244-f 4 1 Ministerie van Verkeer en Waterstaat Diredoraat-Generaal Rijkswaterstaat Adviesdienst Verkeer en Vervoer
EVALUATIE EN MONITORING DEREGULERING TAXI PROIECT- EN BEHEERSPLAN 5 oktober 1999
Li
I
8
+ -
...................... Uitleenbon
1 d I
E.
Dit bek terugbeorrp op:
31
li, I
1
I 1
I Mmsiene van Verkeer en Waterstaat
D i M e Vooriichbng infonnabe en Dowmenktie
Portbus 20901 25WEi DenHaag Telefwn 070-3517W7
1
B
E ..................................... Ministerie van Verkeer ril Waterstaat Informatie en Documentatie Postbus 20901 2500 EX Den Haag Tel. 070-3517049 / Fax 070-751 f d q f l
i 2
c I
E
i1
1 Projedbeschrijving 1.0 inleiding
In Nederland is de taxibranche één van de meest gereguleerde bedrijfstakken. In het kader van het project Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW) is een aantal jaren geleden de regelgeving ten aanzien van het taxivervoer ter hand genomen. De daartoe ingestelde werkgroep taxivervoer 'Jonker' heeft van het kabinet de opdracht-gekregenna -gaan in hoeverre.de regulering van het taxivervoer nog dienstbaar is aan de doelstellingen van het verkeers- en vervoenbeleid. Mede op basis van de bevindingen van de werkgroep is het kabinetsstandpunt "Naar een Klantgericht Taxivervoer' eind 1996 tot stand gekomen. Hierin wordt een samenstel van beleidsmaatregelen voorgesteld dat moet bijdragen aan een verbetering van de prijs/kwalieitverhouding van taxivervoer. Hoofddoelstelling van het 'nieuwe' taxibeleid is het versterken van de rol van de taxi in de Nederlandse mobiliteit. Bij het realiseren van deze doelstelling is gekozen voor de volgende instrumenten: gefaseerde deregulering en herregulering (kwaliteitsbeleid), ondersteunende maatregelen en intensivering van controle en handhaving. Twee belangrijke veranderingen zijn het vrijgeven van de capaciteit (het aantal taxi's) en het op termijn vrijgeven van de taxitarieven. Deze notitie "Monitoring taxibeleid" beschrijft de opzet van een monitoringsonderzoek gericht op het volgen van de ontwikkelingen die het gevolg (kunnen) zijn van nieuw beleid in de taxisector. Het onderzoek bestaat uit drie onderdelen. 1, Een onderzoek aan de aanbodzijde waarin zaken als de omvang en de structuur van bedrijven en hun diensten behandeld worden. 2 . Een onderzoek aan de vraagzijde waarin het gedrag en de perceptie van de consument ten aanzien van de taxi centraal staat. 3. Onderzoek naar de controle en handhaving van het beleid, alsmede het (decentraal) gehanteerde capaciteits- en tariefbeleid. In de nieuwe wetgeving is vastgelegd dat binnen 18 maanden na inwerkingtreding van de wet, voor 1 juli 2001 dus, de Minister de Staten-Generaal venlag zal doen van de doeltreffendheid en de effeden van de nieuwe taxi-wetgeving in de praktijk. Indien naar aanleiding van dat verslag wordt besloten tot een langer overgangsregiem, zal de Minister uiterlijk 3 jaar na de inwerkingtreding van de wet opnieuw verslag doen aan de Staten-Generaal. Deze monitoringstudie dient de basis aan t e reiken voor deze verslagen en zal daarvoor tijdig resultaten beschikbaar moeten hebben. Ook buiten deze vastgelegde verslagmomenten wordt het wenselijk gevonden om gedurende een aantal jaren ontwikkelingen van jaar tot jaar te kunnen volgen.
1.IDe huidige situatie ten aanzien van de taxi
Volgens de huidige Wet personenvervoerzijn de provincies bevoegd voor het taxivervoer. Deze kunnen hun bevoegdheden verder decentraliseren naar samenwerkende gemeenten, wat in de praktijk vaak gebeurt. Deze verdere decentralisering heeft ertoe geleid dat Nederland is opgedeeld in 33 zogenaamde taxiregio's. Voor deze regio's afionderlijk wordt door de vergunningverlenendeinstantie onder andere de tariefstructuur. de tariefhoogte' en de capaciteit (het aantal taxi's dat binnen een regio mag rijden) bepaald. Een taxivergunning wordt verleend op grond van de vraag naar taxivervoer in de
' 811contractvervoer en in geval van grenroverschrijdende ritten mag de vervoerder zelf de prijzen vastrtellen. 2
desbetreffende regio. De weg waarlangs deze vraag bepaald wordt, kan van vergunningverlenertot vergunningverlener verschillen. De geografische grenzen van de taxiregio's bepalen nu nog het werkterrein van de taxi's. Een taxi uit regio A mag in regio 6 bijvoorbeeld geen passagiers oppikken2. In de huidige Wet personenvervoerworden enkele kwaliteitseisen gesteld aan ondernemer, chauffeur en voertuig. Een ondernemer dient bijvoorbeeld nu 24 uur per dag bereikbaar en beschikbaar te zijn. In veel gevallen wordt hieraan invulling gegeven door aansluiting te zoeken bij een taxicentrale. De taxiregio's zijn bevoegd additionele eisen te stellen aan vergunninghouders, De hierdoor gerealiseerde aanvullende regelgeving zal zijn wettelijke grondslag verliezen. Het nieuwe beleid en de daarbij gekozen maatregelen hebben tot doel de dynamiek en flexibiliteit in de taxisector t e bevorderen. De introductie van marktwerking moet leiden tot een meer marktconforme en klantgerichte houding van de taxibranche. In de volgende paragraaf worden de belangrijkste maatregelen genoemd die hiertoe bijdragen. 1.2 Maatregelen bij het nieuwe beleid
Kernpunten van de nieuwe regulering is het samenstel van de volgende maatregelen en voorwaarden: Capaciteit I vergunningen De uitgifte van vergunningen wordt per 1 januari 2000 overgeheveld van de huidige vergunningverleners naar het Rijk. Het vigerende capaciteitsbeleid wordt gefaseerd afgebouwd. Tot 2000 zal het huidige vergunningenregimevan toepassing blijven. , in de periode 2000-2002 wordt het bestaande capaciteitsregime geleidelijk afgeschaft. Startende ondernemers zullen een exploitatieplan moeten overleggen, dat voldoet aan een nader bekend te maken omzetnorm. Bij uitbreiding van de capaciteit hoeft de ondernemer geen nieuwe vergunningen meer aan te vragen. Na 2002 zullen de bestaande capaciteitsregels volledig komen te vervallen. Alleen indien zich daarvoor zwaarwegende redenen~voordoen,is het mogelijk om deze termijn met maximaal twee jaar t e verlengen. Binnen drie jaar na inwerking treding (voor 1.I ,2003 dus) zal de Minister dan opnieuw verslag doen aan de Staten-Generaal over de doeltreffendheid en de effecten van deze wet. Vervoergebieden in 2002 komen de huidige vervoergrenzen t e vervallen. Vanaf dat moment kan Nederland als één vervoergebied worden beschouwd. Alleen indien daarvoor zwaarwegende redenen aanwezig zijn, kan per Koninklijk Besluit worden bepaald dat dit hooguit twee jaar wordt uitgesteld en zal de Minister binnen drie jaar na inwerkingtreding van de wet opnieuw verslag doen aan de Staten-Generaalover de doeltreffendheid en de effecten van deze wet. 24-uursverplichting De plicht aan de ondernemer om 24 uur per dag bereikbaar en beschikbaar t e zijn, komt met het nieuwe beleid per 1 januari 2000 te vervallen. De Tweede Kamer heeft wel gevraagd de effecten hiervan in beeld te brengen. Tarieven De huidige regulering ten aanzien van het tarief (standaardtarieven)wordt gefaseerd afgebouwd. Tot 2000 blijft de huidige systematiek gehandhaafd, waarbij de verschillendetaxiregio's de hoogte van de tarieven bepalen. In 2000 en 2001 geldt een landelijk maximumtarief. Taxibedrijven worden in de gelegenheid gesteld onder dit tarief met elkaar t e concurreren. De gehanteerde tarieven dienen zichtbaar t e ! worden gemaakln de auto, de prijzen dienen t e worden vastgelegd in de taxameter of L boordcomputer. Op basis van het in de inleiding genoemde verslag van de Minister aan de Staten-Generaal, binnen 18 maanden na inwerkingtreding van de wet, zal worden besloten of de taxitarieven in het jaar
,L~L*C
i
Tenzij de rit is besteld bij het kantoor van de vervoerder.
3
1 1
1 I I 1
I I I I 1 I T 1 I
I I 1 I'
I I
2002 geheel worden vrijgegeven.
Kwaliteit Het Rijk stelt kwaliteitseisen aan de ondernemers, chauffeurs en voertuigen. Eisen aan de ondernemer Een ondernemer zal moeten voldoen aan de volgende voorwaarden: eis van vakbekwaamheid op grond van wettelijk erkend ondernemendiploma een recente verklaring omtrent gedrag een inschrijving bij de Kamer van Koophandel ondernemingen zullen een klachtenregelingbekend moeten maken en worden verplicht zich aan te sluiten bij een geschillencommissie. Eisen aan de chauffeur Ook aan een chauffeur worden eisen gesteld. Hij zal in het bezit moeten zijn van een chauffeunpas. De chauffeurspas kan worden verkregen door een recente verklaring omtrent het gedrag te overleggen, een geldig rijbewijs én een geneeskundige verklaring. Eisen aan het voertuig Voertuigen zullen voorzien moeten zijn van een speciaal taxikenteken en een boordcomputer. Tevens dienen de gehanteerde tarieven binnen het voertuig kenbaar t e worden gemaakt. b ~ *h.,;b-*,-q h'd.,+i.c-Controle en handhaving De activiteiten in het kader van controle en handhaving worden geïntensiveerd in de Randstad. Controle wordt vergemakkelijkt door de invoering van een speciaal taxikenteken, een verplichte boordcomputer en het strafbaar maken van ook het (slechts) aanbieden van illegaal vervoer.
L
1
Infrastructuur Er wordt onder meer gewerkt aan maatregelen die een zodanige ruimtelijke inrichting bieden dat andere werkwijzen dan het 'first-in-first-out'-principe op een taxistandplaats mogelijk zijn en de standplaats daadwerkelijk ais 'marktplaats' kan werken. Fiscale faciliteiten Ondernemers worden tegemoet gekomen met de volgende fiscale voordelen: afschrijving in één keer van 'goodwill', materieel en boordcomputer vrijstelling van BPM in plaats van teruggave achteraf. 1.3 Verwachte effecten van nieuw beleid
Het kabinet verwacht dat het nieuwe taxibeleid vanaf 2000 (in de eerste fase van de implementatie van beleidsvoorstellen) de eerste vruchten zal afwerpen. Maximaal effect zullen de beleidsmaatregelen naar verwachting in de periode 2002-2005 sorteren. Door periodiek onderzoek t e verrichten zullen de concrete ontwikkelingen ten gevolge van het nieuwe beleid worden gevolgd, zodat geanalyseerd kan worden of de gewenste effecten optreden. Deze monitor stelt zich tot doel richting en omvang van de ontwikkelingen te beschrijven en het materiaal aan te dragen dat geschikt is voor de evaluaties op de momenten zoals vastgelegd in de tweede Nota van Wijziging d.d. 25 juni 1999. 'Taxi naar de Toekomst' benoemt de volgende indicatoren, waarop als gevolg van de nieuwe wetgeving effect verwacht wordt:
4
I I
l
a I I
~I I 1 I I
I I I
I U E 1 I B i I
reizigers marktdoorzichtigheid
taxi-vraag vraagontwlkkeling modal split bedrijfstak omzetontwikkeling bezettings'- en ben~ttingsgraad~ taxi's ontwikkeling bedrijfskosten, -resultaten, -waarde. bedrijfsstructuur aantal uittreders respectievelijk toetreders werkgelegenheidsontwikkeling taxi aanbod kwaliteit taxiaanbod innovaties tariefontwikkeling aantal taxi's
De verwachtingen omtrent de richting van de ontwikkelingen (toe- of afname, gelijk gebleven) worden door het kabinet overwegend positief ingeschap, met uitzondering van de marktdoorzichtigheid. Toenemende differentiatie van het aanbod kan immers leiden tot afnemende marktdoorzichtigheid. Deze indicatoren zullen voor een hanteerbare monitoring verder moeten worden geoperationaliseerd
en geconcretiseerd. Ook zal het aantal indicatoren moeten worden aangevuld naar aanleiding van overleg met Kamer en overlegpartners. Verderop in deze notitie wordt hieraan invulling gegeven, terwijl daar de indicatoren worden gegroepeerd in de voor een monitoring meer logische indeling, namelijk: 1. vraag, 2. aanbod en 3 . controle en handhaving. 1.4 Doel van het onderzoek
Het onderzoek heeft een tweeledig doel: I.Het beschrijven van richting en omvang van de ontwikkelingen in de taximarkt. 2 . Het verklaren van de gevonden ontwikkelingen teneinde periodiek verslag te kunnen doen van de doeltreffendheid en de effecten van de nieuwe wetgeving.
Het eerste betreft 'kale' monitor-activiteiten, het tweede meer evaluatieve activiteiten. Het uiteindelijke verslag aan de Staten-Generaal zal door de ]worden opgesteld. y )n I Bij het interpreteren en verklaren van de gevonden ontwikkelingen in de evaluatiefase, dient te worden bedacht dat er verband is tussen het nieuwe beleid, de gekozen maatregelen, de naleving van de maatregelen, alsmede externe invloeden die de gevonden ontwikkelingen kunnen medebepalen. Bij het vaststellen van de i n d i c a t m -m~tmetdii.conceptuele,kader reedrrekening gehouden worden. In de evaluatiefase, waarbij een verklaring van de gevonden ontwikkelingen aan de orde is, zullen vragen aan de orde kunnen komen als: Zijn de gekozen maatregelen goed uitgevoerd? Worden de maatregelen voldoende nageleefd? Welke andere, externe invloeden kunnen de gemeten ontwikkeling beïnvloed hebben? Zijn de voor de beleidsimplementatierelevante maatregelen gekozen? ' aanra
reizigers per voertuigkm
'' hel aanrai voertiiigw dar oeiaden is (met een cf meer passagiers) ' De tamiancne ze I schat ae effecten voornameiqk negatief in
5
,,,$5
/A+
I
I i I I i 1 I II I
I I
8 I b ,I I I I
I
I I I
Na het kiezen van de instrumenten en indicatoren van de monitor, die de ontwikkelingen beschrijft (hoofdstuk 3), zullen daarom nog instrumenten en indicatoren worden toegevoegd teneinde vragen van bovenstaandeaard evaluatief te kunnen beantwoorden (hoofdstuk 4). 1.5 Opzet en organisatie van het monitoringsonderzoek
Relatie met O-meting 1997 en bespreking met Kamer en branche Om inzicht t e krijgen in de ontwikkelingen en om vast te stellen of de verwachte veranderingen ten gevolge van de maatregelen optreden, wordt een meerjarig monitoringsonderzoekgehouden. Het onderzoek richt zich op de ontwikkelingen die zich zowel aan de vraag- als aan de aanbodzijde kunnen voordoen. Een eerste meting in het kader van dit onderzoek heeft plaatsgehad in 1997 (aan de vooravond van verwachte maatregelen). In het kader van deze meting is een draaiboek voor monitoring ontwikkeld en heeft een meting plaatsgevonden. Deze meting heeft reeds ervaring opgeleverd voor wat betreft de uitvoerbaarheid en bruikbaarheid van de gekozen monitor-instrumenten. Het draaiboek is dan ook het vertrekpunt voor de metingen 1999 - 2003. Het ligt in de rede in 1999 een extra startmeting of nulmeting uit te voeren. Deze zal nog niet de ontwikkelingen ten gevolge van beleidsmaatregelen in beeld brengen, die immers eerst in 2000 van kracht worden, maar levert een actualisering van het onderzoek uit 1997. De toegepaste methode ten opzichte van de O-meting uit 1997 dient vanuit onderzoekstechnisch oogpunt zo min mogelijk gewijzigd te worden. Alleen al een wijziging van de vraagstelling kan immers tot andere resultaten leiden, waardoor vergelijking met 1997 zinloos wordt. De O-meting uit 1997 is beproefd en heeft zijn waarde bewezen. Wel zullen onderzoekswensen die voortkomen uit de Kamerbehandeling "Wijziging wet personenvervoer voor het taxivervoer (deregulering taxivervoer) " toegevoegd worden. Over het onderzoek naar de doeltreffendheid en de effecten van deze wet in de praktijk zal de Minister overleg hebben met vertegenwoordigers van werkgevers en werknemers in het taxivervoer, provincies en gemeenten, (voormalige) vergunningverleners en representatieve consumentenorganisaties. Daartoe zal overleg worden belegd met deze vertegenwoordigers bij de opzet van de monitoring en bij het beschikbaar komen van monitorresultaten. Het plan van aanpak/projectplan is inmiddels overlegd met deze klankbordgroep, de belangrijkste reacties op de opzet zijn verwerkt. Opzet in grote lijnen Om de ontwikkelingen t e beschrijven worden verschillende indicatoren vastgesteld die tezamen een goed beeld geven van de ontwikkelingen in de taxisedor. Voor het bepalen van deze indicatoren dient het eerder in 2.3 genoemde lijstje van indicatoren als uitgangspunt. De monitoring wordt ingevuld met 3 onderzoeksinstrumenten: een onderzoek aan de aanbodzijde, bestaande git een telefonisch afgenomen vragenlijst onder directeuren en eigenaren van taxibedrijven (eventueel na voorafgaande toezending vragenlijst) een onderzoek aan de vraagzijde, bestaande uit een telefonisch afgenomen vragenlijst onder taxigebruikers en een conjunctmeting, afgenomen met gebruik van draagbare computers onderzoek naar controle en handhaving op basis van desk-research Bij deze drie metingen dient, zoals eerder beschreven, zo nauwkeurig mogelijk t e worden aangesloten bij de vraagstelling van de reeds uitgevoerde O-meting in 1997. Monitoring-frequentie Om de ontwikkelingen als gevolg van het nieuwe taxibeleid nauwgezet van jaar tot jaar te kunnen volgen, is er voor gekozen de monitoring jaarlijks uit te voeren. Dit mede, omdat maatregelen gefaseerd worden ingevoerd. Omdat de preferenties van consumenten ten aanzien van de verschillende kwaliteitsaspecten van de taxi minder snel verschuiven, is alleen voor het onderdeel conjunctmeting voor een minder frequent uitvoeringsritme gekozen, t e weten 1 x per 2 jaar.
6
I I I
I I I I I
t I
i I
I I I I I I I I
2. Uitwerking van de monitor-opzet en evaluatie Om verslag te kunnen doen over de doeltreffendheid en de effecten van deze wet in de praktijk is het noodzakelijk de ontwikkelingen in de taximarkt te volgen met een monitor en vervolgens de gevonden de gevonden ontwikkelingen te kunnen verklaren. Verklaren, in de zin dat helder wordt welk deel van de waargenomen ontwikkelingen aan de genomen maatregelen mag worden toegeschreven en welk deel aan de wereld die de taxi omgeeft. Hierna wordt eerst de monitoring opzet, conform de indeling in 3 hoofdlijnen, verder uitgewerkt naar een lijst van t e monitoren indicatoren. Vervolgens wordt beschreven wat nodig is om de gevonden ontwikkelingen t e kunnen verklaren. Zoals eerder vermeld, is het van belang de monitoringssystematiek zo precies mogelijk aan te laten sluiten met de werkwijze zoals toegepast in de O-meting uit 1997. Van dit in 1997 gehouden monitoringsonderzoek is een draaiboek beschikbaar met geoperationaliseerdevragenlijsten, waar de ervaringen goed mee zijn. Alleen al een afwijking van de eerder geformuleerde enquete-vragen kan tot een trendbreuk leiden, dit geldt bijvoorbeeld in ieder geval voor de vragen die een kwalieitsoordeel van de reiziger over hettaxiprodukt betreffen. Bij het bepalen van de indicatoren dient sterk rekening te worden gehouden met de mate waarin data die als input voor de indicatoren moet dienen verkrijgbaar is; ook in dit opzicht heeft het draaiboek uit '97 zijn waarde bewezen.
2.1 Monitoring aanbodzijde
Aanbod: diversiteit en kwantiteit Het loslaten van het huidige capaciteitsbeleid zal leiden tot veranderingen in het aanbod. Het veranderende aanbod heeft betrekking op zowel de kwantiteit van het aanbod als het soort aanbod, de ontwikkeling van nieuwe vervoerdiensten en produktíormules (produkt/prijscombinaties). Beiden dienen gemonitord t e worden. Dit zal nadrukkelijker moeten gebeuren dan in het draaiboek van '97 gebeurd is: destijds waren afwijkende produkt/prijscombinaties immers nog niet o f nauwelijks toegelaten. Overigens is in '97 ook van produktlprijscombinaties, die wel van de voorgeschreven tarieven voor straattaxivervoer deel uit maken, zoals aparte tarieven voor nachtvervoer en rolstoeltaxivervoer die in sommige regio's voorkomen, geen verslag gedaan: met de meting in '99 kan dit beeld alsnog gecompleteerd worden. Voor de kwantiteit van het aanbod zijn het aantal vergunningen en het aantal taxi's medebepalend. Tot 1.I ,2000 zullen deze gegevens verzameld moeten worden bij de decentrale vergunningverleners, daarna komen zij centraal beschikbaar. De meest nauwkeurige indicator voor de omvang van het aanbod is het aantal wagenuren dat daadwerkelijk straattaxivervoer wordt aangeboden. Dit is alleen bij de individuele bedrijven bekend, zodat dit in de vragenlijst voor bedrijven opgenomen moet worden. In relatie tot het wegvallen van de 24-uursverplichtingzou tevens gevolgd moeten worden op welke tijdstippen deze wagenuren worden aangeboden (dit laatste is een toevoeging ten opzichte van draaiboek '97). Ontwikkeling tarieven Hiervoor werd al benoemd dat de gehanteerde tarieven onderdeel uitmaken van het aanbod. De ontwikkeling van tarieven dient daarbij in het bijzonder gevolgd te worden. Het instellen van een maximumtarief in plaats van een vast tarief in het jaar 2000 geeft taxibedrijven de mogelijkheid beneden dit tarief met elkaar t e concurreren. Het volgen van de tariefontwikkeling moet uitwijzen of dit ook werkelijk gebeurt. Daarmee zijn de tarieven een indicator voor de mate van concurrentie op de taxi-markt. De gehanteerde tarieven zullen een plek moeten krijgen in de uitvraag onder ondernemingen; ook kan bij een uitvraag onder taxigebruikers worden gevraagd naar het tarief dat zij voor hun laatste rit betaalden. Beide vragen zijn nieuw ten opzichte van het draaiboek '97. Branche en bedrijfsstructuur De deregulering creëert een nieuwe marktomgevingvoor de taxisector en dit zal ook zijn invloed hebben op de branche- en bedrijfsstructuur. Het loslaten van de eis dat een taxibedrijf 24 uur per dag
8
I I 1
I I I I
operationeel moet zijn zal er bijvoorbeeld toe kunnen leiden dat 'parttime' taxibedrijven ontstaan. Deze zullen voornamelijk in de drukke uren opereren. Aan de volgende aspecten zal aandacht worden besteed: werkgelegenheid in sector aantal ondernemers e bedrijfsomvang ontwikkeling parttime-taxibedrijven ontwikkeling andere vormen van taxivervoer (bijvoorbeeld verschillende vormen van d e e h i ) aantal nieuwe toetreders aantal uittreders (en waarom) omvang omzetten per bedrijf, auto en product bedrijfskosten, -resultaten en -waarde aantal faillissementen rendement bedrijfstak, gemiddelde en spreiding bedrijfsstructuur
I
Deze punten zullen in de uitvraag onder ondernemers aan de orde moeten komen, voor zover hiervoor nog geen secundaire bronnen beschikbaar zijn die desk-research toelaten.
i 1 I I I I I I
De introductie van concurrentie in de taxibranche zal ook zijn weerslag hebben op de efficiency van de bedrijfsvoering. Van de beschikbare indicatoren kunnen ratio's worden afgeleid, bijvoorbeeld de verhouding omzet/personeel of omzet/materieel, die de ontwikkeling in de efficiency weergeven.
1 I
I I I
2.2 Monitoring vraagzijde
Dit deel van het monitoringsonderzoek omvat de volgende onderwerpen: Profiel gebruiker Het vraagzijde-onderzoek moet inzicht bieden in het profiel van de gebruiker. Achterhaald moet worden wie van de taxi gebruik maakt en om welke reden. Omvang gebruik De deregulering zal het gebruik van de taxi beïnvloeden. Ten eerste, omdat veranderingen in de prijs/kwaliteitverhouding de vraag beinvloeden, ten tweede, omdat veranderingen in het aanbod de vraag kunnen beïnvloeden (aanbod schept vraag). De vraagontwikkeling, in termen van taxipersonenritten en taxi-personenkilometers,maakt daarom onderdeel uit van de monitoring. Een verandering in de vraag kan de modal split doen wijzigen. De veranderende vraag dient daarom t e worden afgezet tegen de rnobiliteitsontwikkelingbij de andere modaliteiten. Tevens dient aandacht t e worden besteed aan eventuele modal-splitverschuivingen binnen de taxisector, bijvoorbeeld minder contractwerk ten gunste van de straattaxi of meer deeltaxi ten koste van individuele taxi. Keten De voorgestelde dereguleringsmaatregelenzullen hun effect hebben op de kwaliteit van het taxivetvoer in Nederland. Volgens het kabinetsstandpunt zal het aanbod van taxi's (kwantitatief en kwalitatief) meer aansluiten bij de wensen van de klant waardoor de vraag naar de taxi toeneemt. Deze ontwikkeling leidt ertoe dat de taxi een belangrijkere rol in de vervoersketen kan gaan innemen. De taxi zal bijvoorbeeld vaker als voor- en/of natransport worden gebruikt. Onderzocht moet worden in hoeverre dit ook het geval is. Het vraagzijde-onderzoek heeft tot doel de ontwikkeling van de kwaliteitsperceptievan de passagier in kaart te brengen. Hierbij moet kwaliteit breed worden opgevat. Onder andere de volgende aspecten dienen in het onderzoek te worden meegenomen: Gewenste prijslkwaliteitverhouding
9
Het onderroek moet inzicht bieden in de mate waarin passagiers de geboden prijs/kwaliiekverhouding waarderen. De waardering van prijs en de diverse kwalieikkenmerken en het belang dat de consument daaraan hecht, kan in de loop der tijd veranderen. De waardering van de consument voor de onderscheiden kwaliieitsattributenzal jaarlijks worden gevolgd. De consument zal de verschillende kwaliekattributen niet allemaal even belangrijk vinden. Hoe de consument het belang van de verschillende attributen ten opzichte van elkaar weegt is in de O-meting ondenocht met een zogenaamde conjunct-meting. Deze waardering van de verschillendeattributen ten opzichte van elkaar zal minder snel fluctueren dan de waardering van de individuele attributen, daarom wordt voor wat betreft de conjunct-meting volstaan met een tweejaarlijks meetritme. Ten opzichte van het draaiboek '97 zal het kwalieitsattribuut 'veiligheid' moeten worden toegevoegd. Van sommige van de gekozen instrumenten, met name de chauffeurspas, wordt vooral op de veiligheidsbeleving effect verwacht. In het draaiboek '97 was dit kwaliieitsattribuut nog niet apart opgenomen, terwijl het juist zinvol is te volgen hoe beoordeling van de consument op dit puntzich ontwikkeld, alsmede het belang dat hij eraan hecht. 24-uursbeschikbaarheid Bij de kamerbehandeling wordt nadrukkelijke gevraagd om monitoring van de 24-uursbereikbaarheid en beschikbaarheid. In het aanbodzijde-ondenoekwordt reeds aan ondernemers gevraagd gedurende welke uren zij bereikbaar zijn en wanneer zij hoeveel wagenuren beschikbaar hebben. Dit zegt nog niet alles over 'nee-verkoop' aan individuele consumenten. In het vraagzijde-onderzoek zou daarom bij consumenten naar ervaringen op dit gebied gevraagd kunnen worden. Een probleem kan daarbij zijn dat er zeer weinig consumenten gevonden kunnen worden met vervoervraag op moeilijke tijden en in moeilijke gebieden. De opdrachtnemende consultant wordt gevraag hiervoor zonodig een aanvullend instrument t e ontwikkelen. Daarbij gaat het dan met name om het in beeld brengen van de ontwikkeling van de beschikbaarheid de komende jaren in vergelijking tot het referentiejaar '99. Service en imago Het onderzoek moet inzicht bieden in de kwaliteitsperceptie van de service. Hierbij gaat het om zaken als het uiterlijk, de beleefdheid en het rijgedrag chauffeur, de kwaliteit van het voertuig, "het zich op z'n gemak voelen" in de taxi maar ook om zaken als de bereikbaarheid van de taxicentrale waarbij de taxi's zijn aangesloten, de wachttijden, de situatie op de standplaatsen, enz. Transparantie van de mare voor de consument Vanaf het moment dat een maximumtarief wordt ingesteld en concurrentie onder dit maximumtarief mogelijk is, speelt voor de consument de 'markttransparatie' een belangrijke rol. Hij moet immers kunnen kiezen voor de taxi met de prijs/kwaliteitsverhouding van zijn voorkeur. Het onderzoek moet inzicht geven in de markttransparantievoor de consument, onder andere door de wijze waarop informatie wordt verstrekt over produkt en prijs. In het verlengde van de markttransparantiemoet het onderroek inzicht geven in de wijze waarop het taxitarief tot stand komt (in het geval dat taxi's onder het landelijk vastgestelde maximumtarief met elkaar gaan concurreren). Behandelingvan klachten Tenslotte dient het oordeel van de consument over de klachtbehandelingdoor bedrijven gevolgd t e worden. 2.3 Capaciteitsbeleid, tariefbeleid, controle en handhaving Capaciteitsbeleid, tariefbeleid en controle en handhaving zijn kernpunten van de nieuwe wetgeving. Voor een monitoring van de ontwikkeling op deze punten zijn de tot nu toe gehanteerde instrumenten, een meting onder bedrijven en een meting onder consumenten, minder geschikt. Zij zouden hooguit indirect kunnen aangeven welke ontwikkeling hierop heeít plaatsgevonden, terwijl de directe bron gemakkelijk benaderbaar is. Capaciteitrbeleid Tot 1 januari 2000 is het capaciteitsbeleid in handen van de decentrale vergunningverleners, daarna zal
I I
I I C
I I I 1 I I l
i
c I I I I I I I
dit worden uitgevoerd door de Rijksverkeersinspectie. Tot 2000 zijn dus de decentrale vergunningverleners de goede bronnen voor het beschrijven van het gehanteerde capaciteitsbeleid. na 2000 is de Rijksverkeersinspectie dat. Na 2000 is er dus ook een centrale bron beschikbaar voor het aantal uitstaande vergunningen. Tariefbeleid Het taxitarief wordt tot 1 januari 2000 vastgesteld door de decentrale vergunningverleners. Daarna zal er per regio een maximumtarief gaan gelden. De hoogte van het maximumtarief zal regionaal worden vastgesteld. Het is belangrijk een goed overzicht te hebben van de gehanteerde hieven in 1999 en daarna de per regio geldende maximumtarieven goed te volgen. Dit deint aan het draaiboek van '97 te worden toegevoegd en kan met behulp van desk-research. Bij de tarieven is het belangrijk ook de tariefopbouw goed t e volgen: tarieven waren tot nu toe opgebouwd uit een vaste eerste aanslag, een kilometerprijs en een wachttarief. Vaak wordt er onderscheid gemaakt tussen een gewoon taxiirief en een rolstoekitarief, soms ook tussen een dagtarief en een nachttarief. Ook dergelijke differentiaties in voorgeschreven (maximum)tarieven dienen goed gevolgd t e worden. Controle en handhaving In de @meting van '97 zijn de taakverdeling bij de handhaving en het gehanteerde beleid globaal beschreven. In het nieuwe beleid zal de handhaving worden versterkt. Voor de hand liggende indicatoren in de monitoring zijn de jaarlijkse intensiteit van de diverse controles en het geconstateerde aantal overtredingen per categorie. De Rijksverkeersinspectie draagt zorg voor de handhaving van deze wetgeving en is daarmee een logische bron voor deze indicatoren. Ten opzichte van de O-meting '97 wordt ook indicatoren ten aanzien van de vergunningverlening toegevoegd om t e kunnen volgen hoe de toelating tot de markt zich ontwikkelt. 2.4 Differentiaties
Omdat t e verwachten valt dat ontwikkelingen bij de taxi afhankelijk zijn van specifieke omgevingsfactoren dient bij de monitoring t e worden gedifferentieerd naar grootstedelijke, stedelijke en landelijke gebieden. Daarbij dient te worden aangesloten bij de indelingen gehanteerd in de rapportage over de O-meting '97. Niet alleen landelijk, maar ook voor de 4 grote steden samen dienen representatieve uitspraken gedaan t e kunnen worden. Verder geldt dat differentiatie dient plaats t e vinden naar contract- en straattaxivervoer en binnen het straattaxivervoer naar bel- en opstapwerk. Het is zeer belangrijk dat bij de gegevensverzamelingin de gaten wordt gehouden of deze gelden voor het straattaxiwerk of het contradvervoer, zodat bij de rapportage ook in beeld kan worden gebracht welke ontwikkeling geldt voor het strattaxivervoer resp. het contradvervoer. Ook dient rekening t e worden gehouden met verschillen tussen individueel en deeltaxivervoer. Een ander onderscheid is dat tussen gewoon en rolstoeltaxivervoer. Veel regio's kennen nu een apart tarief voor rolstoeltaxivervoer.-Afhankelijk van++ nemen maatregelen metbetrekking tot het roistoeltaxitarief kan het effect op de prijsontwikkelingen, het aanbod, de beschikbaarheid en de vraag naar rolstoeltaxivervoer verschillen van dat voor de gewone taxi. Het verzamelen van gegevens zal steeds onderscheidenlijk moeten gebeuren voor wat betreft straattaxivervoer en contradvervoer. Er zal namelijk ook zoveel als mogelijk ook over de ontwikkeling van deze vervoersoorten apart moeten worden gerapporteerd. Voor de overige differentiaties volstaat het om voor de totale populatie telkens een uitsplitsingte doen naar één differentiatie. Bij differentiatie op differentiatie (bijvoorbeeld het individuele rolstoeitaxivervoer uitgevoerd als straattaxi in de 4 grote steden) zal al snel t e weinig vulling zijn om nog geldige uitspraken te mogen doen.
11
I I I I I
I 1 I I I
I I I I I
I I I
I I I
2.5 Toevoeging op monitor ten behoeve van evaluatie In paragraaf 1.4 is reeds beschreven dat voor het verklaren van de met een 'kale' monitor gevonden ontwikkelingen aanvullende acties noodzakelijk zijn. Deze paragraaf beschrijft welke hier gekozen worden. Bedacht moet worden dat de voorgestelde monitor vooral de totale ontwikkeling als gevolg van een samenstel van beleidsmaatregelen in beeld zal brengen. Het is dan moeilijk om t e interpreteren welke individuele beleidsmaatregelen welk effect hebben gesorteerd. De diverse beleidsmaatregelen interfereren op elkaar. Het kwaliteitsoordeelvan gebruikers (en ook van niet gebruikers) kan bijvoorbeeld beïnvloed zijn door de invoering van de chauffeurspas, het vrijere capaciteitsbeleid, een betere controle en naleving enz. Uitspraken over het effect van individuele maatregelen zijn dan feitelijk onmogelijk. Voor bqvoorbeeld het kwalieitsoordeel van de consument hanteert het draaiboek van de O-meting '97 een soort rapport aan met rapportcijfers voor onderscheiden kwalieitsattributen. Jaarlijkse rapportcijfers brengen alleen de ontwikkeling ten gevolge van het samenstel van maatregelen in beeld. Het is moeilijk deze naderhand t e interpreteren, in de zin dat aan separate beleidsmaatregelen effecten mogen worden toegeschreven. De enige oplossing hiervoor is om bij vetvolgmetingen (dus vanaf 2000) aan consumenten expliciet te vragen hoe zij vinden dat de taxi zich op dat betreffende kwaliteitsattribuut sinds '99 heeft ontwikkeld en vervolgens de vraag voor t e leggen wat zij daatvan de oorzaak vinden. Dit eerst zonder de consument concreet genomen maatregelen voor te leggen en daarna met 'geholpen bekendheid' over specifieke maatregelen, zoals de chauffeurspas.
Op analoge wijze zal voor de belangrijkste indicatoren bij de vervolgmetingen ruimte moeten worden ingebouwd om consumenten en ondernemers t e vragen naar de ontwikkeling die zij hebben waargenomen en te vragen naar de oorzaken waaraan zij dit toeschrijven. Dit, in aanvulling op het draaiboek van de O-meting '97. Voor de evaluatie zal tevens een aantal externe ontwikkelingen gemonitored moeten worden, om de bij het taxivervoer gevonden ontwikkelingen t e kunnen interpreteren en in beeld t e brengen welk effect aan de genomen maatregelen mag worden toegeschreven. In ieder geval betreft dit de volgende volgende punten: I.Bohouden van de mobiliteitsontwikkelingin Nederland (in termen van aantallen ritten en reizigerskilometers).Toegenomen taxigebruik zegt nog niet veel. Als de mobiliteit groeit is het immers logisch dat de taxi-mobiliteit navenant groeit. Een afnemende mobiliteit gepaard met een toenemende taximobiliteit duidt veel meer op effectiviteit van de genomen maatregelen ten aanzien van de taxi. 2 . Terugblikken op historisch bekende relaties tussen taxigebruik, taxitarieven en besteedbaar inkomen, dit beperkt tot wat met behulp van desk-research in beeld kan worden gebracht. 3. Bijhouden van het bestedingspatroon van consumenten. 4. Bijhouden van algemene prijsindexen en de prijzen van mobiliteit om de gevonden prijsontwikkeling van taxi's t e kunnen duiden. 5. Bijhouden van algemene ,inbeidsmarkt-.ontwikkelingen(werkgelegenheid, inzetflexwerkers) om ontwikkeling in arbeidsmarkt taxi t e kunnen interpreteren. 6. Bijhouden gemiddeld rendement van bedrijven buiten de bedrijfstak taxi. 7. Bijhouden van de ontwikkelingen ten aanzien van doelgroepregelingen die betrekking hebben op de taxi (bv. de overgang van AAW naar WVG heeft voor sommige straattaxi-ondernemersnogal wat betekend) 8. Bijhouden van buitenlandse ontwikkelingen, dit beperkt tot wat behulp van desk-research in beeld kan worden gebracht. In ai de genoemde gevallen kan worden volstaan met desk-research op basis van bestaande bronnen.
12
2.6 Indicatoren in schema
Het voorgaande is hieronder in schema uitgewerkt. Cursief zijn toegevoegde punten op het draaiboek van de O-meting in '97. Voor de indicatoren uit de O-meting '97 zijn reeds vragenlijsten beschikbaar. De toegevoegde indicatoren zullen door de opdrachtnemende consultant verder moeten worden geoperationaliseerd. Onderzoek aanbodzijde Bij het analyseren van de aanbodzijde van de taxibranche zijn de volgende indicatoren aan de orde geweest. Indicator I.aantal bedrijfsvergunningen 2 . aantal vergunde taxi's
3. omvang en samenstellingwagenpark 4. aantal rolstoeltoeg. voertuigen 5. aantal voertuigkilometers, naar soort taxiwerk 6. aantal wagenuren, naar soort taxiwerk i . aanpassen tijdstippen aanbod straattaxiwerk 8. samenwerking voor 24-uurs beschikbaarheid 9. nieuwwaarde wagenpark 10.afschrijvingstermijn 11. aantal werkzame personen 12. aard arbeidscontract (O-uren, parttime, fulltime) 13. soorten taxidiensten 14. nevenactiviteiten 15. opbrengsten (omzet) 16. bedrijfsresultaat 17. beladingsgraad 18. combinatiefactor 79.investeringen in voertuigen 20. klachtenafhandeling 21. aansluiting geschillencie. 22. rilengte 23. gehanteerde tarieven straattaxi + hoe vaak bijstelling 24. produktdifferentiatiehieuwe vormen aanbod 25. gebruik fiscale mogelijkheden 26. andere bedrijfsvorm gekozen? 27. gebruik boordcomputer 28. bedrijfswaarde -ontwikkeling 29. vragen ten behoeve van verklaring ontwikkelingen 30. budget besteed aan reclame (markttransparantie)
Bron Methode Min V&W desk research enquete ondernemers kentekenreg. enquete ondernemers kentekenreg. ondernemers enquete enquete ondernemers ondernemers enquete ondernemers enquete enquete ondernemers ondernemers enquete enquete ondernemen ondernemers enquete ondernemers, enquete arbeidsmarktondz enquete ondernemers ondernemers enquete enquete ondernemers ondernemers enquete enquete ondernemers ondernemers enquete ondernemers enquete ondernemers enquete ondernemers, enquete geschillencie. ondernemers enquete ondernemers enquete ondernemers enquete ondernemers, enquete belastingdienst desk-research ondernemers, enquete desk-research KVK/RVI wdernetners enquete ondernemers enquete ondernemers enquete ondernemers enquete
Onderzoek vraagzijde Bij het analyseren van de vraagzijde van de taxibranche zijn de volgende indicatoren aan de orde. Indicator
Bron
Methode
I.gebruiksfrequentie
consumenten
enquetelOVC
13
2. aantal ritten 3. ritlengte 4. omvang marktsegmenten 5. gebruiksdoel 6. gebruiksreden 7. gezondheidssituatie 8. herkomst taxigebruikers 9. tevredenheid taxigebruikers 7û.tijdstip van gebruik 77.gebruik taxi als voor- en natransport 72,gebruik verschillende soorten taxi 73.wie betaalt de taxi 74.wijze van betalen 75.transparantie van de markt 16. opvatting consumenten over verschillende kwaliteitsattributen taxivervoer (Inclusief veiligheid) 17. oordeel over beschikbaarheid(i.r.t. 24-uur, rolstoeltaxi) 18. belang van verschillende kwaliieibattributen 18. attitude t.a.v. toekomstig gebruik 19. beoordeling klachîafhandeling 20. bekendheid met zichtbaarheid tarief en pas 21. bewuster kiezen voor bepaalde vervoerder/produkt 22. kwaliteit laatste taxirit 23. bekendheid en beoordeling van klachtenregeling 24. beoordeling infrastructuur 25. vragen ten behoeve van verklaring ontwikkelingen 26. bekendheid met maatregelen 27. kwaliteitsverwachting 28. vragen ten behoeve van verklaring ontwikkelingen
consumenten Consumenten consumenten consumenten consumenten consumenten consumenten consumenten consumenten consumenten consumenten consumenten consumenten consumenten consumenten
enquete/OVG enquete/OVC enquete enquete/OVG enquete enquete enquete/OVG enquete enquete/OVG enquete/OVG enquete enquete enquete enquete enquete
consumenten consumenten consumenten consumenten consumenten consumenten consumenten consumenten consumenten consumenten
enquete conjundonderzoek enquete enquete enquete enquete enquete enquete enquete enquete
niet-gebruikers niet-gebruikers niet-gebruikers
enquete enquete enquete
Controle, handhaving en vergunningverlening Indicator 1. aantal bedrijfscontroles 2 . aantal wegcontroles 3. aantal en soort overtredingen 4. aantal ingetrokken chauffpassen+aanleiding 5. aantal ingetrokken vergunningen+aanleiding 6. aantal aangevraagde + verleende vergunningen 7. aantal aangevraagde + verstrekte passen 8. reden geweigerde vergunningen 9. reden geweigerde passen
Bron RVI RVI RVI RVI RVI RVI RVI
RVI RVI
Methode desk-research desk-research desk-research desk-research desk-research desk-research desk-research des k-research desk-research
2.7 Steekproefomvang
Uitgegaan wordt van een onderzoeksomvang met dezelfde netto respons als het draaiboek voor de 0meting in '97: bedrijvenonderzoek: 400 bedrijven, gestratificeerd naar 3 grote steden/randstad/niet-randstad als in draaiboek '97. gebruikersonderzoek:2.000 gebruikers conjundonderzoek: 350 personen, gestratificeerd naar gebruikers en niet-gebruikers als draaiboek '97 De steekproef dient zodanig t e worden getrokken dat ook alleen voor de 4 grote steden tesamen representatieve resultaten beschikbaar zullen komen.
14
I
I I 1 I I I
I I i I I I I I I
Voor het identificeren van gebruikers voor het gebruikersonderzoeken de conjunctmeting is screeningsonderzoek noodzakelijk om gebruikers te identificeren. In de O-meting '97 is dit met gebruik van omnibusenquetes gerealiseerd. Gezien de looptijd van het project, is het aanbevelenswaardigt e verkennen of niet ook via het Onderzoek Verplaatsingsgedragvan het CBS taxi-gebruikers kunnen worden geïdentificeerd. De nieuwe opzet van het OVG laat gemakkelijker na-enquetes voor deelpopulaties toe.
3. Projedresultaten Projectresultaat zijn jaarlijkse rapportages over de jaren 1999 - 2003 die 1, richting en omvang van de ontwikkelingen beschrijven, daar waar als gevolg van het nieuwe
taxibeleid een relevant effect verwacht wordt, op de indicatoren conform dit projectplan. 2. zoveel mogelijk verklaring geven van de gevonden ontwikkelingen teneinde periodiek verslag t e kunnen doen van de doeltreffendheid en de effecten van de nieuwe wetgeving. De rapportage over '99 zal in mei 2000 beschikbaar komen (geactualiseerde O-meting zonder verklaringen), die over 2000 in mei 2001 (voor het eerst met verklaring van waargenomen ontwikkelingen) en zo voorts tot en met 2003. Referentieperiodevoor het schetsen van ontwikkelingen en het geven van verklaringen is steeds de gehele implementatieperiodetot dan toe.
4. Planning De planning is de resultante van het onderbrengen van zoveel mogelijk werkzaamheden in één Europese aanbesteding, de daarbij behorende termijnen en het zo snel mogelijk meten. Voor het veldwerk van het consumentenonderzoek is dit te laat: dit zal separaat op de markt moeten worden gebracht. De planning voorziet tevens in tijdige beschikbaarheid van resultaten voor het verslag van de Minister aan de Staten-Generaalvoor juli 2001.
september 1999: vaststelling opzet monitoring klankbordgroep eerste helít oktober 1999: vaststellen selectie- en gunningscriteria en bestek EU aanbesteding september 1999: offerte-aanvraag consumentenonderzoek '99 15 oktober 1999: advertentie naar Publikatiebureau EU alle overig onderzoek oktober 1999: offertes consumentenonderzoek '99 binnen oktober 1999: opdrachtverlening consumentenonderzoek oktober-november-december 1999: metingen consumenten onderzoek '99 6 december 1999: aanbiedingen EU aanbesteding open (52 dagen eis) december 1999: gunning en contradvorming jan-mrt 2000: metingen bedrijvenonderzoek. c&h '99 april-mei 2000: rapportage resultaten nov-dec 2000: consumentenmeting over 2000 jan-mrt 2001: bedrijvenmetimg;c&h over 2000-(maartis precies 15 maanden na 1.I .20001) april-mei 2001 : rapportage over 2000
I I
nov-dec 2001: consumentenmeting over 2001 jan-mrt 2002: bedrijvenmeting. c&h over 2001 aprii-mei 2002: rapportage over 2001
I I I
5 . Organisatie & communictaie
enzovoorts tot 2003
Er is voor dit project een V&W-interne begeleidingsgroep en een formele, in de regeling vastgelegde
15
I I I I I I I I I I I I I I I I I I 1
klankbordgroep.
üegelei di ngsgroep De V&W interne begeleidingsgroep is samengesteld uit: AVV: Peter Bakker Saskia Zwartjes DGP: Irene Hogen Esch (contactpersoon) Dinka de Vries RVI-MO: Judith van Rossum RVI-C&H Karen Jakschtow Ook de aanwezigheid van de aangetrokken consultar kan in dit overleg gepast zijn. De interne begeleidingsgroep wordt bijeengeroepen en voorgezeten door AVV. In deze begeleidingsgroepwordt de voortgang van het onderzoek besproken en zullen keuzes met betrekking tot de operationalisatie van het onderzoek aan de orde komen (uitwerking indicatoren, uitwerking vragenlijsten). Uiteraard zullen hier tevens de onderzoeksresultatenbesproken worden. Klankbordgroep De formele klankbordgroep is samengesteld uit vertegenwoordigers van werkgevers en werknemers in het taxivervoer, provincies en gemeenten, (voormalige) vergunningverleners en representatieve consumentenorganisaties. Zij wordt bijeengeroepen en voorgezeten door DGP. M e t de klankbordgroep zal 2 x per jaar overleg worden gevoerd. Eenmaal over voortgang en opzet (van komende onderzoeksiaar) en eenmaal om de resultaten van het afgelopen jaar te bespreken. De onderzoekers kunnen reacties van het klankbord verwerken, als zij beoordelen dat dit relevant is. DGP draagt in ieder geval zorg voor het bundelen van de reacties van de klankbordgroep in een verslag aan de Kamer, naast het onderzoeksresultaat.
16
