Datum van inontvangstne ming
:
29/03/2012
Vertaling
C-101/12 - 1 Zaak C-101/12 Verzoek om een prejudiciële beslissing
Datum van indiening: 27 februari 2012 Verwijzende rechter: Verwaltungsgericht Stuttgart (Duitsland) Datum van de verwijzingsbeslissing: 9 februari 2012 Verzoekende partij: Herbert Schaible Verwerende partij: Land Baden-Württemberg
VERWALTUNGSGERICHT STUTTGART (omissis) Beschikking In het administratiefrechtelijke geding tussen Herbert Schaible, (omissis) 71134 Aidlingen-Dachtel – verzoeker – (omissis) en Land Baden-Württemberg, (omissis) – verweerder –
NL
VERZOEK OM EEN PREJUDICIËLE BESLISSING VAN 9. 2. 2012 – ZAAK C-101/12
ter zake van de vordering tot verklaring voor recht betreffende de verplichting om elk afzonderlijk dier te identificeren heeft het Verwaltungsgericht Stuttgart – Vierde kamer – (omissis) na de terechtzitting van 9 februari 2012 op dezelfde dag voor recht verklaard: 1.
De behandeling van de zaak wordt geschorst.
2. Aan het Hof van Justitie van de Europese Unie worden de volgende vragen voorgelegd: „Zijn a)
de verplichting van verzoeker om elk afzonderlijk dier te identificeren overeenkomstig de artikelen 3, lid 1, en 4, lid 2, van verordening (EG) nr. 21/2004,
b)
de verplichting van verzoeker om elk afzonderlijk dier elektronisch te identificeren overeenkomstig artikel 9, lid 3, eerste alinea, van verordening (EG) nr. 21/2004, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1560/2007, en
c)
de verplichting van verzoeker om een bedrijfsregister C te voeren overeenkomstig artikel 5, lid 1, van verordening (EG) nr. 21/2004 in samenhang met punt 2 van deel B van de bijlage bij deze verordening,
verenigbaar met Unierecht van hogere rang en dus geldig?” I. Verzoeker, een schapenhouder met 450 moederschapen, verzoekt om vaststelling dat hij niet is onderworpen aan de verplichting om elk afzonderlijk dier te identificeren, om elk afzonderlijk dier elektronisch te identificeren en om een bedrijfsregister C te voeren overeenkomstig verordening (EG) nr. 21/2004 van de Raad van 17 december 2003 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor schapen en geiten (PB L 5, blz. 8 en volgende). Deze regelingen werden in nationaal recht omgezet bij de Erste Verordnung zur Änderung der Viehverkehrsverordnung (Eerste besluit tot wijziging van het besluit betreffende de handel in en het vervoer van dieren) van 3 maart 2010 (omissis). Daarin is bepaald dat elk dier moet worden geïdentificeerd met twee identificatiemiddelen waarop een uit 12 posities bestaande code is aangebracht. Een eerste identificatiemiddel is een geel oormerk met zwarte opdruk, het andere is een elektronisch identificatiemiddel bestaande in een oormerk- of 2
SCHAIBLE
bolustransponder. Bovendien moeten de individuele identificatiemiddelen van de dieren worden geregistreerd in een bedrijfsregister, dat onder meer de volgende gegevens dient te bevatten: de identificatiecode van het bedrijf, voor dieren die het bedrijf verlaten de identificatiecode van het bedrijf van bestemming, voor dieren die op het bedrijf aankomen de identificatiecode van het bedrijf van herkomst, de identificatiecode van het dier, het jaar van geboorte en de identificatiedatum, de maand en het jaar van overlijden, voor zover het dier op het bedrijf is gestorven, het ras, en indien bekend het genotype van het dier. Op 4 juni 2010 heeft verzoeker een vordering tot verklaring voor recht ingesteld. Hij stelt dat inbreuk is gemaakt op zijn vrijheid van beroep, vastgesteld in artikel 15 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. De bestrijding van dierziekten is weliswaar een rechtmatig doel, maar de traceerbaarheid van dieren is slechts een middel ter bereiking van het doel van bestrijding van dierzieken. Het tot dusver bestaande systeem van de identificatie van het bedrijf is minder belastend voor de schapen- en geitenhouders en heeft zijn deugdelijkheid bewezen in de praktijk, onder meer tijdens de uitbraak van mond- en klauwzeer in Groot-Brittannië in het jaar 2003. De identificatie van elk afzonderlijk dier brengt daarentegen geen voordelen op het gebied van dierziekten. Om dieren uit andere bedrijven terug te vinden moet bij de nietelektronische identificatie bij elk afzonderlijk schaap een 12-cijferig toevalsnummer worden afgelezen en vergeleken met het bedrijfsregister. De elektronische identificatie van elk afzonderlijk dier staat thans nog niet op punt. Sommige oormerken scheurden uit, andere moesten wegens ontstekingen worden verwijderd, en sommige transponders functioneren niet. 5 % van de oormerken gaat verloren of is defect. De elektronische identificatie van elk afzonderlijk dier is bijgevolg ongeschikt om het door de gemeenschapswetgever nagestreefde doel van een doeltreffende bestrijding van dierziekten te bereiken. In elk geval is zij niet nodig, aangezien de identificatie van het bedrijf geschikt en minder belastend is. Ten slotte is de identificatie van de afzonderlijke dieren een onevenredige maatregel. Zij resulteert immers in ernstige verwondingen voor de dieren, wat zowel de landbouwer belast als bedenkelijk is vanuit het oogpunt van de bescherming van het dier. Er ontstaan etterende wonden, ontstekingen en ingescheurde oren bij de dieren. Ook de bolussen en de transponders zijn geen geschikte alternatieven, aangezien deze via de muil worden ingebracht respectievelijk worden geïnjecteerd. Hiervoor is de hulp van een dierenarts nodig en kunnen er tal van complicaties optreden. De elektronische identificatie van elk afzonderlijk dier resulteert tevens in aanzienlijke economische kosten. De totale kosten per elektronisch te identificeren schaap bedragen namelijk 20,33 EUR voor materiaal-, arbeids- en dierenartskosten. Een moederschaap levert echter maar circa 38,33 € per jaar op. De correcte identificatie van schapen en geiten is bovendien een voorwaarde voor de aanvraag van landbouwsubsidies door de houder. Wanneer niet naar behoren wordt geïdentificeerd, worden de subsidies gekort. Ten slotte zijn een groot aantal lidstaten van de Unie vrijgesteld van de verplichting tot identificatie van elk afzonderlijk dier, aangezien hun totale schapenbestanden minder dan 600 000 dieren tellen. Bij varkens en runderen 3
VERZOEK OM EEN PREJUDICIËLE BESLISSING VAN 9. 2. 2012 – ZAAK C-101/12
daarentegen, die kunnen worden getroffen door een groot aantal zeer besmettelijke dierziekten, is de elektronische identificatie van elk afzonderlijk dier vrijwillig mogelijk, maar geen verplichting. Dat is een ongelijke behandeling. Verzoeker verzoekt om 1.
vaststelling dat hij niet is onderworpen aan de verplichting om elk afzonderlijk dier te identificeren overeenkomstig de artikelen 3, lid 1, en 4, lid 2, van verordening (EG) nr. 21/2004,
2.
vaststelling dat hij niet is onderworpen aan de verplichting om elk afzonderlijk dier elektronisch te identificeren overeenkomstig artikel 9, lid 3, eerste alinea, van verordening (EG) nr. 21/2004, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1560/2007, en
3.
vaststelling dat hij niet is onderworpen aan de verplichting om een zogenoemd bedrijfsregister C te voeren overeenkomstig artikel 5, lid 1, van verordening (EG) nr. 21/2004 in samenhang met punt 2 van deel B van de bijlage bij deze verordening.
Verweerder, het Land Baden-Württemberg, verzoekt om verwerping van het beroep. Tot staving voert verweerder aan dat het beroep niet-ontvankelijk is. Het voor de preventief werkende vordering tot verklaring voor recht vereiste gerechtvaardigd belang aan een spoedige vaststelling ontbreekt. Het Landratsamt heeft überhaupt nog geen besluit vastgesteld op grond waarvan verzoeker verplicht is tot elektronische identificatie van elk afzonderlijk dier of tot het voeren van een bedrijfsregister. Dergelijke ingrijpende maatregelen waren evenmin op handen. Verzoeker heeft in het geval van een hem betreffende handeling van een bestuursorgaan de mogelijkheid bezwaar aan te tekenen en een beroep tot nietigverklaring in te stellen. Deze beroepsmogelijkheden hebben opschortende werking. Er kan derhalve van hem worden verwacht dat hij een eventueel besluit afwacht. Overigens is het beroep ook ongegrond, aangezien verordening (EG) nr. 21/2004 dwingend recht is. Bij beschikking van 30 maart 2011 heeft de kamer verzoekers verzoek om bij wege van een voorlopige uitspraak provisioneel vast te stellen dat de bewuste verplichtingen niet verbindend zijn, afgewezen wegens het ontbreken van spoedeisendheid (omissis). Verzoeker heeft hiertegen beroep ingesteld, waarover nog geen uitspraak is gedaan. (omissis) II. 4
SCHAIBLE
Het Verwaltungsgericht legt de in het dictum geformuleerde vragen betreffende de geldigheid van de krachtens verordening (EG) nr. 21/2004 op verzoeker rustende verplichting om elk dier te identificeren, om elk dier elektronisch te identificeren en om een bedrijfsregister C te voeren overeenkomstig artikel 267, lid 2, VWEU voor aan het Hof van Justitie van de Europese Unie en schorst bijgevolg (omissis) de behandeling van de zaak tot de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie. De gestelde vragen zijn relevant voor de uitspraak van het Verwaltungsgericht. De vordering tot verklaring voor recht is ontvankelijk (omissis). Verzoeker maakt juist die vragen tot het enige voorwerp van het geding voor de nationale rechter. Hij klaagt uitsluitend over de verenigbaarheid van de betrokken Unierechtelijke voorschriften met het primaire recht van de Europese Unie. Het is juist dat hij uitdrukkelijk stelt dat er alleen sprake is van schending van artikel 15, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), volgens hetwelk eenieder het recht heeft te werken en een vrijelijk gekozen of aanvaard beroep uit te oefenen. De kamer is evenwel van mening dat het grondrecht van artikel 16 van het Handvest – de vrijheid van ondernemerschap –, waarin is bepaald dat de vrijheid van ondernemerschap overeenkomstig het recht van de Unie en de nationale wetgevingen en praktijken wordt erkend, het meer specifieke grondrecht is, waarvoor artikel 15, lid 1, dus moet wijken. Aangezien verzoeker zelfstandig schapenhouder is, oefent hij een handelsactiviteit uit met het doel een inkomen te verwerven en met een zekere bestendigheid. De beschermingsomvang van artikel 16 van het Handvest geldt derhalve. Het meer specifieke voorschrift van artikel 16 van het Handvest krijgt in zijn werkingssfeer echter voorrang op artikel 15, lid 1, van het Handvest (omissis). De in geding zijnde voorschriften van verordening (EG) nr. 21/2004 regelen de vrijheid van ondernemerschap van verzoeker, aangezien daarin wordt voorschreven hoe hij zijn schapen dient te identificeren. Deze Unierechtelijke verplichtingen zijn volgens verzoeker onevenredig in de zin van artikel 52, lid 1, tweede zin, van het Handvest. Daar wijzen een groot aantal elementen op. Ook de kamer betwijfelt immers of de in geding zijnde voorschriften verenigbaar zijn met de vrijheid van ondernemerschap: 1.
De kamer ontkent niet dat de omschakeling van de bedrijfsidentificatie naar het nieuwe systeem voor de identificatie van elk afzonderlijk dier gepaard gaat met aanzienlijke lasten van technische en organisatorische aard. Dit neemt niet weg dat de wetgever bij de keuze van het gepaste middel ter bestrijding van dierziekten bij schapen een ruime beoordelingsvrijheid heeft. Met het bedrijfsregister, de verplaatsingsdocumenten (artikel 6 van de verordening), het register van dierhouders (artikel 7 van de verordening) en het geautomatiseerde gegevensbestand (artikel 8 van de verordening) is de nieuwe regeling is staat, de weg van elk afzonderlijk dier te traceren en aldus in geval van de uitbraak van een ziekte andere eventueel geïnfecteerde dieren snel op te sporen. Bijgevolg is de identificatie van elk afzonderlijk 5
VERZOEK OM EEN PREJUDICIËLE BESLISSING VAN 9. 2. 2012 – ZAAK C-101/12
dier in beginsel geschikt om het doel van de doeltreffende bestrijding van dierziekten te bereiken. Daaraan wordt niet afgedaan door de technische gebreken die zich hebben voorgedaan bij de invoering van het systeem, zoals een percentage van 4,2 % verloren of niet-functionerende identificatiemiddelen bij de dieren na een jaar, of slechte gemiddelde herkenningspercentages van met bolussen geïdentificeerde dieren [zie dienaangaande Bayrische Landesanstalt für Landwirtschaft, Endbericht zum Vorhaben: Elektronische Kennzeichnung von Schafen und Ziegen zum Zweck der Rückverfolgbarkeit (Dienst voor de Landbouw van de deelstaat Bayern, Eindrapport betreffende het project „Elektronische identificatie van schapen en geiten met het oog op de traceerbaarheid” (omissis)]. Uit dat verslag blijkt, ten opzichte van het vorige rapport van de Landesanstalt (omissis) een verbetering in het gebruik en een betere verdraagbaarheid, zodat volgens de kamer niet op goede gronden kan worden gesteld dat de elektronische identificatie nog niet voldoende uitgerijpt en dus ongeschikt is. 2.
6
De kamer koestert evenwel ernstige twijfel wat de evenredigheid in de zin van artikel 52, lid 1, tweede zin, van het Handvest betreft. De voorgeschreven (elektronische) identificatie van elk afzonderlijk dier en het voeren van een bedrijfsregister beperken de vrijheid van ondernemerschap van de betrokken landbouwers en leggen hun bovendien verplichtingen op waarvan de evenredigheid twijfelachtig lijkt te zijn. a)
De kamer koestert echter ook ernstige twijfel op het punt van de gelijke behandeling met andere staten van de EU. Voor de verplichting tot elektronische identificatie geldt een grens van 600.000 dieren voor geiten en schapen tezamen, respectievelijk van 160.000 dieren voor geiten. Onder die grens is de elektronische identificatie niet verplicht. Verordening (EG) nr. 21/2004 stelt dienaangaande in punt 11 van de considerans dat in lidstaten met een betrekkelijk kleine schapen- en geitenpopulatie het invoeren van een elektronisch identificatiesysteem niet kan worden gerechtvaardigd. Het gevolg hiervan is dat deze verplichting niet bestaat in 14 lidstaten van de EU. Daarbij is enkel het absolute aantal dieren van belang, en niet of er sprake is van een in verhouding tot de oppervlakte of de bevolking van het betrokken land groot en dus van een dicht bestand. Het gevaar van dierziekten en in het bijzonder de snellere uitbreiding ervan is echter juist aanwezig bij dichte bestanden. Waarom de instelling die de verordening heeft vastgesteld van mening is dat de elektronische identificatie niet gerechtvaardigd is bij in absolute cijfers kleinere dierbestanden wordt niet nader gepreciseerd. Met dierziekten verband houdende redenen bestaan daarvoor waarschijnlijk niet.
b)
Ook ten aanzien van varkens en runderen gaat de Europese wetgever anders tewerk. Bij varkens, waarvan de populatie net in Duitsland zeer groot is en waarbij dierziekten als gevolg van de intensieve
SCHAIBLE
veehouderij zich zeer snel kunnen uitbreiden en zich regelmatig voordoen, is slechts een identificatie van het bedrijf verplicht. Juist bij varkens is de handel echter zeer intensief, zodat veeleer voor varkens een verplichting tot identificatie van elk afzonderlijk dier zou kunnen worden verwacht. Bij runderen is een identificatie van elk afzonderlijk dier verplicht, zij het niet in elektronische vorm. Het Verwaltungsgericht begrijpt niet waarom het meest belastende systeem verplicht wordt gesteld voor de dieren die meestal extensief worden gehouden, waarmee weinig wordt gehandeld en die de geringste waarde hebben. Bijzonder zwaar zouden deze lasten kunnen wegen voor schaaphouders die slechts een gering aantal dieren houden, bijvoorbeeld in het kader van een bijberoep of als hobby. Ook voor hen gelden de bepalingen van de verordening zonder mogelijkheid van vrijstelling. c)
In economisch opzicht moet de landbouwer identificatiemiddelen aankopen, waarbij de materiaalkosten circa 7,00 EUR voor elektronische oormerken en 4 EUR voor bolussen bedragen. Voorts dient hij gereedschap voor de uitvoering van de identificatie en een toestel voor de elektronische aflezing van de identificatiemiddelen aan te schaffen. Daarbij komen nog dierenartskosten voor een niet te verwaarlozen percentage dieren, waarvan de oren etterende wonden vertonen of uitscheuren, en voor het inbrengen van de bolussen. De schaaphouder heeft extra werk door het aanbrengen van de identificatiemiddelen, de regelmatige controle en aflezing ervan en het aanleren van het gebruik van het toestel en van de daardoor aangemaakte elektronische gegevensbestanden. De raming van de kosten door de Vereinigung deutscher Landesschafzuchtverbände e.V. (federatie van Duitse schapenfokkersverenigingen; Anl. K 24) lijkt met 20,33 EUR per jaar per dier wat te hoog te zijn, aangezien de ook bij een bedrijfsidentificatie opkomende kosten daarop niet in mindering zijn gebracht. Niettemin kunnen de jaarlijkse kosten gelet op de waarde van een moederschaap, circa 60 EUR, zwaar wegen. De identificatieverplichting zou dus – zeker voor kleine bedrijven – de rentabiliteit van het houden van schapen in gevaar kunnen brengen.
d)
Uit al deze elementen, die twijfels doen rijzen betreffende de evenredigheid, blijkt dat de verplichting tot identificatie van elk afzonderlijk dier, met name in elektronische vorm, alsmede de verplichting tot het voeren van een bedrijfsregister geen coherente en systematische regeling vormt op het gebied van de bestrijding van dierziekten.
(omissis) 7