Uit: De Gemeentestem, Nr. 7398, januari 2014 (Gst. 2014/2) De Wmo 2015: minder compenseren meer participeren Over pijnlijke bezuinigingsopgaven en nieuwe kansen door: E.E. Schaake (en W.I. Koelewijn) 1.
Inleiding
In deze bijdrage beschrijven wij op hoofdlijnen hoe de belangrijkste onderdelen van de transitie per 1 januari 2015 van zorg uit de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten naar de nieuwe Wet maatschappelijke ondersteuning wordt overgeheveld.1 Daartoe gaan wij allereerst in op de achtergronden en belangrijkste kenmerken van het huidige juridische kader. Vervolgens zetten wij aan de hand van het laatste Concept-wetsvoorstel Wmo 2015 uiteen wat er ten opzichte van het huidige stelsel zal gaan veranderen en geven wij een analyse van de ons inziens te verwachten juridische knelpunten en nieuwe mogelijkheden. 2.
Het huidige stelsel
2.1 De Wet maatschappelijke ondersteuning Op 1 januari 2007 is de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) in werking getreden. De Wmo verving de toenmalige Welzijnswet, de Wet voorzieningen gehandicapten en deels de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). De belangrijkste doelstelling die de wetgever destijds voor ogen stond was het compenseren van beperkingen van kwetsbare groepen burgers met ernstige en langdurige zorgvragen, zodat zij zo veel mogelijk op een normale wijze kunnen deelnemen aan de samenleving. Bovendien, zo was de gedachte, zou door het vergroten van de zelfredzaamheid en sociale samenhang van deze groepen minder behoefte zijn aan ‘dure’ zorg. Daarmee vormde de Wmo ook een belangrijke schakel in het beheersen van de macro zorguitgaven en het waarborgen van de betaalbaarheid van de gezondheidszorg.2 De 1
Dit artikel is op 4 december 2013 afgerond. Ontwikkelingen van na die datum zijn niet meegenomen. 2 Kamerstukken II 2004/05, 30 131, nr. 3, p. 6.
regering wilde met de Wmo voorts stimuleren dat mensen zo veel mogelijk zelf oplossingen zouden gaan bedenken in de eigen sociale omgeving voor problemen die zich daar voordoen.3 Op grond van de Wmo is het de verantwoordelijkheid van het gemeentebestuur om ter compensatie van de beperkingen die een persoon ondervindt in zijn zelfredzaamheid en zijn maatschappelijke participatie, voorzieningen te treffen zodat deze persoon een huishouden kan voeren, zich kan verplaatsen in en om de woning, zich kan verplaatsen per vervoermiddel en hij medemensen kan ontmoeten en sociale verbanden kan aangaan.4 Op de gemeente rust weliswaar een resultaatverplichting maar de wetgever kent gemeenten tegelijkertijd een ruime beleidsvrijheid toe om zelf te bepalen welke voorzieningen worden aangeboden om deze compensatie te verwezenlijken. De beleidsvrijheid vertaalt zich in de wettelijke verplichting tot het opstellen van een of meer beleidsplannen ‘die richting moeten geven aan de door de gemeenteraad en het College te nemen beslissingen betreffende maatschappelijke ondersteuning’ en een verordeningsplicht voor ‘te verlenen individuele voorzieningen en over de voorwaarden waaronder personen die een aanspraak hebben op deze voorzieningen recht hebben op het ontvangen daarvan’.5 Daarnaast moet bij een individuele voorziening een keuze worden aangeboden tussen een voorziening in natura of een hiermee vergelijkbaar en toereikend persoonsgebonden budget waarmee de rechthebbende zelf de benodigde
3
Kamerstukken II 2004/05, 30 131, nr. 3, p. 7. Art. 4 Wmo. 5 Art. 3 en 5 Wmo. 4
voorzieningen kan inkopen.6 Bij het nemen van alle individuele toekenningsbesluiten geldt voor het gemeentebestuur, met het oog op het bevorderen dan wel behouden van de deelname aan het maatschappelijk verkeer, een zware motiveringsplicht.7 Er ontstaat pas een recht op maatschappelijke ondersteuning indien er geen voorziening op grond van een andere wettelijke bepaling bestaat.8 Bij het invullen van de compensatieplicht en de toekenning van de individuele voorzieningen komt gemeentebesturen van rechtswege, zoals aangegeven, veel beleidsvrijheid toe. In de literatuur wordt er overigens vaak op gewezen dat deze beleidsvrijheid door de rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) aanmerkelijk aan banden is gelegd door een ‘volle’ in plaats van ‘marginale’ rechterlijke toetsing. Gemeentebesturen dienen daarom terdege rekening te houden met de opvattingen van de bestuursrechter over de wijze waarop de compensatieplicht in concrete gevallen moet worden ingevuld.9 Hoewel deze volle bestuursrechtelijke toetsing enerzijds de beleidsvrijheid beperkt, leidt dit er anderzijds toe dat het de rechtsgelijkheid tussen burgers die aanspraak maken op Wmo-voorzieningen wel vergaand bevordert. De negen prestatievelden in de huidige Wmo geven aan op welke terreinen gemeenten uit hoofde van de Wmo beleid moeten formuleren.10 Het zijn vervolgens de particuliere instellingen van zorg en welzijn die het beleid moeten uitvoeren. Zij worden door gemeenten via aanbestedingsprocedures of subsidieregelingen geselecteerd en gefinancierd. De regering zag de huidige Wmo als een eerste stap in het bundelen van 6
Art. 6 Wmo. Art. 26 Wmo. 8 Art. 2 Wmo. 9 M.F. Vermaat, H.F. van Rooij & C.W.C.A. Bruggeman, ‘Compensatie in de Wmo: de rechter als plaatsvervangend bestuurder?’, TvGR 2010, p. 6. 10 Dit zijn: bevorderen sociale samenhang, (preventief) jeugdbeleid en opvoedingsondersteuning, informatie, advies en ondersteuning, ondersteunen mantelzorgers en vrijwilligers, bevorderen participatie mensen met beperkingen, voorzieningen voor mensen met beperkingen (verordening individuele voorzieningen), maatschappelijke opvang (onder andere vrouwen), bevorderen van openbare geestelijke gezondheidszorg en verslavingsbeleid. 7
welzijnsregelingen en bevoegdheden van de centrale naar de decentrale overheden.11 2.2 De Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten De AWBZ is een volksverzekering die van origine is bedoeld voor onverzekerde ziekterisico’s. Alle ingezetenen van Nederland zijn op grond van de AWBZ verzekerd voor langdurige en intensieve zorg die bij reguliere ziektekostenverzekeraars niet verzekerd kunnen worden. Zo bekostigt de AWBZ de langdurige verpleging en verzorging in verpleeghuizen, revalidatie-instellingen, instellingen voor verstandelijk gehandicapten en instellingen voor blinden, doven slechthorenden, en psychiatrische ziekenhuizen. In de loop der jaren is ook zorg onder de AWBZ gebracht waarop het beginsel van ‘onverzekerbaar ziekterisico’ niet zozeer van toepassing was zoals de thuiszorg en de extramurale GGZ. Het Besluit zorgaanspraken AWBZ bepaalt dat aanspraak gemaakt kan worden op o.a.: persoonlijke verzorging, verpleging, begeleiding, behandeling en (kortdurend) verblijf, vervoer, doventolk en voortgezet verblijf.12 De zorgverzekeraars zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de AWBZ voor hun verzekerden en doen dat gezamenlijk door via de zogenaamde regionale zorgkantoren zorg in te kopen bij de AWBZ-zorgaanbieders. De AWBZ-zorgaanbieders leveren de daadwerkelijke zorg aan de cliënt, maar iedere cliënt dient, alvorens aanspraak te maken op zorg op grond van de AWBZ, daarvoor wel een indicatie te hebben van het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIK). In het kader van de modernisering van de AWBZ en het invoeren van prestatiebekostiging zijn in 2009 voor de intramurale AWBZ-zorg zogenaamde ZorgZwaartePakketten (ZZP’s) ontwikkeld en ingevoerd. Vanaf 2010 worden zorgaanbieders betaald per ZZP. Deze ZZP’s beschrijven de zorgprestaties voor de meest voorkomende groepen cliënten die AWBZ-verblijfszorg 11 12
Kamerstukken II 2004/05, 30 131, nr. 3, p. 3. Art. 2 Besluit zorgaanspraken AWBZ.
2
ontvangen. Een ZZP omvat de zorg, verblijf en wonen. Een ZZP beschrijft het type cliënt (een cliëntprofiel) en de omvang van de zorg (uren per week).13 Iedere ZZP heeft een maximale prijs. Er zijn diverse ZZP’s vastgesteld voor de drie sectoren binnen de intramurale zorg, de verpleging en verzorging, de geestelijke gezondheidszorg en de gehandicaptenzorg. De belangrijkste verandering ten opzichte van de voormalige indicatiesystematiek is dat niet meer per geïndiceerde functie de omvang in klassen/uren wordt weergegeven, maar per ZZP een totaalaantal uren wordt geïndiceerd. Deze systematiek betekent tevens dat zorgaanbieders bekostigd worden per geleverde ZZP per cliënt, in plaats van een vast budget per bed. Jaarlijks stelt de NZa de zogenaamde maximumbeleidsregelwaarden, ofwel de maximumtarieven vast voor de verschillende zorgprestaties. Zorgkantoren en zorgaanbieders komen een productieafspraak overeen door te onderhandelen over de prijs en hoeveelheid die zorgaanbieders voor de door hen geleverde zorg in rekening mogen brengen. Hierbij geldt de NZabeleidsregelwaarde als maximumtarief. Voor de zorgkantoren bestaat met ingang van 2012 op de markt voor intramurale zorg geen contracteerplicht meer. Voor extramurale prestaties bestaan tarieven per uur. De hoogte van de tarieven is afhankelijk van het type zorg, zoals begeleiding, verzorging, verpleging en behandeling. Middels indicatiestelling wordt het aantal uren toegewezen. De uren mogen alleen worden geleverd door een instelling die beschikt over een toelating op grond van de Wet Toelating Zorginstellingen.14 Het kenmerkende onderscheid tussen de AWBZ en de huidige Wmo is, dat de AWBZ een ‘zorgplicht’ kent en de Wmo het ‘compensatiebeginsel’. Op grond van de AWBZ heeft een verzekerde recht op concrete zorgaanspraken en op grond van de Wmo heeft de burger dergelijke aanspraken niet,
maar geldt de verplichting voor de gemeente om de beperkingen te compenseren. 2.3 Beperkte betaalbaarheid en solidariteit Uit de brief over hervorming van de langdurige zorg die staatssecretaris Van Rijn op 25 april 2013 aan de Tweede Kamer heeft gestuurd, blijkt dat de regering hervorming van de zorg om verschillende redenen nodig acht.15 In de eerste plaats zijn de maatschappelijke eisen die worden gesteld aan de organisatie van langdurige zorg aan het veranderen. Mensen willen zolang mogelijk zelfstandig thuis kunnen blijven wonen. Ten tweede zijn hervormingen volgens de regering nodig om de financiële houdbaarheid van de langdurige zorg te waarborgen. In de afgelopen decennia is de AWBZ overbelast geraakt, te veel zaken die mensen ook zelf zouden kunnen regelen, worden thans uit de collectieve middelen betaald. Daarmee dreigt het gevaar van steeds hogere premies die het besteedbare inkomen en daarmee de koopkracht uithollen en bovendien uiteindelijk de solidariteit zullen aantasten. Tot slot kan de hervorming van de langdurige zorg volgens de regering niet los worden gezien van de wijze waarop wij in Nederland samenleven. De samenleving moet volgens de regering enerzijds niet terug naar de tijd dat participatie afhankelijk was van liefdadigheid maar anderzijds wil de regering ook geen samenleving waarin het tegengaan van eenzaamheid afhankelijk is van betaalde en verzekerde zorg.16 Wat het dan wel zou moeten zijn maakt de staatssecretaris naar ons oordeel in deze brief weinig concreet. Het nieuwe toverwoord voor dit compromis tussen links en rechts is ‘participatie’. Dat brengt ons op het concept-wetsvoorstel voor de nieuwe Wmo 2015. 3.
De nieuwe Wmo 2015
Aan de hand van het concept-wetsvoorstel en de concept-memorie van toelichting inzake de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015
13
NZa, CA-300-569 bijlage 3 ZZP’s Sector V&V 2013 (Prestatiebeschrijvingen en tarieven zorgzwaartepakketten). 14 NZa, CA-300-540 (Prestatiebeschrijvingen en tarieven extramurale zorg 2013).
15 16
Kamerstukken II 2012/13, 30 597, nr. 296, p. 1. Kamerstukken II 2012/13, 30 597, nr. 296, p. 1-2.
3
(Wmo 2015) zullen wij op hoofdlijnen bespreken wat er gaat veranderen. De kern van de Wmo 2015 (die de huidige Wmo geheel zal vervangen)17 is dat gemeenten op grotere schaal dan thans het geval is, verantwoordelijk worden voor de maatschappelijke ondersteuning van hun inwoners. Voor een belangrijk deel komen er ten opzichte van de huidige Wmogerechtigden inwoners bij met zwaardere en/of meer complexere beperkingen die thans zorg ontvangen op grond van de AWBZ.18 Tegelijk met de inwerkingtreding van de Wmo 2015 vervallen deze oude AWBZ-aanspraken op extramurale persoonlijke verzorging, begeleiding, het daarbij behorende vervoer en kortdurend verblijf. Ook de aanspraak op beschermd wonen komt te vervallen. De gemeenten worden daarmee primair verantwoordelijk gemaakt voor de ondersteuning van zelfredzaamheid en participatie van deze cliënten met complexere zorgvragen. In de AWBZ gaat het meer specifiek om cliënten met een verstandelijke, lichamelijke, zintuiglijke, psychiatrische, somatische of psychogeriatrische aandoening of beperking. Met uitzondering van jeugdigen tot 18 jaar geldt dat deze cliënten op grond van dit concept-wetsvoorstel vanaf 1 januari 2015 een beroep zullen moeten doen op de gemeenten.19 De oude AWBZ-aanspraken worden – behoudens het bepaalde in het overgangsrecht – niet automatisch omgezet naar Wmo 2015-aanspraken. Ook AWBZterminologie als ‘begeleiding’, ‘dagbesteding’ of ‘persoonlijke verzorging’ worden in het concept-wetsvoorstel niet gebezigd omdat het, aldus de wetgever, niet de bedoeling is dat gemeenten de facto ‘AWBZ-uitvoerder’ worden. Voorts is de kerngedachte van de Wmo 2015, zo blijkt uit de concept-memorie van toelichting, dat gemeenten primair moeten
uitgaan van de eigen kracht en zelfredzaamheid en de bestaande mogelijkheden van cliënten. Subsidiair moeten deze mogelijkheden worden aangevuld met hulp van het sociale netwerk (mantelzorg) en pas in laatste instantie zal een beroep kunnen worden gedaan op de gemeentelijke overheid die in aanvulling daarop hun burgers ondersteunen met algemene of maatwerkvoorzieningen.20 Voorts zal alleen voor de meest kwetsbare groep mensen, voor wie deelname aan de samenleving blijvend niet (meer) mogelijk is, het recht bestaan op passende zorg in een beschermende, intramurale omgeving op grond van de ‘kern-AWBZ’.21 Alle overige AWBZ-zorg zal worden overgeheveld naar de Wmo 2015. Volgens de laatste plannen van staatssecretaris Van Rijn zullen de aanspraken op huishoudelijke hulp niet worden overgeheveld naar de Wmo 2015, maar worden de zorgverzekeraars verantwoordelijk voor de inkoop en uitvoering daarvan.22 De Wmo 2015 beoogt samen met de drie andere stelselwetten (de Wet Langdurige Intensieve Zorg, de Jeugdwet en de Zorgverzekeringswet) en met de bestaande zorgbrede wetten die gericht zijn op de betaalbaarheid, kwaliteit en toegankelijkheid een samenhangend wettelijk kader te creëren waarbinnen zorg geleverd kan worden die gericht is op de reële wensen, mogelijkheden en behoeften van mensen.23 Gemeenten krijgen voorts minder financiële middelen tot hun beschikking dan de huidige jaarlijkse uitgaven aan de betreffende aanspraken voor extramurale zorg onder de AWBZ. Op basis van de huidige prognoses is in 2015 een budget van € 11,3 miljard beschikbaar voor gemeenten, waarvan € 6,2 miljard samenhangt met de uitbreiding van de gemeentelijke verantwoordelijkheid in verband met het beperken van de kring van rechthebbenden op grond van de AWBZ.24
17
Concept-MvT Wmo 2015, p. 1 en art. 7.9 Conceptwetsvoorstel Wmo 2015 d.d. 16 augustus 2013. 18 Concept-MvT Wmo 2015, p. 5. 19 Voor opvoedings- en opleidingsproblemen van jeugdigen en hulpmiddelen voor jeugdigen regelt de Jeugdwet de taken en verantwoordelijkheden van de gemeente. Jeugdigen tot 18 jaar kunnen voor woningaanpassing wel een beroep doen op dit wetsvoorstel. Zie Concept-MvT Wmo 2015, p. 21.
20
Concept-MvT Wmo 2015, p. 22. De nieuwe wet die in de plaats komt van de ‘kern-AWBZ’ krijgt de naam Wet Langdurige Intensieve Zorg (‘Wet LIZ’). 22 Brief Nadere uitwerking Hervorming Langdurige Zorg, d.d. 6 november 2013. 23 Concept-MvT Wet LIZ, p. 1. 24 Concept-MvT Wmo 2015, p. 64. 21
4
Daarmee is de transitie van de AWBZ naar de Wmo 2015 niet alleen een beleidsmatige decentralisatieoperatie maar tevens een bezuinigingsopgave voor de gemeentelijke overheden. Het is onvermijdelijk dat dit voor grote groepen huidige AWBZ-gerechtigden tot ingrijpende veranderingen zal gaan leiden dat zich vertaalt in een aanmerkelijk soberder voorzieningenniveau of ondersteuning van kortere duur.
wordt vastgesteld en inwoners worden betrokken bij uitvoering van het lokale beleid.28 Het wetsvoorstel schetst slechts het algemene kader waaraan het gemeentelijk beleidsplan ten minste moet voldoen en de gemeenteraden hebben zodoende, evenals nu het geval is, een grote mate van beleidsvrijheid. Daarmee wordt volgens de regering alle ruimte geboden in te spelen op de lokale behoeften.
3.1 Beleidsplan Onder de Wmo 2015 is het evenals onder de huidige Wmo aan de gemeenteraden om binnen de wettelijke kaders verdere uitwerking te geven aan het lokale beleid. Dat dient te gebeuren in een gemeentelijk beleidsplan en een gemeentelijke 25 verordening. In het beleidsplan dienen de gemeenteraden uit te werken op welke wijze de gemeente concreet vorm zal geven aan de maatschappelijke ondersteuning.26 Het beleidsplan moet vervolgens het kader vormen waarbinnen het College de uitvoeringsbesluiten kan nemen en de uitvoeringshandelingen kan verrichten. Het beleid moet, aldus de regering, gericht zijn op het vergroten van de sociale samenhang en veiligheid, het bevorderen van de leefbaarheid en aangeven op welke wijze mantelzorgers en vrijwilligers door de gemeente worden ondersteund en in welke gevallen precies maatwerkvoorzieningen ter ondersteuning van de zelfredzaamheid worden aangeboden.27 De gemeentelijke verordening kleurt het algemene beleidsplan vervolgens meer concreet in. In de nieuwe Wmo-verordening moeten concrete criteria worden vastgesteld op grond waarvan inwoners in aanmerking kunnen komen voor een bepaalde maatwerkvoorziening, op welke wijze de hoogte van het persoonsgebonden budget
3.2 Resultaatverplichting Een belangrijke waarborg voor mensen vormt, volgens de concept-memorie van toelichting, de in het concept-wetsvoorstel opgenomen resultaatverplichting. Als uitgangspunt geldt dat zelfredzaamheid en ‘meedoen’ in de samenleving de primaire verantwoordelijkheid is van mensen zelf. De (decentrale) overheid komt pas in beeld wanneer mensen redelijkerwijs niet in staat blijken, al dan niet via hun eigen sociale netwerk, te voorzien in de eigen zelfredzaamheid en participatie.29 Het is aan de gemeenten om in haar beleid deze groep af te bakenen en beleid te ontwikkelen gericht op het bevorderen van mantelzorg en, als dat niet volstaat, het vervolgens aanbieden van algemene voorzieningen waarmee mensen met beperkingen, chronische psychische of psychologische problemen, door de overheid worden ondersteund bij hun participatie en zelfredzaamheid. Daarbij dient zo veel mogelijk maatwerk te worden geleverd. Opvallend is dat de woorden ‘resultaatverplichting’ of ‘resultaat’ niet voorkomen in de wettekst zelf waardoor de wetgever vooralsnog enige onduidelijk laat wat daaronder precies moet worden verstaan. Het lijkt in de geest van de nieuwe Wmo 2015 naar ons oordeel vooral op de weg van de gemeenten te liggen dat zij in hun Wmobeleid ook concrete resultaten formuleren op terrein van de participatie van inwoners met (ernstige) beperkingen zodat het voor deze mensen duidelijk is wat zij op dit punt van hun lokale overheid mogen verwachten.
25
Art. 2.1.2 en 2.1.3 Concept-wetsvoorstel Wmo 2015 d.d. 16 augustus 2013. 26 In het beleidsplan moet onder andere worden beschreven hoe de sociale samenhang en veiligheid en leefbaarheid wordt bevorderd, hoe mantelzorgers en vrijwilligers worden ondersteund en wanneer maatwerkvoorzieningen worden aangeboden ter ondersteuning van de zelfredzaamheid. 27 Concept-MvT Wmo 2015, p. 6.
28
Art. 2.1.3 Concept-wetsvoorstel Wmo 2015 d.d. 16 augustus 2013. 29 Concept-MvT Wmo 2015, p. 7.
5
Het begrip ‘resultaatverplichting’ is overigens niet nieuw. In parlementaire behandeling van de huidige Wmo is in het debat in de Tweede en Eerste Kamer ook gesproken over de begrippen ‘compensatieplicht’ en ‘resultaatverplichting’. Het begrip ‘resultaatverplichting’ leidde toen tot verwarring. De toenmalige Staatssecretaris van VWS heeft naar aanleiding van deze verwarring uitgelegd dat het begrip ‘resultaatverplichting’ in de context moet worden gebruikt dat de gemeente een persoon met beperkingen in staat moet stellen om deel te nemen aan bepaalde maatschappelijke activiteiten. Het resultaat van de maatregel die de gemeente treft moest er volgens de toenmalige staatssecretaris toe leiden dat de burger dankzij die maatregel beter in staat is deel te nemen aan de samenleving. Van de gemeente kan in dit kader volgens de staatssecretaris uiteraard niet verwacht worden dat de beperking van de persoon als zodanig wordt weggenomen.30
De gemeenten moeten ingevolge de Wmo 2015 ten eerste algemene maatregelen treffen om de sociale samenhang, de toegankelijkheid van voorzieningen, diensten en ruimten voor mensen met een beperking, de veiligheid en leefbaarheid in de gemeente te bevorderen, alsmede huiselijk geweld te voorkomen en bestrijden.31 Ook moet het College algemene maatregelen treffen ter bevordering van mantelzorg en vrijwilligerswerk.32 In de gevallen waarin een ingezetene het naar zijn idee niet redt (alleen dan wel met hulp van zijn sociale omgeving of met gebruikmaking van algemene voorzieningen) en naar zijn idee hulp van de gemeente nodig heeft, kan hij zich bij de gemeente melden.33 De verplichting om maatwerk te leveren is in
het concept-wetsvoorstel ruimer geformuleerd dan in de huidige Wmo en ziet toe op alle gevallen waarin iemand problemen heeft met zijn zelfredzaamheid en participatie of beschermd wonen of opvang nodig heeft.34 Indien een cliënt zich meldt bij het College voor een maatwerkvoorziening is het College ten eerste gehouden een onderzoek in te stellen.35 De uitkomst van het onderzoek kan zijn dat een cliënt naar aanleiding van het onderzoek een aanvraag voor een maatwerkvoorziening indient.36 Het conceptwetsvoorstel legt de keuze hiertoe primair bij de cliënt. Indien de gemeente na het onderzoek vaststelt dat de aanvrager niet op eigen kracht in staat is tot ‘participatie in de samenleving’, en dat de hulp van personen uit het sociale netwerk of met gebruikmaking van algemene voorzieningen daarvoor ook tekortschiet, beslist het College – binnen de grenzen van hetgeen daarover in het beleidsplan en de verordening is vastgelegd – tot verstrekking van de maatwerkvoorziening die een passende bijdrage levert aan het realiseren van een situatie waarin een cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en daarmee zolang mogelijk in de eigen omgeving kan blijven. Hierbij moet, aldus de wetgever, sprake zijn van maatwerk. De beslissing op de aanvraag is een beschikking in de zin van de Awb. Indien de cliënt het niet eens is met de inhoud of de onderbouwing van de beschikking, staat daartegen bezwaar bij de gemeente open en daarna beroep op de rechter. De Raad voor de rechtspraak merkt naar onze mening terecht op dat de werkwijze met betrekking tot de melding, onderzoek en vervolgens aanvraag afwijkt van de systematiek van de Awb. De Raad voor de rechtspraak vraagt zich af wat de juridische status is van een melding van cliënt aan het College dat hij maatschappelijke ondersteuning behoeft.37 De vraag is of een ‘melding’ als zodanig wel zou kunnen
30
34
31
35
3.3 Algemene maatregelen en voorzieningen en maatwerkvoorzieningen
Kamerstukken I 2006/07, 30 131, nr. G, p. 3-4. Art. 2.2.1 Concept-wetsvoorstel Wmo 2015 d.d. 16 augustus 2013. 32 Art. 2.2.2 Concept-wetsvoorstel Wmo 2015 d.d. 16 augustus 2013. 33 Art. 2.3.2 Concept-wetsvoorstel Wmo 2015 d.d. 16 augustus 2013.
Concept-MvT Wmo 2015, p. 7. Art. 2.3.2 Concept-wetsvoorstel Wmo 2015 d.d. 16 augustus 2013. 36 Art. 2.3.5 Concept-wetsvoorstel Wmo 2015 d.d. 16 augustus 2013. 37 Wetsadvisering Concept-wetsvoorstel Wmo 2015 Raad voor de rechtspraak, p. 3.
6
kwalificeren als een formele aanvraag tot het nemen van een beschikking. Dit is onder andere van belang omdat in het kader van de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen er alleen een beroep op die wet kan worden gedaan als er sprake is van een formele aanvraag. Uitgangspunt in de nieuwe Wmo 2015 is dat een cliënt in beginsel geen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen kan instellen tegen een traag ‘onderzoekend’ College. Volgens de Raad voor de rechtspraak is dat onwenselijk en betekent dit feitelijk dat een cliënt de mogelijkheid tot laagdrempelige rechtsbescherming wordt onthouden.38 De gemeenteraad moet in de verordening voorts inzicht geven in de wijze waarop wordt vastgesteld of iemand in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening. Dit betekent dat de gemeente duidelijk moet maken welk proces moet worden gevolgd voorafgaande aan de beslissing over de maatwerkvoorzienig. De maatwerkvoorziening vervangt de compensatieplicht uit de Wmo. 3.4 Persoonsgebonden budget Een cliënt die een maatwerkvoorziening krijgt toegekend heeft, als aan een aantal wettelijke voorwaarden wordt voldaan, ook het recht om te kiezen voor een persoonsgebonden budget.39 De eerste voorwaarde is dat het College de aanvrager in staat moet achten de aan het persoonsgebonden budget verbonden taken op een verantwoorde wijze uit te voeren. De tweede voorwaarde is dat de aanvrager zich gemotiveerd op het standpunt moet stellen dat het door de gemeente gecontracteerde aanbod niet passend is in zijn specifieke situatie. De derde wettelijke voorwaarde is dat naar het oordeel van het College gewaarborgd is dat de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen van goede kwaliteit zijn.40 Deze voorwaarden zijn naar aanleiding van een aantal ontwikkelingen rond het persoonsgebonden budget in de Wmo 2015 38
Wetsadvisering Concept-wetsvoorstel Wmo 2015 Raad voor de rechtspraak, p. 3. 39 Art. 2.3.2 lid 3 Concept-wetsvoorstel Wmo 2015 d.d. 16 augustus 2013. 40 Art. 2.3.6 lid 2 Concept-wetsvoorstel Wmo 2015 d.d. 16 augustus 2013.
opgenomen.41 De gemeente mag een aanvraag voor een persoonsgebonden budget weigeren als de kosten van de persoonsgebonden budget gefinancierde voorziening duurder is dan de maatwerkvoorziening die de gemeente heeft gecontracteerd.42 De gemeente moet in de verordening opnemen op welke wijze de hoogte van het persoonsgebonden budget in de gemeente wordt vastgesteld.43 Het budget moet volgens de concept-memorie van toelichting worden gezien als een subsidie.44 Dit betekent dat gemeenten in voorkomend geval uit hoofde van de Awb te veel of ten onrechte aan de aanbieder uitgekeerde bedragen uiteindelijk bij dwangbevel van de cliënt kunnen terugvorderen. De cliënt aan wie het College een maatwerkvoorziening dan wel een budget heeft toegekend, is verplicht het College op verzoek bijvoorbeeld in het kader van een onderzoek, maar ook direct uit eigen beweging alle feiten en omstandigheden te melden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat die aanleiding kunnen zijn tot heroverweging van de beslissing om de maatwerkvoorziening dan wel het persoonsgebonden budget toe te kennen.45 Indien het College tot de conclusie komt dat de cliënt niet langer is aangewezen op de maatwerkvoorziening of het persoonsgebonden budget kan de voorziening of het budget worden herzien of ingetrokken.46 De geldswaarde van de ten onrechte genoten maatwerkvoorziening of het ten onrechte genoten persoonsgebonden budget kan het College terugvorderen.47 Deze kosten kunnen door de gemeente worden verhaald op degene die jegens de cliënt tot schadevergoeding is verplicht in verband met 41
Er werd nog wel eens fraude gepleegd met het persoonsgebonden budget. 42 Art. 2.3.6 lid 4 Concept-wetsvoorstel Wmo 2015 d.d. 16 augustus 2013. 43 Art. 2.1.3 lid 2 sub a Concept-wetsvoorstel Wmo 2015 d.d. 16 augustus 2013. 44 Concept-MvT Wmo 2015, p. 31. 45 Art. 2.3.7 Concept-wetsvoorstel Wmo 2015 d.d. 16 augustus 2013. 46 Art. 2.3.9 Concept-wetsvoorstel Wmo 2015 d.d. 16 augustus 2013. 47 Art. 2.4.1 Concept-wetsvoorstel Wmo 2015 d.d. 16 augustus 2013.
7
het feit dat aanleiding heeft gegeven tot het verstrekken van een maatwerkvoorziening of een persoonsgebonden budget.48 De gemeente bepaalt of cliënten voor ondersteuning van de gemeente (zowel voor algemene voorzieningen als voor maatwerkondersteuning) een (eigen) bijdrage 49 verschuldigd zijn. Als de gemeente daarvoor kiest, zal zulks in de verordening moeten worden bepaald. De hoogte van de bijdrage kan afhankelijk worden gesteld van het inkomen en vermogen van de cliënt en zijn echtgenoot.50 Het concept-wetsvoorstel voorziet, net als de huidige Wmo, niet in de mogelijkheid om een inkomens- dan wel vermogensgrens te hanteren voor maatschappelijke ondersteuning.51 3.5 Overgangsrecht De hoofdregel van de nieuwe Wmo 2015 is dat personen die AWBZ-zorg ontvangen op het tijdstip waarop de aanspraak daarop ingevolge de Wmo 2015 vervalt (1 januari 2015), gedurende de looptijd van hun indicatiebesluit – maar uiterlijk tot het einde van dat jaar jegens de gemeente – recht houden op die zorg die aan het betreffende indicatiebesluit verbonden is, onder de condities die daarvoor onder de AWBZ van toepassing waren (ook wat betreft de eigen bijdragen).52 Het College krijgt echter ook de bevoegdheid om met inachtneming van de daarvoor door het concept-wetsvoorstel voorgeschreven procedures, op een eerder tijdstip een besluit in de plaats te stellen van het eerder afgegeven AWBZ-indicatiebesluit over de ondersteuning die betrokkene van de gemeente zal ontvangen.53 De aanspraak op beschermd wonen, zoals die nu is vastgelegd in de AWBZ, komt te 48
Art. 2.4.3 Concept-wetsvoorstel Wmo 2015 d.d. 16 augustus 2013. 49 Art. 2.1.4 Concept-wetsvoorstel Wmo 2015 d.d. 16 augustus 2013. 50 Art. 2.1.4 lid 2 Concept-wetsvoorstel Wmo 2015 d.d. 16 augustus 2013. 51 Concept-Mvt Wmo 2015, p. 35. 52 Art. 7.3 Concept-wetsvoorstel Wmo 2015 d.d. 16 augustus 2013. 53 Art. 7.5 Concept-wetsvoorstel Wmo 2015 d.d. 16 augustus 2013.
vervallen. Het concept-wetsvoorstel voorziet in een overgangstermijn die ten minste vijf kalenderjaren zal belopen.54 Beschikkingen, genomen op grond van de bestaande Wmo-verordeningen, behouden hun rechtskracht.55 Het hangt af van de inhoud van die beschikking en de regels in de betreffende gemeentelijke verordening, of de gemeente in de inwerkingtreding van de nieuwe wet aanleiding zal kunnen vinden om op die eerder afgegeven beschikking terug te komen – eerder dan de beschikking zelf aangeeft. 4. Overwegingen naar aanleiding van de Wmo 2015 4.1 Ongelijkheid Een eerste gevolg van de grote mate van beleidsvrijheid die gemeenteraden wordt toegekend bij het opstellen van het beleidsplan is het risico van lokale ongelijkheid. Decentraal kunnen, al dan niet onder invloed van politieke opvattingen, (grote) verschillen ontstaan in welke gevallen algemene of maatwerkvoorzieningen moeten worden aangeboden. Onder de huidige Wmo geldt dit ook als een van de belangrijkste bezwaren maar gelet op de grotere beleidsvrijheid die gemeenten onder de nieuwe Wmo 2015 zullen krijgen bestaat ons inziens het risico dat dit nog meer gaat klemmen. Dat doet vervolgens de vraag rijzen in hoeverre de bestuursrechter ook onder de nieuwe Wmo een rol voor zichzelf ziet weggelegd om deze ongelijkheid (deels) te compenseren via een volle in plaats van marginale toetsing. In dit verband is het van belang om te kijken naar de huidige Wmojurisprudentie.56 De bestuursrechter heeft de concrete invulling van de in de huidige Wmo vastgelegde compensatieplicht de afgelopen jaren met voortvarendheid opgepakt.57 De toetsing door 54
Concept-MvT Wmo 2015, p. 72. Art. 7.9 Concept-wetsvoorstel Wmo 2015 d.d. 16 augustus 2013. 56 Op grond van art. 10 van H4, Bijlage 2 van de Awb vindt hoger beroep (zonder schorsende werking) plaats bij de CRvB. 57 Kamerstukken II 2012/13, 29 538, nr. 146. 55
8
de rechter van deze compensatie is een veel bediscussieerd onderwerp. In de parlementaire geschiedenis wordt consequent gesproken van een besluit dat marginaal door de rechter zal worden getoetst.58 In het oude wetsvoorstel voor de overheveling van een deel van de AWBZ-zorg werd ook gesproken van een marginale toetsing van de op grond daarvan te nemen besluiten.59 De praktijk pakte echter geheel anders uit. De CRvB oordeelde dat de wetsgeschiedenis geen reden biedt marginaal te toetsen. De volgende overweging is inmiddels een standaardoverweging geworden: “… onverminderd de rechtsplicht van het College om in elk concreet geval een voorziening te treffen die zich kwalificeert als compensatie van beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie. Artikel 4 van de Wmo legt het College, wat dat aangaat, de plicht op om een resultaat te bereiken dat als compensatie mag gelden. De Raad heeft noch in de wet, noch in de wetsgeschiedenis aanknopingspunten gevonden voor een terughoudende beoordeling van een ter uitvoering van artikel 4 van de Wmo genomen besluit. Wel heeft hij daarin aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat een dergelijk besluit in het individuele geval maatwerk dient te zijn.60’ Onder omstandigheden kan dit leiden tot het oordeel dat algemene keuzen die de gemeenteraad en het college bij de uitvoering van de artikelen 3, 4, 5 en 6 van de Wmo hebben gemaakt in het concrete, individuele geval niet kunnen worden toegepast wegens strijd met de in artikel 4 van de Wmo bedoelde compensatieplicht”. De angst is daarmee ontstaan dat de rechter zich ontpopt tot ‘plaatsvervangend
bestuurder’.61 Vermaat e.a. concluderen in hun artikel dan ook dat ‘de vrijheid die de gemeente bij de uitvoering van de Wmo rest, in zekere zin is beperkt tot de keuze welke voorziening bij een gelijke mate van compensatie kan worden aangemerkt als goedkoopste’. Vonk is het gedeeltelijk met die bevindingen eens.62 Hij deelt niet de sterke mening omtrent het verlies van vrijheid van het bestuur. Dit is namelijk afhankelijk van de interpretatie van de bestuursorganen door de uitspraken van de rechter. Uit een analyse van de jurisprudentie over de compensatieplicht wordt geconcludeerd dat deze zich heeft ontwikkeld tot een resultaatverplichting die de rechter vol toetst. De rechter toetst dus niet alleen of het bestuur met inachtneming van haar eigen beleidsregels in redelijkheid tot toekenning of afwijzing van de Wmo-voorziening heeft kunnen komen, maar toetst of de gemeente daadwerkelijk, alle individuele kenmerken van de aanvrager in aanmerking nemend, heeft voorzien in compensatie van de beperking.63 In de Concept-memorie van toelichting Wmo 2015 wordt niet expliciet aangegeven hoe de bestuursrechter in de opvatting van de wetgever de door de gemeente gemaakte keuzes zal moeten gaan toetsten. Indien, ondanks het vervangen van de compensatieplicht door ‘participatie-stimulering’, de vaste lijn in de jurisprudentie van de CRvB zal worden doorgetrokken, kan de bestuursrechter de ongelijkheid wellicht enigszins corrigeren. 4.2 Nieuwe kansen De transitie van de AWBZ-zorg naar de Wmo 2015 zal een grote uitdaging betekenen voor de gemeenten. Naast de genoemde mogelijke negatieve gevolgen (toenemende rechtsongelijkheid, verschraling van de zorg, 61
58
Kamerstukken II 2005/06, 30 131, nr. 98, p. 49 (de Tweede Kamer) en Kamerstukken I 2005/06, 30 131, nr. C, p. 57 (de staatssecretaris tijdens de mondelinge behandeling van het wetsvoorstel door de Eerste Kamer). 59 Kamerstukken II 2011/12, 33 127 nr. 3, p. 12. 60 CRvB 10 december 2008, JB 2009/47, RSV 2009/24 en USZ 2009/14, r.o. 4.2.2.
Zie uitgebreid M.F. Vermaat, H.F. van Rooij & C.W.C.A. Bruggeman, ‘Compensatie in de Wmo: de rechter als plaatsvervangend bestuurder?’, TvGR 2010/6 en Jacco de Lange, ‘Compensatieplicht in de Wet Maatschappelijke Ondersteuning’, in: G.J. Vonk en A. Tollenaar (red.), Lokale verzorgingsstaat: nieuwe uitdagingen voor de sociale rechtsstaat, Groningen: Vakgroep bestuursrecht en bestuurskunde 2012, p. 67-81. 62 G. Vonk, ‘Lokale verzorgingsstaat’, NJB 2012/2172. 63 Kamerstukken II 2012/13, 29 538, nr. 146, p. 17.
9
drempels voor de rechtsbescherming) zien wij voor de gemeenten ook nieuwe kansen. Enerzijds biedt het concept-wetsvoorstel ten opzichte van het huidige stelsel meer beleidsruimte aan lokale overheden voor integrale aanpak bij het verlenen van zorg aan inwoners met beperkingen of problemen. Nu is de situatie zo dat inwoners naast zorgaanspraken op grond van de AWBZ, afhankelijk van het gemeentelijk beleid, ook aanspraak kunnen maken op gemeentelijke algemene of individuele Wmo-voorzieningen. Het gevolg daarvan is dat hulpverleners langs verschillende lijnen worden gecontracteerd, via zorgkantoren, via de gemeente of via het persoonsgebonden budget van de Wmogerechtigde zelf. Een veelgehoorde klacht van gemeentebesturen in dit verband is dat zij daardoor onvoldoende zicht hebben op de zorg die rond de hulpbehoevende inwoner wordt gecontracteerd en georganiseerd. Dit werkt bovendien belemmerend op een integrale aanpak van de zorg- en hulpverlening. Het concept-wetsvoorstel biedt door de transitie van de AWBZ naar de Wmo vanuit juridisch perspectief meer mogelijkheden voor de gewenste integrale aanpak. Materieel gaat deze transitie evenwel ook gepaard met een bezuiniging ten opzichte van de huidige AWBZ-uitgaven die voortkomt uit de politieke overtuiging dat de huidige Wmo- en AWBZ-gerechtigden meer zelf kunnen participeren of zorg organiseren dan thans het geval is. Dit betekent ons inziens dat de juridische ruimte die ontstaat voor een integrale aanpak in de praktijk aanzienlijk beperkt zal worden door de beperktere financiële middelen. Daarmee samenhangend zien wij in de gezondheidszorg in toenemende mate de behoefte ontstaan aan zogenaamde uitkomstbekostiging.64 De centrale overheid, zorgverzekeraars en ook gemeenten willen inzicht hebben in het resultaat dat een door hen geïnvesteerde euro oplevert. Sinds de
herziening van het zorgstelsel in 2006 en de introductie van de marktwerking ligt bij de financiering van de zorg sterk de nadruk op prestatiebekostiging. Een zorgaanbieder wordt zowel in de ‘cure’ als in de ‘care’ betaald per geleverde zorgprestatie. Het resultaat van die geleverde zorgprestatie speelt in beginsel geen rol bij de financiering. Inmiddels staat vast dat deze wijze van financiering een sterk zorgkosten opdrijvend effect heeft. Doordat bij de transitie van de AWBZ naar de Wmo 2015 ook de prestatiebekostiging via ZZP’s en geïndiceerde zorg, met inachtneming van een overgangstermijn, zal worden losgelaten ontstaat meer ruimte en mogelijkheden voor gemeenten om bij de aanbesteding van de nieuwe Wmo-zorg meer te sturen op, of te experimenteren met ‘uitkomstbekostiging’. Door Hayen e.a. is de uitkomstbekostiging gedefinieerd als: “Een wijze van bekostiging van zorg, waar vergoedingen aan zorgaanbieders (deels) afhangen van hun prestaties ten aanzien van (aspecten van) kwaliteit: effectiviteit, veiligheid, tijdigheid en vraaggerichtheid.”65 De eerste stappen richting uitkomstbekostiging kunnen worden gezet via landelijke kwaliteitseisen en indicatoren die door het nieuwe Zorginstituut Nederland worden ontwikkeld. De aanbieders van Wmovoorzieningen worden op grond van de Wmo 2015 verplicht sets van kwaliteitsindicatoren en ervaringen van cliënten over te leggen aan het Zorginstituut Nederland die deze informatie openbaar zal maken op een zodanige wijze dat vergelijking tussen aanbieders mogelijk wordt. Dit biedt goede aanknopingspunten voor gemeenten om bij de contractering van aanbieders verdergaande kwaliteitseisen te stellen en bijvoorbeeld via bonus-malussystematiek gecontracteerde aanbieders af te rekenen op de geleverde kwaliteit. Op die wijze kunnen gemeenten
64
Deze ideeën zijn in belangrijke mate geïnspireerd op het werk van Harvard prof. Michael Porter. Zie: Michael E. Porter & Elizabeth Olmsted Teisberg, Redefining Health Care: Creating Value-Based Competition on Results, Boston, MA: Harvard Business School Press 2006.
65
A.P. Hayen e.a., No cure, no pay? Onderweg naar uitkomstbekostiging in de Nederlandse zorg; huidige en toekomstige mogelijkheden (onderzoeksrapport Celsus academie), 2013.
10
meer prikkels in het lokale bekostigingsbeleid inbouwen waarbij aanbieders worden afgerekend op resultaat. Naast meer bekostiging op kwaliteit biedt het concept-wetsvoorstel ons inziens ook mogelijkheden dat bij de contractering door gemeenten van aanbieders van Wmovoorzieningen, in deze contracten meer prikkels worden ingebouwd om de maatschappelijke participatie via de sociale omgeving te stimuleren. In het lokale Wmobeleid kunnen bijvoorbeeld groepen potentiële Wmo-gerechtigden gedefinieerd worden ten aanzien van wie de gemeente vaststelt dat het redelijkerwijs mogelijk zou moeten zijn om de sociale omgeving meer te activeren tot mantelzorg. Via eveneens een bonus-malussysteem zou via ‘slimme’ contractering de verantwoordelijkheid daarvoor deels kunnen worden neergelegd bij de betreffende zorgaanbieders. Deze zouden daarmee niet meer uitsluitend moeten worden afgerekend per geleverde Wmoprestatie maar deels ook een positieve financiële prikkel krijgen indien zij de sociale omgeving van de Wmo-gerechtigden meer geactiveerd krijgen tot participatie. Uitkomstbekostiging kan evenwel uitsluitend goed werken bij vooraf helder geformuleerde doelen en meetbare uitkomsten. In dit verband zou mogelijk de zelfredzaamheidmatrix als hulpmiddel kunnen dienen voor gemeenten om maatschappelijk gewenste ‘uitkomsten’ verder te operationaliseren.66 Dit begint voor gemeenten met het ontwikkelen van een visie ten aanzien van de maatschappelijke doelen die zij wil bereiken met haar Wmo-investeringen. Op basis van de geformuleerde doelen kunnen zorgaanbieders vervolgens ook beoordelen welke bijdrage zij kunnen leveren bij de realisatie van deze doelen. Gemeenten en zorginstellingen kunnen vervolgens in overleg een model ontwikkelen dat aansluit bij zowel de (nieuwe) competenties van de zorginstelling als bij belangen van de gemeente.
5.
Conclusie
De nieuwe Wmo 2015 vormt een grote organisatorische opgave voor gemeenten. Het oude Wmo-principe van compenseren wordt vervangen door maatwerkoplossingen waarmee beoogd wordt de participatie te vergroten. Zonder afbreuk te willen doen aan de veelgehoorde maatschappelijke kritiek op de met deze transitie gepaard gaande bezuiniging op de meest kwetsbare groepen in de samenleving, hebben wij in deze bijdrage ook inzicht willen geven in de kansen die het concept-wetsvoorstel biedt voor gemeenten. De centrale grondgedachte die aan het concept-wetsvoorstel ten grondslag ligt vatten wij samen met ‘minder compenseren en meer participeren’. Het zal op de weg van de gemeenten liggen om daar in nauw overleg met de aanbieders nieuwe innovatieve oplossingen voor te bedenken. Een ding staat vooralsnog vast: er zijn de komende jaren structureel minder Wmo-euro’s te besteden en dat zal hoe dan ook moeten resulteren in een kritische houding van gemeenten bij de investering van die euro en meer oog voor het resultaat.
66
Zelfredzaamheid-Matrix gevalideerde Self Sufficiency Matrix (SSM) van het Utah Homeless Management Information System (UHMIS).
11
