2011. tanév I. félév. Tóth-Matolcsi László

Előadásvázlatok „Közpolitika MA” tárgyhoz 2010/2011. tanév I. félév

© Tóth-Matolcsi László

1

Közpolitikai elemzés I. A közpolitikai elemzésről A közpolitikai elemzés (policy analysis) dinamikusan fejlődő része a modern politikatudománynak és ma már két nagy módszertani-elméleti modellje van. Először azok a módszerek alakultak ki, amelyek a döntéshozatali folyamatok és a végrehajtás elemzésénél a folyamatok racionalitását, az eszköz-cél viszonyt és a hasznosság-hatékonyság kritériumait vizsgálták. A másik modellje a közpolitikai elemzésnek a közpolitikai diskurzuselemzés. Elindítója a hagyományos költség-haszon számítások sorozatos kudarca és a kibontakozó diszkurzív szemlélet innovatív ereje volt. A politikusok és a kutatók „felfedezték”, hogy a politika nyelve, a politikai cselekvők közötti diskurzus legalább olyan mértékben befolyásolja a szakpolitikai ügyek sorsát és eredményét, mint az anyagi források. Így lett a közpolitikai diskurzuselemzés a „policy science” egyik sikerágazata, sőt ma már itt is különböző iskolák szerveződnek. A közpolitikai elemzés (policy analysis) A közpolitikai elemzés célja a kormányzás különböző területein és szintjein meghozott döntések előkészítése és értékelése. A legfontosabb kormányzati döntési típusok, ahol közpolitikai elemzés alkalmazható: • Költségvetési kiadási programok • Regulatív szabályok • Fejlesztési-beruházási projektek • Szervezési-vezetési problémák A közpolitika elemzés szintjei: • • •

A döntést megelőző (ex ante). A megvalósítás szakaszában lévő programokra vonatkozó (ex nunc). Utólagos elemzés (ex post).

Végeredményben a közpolitikai elemzés mindig az információval való ellátást szolgálja, leginkább a döntés-előkészítés szakaszában. A közpolitikai elemzés tehát: a különböző tudományterületekről átvett módszerek tudatos és szisztematikus alkalmazása a közpolitikai döntés-előkészítés folyamatában. Azaz egy rendszerszemléletű problémamegoldásról van szó.

A közpolitikai elemzés alkalmazási területei: • •

A legrégebbi alkalmazási terület: a költségvetésből finanszírozott kiadási programok, beruházások, fejlesztések vizsgálata. Szabályozási (regulációs) jogszabályok társadalmi hatásainak előzetes értékelése. A központi kormányzat által bevezetni kívánt szabályozási eszközöknél ma már

2

•

kötelező (OECD írja elő) a közpolitika-elemzés. Ezt a formáját nevezik szabályozási hatásvizsgálatnak (Regulatory Impact Analysis – RIA). Alacsonyabb szervezeti szinten történő alkalmazás. Vezetési-tervezési problémák megoldására (pl. tömegközlekedés szervezése).

A közpolitikai elemzés által felhasznált eszközök: 1. Közgazdaságtani (mikroökonómiai, ökonometriai) modellek és alkalmazások (ezek legtöbbje a költség-haszon elemzés modelljéhez tartozik); költség-hasznosságelemzés; kockázat-elemzési technikák (risk-benefit analysis, risk-risk analysis). 2. Matematikai optimalizációs (operációkutatási) eljárások: lineáris és dinamikus programozás, statisztikai becslési és elemzési eljárások. 3. Formális döntési technikák (döntési fa, sokváltozós hasznossági modellek – multiattribute utility model). 4. Fogalmi és számítógépes modellek („játszma-modellezés – gaming models”: élő embereket alkalmaznak a folyamatok egyes elmeinek reprezentálására – katonai törzsvezetési gyakorlat); forgatókönyvírás, brainstorming-technikák. A közpolitikai elemzés az operációkutatásból (operations research) nőtt ki, amelyet a második világháború után elsősorban katonai műveletekhez kapcsolódó vezetési és szervezési feladatok megoldására találtak ki. Az operációkutatás során matematikai eljárásokat alkalmazva olyan programozási modelleket fejlesztettek ki, amelyek nagyon sok változó paraméter és korlátozó feltétel együttes jelenléte mellett képesek különböző szervezési feladatok megoldására. A rendszerelemzés az operációkutatás továbbfejlesztett változata, ahol az elemzésbe az emberi (pszichológiai) és a társadalmi komponenseket is bevonják, amire az operációkutatás nem volt képes. Az USA-ban az 1960-as évektől kezdve alkalmazták nem-katonai problémák megoldására a rendszerelemzést (system analysis). A rendszerelemzés a közigazgatás fejlesztésében tölthet be fontos szerepet, illetve a különböző jóléti programok tervezésénél. Az USA-ban például a „Tervezési, programozási és költségvetési rendszer” részeként használták, és elsősorban azt vizsgálták vele, hogy az átfogó költségvetési-jóléti programok egyes részletei, alprogramjai mennyire hatékonyak. Idővel megfogalmazódott a rendszerelméletek kritikája is, a következő szempontok alapján: • Felmerült az a probléma, hogy a döntéshozatal elemzése teljes mértékben a szakértők privilégiumává válik, és a politikusok, illetve a társadalom nem tud hatékonyan részt venni a döntéshozatalban. • A rendszerelemzés sem volt képes a politikai és adminisztratív megvalósíthatóság előrejelzésére. Ezt a problémát úgy próbálták meg kezelni, hogy a közpolitikai elemzésben előtérbe került az ún. „kliens-orietáció”, azaz, amikor a szakértők nem megmondják a politikusoknak, hogy mi lenne az optimális döntés, hanem megpróbálják minél több információval ellátni őket, és így biztosítják a döntéshozatali folyamat racionalitását. Ahogy Clinton J. Andrews megfogalmazza: a racionális döntéshozatal elsősorban nem racionális döntéshozatali szabályok alkalmazását jelenti, hanem folyamatos kommunikációt a döntéshozók és az elemzők között.

3

Így alakult át a közpolitikai elemzés módszere is: • Immáron a közpolitikai elemző nem törekszik arra (mert ez meghaladná képességeit), hogy minden tényezőt bevonjon a vizsgálatba és megtalálja az optimális döntést, hanem pusztán a mennyiségi szempontok összevetésére törekszik. • Másfelől megpróbálja bevonni az elemzésbe a politikai és adminisztratív megvalósíthatóság szempontjait is. Az ún. „puha szempontok” (emberi, szociológiai, pszichológiai tényezők) figyelembevétele pedig a döntéshozó feladata.

Példák az alkalmazott közpolitikai elemzés eszközeire

TÖBBVÁLTOZÓS HASZNOSSÁGI MODELL (THM) Ezek a modellek elsősorban az a struktúrát képezik le, amit a racionális döntéshozatal magába foglal. A THM a következő szempontokat veszi figyelembe: • • • • •

alternatívák kritériumok egyes kritériumok fontosságát meghatározó súlyok egyes alternatíváknak a kritériumokon mért értékei az ezeket összekombináló algoritmus

KÖLTSÉG-HASZON ELEMZÉS (KHE) A KHE alkalmazásának szempontjai: •

•

•

•

A kormányzati programok túlnyomó része meghatározott társadalmi csoportok számára eredményezhet különféle hatásokat. Ezek a hatások lehetnek természetbeniek vagy pénzbeliek, valamint előnyösek (hasznok), illetve hátrányosak (költségek). A KHE a döntéshozatal előkészítő fázisában kap szerepet, azzal a céllal, hogy a kormányzati programok (döntési alternatívák) lehetséges költségeit és hasznait felmérjék, és összegezzék ezeket. A cél az, hogy az egyes alternatívák valamennyi lehetséges hasznát és költségét felmérjék, mert így lesznek összehasonlíthatóak. Ez segíti az optimális döntéshozatalt. A társadalmi-gazdasági hatásokat a KHE képes számszerűsíteni, a közgazdaságtani módszerek alkalmazása révén. Ez a közgazdaságtani eszközrendszer az egyes hatásokat a termék-piac-kereslet-kínálat fogalmi keretében értelmezi, így képes a hatásokat pénzbeni értékben meghatározni. A pénzbeni értékek pedig ezek után összehasonlíthatók. A KHE képes azokat a társadalmi hatásokat is pénzbeni értékben kifejezni, amelyek közvetlenül egyébként nem pénzben kifejezhető dolgok (oktatásra, egészségügyre fordított fejlesztések, beruházások hatásainak számszerűsítése).

4

A KHE alapproblémája: A döntéshozatalnál általában felmerülő igény a szűkösen rendelkezésre álló erőforrások optmális allokációja (úgy elosztani, hogy mindenki a legtöbbet nyerje, és ne legyen vesztes, vagy ha igen, a legkevésbé hátrányos elosztás kiválasztása). A KHE éppen ezért abban segít, hogy a rendelkezésre álló erőforrások segítségével hogyan tudjuk a célokat a lehető legnagyobb vagy legjobb mértékben megvalósítani. A KHE legnagyobb módszertani problémája azonban az, hogy az érintett társadalom, a népesség jólétében bekövetkezett változások nem vagy csak nagyon nehezen számszerűsíthetők. Tovább bonyolítja a képet, hogy az egyes döntési alternatívák másként érintik az egyik és másként a másik társadalmi csoportot, mert az egyik általában tipikusan nyer, a másik pedig veszít a döntés következtében. A feladat itt most már az, hogy: 1. fejezzük ki az összes társadalmi hatást egy közös mértékegységben; majd 2. adjuk össze ezeket az egyes döntési alternatívák esetében, és így megkapjuk minden alternatíva pénzben kifejezet értékét. Példa: Egy csoportban három személy van (A,B,C). Minden egyes személy esetében fel kell mérnünk, hogy a várható döntés hogyan befolyásolja ezen személyek anyagi helyzetét, azaz egyéni hasznát. Ha azt feltételezzük, hogy az adott döntésből fakadó következményeket A 100 forinttal tartja egyenértékűnek, B mínusz 50 forinttal, C pedig 230 forinttal, akkor A és C nyer a döntéssel, B pedig veszít. Ebben az esetben a társadalmi hasznosság változása, azaz a döntés társadalmi értéke 100+(-50)+230=280 forint lesz. Mi NEM és mi a KEH? • nem költségvetési hatástanulmány, mert olyan változásokat próbál meg előre jelezni és összevetni, amelyek pénzben nehezen mérhetők, és így általában meg sem jelennek a költségvetés bevételi vagy kiadási oldalán. Ezért nem teljesen indokolt a „költség-haszon” elnevezés sem. • A KHE szigorú módszertannal rendelkező elemzési technika, melynek célja a közösségi döntések valamennyi, a döntéshozó által fontosnak tartott következményét meghatározni és egymással összevetni.

5

Közpolitikai elemzés II. 1. Bevezető

Cél: a kritikai diskurzuselemzés („critical” discourse analysis – CDA) elveinek, céljainak és ismérveinek bemutatása. Ahhoz, hogy megérthessük, mi a „kritikai” diskurzuselemzés, a középpontba az uralom (újra)termlésében (fenntartásában) vagy annak megkérdőjelezésében szerepet játszó diskurzust tesszük. Uralom ebben a kontextusban: az elitek, intézmények vagy csoportok által történő társadalmi hatalomgyakorlás, melynek társadalmi egyenlőtlenség a következménye, ideértve a politikai, kulturális, etnikai, faji, nemi és osztályegyenlőtlenséget. Ez az újratermelési folyamat irányulhat az uralom támogatására, gyakorlására, reprezentációjára, legitimációjára, tagadására vagy elleplezésére. A kritikai diskurzuselemző azt szeretné tudni, hogy a szöveg, a beszéd, a verbális interakció vagy a kommunikációs esemény milyen struktúrái (formái), stratégiái vagy másfajta jellemzői játszanak szerepet ezekben az újratermelési módokban (azaz az uralom fenntartásában, és a társadalmi csoportok struktúrájának megőrzésében vagy éppen átrendezésében). A lényeg: a hatalom nyelvi eszközöket (is) igénybe vesz ahhoz, hogy fenntartsa uralmát és ennek érdekében megőrizze, vagy éppen átrendezze a neki kedvező társadalmi struktúrát. A diskurzuselemzőt az érdekli, hogy ehhez hogyan használja fel a nyelvet, milyen szimbólumokat, érvelési módokat, kifejezéseket használ, és adott kifejezésekhez milyen speciális jelentést társít. A hatásos módszer az, ha tanulmányozzuk a diskurzusstruktúrák és a hatalmi struktúrák közötti kapcsolatokat. Azaz megvizsgáljuk, hogy a hatalom által alkalmazott érvelés és az általa használt kifejezések, szimbólumok a hatalomgyakorlónak milyen szándékait tükrözik, hogyan használja a hatalom a nyelvet. Fontos látnunk, hogy a diskurzus (beszédmód) és az uralom között a társadalmi tudat a szükséges elméleti és gyakorlati érintkezési felület. Azaz az kapcsolja össze a hatalom és ellenfelei által alkalmazott beszédmódot az uralomgyakorlással, hogy a politikai, közpolitikai vitákban résztvevők fejében milyen kép él a társadalomról, annak osztályairól, struktúráiról, illetve hogy milyen érvelési módokat, gondolkodási mintákat alkalmaz egy társadalom.

2. Hatalom és uralom A megfelelő kritikai diskurzuselemzés legfőbb célja, hogy megértsük a társadalmi hatalom és uralom természetét. A kritikai diskurzuselemzésben a társadalmi csoportok közötti kapcsolatok tulajdonságaival fogunk foglalkozni. Ez azt jelenti, hogy nem vesszük figyelembe a személyes hatalmat, csak a társadalmi hatalmat. A társadalmi hatalom pedig a társadalmilag értékelt erőforrásokhoz való privilegizált hozzáférésen alapszik. Ilyen erőforrás az egészség, a jövedelem, a státus, az erő, a

6

csoporttagság, az oktatás vagy a tudás. De a kommunikáció különböző formáihoz való hozzájutás szintén erőforrás lehet. A hatalom magában hordozza az ellenőrzést, azaz az egyik csoport tagjainak ellenőrzését a másik csoport tagjai felett. Ez az ellenőrzés alapjában véve a cselekvésre és a gondolkodásra vonatkozhat. A modern hatalom általában kognitív, azaz a meggyőzés, a színlelés vagy a manipuláció eszközeit alkalmazza azért, hogy valakinek az érdekei miatt megváltoztassák mások a gondolkodását. Itt lép be a CDA, mert mások gondolkodását megváltoztatni alapvetően a szöveg és a beszéd funkciója. Persze a gondolkodás formálása nem mindig manipulatív, az uralom gyakorolható a szöveg és a beszéd olyan mindennapi formáin keresztül, amelyek elfogadhatónak és természetesnek tűnnek. A CDA azokat a diszkurzív stratégiákat (beszédmódokat) vizsgálja, amelyek legitimálják az ellenőrzést, vagy más módon teszik az emberek számára természetessé a fennálló társadalmi rendet és hatalmi viszonyokat. A hatalom rendszerint szervezett és intézményesített. Ami azt jelenti, hogy a csoportok uralmát nem egyszerűen egyének gyakorolják (más csoportok tagjai támogathatják vagy elnézhetik, a bíróságok szentesíthetik, a törvények legitimálhatják, a rendőrök végrehajthatják, a tankönyvek ideológiailag támogathatják). Azaz az uralomnak társadalmi, politikai, kulturális szervezettsége van, ami egy hatalmi hierarchiát feltételez: az uralkodó csoportok és szervezetek egyes tagjainak különleges feladat jut a tervezésben, a döntéshozásban, és a hatalomgyakorlás folyamata feletti ellenőrzésben. Ezek a kis csoportok az elitek. Ezen eliteknek van különleges hozzáférésük a diskurzushoz (ez a privilegizált diskurzus-hozzáférés).

3. Diskurzus és hozzáférés Korábban láttuk: a társadalmi erőforrások egyike, melyen a hatalom és az uralom alapszik: a privilegizált hozzáférés a kommunikációhoz. Ez azt jelenti, hogy meghatározott társadalmi státusban lévő emberek (csoportok) meghatározott kommunikációs formákhoz férnek hozzá. Például csak a parlamenti képviselők férnek hozzá a parlamenti vitákhoz. És ezzel kapcsolatban kimutatható egy törvényszerűség: minél több az olyan diskurzusfajta, kontextus, résztvevő, közönség, amelyet/akiket hatékonyan befolyásolhatnak, annál nagyobb hatalommal rendelkeznek a társadalmi csoportok, intézmények, elitek. Ilyenformán a csoportok hatalma és uralma lemérhető a diskurzus feletti ellenőrzésük (a diskurzushoz való hozzáférésük) alapján, amiből az is következik, hogy a diskurzus feletti ellenőrzés a társadalmi cselekvés ellenőrzésének egyik formája. A diskurzushoz való hozzáférés azt jelenti, hogy egy csoport képes megszervezni azt, hogy ki kinek mit, mikor és hogyan mondhat, írhat, és hogy ki kitől mit honnan, mikor és hogyan hallhat.

7

4. Diskurzusstruktúrák Tehát, ha a hatalommal rendelkező beszélők vagy csoportok diskurzusaikban gyakorolják hatalmukat, azt szeretnénk tudni, hogy ezt hogyan csinálják. És ha ezért képesek arra, hogy meggyőzzék vagy más módon befolyásolják hallgatóságukat, mi azt is tudni akarjuk, hogy milyen diszkurzív stratégiákat alkalmaznak. Ezért az uralom beszédmód segítségével történő fenntartásának – ami elemzésünk fő tárgya – két fontos vetülete van: • •

ELŐÁLLÍTÁS BEFOGADÁS

Vagyis különbséget teszünk aközött, ahogy a szöveg és a beszéd formáiban a hatalom gyakorlása és legitimációja megjelenik, és aközött, ahogy ezen formák eredményei hatással vannak a befogadók tudatára, gondolkodásmódjára.

Hatalomgyakorlás és diskurzus-előállítás A privilegizált diskurzus-hozzáférés teszi lehetővé a kontextus-ellenőrzést, azaz azt, hogy a hatalommal bíró, és a legtöbb kommunikációs formához hozzáférő csoport határozhassa meg, hogy egy „hírértékkel” bíró esemény mikor, hol történjen, kik vegyenek részt rajta stb. A kontextus-ellenőrzésnek lehet olyan formája is, amikor bizonyos szereplőket eleve kizárnak egy eseményről, így véleményüket sem tudják megjeleníteni (ez a „diskurzusuralom”). Ez tulajdonképpen a kirekesztés egyik formája, és ez egy másik szempontból is veszélyes lehet. Ugyanis, ha bizonyos csoportok véleményét elfojtjuk, véleményének nem adunk helyet, nézőpontját nem ismerjük, akkor attól is elriasztjuk ezt a csoportot, hogy a hatalommal bármilyen kommunikációba kezdjen, egyáltalán csak meghallgassa azt (a diskurzus „szegregált” struktúrává válik). Így a kevés hatalommal rendelkezőket ritkábban idézik, kevesebbet beszélnek róluk nyilvánosan.

Diskurzusstruktúrák és stratégiák a megértésben A hatalom által alkalmazott beszédmód, mint láttuk, alapvetően arra irányul, hogy igazolja a fennálló hatalmat és azt a társadalmi egyenlőtlenséget, amelynek következtében bizonyos társadalmi csoportok kevesebb hatalommal bírnak. Az egyenlőtlenség igazolása ugyanakkor két, egymást kiegészítő stratégiát jelent: a saját csoport pozitív, míg mások negatív reprezentációját. Az ilyen igazolás úgy történik, hogy a beszédben alkalmazott eszközökkel a saját csoportunkat pozitív tulajdonságokkal ruházzuk fel, vagy a pozitív tulajdonságait hangsúlyozzuk, míg a másik csoport esetében a negatív sajátosságok hangsúlyozása történik. A hatalom nélküli csoportok megalázásának, háttérbe szorításának vagy megbélyegzésének egyik módja, hogy kitüntetett figyelmet szentelünk annak az állítólagos fenyegetésnek, amelyet „ŐK” jelentenek az uralkodó csoport érdekeire, privilégiumaira: „MI” kevesebb munkát, lakást vagy jóléti támogatást kapunk, „MIATTUK”, és akkor még „őket részesítik előnyben” pozitív diszkriminációval vagy különleges bánásmóddal.

8

Innen már csak egy lépésre vannak azok a diskurzus-modellek, amelyekben az alábbi állítások jelennek meg: „Mi vagyunk az igazi áldozatok”, „Minket diszkriminálnak, nem őket”. Egy politikai beszéd „diskurzusdimenziói”: • Hozzáférés (parlamenti képviselő férhet csak hozzá a parlamenti vitákhoz). • Elrendezés (hol mondja el a beszédet). • Műfaj (bizonyos műfajokhoz – pl. parlamenti felszólalás – csak bizonyos halmi pozíciókban lévők jutnak hozzá). • Kommunikációs aktusok és társadalmi jelentések (megszólítás és a használt udvariassági formulák jelentősége – menyire lekezelő, vagy mennyire fejez ki egyenrangúságot stb.). • A résztvevők pozíciói és szerepei (egy hatalmi pozícióban lévő politikus pl. nem csak pártját képviseli, hanem más társadalmi identitással is rendelkezik (fehér, férfi, keresztény, középosztálybeli stb.) • Beszédaktusok (milyen formákkal él: kijelentések, kérdések stb.). • Makroszemantika: a témák (azon a témán kívül, amellyel a beszélő explicit foglalkozik, hozzákapcsolhat a beszélő más témákat vagy lehetnek más, „rejtett” implicit témák is). • Szuperstruktúrák: az érvelés (hogyan igazolja álláspontját a beszélő, milyen érveket használ, vonultat fel?).

9

Közpolitikai elemzés III. Kormányformák összehasonlító elemzése A KORMÁNYZAI RENDSZER fogalmáról 1. Tágabb értelemben a kormányzati rendszert a politikai rendszerrel azonosítjuk, vagyis a kormányzati rendszer fogalma alá sorolnak olyan, az állami szférán kívüli intézményeket is, amelyek elsősorban vagy kizárólag politikailag relevánsak. Eszerint a kormányzati rendszer az adott állam minden politikai intézményének összessége, és az ebből adódó funkciók, politikai rendek, normák. 2. Szűkebb értelemben a kormányzati rendszer az állami rendszernek – mint egésznek – illetve azon részének megjelölésére használják, amely a politikai-állami irányítási feladatokat végzi. Itt a kormányzati rendszer a politikai rendszernél szűkebb kategória, mert a kormányzás, mint tevékenység intézményi elemeit, eljárásmódját és az ezeket meghatározó elemeket foglalja magában. Ennek megfelelően a kormányzati rendszer az államirányítás egészének intézményesített döntési struktúráját jelenti, azt az átfogó rendszert és módot, ahogy az adott államot kormányozzák. (Számunkra ez a legelfogadhatóbb meghatározás.) 3. Legszűkebb értelemben a kormányzati rendszer alatt a kormányzást végző központi állami szervek rendszerét értik. Eszerint a kormányzati rendszer a központi állami szervek (alkotmányban meghatározott köre) és a köztük lévő kapcsolatrendszer alkotja. Összefoglalásképpen: a kormányzati rendszer a kormányzást végző, abban közreműködő szervek köre és egymáshoz való viszonya, amelyben az egyes elemek – és a köztük lévő kapcsolat – különböző jellegű lehet, attól függően, hogy milyen feladat- és hatáskörökkel rendelkeznek. KORMÁNYZATI RENDSZEREK TÍPUSAI A kormányzati rendszer jelegének meghatározásához az alábbiakat kell megvizsgálnunk: 1. melyek a legfőbb intézmények, amelyek a kormányzati tevékenységet ellátják, és abban közreműködnek; 2. milyen ezen intézmények egymáshoz való viszonya. A demokratikus kormányzati rendszer működéséhez szükséges alapfeltételek: • • •

a kormányzati rendszer intézményi felépítésére vonatkozó alapkonszenzus léte, az alkotmányos elvekben való megegyezés; demokratikus értékelvek érvényesülése (hatalommegosztás, népszuverenitás és népképviselet elvének érvényesítése, alapvető emberi- és szabadságjogok garantálása); a politikai pluralizmus érvényesülése, amely biztosítja a társdalomban és a parlamentben a szabad akaratképzés lehetőségét, vagyis a társadalmi csoportok szabadon konkuráló részvételét a döntéshozatali folyamatokban különböző intézmények segítségével;

10

• •

legális és legitim ellenzék elismerése; Demokratikus döntési technikák közül a többségi elv (mint demokratikus legitimációs alap) általános, de nem kizárólagos elfogadása.

A kormányzati rendszereknek két alaptípusa (tiszta típus) van: a prezidenciális és a parlamentáris rendszer. A két tiszta típus keveredéséből jött létre két vegyes típus: a félprezidenciális és a direktoriális rendszer. (Minden demokrácia – Svájc kivételével – vagy prezidenciális vagy parlamentáris vagy e kettőnek valamilyen sajátos keveréke, azaz félprezidenciális.) Különbséget kell tennünk a parlamentáris kormányzati rendszer és parlamentarizmus/parlamentáris demokrácia között. A parlamentarizmus azt jelenti, hogy az adott állam felépítésében jelen van és fontos szerepet kap a népképviselet szerve, de nincs szükségszerűen összekapcsolva a parlamentáris kormányzati rendszerrel. A parlamentáris rendszer ugyanis meghatározott államjogi kapcsolatot jelent a parlament és a kormány között, melynek lényege, hogy a parlament dönt kormány létrehozásáról és megszűnéséről is, azaz a kormány a palamentnek felelős.

I. PARLAMENTÁRIS RENDSZER 1. Ebben a kormányzati rendszerben a kormányzást végző két központi állami szerv a kormány és a parlament. A kormány elsősorban javaslattévő, kezdeményező és végrehajtó szerepet tölt be. A kormány a végrehajtó hatalom csúcsa. 2. A kormány a parlamenti többség akaratától függ, mert a parlament választja meg és a parlament vonhatja felelősségre. 3. A kormány tagjai rendszerint a parlamentnek is tagjai, ami a hatalmi ágak összefonódását mutatja. („új dualizmus”) 4. A legtöbb parlamentáris rendszerben a kormányfőnek jogában áll a parlament feloszlatását kezdeményezni az államfőnél. 5. A miniszterelnöki közjogi pozíciója erős (nehezen buktatható), és a kormány tagjai között kiemelt szerepe van. 6. A kormány működésében a kabinet-elv érvényesül. (Testületként működik és testületként vonható felelősségre.) 7. Az államfői hatalom gyenge, az államfői jogkörök reprezentatív, szimbolikus jogkörök. (Jogkörei általában: demokratikus intézmények működését biztosító alkotmányos jogkörök, tartalék funkciók és jogkörök, reprezentatív jogkörök, miniszteri ellenjegyzéssel gyakorolt jogkörök). 8. Az államfői megbízatás többféle formában keletkezhet: örökletes úton, választással, delegálással. Demokratikus államokban háromféle módon: nép általi közvetlen, közvetett (elektorokkal) vagy valamely szerv általi választás. A parlamentáris rendszerek túlnyomó többségében a palament választja.

11

II. PREZIDENCIÁLIS RENDSZER 1. A végrehajtó hatalom koncentrációja. (Többségelvű jegy, az elnököt és a kabinetet az egyik párt adja.) A végrehajtó hatalom csúcsa az elnök, nincs miniszterelnök, tehát a végrehajtás gyakorlása nem kollektíven történik. 2. A hatalmi ágak elválasztása. A törvényhozás és a végrehajtás teljesen el van választva egymástól, az elnököt a törvényhozás nem válthatja le, viszont az elnök nem rendelkezik teljhatalommal, együtt kell működnie a törvényhozással. A törvényhozási szerep és a végrehajtási szerep között funkcionális összeférhetetlenség van. A törvényhozás és a végrehajtás közötti együttműködést több jogkör biztosítja: a képviselőház dönt a költségvetésről; az elnöknek korlátozott törvénykezdeményezési joga van (vagy nincs); kötelezve van arra, hogy bizonyos időközönként beszámoljon a törvényhozás előtt; és megilleti a vétójog valamilyen formája. 3. Kiegyensúlyozott kétkamarás rendszer. A képviselőház és a szenátus nagyjából egyforma hatalommal rendelkezik, mert a szenátusban az államok egyforma képviselettel rendelkeznek. Ez kiküszöböli a képviselőházban mutatkozó egyenlőtlenségeket. (Ez konszenzuális jegy.) 4. Kétpártrendszer. Többségelvű jegy, bár a két párt korántsem képes a rendkívül heterogén társadalmi viszonyok megjelenítésére. 5. Heteronóm politikai pártok hasonló programokkal. A pártok támogatói bázisa között csak a társadalomgazdasági és a kuturális-etnikai különbségek alapján van eltérés (demokraták: munkások és kisebbségek, republikánusok: középrétegek, munkaadók).

III. FÉLPREZIDENCIÁLIS RENDSZER (Ausztria, Finnország, Írország, Izland, Franciaország, Lengyelország, Oroszország, Románia, Ukrajna) 1. Létezik a parlamentnek felelős kormány és a miniszterelnöki intézmény. 2. Az államfőt közvetlenül választják, és hatásköreit tekintve a prezidenciális rendszerre hasonlít, bár nincs olyan széles. 3. A végrehajtó hatalom dualista jellegű. Az államfő a végrehajtó hatalom része (nem csúcsa, mint az elnökiben és nem áll kívül rajta, mint a parlametárisban). Klasszikus értelemben a félprezidenciális rendszer nem az elnöki és a parlamentáris keveréke, hanem a parlamentáris kormányzati rendszer egyik fejlődési iránya. 4. A végrehajtás és a törvényhozás viszonya kétféleképpen is alakulhat: a) amikor egy párt adja az elnököt és a parlamenti többséget – ekkor hatalma megnő, mert a többi kormányzati szereplő felett is befolyással rendelkezik; b) ha nem egy párt adja az elnököt és a többséget, ez a „kohabitáció” vagy „együttélés”, ilyenkor az elnök hatalma szigorúan az alkotmányos keretek között fog mozogni, befolyása sokkal kisebb, mint az első esetben.

12

Közpolitikai elemzés IV. Nagy-Britannia kormányzati rendszere

A BRIT ALKOTMÁNY ÉS ÁLLAMSZERVEZET Az egységes brit állam az angol-wales-i (1536 és 1542) és az angol-skót (1707) unióval jött létre. Az Egyesült Királyság pedig Nagy-Britannia és Írország egyesülésével alakult meg 1801-ben. Az Ír Szabad Állam (Ír Köztársaság) 1922-ben kivált, így az állam hivatalos elnevezése: Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága (a továbbiakban: EK). A) A brit alkotmány Az EK-nak nincs írott, chartális alkotmánya, történeti alkotmány ugyanakkor van, de ez jogi és nem jogi forrásokból egyaránt áll. Alapvetően a brit alkotmányjog forrásai a törvényi jog, a bírói jog, az alkotmányos szokások és jogirodalom. A brit alkotmány tehát részben írott, részben nem kodifikált, ezért rugalmasan alakítható a megváltozott politikai viszonyokhoz, viszont erősen politikai jellegű, mert az alkotmányos tradíciók politikai konfliktusok mentén alakultak ki. Az alkotmány részét képező fontosabb törvények: • Bill of Rights (1689), amely korlátozza a királyi hatalmat és az adó-megállapítást parlamenti jóváhagyáshoz köti, • Trónöröklési törvény (Act of Settlement, 1701), amely az utódlást szabályozza és garantálja a bírói hatalom függetlenségét, • Egyesülési Szerződés (Treaty of Union, 1706), • Parlamenti törvények, melyek korlátozzák a House of Lords (Felsőház) törvényhozó hatalmát, • Európai Közösségekről szóló törvény (1972), mely lehetővé teszi a közösségi jog érvényesülését, • Emberi Jogi Törvény (Human Rights Act, 1998), amely összhangba hozza a brit és az európai alapjogi rendszert • Devolúciós törvények (1998), amelyek a skót, a walesi és a westminsteri parlament közötti hatáskör-megosztást szabályozzák • Alkotmányreform törvény (Constitutional Reform Act, 2005), amely a hatalommegosztás és a bírói függetlenség elvét követve átalakítja a lordkancellári tisztséget (felsőház elnöke) és megszünteti a House of Lords (Felsőház) felsőbírósági funkcióját. A bírói jogban (common law) fokozatosan jelentek meg az alkotmányos jellegű döntések, melyek a parlament szupremáciájának garantálására, a parlament privilégiumainak védelmére, az állam és egyén viszonyára, napjainkban pedig a brit és a közösségi jog kapcsolatára irányulnak. Az alkotmányos szokások bírói úton nem kényszeríthetők ki, ezért sokan tagadják kötelező erejüket és normatív jellegüket, legtöbbjük a tradíció részként határozza meg a brit politikaikormányzati struktúrát.

13

B) Állami struktúraelvek 1. Az EK államformája alkotmányos monarchia. 2. A kormányzati rendszer jellege szerint parlamentáris monarchia, melyben az uralkodó, a parlament, a kormány és a miniszterelnök viszonyát az alkotmányos tradíciók befolyásolják. 3. A kormányzati rendszert meghatározó fontosabb alkotmányos elvek: • Joguralom (rule of law) – hasonló a kontinentális jogfelfogás jogállamiság elvéhez, de nem azonos tartalmú. Lényege: minden egyén és intézmény alá van vetve az általánosan elfogadott jogi alapelveknek, amelyekben közös morális elvek jutnak kifejezésre. Lényeges eleme, hogy a kormányzat is a jog által korlátozott. Minden törvénysértés esetében kizárólag a bíróság dönthet. • Parlamenti szuverenitás – modernebb megfogalmazásban: a parlament jogalkotási szupremáciája. Eredete a common law. Lényege: a parlament törvényhozó hatalma teljes (abszolút) és általános. Jelentősége abban áll, hogy a törvényi jog nem sorolja fel részletesen a törvényhozási kompetenciákat és a parlamenttel kapcsolatos törvények sem határolják körül pontosan a törvényhozó hatalom kiterjedését. Ez a parlamenti jogalkotó hatalom elsődlegességét garantálja. A népszavazás nem alkotmányos intézmény, megtartásáról a kormány dönt, és eredménye nem kötelezi a parlamentet. • Funkcionáis hatalommegosztás – hatalmi fúzió érvényesül a kormányzati rendszerben. A brit alkotmányos rendszerben a három hatalmi ág elválasztását nem intézményesítették, noha a gyakorlatban elválnak. Sokkal inkább érvényesülhet a törvényhozás és a végrehajtás fúziója, hiszen egy párt adja általában a kormányt és a parlamenti többséget is. A 2005-ös reform óta a bírói halom és a törvényhozás jobban elválik: azóta a lordkancellár nem a legfelsőbb bíró. 4. Az EK területi tagozódását tekintve összetett, de nem föderatív állam. Négy nagy régió van (Anglia, Wales, Skócia, Észak-Írország), melyek fokozatosan váltak egységes állammá. Fontos államszervezési alapelv a devolúció, amely törvényhozási és végrehajtási jogkörök átruházását jelenti, és amelynek terjedelme a különböző területi egységek vonatkozásában eltérő lehet. A devolúciós törvények (1998) alapján Skócia, Wales és Észak-Írország saját törvényhozással és kormánnyal rendelkezik. • Wales Nemzetgyűlése (Cynulliad Cenedlaethol Cymru – székhelye: Cardiff) 1999 óta hatáskörrel rendelkezik a Walest érintő másodlagos jogszabályok megalkotására, de a Wales-t érintő elsődleges jogalkotást továbbra is az EK parlamentje (a westminsteri parlament) végzi. Felelős a nemzetgyűlés a gazdasági, oktatási, környezeti, egészségügyi, lakásügyi kérdésekért, de büntető- vagy polgári jogi szabályozást nem alkothat. • A Skót Parlament (székhelye: Holyrood) 1998 óta újra működik (1707-ben szűnt meg és népszavazás állította vissza). Elsődleges jogalkotást is folytathat az átruházott tárgykörökben. (Pl.: egészségügy, oktatásügy, helyi kormányzat, szociális munka, lakásügyek, igazságügy és belügyek vonatkozásában, ideértve a magánjog és a büntetőjog legtöbb vonatkozását, valamint az átruházott területeken egyes nemzetközi kötelezettségek végrehajtása.) Az EK parlamentje nem alkot jogszabályokat olyan tárgykörökben, amelyeket a Skót Parlamentre ruháztak, és amelyekhez ez utóbbi (szavazással) nem adta hozzájárulását.

14

•

Északír Gyűlés (Northern Ireland Assembly – székhelye: Belfast) 2007 óta működik folyamatosan, előtte a stormonti parlament működött 1972-ig, és az Északír Gyűlést a belfasti vagy nagypénteki megállapodás (Good Friday Agreement – 1998) állította vissza. Az Északír Gyűlés nem fogadhat el törvényeket az ún. „kivett” vagy „fenntartott” tárgykörökben, de minden más tárgykört „átruházottnak” kell tekinteni. „Kivett” ügyek közé tartozik például a nemzeti jelentőségű ügyek, nemzetközi kapcsolatok, védelempolitika, nemzetbiztonság, bevándorlás. „Fenntartott ügyek” azok, amelyeket egy későbbi időpontban esetleg a Gyűlésre fognak ruházni (posta, büntető igazságszolgáltatás, bíróságok igazgatása, külkereskedelem).

C) A főbb alkotmányos szervek 1. Az uralkodó egyrészt államfő, másrészt a nemzeti egység szimbóluma, a törvényhozás integráns része, a végrehajtó és a bírói hatalom feje, a fegyveres erők főparancsnoka és az anglikán egyház feje. A tényleges kormányzati hatalmat (benne a királyi prerogatívát – royal prerogative) a kabinet gyakorolja az uralkodó (Crown) nevében és a király a miniszterek tanácsa szerint jár el. 2. A westminsteri parlament (az EK parlamentje, vagy másik nevén brit parlament) két kamarából áll. Alsóház (képviselőház – House of Common), melynek 659 tagját 1928 óta a választópolgárok általános választójog alapján, egyszerű többségi rendszerben választják maximum 5 évre. A Felsőház (House of Lords) örökletes és kinevezett tagokból áll. 1999 óta 92 örökletes főrend tag saját jogán foglal helyet az örökletes lordok között. Rajtuk kívül 565 élethosszig kinevezett főrend, 26 főpap és 12 lordbíró kapott helyet a testületben. 2008 óta megszűnt a lordbírói tisztség (12 lord, akik élethosszig voltak kinevezve, és 70 éves korukig lehettek lordbírák) és ezzel együtt a House of Lords fellebbviteli bírósági funkciója is. Helyette Legfelsőbb Bíróság alakult. Ezzel 600 éves alkotmányos tradíció ért véget, ennyi ideje gyakorolta a parlament a bírói funkciót is. 3. A kormány fogalma tágabb értelemben használatos: magában foglalja az uralkodót (kormányzati tevékenysége vonatkozásában), az államtitkárokat és a minisztereket is. A kontinentális értelemben vett kormány megfelelője a szűken vett kabinet, a kormányzat legfőbb döntéshozó szerve, melynek élén a miniszterelnök (Prime Minister) áll. A kabinet tagjai és más miniszterek általában a parlamentnek is tagjai, de legfeljebb 95 kormányzati miniszter lehet a House of Commons tagja. Szokásjogi alapon a miniszterelnöknek parlamenti képviselőnek is lennie kell. A kormány (azaz a kabinet) kollektíve, az egyes miniszterek és államtitkárok pedig egyénileg is felelősek a parlament alsóházának. A miniszterelnök azonban, kivételes esetben felfüggesztheti a kormány kollektív felelősségét. 4. Privy Council (teljes nevén: Her Majesty’s Most Honourable Privy Council – a rangidős kormányzati miniszterek tanácsa, amolyan államtanács, a továbbiakban: PC) egykor az uralkodó személyes tanácsadó testülete volt, ma azonban a kormány egyik főosztálya, tagjai a volt kabinetminiszterek, akik élethosszig kerülnek kinevezésre az uralkodó által a miniszterelnök javaslatára. A PC foglalkozik a királyi prerogatívák gyakorlásával kapcsolatos tanácsadással (az ilyen uralkodói döntés neve „Queen in the Council”) és másodlagos jogszabályokat ad ki (ez a „Council Orders”). A PC igazságszolgáltatási bizottsága (Judicial Committee) dönt devolúciós ügyekben, és a

15

Nemzetközösség azon államainak elismerik/választják joghatóságát.

legfőbb

fellebbviteli

fóruma,

amelyek

KORMÁNYZATI RENDSZER A) Parlament, kabinet és a királyi prerogatívák I. Alkotmányos feladat- és hatáskörmegosztás 1. JOGALKOTÁS a) ELSŐDLEGES JOGALKOTÁS – az EK parlamentje végzi, a javaslatot (bill) törvénnyé válása előtt mindkét háznak el kell fogadnia, és meg kell kapnia a királyi jóváhagyást (assent). A legtöbb törvénytervezetet a miniszterek terjesztik a parlament elé. Bármelyik házhoz beterjeszthető a javaslat, ez lesz az „első olvasat”. Ha megvitatták, az lesz a „második olvasat”, majd bizottsági vita következik („bizottsági szakasz”) és egy plenáris vita a módosító javaslatokról („jelentés” és „harmadik olvasat”). Ha az egyik ház elfogadta, megküldik a másiknak megvitatásra, ha módosítják, akkor visszaküldik, ha elfogadják, akkor nem. A Lordok Háza „ellenőrző” kamara, mert nem vétózhatja meg a Képviselőház által elfogadott javaslat törvénnyé válását, csak késleltetheti. Ha a két ház nem tud megegyezni, felterjeszthetik királyi jóváhagyásra a Felsőház jóváhagyása nélkül is. Ha a parlament elfogadta a javaslatot és felterjesztették királyi jóváhagyásra, az már a parlament törvénye lesz, és 1704 óta egyszer sem fordult elő, hogy a parlament által elfogadott törvényt a király ne hagyta volna jóvá. A törvény ellenkező rendelkezés hiányában a királyi jóváhagyás napján lép hatályba. b) A parlament törvény alapján jogalkotói hatáskört ruházhat más szervekre (államtitkárokra, miniszterekre, Képviselőházra, bírákra, helyi hatóságokra stb.) ezeket másodlagos jogalkotás összefoglaló név alatt említik, de különböző szervek másodlagos jogalkotása különböző neveken is megjelenhet, pl. tanácsi rendelet (Council Order), rendelkezés, szabályozás. De ezek mindegyike törvényen alapuló aktus. Törvény határozza meg, hogy milyen területeken alkothatók másodlagos jogszabályok, leggyakrabban az elsődleges jogszabály hatálybalépésének meghatározása, végrehajtási rendeletek, néhány esetben elsődleges jogszabályok módosítása (közösségi jogszabályok végrehajtására is másodlagos jogszabályokat alkotnak). A másodlagos jogszabályok elfogadásának legáltalánosabb eljárása a „negatív állásfoglalási eljárás”, amely azt jelenti, hogy a parlament egyik házában letétbe helyezik, és megadott napon hatályba lép, ha addig nem érkezik a megsemmisítésére irányuló indítvány, mert ebben az esetben nem léphet hatályba.

16

2. KORMÁNYZÁS A kormányzás elsődlegesen a jogalkotást és a király prerogatívák gyakorlását jelenti. A királyi prerogatíva végrehajtó hatalmi jogköröket jelent, amit a kormány gyakorol, a korona nevében. Ezek a prerogatívák nincsenek taxatíve felsorolva jogszabályban, jelentős részük a tradíció alapján kerül gyakorlásra. A legfontosabb prerogatívák: a) külkapcsolatokra vonatkozó hatáskörök: különleges eset ezek között a nemzetközi szerződések kötése, mivel ez nem igazi prerogatíva, mert a kormány dönt ugyan a szerződés megkötéséről, de az jogi hatást csak a hozzá kapcsolt parlamenti törvényt követően képes kifejteni. Másfelől a nemzetközi szerződések ratifikációjára sincsenek törvényi szabályok. Alkotmányos gyakorlat szerint akkor kell parlamenti jóváhagyás, ha a szerződés a belső jogi szabályozás változását eredményezi, vagy teljesítése közpénzek felhasználását igényli. Ponsonby-szabály: a kormány az aláírást követően 21 napot vár a ratifikációval, és informálja Képviselőházat, illetve lehetőséget biztosít, hogy az ellenzék kezdeményezésére parlamenti vitát rendezzenek a szerződésről. b) KÖLTSÉGVETÉS ÉS ÁLLAMI PÉNZÜGYEK: a kormánynak minden költségvonzatú intézkedését be kell jelentenie a parlamentnek. A Képviselőház megfontolja az indokoltságot, majd a törvénybe foglaláshoz mindkét ház jóváhagyása szükséges. c) BIZTONSÁG, VÉDELEM ÉS MINŐSÍTETT HELYZETEK.

II. A parlament feloszlatása A miniszterelnök javaslatára kerülhet rá sor, régen ez is királyi prerogatíva volt. A miniszterelnök bármikor kezdeményezheti a feloszlatást, mert az ötéves képviselői mandátum csak egy végső határidő, ameddig hivatalban maradhat a törvényhozás. A feloszlatásra vonatkozó kérelmet a hagyomány szerint az uralkodó nem utasíthatja el, az már viszont vita tárgya, hogy az uralkodót megilleti-e a feloszlatás joga.

III. A kabinet megbízatása és jellege 1. A kormányalakítást alkotmányos szokások határozzák meg. Az uralkodó nevezi ki a miniszterelnököt, aki a többséget szerzett párt vezetője. 2. A miniszterelnök a kabinet meghatározó alakja, külföldön és belföldön ő képviseli, és egyszerre több funkció birtokosa is: ő a „kincstár első lordja” és a közszolgálati miniszter is. A miniszterelnök és a miniszterek kapcsolatát semmilyen törvény nem szabályozza, fokozatosan az a szokás alakult ki, hogy a kabinet tagjait a ME javaslatára nevezi ki az uralkodó, de még arról is a ME dönt, hogy milyen minisztériumok nyernek képviseletet a kabinetben.

17

IV. Felelős kormány 1. A kabinet parlamenti kontrollját az ellenzék (Her Majesty’s Loyal Opposition) látja el, és a lojális jelző arra utal, hogy az ellenzék csak a kormányzat tevékenységét támadja, az uralkodó jogait és a kormányzat legitimitását nem vitatja. Az ellenzéknek mindkét házban választott vezetője van, és az ellenzéki párt rangidős vezetőiből árnyékkormány alakul (Shadow Cabinet), amely alkotmányos szerv, az uralkodó iktatja be és egyfajta várakozó kormánynak tekinthető, mivel tevékenysége nem merül ki abban, hogy kritizálja a kormány tevékenységét, hanem alternatív kormányzati programot dolgoz ki az egyes területeken. 2. A kabinet kollektíve és az egyes miniszterek egyénileg is felelősek a parlamentnek (Képviselőháznak). Az egyéni miniszteri felelősség kétirányú: kiterjed tárcájuk politikájára és igazgatására (ez vitatott, hogy jogi vagy politikai jellegű), másrészt személyes vezetői felelősségükre és magatartásukra (ez etikai felelősség). Alkotmányos szokás, hogy a bizalmi szavazás elvesztése vagy a bizalmatlansági indítvány megszavazása nyomán a kabinet köteles lemondani. A kabinet tagjai kötelesek a kormánydöntésekkel egyetérteni, és azt nem kritizálhatják akkor sem, ha különvéleményük van.

18

Közpolitikai elemzés V. Nagy-Britannia közpolitikai rendszere

A brit kormányzati intézmények működésével kapcsolatban két fontos elvet kell kiemelnünk: • Nagy-Britanniát, mind társadalmi, mind földrajzi értelemben az integráció magas foka jellemzi. • Nagy-Britannia az alkotmányos szabályok informális és a kormányzati rendszer unikális természetét illetően is magasan integrált rendszernek tekinthető. Intézményes keretek Az EK-ban a közhivatalok három széles kategóriába sorolhatók: • Központi részlegek – amelyeket a miniszterek vezetnek, akik tagjai valamelyik háznak, és diszponálnak a hivatalnoki kar fölött. • Helyi önkormányzatok – amelyek hatalmi jogosítványai és kötelezettségei az adott lokalitásra korlátozódnak, és tagjait a szóban forgó terület lakosai választják. • Speciális célokat szolgáló autoritások – melyeknek saját hatalmuk és felelősségük van, ezek a nem kormányzati intézmények. A kormány működésének vonatkozásában meghatározó a miniszteri felelősség elve, amely annak következménye, hogy a végrehajtó hatalom tevékenysége nem a kabinetre, hanem a miniszterekre van átruházva. Mint láttuk, a miniszterek a tárcájuknál történtekért is felelősek, ebből kifolyólag a hivatal minden tevékenysége a miniszter nevében történik, így a köztisztviselők jórészt névtelenek maradnak. Gondot fordítanak arra is, hogy a miniszter ne legyen kitéve a parlament kritikájának. A minisztériumokról A központi adminisztratív szervezet legfontosabb formája a minisztérium. Számuk 20 körül mozog, és különböznek egymástól méretüket, illetve felelősségük nagyságát tekintve is. A kisebb minisztériumok általában a közpolitika megfogalmazásával, szervezetek és más köztestületek szabályozásával foglalkoznak: például a helyi önkormányzatokkal vagy az állami iparral. A nagyobb minisztériumok viszont maguk felelősek a közpolitika végrehajtásáért és irányításáért.

Funkcionális decentralizáció A decentralizáció két dimenzióját különböztethetjük meg: 1. az egyik a funkcionális decentralizáció, amikor egy speciális testületet állítanak fel, mely meghatározott funkciót lát el, 2. a másik, amikor egy bizonyos területen meghozott döntésért a felelősséget vagy egy demokratikusan megválasztott helyi autoritásra, vagy a minisztérium által ellenőrzött külső szervezeti egységre ruházzák át.

19

A nem miniszteriális szervezetek hatáskörüket tekintve három csoportba sorolhatók: 1. Kereskedelmi funkciókat ellátó szervezetek. Államosított iparágak (ezek többségét a 80-as, 90-es években államosították –vasút, posta stb.). 2. Szakosított szervek, mint például: Monopolies and Mergers Commission, vagy a Commission for Racial Equality és a Price Commission, amelyek a miniszter helyett döntenek (így a felelősséget is átveszik) és kvázi-bírósági döntéseket is hoznak. 3. Olyan szakosított szervezetek, melyekben a döntéshozatalt szakértőkhöz delegálják, vagy a döntés által érintett érdekcsoportok képviselői döntenek. Ilyen az University Grands Committee, az Arts Council, az Advisory Conciliation és az Arbitration Service. Ezeknek a szervezeti felépítése nagyon változatos, általánosságokat nehéz lenne megfogalmazni. Mindegyiknek van azonban formális szervezete, melyet a törvényhozás hozott létre, vagy királyi statútum. A személyzetük általában nem köztisztviselőkből áll, ezért függetlenek a minisztériumi és parlamenti ellenőrzéstől, és önállóságuk mértéke is változó. Azon testületek kiadásait, melyek saját bevétellel rendelkeznek, nem ellenőrzi a kincstár.

Helyi önkormányzatok Nagy-Britanniában A helyi önkormányzatok számos vonatkozásban függnek a parlamenttől (hatalmukat a parlament szabja meg) és a kormányzattól (ellenőrzi tevékenységüket, és költségvetésük 50%át adja). Helyi önkormányzatok Nagy-Britanniában A brit rendszer az egyszintű és a kétszintű rendszer kombinációja. A) A nagyvárosi régiókon kívül a közszolgáltatásokat kétszintű tanács-rendszer látja el: MEGYEI TANÁCS (COUNTY COUNCIL) – ezek kb. 500.000-1.500.000 lakost lefedő régiók/megyék tanácsai, és a KERÜLETI TANÁCS (DISTRICT COUNCIL) – a megyéket alkotó kerületek tanácsai, kb. 100.000 lakost fednek le egyenként. Van városi rangú kerület is, ezeket borough councils-nak vagy city councils-nak nevezik, de a szerepük ugyanaz, mint a kerületi tanácsnak. A helyi feladatok megoszlanak a két szint között, a következőképpen: MEGYEI TANÁCS Oktatás Szociális szolgáltatások Közlekedés Stratégiai tervezés Tűzoltóság Könyvtárak

KERÜLETI TANÁCS Helyi tervezés Lakásépítés Helyi főútvonalak Építési szabályozás Szemétszállítás

MEGOSZTOTT FELADATOK Sport és szabadidős komplexumok, rendezvények Kulturális ügyek

20

B) A NAGYVÁROSI RÉGIÓK-ban: London, West Midlands, Greater Manchester, Meyerside, South Yorkshire, West Yorkshire és Tyne&Wear egyszintű tanács felel a közszolgáltatásokért. Ezeket Londonban LONDON BOROUGH COUNCILS-nak, mindenhol másutt pedig METROPOLITAN DISTRICT COUNCILS-nak hívják. Ahol egyszintű tanácsok vannak, azokat unitary authorities-nek nevezik. KÖZSÉGEK és VÁROSI TANÁCSOK (PARISH és CITY COUNCIL) – ezek a kerületeknél kisebb területet fognak át (30.000-nél kevesebb lakossal), és szokták hívni őket a harmadik szintnek is. Korlátozott felelősségük van a közszolgáltatások terén (közterek, parkok és tavak rendezése, nyilvános WC-k, háborús emlékművek, kastélyok és közösségi házak kezelése) és csak a kisebb városokban léteznek ilyenek, a nagyobbakban nem. A községi és városi tanács között semmilyen különbség nincsen a hatáskör tekintetében, egyszerűen arról van szó, hogy a városi tanács az urbanizáltabb régiók tanácsának elnevezése. A VÁROS (CITY vagy BOROUGH) elnevezés egy megtisztelő cím, de a helyi hatóság feladatköreire semmilyen hatással nincs.

21

Közpolitikai elemzés VI. A Német Szövetségi Köztársaság államszervezete, közpolitikai rendszere

A) Államszervezési elvek A GRUNDGESETZ (GG – Alaptörvény, amely 1949. május 5-én lépett hatályba) az 1., 20. és 28. cikkében fogalmazza meg ezeket az alapelveket. Ezek jelentősége abban is megmutatkozik, hogy a GG 79. cikkének (3) bekezdése (az ún. „örökérvényűségi klauzula – Ewigkeitsklausel”) értelmében ezek kikerültek az alkotmánymódosítással megváltoztatható elvek köréből, csak egy új alkotmány esetén módosulhatnak. 1. A GG 20. cikkelye deklarálja a köztársaság elvét. Ez magában foglalja bármiféle nem köztársasági államforma kizárását, és az államfői poszt örökletes betöltését. 2. A GG 20. cikkének (1) bekezdése kimondja továbbá, hogy Németország demokratikus szövetségi állam, amely a népszuverenitás elvén nyugszik. A GG értelmében a nép általi hatalomgyakorlás csak közvetett, képviseleti elven nyugvó hatalomgyakorlás lehet. 3. A GG nem tesz említést a jogállamiság elvéről, de tartalmazza annak meghatározott elemeit (népszuverenitás, hatalommegosztás, alapjogok biztosítása, törvényhozás alkotmányhoz kötöttsége, független bíróságok általi jogvédelemhez való jog). 4. A szociális állam megteremtése is államszervezési elv, (GG 20. és 28. cikk), amely gazdasági szempontból középutat képez a „laissez faire” és a tervgazdálkodás között. A szociális államiság magában foglalja a közjavakból való részesülés lehetőségét mindenki számára, illetve az emberhez méltó létfeltételek biztosítását. 5.

A GG a szövetségi állami berendezkedés fogalmát nem definiálja, de alapvető fogalmi elemei meghatározhatók. Ilyen a szövetség és a tagállamok államisága, amely az utóbbiak vonatkozásában korlátozott külső szuverenitást jelent (a nemzetközi viszonyokban a Szövetség léphet fel szuverén államként).

B) Az Alaptörvényben meghatározott államszervezet 1. Szövetségi parlament (Bundestag – BT) – legfőbb államhatalmi szerv, a képviselőket a polgárok választják. A parlament létszáma nem állandó, a választásokon leadott mandátumok eloszlásától függ. 2002 óta legalább 598 képviselőből áll, ettől több lehet, kevesebb nem. A parlament megbízatása 4 évre szól, az új parlament alakuló ülésével ér véget. A Bundestag maga határozza meg ügyrendjét, szervezeti és működési rendjét. Kötelező felállítani az EU-ügyekért felelős, a védelmi, a külügyi és a petíciós bizottságot, valamint közös bizottságot kell alakítania a Szövetségi Parlament és a Szövetségi Tanács tagjainak részvételével. Fel kell állítani egy Közvetítő Bizottságot, amely a két előbb említett szerv között közvetít. A parlament választja meg a katonai megbízottat, aki a honvédség feletti ellenőrzési joga gyakorlásában segíti a parlamentet.

22

2. Szövetségi tanács (Bundesrat – BR) – közreműködik a törvényhozásban, bizonyos értelemben második kamaraként fogható fel, a Bundesrat segítségével vesznek részt a szövetségi tartományok a törvényhozásban, a szövetségi közigazgatásban és az európai uniós ügyek intézésében. Így a tartományok a Bundesrat-on keresztül tudnak befolyást gyakorolni a törvényhozásra. A Bundesrat azért nem igazi második kamara, mert összetételét tekintve a tartományi kormányok tagjaiból áll, és ezért megbízatásukat tekintve sem függetlenek. Tagjainak száma 69, minden tartomány legalább 3 szavazattal rendelkezik. 3. Szövetségi elnök (Bundespräsident) – Németország államfője. Nem a nép, hanem a Szövetségi Parlament tagjaiból és a tartományi parlamentek által választott tagokból álló Szövetségi Gyűlés (Bundesversammlung) választja 5 évre. Egyszer újraválasztható. Elnök lehet minden 40. évét betöltött német állampolgár, aki választójoggal rendelkezik. Az elnök a politikai pártok felett áll, elsősorban integráló szerepet tölt be. 4. Szövetségi kormány (Bundesregierung) – a Kancellárból és a miniszterekből áll, a végrehajtó hatalom feje. Jelentős önálló jogosítványokkal, feladatokkal és hatáskörökkel rendelkezik a kormányzásban. A kormány alkotmányos szerv, külön államhatalmi ág. 5. Bírói hatalom – a bírói hatalmat a független bírságok gyakorolják a nép nevében, és a magyar rendszertől eltérően a tartományi bíróságok mellett a Német Szövetségi Alkotmánybíróság (AB) is része az igazságszolgáltatás szervezetének. 6. Fegyveres erők – a végrehajtó szervezet része, a hadseregből, a légierőből és a flottából áll. Bevetésének lehetőségeit a GG szabályozza. 7. Szövetségi nemzeti bank – szintén a végrehajtó szervezet része. 8. Szövetségi számvevőszék – független tagokból álló testület, az elszámolást, a költségvetési gazdálkodást vizsgálja.

KORMÁNYZATI RENDSZER A) A kormányzásban résztvevő alkotmányos szervek kapcsolata I.

Alkotmányos feladat- és hatáskörmegosztás

1. Alkotmánymódosítás Az alkotmánymódosítás lehetősége korlátozott. Egyrészt sajátos többséget kíván, a BT 2/3-os és a BR 2/3-os többsége szükséges hozzá. Így biztosított az, hogy a tartományok

23

képviselőinek is legyen beleszólásuk a módosításba. Másrészt az „örökérvényűségi klauzula” eleve kizárja a GG meghatározott szakaszainak módosítását.

2. Jogalkotás a) A törvényhozási folyamat valamennyi kormányzati szerv részvételével zajlik (BT, BR, kormány, elnök). A tartományok és a szövetségi állam közötti hatáskörmegosztás tekintetében főszabály szerint a tartományok rendelkeznek törvényhozási kompetenciával (ez a „kizárólagos tartományi törvényhozás”), amennyiben az alkotmányos szabályozás nem rendelkezik másként. És van „kizárólagos szövetségi törvényhozás”, az ide tartozó tárgykörökben a tartományok csak akkor hozhatnak törvényt, ha erre őket a szövetségi törvény kifejezetten felhatalmazta. Létezik még a „konkuráló törvényhozás” fogalma is, ebben az esetben a tartományok csak addig alkothatnak jogot, ameddig a szövetség abban a tárgykörben nem élt törvényhozási jogával. b) A törvényhozás folyamata három részre osztható: • BEVEZETŐ FÁZIS – kezdeményezés, törvényjavaslat benyújtása. • FŐFÁZIS – ez rendszerint szintén három fázisra osztható. Az első fázisban nem nyújtható be módosító javaslat, ekkor a javaslat általános értékelése történik. Ha a parlament elfogadhatónak találta, mehet a javaslat a szakbizottsághoz. A második fázisban a részletes vita zajlik, itt lehet módosító javaslatot benyújtani. A harmadik fázisban csak azokhoz a szakaszokhoz nyújtható be további módosító javaslat, amelyekhez a másodikban is. Minden fázis szavazással, a harmadik fázis pedig zárószavazással végződik. A zárószavazás előtt visszautalható a javaslat a megfelelő szakbizottsághoz. Ha az egyszerű többség támogatta a javaslatot, megküldik a BR-nak. • ZÁRÓFÁZIS – a törvényhozási folyamat a továbbiakban attól függ, hogy hozzájárulást igénylő törvényről vagy ellentmondási törvényről van-e szó. Az elhatárolásra nincs általános elv, főszabály szerint a törvények ellentmondási törvények, mert hozzájárulás csak abban az esetben szükséges, ha a GG előírja. Amennyiben ellentmondási törvényről van szó, a törvény akkor tekinthető elfogadottnak, ha a BR nem vétózza meg (nem nyújt be ellentmondást). Amennyiben hozzájárulási törvényről van szó, ez akkor jön létre, ha a BR kifejezetten hozzájárulását adta a törvényhez. Itt is összehívható a KB a BT, a BR vagy a kormány javaslatára. A törvényeknek meg kell határozniuk hatálybalépésük napját, amennyiben ezt nem teszik meg, a kihirdetésüket követő 14. napon lépnek hatályba. Ha végképp nincs megállapodás a törvényjavaslatról, a BR a Közvetítő Bizottság elé utalhatja a tervezetet, amely a BT és a BR tagjaiból áll, fele-fele arányban.

24

3. Kormányzás A szövetségi elnök kormányzati tevékenysége körében hivatalos aktusokat fogadhat el, melyekhez a GG által meghatározott esetekben a miniszterelnök vagy az általa meghatalmazott kormánytag ellenjegyzése szükséges. Így átvállalják az elnöktől a parlament előtti politikai felelősséget. De az ellenjegyzésnek célja az is, hogy a kormányzás egységét biztosítsa, vagyis az elnök tevékenységét a kormányprogramhoz igazítsa. A Szövetségi Kormány feladatait a GG nem sorolja fel, csak a kancellár esetében rögzít néhány általános és alapvető hatáskört és feladatot. Ennek értelmében a KANCELLÁR határozza meg a kormány politikai irányvonalát, intézi a szövetségi kormány ügyeit. Rögzítést nyer a reszort-elv és a kollegialitás-elve annyiban, hogy a politikai irányvonalakon belül minden miniszter önállóan jár el hatáskörében és tevékenységéért ő maga felelős. A föderális kormánynak a dekrétumok révén széles körű felhatalmazása van a jogalkotásra, mely felhatalmazást magasabb jogszabályok delegálják hozzá. A magasabb jogszabály állapítja meg a dekrétum tartalmát, terjedelmét, hatásait. A dekrétumból abban az esetben lehet jogszabály, ha elnyeri a BR jóváhagyását.

4. Népképviseleti szerv feloszlatása A parlamentnek nincs önfeloszlatási joga, és egyébként két esetben oszlatható fel, mind a kétszer a Szövetségi Elnök által. A két eset: • •

Az egyik eset a kancellárválasztáshoz kapcsolódik: ha a megválasztott kancellárt nem abszolút többséggel (képviselők több mint a fele) választották meg, akkor az elnök dönthet úgy, hogy a parlamentet feloszlatja. A másik eset az, hogy ha a parlament, a kancellártól kiinduló bizalmi szavazáson nem szavaz bizalmat a kancellárnak. Ilyenkor a kancellár javaslatára oszlathatja fel az elnök a parlamentet, a javaslattételtől számított 21 napon belül.

5. Kreációs és egyéb funkciók a) A legszélesebb kreációs jogai a Bundestag-nak mint népképviseleti szervnek van. Részt vesz a szövetségi elnök, a kancellár, a katonai megbízott és az alkotmánybírák választásában. b) A Bundesrat kreációs funkciójának tekinthető, hogy részt vesz a szövetségi elnök megválasztásában, a Bundestag képviselőivel együtt. c) A szövetségi elnök kreációs joga a javaslattételben és kezdeményezésben nyilvánul meg, javaslatot tesz a kancellár személyére és kinevezi a minisztereket, bírákat stb. Egyéni kegyelmet is gyakorolhat. d) Ha a Szövetségi Elnök szándékosan megsérti a GG-t vagy más szövetségi törvényt, a BT vagy a BR tagjainak ¼-e indítványozhatja és 2/3-a megindíthatja az elnök felelősségre vonását. Az eljárást a szövetségi alkotmánybíróság folytatja le, amely a törvénysértés megállapítása esetén megfoszthatja az elnököt tisztségétől.

25

II.

A kormány megbízatása, parlamenti kontroll, bizalom és felelősség

A KORMÁNYALAKÍTÁS két fázisra bontható: a. A kancellár megválasztása, amelynek legegyszerűbb esete, amikor az elnök által jelölt személyt a parlament abszolút többséggel megválasztja. Ha a jelölt nem kapta meg az abszolút többséget, a Bundestag maga állíthat jelöltet, akit 14 napon belül, ismét csak abszolút többséggel választhat kancellárrá. Ha e határidőn belül sem sikerül a BT-nak kancellárt választania, még egy fordulót tartanak, és ha a jelölt megkapta az abszolút többséget, az elnök kinevezi, ha nem kapta meg, akkor két út lehetséges: az elnök vagy kinevezi a bt által megválasztott jelöltet, vagy feloszlatja a parlamentet. b. A kormányalakítás második szakasza a miniszterek kinevezése. A kormány a parlamentnek tartozik felelősséggel. A kormány mint testület felelős, és a kancellár személyén keresztül. A BT legerősebb ellenőrző jogosítványa a bizalmatlanság kinyilvánítása. A bizalmi kérdésnek két típusa van: a konstruktív bizalmatlansági indítvány (BT kezdeményezi) és a bizalmi szavazási indítvány (a kancellár kezdeményezi). Az első esetben meg kell választani az új kancellárt, abszolút parlamenti többséggel.

A német közszolgálat A közpolitika intézményes keretei Németországban az adminisztráció alapvető egységei a tartományok. Miután a közszolgálatot a jog egyik ágának tekintik, ezért az aprólékosan szabályozott. A tartományi parlamenteknek (LANDTAG) jelentős jogalkotói és végrehajtó hatalmuk van, de ez a számukra fenntartott területekre korlátozódik: • rendőrség, • helyi önkormányzatok megszervezése, működtetése, • kulturális élet – beleértve a rádió és TV-adásokat is, • oktatás – beleértve az egyetemi szintet is, • tartományi törvényhozás, • föderális törvények végrehajtása. A KÖZSZOLGÁLATNAK öt típusa van: 1. FÖDERÁLIS ADMINISZTRÁCIÓ – legfontosabb területek: kül- és védelempolitika, fegyveres erők, föderális rendőrség, posta, belső víziutak, légiközlekedés, adózás. Ehhez a föderáció saját adminisztratív apparátussal rendelkezik, és nincsenek tartományi megfelelői. 2. TARTOMÁNYI ADMINISZTRÁCIÓ – egyetlen kiemelt terület: az oktatás. Tartományi hatáskör a rádió és TV, illetve a tartományoknak saját rendőrségük van, amely a szövetségi belügyminisztérium alá tartozik. Kivételes esetben a tartományi rendőrség föderális hatáskörbe vonható, illetve, ha nem képes ellátni feladatát, kérheti 26

a szövetségi határőrség segítségét. Általános szabályként fekteti le a GG a tartományok adminisztratív autonómiáját, ami azt is jelenti, hogy maga döntheti el, hogy milyen módon kényszeríti ki a föderális törvényeket. 3. FÖDERÁLIS TÖRVÉNYEK AUTONÓM TARTOMÁNYI ADMINISZTRÁCIÓJA – ezek ellátását a tartományok finanszírozzák. 4. FÖDERÁLIS TÖRVÉNYEK „MEGBÍZOTTKÉNT” VALÓ TARTOMÁNYI ADMINISZTRÁCIÓJA – ezek ellátását a föderáció finanszírozza, és ilyenkor a tartományi adminisztráció a föderáció megbízottaiként járnak el. 5. KORMÁNYZATI HIVATALOK ADMINISZTRÁCIÓJA.

A föderáció és a tartományok viszonya A tartományi autonómia alapelve az, hogy a szolgáltatások költségeinek nagyobb részét a tartományokhoz allokált pénzekből kell fedezni és nem célzott szövetségi juttatásokból. Az alkotmányban egy teljes szakasz foglalkozik ezzel a kérdéssel. Gyakran találkoznak egymással a tartományi és a föderális miniszterek, ezek közül kiemelkedik az évente egyszer vagy kétszer megrendezett tartományi miniszterek találkozója. A többi konferencia elsősorban financiális, jogi, oktatási kérdésekkel foglalkozik, valamint adminisztratív kérdésekkel. Ezeknek a konferenciáknak szakbizottságaik is vannak, hol a szakmai részleteket egyeztetik, így az ilyen találkozóknak rendkívül fontos szerepük van a közpolitikák egyeztetésében. Így nem lesz sem elaprózott a döntéshozatal (nem a tartományok egyenként döntik el egy közpolitika jellegét) és nem lesz túlzottan centralizált sem, így pedig jobban tud a helyi igényekhez igazodni.

A kancellár 1952-ben (Bismarck hasonló hivatalának mintájára) létrehozták a Szövetségi Kancelláriahivatalt. Részlegekre oszlik, amelyek a minisztériumok és közpolitikai területek ellenőrzéséért felelősek. A kancelláriahivatal legfontosabb feladata a BT-ban folyó törvényhozó munka ellenőrzése, valamint a pártokkal és parlamenti bizottságokkal való kapcsolattartás. A minisztériumok számát a kancellár határozza meg, a kabinet tagjainak száma 8-20 között mozog.

A német közszolgálat A német közszolgálatban dolgozók három csoportba sorolhatók: 1. KÖZHIVATALNOK (BEAMTER) 2. ALKALMAZOTT (ANGESTELLTE) 3. DOLGOZÓ (ARBEITER) A háromból csak az első kategória, a hivatalnok van felhatalmazva az állam szuverén hatalmának gyakorlására, ezért speciális státusza van a közjogon belül: mindig lojálisnak

27

kell lennie az alkotmányos rendhez és a regnáló hatalomhoz, mindig engedelmeskednie kell felettese rendelkezéseinek, és tilos sztrájkolnia. A tartományokon belül a köztisztviselők két csoportba sorolhatóak, közvetlen vagy közvetett tartományi hivatalnokokra. Ez attól függ, hogy a tartomány vagy a helyi kormányhivatal (önkormányzat) alkalmazza-e őket. A közhivatalnokok négy karrier-csoportja különböztethető meg: • MAGASABB SZOLGÁLAT (Höherer Dienst) • EMELT SZINTŰ SZOLGÁLAT (Gehabener Dienst) • KÖZÉPSZINTŰ SZOLGÁLAT (Mittlerer Dienst) • ALAPSZOLGÁLAT (Einfacher Dienst)

28

Közpolitikai elemzés VII. Hollandia államszervezete ÁLLAMSZERVEZÉSI ELVEK, ÁLLAMSZERVEZET Az első holland Alkotmány (Grondwet) elfogadása: 1814. március 29-én. Azóta több mint tízszer módosították. Sajátosság, hogy Hollandiában nem az alkotmány, hanem a királyság statútuma a legmagasabb szintű jogszabály. A) Államszervezési elvek 1. Hollandia államformája királyság, a királyi trón betöltése örökletes úton történik. a trónöröklést, a lemondást, a királyi házasságkötést, a trónöröklésből való kizárást az Alkotmány szabályozza. 2. Az alkotmány nem tartalmaz államszervezési elveket. Az alkotmányos alapelvek fogalmi elemei megtalálhatók, de nem kerültek összefoglalásra. Az Alkotmány első fejezete az alapjogok-ról rendelkezik (pl. választójog). 3. Az államszervezet tekintetében Hollandia föderatív monarchia, amely a gyarmatbirodalmi múltból eredő sajátosság (ez tartalmilag reálunió jelegű államkapcsolat). A Holland Királyság magában foglalja az európai területet (Hollandiát) és két autonóm területet (Holland Antillák, Aruba), amelyeknek saját alkotmányuk és államszervezetük van. Az európai Hollandia egységes decentralizált állam. 4. A kormányzati rendszer jellegét tekintve parlamentáris rendszerű alkotmányos monarchia. A királlyal kapcsolatban a parlamentnek széles körű jogosítványai vannak. Az uralkodó maga is széles körű jogosítványokkal bír a törvényhozás és a végrehajtás tekintetében, és nincs deklarálva az államhatalmi ágak elválasztása sem, de az Alkotmány megfelelő korlátokat állít a királyi hatalommal szemben. A király elsősorban tanácsadó, véleményező szerepet tölt be, a kormányzati döntéseket a minisztertanács és a parlament együtt hozza, és ezeknek a döntéseknek nincs alkotmányos kontrollja, mert nincs alkotmánybíráskodás sem. B) Államszervezet 1. A KORMÁNYT a király és a miniszterek alkotják. a) Az uralkodó az államfő, aki a Királyság egységét testesíti meg. Az öröklési rend alapján hivatalba lépő királynak esküt kell tennie a Parlament előtt. (A beiktatás helye: Amszterdam.) Az uralkodó nem felelős döntéseiért, a kormány aktusaiért a miniszterek felelősek. b) A miniszterek együtt alkotják a minisztertanácsot (Ministerraad), melynek elnöke a miniszterelnök. A minisztertanácsnak két szintje van: a „Királysági Minisztertanács” (Rijksministerraad), amely magában foglalja a holland Minisztertanácsot, valamint a Holland Antillák és Aruba egy-egy felhatalmazott miniszterét (Gevoldmachtig minister). Minisztereket államtitkárok helyettesíthetik, akik viszont nem tagjai a kormánynak.

29

A kormányzás tekintetében elsődleges szerepe a minisztertanácsnak van, amely az alkotmány értelmében meghatározza az általános kormányzati politikát és gondoskodik e politika egységéről. 2. PARLAMENT – két házból áll, az első kamara 75 tagból áll, amely a 12 tartomány képviselőiből áll, a második kamara pedig 150 tagú és tagjait a képviseleti elv alapján a polgárok választják. A Második Kamarát az általános választójog alapján, közvetlenül választják, az első kamarát pedig közvetetten, mert tagjait a tartományi tanácsok választják, a tartományi választásokat követő 3 hónapon belül. A kamarák mandátuma 4 évre szól, de az Első Kamara esetében ettől eltérő is lehet, amennyiben a tartományi tanács megbízatási idejét a törvény másként határozza meg. Egyszerre nem lehet tagja ugyanaz a képviselő mindkét kamarának, és a kamarai tagság összeférhetetlen az államtitkári tisztséggel és minden közjogi méltósággal. 3. Az ÁLLAMTANÁCS (Raad van State) – elnöke az uralkodó, tagjai élethosszig kapják kinevezésüket. Az államtanács legfontosabb funkciói: véleményezési jog a törvényalkotási folyamatban (törvénytervezetekről, közigazgatási rendelkezéseknél, szerződéskötéskor hozzájárulás), és közigazgatási kérdésekben döntőbírósági szerepet lát el. 4. SZÁMVEVŐSZÉK – az uralkodó nevezi ki tagjait élethosszig a Második Kamara javaslatára. 5. OMBUDSMAN – 1980 óta alkotmányos szerv a NEMZETI OMBUDSMAN és helyettese. A Második Kamara választja meghatározott időre. Legfontosabb feladatuk a közigazgatási szervek tevékenységének vizsgálata. 6. Törvény alapján létre lehet hozni a törvényhozás és az államigazgatás területén állandó tanácsadó testületeket. 7. BÍRÓSÁGI SZERVEZET – az Alkotmány nem határozza meg explicit módon, de deklarálja a legfelsőbb bíróságot és a legfőbb ügyészi intézményt, megkülönbözteti a bíróságokat és a törvényszékeket. A gyakorlatban a holland bírsági szervezet két alrendszerre osztható, a rendes bíráskodásra és a közigazgatási bíráskodásra. 8. HELYI ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER – Hollandiában kétszintű, mert az ország 12 közigazgatási egységre, tartományra (provincies) tagolódik, a tartományok pedig községekre (gemeenten) vannak felosztva, ebből összesen 467 létezik. A tartományok és a községek tanáccsal rendelkeznek, melyek tagjait a polgárok 4 évre választják közvetlenül. A tartományoknak saját közigazgatási szervezetük is van, ide tartozik a tartományi végrehajtó kollégium és a királyi biztos, a községek közigazgatásához pedig a községi végrehajtó kollégium és a polgármester. A királyi biztost és a polgármestert királyi rendelettel nevezik ki. 9. VÍZSZABÁLYOZÁSI TÁRSULATOK – ezek hollandiában önálló alkotmányos szervek (történeti okok miatt), jogalkotási joggal rendelkeznek, és működésüket törvények, és tartományi szabályrendeletek határozzák meg.

30

10. FUNKCIONÁLIS ÖNKORMÁNYZATOK – ezek szövetségek, valamit köztestületek, melyek szintén jogkörrel.

foglalkozási és szakmai rendelkeznek jogalkotási

11. FEGYVERES ERŐK.

KORMÁNYZATI RENDSZER A) A parlament, a király és a miniszterek viszonya I.

Alkotmányos feladat- és hatáskörmegosztás

1. Alkotmánymódosítás Alkotmánymódosításra javaslatot a kormány vagy a második kamara tehet. A javaslatot meg kell tárgyalni, majd ezután a Második Kamara feloszlik. Az új Második Kamara és az Első Kamara ezután megtárgyalja az alkotmánymódosító javaslatot, melynek elfogadásához 2/3-os többség szükséges. Az alkotmány relatív elsőbbsége nyilvánul meg abban, hogy azok a jogszabályok, amelyek ellentétessé váltak az alkotmánnyal a módosítás miatt, azok mindaddig hatályban maradnak, ameddig valamely rendelkezés összhangba hozza őket az alaptörvénnyel, ennek viszont nincs határideje.

2. Jogalkotás a) TÖRVÉNYALKOTÁS – A törvényhozás a parlament és a kormány együttes tevékenysége. Az Alkotmány számos jogalkotási hatáskört rögzít, de ez nem korlátozza a törvényhozást, mert bármely kérdésben alkotható törvény. A kormány hatáskörét viszont nem határolja el egyértelműen az alaptörvény, amiből az következik, hogy nincs egyértelműen elhatárolva a törvényi és a rendeleti jogalkotás. Az elhatárolásra pusztán egy alapelv áll rendelkezésre: olyan szabályozást, melynek be nem tartása büntetést von maga után, csak TÖRVÉNY rögzíthet. TÖRVÉNYJAVASLATOT benyújthat: a király, a király megbízottja (miniszter vagy államtitkár), a második kamara (egy vagy több képviselő terjeszti elő), vagy a két kamara együttesen. Ha a király vagy megbízottja terjeszti elő a javaslatot, azt meg kell küldeni a Második Kamarának (vagy az együttes ülésnek). A javaslat tárgyalása történhet kamaránként vagy a két kamara együttes ülésén. Ha külön tárgyalják, akkor a Második Kamarában kezdődik a folyamat. Ha a király nyújtotta be a törvényjavaslatot, akkor ehhez módosító indítványt nyújthatnak be a képviselők, és a kormány. Ha parlamenti előterjesztésről van szó, akkor csak a képviselők. A Második Kamara által elfogadott törvényjavaslat az Első Kamarához kerül, amely azt változatlan formában köteles tárgyalni (nem módosíthatja).

31

A törvényjavaslatból kettős aktussal jön létre a törvény: szükséges hozzá a parlamenti elfogadás és a királyi megerősítés. A kihirdetést és a hatálybalépést KÜLÖN TÖRVÉNY rendezi. b) RENDELETALKOTÁS – általános közigazgatási rendelkezések körében lehet rendeletet alkotni, formailag ezek királyi rendeletek és nem lehet visszaható hatályuk. A törvényeket és királyi rendeleteket a király és egy vagy több miniszter vagy államtitkár írja alá.

3. Kormányzás A kormányzás kiemelt területei: •

NEMZETKÖZI SZERZŐDÉSEK MEGKÖTÉSE – kell hozzá a parlament előzetes hozzájárulása, de ez törvény alapján meghatározott esetekben mellőzhető vagy akár hallgatólagos is lehet. Ha a szerződés az Alkotmánnyal ellentétes rendelkezéseket tartalmaz, akkor a parlamenti hozzájárulást 2/3-os többséggel kell elfogadni. Az Alaptörvény értelmében törvényhozási, végrehajtási és ítélkezési hatáskörök szerződéssel nemzetközi szervezetre átruházhatók, minősített parlamenti többséggel (2/3). (Ez főként az európai unióval kapcsolatos szerződések miatt fontos, mert ez alapján köthetők meg az integrációs szerződések.) A nemzetközi szervezetek kötelező erejű jogszabályai, rendelkezései külön állami aktust nem igényelnek.

•

KÖLTSÉGVETÉS ÉS PÉNZÜGYEK

•

VÉDELEM ÉS MINŐSÍTETT HELYZETEK – két minősített helyzet: hadiállapot és szükségállapot. A hadsereget a kormány irányítja, de bevetéséről, alkalmazásáról a parlamentet értesítenie kell. (Régen a hadsereg alkalmazása királyi prerogatívával történt.)

4. Egyéb feladat- és hatáskörök a) A PARLAMENT egyéb hatáskörei közé tartozik: kinevezések alapítása, amnesztia. b) KORMÁNY egyéb feladatköre: az állami oktatás helyzetéről készített éves jelentés benyújtása a parlamentnek. c) Az URALKODÓ királyi rendelettel, bíróság kezdeményezésére gyakorolhat egyéni kegyelmet.

II.

A király és a parlament

1. A királyi méltósággal kapcsolatos parlamenti hatáskör terjedelme A királyi méltósággal kapcsolatos parlamenti rendelkezések alapvetően a királyi hatalom korlátozását szolgálják. Ezek közé tartozik, hogy a parlament törvénnyel:

32

• • • • • • •

hozzájárul a király és a trónörökös házasságkötéséhez, rendkívüli esetben egy vagy több személyt kizárhat a trónöröklésből, kinevezheti a trónörököst, ha előreláthatólag nem lesz, dönt az uralkodó személyének kijelöléséről, ha örökös nélkül hal meg vagy mond le, szabályozza a kiskorú király feletti gyámságot, kijelöli a régenst, szabályozza a Királyi Ház tagságát és a király éves illetményét.

Amennyiben a király nem képes gyakorolni felségjogait, ezt a tényt a Minisztertanács kezdeményezésére és az Államtanács ajánlása alapján a két kamara együttes ülésen állapítja meg és foglalja határozatba. Ha a király ismét képes felségjogai gyakorlására, ezt törvénynek kell deklarálnia. Az uralkodónak lehetősége van ideiglenesen lemondani felségjogai gyakorlásáról, majd ezek gyakorlását – szintén törvényi felhatalmazással – ismét megkezdeni.

2. A Palament feloszlatása A parlament bármelyik háza királyi rendelettel feloszlatható, ezt az uralkodói aktust az Alkotmány nem korlátozza. A királynak szintén rendeletben kell rögzítenie az időközi választás rendjét, de az újraválasztott kamara alakuló ülését 3 hónapon belül össze kell hívni. A feloszlatott kamara mandátuma az újraalakult kamara megalakulásáig érvényes. Az Első Kamara újraválasztása esetén az új testület mandátuma addig tart, ameddig az előző kamaráé tartott volna. Ha a Második Kamarát választják újra, akkor törvényben kell meghatározni az újraválasztott kamara mandátumának időtartamát, de ez maximum 5 év lehet.

III.

A Minisztertanács megbízatása

1. Az uralkodó királyi rendelettel nevezi ki a miniszterelnököt és a minisztereket és királyi rendelettel állapítja meg a minisztériumokat is. A kinevezésekhez és a felmentésekhez ellenjegyzés szükséges. A kinevezés után a miniszterek és államtitkárok esküt tesznek az uralkodó előtt. 2. A KORMÁNYALAKÍTÁS folyamata: a kamarák elnökei, az Államtanács alelnöke, a parlamentbe jutott pártok vezetői és az uralkodó konzultációt tartanak a kormányalakításról, amely után az uralkodó által felkért tanácsadók egyeztetnek a pártok vezetőivel. A tanácsadók által elnökölt konzultációkon megvitatják a pártok programjait, és a koalícióalkotás lehetőségeit. Ezután koalíciós megállapodástervezet készül, amelyet megküldenek az uralkodónak, a miniszterelnöknek javasolt személy nevével együtt. Az uralkodó ezután felkéri a miniszterelnökjelöltet a kormányalakításra. Eztán az uralkodó királyi rendeltben elfogadja a hivatalban lévő ügyvivő kormány lemondását, és kinevezi az új kormánytagjait.

33

IV.

A kormány felelőssége

A bizalom megvonásáról az alaptörvény nem rendelkezik, a miniszterek elsősorban politikai felelősséggel bírnak a Második Kamara irányában. Két módja: bizalmi szavazás, vagy a miniszter által korábban elfogadhatatlannak ítélt módosító javaslat elfogadása. Ha a javaslatot a kamara elfogadja, a miniszternek fel kell ajánlania lemondását az uralkodónak. Ő ezt elfogadhatja, és ebben az esetben új minisztert nevezhet ki. Ha a minisztert a többi miniszter támogatja, akkor az egész kormánynak fel kell ajánlania a lemondását, vagy a kormány e helyett javasolhatja a Második Kamara feloszlatását, amellyel eleve megszűnik a kormány megbízatása.

Holland közpolitika A holland belügyminisztérium felelős az adminisztratív rendszer által nyújtott szolgáltatásokért, és a minisztériumban található a Központi Személyzeti Szolgálat, amely tanácsadással, a köztisztviselők kiválasztásának elveivel, a szolgálati körülményekkel és a köztisztviselők továbbképzésével foglalkozik. Minden minisztériumban van egy szolgáltatási bizottság, amely tanácsokat ad a miniszternek a közszolgáltatások megszervezésével kapcsolatban. A köztisztviselők fellebbezhetnek az őket érintő személyes döntések ellen, ezt közigazgatási bíróságok bírálják el. A bíróság ilyen ügyekben a „az igazságos adminisztráció általános elvei” néven futó szabályozás alapján járnak el, ez olyan elveket tartalmaz, mint: • egyenlő elbánás a köztisztviselői állásokra való kiválasztásban. • Pártok intencióinak figyelembevétele. • Az állami szervek eljárásának komolysága. Jogsérelem esetén a legfelső fórum az utrechti Központi Fellebbviteli Tanács. A köztisztviselőkkel szemben elvárás a politikai semlegesség, de ez nem előírt, hanem elvárt viselkedési norma. A katolikusok meglehetősen alacsony számban képviseltetik magukat a közhivatalnoki karban, aminek részben oka az, hogy a XIX. századig a kisebbségben lévő katolikus népességre számos diszkriminatív szabályozás volt érvényben, másrészt oka, hogy a katolikusok mindig kisebb számban képviseltették magukat a felsőoktatásban is. A modern közpolitika intézményrendszere Hollandiában a „tömbösödés”-nek nevezett társadalmi-gazdasági folyamat eredménye volt. Ez azt jelenti, hogy a közpolitika alapjai organikusan épültek ki, mert az egyes vallásfelekezetekhez tartozó társadalmi csoportok saját „tömbszerű” közpolitikai intézményeket építettek ki. Először a kálvinista, majd a katolikus, a szocialista és a liberális tömb alakult ki. (Hollandiában nagyon erős a mai napig a vallás alapon szerveződő társadalmi és politikai szerveztek szerepe, a pártok jelentős része is vallásfelekezeti alapon alakult meg.) A tömbösödés egymástól elszigetelt, hierarchikusan strukturált intézményrendszert jelentett, és egy adott tömbbe tartozó polgár csak a saját tömbje intézményrendszerét választhatta. A tömbösödés lényege a társadalmi-gazdasági önállóság védelmezése az állammal szemben. Ezért a központi állam Hollandiában hagyományosan gyenge, minimális.

34

Mindemellett igaz az is, hogy a XX. század ’70-es éveire végbement egy nagyarányú szekularizációs folyamat, illetve a jóléti állam intézményeinek kiépülése, ami a tömbök részbeni összeomlását, összeolvadását eredményezte. Ettől függetlenül azért a keresztény szociális elvek továbbéltek az immár állami szintű jóléti rendszerben is. Illetve az egykori tömbök korporatív szemlélete is továbbélt, ami azt jelentette, hogy országos szinten létrejött egy Szociális-Gazdasági Tanács, amely a szakszervezetek, az állam és a vállalkozók képviselőiből állt, és tanácsadó testületként vitatta meg a parlament elé kerülő törvényeket.

35

Közpolitikai elemzés VIII. Belgium államszervezete ÁLLAMSZERVEZÉSI ELVEK, ÁLLAMSZERVEZET Belgium története 1830-ig összefonódik Hollandia és Luxemburg történetével. Az 1831. évi belga alkotmány az európai alkotmánytörténetben az egyik első modern alkotmányként, az alkotmányos monarchia megújítójaként szerepel. Az alkotmány parlamentáris monarchiát épített ki Belgiumban, melyben a király csak miniszteri felelősség mellett gyakorolhatja hatalmát, és csak az Alkotmány által számára előírt hatáskörökben. 1970-től az unitárius és centralizált államszervezet fokozatosan FÖDERATÍV jellegűvé vált, alapvetően kulturális autonómián alapuló hatalommegosztást építve ki. 2003-ban pedig megkezdődött egy fontos alkotmányos változás: 2007-ben létrejött az Alkotmánybíróság.

A) Államszervezési elvek Az Alkotmány nem tartalmaz „általános rendelkezéseket”, amelyek összefoglalnák az államszervezési elveket, ezek szétszórva, elemeikben találhatók meg. 1. Belgium államformája örökletes monarchia, amely a nemzet folytonosságát hivatott megjeleníteni. A király jogkörei reprezentatívak, elsősorban az állami szervek közötti konfliktusokban van szerepe, valamit javaslatételi joga van. A trónöröklés rendjét, az ebből való kizárást, a királyi házasságkötést és a régensi intézményt az Alkotmány szabályozza. 2. Fontos alkotmányos elv a jogállamiság. Kifejezetten nem jelenik meg az alkotmányban, de megjelenik abban az elvben, hogy a hatalom gyakorlásának módját az Alkotmány szabályozza, illetve, hogy a közhatalmat gyakorló szervek jogoz kötöttek. Külön fejezet deklarálja ugyanakkor az alapjogokat, a „belgák és jogaik” című II. részben. 3. A népszuverenitás elve is deklarálva van az alaptörvényben, a hatóságokra vonatkozó általános rendelkezések között kapott helyet. Ennek értelmében a közhatalmi szervek csak a nép nevében és érdekében gyakorolhatják hatalmukat. A népszuverenitás elve a közvetett hatalomgyakorlás útján érvényesülhet. 4. Az állami szuverenitás tekintetében Belgium 1970 és 1993 között jelentős változáson ment át, ugyanis föderális állammá alakult (ezt alapvetően a két nagy kulturális közösség, az északi flamand és a déli vallon közösség szembenállása indokolta). A szövetségi struktúra többes tagozódású és aszimmetrikus jellegű: három nyelvi közösségre és három területi régióra oszlik, de ezek nem fedik egymást pontosan, ráadásul a három nyelvi közösség négy nyelvi régióra osztható. a) Az 1970. évi alkotmánymódosítás értelmében Belgium négy nyelvi régióra oszlik: francia ajkú régió, holland ajkú régió, brüsszeli kétnyelvű régió,

36

német ajkú régió. Minden községnek, településnek valamely nyelvi régióba kell tartoznia. b) Az alkotmánymódosítás értelmében három kulturális közösség alkotja Belgiumot: francia közösség, flamand közösség és német ajkú közösség. A közösségek saját intézményrendszerrel (parlament, kormány) rendelkeznek, és hatáskörük a kulturális, oktatási kérdésekre terjed ki. c) A kulturális közösségek mellett három területi régiót is felállítottak: a vallon régiót, a flamand régiót és a brüsszeli régiót. Ezek szintén saját palamenttel és kormánnyal rendelkeznek, hatáskörük alapvetően gazdasági, mezőgazdasági, munkaügyi, közlekedési és energiával kapcsolatos kérdésekre terjed ki. (A flamand régió és a flamand kulturális közösség összevont intézményrendszerrel bír, mert nem hoztak létre külön parlamentet és kormányt a közösségnek és a régiónak.) A területi régiók tartományokra tagolódnak, és a felosztást törvény szabályozza. A tartományok és községek határait is csak törvény módosíthatja. d) A szövetségi állami jelleget erősíti, hogy az Alkotmány kimondja a „szövetség általános szubszidiárius hatáskörét”. A szövetségi központi hatalom csak azokban a kérdéskörökben rendelkezik hatáskörrel, amelyeket az Alkotmány és a törvények oda utalnak, minden más ügyben a közösségek vagy a régiók járnak el. 5. A hatalommegosztás elvét az alkotmány nem deklarálja külön, de a hatóságokra vonatkozó rendelkezések között szerepel olyan, mely szerint az államhatalom meghatározott részeit külön szervek gyakorolhatják. A törvényhozó hatalmat a király, a képviselői kamara és a szenátus gyakorolhatja. A végrehajtó hatalommal a király rendelkezik, az igazságszolgáltatás pedig a bírósági szervezet feladata. 6. A belga kormányzati rendszer parlamentáris monarchia, ami azt jelenti, hogy a király a végrehajtó hatalom feje, de nem felelős a parlamentnek, viszont nem is hozhat önálló döntéseket. A király végrehajtó hatalmát a kormány gyakorolhatja, de ezek formálisan a király döntései. A miniszterek nem rendelkeznek külön kormányzati/végrehajtó jogokkal, de ők gyakorolják a végrehajtási feladatokat, és felelősek a parlamentnek. A végrehajtó hatalomnak nincs általános hatásköre, mert annyi hatáskörrel rendelkezik, amennyit számára az Alkotmány megállapít.

B) Államszervezet 1. Belgiumnak kétkamarás parlamentje van, és a két kamara nagyjából egyforma súllyal vesz részt a törvényhozásban (szimmetrikus kétkamarás rendszer). a) A Képviselői Kamara 150 tagját a polgárok választják, 4 évre. A szavazás állampolgári kötelezettség. Az aktív választójog 18 éves kortól, a passzív (választható) pedig 21 éves kortól illeti meg a polgárokat. A választókerületek népességét tízévente felülvizsgálják, majd a vizsgálat eredménye alapján a király meghatározza az egyes választókerületeknek jutó mandátumok számát. A Képviselői Kamara képviselői nyelvi csoportokba tömörülnek,

37

attól függően, melyik választókerületben kapták mandátumukat. A német ajkú képviselők a francia csoport tagjai. b) A Szenátus 71 tagú testület, ez a másik kamara, tagjait vagy választják, vagy kinevezik, vagy ex lege (törvénynél fogva) kapják a szenátori pozíciót. A kinevezésnek ezen belül is két altípusa van: • 25 szenátort választanak a holland, 15 főt a francia választótestületbe tartozó választópolgárok. • 10-10 szenátort nevez ki a flamand és a francia közösség tanácsa és egyet a német ajkú közösségé. • A megválasztott szenátorok maguk is kineveznek további szenátorokat (10 fő), ezeket nevezik „koszenátornak”, akik általában kiváló szakemberek. Ex lege tagjai a Szenátusnak a belga uralkodó gyermekei, vagy ha nincsenek, akkor az uralkodásra hivatott ág leszármazottai, amennyiben betöltötték a 18-ik életévüket. A Szenátus tagjait 4 évre választják, vagy nevezik ki, megválasztásuk időpontja egybeesik a Képviselői Kamara megválasztásának időpontjával. A Szenátus tagjai is nyelvi csoportokba tömörülnek, holland és francia csoport alkotja a testületet. 2. Az uralkodó 18 éves korában léphet trónra, és alkotmányos jogait csak akkor gyakorolhatja, ha trónra lépése után esküt tett a két kamara előtt. A király személye sérthetetlen, ezért felelőtlen, helyette a miniszterek viselik a felelősséget. A király a kamarák hozzájárulásával utódját is kijelölheti, ha nincs leszármazottja. Ha a király utód nélkül hal meg, nem került sor utód kijelölésére, a trónörökös kiskorú vagy a király képtelen ellátni feladatait, régenst jelölnek ki (erről a kamarák határoznak). A király halála után az új uralkodó trónra lépéséig és eskütételéig a király alkotmányos jogait a miniszterek gyakorolják a nép nevében. Ha a trón megüresedett, a kamarák határoznak a régensségről, de két hónapon belül új kamarákat kell létrehozni, és ezek döntenek majd a trón betöltéséről. 3. A kormány a Minisztertanáccsal azonos, ez legfeljebb 15 tagú testület lehet, és felefele arányban kell jelen lenniük benne holland illetve francia ajkú minisztereknek (ennél a szabálynál a miniszterelnököt nem kell figyelembe venni). A szövetségi államtitkárok tagjai a kormánynak, hatáskörüket és ellenjegyzési joguk terjedelmét a király állapítja meg, miniszteri ellenjegyzés mellett. 4. Az igazságszolgáltató hatalmat az alsó- és felsőbíróságok gyakorolják. Bíróság csak törvény rendelkezése alapján állítható fel. 5. A bírósági szervezettől elkülönülő testület az Államtanács, amely a legfelsőbb szintű közigazgatási bírói testület, döntéseit határozati formában alkotja. Fontos tanácsadói szerepköre is van, a regionális szervek rendelettervezeteit és a törvényjavaslatokat meg kell küldeni véleményezésre az Államtanácsnak. 6. 2007-től működik Belgiumban az Alkotmánybíróság, ennek működési szabályait, hatáskörét az alaptörvény nem rendezi, hanem törvény hatáskörébe utalja.

38

7. A fegyveres erők két részből áll: hadsereg és csendőrség. 8. Számvevőszék. Tagjait a Képviselői Kamara választja törvényben meghatározott időre. Felügyeli a költségvetésben előírt gazdálkodást, a közigazgatási intézmények gazdálkodását.

Kormányzati rendszer A) A kormányzásban résztvevő alkotmányos szervek kapcsolata I.

Alkotmányos feladat- és hatáskörmegosztás

1. Alkotmánymódosítás Az Alkotmány valamennyi rendelkezése, cikkelye módosítható. De a tartalmi kötöttségek hiánya azt alkotmánymódosítás esetén merev formai követelményekkel párosul. Amennyiben ugyanis a törvényhozó hatalom szeretné módosítani az Alkotmányt, ezzel automatikusan megszűnik a megbízatása, és új választásokat kell kiírni, és új törvényhozásnak kell összeülnie. Az új kamarák akkor tárgyalhatják az alkotmánymódosító javaslatot, ha mindkét kamara tagjainak legalább 2/3-a jelen van, és a módosításhoz is 2/3-os többség szükséges. 2. Jogalkotás a) A törvényhozói hatalmat az uralkodó és a két kamara együtt gyakorolja, de bizonyos ügyekben (honosítás, miniszterek felelősségre vonása, költségvetés elfogadása, hadsereg létszámának meghatározása) a király és a Képviselői Kamara működik együtt. Törvénykezdeményezési joga a királynak (ez a kormányjavaslat, amelyet lényegében a kormány dolgoz ki és nyújt be, a király csak aláírja) és a két kamara tagjainak (ez a magánjavaslat) van. A törvényhozási folyamat menete: a javaslatot először a Képviselői Kamara tárgyalja, onnan pedig a Szenátus elé kerülnek. A Szenátus dönthet úgy, hogy a javaslatot változatlan formában elfogadja (ekkor továbbítják a királyhoz), vagy úgy, hogy módosít rajta. Ha a javaslatot a Szenátus módosította, akkor a képviselői Kamarához kerül, amely szintén dönthet elfogadása vagy módosítása mellett. Ha a Képviselői Kamara módosította a javaslatot, akkor az ismét a Szenátus elé kerül, amely azt ismét módosíthatja, vagy változatlan formában fogadhatja el. Ha a Szenátus megint a módosítás mellett döntött, a javaslat megint a Képviselői Kamara elé kerül, amelynek most már végérvényesen nyilatkoznia kell, hogy elfogadja vagy módosítja. Érdekes vonása a törvényhozási folyamatnak, hogy a javaslatokat cikkelyről cikkelyre meg kell szavazni. Meghatározott tárgykörökben (régiók és tartományok határainak meghatározása, szenátorválasztás szabályainak kialakítása, közösségek hatásköre, nyelvi közösségek tanácsainak működése, nemzetközi szerződések megerősítése, bíróságok szervezete stb.) a Szenátus is tárgyalhatja elsőként a javaslatot. Ha a Szenátus elfogadta a javaslatot, a Képviselői Kamarához továbbítja, amely elfogadhatja vagy módosíthatja. Ha módosította, visszakerül a Szenátus elé. Innentől a törvényhozás általános

39

szabályai érvényesülnek, kivéve, hogy ha a Képviselői Kamara nem tud döntést hozni, akkor a két kamara tagjaiból álló egyeztető bizottság próbál megoldást találni. Létezik az ún. „vészcsengő eljárás”, amely a francia kisebbség védelmében került be a törvényhozási eljárásba. Lényege, hogy a kisebbségi csoport tagjainak legalább ¾e bármely törvényhez (kivéve költségvetés) a végső szavazás előtt indoklással ellátott indítványt nyújthat be, mely rögzíti, hogy az adott törvény sérti a közösségek közötti kapcsolatokat. Ebben az esetben a törvényhozási eljárást felfüggesztik, az indítványt pedig átadják a Minisztertanácsnak, amely 30 napon belül véleményezi, és felkéri az adott kamarát, hogy nyilatkozzon véleményéről. A törvényjavaslatot a királynak jóvá kell hagynia, bár el is utasíthatja a jóváhagyást. A király jóváhagyása vagy elutasítása egyaránt miniszteri ellenjegyzéshez kötött. A törvények a kihirdetésüket követő 10. napon lépnek hatályba. b) A rendelet-kibocsátás joga megilleti a királyt (végrehajtási rendeletek) valamint a közigazgatási és regionális szerveket. 3. Kormányzás A végrehajtó hatalom feje a kormány, amelynek döntéseit formálisan mindig a király hozza meg. Ez azt jelenti, hogy a döntéshozatal joga az Alkotmányban meghatározott keretek között az uralkodót illeti, akinek aktusai minden esetben miniszteri ellenjegyzéshez kötöttek. Így az uralkodó nem visel politikai felelősséget sem. Legfontosabb kormányzati hatáskörök: a törvények végrehajtása, melyek érdekében az uralkodó végrehajtási utasításokat és rendelkezéseket bocsáthat ki. A királyt illeti meg a közigazgatási tisztviselők kinevezésének joga is, ezért formálisan ő vezeti és irányítja a közigazgatást és az államigazgatás szervezetét.

II.

A kormány megbízatása, a parlamenti kontroll és a felelősség

1. A Szövetségi Kormány minisztereit az uralkodó nevezi ki és menti fel, de ezek az aktusai miniszteri ellenjegyzéshez kötöttek, így először kinevezi az új miniszterelnököt, mely döntést a régi miniszterelnöknek kell ellenjegyeznie, majd felmenti a régi miniszterelnököt, mely döntést pedig az új miniszterelnöknek kell ellenjegyeznie. Végül a kormány tagjait nevezi ki, mely döntést szintén az új miniszterelnöknek kell ellenjegyeznie. 2. A kamarák vizsgálatot folytathatnak, melyhez vizsgálóbizottságot állíthatnak fel. A kormánnyal szembeni legfontosabb ellenőrző eszköz a bizalmi szavazás és a konstruktív bizalmatlansági indítvány, amely a Képviselői Kamarát illeti meg. Mindkét esetben le kell mondania a kormánynak, ha a parlament megszavazta az indítványt. A miniszterek a Képviselői Kamarának felelősek. Amennyiben a kormány megbízatása bizalmatlanság miatt megszűnik, az maga után vonhatja a Képviselői Kamara király általi feloszlatását is.

40

A belga közpolitika Belgiumban a közpolitika sajátosságait mindig is a kulturálisan-nyelvileg megosztott társadalom határozta meg. A közszolgálatban elfogadott a tisztviselők politikai elfogultsága, amely az egyes pozíciók betöltésénél is előny. A kormány munkáját a miniszterelnök koordinálja, akinek 1948 óta saját hivatala is van. A közszolgálat igazgatásáért három adminisztratív szervezet felel, melyek a miniszterelnök alá vannak rendelve: • A kancellária, amely a kabinettitkárság szerepét látja el. • A gazdaságkutató- és koordináló részleg, amely tanácsadó testület. • Legfelső ellenőrzési bizottság, amely a közszolgáltatások irányítását ellenőrzi, főleg a közbeszerzések területén. A minisztériumok személyzetének 40%-a Brüsszelben, 60%-a vidéken, a területi szolgáltatások keretében tevékenykedik. Néhány minisztérium rendelkezik olyan „speciális testülettel”, amely a területi szolgáltatásokat biztosítja. Ilyenekhez tartoznak a tanárok, kutatók, orvosok, fegyveres testületek tagjai. Fontos szerepet kapnak a közpolitikában a nagy állami korporációk, ilyenekből több mint 20 van. (Pl.: Belga Vasutak, State School Building Found, Leather Trades Council.)

Önkormányzati rendszer Belgium 10 tartományra oszlik. A tartományi tanácsok 47-84 taggal rendelkeznek, a tartomány lakosságszámától függően. A tartományi tanács élén a kormányzó áll, akit a király nevez ki, nyugdíjaztatásáig hivatalban marad, és a belügyminisztérium alkalmazottja. Nem feladata a központi minisztérium helyi-területi szolgáltatásainak koordinálása, és a helyi önkormányzatok ügyeibe sem avatkozhat bele. A tanácsot 4 évre választják, legfontosabb feladatai az oktatás, egészségügy, csatornázás, környezetvédelem. A tanács teljes létszámban csak 4 hete ülésezik évente, ezért választ egy 6 fős végrehajtó bizottságot. 589 helyi önkormányzat (kommuna vagy község) található Belgiumban, melyek élén a polgármester és egy – a városatyákból összeállított – végrehajtó kollégium áll. Az önkormányzatok hatáskörébe a helyi tűzoltóság és rendőrség fenntartása, az oktatás, a helyi egészségügy, az utak karbantartása tartozik.

41