2013. évi európai fogyasztóügyi csúcs Az uniós fogyasztói jogok hatékonyabb végrehajtása felé Vitairat
I.
Bevezetés
A 2013. évi európai fogyasztóügyi csúcs különös hangsúlyt fektet a fogyasztóügyi jogszabályok végrehajtására. A végrehajtás során az európai fogyasztók papíron meglévő jogainak gyakorlati alkalmazását valósítanák meg. Az évek során az EU szilárd fogyasztóvédelmi jogszabályrendszert hozott létre, amelyet a fogyasztók jogairól szóló irányelv1 2014-ben történő hatálybalépése tovább fog erősíteni. Ezek az egyébként meggyőző „fogyasztói vívmányok” azonban nem hozták meg a fogyasztók számára az elvárt hatást. A fogyasztói panaszok nemzeti szinten gyűjtött adatai és a fogyasztói piacok eredménytábláján közétett piaci teljesítménymutatók évről évre azt jelzik, hogy a fogyasztók helyzete az Unióban nem kielégítő mértékű. Ugyanez érvényes az árukat vagy szolgáltatásokat online kínáló, a Bizottság által 2007 óta koordinált szemlék (sweeps)2 által nem szabályszerűként azonosított honlapok magas arányára (60–80 %). Az előírások be nem tartása veszélyezteti a belső piac működését. A fogyasztók nem bíznak a piacokban és nem mernek a határon túlról vásárolni (pl. az 53 %-os arányra becsült online vásárló fogyasztóknak csak 15 %-a vásárolt a határon túlról), míg a tisztességtelen versenyelőnyökből hasznot húzó szélhámos vállalkozásokat nehéz elfogni. Ez veszélyezteti a versenyképességet, az innovációs törekvéseket és végső soron az európai kiskereskedelmi piacok növekedését. A fogyasztóügyi jogszabályok hatékony végrehajtásának biztosítása az uniós fogyasztóügyi stratégiák fő prioritása és a 2012 májusában bemutatott európai fogyasztóügyi stratégia egyik pillére. Ez a fogyasztóvédelmi együttműködésről szóló rendeletet3 jelenleg folyó felülvizsgálatának is egyik fő kérdése, amely a nemzeti fogyasztóügyi hatóságokat egy páneurópai végrehajtó hálózattá kapcsolja össze. Ez a dokumentum felvázolja a végrehajtás fő kihívásait és a továbbfejlesztés főbb lehetőségeit annak érdekében, hogy stratégiai eszmecsere indulhasson a végrehajtással foglalkozó, 2013. március 18-án megrendezésre kerülő magas szintű ülésén. Az a cél,
1
HL L 304., 2011.11.22. A szemle (sweep) a Bizottság által koordinált végrehajtási intézkedés, amelyet nemzeti hatóságok egyidejűleg végeznek, és azt vizsgálják, hogy egy adott online ágazat fogyasztóügyi jogszabályai megfelelők-e (pl. repülőjegyek, digitális letöltések), és szükség esetén a honlapok javítását kérik. http://ec.europa.eu/consumers/enforcement/sweeps_en.htm 3 HL L 364., 2004.12.9. 2
1
hogy felkészüljünk a végrehajtást érintő jövőbeli kihívásokra, és hogy politikai támogatást szerezzünk a konkrét akciótervhez.
2
II.
A kihívások
A Bizottság a fogyasztói vívmányok végrehajtásáról szóló 2009-es közleményében4 kiemelte, hogy a jogszabályok végrehajtói tevékenységük során egyre több, a különféle tényezőkből adódó új, gyakorlati kihívással szembesültek. Ezt a témakört egy 2010-ben, a Tanács belga elnöksége alatt megrendezett magas szintű esemény keretében már részletesen megvitatták. Azóta történtek ugyan előrelépések, azonban az alábbi fő kihívások még most, három év elteltével is akadályozzák a fogyasztóügyi jogszabályok végrehajtását a belső piacon: •
A fogyasztói piacok gyorsan változnak és egyre inkább online formában vannak jelen Az új technológiák és a piaci integráció hatására a termékek és a szolgáltatások, valamint az értékesítési csatornák és a marketingtechnikák egyre összetettebbek lesznek, és egyre gyorsabban fejlődnek ki innovatív modellek. A hatékonyság megőrzése érdekében a jogszabályok végrehajtóinak időben fel kell tudniuk ismerni ezeket az új tendenciákat és követniük kell a változásokat annak biztosítása érdekében, hogy a végrehajtási eszközök és technikák lépést tartsanak a fejlődéssel. A gyors változások és az egyre összetettebb marketing- és vásárlási modellek a fogyasztók szempontjából azt eredményezhetik, hogy mind egyéni, mind pedig közösségi szinten megnő annak a veszélye, hogy esetleges károkat szenvednek el, mivel a vállalkozások az internetgazdaságon keresztül potenciális fogyasztók millióit érhetik el.
•
A végrehajtó hatóságoknak komplex, számos jogszabályra feloszló fogyasztóvédelmi joganyagot és a tagállami eljárások sokaságát kell kezelniük. Az uniós fogyasztóügyi jogszabályok különféle jogi aktusokban vannak lefektetve, főként olyan irányelvekben, amelyeket átültettek a nemzeti jogba. Ezek gyakran csak minimumszabályok. Az értelmezésbeli különbségek azonban még a teljes mértékben harmonizált területeken is (pl. a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatokról szóló irányelv5) tovább fokozzák összetettséget. Ebből adódóan a fogyasztók nem lehetnek biztosak abban, hogy a belső piac egészében ugyanolyan elbánásban részesülnek, míg a vállalkozások további költségekkel szembesülnek abból adódóan, hogy különféle szabályozási keretekhez kell alkalmazkodniuk. Az eltérő nemzeti végrehajtási rendszerek és eljárások gátolják a jogszabályok végrehajtóit az együttműködésben tett erőfeszítéseikben, és további nehézségekkel szembesítik őket.
•
A nemzeti végrehajtási kapacitásokra nagy teher nehezedik, emellett pedig nem egységesek A hatékony végrehajtási környezet kiépítése folyamatos figyelmet, valamint megfelelő erőforrásokat igényel. Megfelelő eszközök hiányában a jogszabályok végrehajtói nem
4 5
COM (330) végleges HL L 149., 2005.6.11. 3
képesek a fogyasztói piacok megfelelő nyomon követésére vagy szükség esetén a végrehajtási tevékenységbe való bekapcsolódásra. Annak biztosítására, hogy a fogyasztók elégedettségi szintje szerte az EU-ban egyenletesen magas legyen, az erőfeszítések egyesítésére lehet szükség. Ezenfelül a nemzeti igazságszolgáltatási rendszer hatékony működése is alapvető fontosságú. A jogszabályok végrehajtóinak munkáját továbbá az is nehezíti, hogy a jelenlegi gazdasági helyzetben egyre szűkebb közforrásokra támaszkodhatnak. A fogyasztóvédelmi együtműködési hálózat6 külső értékelése azt mutatta, hogy az eltérő nemzeti kapacitások gátolják a hálózat működését. •
A végrehajtás elsősorban nemzeti szinten történik, miközben egyre több vállalkozás határokon átnyúlóan működik A fogyasztói panaszokra vonatkozó adatokból kiderül, hogy a vállalkozások a belső piac nyújtotta teljes potenciált kiaknázzák, és egyre több, ha nem is valamennyi EGTország fogyasztóit megcélozzák. A piacok további integrációja és az online kereskedelem fejlődése következtében ez a tendencia tovább folytatódik. Az internetes vásárlásról végzett legfrissebb Eurobarométer felmérés7 első alkalommal jelezte a határokon átnyúló vásárlások számának ugrásszerű növekedését. A jogszabályok végrehajtóinak azonban a problémákat nemzeti szinten kell kezelniük. Az együttműködést gyakran akadályozzák a joghatósági határok, valamint az eljárásokban és az alkalmazásban tapasztalható eltérések. A végrehajtás területén való együttműködést tovább gátolja az, hogy nehéz összeegyeztetni az eltérő nemzeti végrehajtási prioritásokat.
III.
Mit tettek eddig e kihívások leküzdése érdekében?
Az Európai Bizottság a fogyasztói vívmányok végrehajtásáról szóló közleményében8 kiemelt öt olyan területet, amelyeken tevékenységeit a fogyasztói jogszabályok végrehajtásának megerősítésére kívánja összpontosítani. Ezeket az intézkedéseket a Tanács belga elnöksége alatt, 2010 szeptemberében megrendezett magas szintű esemény következtetései fényében később tovább tökéletesítik: • A fogyasztói jogszabályok uniós szintű egységes szabványának bevezetése Az új uniós fogyasztói jogszabályok – mint például a 2005-ös tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatról szóló irányelv9, a fogyasztói hitelről szóló irányelv10 vagy a fogyasztók jogairól szóló legutóbbi irányelv – jelentősen növelték a fogyasztói vívmányok harmonizációjának szintjét. Az új irányelveknek a tagállamok nemzeti jogába 6
http://ec.europa.eu/consumers/enforcement/docs/cpc_regulation_inception_report_revised290 212_en.pdf 7 http://ec.europa.eu/consumers/strategy/facts_eurobar_en.htm 8 COM (330) végleges 9
10
HL L 149., 2005.6.11.
HL L 133/66., 2008.5.22. 4
való következetes átültetése érdekében jelentős erőfeszítéseket tettek. Az útmutatók megjelentetésének (pl. a tisztességtelen kereskedelmi gyakorlatról szóló irányelv végrehajtásáról/alkalmazásáról szóló útmutató11) és a hatóságokkal munkacsoportokban és/vagy munkaértekezletek alkalmával folytatott megbeszéléseknek köszönhetően ritkultak a jelenlegi vívmányok értelmezésével kapcsolatos következetlenségek. Hangsúlyozni kell, hogy az Európai Bizottság erőfeszítéseket tett annak érdekében is, hogy a határokon átnyúló problémák esetében a fogyasztók megfelelő jogorvoslati lehetőségekkel élhessenek, például a kis értékű követelések európai eljárása, valamint az alternatív vitarendezésre és az online vitarendezésre irányuló jövőbeni jogszabályok által.
11
SEC (2009) 1666. 5
• Az eltérések uniós szintű áthidalása a végrehajtás terén való együttműködés révén A végrehajtás a feladataikat a nemzeti határokon belül végző nemzeti hatóságok felelőssége. A 2004-es, fogyasztóvédelemről szóló rendelet megteremtette a nemzeti végrehajtási hatóságok közötti együttműködés keretét, amelynek célja a fogyasztók jogainak uniós szintű végrehajtásával kapcsolatban feltárt különbségek megszüntetése. Ennek az együttműködési keretnek főbb elemeihez tartozik egy közös informatikai eszköz, valamint az információmegosztás és a kölcsönös segítségnyújtás a kivizsgálás és a végrehajtás terén. Működésének 2007-es megkezdése óta a rendszer több mint 1400 kölcsönös segítségnyújtási kérést kezelt, és több mint 300 riasztást továbbított. • A végrehajtási megerősítése
prioritásokat
és
tevékenységeket
alátámasztó
tudásalap
A hatékony végrehajtáshoz szükség van arra is, hogy pontos és összehasonlítható információk álljanak rendelkezésre a piaccal és a fogyasztók problémáival kapcsolatosan annak érdekében, hogy beazonosíthatók legyenek azok a területek, amelyeken végrehajtási intézkedések szükségesek. E célból uniós szinten új eszközöket fejlesztettek ki. A fogyasztói piacok eredménytáblája például 50 kulcsfontosságú fogyasztói piacot követ nyomon, és különleges mutatók segítségével értékeli a fogyasztói környezetet, a megfelelőség, a végrehajtás és a tudatos fogyasztói magatartás tekintetében. A fogyasztói panaszok átfolynak az európai fogyasztói központokon, amelyek abban az esetben nyújtanak segítséget a fogyasztóknak, amikor egy másik országban székhellyel rendelkező kereskedőt érintő ügyről van szó. A nemzeti fogyasztói panaszokat 2012 óta feltöltik egy európai szinten létrehozott adatbázisba12. Ezeket az adatforrásokat a szokásos végrehajtási prioritások megállapítására használják. • A fogyasztói piacok nyomon követésének megerősített koordinációja Az első internetes szemlét (sweep) 2007-ben alkalmazták azzal a céllal, hogy végrehajtás útján adjanak választ a fogyasztóügyi jogszabályok belső piaci megsértésére. A szemlékben (sweeps) a tagállamok végrehajtó hatóságai a kiválasztott honlapokat (egy adott szektorban) egyidejűleg ellenőrzik a fogyasztói követelményeknek való megfelelés tekintetében, és végrehajtási intézkedéseket hoznak a felismert nem szabályszer magatartás megszüntetése érdekében. A Bizottság azóta minden évben koordinált szemlét (sweep). Az arra irányuló törekvések, hogy több és új koordinált intézkedést hozzanak, 2013-tól kezdődően egy új, a fogyasztóvédelmi együttműködési hálózatra érvényes közös végrehajtási prioritásokra vonatkozó többéves terv keretében folytatódnak tovább.
12
http://ec.europa.eu/consumers/complaints/index_en.htm 6
IV.
A fogyasztóbarát belső piac megteremtéséhez jelentős előrelépést kell tenni a fogyasztóügyi jogszabályok végrehajtása terén
A jogszabályok végrehajtónak arra irányuló törekvései ellenére, hogy a rendelkezésükre álló eszközök hatékonyságát maximalizálják, a fogyasztói piacokon tartós hiányosságok és egyre nagyobb veszélyek tapasztalhatók. Ahhoz, hogy a belső piacon erős és hiteles végrehajtási kapacitásokat tudjunk biztosítani a fogyasztóvédelem terén, új utakat kell feltárni.
• A jelenlegi végrehajtási kapacitások megerősítése A jogszabályok végrehajtóinak hiteleseknek kell lenniük ahhoz, hogy hatékonyak lehessenek. A fogyasztóknak és a vállalkozásoknak észre kell venniük, hogy a jogsértőket nagy valószínűséggel felfedezik, elfogják és szankcionálják. Ez számos kérdést vet fel: A hatóságok megfelelő erőforrások nélkül nem lehetnek hatékonyak. A jelenlegi gazdasági kontextusban, amikor a közforrások egyre szűkösebbé válnak, a végrehajtás innovatív szemléletmódjára van szükség annak érdekében, hogy kevesebb forrással többet érjenek el. Sokféle lehetőséget kell mérlegelni. Koordináltabb tevékenységek révén egyesíteni lehet az erőforrásokat – a koordinált vizsgálati és végrehajtási tevékenységek potenciálja jelenleg továbbra is többnyire kiaknázatlan. Ugyanez vonatkozik az európai fogyasztói piacok nyomon követésére. Az uniós szinten történő módszeresebb szűrés időben felfedezné az új tendenciákat és a fogyasztókat fenyegető veszélyeket, valamint hozzájárulna a közös végrehajtási prioritások megállapításához. A közös prioritások megállapítása ezenfelül hozzájárulhat az egyes problémás területek jelenlegi eszközökkel történő még hatékonyabb megközelítéséhez. Amennyiben megfelelően körvonalazott médiatevékenységekkel kombinálják, a végrehajtási intézkedések hatása – a piac számára küldött egyértelmű jelek révén – még tovább fokozódna. A hatóságok számára hatásköröket is kell biztosítani annak érdekében, hogy megállítsák a nem szabályszerű kereskedelmi gyakorlatokat. A számukra rendelkezésre álló szankcióknak arányosaknak, de hatékonyaknak és visszatartó erejűeknek kell lenniük. Érdemes lenne megfontolni e hatáskörök oly módon történő kiterjesztését is, hogy a kárt szenvedő fogyasztókat kártalanítani lehessen. Egy másik, figyelmet érdemlő témakör a uniós szintű végrehajtás jelenlegi kerete azon jogalkotási területek tekintetében, amelyekre különleges együttműködési rendelkezések vonatkoznak. Az a tény, hogy ez a keret egyelőre főleg a fogyasztói jogszabályok jelenlegi megsértésének megakadályozására irányul, valószínűleg csökkenti a végrehajtók
7
intézkedéseinek visszatartó hatását, figyelembe véve azt hogy milyen gyorsan lehet honlapokat létrehozni és megszüntetni. • Szinergiák kialakítása a végrehajtásban részt vevő más kulcsfontosságú szereplőkkel A végrehajtásban részt vevő más kulcsfontosságú szereplők közé tartoznak a fogyasztói szervezetek, amelyek aktív szerepet játszanak a fogyasztói tudatosság növelésében, és figyelmeztetik a fogyasztókat a piacon észlelhető gyanús kereskedelmi gyakorlatokra. A fogyasztóügyi jogszabályok végrehajtásához is hozzájárulhatnak oly módon, hogy a jogsértések megállítása érdekében eljárásokat kezdeményeznek. Azt is meg kellene vizsgálni, miként járulhatnak hozzá a vállalkozói szövetségek a magasabb szintű megfelelés eléréséhez. Egyes területeken az önszabályozó testületek különösen fontos szerepet játszanának. Meg kellene továbbá vizsgálni azt is, hogy milyen intézkedéseket lehet tenni a vállalkozások – különösen a kisvállalkozások – jobb tájékoztatása érdekében a fogyasztóvédelmi jogszabályok által rájuk rótt kötelezettségeket illetően. A végrehajtás területén működő más kulcsfontosságú szereplők munkájának kiegészítése és szinergiák kialakítása új lehetőségeket teremtene, amelyekkel a végrehajtási intézkedések hatását maximalizálni lehetne, és kompenzálni lehetne a szűkösen rendelkezésre álló forrásokat. Az online kereskedelemben tapasztalható jogellenes gyakorlatok tekintetében a végrehajtó hatóságok közötti szorosabb együttműködés az Európai Unión kívüli hatóságok esetében is fontos, különösen azon országok hatóságai esetében, amelyek szoros gazdasági kapcsolatban állnak a tagállamokkal. • Erősebb végrehajtási kapacitások kialakítása Az e-kereskedelem piaci részaránya folyamatosan bővül, és folyamatosan új értékesítési csatornák és üzleti modellek jelennek meg a piacon. Ennek következtében az internet vizsgálatának a fogyasztókkal kapcsolatos vizsgálatok lényeges részévé kell válnia. A végrehajtók eszköztárát és a felderítés technikáit újra kell gondolni annak biztosítása érdekében, hogy a végrehajtók megfelelő eszközökkel és know-how-val rendelkezzenek a nem szabályszerű magatartás felderítésére, és azonnal reagálni tudjanak. A vizsgálandó lehetőségekhez tartozik az új kommunikációs csatornák létrehozása, amelyek az új tendenciákat időben felfedezik és gyorsan megosztják a vonatkozó információkat. Egyes megfelelőségi vizsgálatok automatizálásának megvalósíthatóságát is meg kell vizsgálni. • Új lehetőségek vizsgálata „uniós jelentőségű” jogsértéseket érintő, uniós szintű hiteles végrehajtási kapacitások létrehozására A belső piac legelső éveire jellemző „határokon átnyúló” kereskedelem – amikor a kereskedő székhelye az adott országban maradt és a kereskedő valamely más országban
8
lévő fogyasztókat kívánt elérni – annyiban változott, hogy a belső piac könnyebbé tette a nagy piaci szereplők számára, hogy több országban is kiskereskedelmi tevékenységet folytassanak. Az ilyen vállalatok által követett gyakorlatok egyszerre több – ha nem az összes – tagállam fogyasztóit érinthetik. A lehetséges jogsértések gazdasági hatása ezért potenciálisan jelentős mértékű. Ezeket a jogsértéseket jelenleg a nemzeti hatóságok kezelik a rendelkezésükre álló jogi és adminisztratív eszközökkel és/vagy tevékenységeiknek a fogyasztóvédelmi együttműködési hálózat útján történő koordinálása által. Az ilyen esetek azonban rávilágítanak az „uniós szintű fellépés fontosságára”, amelyet nem lehet minden esetben egyéni nemzeti végrehajtási intézkedések útján, vagy a hatóságok által párhuzamosan végzett nemzeti végrehajtási intézkedésekkel hatékonyan kezelni. Ezek az esetek az erőforrások és a szakértelem összevonása vonatkozásában új, költséghatékonyabb megközelítést igényelnek. Az uniós szintű jogsértések közvetlen, központosított uniós szintű végrehajtási intézkedést igényelnek. E tekintetben a más politikai szakterületek tapasztalatai, például a „közösségi lépték” alkalmazása a versenypolitikában, hasznos példával szolgálnak. Ezért meg kellene vizsgálni, hogy egy ilyen, a fogyasztói jogszabályokkal összefüggő, központosított végrehajtási kapacitás létrehozása ajánlható és megvalósítható-e; emellett pedig – különösen a fogyasztóvédelmi együttműködésről szóló rendelet felülvizsgálata során – fel kell tárni a különböző gyakorlati lehetőségeket, ideértve a Bizottság szerepét is.
9
