett lépések áttekintése az alábbiak szerint:
• monitoring, pénzügyi irányítás, értékelés, menedzsment, szakértıi segítség igénybevétele stb.,
• a program nyilvánosságának biztosítása érdekében tett lépések, 688
• a közösségi politikákkal való összhang biztosítása érdekében tett lépések, • fontosabb problémák összefoglalása, • külön szakasz a jelentıs projektek és globális támogatások megvalósításával kapcsolatban. Az Európai Bizottság a jelentésben foglalt eredményeket a Végrehajtó Hatósággal közösen tekinti át.
III. Indikátorok A Rendelet 66. cikke rendelkezik a monitoring-indikátorok kötelezı használatáról a rendszer mőködtetésének keretében. Eszerint az indikátorokat a tervezés-programozás fázisában a célok kijelölésének és számszerősítésének részeként kell meghatározni. Az indikátorrendszer felállításánál a tagállamnak figyelembe kell vennie az EU Bizottság által készített módszertani útmutatásokat is. Mi a monitoring-indikátorok funkciója? A monitoring-tevékenység általánosságban elképzelhetetlen az azt támogató indikátorok, indikátorrendszerek nélkül. Az indikátorok témakörének mára jól kialakult elméleti és gyakorlati háttere támogatja a felhasználókat a legkülönbözıbb területeken – bár maga a monitoring-tevékenység jellege egészen más, az indikátorok fogalma ugyanúgy megjelenik, ha például a Tisza ökomonitoringjáról vagy valamely bank hitelmonitoringrendszerérıl beszélünk. Az indikátorok célja az objektív valóság valamely elemének leírása egységesített forma alapján. Az indikátor tehát egy olyan mutató, amely a komplex valóságról szóló információt leegyszerősített formában közli. A leegyszerősítés, standardizálás leggyakoribb módja a számszerősítés, ugyanakkor mégsem beszélhetünk kizárólag mutatószámokról: mint azt késıbb látni fogjuk, az indikátor megtestesülhet logikai változó formájában is. Fontos megjegyeznünk, hogy nem minden adatot, statisztikát tekintünk indikátornak. Indikátorrá a felhasználás teszi az információt, vagyis az indikátor olyan adat, amely valamely tevékenység során a döntéshozatal, a tárgyalás vagy a kommunikáció támogatójaként hasznosul.
689
Milyen fajta indikátorokat különböztetünk meg? Az indikátorok monitoring szempontból legnagyobb jelentıséggel bíró csoportosítása a program logikai szerkezetéhez rendeli hozzá a mutatókat, ezáltal az indikátoroknak is egy jól strukturált, konzisztens rendszere alakul ki. A 10. fejezetben részletesen olvashatott arról, hogy hogyan épül fel a program logikai kerete. Eszerint a programon belül végzett tevékenységek az inputokból valósulnak meg. Az inputok magukban foglalnak minden emberi, pénzügyi és fizikai erıforrást, amely a program során felhasználásra kerül. A programtevékenységek révén outputok jönnek létre, amelyek az adott tevékenység közvetlen termékei – egy autópálya-program esetében maga az elkészült út, egy képzési projekt esetében a megvalósult tanfolyam stb. Ezen outputok
valamely
eredménnyel
járnak,
vagyis
közvetlen
elınyökkel
a
kedvezményezettek számára. Az elıbbi példánknál maradva, ilyen közvetlen eredmény lehet az utazási idı csökkenése vagy a megszerzett szakképesítés. Ezek az eredmények hosszabb távon áttételes hatásokat fejthetnek ki a célcsoportra; például a jobb közlekedési infrastruktúra által felgyorsul egy térség gazdasági növekedése, vagy a szakképesítések által a strukturális munkanélküliség visszaszorítása. A monitoring-tevékenység legfıbb feladata annak megállapítása, hogy a program outputja mennyire felel meg az operatív céloknak, a program eredménye mennyire felel meg a specifikus céloknak, és hogy az elért hatás mennyire felel meg az átfogó céloknak.1
Inputok
1
Hatások
Átfogó célok
Eredmények
Specifikus célok
Outputok
Operatív célok
Program célok
Program tevékenységek
Forrás: Working Paper 3 – Indicators for Monitoring and Evaluation: An Indicative Methodology. European Commission.
690
Tekintsünk át néhány példát arra, hogy hogyan határozhatunk meg output, eredmény és hatásindikátorokat a különbözı típusú fejlesztési tevékenységek esetében, az Európai Bizottság által készített indikatív módszertan alapján!
Tevékenység
Output
Eredmény
Hatás
IT képzés
képzési órák
a speciális
azon résztvevık száma,
munka-
száma
szakképesítést
akik a képzést követı 2
megszerzı
éven belül munkához
résztvevık száma
jutottak
nélkülieknek
Export
támogatott
újonnan exportálóvá
a külföldi eladások %-
tanácsadási
vállalkozások
váló vállalkozások
os aránya a támogatott
program KKV-
száma
száma
vállalkozások forgalmi adataiban, a támogatás
knak
után 18 hónappal Regionális utak
épített
ESS csökkenése2
minıségének
regionális utak
megırzött munkahelyek
javítása
hossza km-ben
bruttó/nettó száma
Turisztikai
létrehozott
szálláshelyek
vagy fejlesztett megelégedettsége (%, érték éves szinten
fejlesztése
férıhelyek
vendégek
létrehozott és
kiváltott hozzáadott
külön férfiak és nık)
(ágyak) száma Az indikátorok még a következı szempontok szerint is csoportosíthatóak:
• A programhoz való viszonyulás szempontjából: program- és kontextus indikátorok. (A kontextus indikátorok a program társadalmi-gazdasági környezetérıl nyújtanak információt, a programindikátorok ezzel szemben magát a programot, annak tevékenységeit, eredményeit, hatásait írják le.)
2
Equivalent Straight Line Speed – ez az egyenértékes-mutató az egyik leggyakrabban alkalmazott indikátor az utazási sebesség, illetve az elérési idı mérésére.
691
• A felhasználó tevékenység jellege szerint: monitoring és értékelési indikátorok. (E csoportosítás szerint az indikátorok halmaza nem feltétlenül válik élesen külön, az értékelés általában a monitoring során használt indikátorokra, esetleg az azokból képzett kumulált vagy kombinált mutatókra épít. Bıvebben lásd a 33. Fejezetet!)
• A fejlesztési tevékenység szintje szerint: program- és projektindikátorok. • A standardizálás jellege szerint: mennyiségi, minıségi és skálaindikátorok. (Néhány speciális esetben ésszerő keretek között nem rendelhetı számérték az egyes tényezıkhöz, ilyenkor minıségi jellegő indikátorokat kényszerülünk alkalmazni. A számszerősítés helyett itt az indikátor csak három lehetséges értéket vehet fel: „pozitív”, „negatív”, illetve „semleges”.)
• Az információ feldolgozottsága szerint: egyszerő, származtatott és összetett indikátorok. (A származtatott indikátort két egyszerő indikátor hányadosaként képezzük. Az összetett indikátor több egyszerő vagy származtatott indikátor súlyozott összesítésével jön létre, ahol a súlyok az egyes tényezık hangsúlyosságát tükrözik.)
• A leírt jellemzı vonatkozásában: pénzügyi és fizikai indikátorok. (E csoportosítás létjogosultságát egyrészt az teremti meg, hogy a monitoring-tevékenység egészen
a
közelmúltig
elsısorban
és
csaknem
kizárólag
pénzügyi
monitoringként jelent meg, a fizikai jellegő monitoring szükségességének hangsúlyozásával pedig az ehhez kapcsolódó indikátorok egységes csoportként jelentek meg.) Milyen szempontokat kell figyelembe venni a megfelelı indikátorok kiválasztásához? Az indikátorok csak akkor használhatóak fel hatékonyan a programhoz kapcsolódó különféle tevékenységek során, amennyiben megfelelıen, célszerően határozták meg mind az egyes mutatókat, mind azok logikai rendszerét. Ebben a fejezetben tárgyaljuk azokat a kritériumokat, amelyek kijelölik a „jó” indikátorokkal szembeni elvárásokat. Az alapvetı elvárás a monitoring-struktúrákkal kapcsolatban, hogy megbízható, valós, idıszerő képet nyújtsanak gyakorlatiasan felhasználható formában programvégrehajtásban
692
érintett szereplık számára. Az ezeknek a részét képezı indikátorrendszereknek is ehhez az alapvetı elváráshoz kell illeszkedniük. Az indikátorokkal kapcsolatos elvi követelményeket a szakirodalom általában két kritériumrendszerben tömöríti, amelyeket a SMART és a QQTTP betőszavakkal illetnek.
A SMART kritériumrendszer A legközismertebb elvi követelményrendszer az úgynevezett SMART. A SMART kritériumrendszer
alkalmazása
túlmutat
a
fejlesztési
programokhoz
kapcsolódó
monitoring-tevékenységen, gyakorlatilag a bármely folyamatban felhasználásra kerülı információval szemben fogalmaz meg elvárásokat. A betőszó többféleképpen is feloldható, az angol Specific, Measurable, Available/Achievable, Relevant/Reliable, Timely szavak kezdıbetőibıl áll össze.
Ezek magyar megfelelıi szerint az ideális
indikátorok:
• Specifikusak (specific): vagyis arra és elsısorban arra a jellemzıre vonatkoznak, amelyhez hozzárendeljük ıket, és az adott jellemzırıl kellı mélységben és részletességgel szolgáltat információt.
• Mérhetıek (measurable): azon indikátorok gyakorlati felhasználhatósága, amelyekhez nem tudunk számértéket rendelni, csekély. A számszerősítésre, az indikátorok mérhetı formában történı meghatározására így alapvetı fontosságú.
• Elérhetıek, rendelkezésre állnak (available/achievable): szintén egy rendkívül gyakorlatias szempont, hogy az adott indikátor értékére vonatkozó információhoz hozzá lehessen férni, létezzen vagy létre lehessen hozni egy olyan információs rendszert, melybıl az adott indikátorra vonatkozó információ kinyerhetı. E kritérium nem csak elméletben kell teljesüljön, hiszen a folyamatos adatgyőjtés megvalósíthatósága múlik ezen, így az indikátor meghatározásánál figyelembe kell venni azt is, hogy milyen költségekkel, erıfeszítésekkel lehet megszerezni az indikátorra vonatkozó értékeket; az információ megszerzésének ráfordításai arányban kell álljanak az információ hasznosságával.
693
• Relevánsak (relevant): az indikátornak a felhasználás szempontjából fontos és hasznos információt kell hordozniuk. Amennyiben ez a kritérium nem teljesül, a mutató
• Megbízhatóak (reliable): a programmenedzsment csak annyiban támaszkodhat az indikátorokból származó információkra, amennyiben azok a valós állapotokat tükrözik. Az adatok hitelességével, megbízhatóságával kapcsolatos kételyek
elfogadhatatlan
mértékő
kockázatot
jelenthetnek
a
program
végrehajtása szempontjából.
• Aktuálisak (timely): mind a tervezés, mind a végrehajtás optimalizálásához elengedhetetlen, hogy a leíró jellegő mutatók az idıszerő, idıben is valósághő állapotot ábrázolják. Az információ frissessége természetesen igen különbözı az egyes adattípusok
esetében. A monitoring-rendszer mőködésének
megtervezésében praktikus elınyt jelent, ha legalább az idı függvényében jelentısen változó indikátorok esetében valamilyen formában a frissesség, idıszerőség kritériuma konkrétan is definiálásra kerül. (Például közvetlenül vagy közvetve megszabható, hogy a monitoring bizottságok vagy más döntéshozó szervek döntései milyen régi információkra alapozódhatnak – természetesen a gyakorlatban ez csak akkor mőködhet, ha a döntéshozatalt kellıen hatékony adatgyőjtı és -feldolgozó rendszer támogatja.)
A QQTTP kritériumrendszer A
QQTTP
kritériumrendszer
a
SMART-nál
specifikusabb,
a
fejlesztési
tevékenységekhez jobban kötıdı elvárásokat fogalmaz meg. Míg a SMART az információ minıségével általában foglalkozott, addig a QQTTP az indikátor, az információ tartalmával szemben támaszt követelményeket. A QQTTP szintén a megfelelı angol szavak kezdıbetőibıl áll össze; ezek szerint az ideális indikátornak a következı kérdésekre kell választ adnia:
• Mennyit? – mennyiség (quantity): az indikátor által leírt jellemzıben bekövetkezett mennyiségi változás; például a megépült utak hossza kilométerben, a munkanélküliségi ráta csökkenése százalékpontban, vagy a felhasználásra került pénzügyi erıforrások forintban.
694
• Mit? – minıség (quality): az indikátor által leírt jellemzı pontos definiálása szükséges, tehát például a megépült utak rangja és minısége, a megszerzett szakképesítések egzakt besorolása stb.
• Mikor? – idı (Time): mely idıszakban következett be a változás a leírt jellemzıben, illetve hogyan alakult az az idı függvényében.
• Kinek? – célcsoport (target group): ahol ez értelmezhetı, meg kell határozni a leírt jellemzı célcsoportját képezı kedvezményezetteket.
• Hol? – hely (place): az indikátornak szintén be kell számolnia az adott jellemzı térbeli, földrajzi elhelyezkedésérıl (mely városokban, térségekben, régióban stb. következett be vagy értelmezhetı a változás). A QQTTP kritériumrendszert úgy is felfoghatjuk, mint a SMART feltételek közül a specifikusság kibontását a fejlesztési programok kontextusában. Fontos hozzátennünk, hogy mindkét követelményrendszert indikátorkészletekre ugyanúgy vagy talán még inkább célszerő
alkalmazni,
mint
az
egyes
indikátorokra.
Ennek
megfelelıen
egy
indikátorrendszernek minden elemében SMART-nak kell lennie, a QQTTP feltételeknek azonban csak az egyes jellemzık, illetve a rendszer egésze szintjén kell teljesülnie; vagyis nem kell föltétlenül arra törekedni, hogy egyetlen mutatóba tömörítsük a QQTTP indikátoroktól megkövetelt valamennyi információt, amennyiben egy néhány indikátorból álló készlet sokkal hatékonyabb és átláthatóbb formában képes ennek eleget tenni. Néhány további érv az indikátorok számszerősítése mellett: Korábban már említést nyert, hogy az indikátorok standardizálásának leggyakoribb formája a számszerősítés. A célok kvantifikálása és a számszerősített indikátorok teremtik meg a lehetıséget a hatékony monitoringra, illetve biztosítják az egyes jellemzıkhöz rendelt indikátorok mérhetıségét. Mindezek mellett számos további érv is az indikátorok számszerősítése mellett szól. A számszerősítés jelenti a leginkább objektív standardizálási formát, így kellıképpen valósághő képet mutat a program tervezése vagy végrehajtása során vizsgált jellemzırıl. A nem számszerősített indikátorokkal szemben egyértelmő jelzést ad, például ha a program megvalósulása a tervezettıl eltérıen halad, valamint az eltérés mértékérıl is.
695
A számszerősített mutatók által lehetıség nyílik a különféle összehasonlításokra, például a program egyes elemei, az egyes programidıszakok, az egyes térségek, sıt akár különbözı országok különbözı programjai között. Az efféle összehasonlítások a programmenedzsment
során
a
különbözı
intézkedések
közötti
erıforrás-
átcsoportosítások alapjául szolgálhatnak, és kiemelt jelentıségük van a programok értékelésében. A számszerősítés továbbá az összesítés, aggregálás alapja. A program keretében futó projektek indikátor-adatai az egységes számszerősítés révén összegezhetıek magasabb szinten, így juthatunk átfogó programindikátorokhoz, illetve akár programokat is átfogó, még magasabb rendő összesítésekhez. A számszerősítés jól strukturált, rendszerezhetı standardizálási forma, így kiváló alapot
teremt
a
formadokumentumokra,
illetve
számítógépes
információrendszerekre épülı monitoringra, valamint az ennek keretében zajló adatgyőjtésre és -feldolgozásra. Mindezek az elınyök azonban csak akkor jelentkeznek, ha a számszerősítés ugyanazon a módszertani alapon nyugszik a program minden eleme tekintetében, sıt az egyes programok közötti viszonylatban is. Ezért törekedni kell a számszerősítés elveinek és gyakorlatának összehangolására a tervezést-programozást végzı intézmények között. Hogyan kapcsolódik a monitoring-tevékenység a pályázóhoz? Mint az elıbbiekbıl kiderült, a monitoring-tevékenység lebonyolítása elsısorban a strukturális alapokat kezelı intézmények hatáskörébe tartozik. Emellett a pályázónak (illetve a projektmenedzsernek) is tisztába kell lennie a monitoringgal, mivel az szerepet játszik mind a pályázat értékelésében, mind a projekt lebonyolításában.
Monitoring és a pályázat elkészítése 1. A pályázati kiírás A pályázati kiírások minden esetben meghatároznak programszinten releváns monitoringindikátorokat, amelyeket a pályázónak figyelembe kell vennie – azaz olyan pályázatot kell benyújtania, melynek eredménye/hatása a megadott indikátorok segítségével kifejezhetı, mérhetı. Ezeknek az általánosan kötelezı mutatóknak a segítségével lehet intézkedésszintő aggregát indikátor-értékeket meghatározni. 696
Emellett a pályázatban egyéb, nem kötelezıen elıírt (projektszinten releváns) mutatókat is fel lehet tüntetni, ha a pályázó úgy érzi, hogy ezek valamilyen oknál fogva jobban megfelelnek az általa benyújtott pályázathoz. 2. A pályázat megírása A pályázati formanyomtatvány külön szakaszt szentel az indikátoroknak, az alábbi pontokkal (az egyes pályázati felhívásokon belül eltérések lehetnek):
• „Mutassa be, hogy miként fognak alakulni a projekt eredményeit sszámszerősítı mutatók értékei a projekt megvalósítása során.” – az itt található táblázatban már fel vannak tüntetve a központilag elıírt monitoring-mutatók; ezek alapján kell (sokszor több évre elıretekintve) számszerősített becslést adni a projekt leendı eredményeirıl. Ha a megadott mutatók közül valamelyik nem releváns a pályázó számára, az erre vonatkozó adatok kitöltése nem kötelezı (bár ezzel némi kockázatot is vállal: azt sugallhatja, hogy a pályázat nem illeszkedik a program céljaihoz.) Ha szükséges, akkor egyéb, a projekt számára releváns indikátor meghatározására is lehetıség van.
• A táblázat kitöltése mellett maximum 1000 karakterben be kell mutatni, hogy milyen számítások, becslések támasztják alá a táblázatban feltüntetett értékeket. A táblázat és a szövegdoboz kitöltésében segítséget nyújt a Módszertani Segédlet „Indikátor-módszertani útmutató”-ja, ami újra felsorolja az indikátorok output-, eredmény- és hatás-mutatókra történı felbontását, valamint a SMART-kritériumokat. 3. A pályázat értékelése A pályázatok értékelési kritériumrendszere az egyes OP-k esetében kisebb-nagyobb esetben eltér egymástól (ld. 22. Fejezet), de a legtöbb esetben az értékelési szempontok egyike az indikátorokra vonatkozik, például a következı módon: „Milyen mértékben tartalmaz a pályázat annak eredményességét objektív módon mérni képes indikátorokat?” Vagy: „Biztosított-e a projektben meghatározott indikátorok (mérhetı, objektívan igazolható mutatók) elérése?” Az értékelés egészén belül az indikátorokra vonatkozó rész általában mintegy 5 százalékos súlyt képvisel.
697
Monitoring és a projekt megvalósítása Ha az önkormányzat sikeresen pályázott a közösségi támogatás elnyerésére, megkezdıdhet a projekt megvalósítása. Ennek során a projektmenedzserre váró feladat a strukturális alapokat kezelı intézményrendszer (KSz, IH) részére történı folyamatos adatközlés, ami – többek között – a monitoring-tevékenységet is megalapozza. A részletek a Támogatási Szerzıdésben vannak lefektetve, ami külön fejezetben tér ki a projekt monitoringjára; az ezzel kapcsolatos kötelezettségek nem-teljesítése szerzıdésszegésnek minısül! A projekt megvalósítójának adatközléssel kapcsolatos feladata a gyakorlatban egy dokumentumnak, az ún. elırehaladási jelentésnek a kitöltésében merül ki. Az elırehaladási jelentést – ahogy ezt a 448/2001. EK Rendelet rögzíti – negyedévente kell a KSz számára benyújtani, még akkor is, ha abban a negyedévben a pályázó nem vett igénybe uniós támogatást. Ha a projekt egyes céljai a végsı kifizetés után valósulnak meg, akkor a projekt (pénzügyi) lezárulta után is kell ilyen jelentést készíteni (ekkor már csak évente). Az elırehaladási jelentés a monitoringhoz kapcsolódóan az alábbiakat tartalmazza:
• a Támogatási Szerzıdésben meghatározott indikátorok alakulása az eltelt három hónapban;
• a korábbi és a jelenlegi költség-becslés összevetését bemutató táblázat; • a kivitelezés és a pénzügyi teljesítés részleteit összehasonlító módon bemutató táblázat. Az elırehaladási jelentés háromhavonkénti elıállítása a Kedvezményezett fı kötelezettsége; ezt jogszabályok írják elı és a Támogatási Szerzıdés is rögzíti. Mégis, a pályázók számára kevésbé ismert, hogy a támogatás elnyerésével komoly elszámolási kötelezettséget vállalnak fel az intézményrendszer irányába. Viszont talán a monitoringkötelezettségeknél is komolyabban kell venni az intézményrendszer ellenırzési jogosultságát a Kedvezményezett irányába; errıl olvashatunk a következı fejezetben.
698
25.1. Felhasznált és ajánlott irodalom
Segédlet a területfejlesztési programok értékeléséhez. (Váti – Magyar Regionális Fejlesztési és Urbanisztikai
Közhasznú
Társaság,
2001.,
Monitoringra
vonatkozó
fejezetek.)
www.vati.hu MEANS-füzetek (www.vati.hu) alábbi kötete: „2. A monitoring és értékelés indikátorainak kiválasztása és használata” Területfejlesztési szakpolitika tapasztalatai az európai országokban. (Váti Kht., 2003. Március)
699
Ez az oldal szándékosan üres!
700
