2002

Mezinárodní a srovnávací právní revue

číslo 6/2002

Allan F. Tatham Born in 1965 in Southport (England). B.A. (Hons.) in Law at the University of Durham (England) in 1987, Bachelor in Civil Law (Master’s degree) University of Durham in 1990. Called to the English Bar (1992). Lecturer, ELTE Faculty of Law, Budapest (Hungary) 19931995; 2002-date; Peter Pazmany Catholic University Faculty of Law, Budapest, 1995-date. Legal advisor, Delegation of the European Commission to Hungary, 1998-2001. Ph.D in Law at the Faculty of Law, University of Maastricht (Netherlands): The Constitutional Implications of EU Accession in Central Europe.

Narozen 1965 v Southportu (Anglie). B.A. (Hons.) v oboru právo na Univerzitě v Durhamu (Anglie) v roce 1987, Bachelor v oboru občanské právo (titul magistr), Univerzita v Durhamu, 1990. Člen Anglické advokátní komory (1992). Asistent, Právnická fakulta ELTE, Budapešť, 1993-1995; nyní od roku 2002; Katolická univerzita Petera Pazmanyho, Právnická fakulta, Budapešť, od roku 1995. Právní poradce, delegát Evropské komise v Maďarsku, 1998-2001. Ph.D v oboru právo na Právnické fakultě Univerzity v Maastrichtu (Nizozemí): The Constitutional Implications of EU Accession in Central Europe.

4

International and Comparative Law Review

No. 6/2002

ELTE Faculty of Law and Political Science The foundation stones of today's ELTE University in Budapest, Hungary were laid by Péter Pázmány (1570-1637), the cardinal-archbishop of Esztergom, at Nagyszombat in 1635. At the time of its foundation the university had only two faculties: Faculty of Theology and Faculty of Arts. In 1921, the university was renamed the Péter Pázmány University in honour of its founder. The name was finally changed to Baron Loránd Eötvös, the previous rector and Professor of the university. The Law Faculty was founded in 1667 and remained the only one in Hungary providing university education in law and political science until 1872. Today, The Faculty consists of 21 departments and a foreign language centre. Students can enrol for day, evening, or correspondence courses, depending on their chosen area of study and previous educational background. Those possessing either a school leaving certificate of completion, a college diploma or a university degree can enrol as undergraduate students at the university. Those who already have an undergraduate degree can pursue their studies by enrolling for a postgraduate diploma or a PhD. Those who complete a doctorate in either law or political sciences are awarded the degree of Dr. Jur. The language of education is generally Hungarian; in certain fields, however, studies can be pursued in other languages. The academic year at the university is divided into two semesters. Both include study and examination periods. The autumn semester begins in the first week of September, the spring semester in the first week of February. Studies last for 10 semesters for law students and 9 semesters in case of political science students. On completion of their studies, those students who successfully pass the relevant state examination and defend the thesis written in their chosen field of study receive the title of Doctor of Law.

5


číslo 6/2002

Fakulta práva a politologie ELTE Základní kámen dnešní Univerzity v Budapešti položil Péter Pázmány (1570 1637), kardinál arcibiskup ostřihomský v Nagyszombatu v roce 1635. V době svého založení měla univerzita pouze dvě fakulty - teologickou a filosofickou. V roce 1921 byla univerzita na počest svého zakladatele přejmenována na Univerzitu Pétera Pázmányho. Nakonec byla nazvána po baronu Lorándu Eötvösovi, dřívějším rektorovi a univerzitním profesorovi. Právnická fakulta byla založena v roce 1667 a zůstala jedinou institucí poskytující univerzitní vzdělání v právu a politologii až do roku 1872. Dnes se fakulta skládá z 21 kateder a centra cizích jazyků. Studenti se mohou zapsat do denních, večerních nebo korespondenčních kurzů podle zvoleného oboru a dosažené úrovně předchozího vzdělání. Ke studiu na univerzitě se mohou přihlásit studenti s ukončeným středoškolským vzděláním, maturitou nebo s vysokoškolským vzděláním. Absolventi vysokých škol si mohou svá studia prohloubit v postgraduálním nebo doktorandském programu. Po získání doktorátu z právních či politických věd získají titul Dr. Jur. Výuka probíhá většinou v maďarštině, některé obory však lze absolvovat i v jiných jazycích. Akademický rok na univerzitě je rozdělen do dvou semestrů, které se oba skládají z výukového a zkouškového období. Podzimní semestr začíná první týden v září, jarní první týden v únoru. Studium trvá 10 semestrů pro studia práva a 9 semestrů pro studenty polických věd. Po dokončení studia, úspěšném složení příslušných státních zkoušek a obhájení diplomové práce na zvolené téma je absolventům udělen titul Doctor of Law.

6


No. 6/2002

I. Direct effect of Europe Agreements: recent rulings of the European Court of Justice

Introduction In a series of judgments recently delivered, the European Court of Justice has ruled that certain provisions of the Europe (Association) Agreements can enjoy direct effect in the Community legal order.1 Such rulings underline the asymmetrical nature of the EAs since their provisions can, at most, be regarded as interpretative tools for courts in most of the accession countries.2 The aim of this article is to put these judgments into context, first by outlining the concept of direct effect in the Community legal order – particularly of international agreements – and then by analysing the references themselves. There will be a short discussion as to how the EAs are regarded in accession countries by their judiciary; and finally what impact these decisions will have on future developments. (a) Types of international agreements entered into by the EC According to the EC Treaty,3 there are three types of international agreement that are capable of being invoked in the context of EC law:4 a) agreements concluded by the Community institutions which fall within the exclusive treaty-making jurisdiction of the EC, e.g., within the field of the common commercial policy5;

1

On the possible direct effect of provisions of the Europe Agreements as well as the movement of workers, see A. F. Tatham, “A munkaerő mozgása az Európa Megállapodas értelmében” (1996) 43 Magyar Jog 162 (Hungary); A. Tatham, “Gibanje delovne sile v skladu z evropskim sporazumom” (1996) XXII Podjetje in delo 220 (Slovenia).

2

See, e.g., A. F. Tatham “Constitutional Judiciary in Central Europe and the Europe Agreement: Decision 30/1998 (VI.25) AB of the Hungarian Constitutional Court” [1999] 48 ICLQ 913; J. Volkai, “The Application of the Europe Agreement and European Law in Hungary: the Judgment of an Activist Constitutional Court on Activist Notions,” Harvard Jean Monnet Papers No. 8/99.

3

See generally, D. McGoldrick, International Relations Law of the European Union, Longman Ltd., London and New York (1997), chaps. 3-6.

4

J. Steiner & L. Wood, Textbook on EC Law, 7th ed., Blackstone Press, London (2000), at 79.

5

Opinion 1/75 (OECD Local Cost Standard) [1975] ECR 1355.

7


číslo 6/2002

b) “hybrid” or “mixed” agreements, in which the subject matter lies partly within Member State and partly within EC competence, e.g., WTO6; and association agreements; c) agreements concluded prior to the EC Treaty which the EC has assumed as being within its jurisdiction, by way of succession, e.g., GATT.7 The ECJ has assumed an important role in determining the competence, exclusive or otherwise, of the EC/EU to conclude international treaties with third countries or with other international organisations, starting with the ERTA8 and International Fruit Company9 cases. (b) Jurisdiction of the ECJ to interpret mixed international agreements The EAs are international agreements concluded between the Communities, the Member States and the particular accession country.10 The procedure for conclusion of such treaties is set out in EC Art. 300 and they are binding on the EC and its Member States under EC Art. 300(7). As noted above, they are termed “mixed agreements” in Community parlance11 and there was some debate as to whether or not the European Court of Justice had the right to interpret such treaties in view of the fact that the Community was not the a sole signatory of the agreement. Indeed, it could be argued that national law should determine the effect of those parts of the agreement that are outside the treaty-making competence of the Community.12 6

Opinion 1/94 (WTO) [1994] ECR I-5267.

7

Joined Cases 267 and 269/81 Amministrazione delle Finanze dello Stato v. SPI and SAMI [1983] ECR 801. The succession by the EC is thus treated as having the same effect as an act of the Community.

8

Case 22/70 Commission v. Council (ERTA) [1971] ECR 263.

9

Joined Cases 21 and 24/72 International Fruit Company NV v. Produktschap voor Groenten en Fruit [1972] ECR 1219.

10

On the Europe Agreements in general, see M. Maresceau,“‘Europe Agreements’: A New Form of Cooperation Between the European Community and Central and Eastern Europe, in P.-C. Müller Graf (ed.), East Central European States and the European Communities: Legal Adaptation, Nomos Verlaggesellschaft, Baden-Baden (1993), 109; J. Scott & W. Mansell “Trading Partners: The European Community Trade Agreements with Poland, Hungary and the Czech and Slovak Republics” (1993) LXIV BYIL 391; L.E. Ramsay, “The Implications of the Europe Agreements for an Expanded European Union” (1995) 44 ICLQ 161.

11

D. O’Keefe & H.G. Schermers (eds.), Mixed Agreements, Nijhoff, Dordrecht (1983); N. Neuwahl, “Joint Participation in International Treaties and the exercise of power by the EEC and its Member States: Mixed Agreements” (1991) 28 CMLRev. 717; N. Neuwahl, “Shared powers or combined incompetence? More on mixity,” (1996) 33 CMLRev. 667; D. McGoldrick, op. cit. at chap. 5.

12

T.C. Hartley, The Foundations of European Community Law, 4th ed., Oxford University Press, Oxford (1998), at 216, FN 136.

8


No. 6/2002

However, the Court sought to avoid a plethora of interpretations by national courts – according to their own domestic rules on interpretation of international treaties – which could have seriously impaired the operation of the treaty in practice. Consequently, in order to maintain uniformity of interpretation within the Community legal order and to avoid discriminatory national practices undermining the proper functioning of a mixed agreement, the case-law of the ECJ, dating from the 1970s, regarded such agreements, from their entry into force, as forming an integral part of the Community legal order. As such the ECJ is competent, through the preliminary reference procedure in EC Art. 234 (ex-Art. 177), to interpret such treaties.13 (c) Direct effect in the Community legal order The principle of direct effect is a key component of the sui generis constitutional nature of EC law.14 "Direct effect" refers to the capacity of EC law to be invoked by individuals in proceedings before national courts. Were direct effect not to form part of the constitutional pattern of the EC legal order, the dynamic development and practical significance of EC law would have been immeasurably reduced. Yet direct effect is nowhere identified in the Treaty as a characteristic of EC law. EC Art. 249 (ex-Art. 189) states that direct applicability is a characteristic of Regulations. Direct applicability secures the status of Regulations as law within the domestic legal orders of Member States once made in conformity with the Community procedures. The establishment and development of direct effect represents a classic case study in the ECJ's teleological approach to legal interpretation. Direct effect might not have been found in the explicit terms of the Treaty, but the ECJ regarded its task as dictated by the need to secure the realization of the overall objectives of the Treaty. And, reasoned the Court, without direct effect those objectives could not effectively be achieved. The ECJ established the place of direct effect in the Community legal order at a relatively early stage in the Community's evolution, dating back to the seminal case of Van Gend en Loos.15

13

Case 181/73 R. & V. Haegeman v. Belgian State [1974] ECR 449, at paras. 5 and 6; Case 12/86 Demirel v. Stadt Schwäbisch Gmünd [1987] ECR 3719, at para. 7.

14

See, e.g., J. Dashwood, “The Principle of Direct Effect in European Community Law,” (1978) 16 JCMS 229; J. Steiner, “Direct Applicability in EEC Law – A Chameleon Concept,” (1982) 98 LQR 229; and D. Curtin, “Directives: The Effectiveness of Judicial Protection of Individual Rights,” (1990) 27 CMLRev. 709.

15

Case 26/62 N.V. Algemene Transport - en Expedite Onderneming van Gend en Loos v. Nederlandse administratie der belastingen [1963] ECR 1.

9


číslo 6/2002

Since that time the Court has enunciated a string of cases wherein it has found provisions of different EC instruments to possess direct effect. In his extended Opinion in Banks & Co v. British Coal16 which preceded a very short and unambitious judgement by the Court in the case, van Gerven AG commented about: the eminently practical nature of the direct effect test: provided and in so far as a provision of Community law is sufficiently operational in itself to be applied by a court it has direct effect. The clarity, precision, unconditional nature, completion or perfectness of the rule and its lack of dependence on discretionary implementing measures are in that respect merely aspects of one and the same characteristic feature which that rule must exhibit, namely it must be capable of being applied by a court to a specific case. It is this core characteristic of justiciability that distinguishes direct effect from direct applicability. The latter describes how Regulations become law at national level. But the issue of whether something is law and whether it confers legally enforceable rights on individuals is not the same thing at all. The notion of direct effect concerns individual rights that a national court is required to protect. (d) Direct effect of international agreements Nevertheless, agreements between the EC and non-Member States17 clearly fall into a very different category from the Community Treaties and “internal” Community legislation, such as Directives.18 There is no indication in the EC Treaty that such international agreements may contain provisions which enjoy direct effect. In fact, it could be argued, first, that international law ought to determine whether provisions in such agreements are directly effective and, secondly, that there would be a lack of balance and reciprocity if they were directly effective in EU Member States but not in other signatory countries.19 In earlier cases such as Bresciani20 and Polydor,21 this argument appeared to enjoy a certain currency but was subsequently rejected in the leading case of 16

Case C-128/92 H.J. Banks & Co. Ltd. v. British Coal Corporation [1994] ECR I-1209, at 1237.

17

I. Cheyne, “International Agreements and the European Community Legal System” (1994) 18 ELRev. 581; L. Hancher, “Constitutionalism, the Community Court and International Law,” (1994) 25 NYIL 259; McGoldrick, op. cit., chap. 7, at 116-137.

18

G. Bebr, “Agreements concluded by the Community and their possible direct effects; from International Fruit Company to Kupferberg” (1983) 20 CMLRev. 35.

19

Hartley, loc. cit. at 216.

20

Case 87/75 Conceria Daniele Bresciani v. Amministrazione delle Finanze, [1976] ECR 129, at 148-149 (per Trabucchi AG) and para. 22 of the judgment.

21

Case 270/80 Polydor Ltd. v. Harlequin Record Shops Ltd, [1982] ECR 329, at 355 (per Rozès AG).

10


No. 6/2002

Kupferberg22 in which the Court held that provisions of international agreements could have direct effect. The case of Kupferberg revolved around the operation of the EC-Portugal Free Trade Agreement (“FTA”) at a time before Portugal entered the EC. The plaintiffs in that case had contended, before the German courts, that a German tax on wine could not apply to imports from Portugal as it conflicted with a provision of the FTA. On a reference to the ECJ, the Court was asked whether or not the provision in question could have direct effect. It decided that this question required a uniform solution for the EC and could not be left to the courts of each Member State to decide:23 In ensuring respect for commitments arising from an Agreement concluded by the Community institutions, the Member States fulfil an obligation not only in relation to the non-Member country concerned but also and above all in relation to the Community which has assumed responsibility for the due performance of the Agreement. That is why the provisions of such an Agreement, as the Court has already stated in … Haegeman…, already form an integral part of the community legal system. It follows form the Community nature of such provisions that their effect in the Community may not be allowed to vary according to whether their application is in practice the responsibility of the Community institutions or of the Member States and, in the latter case, according to the effects of the internal legal order of each Member State which the law of that State assigns to international agreements concluded by it. Therefore it is for the Court, within the framework of its jurisdiction in interpreting the provisions of the agreements, to ensure their uniform application throughout the Community. As a consequence, Community law had to decide, and the Court decided, after having examined the provision, that it enjoyed direct effect. The fact that it was probably not directly effective in Portugal was regarded as irrelevant.24 In subsequent cases, the ECJ has extended the notion of direct effect to acts of institutions established by agreements with third countries,25 like Association

22

Case 104/81 Hauptzollamt Mainz v. Kupferberg & Cie [1982] ECR 3641.

23

Case 104/81 Kupferberg, at paras. 13 and 14.

24

Case 104/81 Kupferberg, at para. 18.

25

Hartley, loc. cit. at 217.

11


číslo 6/2002

Councils set up under association agreements. In Sevince,26 the ECJ found that it had competence to interpret Decisions of the EC-Turkey Association Council. It then stated that – “[i]n order to be recognized as having direct effect, the provisions of a decision of the Council of Association must satisfy the same conditions as those applicable to the provisions of the Agreement itself.” The Court then held the relevant provisions to be of direct effect. It has been noted27 that the result is that non-Community business people selling in the EC or establishing themselves could have a more effective means of enforcing the relevant agreement than Community business people exporting to or seeking to set themselves up in the non-EC country. However, the ECJ, through its method of interpretation, has limited the extent to which third country nationals can take advantage of (putatively) directly effective provisions of international agreements.28 Policy considerations have played an important role in influencing the ECJ’s approach to extending direct effect to provisions of international agreements29 – its case-law on direct effect (particularly Directives) was met with resistance by some national courts. Extending the principle to such agreements raised even more difficult questions of consistency and effectiveness: allowing international agreements to have direct effect would establish an easy means of enforcement and bypass EC Member States. The European Court of Justice has addressed such concerns in two ways. First, the Court formally applies the general test for direct effect to international agreements. Thus, in Demirel,30 the Court held that a provision in an agreement concluded by the Community with non-member countries – must be regarded as being directly applicable when, regard being had to its wording and the purpose and nature of the agreement itself, the provision contains a clear and precise obligation which is not subject, in its implementation or effects, to the adoption of any subsequent measure. [Emphasis supplied.] However, the result of the practical application of this test has been that direct effect of international agreements has been the exception rather than the norm. As observed, this is the reverse of the situation with internal EC measures.31 26

Case C-192/89 Sevince v. Staatssecretaris van Justitie [1990] ECR I-3461. See also Case C-237/91 Kus v. Landeshauptstadt Wiesbaden [1992] ECR I-6781 and Case C-355/93 Eroglu v. Land BadenWürttemberg [1994] ECR I-5113.

27

Hartley, op. cit., at 217.

28


29

McGoldrick, op. cit., at 133-135.

30

Case 12/86 Demirel, at para. 14.

31

McGoldrick, op. cit., at 126.

12


No. 6/2002

Secondly, the ECJ ensures that provisions of EC agreements with nonMember States are not to be given the same wide and policy-oriented interpretation as is given to the Community Treaties. This is based on the idea that the various classes of international treaty to which the EC/EU is a party pursue different and more limited objectives than the EC, e.g., free trade as opposed to the establishment of a single internal market. Thus, in contrast to the EC Treaty, such an international agreement “merely creates rights and obligations as between Contracting Parties and provides for no transfer of sovereign rights to the intergovernmental institutions which it sets up.”32 While this applies as much to association agreements as to free trade and cooperation agreements, nevertheless, to the extent that that the former seek to prepare the associating state for EU membership, they are much closer on the spectrum to the EC Treaty than the latter.33 The function of the provisions concerned is important and whether it is the same as that performed by similarlyworded provisions of he EC Treaty.34 In any case,35 the result is the same in that the interpretation given to the provisions of the EC Treaty cannot be applied by way of simple analogy to the provisions of other international treaties, even where the international agreement reproduces almost word for word the terms of an EC Treaty Article.36 As noted by the Court in Polydor:37 “Such similarity of terms is not sufficient reason for transposing to the provisions of the Agreement [the case-law of the Community].” The result is that the same words can mean one thing in the EC Treaty and mean another thing in, e.g., an association agreement. Background to the references Six references for a preliminary ruling are dealt with in this article – three from the UK, two from Germany and one from the Netherlands. Of these, one has yet to be decided by the Court although an Opinion by the Advocate General in that case is already available. Nevertheless, all the cases referred to the Court are concerned with the rules in the EAs relating to non-discrimination on the grounds of nationality, free movement of workers, freedom to provide services and freedom of establishment.38 32

Opinion 1/91 (First EEA Opinion) [1991] ECR 6079, para. 20.

33


34

Case 17/81 Pabst & Richarz KZ v. Hauptzollamt Oldenburg [1982] ECR 1331, at para. 26.

35


36


37

Case 270/80 Polydor, at para. 15.

38

J. Apap (ed.) Freedom of movement of persons, Kluwer Law International, The Hague/London/New

13


číslo 6/2002

Relevant provisions of the EAs Within this work, several provisions of various Europe Agreements are referred to. Due to the different times when these agreements were negotiated and signed, there exist discrepancies in the numbering of Articles in the EAs cited to in this work. The quotations below and numbering are taken from the EC-Poland Europe Agreement 1991 with the corresponding Article numbers for the EAs with the Czech Republic, the Slovak Republic and Bulgaria. a) Movement of workers Under the various EAs, there is no guarantee of freedom of movement of workers from the accession countries to the EU. Rather they all contain a clause prohibiting discrimination on the grounds of nationality in relation to pay, working conditions and dismissal. Moreover, family members also have the right to access the labour market of the host EU Member State. Article 37(1) of the Poland EA and Art. 38(1) of the Czech Republic, Slovak Republic and Bulgaria EAs states: Subject to the conditions and modalities applicable in each Member State: -

treatment accorded to workers of [Polish] nationality, legally employed in the territory of a Member State shall be free from any discrimination based on nationality, as regards working conditions, remuneration or dismissal, as compared to its own nationals,

-

the legally resident spouse and children of a worker legally employed in the territory of a Member State, with the exception of seasonal workers and of workers coming under bilateral agreements within the meaning of Article 41 [respectively, Article 42], unless otherwise provided by such agreements, shall have access to the labour market of that Member State, during the period of that worker's authorized stay of employment.

It was noted39 that the EAs provide no express rights to reside and remain for EA migrant workers in the EU. Nevertheless it seemed likely that, in the light of the ECJ judgment in El-Yassini,40 the non-discrimination clauses would preclude York (2002), chap. 8; M. Cremona, “Citizens of Third Countries” Movement and Employment of Migrant Workers within the European Union” (1995) 22 LIEI 87; and J. Handoll, Free movement of persons in the EU, John Wiley & Sons, Chichester (1995), chap. 10, at 315-336. 39

M. Hedemann-Robinson, “An Overview of Recent Legal developments at Community level in relation to Third Country Nationals resident within the European Union, with particular reference to the case law of the European Court of Justice” (2001) 38 CMLRev. 525 at 572.

40

Case C-416/96 Eddline El-Yassini v. Secretary of State for the Home Department [1999] ECR I-

14


No. 6/2002

Member States from withdrawing residence permits on the grounds of involuntary unemployment prior to the expiry of a work permit.41 b) Freedom of establishment All the EAs contain a basic obligation on the part of EU Member States to afford EA companies and nationals the right of establishment and the right to conduct business operations on the same terms as those afforded to host companies and nationals. As indicated below, “establishment” mirrors essentially the contents of EC Art. 43 (ex-Art. 52), with some important limitations. Poland EA Art. 44, and CR, SR and Bulgaria EA Art. 45 provides: 3. Each Member State shall grant, from entry into force of this Agreement, a treatment no less favourable than that accorded to its own companies and nationals for the establishment of [Polish] companies and nationals and shall grant in the operation of [Polish] companies and nationals established in its territory a treatment no less favourable than that accorded to its own companies and nationals. 4. For the purposes of this Agreement: (a) establishment shall mean: (i) as regards nationals, the right to take up and pursue economic activities as self-employed persons and to set up and manage undertakings, in particular companies, which they effectively control. Self-employment and business undertakings by nationals shall not extend to seeking or taking employment in the labour market of another Party. The provisions of this chapter do not apply to those who are not exclusively self-employed… (c) economic activities shall in particular include activities of an industrial character, activities of a commercial character, activities of craftsmen and activities of the professions. Some commentators had already indicated the likelihood that the ECJ would find such provisions to enjoy direct effect.42

1209. 41

Hedemann-Robinson, ibid., at 572; and D. Martin & E. Guild, Free Movement of Persons in the EU, Butterworths, London (1996), at 97.

15


číslo 6/2002

c) General provisions Finally, there is a proviso to the execution of rights under the EAs. Poland EA Art. 58, and CR, SR and Bulgaria EA Art. 59 provides: 1. For the purpose of Title IV of this Agreement, nothing in the Agreement shall prevent the Parties from applying their laws and regulations regarding entry and stay, work, labour conditions and establishment of natural persons, and supply of services, provided that, in so doing, they do not apply them in a manner as to nullify or impair the benefits accruing to any Party under the terms of a specific provision of this Agreement. This provision does not prejudice the application of Article 53 [respectively Article 54]. The wording of his provision seems to suggest that an EA national may be barred from establishing herself/himself if s/he fails to satisfy immigration requirements in the chosen EU Member State for establishment.43 However, according to the Annex in the EC-Poland EA, a Joint Declaration states that with regard to EA Art. 58, a visa requirement by an EU Member State is not to be regarded as nullifying or impairing benefits under a specific commitment.44 Facts of the national cases (1) Gloszczuk In Gloszczuk,45 a husband and wife, both Polish nationals, were granted leave to enter the United Kingdom as tourists in 1989 and 1991 respectively. They thus entered the UK before the entry into force of the EC-Poland EA came into force. The terms of their tourist visas expressly prohibited them from working or being self employed. Both remained after their visas had expired and were consequently in breach of UK immigration law. Indeed, Mr. Gloszczuk started working in the construction industry in 1991 and claimed to have become a self-employed contractor in 1995. In 1993, Mrs. Gloszczuk gave birth to their son. Finally, the couple sought to regularize their 42

Tatham, ibid.; and Martin & Guild, op. cit., at 314.

43

B. Bogusz, “Regulating the right of establishment for Accession State nationals: reinforcing the ‘buffer zone’ or improving labour market flexibility?” (2002) 27 ELRev. 472, at 474.

44

See generally, E. Guild, N. Rollason & R. Copeman-Hill, A Guide to the Right of Establishment under the Europe Agreements, Baileys Shaw & Gillett, London (1996).

45

Case C-63/99 R. v. Secretary of State for the Home Department, ex parte Gloszczuk [2001] ECR I6319.

16


No. 6/2002

presence in the UK in 1996 by applying to the Home Secretary for recognition of their right to establish themselves in the UK under EC-Poland EA Art. 44 and consequently for leave to remain. The Home Secretary refused the application on the ground that the couple were not lawfully present in the UK. On appeal, the court made a reference to the ECJ, asking, inter alia, whether EC-Poland EA Art. 44 had direct effect; whether EA Art. 44 conferred rights on a Polish national whose presence in a Member State was unlawful due to a breach of national immigration law, which breach occurred prior to their becoming a selfemployed person within the terms of EA Art. 44; and to what extent Member States retained competence to apply national rules on entry and stay, work, labour conditions and establishment of natural persons, to individuals invoking EA Art. 44. (2) Barkoci and Malik The case of Barkoci and Malik46 concerned two Roma of Czech citizenship who had unsuccessfully applied for political asylum in the UK in 1997. Following rejection of their applications by the Home Secretary, both men applied under the EC-Czech Republic EA to become established in the UK – for Mr. Barkoci as a self-employed gardener and for Mr. Malik as a provider of domestic and commercial cleaning services. According to UK asylum and immigration rules, neither applicant was deemed to have entered the UK. Their applications for leave to remain were therefore treated as ones for initial leave to enter the UK under the EA. The immigration authorities did not consider their plans for establishment would be financially viable or that they would be performed in a self-employed capacity. The applications were accordingly dismissed and on appeal the national court referred a number of questions to the ECJ, similar I content and purpose as those in the Gloszczuk case. (3) Kondova The third case, also from Britain, is Kondova47 concerning a Bulgarian veterinary student. She had been originally granted leave to enter the UK in 1993 for three months as an agricultural worker. During that time, she applied for 46

Case C-257/99 R. v. Secretary of State for the Home Department, ex parte Barkoci and Malik [2001] ECR I-6557.

47

Case C-235/99 R. v. Secretary of State for the Home Department, ex parte Kondova [2001] ECR I6427.

17


číslo 6/2002

political asylum (later admitted as her original intention) but this was ultimately refused in 1995. Needless to say, as with previous cases, Ms. Kondova remained in the UK following this refusal despite being served with notice to leave the country. In fact, she soon after married a Mauritian national with indefinite leave to stay in the UK and then applied to remain on the basis of her marriage (later withdrawn). Pending removal from the UK, she commenced work in 1996 as a self-employed cleaner. Ms. Kondova subsequently applied to the Home secretary for leave to remain under the EC-Bulgaria EA,48 invoking the financial assistance with which her husband could provide for her until her new business began to make a profit. The Home Secretary initially refused her application on the grounds of lack of profitability, whereupon she sought judicial review of that decision. According to a new calculation of profitability forwarded in autumn 1996, the Home Secretary was prepared to allow her to remain in accordance with the EA but invited Ms. Kondova to withdraw her application for judicial review. The terms set by Ms. Kondova having proved unacceptable by the Home Secretary in 1997, she continued her application for judicial review, including a claim for damages resulting from infringement of her rights deriving from the EA. The domestic court made an EC Art. 234 reference, again in generally similar terms to the two previous cases examined above. (4) Jany The fourth case, Jany,49 came as a reference from the Netherlands and concerned Ms. Jany and five other women. They were either Czech or Polish nationals, and had established themselves in the Netherlands at various dates between 1993 and 1996 on the basis of the Dutch Aliens Act. All of them worked in Amsterdam as “window prostitutes” which profession was legal in the Netherlands. The six women applied for residence permits to enable them to work as selfemployed prostitutes. However, they were ultimately refused by the Secretary of State for Justice on the ground that prostitution was a prohibited activity or at least a socially unacceptable form of work and thus could not be regarded as being as a regular job or profession. The refusals were overturned by a Dutch district court on the ground that the Secretary of State had previously granted a residence permit to an Italian prostitute 48

This despite the fact of her unlawful entry into the UK in the first place.

49

Case C-268/99 Jany v. Staatssecretaris van Justitie [2001] ECR I-0000, nyr.

18


No. 6/2002

and had thereby recognised prostitution as an economic activity. The court was unable to find that “economic activities as self-employed persons” in EC Art. 52 (now EC Art. 43) had a different meaning to the same phrase in the EC-Poland and EC-Czech Republic EAs. However, the court also ruled that the applicants were unable to invoke the direct effect of provisions of the respective EAs, and regarded it as unnecessary to use the EC Art. 234 (ex-Art. 177) procedure. When referred back to the Secretary of State, he still held the applications to be unfounded. On further appeal, the national court referred questions to the ECJ in broad terms similar to the previously discussed references but with an additional point: this was to do with the parallel interpretation of EC Art. 43 (ex-Art. 52) and the same phrase in the Polish and Czech EAs – in other words, whether the activities carried out by a prostitute in a self-employed capacity came within the terms of EC Art. 43 but not within similarly worded provisions of the EAs. (5) Pokrzeptowicz-Meyer The next case, Pokrzeptowicz-Meyer,50 was referred to the ECJ from the German Federal Labour Court and involved a Polish national. Mrs. PokrzeptowiczMeyer had lived in Germany since 1992 (i.e., before the entry into force of the ECPoland EA) and had entered into a contract with the regional authority as a halftime Polish-language assistant at a university. According to German law, because her duties consisted mainly of foreign-language teaching, the contract was a fixedterm one. In 1996, Mrs. Pokrzeptowicz-Meyer sought a declaration from the German labour courts that her employment should not end on the termination of her fixedterm contract, later that year. She argued that as the ECJ had already determined such a contract could not be applied to Community nationals due to its discriminatory character under EC Art. 48(2), the same approach should be applied to nationals under the similarly-worded EC-Poland EA, Art. 37(1). On final appeal, a reference was made to the ECJ to enquire whether ECPoland EA Art. 37(1) had direct effect; whether EA Art. 37(1) bore the same meaning as EC Art. 48(2); and finally whether EA Art. 37(1) applied to her fixedterm contract of employment entered into before the EA entered into force but due to expire after that date.

50

Case C-162/00 Land Nordrhein-Westfalen v. Pokrzeptowicz-Meyer [2002] ECR I-0000, nyr.

19


číslo 6/2002

(6) Kolpak The final case, Kolpak,51 concerns a Slovak national, lawfully resident in Germany and playing goalkeeper for a handball team. The German National handball Association issued Mr. Kolpak with a licence to play, marked with a letter “A” on the grounds of his nationality. According to the Association’s rules, a maximum of two players per term with licences bearing such marks could play at regional or federal level. When Mr. Kolpak challenged this Association rule as being contrary to the EC-Slovak Republic EA, a reference was made to the ECJ. The questions for consideration by the ECJ were whether EA Art. 38(1) had direct effect; and whether it was to be interpreted in the same way as EC Art. 39 (ex-Art. 48) which prohibits discrimination on the grounds of nationality. Thus whether Slovak nationals lawfully employed in a Member State were to be treated in the same way as the State’s nationals so that sports association rules limiting the number of nonEEA players were prohibited vis-à-vis EA nationals. Position of the ECJ 1) Direct effect of provisions of the Europe Agreements In each of the cases, the ECJ (in Kolpak, the Advocate General in her Opinion) held the relevant provision of the EA under discussion to possess direct effect. In each case, the Court reiterated its previous case-law, 52 stating: [A] provision in an agreement concluded by the Community with non-member countries must be regarded as being directly applicable when, having regard to its wording and to the purpose and nature of the agreement itself, the provision contains a clear and precise obligation which is not subject, in its implementation or effects, to the adoption of any subsequent measure. [Emphasis supplied.] The Court first considered whether the EA provision satisfied the “usual criteria” for direct effect, viz., clarity, precision and unconditionality. Gloszczuk, Barkoci and Malik, Kondova, and Jany, all concerned the freedom of establishment as provided for in the pertinent EAs. The Court regarded the particular EA Article as laying down, in clear, precise and unconditional terms, a prohibition preventing EC Member States from discriminating, on grounds of their 51

Case C-438/00 Deutscher Handballbund e. V. v. Kolpak, Opinion of Stix-Hackl AG, 11 July 2002.

52

Case C-262/96 Sürül v. Bundesanstalt für Arbeit [1999] ECR I-2685, para. 60.

20


No. 6/2002

nationality, against EA nationals wishing to pursue, within the EC, economic activities as self-employed persons or to set up and manage undertakings there which they would effectively control. Freedom from discrimination on the grounds of nationality was also held to ground the direct effect of provisions of the EA concerning movement of workers. In Pokrzeptowicz-Meyer, the Court held that the limb of the sentence which appeared in the first indent EC-Poland EA, Art. 37(1) – “lays down, in clear, precise and unconditional terms, a prohibition preventing each Member State from discriminating …, on grounds of their nationality, against Polish nationals covered by that provision as far as their conditions of employment, remuneration and dismissal are concerned.” It added that the Polish nationals who were entitled to the benefit of that provision were those who, having been previously granted the right to stay in an EC Member State, were legally employed there. In Kolpak, StixHackl AG has, in her Opinion, expounded a similar point, based on PokrzeptowiczMeyer. In the first four cases, according to the Court, such rule of equal treatment laid down a precise obligation to produce a specific result. Consequently, by its nature, an individual could rely on this equal treatment rule before a domestic court in order to request the setting aside of the discriminatory provisions of Member State law where such domestic law made the establishment of an EA national subject to a condition that the Member State did not impose on its own nationals. Moreover, this obligation did not require any further implementing measures to be operative. As regards all six cases, the ECJ was at pains to underline the fact that the examination of the purpose and nature of the EA – of which the Article under consideration formed part – did not invalidate the finding that the principle of nondiscrimination laid down in the EA was capable of direct effect, i.e., was capable of directly governing the situation of individuals. 2) Similarity of interpretation between EA and EC Treaty In the first three cases, the Court declined to interpret the relevant EA Articles in line with EC Art. 43 (ex-Art. 52). At first blush, it conceded that – in reference to its case-law on interpreting EC Art. 43 (ex-Art. 52) and the similarly-worded provisions of the EC-Turkey Association Agreement – the right to the same treatment as nationals in regard to establishment meant that rights of entry and residence were conferred as corollaries to the right of establishment on EA nationals wishing to pursue industrial or

21


číslo 6/2002

commercial activities or of activities of craftsmen or professions in a Member State.53 Nevertheless, reiterating previous case-law,54 the Court underlined the need to examine, inter alia, “the aim pursued by each provision in its own particular context,” by comparing the objectives and context of the agreement and those of the EC Treaty before extending an interpretation of a Treaty Article to a comparably-worded provision of an agreement. The Court underlined the distinction between the EA, on the one hand, which had been designed simply to create an appropriate framework for the associated country’s gradual integration into the EC, with a view to possible accession, and the EC Treaty, on the other, the purpose of which was a the creation of the internal market. It continued:55 It also follows from the wording of Article 58(1) of the Association Agreement that the rights of entry and residence conferred on Polish nationals as corollaries of the right of establishment are not absolute privileges, inasmuch as their exercise may, where appropriate, be limited by the rules of the host Member State concerning entry, stay and establishment of Polish nationals. Thus the interpretation of EC Art. 43 (ex-Art. 52), as developed by the ECJ, could not be extended to provisions in the same or similar terms in the EAs. As will be seen below, the Court did attempt to mitigate the effects of this part of the ruling. The applicants in Jany were more successful in seeking an equivalent interpretation of an EA provision to EC Art. 43, where the Court clarified the basis for its decision on this matter in the first three cases. The Court referred to its settled case-law under EC Art. 2, Art. 39 (ex-Art. 48) and Art. 43 (ex-Art. 52), according to which any activity, performed by a person outside a relationship of subordination, must be classified as an activity pursued in a self-employed capacity under EC Art. 43.56 Emphasising its jurisprudence on the point, the Court noted that an international treaty had to be interpreted according not only to its terms but also to 53

Case 48/75 Criminal proceedings against Royer [1976] ECR 497; and Case C-37/98 R. v. Secretary of State for the Home Department, ex parte Savas [2000] ECR I-2927.

54

Case 270/80 Polydor; Case 104/81Kupferberg; and Case C-312/91 Re seizure of goods of Metalsa srl [1993] ECR I-3751.

55

Case C-63/99 Gloszczuk, at para. 51.

56

Case C-107/94 Asscher v. Staatssecretaris van Financiën [1996] ECR I-3089, paras. 25-26.

22


No. 6/2002

its objectives. In support it cited the 1969 Vienna Convention on the Law of Treaties, Art. 31 which provides that a treaty has to be interpreted in good faith in accordance with the ordinary meaning to be given to its terms in their context and in the light of its object and purpose. This is a slightly different formulation to the one used to distinguish between EC Art. 43 and the EAs in the first three cases but its use was amply supported by previous ECJ rulings.57 Turning to the EAs, the Court altered its consideration of them – enunciated two months before – as “designed simply to create an appropriate framework for [an associated country’s] gradual integration into the Community, with a view to its possible accession. [Emphasis supplied.]” Instead the Court considered58 that – the purpose of that Agreement is to establish an association designed to promote the expansion of trade and harmonious economic relations between the Contracting Parties in order to foster dynamic economic development and prosperity in the Republic of Poland, with a view to facilitating its accession to the Communities. [Emphasis supplied.] In Jany, unlike in previous cases, there was no comparison to the EC Treaty and its creation of an internal market. Given that there was nothing in the context or purpose of the EAs to suggest a different meaning to the phrase “economic activities as self-employed persons” from a comparably similar term in EC Art. 43 (ex-Art. 52). Nevertheless, recognising the possibility that some might take advantage of an apparent conflict with its three previous EA rulings, the Court sought to distinguish Jany from Gloszczuk, Barkoci and Malik, and Kondova. It noted that the latter three references addressed the question of compatibility of the restrictions which immigration legislation of a host Member State imposes on the right of establishment, and not the question of the interpretation of the expression “economic activities as self-employed persons” used in the EAs. Indeed, the Court maintained, that in respect of this phrase in the EAs and “activities of selfemployed persons” referred to in EC Art. 43 (ex-Art. 52), “the analysis which the Court carried out in Gloszczuk and Barkoci and Malik, was based implicitly on the premiss [sic.] that those expressions have the same meaning and scope.” The Court then went on to hold prostitution as such an activity, lawfully pursued in the Netherlands by the applicants.59 57

Opinion 1/91 Opinion on draft EEA [1991] ECR I-6079, para. 14; C-312/91 Metalsa [1993] ECR I3751, para. 12; and Case C-416/96 El-Yassini [1999] ECR I-1209, para. 47.

58

Case C-268/99 Jany, at para. 36.

59

According to Case C-268/99 Jany, prostitutes – who were EA nationals – could not be discriminated against on the grounds of nationality and thus prevented from pursuing their self-employed activities in an EU Member State which lawfully permitted prostitution.

23


číslo 6/2002

However, the change in the formulation of the aim and purposes of the EAs is telling. It might reflect the progress in the accession negotiations, or it might be seen in the light of the publication of the 2001 Regular Reports. The change may be linked to a growing awareness among EC institutions of the finality of the coming enlargement, heightened in the immediate lead up to the Nice summit of December 2001 and its resulting Treaty which seeks to pave the way for the accession of the EA countries. Whatever its justification, another point needs to be addressed, viz. whether this broader, more “accession-friendly” formulation has been used in subsequent cases. In Pokrzeptowicz-Meyer and Kolpak, the newer formulation has not been repeated by the Court or Stix-Hackl AG respectively. Yet, the result in both cases has been that where EA workers are legally employed in an EU Member State, the EA provisions on workers are to be interpreted in the same way as the concomitant EC Treaty provisions, in these cases EC Art. 37(2) (ex-Art. 48(2)). This result is based, it could be argued, not just on a reading of the express provisions of the EAs in question but on an implicit recognition by the ECJ of its broader formulation for the objectives of the EAs. In fact both the Court and the Advocate General judiciously avoid using the new formulation but move the matter on by allowing EA nationals, lawfully employed in the EU, to benefit (via their respective EAs) from ECJ interpretations of the EC Treaty. Yet the Court was mindful not to extend the principle of free movement of workers under EC Art. 37 (ex-Art. 48) in toto to EA nationals lawfully working in the EU. Were it to have done so, then EA nationals would have been able, as with goods legally imported into one EU Member State from outside the EU (under EC Art. 10), to benefit from unrestricted freedom of movement throughout the Community. Such reading would have clearly been contrary to the aims and objectives of the EAs which provide merely for “movement of workers” as opposed to their “free movement” and allow Member States to impose diverse conditions of entry on EA nationals. Rather the Court took the opportunity to use the meaning of the rights which accrue through its interpretation of the scope of EC Art. 37 (ex-Art. 48) as a way to breathe life into similar phrases in the EA provisions on movement of labour without reading into such provisions a guaranteed freedom of movement as under EC Art. 37. This confirms the view that the Court will not attempt to subvert the aims and purposes of the EAs by extending right, through judicial fiat, to EA nationals in the face of clear requirements to the contrary. Where though such interpretation of the EAs do not run counter to their express terms, the Court will render its rulings on the underlying basis its newer formulation of the objectives of the EAs, combined with the principles of direct effect and non-discrimination on the grounds of nationality, in order to put flesh on the skeleton of the EAs.

24


No. 6/2002

In Pokrzeptowicz-Meyer, the Court used its case-law in respect of EC Art. 37(2) (ex-Art. 48(2))60 to determine the meaning of EC-Poland EA Art. 37(1). According to its prior rulings solely in the EC context, national law could not impose a time-limit on a contract of employment between a university and a foreign-language assistant where there was, in principle, no such limit for other employees; moreover, since the great majority of such language assistants were foreign nationals, the difference of treatment between them and other teachers with special duties – in making the former enter fixed-term contracts – put EU Member State nationals at a distinct disadvantage compared to host State nationals. This constituted indirect discrimination, prohibited by EC Art. 37(2) (ex-Art. 48(2)) unless objectively justified. The Court extended this case-law to cover Mrs. Pokrzeptowicz-Meyer and other such EA nationals:61 [T]he first indent of Article 37(1) of the Europe Agreement establishes, in favour of workers of Polish nationality, once they are legally employed within the territory of a Member State, a right to equal treatment as regards conditions of employment of the same extent as that conferred in similar terms by Article 48(2) of the Treaty on Member State nationals. In particular, it followed from the wording of this EA provision that prohibition of any kind of discrimination against an EA worker on the basis of their nationality applied to both direct and indirect discrimination which might affect their conditions of employment. This precedent has been followed by Stix-Hackl AG in her Opinion in Kolpak, concerning the same provision in the EC-Slovakia EA. She has cited Pokrzeptowicz-Meyer and used the Court’s similar interpretation of the EA provision on movement of workers and EC Art. 37(2) (ex-Art. 48(2)), to use previous ECJ rulings in the sports field62 to interpret EC-Slovakia EA, Art. 38. According to this case-law, the ECJ maintained that EC Art. 37 (ex-Art. 48) applied not only to the action of public authorities but also extended to any type of rule aimed at regulating employment and the provision of services in a collective manner, such as the rules of a sports association. As the Slovak EA, Art. 38 60

Case 33/88 Allué v. Università degli studi di Venezia [1989] ECR 1591, read with Case C-272/92 Spotti v. Freistaat Bayern [1993] ECR I-5185.

61

Case C-162/00 Pokrzeptowicz-Meyer, at para. 41.

62

Case 36/74 Walrave and Koch v. Association Union cycliste internationale [1974] ECR 1405; Case C-415/93 Union royale belge des sociétés de football association ASBL v. Bosman [1995] ECR I4921; Joined Cases C-51/96 and C-191/97 Deliège v. Ligue francophone de judo et disciplines associées ASBL [2000] ECR I-2549; Case C-176/96 Lehtonen v. Fédération royale belge des sociétés de basket-ball ASBL [2000] ECR I-2681.

25


číslo 6/2002

pursues the same purpose as EC Art. 37 (ex-Art. 48), the Advocate General has argued that the ECJ ought to interpret it in the same manner. 3) Competence of Member States to restrict the exercise of rights under the EAs In Gloszczuk, Barkoci and Malik, and Kondova, the ECJ considered that the rights of entry and residence were not absolute privileges granted to EA nationals and that Member State authorities remained competent to apply – within the parameters set by the EAs, as interpreted by the Court – their own national laws and rules limiting the exercise of those rights. However, such domestic immigration rules were not to have the effect of nullifying or impairing the benefits accruing to EA nationals under the establishment provisions of the EAs. The Court took the view:63 It is necessary in this regard to determine whether the immigration rules applied by the competent national authorities are appropriate for achieving the objective in view or whether they constitute, in regard to that objective, measures which would strike at the very substance of the rights which [the EA provisions on establishment grant to EA nationals] by making exercise of those rights impossible or excessively difficult. As regards the lawfulness of domestic immigration rules in relation to the EAs, the ECJ applies a rule of proportionality – “whether the immigration rules applied … are appropriate for achieving the objective in view.” EA nationals thus benefit both from the principle of non-discrimination in respect of their rights arising under the EAs and from the principle of proportionality in respect of the limitations imposed by national law on the exercise of such rights. In order to determine whether national immigration law is compatible with the EA rules on establishment, the Court laid down certain criteria: 1) since EU Member States had a right to determine whether or not an EA national would work in a self-employed capacity, Member States were entitled to implement a national system of prior control to check the exact nature of the activity contemplated. Application of such a system had a legitimate objective to the extent that it permitted restriction on the exercise of rights of entry and residence by EA nationals invoking EA Art. 44(3). It would therefore be consistent with a national system of prior control for domestic authorities to evaluate the genuine intention of an EA national to take up 63

26

Case C-63/99Gloszczuk, para. 56.


No. 6/2002

a self-employed activity without at the same time entering employment or having recourse to public funds; and that, from the outset, she or he possesses sufficient financial resources and has a reasonable chance of success. 2) however, the host EU Member State cannot refuse an EA national admission and residence, with a view to establishment, on the grounds, e.g., of nationality or country of residence; of a general limitation to immigration; or of making the right to take up an activity as a self-employed person subject to confirmation of a proven need in the light of economic or labour-market considerations. 3) nevertheless, where an EA national circumvents the national system of prior control by falsely declaring that she or he entered that Member State as a tourist, when actually intending to engage in economic activity (either employed or self employed), placed herself/himself outside the sphere of protection afforded to such person under the EA.64 As Alber AG had indicated in point 75 of his Opinion65– [I]f Polish nationals were allowed at any time to apply for establishment in the host Member State, notwithstanding a previous breach of the condition relating to the authorised duration of their initial stay as tourists in that State, such nationals might be encouraged to remain illegally within the territory of that State and submit to the national system of control only once the substantive requirements set out in immigration legislation had been satisfied. The Court correctly indicated that such an interpretation would risk depriving EA Art. 58(1) of its effectiveness and opening the way to abuse through endorsement of infringements of national law on admission and residence of foreigners. The competent Member State authorities could therefore reject an application by an EA national for establishment on the sole ground that, when that application was submitted, the EA national was residing illegally in that Member State either because of false representations made to them for the purpose of obtaining initial leave to enter on a different basis or of non-compliance with an express condition attached to that entry and relating to the authorised duration of her or his stay. These authorities could require the EA national to submit, in due and proper form, a new application for establishment on the basis of the EA by applying for an entry visa in her/his country of origin or another country, provided it did not 64

The ECJ used by analogy Case C-212/97 Centros Ltd. v. Erhvervs- og Selskabsstyrelsen [1999] ECR I-1459, para. 24.

65

Case C-63/99 Gloszczuk, ECJ at para. 72, and Opinion of Alber AG, at point 75.

27


číslo 6/2002

prevent the EA national from having her/his situation reviewed at a later time when submitting that new application. 4) finally, there was a global limitation on the domestic measures which EU Member States could take in respect of EA nationals seeking to establish, beyond the prohibition on discrimination and the requirement of proportionality in the measures taken.66 The use of the ECHR to act as an overall criterion to ensure the legality of domestic measures taken this field concerning EA nationals is instructive. The Convention is applicable in all EU Member States and accession countries. The Court highlights two fundamental rights in particular, the right to family life and the right to property.67 It would appear that those EA nationals in breach of domestic immigration law on entry and stay, by infringing the conditions of their tourist visas, could use these Convention rights in order to remain in the EU Member State while they make a new application to the immigration authorities to establish themselves legally in that Member State. More potent in its possible force is the last phrase which appears to denote a unilateral obligation on an EU Member State, irrespective of whether or not the EA state is a signatory to the same international instrument: this could mean that, in the admittedly unlikely event that one EU Member State has acceded to fewer international human rights instruments than another, EA nationals may end up with different levels of rights protection in the EU. It can be readily admitted that the policy of the Court on this point is to ensure maximum protection for the EA national in the given situation, consonant with its finding of direct effect of EA provisions (with its concomitant right to effective judicial protection of such rights deriving from that provision) and the use of the principle of non-discrimination on the grounds of nationality. 5) The special circumstances of Jany did give rise, though, to one further matter, not dealt with in the first three cases. The Court, echoing the words of Léger AG in his Opinion, found no support for the presumption that all prostitution activity implied that the person concerned was in a disguised employment relationship and thus domestic authorities on that basis alone could reject an application for establishment under the EAs. According to the ECJ, the national court (as well as, at first instance, the immigration authorities) had to determine whether the EA national in question, 66

Para. 85

67

Undoubtedly as interpreted by the ECJ. For cases on the right to property, see Case 44/79 Hauer v. Land Rheinland-Pfalz [1979] ECR 3727; and Case 265/87 Schräder v. Hauptzollamt Gronau [1989] ECR 2237. For cases on the right to family life, see Case 12/86 Demirel; and Case 249/86 Commission v. Germany [1989] ECR 1263.

28


No. 6/2002

based on the evidence before it, carried on prostitution in a self-employed capacity by satisfying three criteria: i. the EA national was outside any relationship of subordination concerning the choice of that activity, working conditions and conditions of remuneration; ii. under her/his own responsibility; and iii. in return for remuneration paid to her/him directly and in full. These three criteria, together with the rejection of a presumption of employment due to the general nature of a particular type of profession, provide Community-wide criteria upon which national authorities in EU Member States must act in respect of EA nationals. It is implicit that such criteria and approach be extended outside the realm of prostitution to include other services “normally” provided in an employer-employee relationship. Conclusion The rulings and Opinion discussed in this article form the first dealings of the ECJ with the effects in the Community legal system of the Europe (Association) Agreements, variously entered into since 1991.68 Despite certain notable differences between the content, on the one hand, of previous Association Agreements (e.g., with Turkey and the Maghreb countries69) – particularly in respect of free movement of labour and social security – and, on the other, the Europe (Association) Agreements, the Court approached the interpretation of the latter treaties on the basis of its extensive case-law on the former. The result is that the Court has combined the finding of direct effect and the prohibition on discrimination on grounds of nationality to breathe life into certain Articles of the EAs without overruling their express objectives. The evolution of the EAs from a more enhanced economic and political version of the early Free Trade and Co-operation Agreements – signed with 68

See generally, A. Ott, “The rights of self-employed CEEC citizens in the Member States under the Europe Agreements” 2000/01 The European Legal Forum, Issue 8, 1; and K. Inglis, “The Europe Agreements compared in the light og their pre-accession reorientation” (2000) 37 CML Rev. 1173, at 1201-1203. Both authors also discuss national case law concerned with the domestic application of the EAs.

69

EEC-Turkey Association Agreement 1963 (and an Additional Protocol of 1970, reproduced in 1977 OJ L361/29) and the Maghreb states of Morocco (EEC-Morocco Co-operation Agreement 1976, 1978 OJ L264/2, superseded by EU-Morocco Euro-Mediterranean Association Agreement 1996, 2000 OJ L070/2); Algeria (EEC-Algeria Co-operation Agreement 1976, 1978 OJ L263/2); and Tunisia (EEC-Tunisia Co-operation Agreement 1976, 1978 OJ L265/2, superseded by EU-Tunisia Euro-Mediterranean Association Agreement 1995, 1998 OJ L097/2).

29


číslo 6/2002

(ex-)communist states of the late 1980s – to Association Agreements within the context of concluding negotiations for accession and the amendments to secure EU enlargement in the Nice Treaty.70 This has proved a challenge for the Court – its traditional approach to interpreting mixed agreements by not binding itself to read a comparably-worded provision in such an agreement in the same way as its EC Treaty equivalent, has not been overruled but rather, it could be argued, modified. Clearly the Court cannot in circumstances seek to interpret a provision which adds extra rights when these are not expressly called for in the Europe Agreement – e.g., EC Art. 37 (ex-Art. 48) on free movement of workers, whereas this is identified only as “movement of workers” in the EAs. One commentator71 has justified the approach of the ECJ not so much as following its previous case-law on the matter but being mindful of the response of EU Member States. In reference to the first three cases of Gloszczuk, Barkoci and Malik, and Kondova, the writer stated: Generally speaking, it was perhaps unfortunate that the Court was asked to rule on the implications of the provisions contained in the Europe Agreement in cases which, as to their factual basis, concerned such blatant efforts by the applicants in the domestic proceedings to (ab-)use the provisions of the Association agreement as a means of last resort legalising their factual presence/status in the UK. Granting the applicants what they wanted would have realised the Member States’ worst fears of having opened the door to uncontrolled economic migration. In the light of the next three cases, this commentator’s remarks appear unduly negative, especially given the Court’s reformulation of the nature and purpose of the EA in Jany. Yet the ensuing observation may now be seen more prescient when the commentator pondered that perhaps if the Court had been seised of the matter as an issue arising from a bona fide application, it might have been more willing to give the rights conferred on EA nationals by the EAs an interpretation that would have afforded the less wealthy but truly willing a more realistic opportunity to exercise them. This is just what appears to have happened in the Court’s rulings in Jany and Pokrzeptowicz-Meyer and the Opinion of Stix-Hackl AG in Kolpak. Throughout the cases, the Court has further remained cognisant of the interaction between national law and EC law through the EA, and the sensitivity of 70

For earlier remarks on this process, see A. Tatham, “European Community Law Harmonization in Hungary,” (1997) 4 MJ 249.

71

A. Pedain, “‘With or Without Me’: the ECJ adopts a pose of Studied Neutrality towards EU Enlargement” (2002) 51 ICLQ 981, at 988.

30


No. 6/2002

Member States retaining rights to exercise prior control of EA national on entry to and stay in their domestic jurisdictions. The extent to which these rights and their exercise will alter as the EU takes over from Member States’ legislative competence in the fields of immigration and visa policy, will have an impact on the later accession states (e.g., Romania and Bulgaria, together with Croatia) than those seeking to join in 2004. For now, though, Member States retain such rights and the Court has not sought to interfere with the principle of control. What it has done rather is to seek to regulate the exercise of the principle by stating that some types of information may be lawfully demanded from EA nationals (seeking to establish themselves in the Member State) on which to ground permission to enter while certain criteria may not be used by national authorities to deny entry to such EA nationals. The Court’s decision thus gives Member States the discretion to regulate entry in to its own territory and to decide whether the individual can viably operate as a selfemployed person.72 This application of domestic criteria rather than a set of Community values, has potentially, by coincidence rather than design, given scope to fill an “employment gap” witnessed in some EU Member States.73 That said, EA nationals gaining entry – e.g., through falsely claiming to be tourists – and/or breaching their visa conditions will probably not be expelled. The ECJ guarantees their right to make a new application to stay (without prejudice to their previous behaviour) and to remain in the Member State pending determination of the hearing so that their fundamental rights to family life and to property are not affected. This amounts to a clear curtailment of the Member States right of action to deal with illegal immigrants.In many ways it reflects the Court’s interpretation of EC Art. 48(3) and EC Dir. 64/221,74 and the invocation of the need to respect rights protected under the European Convention on Human Rights 1950. These include the right to family life, as noted by the ECJ in these rulings, but also various procedural rights recognised by the Court in its case-law inter alia the right to a fair hearing,75 the requirement to give reasons for a judgment,76

72

Bogusz, ibid., at 481.

73

H. Sinn & W. Martin, “Immigration following EU Eastern Enlargement” CESifo Forum, Summer 2001, at 40.

74

P. Craig & G. de Burca, EU Law: Text, Cases and Materials, 2nd ed., Oxford University Press, Oxford and New York (1998), at 788-800 and the case law from Case 36/75 Rutili v. Minister for the Interior [1975] ECR 1219.

75

Case 17/74 Transocean Marine Paint Association v. Commission [1974] ECR 1063.

76

Case 222/86 Union nationale des entraineurs et cadres techniques professionnels du football (UNECTEF) v. Heylens [1987] ECR 4097.

31


číslo 6/2002

entitlement to defence,77 and right to understand the proceedings if conducted in a language different to that of the EU national.78 Key words

77

Case 222/84 Johnston v. RUC Chief Constable [1986] ECR 1651; and Case 98/79 Pecastaing v. Belgium [1980] ECR 691.

78

Case 137/84 Ministère Public v. Mutsch [1985] ECR 2681.

32


No. 6/2002

I. Přímý účinek Evropských dohod: současná rozhodnutí Evropského soudu

Úvod V sérii svých nedávno vydaných rozhodnutí Evropský soud rozhodl, že některá ustanovení Evropských (asociačních) dohod (EAD) budou mít přímý účinek na právní řád Společenství.1 Tato rozhodnutí podtrhují asymetrickou podstatu EAD, jelikož jejich ustanovení mohou být považována pro soudy ve většině přistupujících zemí nanejvýše za interpretační nástroje.2 Tento článek si klade za úkol zařadit tyto rozsudky do kontextu, jednak vymezením koncepce přímého účinku v právním rádu Společenství – zejména u mezinárodních smluv – a jednak analýzou referencí jako takových. Na závěr uvádíme krátkou diskusi o přijímání EAD soudnictvím v přistupujících zemích, a konečně nastíníme, jaké důsledky budou mít tato rozhodnutí na budoucí vývoj. (a) Typy mezinárodních smluv uzavřených ES Podle Smlouvy o ES3 existují tři typy mezinárodních smluv, které mohou být začleněny do kontextu práva ES:4 a) smlouvy uzavřené mezi institucemi Společenství, jež spadají pod výsadní jurisdikci ES pro tvorbu smluv, např. v oblasti společné obchodní politiky5; b) „hybridní“ či „smíšené“ smlouvy, jejichž předmět spadá částečně do kompetence členského státu a částečně do kompetence ES, např. WTO6; a asociační smlouvy; 1

K možnému přímému účinku ustanovení evropských dohod a k pohybu pracovníků viz A. F. Tatham, ”A munkaerő mozgása az Európa Megállapodas értelmében” (1996) 43 Magyar Jog 162 (Hungary); A. Tatham, ”Gibanje delovne sile v skladu z evropskim sporazumom” (1996) XXII Podjetje in delo 220 (Slovenia).

2

Viz např. A. F. Tatham ”Constitutional Judiciary in Central Europe and the Europe Agreement: Decision 30/1998 (VI.25) AB of the Hungarian Constitutional Court” [1999] 48 ICLQ 913; J. Volkai, ”The Application of the Europe Agreement a European Law in Hungary: the Judgment of an Activist Constitutional Court on Activist Notions,” Harvard Jean Monnet Papers No. 8/99.

3

Všeobecně viz D. McGoldrick, International Relations Law of the European Union, Longman Ltd., London and New York (1997), kapitoly 3 - 6.

4

J. Steiner & L. Wood, Textbook on ES Law, 7. vyd., Blackstone Press, London (2000), str. 79.

5

Stanovisko 1/75 (OECD Local Cost Standard) [1975] ECR 1355.

6

Stanovisko 1/94 (WTO) [1994] ECR I-5267.

33


číslo 6/2002

c) smlouvy uzavřené před vznikem dohody o ES, které však ES zahrnula do své jurisdikce formou sukcese, např. GATT.7 ESD převzal důležitou roli při vymezování kompetence ES/EU, výsadní nebo jiné, při uzavírání mezinárodních smluv se třetími zeměmi nebo s jinými mezinárodními organizacemi, počínaje případy ERTA8 a International Fruit Company9. (b) Jurisdikce ESD při interpretaci smíšených mezinárodních smluv EAD jsou mezinárodní smlouvy uzavřené mezi Společenstvími, členskými státy a danou kandidátskou zemí.10 Procedura uzavírání takovýchto smluv je stanovena v čl. 300 ES a tyto smlouvy jsou pro ES a jeho členské státy podle čl. 300(7) závazné. Jak je výše uvedeno, v terminologii Společenství jsou nazývány „smíšenými smlouvami“11 a proběhly jisté debaty o tom, zda Evropský soudní dvůr má nebo nemá interpretovat tyto smlouvy s tím, že Společenství nebylo u těchto smluv jediným signatářem. Vskutku lze argumentovat tím, že jednotlivé státy by měly samy specifikovat účinky těch částí smluv, které jsou mimo kompetence Společenství co se týče tvorby smluv.12 Soud se nicméně snažil vyhnout záplavě interpretací od soudů v jednotlivých zemích –podle jejich vlastních vnitrostátních pravidel pro výklad mezinárodních smluv–, které by mohly v praxi vážně narušit fungování dohody. Z důvodu zachování jednotnosti interpretace v rámci právního řádu Společenství a odstranění diskriminačních praktik v jednotlivých státech, jež narušovaly řádné fungování 7

Spojené případy 267 a 269/81 Amministrazione delle Finanze dello Stato v. SPI and SAMI [1983] ECR 801. Nástupnictví ES je tedy považováno za stejně účinné jako akt Společenství.

8

Případ 22/70 Commission v. Council (ERTA) [1971] ECR 263.

9

Spojené případy 21 a 24/72 International Fruit Company NV v. Produktschap voor Groenten en Fruit [1972] ECR 1219.

10

Všeobecně o Evropských smlouvách viz M. Maresceau, ”‘Europe Agreements’: A New Form of Cooperation Between the European Community and Central a Eastern Europe“, in P. - C. Müller Graf (ed.), East Central European States and the European Communities: Legal Adaptation, Nomos Verlaggesellschaft, Baden-Baden (1993), 109; J. Scott & W. Mansell ”Trading Partners: The European Community Trade Agreements with Poland, Hungary and the Czech and Slovak Republics” (1993) LXIV BYIL 391; L.E. Ramsay, ”The Implications of the Europe Agreements for an Expanded European Union” (1995) 44 ICLQ 161.

11

D. O’Keefe & H.G. Schermers (eds.), Mixed Agreements, Nijhoff, Dordrecht (1983); N. Neuwahl, ”Joint Participation in International Treaties a the exercise of power by the EEC and its Member States: Mixed Agreements” (1991) 28 CMLRev. 717; N. Neuwahl, ”Shared powers or combined incompetence? More on mixity,” (1996) 33 CMLRev. 667; D. McGoldrick, stanovisko cit. v kap. 5.

12

T.C. Hartley, The Foundations of European Community Law, 4. vyd., Oxford University Press, Oxford (1998), str. 216, pozn. 136.

34


No. 6/2002

smíšené smlouvy, začalo case-law ES od 70. let uznávat tyto smlouvy za integrální součást právního řádu Společenství. Takto je ESD prostřednictvím postupu preliminárních referencí podle čl. 234 ES (dříve čl. 177) plně kompetentní tyto smlouvy interpretovat.13 (c) Přímý účinek v právním řádu Společenství Princip přímého účinku je klíčovým komponentem sui generis ústavní povahy práva ES.14 „Přímý účinek“ odkazuje na fakt, že právo ES mohou uplatňovat i jednotlivci při řízení u vnitrostátních soudů. Pokud by přímý účinek neformoval část ústavního rámce právního řádu EU, pak by dynamický rozvoj a praktický význam práva ES nesmírně zredukován. Navíc přímý účinek není jako charakteristika práva ES v dohodě uveden. Článek 249 (dříve čl. 189) ES stanoví přímou použitelnost jako charakteristický rys Nařízení. Přímá použitelnost zaručuje status nařízení jako zákona uvnitř právních řádů členských zemí, pokud byla vydána v souladu s procedurami Společenství. Zavedení a rozvoj přímého účinku představuje klasickou případovou studii v teleologickém přístupu ESD k právní interpretaci. Přímý účinek možná jako explicitní termín není v dohodě uveden, ale ESD považuje tento úkol za diktovaný potřebou zabezpečit realizaci celkových cílů dohody. A jak Soud zdůvodnil, bez přímého účinku by těchto cílů nemohlo být efektivně dosaženo. ESD zajistil v právním řádu Společenství místo pro přímý účinek v relativně rané fázi vývoje Společenství, počínaje případem Van Gend en Loos.15 Od té doby se Soud zabýval řadou případů, kde nalezl ustanovení různých nástrojů ES s vlastnostmi přímého účinku. Ve svém rozšířeném stanovisku k případu Banks & Co v. British Coal16, jenž předcházel velmi krátkému a neambicióznímu rozsudku soudu, podává generální advokát van Gerven tento komentář: pozoruhodně praktická podstata testování přímého účinku: pokud je ustanovení práva Společenství dostatečně funkční samo o sobě, tak

13

Případ 181/73 R. & V. Haegeman v. Belgian State [1974] ECR 449, odst.5 a 6; případ 12/86 Demirel v. Stadt Schwäbisch Gmünd [1987] ECR 3719, odst. 7.

14

Viz např. J. Dashwood, ”The Principle of Direct Effect in European Společenství Law,” (1978) 16 JCMS 229; J. Steiner, ”Direct Applicability in EEC Law – A Chameleon Concept,” (1982) 98 LQR 229; a D. Curtin, ”Directives: The Effectiveness of Judicial Protection of Individual Rights,” (1990) 27 CMLRev. 709.

15

Případ 26/62 N.V. Algemene Transport - en Expedite Onderneming van Gend en Loos v. Nederlandse administratie der belastingen [1963] ECR 1.

16

Případ C-128/92 H.J. Banks & Co. Ltd. v. British Coal Corporation [1994] ECR I-1209, str. 1237.

35


číslo 6/2002

aby mohlo být aplikováno soudem, pak má přímý účinek. Jasnost, přesnost, bezpodmínečnost, úplnost či přesnost pravidla, nezávislost na prováděcích opatřeních, která jsou předmětem volného uvážení, jsou v tomto ohledu pouze aspekty jednoho a téhož charakteristického rysu, který musí pravidlo vykazovat, zejména musí být soudem aplikovatelné v konkrétním případu. Je to právě tato základní charakteristika, jež odlišuje přímý účinek od přímé použitelnosti. Přímá použitelnost ukazuje, jakým způsobem se nařízení stává zákonem na vnitrostátní úrovni. Avšak otázka, zda něco zákonem je, a zda to poskytuje legálně vynutitelná práva jednotlivcům, jsou dvě různé věci. Podstata přímého účinku spočívá v právech jednotlivce, která musí národní soud chránit. (d) Přímý účinek mezinárodních smluv Nicméně smlouvy mezi ES a nečlenskými státy17 zjevně spadají do naprosto odlišné kategorie než smlouvy Společenství či „vnitřní“ legislativa Společenství, jako jsou např. směrnice.18 Ve Smlouvě ES nic nenaznačuje, že mezinárodní smlouvy mohou obsahovat ustanovení s platností přímého účinku. Ve skutečnosti lze argumentovat, že zaprvé, mezinárodní právo by mělo určovat, zda ustanovení takovýchto smluv jsou přímo účinná, a zadruhé, pokud by byly přímo účinné v členských státech EU a nikoliv v ostatních signatářských zemích, docházelo by k nevyváženosti a k nedostatku reciprocity. 19 V dřívějších případech jako Bresciani20 a Polydor,21 měl snad tento argument jistou platnost, byl však následně v důležitém případu Kupferberg22 odmítnut, když Soud potvrdil, že ustanovení mezinárodních smluv mohou přímý účinek mít. Případ Kupferberg se týkal Smlouvy o volném obchodování mezi ES a Portugalskem („FTA“) v době před vstupem Portugalska do ES. Žalobci u německých soudů tvrdili, že německá daň z vína se nemůže vztahovat na dovoz z Portugalska, jelikož je v rozporu s ustanoveními FTA. K ESD byl vznesen dotaz, zda by sporné ustanovení mohlo mít přímý účinek. Soud rozhodl, že tato otázka si 17

I. Cheyne, ”International Agreements and the European Community Legal System” (1994) 18 ELRev. 581; L. Hancher, ”Constitutionalism, the Community Court a International Law,” (1994) 25 NYIL 259; McGoldrick, cit. v kap. 7, str. 116-137.

18

G. Bebr, ”Agreements concluded by the Community and their possible direct effects; from International Fruit Company to Kupferberg” (1983) 20 CML Rev. 35.

19

Hartley, loc. cit. na str. 216.

20

Případ 87/75 Conceria Daniele Bresciani v. Amministrazione delle Finanze, [1976] ECR 129, str. 148 149 (per Trabucchi AG) odst. 22 rozsudku.

21

Případ 270/80 Polydor Ltd. v. Harlequin Record Shops Ltd, [1982] ECR 329, at 355 (per Rozès AG).

22

Případ 104/81 Hauptzollamt Mainz v. Kupferberg & Cie [1982] ECR 3641.

36


No. 6/2002

vyžaduje jednotné řešení pro celé ES a rozhodování není možno ponechat na soudech jednotlivých členských států:23 Při zajišťování respektu pro závazky vyplývající ze smlouvy uzavřené institucemi Společenství členské státy plní své závazky nejen ve vztahu k dotyčnému nečlenskému státu, ale také a především ve vztahu ke Společenství, jež převzalo odpovědnost za řádné plnění Smlouvy. To je důvodem, proč ustanovení takovéto smlouvy, jak Soud konstatoval již v případu … Haegeman…, již tvoří integrální součást právního systému Společenství. Již z komunitární povahy takovýchto ustanovení vyplývá, že jejich účinek uvnitř Společenství se nemůže lišit podle toho, zda za jejich aplikaci v praxi odpovídají instituce Společenství anebo členských států, a v tomto případě podle účinků vnitřních právních řádů každého členského státu, které právo tohoto státu připisuje mezinárodním smlouvám státem uzavřeným. Je tedy na Soudu, v rámci jeho jurisdikce při výkladu ustanovení smluv, zajistit jejich jednotnou aplikaci v rámci Společenství. Následně právo Společenství muselo rozhodnout, a Soud také tak po prozkoumání ustanovení učinil, zda ustanovení má přímý účinek. Fakt, že patrně nemělo přímou účinnost v Portugalsku, byl označen za irelevantní.24 V dalších následujících případech ESD rozšířil pojem přímého účinku i na činnost institucí založených na základě smluv s třetími zeměmi,25 jako např. Asociační rady, ustanovené podle asociačních dohod. V případu Sevince26 ESD rozhodl, že má pravomoc interpretovat rozhodnutí Asociační rady ES-Turecko. Konstatoval, že – „aby jim mohl být přiznán přímý účinek, ustanovení rozhodnutí Asociační rady musí splňovat stejné podmínky, jaké platí pro ustanovení Smlouvy samotné.“ Soud pak příslušným ustanovením přímý účinek přiznal. Jak bylo poznamenáno27, výsledek je takový, že obchodníci z nečlenských zemí prodávající v ES nebo kteří v ES podnikají, by mohli mít efektivnější prostředky k prosazování příslušných smluv, než obchodníci ze Společenství, kteří exportují nebo hodlají podnikat v nečlenské zemi. ESD nicméně svou interpretační metodou omezil míru, do jaké mohou státní příslušníci třetí země využívat výhod 23

Případ 104/81 Kupferberg, odst. 13 a 14.

24

Případ 104/81 Kupferberg, odst. 18.

25

Hartley, loc. cit. na str. 217.

26

Případ C-192/89 Sevince v. Staatssecretaris van Justitie [1990] ECR I-3461. Viz případ C-237/91 Kus v. Landeshauptstadt Wiesbaden [1992] ECR I-6781 a případ C-355/93 Eroglu v. Land BadenWürttemberg [1994] ECR I-5113.

27

Hartley, názor cit. na str. 217.

37


číslo 6/2002

ustanovení mezinárodních smluv s (snad) přímým účinkem.28 Politické úvahy hrají při ovlivňování přístupu ESD k rozšiřování přímého účinku na ustanovení mezinárodních smluv důležitou roli29 – jeho case-law o přímém účinku (zejména Směrnice) narazilo u některých národních soudů na odpor. Rozšíření uplatnění tohoto principu na tyto smlouvy však vyvolalo ještě složitější otázky o konsistenci a efektivitě: pokud by mezinárodní smlouvy měly přímý účinek, mohly by vytvářet snadno uplatnitelné nástroje, a takto obcházet členské státy ES. Evropský soudní dvůr se k těmto obavám postavil dvojím způsobem. Zaprvé, Soud u mezinárodních smluv aplikuje všeobecný test na přímou účinnost. V případu Demirel30 Soud shledal, že ustanovení smlouvy uzavřené mezi Společenstvím a nečlenskými zeměmi – musí být považována za přímo použitelné pokud, berouc v potaz znění, účel a povahu smlouvy jako takové, toto ustanovení obsahuje jasný a přesný závazek, který pro své použití nebo účinky nevyžaduje přijetí žádných dalších opatření. [Kurzíva doplněna autorem.] Výsledkem praktické aplikace tohoto testu však bylo zjištění, že přímý účinek u mezinárodních smluv je spíše výjimkou než normou. U vnitřních opatření ES pozorujeme opačnou situaci.31 Zadruhé, ESD zajišťuje, že ustanovením dohod ES s nečlenskými státy se nepřikládá taková šíře a politicky orientovaná interpretace jako smlouvám Společenství. Je to založeno na názoru, že různé třídy mezinárodních smluv, jejichž smluvní stranou je i ES/EU, prosazují i odlišné a limitovanější cíle než ES, např. volný obchod v kontrastu se zavedením jednotného vnitřního trhu. Proto tedy na rozdíl od Smlouvy ES takováto mezinárodní smlouva „pouze vymezuje práva a povinnosti pro smluvní strany a neumožňuje převod suverénních práv na mezivládní instituce, jež založila.“32 I když výše uvedené platí pro jak asociační dohody, tak i pro smlouvy o volném obchodu či spolupráci, tím, do jaké míry dohody se dohody snaží připravit přistupující stát na členství v Unii, patří do spektra smlouvy ES více než smlouvy o volném obchodu či spolupráci.33 U funkce příslušných ustanovení je velmi důležité

28

Hartley, stanovisko cit. na str. 217.

29

McGoldrick, stanovisko cit. na str. 133-135.

30

Případ 12/86 Demirel, odst. 14.

31

McGoldrick, stanovisko cit. na str. 126.

32

Názor 1/91 (First EEA Opinion) [1991] ECR 6079, odst. 20.

33

McGoldrick, stanovisko cit. na str. 128.

38


No. 6/2002

zda je používána stejným způsobem jako u obdobně formulovaných ustanovení Smlouvy ES.34 V každém případě35 výsledek je totožný v tom, že interpretaci uplatněnou na ustanovení Smlouvy ES nelze pomocí prosté analogie aplikovat na ustanovení jiných mezinárodních smluv, a to dokonce ani v případě, kdy mezinárodní smlouva reprodukuje znění článku Smlouvy ES téměř slovo od slova.36 Jak soud poznamenal v případu Polydor:37 „Podobnost termínů není dostatečným důvodem k jejich transpozici na ustanovení smlouvy [case-law Společenství].“ Výsledek je ten, že tatáž slova mohou znamenat jednu věc v Smlouvě ES a jinou např. v asociační dohodě. Historie referencí V tomto článku se zabýváme šesti referencemi k předběžnému rozhodnutí – třemi z Velké Británie, dvěma z Německa a jednou z Nizozemí. Jedna z nich zatím nebyla Soudem rozhodnuta, k dispozici je však stanovisko generálního advokáta. Všechny tyto případy se týkají zásad EAD o zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti, volného pohybu pracovníků, svobody poskytovat služby a svobody podnikání.38 Příslušná ustanovení EAD V této práci odkazujeme na některá ustanovení různých Evropských dohod. Vzhledem k tomu, že tyto dohody byly projednávány a podepisovány v různých časových obdobích, existuje zde nesoulad v číslování jednotlivých článků. Citace a číslování zde uvedené jsou převzaty z Evropské dohody ES-Polsko 1991 a souvisejícího číslování článků Evropských dohod s Českou republikou, Slovenskou republikou a s Bulharskem.

34

Případ 17/81 Pabst & Richarz KZ v. Hauptzollamt Oldenburg [1982] ECR 1331, odst. 26.

35

McGoldrick, názor cit. na str. 129.

36

Hartley, názor cit. na str. 217.

37

Případ 270/80 Polydor, odst. 15.

38

J. Apap (ed.) Freedom of movement of persons, Kluwer Law International, The Hague/London/New York (2002), chap. 8; M. Cremona, ”Citizens of Third Countries” Movement a Employment of Migrant Workers within the European union” (1995) 22 LIEI 87; a J. Handoll, Free movement of persons in the EU, John Wiley & Sons, Chichester (1995), kap. 10, str. 315-336.

39


číslo 6/2002

a) Pohyb pracovníků Podle různých EAD neexistuje záruka svobody pohybu pracovníků z kandidátských zemí do EU. Všechny spíše obsahují články zakazující diskriminaci založenou na státní příslušnosti ve vztahu ke mzdě, pracovním podmínkám a výpovědi. Rodinní příslušníci mají navíc také právo vstoupit na pracovní trh hostujícího státu, který je členem EU. Článek 37(1) Dohody s Polskem a článek 38(1) Dohod s Českou republikou, Slovenskou republikou a Bulharskem stanoví: Za podmínek a modalit použitelných v jednotlivých členských státech: -

zacházení s pracovníky majícími občanství [Polské republiky], kteří jsou legálně zaměstnáni na území členského státu, bude ve srovnání s jeho státními občany, pokud jde o pracovní podmínky, mzdu nebo propuštění, prosté jakékoliv diskriminace, založené na státním občanství,

-

manžel a děti, kteří legálně pobývají s pracovníkem legálně zaměstnaným na území členského státu, s výjimkou sezónních pracovníků, na něž se vztahují dvoustranné dohody ve smyslu článku 41 [respektive článku 42], pokud tyto dohody nestanoví jinak, budou mít přístup na trh pracovních sil tohoto členského státu po dobu povoleného pracovního pobytu tohoto pracovníka.

Jak již bylo uvedeno,39 evropské asociační dohody výslovně neuvádějí pro migrující pracovníky právo k pobytu a setrvávání v EU. Podle výroku soudu v případu El-Yassini40 se však jeví jako pravděpodobné, že klauzule zakazující diskriminaci by měly členským státům zabránit v rušení povolení k pobytu na základě nezaviněné nezaměstnanosti před vypršením lhůty pracovního povolení.41 b) Svoboda podnikání Základní pravidlo všech EAD zavazuje členské státy EU poskytnout společnostem a státním příslušníkům EA právo zřídit a provozovat podnikatelskou činnost za stejných podmínek, jaké platí pro společnosti a jednotlivce hostující 39

M. Hedemann-Robinson, ”An Overview of Recent Legal developments at Community level in relation to Third Country Nationals resident within the European Unon, with particular reference to the case law of the European Court of Justice” (2001) 38 CMLRev. 525, str. 572.

40

Případ C-416/96 Eddline El-Yassini v. Secretary of State for the Home Department [1999] ECR I1209.

41

Hedemann-Robinson, ibid., str. 572; a D. Martin & E. Guild, Free Movement of Persons in the EU, Butterworths, London (1996), str. 97.

40


No. 6/2002

země. Jak je uvedeno níže, termín „podnikání“ v podstatě odráží obsah článku 43 (dříve čl. 52) ES, s několika důležitými omezeními. Článek 44 polské EA, a článek 45 české, slovenské a bulharské EA uvádí: 3. Každý členský stát poskytne od vstupu této dohody v platnost pro podnikání [polských] společností a státních občanů Polska zacházení ne méně příznivé, než je poskytováno jeho vlastním společnostem a státním občanům a poskytne pro činnost [polských] společností a státních občanů podnikajících na jeho území zacházení ne méně příznivé, než jaké je poskytováno vlastním společnostem a státním občanům. 4. Pro účely této dohody (a) podnikání znamená: (i) pokud jde o státní občany, právo zahajovat a provádět výdělečnou činnost jako individuální podnikatelé a zřizovat a provozovat podnikatelské jednotky, zvláště společnosti, které účinným způsobem kontrolují. Individuální podnikání a provozování podnikatelských jednotek státními občany nebude zahrnovat hledání nebo přijímaní zaměstnání na trhu pracovních sil druhé strany. Ustanovení této kapitoly se nevztahují na ty, kdo nejsou výslovně individuální podnikatelé. … (c) výdělečná činnost zahrnuje zejména činnost průmyslové povahy, činnost obchodní povahy, činnost řemeslnou a profese. Někteří komentátoři již dříve upozornili na pravděpodobnost, že ESD by mohl tato ustanovení považovat za přímo účinná.42 c) Všeobecná ustanovení V závěru nalézáme výhradu k výkonu práv ve smyslu EAD. Článek 58 polské EA a článek 59 české, slovenské a bulharské EA uvádí: 1. Pro účely hlavy IV této dohody nic v této dohodě nebrání stranám v použití jejich zákonů a předpisů o vstupu, pobytu, pracovní činnosti, pracovních podmínkách a podnikání fyzických osob a o poskytování služeb, pokud nebudou používány takovým způsobem, že by to rušilo či znehodnocovalo výhody plynoucí pro

42

Tatham, ibid.; and Martin & Guild, stanovisko cit. na str. 314.

41


číslo 6/2002

kteroukoliv ze stran za podmínek vyplývajících ze zvláštních ustanovení této dohody. Výše uvedené ustanovení se nedotýká použití článku 53 [respektive článku 54]. Znění tohoto ustanovení zdánlivě umožňuje, aby bylo občanům EA zabráněno v podnikání v členském státě EU, pokud nedodrží jeho imigrační předpisy.43 Nicméně dodatek k polské EA a Společná deklarace uvádějí, že ve smyslu čl. 58 EA vízové požadavky členského státu nemohou anulovat nebo omezovat výhody dané specifickými závazky. 44 Fakta o národních případech (1) Gloszczuk V případu Gloszczuk45 bylo roku 1989 a 1991 polským manželům uděleno turistické vstupní vízum do Velké Británie. Do země tedy přibyli ještě před tím, než dohoda mezi ES a Polskem nabyla účinnosti. Podmínky jejich turistického víza výslovně zakazovaly zaměstnání nebo individuální podnikání. Oba dva zůstali ve Velké Británii i po vypršení platnosti jejich víz a porušili tedy imigrační předpisy Velké Británie. Navíc pan Gloszczuk začal pracovat v roce ve stavebním průmyslu a uvedl, že v roce 1995 se stal smluvním dodavatelem. V roce 1993 se jim narodil syn. Nakonec se manželé v roce 1996 pokusili upravit svůj pobyt ve Velké Británii a podali žádost ministerstvu vnitra o uznání jejich práva na podnikání ve VB ve smyslu článku 44 dohody ES-Polsko, a následně o povolení k pobytu. Ministerstvo žádost zamítlo se zdůvodněním, že manželé ve Velké Británii pobývají nezákonně. Při odvolání se soud obrátil s referencí na ESD mimo jiné s dotazem, zda článek 44 dohody ES-Polsko má přímý účinek; zda článek 44 uděluje práva polským státním příslušníkům, jejichž pobyt v členské státě je nezákonný z důvodu porušení národního přistěhovaleckého zákona, kdy k onomu porušení došlo ještě předtím, než se stali individuálními podnikateli ve smyslu čl. 44 EA; a do jaké míry si členský stát zachovává pravomoc uplatňovat svá vlastní pravidla o vstupu a pobytu, práci, pracovních podmínkách a zakládání individuálního podnikání vůči jednotlivcům dovolávajících se článku 44 EA.

43

B. Bogusz, ”Regulating the right of establishment for Accession State nationals: reinforcing the ‘buffer zone’ or improving labour market flexibility?” (2002) 27 ELRev. 472, str. 474.

44

Všeobecně viz E. Guild, N. Rollason & R. Copeman-Hill, A Guide to the Right of Establishment under the Europe Agreements, Baileys Shaw & Gillett, London (1996).

45

Případ C-63/99 R. v. Secretary of State for the Home Department, ex parte Gloszczuk [2001] ECR I-6319.

42


No. 6/2002

(2) Barkoci a Malik Případ Barkoci a Malik46 se týkal dvou českých Romů, kteří v roce 1997 neúspěšně žádali o politický azyl ve Velké Británii. Po zamítnutí jejich žádosti ministerstvem vnitra oba muži požádali ve smyslu asociační dohody ES-ČR o povolení k podnikání ve Velké Británii – pan Barkoci jako individuální podnikatel v zahradnictví a pan Malik jako poskytovatel domácích a komerčních úklidových služeb. Podle britských azylových a imigračních nařízení žádný z žadatelů do Velké Británie nevstoupil. Jejich žádosti o povolení k pobytu byly tedy posuzovány jako prvotní žádosti o povolení ke vstupu ve smyslu EA. Imigrační úřad neshledal jejich podnikatelské záměry finančně životaschopnými či realizovatelnými v rámci individuálního podnikání. Žádosti byly tedy zamítnuty a při odvolání národní soud referoval k ESD s četnými dotazy, obdobnými co do obsahu a účelu s dotazy v případu Gloszczuk. (3) Kondova Třetí případ, také z Británie, je Kondova47, týkající se bulharské studentky veterinárního lékařství. Původně dostala v roce 1993 povolení ke vstupu do Velké Británie na tři měsíce jako pracovnice v zemědělství. Během této doby si podala žádost o politický azyl (což bylo později označeno za její původní úmysl), která byla definitivně zamítnuta v roce 1995. Netřeba uvádět, že stejně jako v předchozích případech, slečna Kondova zůstala ve Velké Británii i po tomto zamítnutí i přesto, že obdržela příkaz k opuštění země. Provdala se za mauricijského státního příslušníka s neomezeným povolením k pobytu ve Velké Británii, a poté požádala o povolení k pobytu na základě manželství (později je stáhla). Při hrozícím vyhoštění ze země začala v roce 1996 pracovat jako individuální podnikatelka - uklízečka. Následně paní Kondova požádala ministerstvo o povolení k pobytu ve smyslu dohody ESBulharsko,48 kde zdůraznila, že manžel ji bude finančně podporovat do doby, než její podnikání začne přinášet zisk. Ministerstvo její žádost poprvé zamítlo pro neziskovost podnikání, a Kondova zažádala o soudní revizi rozhodnutí. Podle nové kalkulace ziskovosti, předložené na podzim 1996, byl ministr ochoten udělit jí povolení k pobytu ve smyslu EA, vyzval však paní Kondovu ke 46

Případ C-257/99 R. v. Secretary of State for the Home Department, ex parte Barkoci a Malik [2001] ECR I-6557.

47

Případ C-235/99 R. v. Secretary of State for the Home Department, ex parte Kondova [2001] ECR I-6427.

48

I přes její prvotní nezákonný vstup do Velké Británie.

43


číslo 6/2002

stažení žádosti o soudní revizi. Když ministerstvo v roce 1997 neuznalo její podmínky za přijatelné, paní Kondova nadále trvala soudní revizi své žádosti, a vznesla nárok na náhradu škody vzniklé omezením jejích práv vyplývajících z EA. Místní soud podal referenci ohledně článku 234 ES, opět podobně jako ve dvou předchozích případech. (4) Jany Čtvrtý případ, Jany,49 přišel jako reference z Nizozemska a týkal se paní Jany a pěti dalších žen. Tyto státní příslušnice České republiky a Polska se usídlily v Nizozemsku mezi lety 1993 a 1996 na základě nizozemského cizineckého zákona. Všechny pracovaly v Amsterodamu jako „prostitutky ve výloze“, což bylo v Nizozemí legální. Těchto šest žen požádalo o povolení k pobytu, které by jim umožnilo pracovat jako prostitutky - individuální podnikatelky. Byly však odmítnuty ministerstvem spravedlnosti se zdůvodněním, že prostituce je zakázaná činnost, či přinejmenším společensky nepřijatelná forma práce, a jako taková nemůže být považována za řádné zaměstnání nebo profesi. Tyto rozsudky byly zrušeny nizozemským krajským soudem s odůvodněním, že ministr vnitra již dříve udělil povolení k pobytu jisté italské prostitutce, a tedy uznal prostituci za výdělečnou činnost. Soud neshledal, že by termín „výdělečná činnost jako individuální podnikatelé“ v článku 52 ES (nyní čl. 43) měl jiný význam než totožná fráze v dohodách ES-Polsko a ES-Česká republika. Soud však také rozhodl, že žadatelky se nemohly dovolávat přímého účinku ustanovení příslušných EAD, a považoval za nezbytné použít postup podle článku 234 (dříve 177) ES. Při dalším postoupení případu ministerstvu byly žádosti opět označeny za neodůvodněné. Při dalším odvolání se národní soud obrátil na ESD s obdobným dotazem jako ve výše diskutovaných referencích, nyní avšak s jedním bodem navíc: týkal se paralelního výkladu článku 43 (dříve 52) ES a obdobné fráze v polské a české EAD – jinými slovy, zda činnost vykonávaná prostitutkou při individuálním podnikání spadá pod článek 43 ES, avšak už nikoliv pod podobně znějící ustanovení EAD.

49

44

Případ C-268/99 Jany v. Staatssecretaris van Justitie [2001] ECR I-0000, nyr.


No. 6/2002

(5) Pokrzeptowicz-Meyer Další případ, Pokrzeptowicz-Meyer,50 byl referován k ESD německým federálním pracovním soudem, a týkal se polské státní příslušnice. Paní Pokrzeptowicz-Meyer žila v Německu od roku 1992 (t.j. již předtím, než dohoda ES-Polsko nabyla účinnosti) a měla s místním úřadem uzavřenou smlouvu na poloviční úvazek jako asistentka polštiny na univerzitě. Jelikož se její úvazek sestával hlavně z výuky cizího jazyka, měla podle německých zákonů smlouvu na dobu určitou. V roce 1996 paní Pokrzeptowicz-Meyer požádala německé pracovní soudy o prohlášení, že její zaměstnání by nemělo být ukončeno vypršením smlouvy na dobu určitou později toho roku. Namítala, že jelikož ESD již dříve rozhodl, že takovouto smlouvu nelze použít pro státní příslušníky Společenství vzhledem k jejímu diskriminačnímu charakteru ve smyslu článku 48(2) ES, tentýž přístup by měl být aplikován vůči polským státním příslušníkům podle podobně formulovaného článku 37(1) dohody ES-Polsko. Při posledním odvolání byly k ESD vzneseny dotazy, zda článek 37(1) EAD ES-Polsko má přímý účinek, zda má čl. 37(1) EA totožný význam jako čl. 48(2) ES, a konečně zda se čl. 37(1) EA vztahuje na její smlouvu na dobu určitou uzavřenou předtím, než EA vstoupila v platnost, avšak má vypršet až po tomto datu. (6) Kolpak Poslední případ, Kolpak,51 se týká slovenského občana, legálně žijícího v Německu, brankáře házenkářského mužstva. Německá národní asociace házené vydala panu Kolpakovi hráčskou licenci, na základě jeho národnosti označenou písmenem „A“. Podle pravidel Asociace mohli v jedné sezóně na oblastní nebo federální úrovni hrát pouze dva hráči s tímto typem licence. Když pan Kolpak napadl toto pravidlo Asociace jako odporující dohodě ESSlovenská republika, byla podána reference k ESD. Otázka ESD zněla, zda čl. 38(1) EA má přímý účinek, a zda má být interpretován stejným způsobem jako čl. 39 (pův. čl. 48) ES, který zakazuje diskriminaci na základě státní příslušnosti. Tedy zda se má ke slovenským občanům, legálně zaměstnaným v členském státě, přistupovat stejným způsobem jako k občanům toho státu, aby tedy pravidla sportovních asociací omezující počet hráčů z nečlenských zemí byla zakázána visà-vis státním příslušníkům EA.

50

Případ C-162/00 Land Nordrhein-Westfalen v. Pokrzeptowicz-Meyer [2002] ECR I-0000, nyr.

51

Případ C-438/00 Deutscher Handballbund e. V. v. Kolpak, stanovisko Stix-Hackl AG, 11. června 2002.

45


číslo 6/2002

Stanoviska ESD 1) Přímý účinek ustanovení Evropských dohod Ve všech těchto případech ESD (v případě Kolpak pak ve svém stanovisku generální advokátka) dospěl k závěru, že diskutovaná příslušná ustanovení EAD mají přímý účinek. Ve všech případech Soud zopakoval své předchozí case-law52 takto: [A] ustanovení dohod uzavřených mezi Společenstvím a nečlenskými státy musí být považována za ustanovení mající přímou použitelnost, pokud co do znění, účelu a povahy dohod samotných daná ustanovení obsahují jasný a přesný závazek, který při svém plnění nebo účinku nemusí splňovat podmínky žádných dalších opatření. [kurzíva autor] Soud zaprvé zvažoval, zda ustanovení EAD splňují „obvyklá kritéria“ pro přímý účinek, viz., jasnost, přesnost a bezpodmínečnost. Případy Gloszczuk, Barkoci a Malik, Kondova, a Jany se všechny týkaly svobody podnikání ve smyslu příslušných EAD. Soud klasifikoval příslušný článek jako stanovující za jasných, přesných a bezpodmínečných podmínek členským státům ES zákaz diskriminace státních příslušníků EAD, na základě jejich státní příslušnosti, kteří hodlají v zemi ES zahájit výdělečnou činnost jako individuální podnikatelé nebo zřídit a provozovat podnikatelské jednotky, které účinným způsobem kontrolují. Zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti byla také přiznána přímá účinnost EA, co se týče pohybu pracovníků. V případu Pokrzeptowicz-Meyer shledal Soud podstatu ve větě prvního odstavce dohody ES-Polsko v článku 37(1) – „ukládá podle tohoto ustanovení všem členským státům jasně, jednoznačně a bezpodmínečně zákaz diskriminace polských státních příslušníků na základě jejich státní příslušnosti, co se týče podmínek jejich zaměstnání, odměňování a výpovědi.“ Dodal ještě, že polští státní příslušníci, oprávněni využívat výhod tohoto ustanovení jsou ti, kterým bylo již dříve uděleno právo pobytu v členském státě a mají tam legální zaměstnání. Ve svém stanovisku k případu Kolpak generální advokátka Stix-Hackl objasňuje obdobný aspekt, založený na případu Pokrzeptowicz-Meyer. Podle Soudu v prvních čtyřech případech pravidlo rovného zacházení ukládá jasný závazek vedoucí ke specifickému výsledku. Z podstaty pravidla o rovném 52

46

Případ C-262/96 Sürül v. Bundesanstalt für Arbeit [1999] ECR I-2685, odst. 60.


No. 6/2002

zacházení vyplývá, že se jednotlivec na něj může spolehnout u domácího soudu, když požaduje odstranění diskriminačních ustanovení zákonů členského státu, kdy podle domácích zákonů založení podnikání příslušníkem EAD musí splňovat podmínky, které se nevztahují i na příslušníky daného členského státu. Navíc, tento závazek pro umožnění svého plnění nevyžaduje přijetí žádných dodatečných opatření. Ve všech šesti případech musel ESD s jistými obtížemi zdůraznit fakt, že prozkoumání účelu a povahy EA – jejíž je příslušný článek součástí – nezrušilo nález, že princip zákazu diskriminace v této EA má přímý účinek, t.j. má schopnost přímo řídit situaci jednotlivců. 2) Podobnost výkladů EAD a smlouvy ES V prvních třech případech se Soud přiklonil k interpretaci příslušných článků EAD podle článku 43 (pův. čl. 52) ES. Na první pohled uznal, že – s odkazem na své case-law o interpretaci čl. 43 (ex-Art. 52) ES a obdobně formulované ustanovení asociační dohody ES-Turecko – právo na stejné zacházení jako se státními příslušníky co se týče podnikání znamená, že práva ke vstupu a pobytu byla přiznána jako důsledek práva na podnikání státním příslušníkům EA, kteří hodlají provozovat hospodářské a komerční aktivity či řemesla nebo profese v členském státě.53 Nicméně, při odkazu na své dřívější case-law54 Soud zdůraznil potřebu prozkoumat mimo jiné „účel sledovaný každým ustanovením v jeho vlastním specifickém kontextu“ porovnáním cílů a kontextu dohody s cíli a kontextem smlouvy ES ještě před rozšířením výkladu článku smlouvy na obdobně formulované ustanovení dohody. Soud tak zdůraznil rozdíl mezi na jedné straně EAD, jejichž účelem bylo pouze vytvořit pro přidruženou zemi příslušný rámec pro postupnou integraci do ES, s výhledem možného přijetí, a na straně druhé mezi Smlouvou o ES, sloužící k vytvoření vnitřního trhu. Dále konstatoval:55 Ze znění článku 58(1) asociační dohody dále vyplývá, že právo vstupu a pobytu udělené polským státním příslušníkům jako důsledek práva na podnikání není absolutním privilegiem, jelikož 53

Případ 48/75 Criminal proceedings against Royer [1976] ECR 497; a případ C-37/98 R. v. Secretary of State for the Home Department, ex parte Savas [2000] ECR I-2927.

54

Případ 270/80 Polydor; případ 104/81Kupferberg; a případ C-312/91 Re seizure of goods of Metalsa srl [1993] ECR I-3751.

55

Případ C-63/99 Gloszczuk, odst. 51.

47


číslo 6/2002

tam, kde je to odpovídající, může jejich výkon být omezen zákony hostujícího státu, týkajícími se vstupu, pobytu a podnikání polských státních příslušníků. Výklad článku 43 (pův. 52) ES, jak byl vypracován ESD, tedy nemůže být rozšířen na totožná nebo obdobná ustanovení EAD. Jak ukážeme dále, soud se pokusil účinky této části rozhodnutí zmírnit. Žadatelé v případu Jany byli úspěšnější při hledání výkladu EAD rovnocenného s ustanovením článku 43 ES, kdy Soud hledal oporu pro své rozhodnutí v této věci v prvních třech případech. Soud na své již rozhodnuté case-law ve smyslu čl. 2, čl. 39 (pův. čl. 48) ES a čl. 43 (pův. 52), podle kterých musí být jakákoliv činnost, vykonávaná jednotlivcem mimo vztah podřízenosti, klasifikována jako činnost vykonávaná v rámci individuálního podnikání ve smyslu čl. 43 ES.56 Při zdůraznění své judikatury k tomuto bodu Soud shledal, že mezinárodní smlouvu je nutno interpretovat nejen podle jejích podmínek, ale i podle jejích účelů. Na podporu tohoto stanoviska citoval článek 31 Vídeňské úmluvy o smluvním právu z roku 1969, která uvádí, že smlouvu je nutno interpretovat v dobré víře podle obecného významu podmínek v ní obsažených v jejich kontextu a s přihlédnutím k jejímu cíli a účelu. Tato formulace se mírně liší od formulace použité při rozlišení článků 43 ES a EAD v prvních třech případech, avšak její použití bylo silně podpořeno předchozími rozhodnutími ESD.57 Co se týče EAD, Soud pozměnil výklad jejich účelu – který uvedl dva měsíce předtím – „pouze vytvořit příslušný rámec pro postupnou integraci [přistupující země] do Společenství, s perspektivou jejího přistoupení. [Kurzíva autor.]“ Namísto toho Soud uvedl, že58 – účelem této dohody je založit společenství, jehož smyslem je podporovat rozvoj obchodu a harmonických hospodářských vztahů mezi smluvními stranami za účelem podpořit dynamický hospodářský rozvoj a prosperitu v Polské republice, a s výhledem na usnadnění jejího vstupu do Společenství. [Kurzíva autor.] Na rozdíl od předchozích případů, v Jany nešlo o srovnání se Smlouvou ES a vytvářením jejího vnitřního trhu. Po tomto konstatování již nic v kontextu či účelu

56

Případ C-107/94 Asscher v. Staatssecretaris van Financiën [1996] ECR I-3089, odst. 25-26.

57

Stanovisko 1/91 stanovisko k návrhu EAD [1991] ECR I-6079, odst. 14; C-312/91 Metalsa [1993] ECR I-3751, odst. 12; a případ C-416/96 El-Yassini [1999] ECR I-1209, odst. 47.

58

Případ C-268/99 Jany, odst. 36.

48


No. 6/2002

EAD neumožňovalo výklad fráze „výdělečnou činnost jako individuální podnikatelé“ odlišný od obdobné formulace v čl. 43 (pův. 52) ES. Po uvědomění si možnosti, že by bylo lze využít zjevného rozporu s předchozími třemi rozhodnutími o EA, Soud odlišil případ Jany od případů Gloszczuk, Barkoci a Malik, a Kondova. Uvedl, že tři poslední reference se týkaly otázky kompatibility omezení, která imigrační legislativa hostitelského členského státu uvalila na právo k podnikání, a nikoliv otázky interpretace výrazu „výdělečnou činnost jako individuální podnikatelé“ použitého v EAD. Soud trval na tom, že co se týče této fráze v EAD a odkazu na „činnost individuálních podnikatelů“ v čl. 43 (dříve čl. 52) ES, „analýza, kterou soud provedl v případu Gloszczuk a Barkoci a Malik, byla implicitně založena na premise, že tyto výrazy mají tentýž význam a rozsah“. Soud tedy uznal prostituci jako takovou za činnost v Nizozemsku legálně provozovanou žadatelkami.59 Změna ve formulaci cíle a účelů EAD nicméně o čemsi vypovídá. Snad je to reakce na proces přístupových vyjednávání, nebo bychom ji snad mohli posuzovat ve světle výročních zpráv - 2001 Regular Reports. Může být spojena i s tím, že instituce ES si stále silněji uvědomují definitivnost nadcházejícího rozšíření, zdůrazněnou přímým spojením se summitem v Nice v prosinci 2001 a jeho výslednou Dohodou, která si klade z cíl připravit cestu pro kandidátské země. Ať už je její opodstatnění jakékoliv, je třeba prozkoumat jeden další aspekt, a sice zda tato širší formulace, přístupnější k rozšiřování EU, byla použita i v dalších případech. V případech Pokrzeptowicz-Meyer a Kolpak nebyla novější formulace Soudem resp. generální advokátkou Stix-Hackl zopakována. Navíc, výsledkem v obou případech bylo, že tam, kde pracovníci EA jsou legálně zaměstnáni v členském státě EU, ustanovení EA o pracovnících se mají interpretovat stejným způsobem jako příslušná ustanovení Dohody ES, v těchto případech tedy čl. 37(2) (pův. čl. 48(2)) ES. Bylo by možno namítnout, že výsledek je postaven nejen na výkladu projednávaných výslovně uvedených ustanovení EA, ale i na tom, že ESD implicitně uznal svou širší formulaci cílů EAD. Ve skutečnosti se Soud i generální advokátka se po právní stránce vyhnuli použití nové formulace a odsunuli záležitost tím, že umožnili státním příslušníkům EA, legálně zaměstnaným v EU, využít (prostřednictvím jejich EAD) interpretace ESD ke smlouvě o ES. Soud navíc záměrně princip volného pohybu pracovníků ve smyslu čl. 37 (pův. čl. 48) ES nerozšířil in toto na státní příslušníky EA legálně pracující v EU. 59

Podle případu C-268/99 Jany prostitutky – které nebyly státními příslušnicemi EA – nesměly být diskriminovány na základě státní příslušnosti a nesmělo jim tedy být bráněno v individuálním podnikání v členském státě EU, kde prostituce byla legálně povolena.

49


číslo 6/2002

Pokud by tak byl učinil, pak by státní příslušníci EA, stejně jak je tomu se zbožím legálně importovaným do některého členského státu ze země mimo EU (podle čl. 10 ES), mohli těžit z neomezené svobody pohybu v rámci Společenství. Takový výklad by stál zjevně proti cílům a záměrům EAD, které zaručují pouze „pohyb pracovníků“ na rozdíl od jejich „volného pohybu“ a umožňují členským státům stanovovat různé podmínky pro vstup státním příslušníkům EA. Soud využil této příležitosti a použil rozšířený výklad těchto práv podle interpretace působnosti čl. 37 (pův. 48) ES, jako prostředku, který uvede v život podobné formulace v ustanoveních EA o pohybu pracovní síly, aniž by do nich vkládal zaručenou svobodu pohybu ve smyslu čl. 37 ES. Tím se potvrzuje názor, že Soud se nehodlá pokoušet o rozrušování cílů a záměrů EAD tím, že by právním nařízením rozšiřovat práva státním příslušníkům EA navzdory jasným požadavkům na straně druhé. Kde však takový výklad EAD nestojí proti jejich výslovným podmínkám, Soud svá stanoviska zakládá na své novější formulaci cílů EAD, spolu s principy přímého účinku a zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti, tak, aby oživil základní kostru EAD. V případu Pokrzeptowicz-Meyer Soud použil své case-law týkající se čl. 37(2) (pův. 48(2)) ES60 k určení významu čl. 37(1) EAD ES-Polsko. Podle jeho předchozích rozhodnutí, vydaných ovšem pouze v kontextu ES, vnitrostátní zákony nemohly časově omezovat pracovní smlouvu mezi univerzitou a asistentem pro cizí jazyk, pokud takové omezení neexistovalo pro ostatní zaměstnance. Navíc, jelikož velkou většinu těchto asistentů pro cizí jazyky tvořili cizinci, rozdíl v přístupu k nim a k ostatním pedagogům se specifickou pracovní náplní – při uzavírání smluv na dobu určitou – postavilo státní příslušníky členských států EU do značné nevýhody oproti státním příslušníkům hostitelského státu. Tím došlo k nepřímé diskriminaci, kterou čl. 37(2) (pův. čl. 48(2)) ES zakazuje, pokud není objektivně ospravedlněná. Soud tento case-law rozšířil i na případ paní Pokrzeptowicz-Meyer a další občany EA:61 První odstavec článku 37(1) Evropské dohody uděluje polským pracovníkům, pokud jsou legálně zaměstnáni na území členského státu, právo na rovné zacházení co do zaměstnaneckých podmínek ve stejné míře, jakou v obdobném znění zaručuje článek 48(2) dohody státním příslušníkům členských zemí. Ze znění tohoto ustanovení EA zejména vyplývá, že zákaz jakékoliv diskriminace pracovníků EA na základě jejich státní příslušnosti platí jak pro

60

Case 33/88 Allué v. Università degli studi di Venezia [1989] ECR 1591, read with Case C-272/92 Spotti v. Freistaat Bayern [1993] ECR I-5185.

61

Případ C-162/00 Pokrzeptowicz-Meyer, odst. 41.

50


No. 6/2002

přímou, tak i pro nepřímou diskriminaci, jež by mohla ovlivnit jejich pracovní podmínky. Z tohoto precedentu vycházela generální advokátka Stix-Hackl ve svém stanovisku k případu Kolpak, který se týkal téhož ustanovení v EAD ESSlovensko. Citovala případ Pokrzeptowicz-Meyer a použila podobnou interpretaci Soudu k ustanovení EAD o pohybu pracovníků a článku 37(2) ES (původně čl. 48(2)), a použila předchozí rozhodnutí ESD z oblasti sportu62 k interpretaci čl. 38 EAD ES-Slovensko. Podle tohoto case-law ESD trval na stanovisku, že čl. 37 (pův. čl. 48) ES je platný nejen pro činnost státních úřadů, ale jeho platnost je rozšířena i na jakýkoliv druh vyhlášek či nařízení zaměřených na regulaci zaměstnání a poskytování služeb kolektivním způsobem, jako jsou např. stanovy sportovních asociací. Jelikož čl. 38 slovenské EAD je postaven na stejném účelu jako čl. 37 (pův. čl. 48) ES, generální advokátka argumentovala, že ESD by je měl interpretovat totožným způsobem. 3) Pravomoc členského státu k omezení výkonu práv určených EAD V případech Gloszczuk, Barkoci a Malik, a Kondova ESD rozhodl, že práva ke vstupu a pobytu nejsou absolutními privilegii udělenými státním příslušníkům EA a že úřadům členského státu přísluší kompetence aplikovat –v rozmezí parametrů stanovených EAD, jak bylo vyloženo Soudem– své vlastní národní zákony a nařízení omezující výkon těchto práv. Nicméně, takováto domácí imigrační pravidla neměla mít anulující nebo omezující účinek na výhody přiznané státním příslušníkům EA ve smyslu ustanovení EAD. Soud zaujal následující stanovisko: 63 V tomto ohledu je nezbytné určit, zda imigrační pravidla používaná národními úřady jsou přiměřená pro dosažení daného cíle, či zda obsahují, co se tohoto cíle týče, opatření, jež by mohla zasahovat do nejhlubší podstaty práv [přiznaných státním příslušníkům EA podle jejich ustanovení o podnikání], a jež by svým uplatněním mohla výkon těchto práv znemožnit či zásadně ztížit. Co se týče právoplatnosti vnitrostátních imigračních předpisů ve vztahu k EAD, ESD prosazuje pravidlo proporcionality – „zda uplatňované imigrační předpisy … jsou přiměřené k dosažení daného cíle.“ Státní příslušníci EA tak mohou využívat principu zákazu diskriminace co se týče jejich práv vyplývajících 62

Případ 36/74 Walrave a Koch v. Association Union cycliste internationale [1974] ECR 1405; Případ C-415/93 Union royale belge des sociétés de football association ASBL v. Bosman [1995] ECR I-4921; Spojené případy C-51/96 a C-191/97 Deliège v. Ligue francophone de judo et disciplines associées ASBL [2000] ECR I-2549; Případ C-176/96 Lehtonen v. Fédération royale belge des sociétés de basket-ball ASBL [2000] ECR I-2681.

63

Případ C-63/99Gloszczuk, odst. 56.

51


číslo 6/2002

z EAD, a stejně tak i principu proporcionality ve vztahu k omezením stanovených národními zákony k výkonu těchto práv. Pro posuzování toho, zda imigrační zákony jednotlivých států jsou kompatibilní s pravidly EA, stanovil Soud následující kritéria: 1) jelikož členské státy EU mají právo rozhodnout, zda státní příslušník EA může pracovat jako individuální podnikatel, pak členské státy mají pravomoc použít systém předběžných kontrol sloužících ke zjištění přesné povahy dané činnosti. Použití takovéhoto systému má legitimní cíl to té míry, že umožňuje omezení práva ke vstupu a pobytu státních příslušníků EA s odkazem na čl. 44(3) EA. Pro domácí úřady by tedy bylo konsistentní s národním systémem předběžných kontrol zhodnotit pravý záměr státního příslušníka EU založit individuální podnikání, aniž by tento současně vstupoval do zaměstnání či čerpal z veřejných prostředků; a zda disponuje již od počátku dostatečnými finančními zdroji či zda má rozumnou šanci na úspěch. 2) hostitelský členský stát Unie však nemůže zamítnout státnímu příslušníku EA žádost o usazení a výhledově i podnikání na základě např. státní příslušnosti nebo země pobytu, celkového omezení imigrace, nebo tím, že právo na založení činnosti individuálního podnikatele podmíní potvrzením o prokázané potřebě na základě hospodářské nebo pracovně-tržní rozvahy. 3) nicméně, pokud státní příslušník země EA obešel vnitrostátní systém předběžné kontroly tím, že nepravdivě zdůvodnil svůj příjezd do členského státu turistikou, přičemž se ve skutečnosti hodlal zapojit do ekonomické činnosti (ať už jako zaměstnanec nebo jako individuální podnikatel), pak se sám postavil mimo oblast ochrany poskytované EA.64 V bodě 75 svého stanoviska65 generální advokát Alber uvádí – Pokud by polským státním příslušníkům bylo umožněno kdykoliv požádat o zřízení podnikání v hostitelském státě jenž je členem EU, i přes předchozí porušení podmínek stanovených pro délku jejich turistického pobytu v daném státě, pak by tito občané byli podporováni v setrvávání v ilegálním pobytu na území daného státu a v předkládání žádostí národnímu systému kontroly pouze pokud by byly splněny základní požadavky stanovené imigrační legislativou.

64

ESD použil analogický případ C-212/97 Centros Ltd. v. Erhvervs- og Selskabsstyrelsen [1999] ECR I-1459, odst. 24.

65

Případ C-63/99 Gloszczuk, ESD odst. 72, a stanovisko generálního advokáta Albera, bod 75.

52


No. 6/2002

Soud správně upozornil na to, že v případě takovéto interpretace by došlo k riziku ohrožení účinnosti článku 58(1) EA a otevření cesty ke zneužívaní a obcházení vnitrostátních zákonů o vstupu a pobytu cizinců. Příslušné úřady členského státu tedy mohly zamítnou žádost o zahájení podnikání podanou státním příslušníkem EA pouze na základě toho, že při podání žádosti pobýval příslušník EA v daném státě EU ilegálně, ať už z důvodu předložení falešných údajů za účelem získání prvotního povolení ke vstupu do země na jiném základě, nebo z důvodu nesplnění podmínek výslovně stanovených k tomuto, týkajících se oficiální doby pobytu. Tyto úřady by mohly po občanu EA požadovat na základě EAD řádné předložení nové žádosti o zřízení podnikání tak, že požádá o udělení vstupního víza ve své nebo jiné zemi, pokud tímto způsobem nebude při podání této nové žádosti státnímu příslušníku EA zabráněno v pozdější revizi jeho nebo její situace. 4) závěrem, existuje zde všeobecné omezení vnitrostátních opatření, jež by členské státy mohly použít vůči státním příslušníkům EA, kteří hodlají v EU podnikat, nemluvě o zákazu diskriminace a vyžadování proporcionality u použitých opatření.66 Uznávání výroků Evropského soudu pro lidská práva jako obecného kritéria pro zajištění zákonnosti vnitrostátních opatření vůči státním příslušníkům EA je velmi instruktivní. Úmluva platí ve všech členských státech EU stejně jako v zemích přistupujících. Soud zdůraznil zejména dvě základní práva, a to právo na rodinný život a právo na majetek.67 Zdá se, že ti občané EA, kteří porušili domácí imigrační zákony o vstupu a pobytu tím, že nedodrželi podmínky svých turistických víz, by mohli použít těchto práv Úmluvy a zůstat na území členského státu během doby vyřizování své nové žádosti o legální zahájení podnikání v tomto členském státě. Svou možnou silou je mnohem účinnější poslední odstavec, který zřejmě ukládá členskému státu EU jednostranný závazek, nezávisle na tom, zda stát EA je či není signatářem téhož mezinárodního nástroje. To by mohlo znamenat, když takovou nepravděpodobnou událost připustíme, že pokud jeden členský stát EU použije méně nástrojů pro lidská práva než jiný, pak by se státní příslušníci EA mohli v EU ocitnout na různých úrovních ochrany práv. Lze okamžitě namítnout, že politika Soudu v této záležitosti směřuje k maximální ochraně státních příslušníku EA nacházejících se v takové situaci, v souladu se svými nálezy 66

Odst. 85

67

Dle výkladu ESD nepochybně. Případy týkající se práva na majetek viz případ 44/79 Hauer v. Land Rheinland-Pfalz [1979] ECR 3727; a případ 265/87 Schräder v. Hauptzollamt Gronau [1989] ECR 2237. Případy týkající se práva na rodinný život viz případ 12/86 Demirel; a případ 249/86 Commission v. Germany [1989] ECR 1263.

53


číslo 6/2002

přímého účinku u ustanovení EA (spolu s právem na účinnou právní ochranu těchto práv z ustanovení vyplývajících) a použití principu zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti. 5) Zvláštní okolnosti v případu Jany však daly vzniknout další záležitosti, jíž se Soud v prvých třech případech nezabýval. Soud za použití formulací stanoviska generálního advokáta Légera nenašel žádnou oporu pro předpoklad, že každá činnost v oblasti prostituce implikuje to, že dotyčná osoba je ve skrytém vztahu zaměstnanosti a tedy domácí úřady mohou i pouze na tomto základě zamítnout žádost o zřízení podnikání ve smyslu EAD. Podle ESD měl národní soud na základě předložených důkazů (stejně jako v první instanci imigrační úřady) rozhodnout, zda dotyčná státní příslušnice EA vykonávala prostituci jako individuální podnikatelka při dodržení tří kritérií: i.) státní příslušník EA není v žádném vztahu podřízenosti při výběru činnosti, pracovních podmínek, a podmínek odměňování; ii.) činnost vykonává na vlastní odpovědnost; a iii.) za mzdu vyplácenou přímo a úplně. Tato tři kritéria, spolu s odmítnutím presumpce zaměstnání vzhledem k obecné povaze některých profesí, jsou platná v celém Společenství, a úřady členských států EU se jimi musí řídit ve vztahu ke státním příslušníkům EAD. Je implicitní, že takováto kritéria a přístup je nutno rozšířit i mimo oblast prostituce a uplatnit je i na další služby „normálně“ provozované ve vztahu zaměstnavatelzaměstnanec. Závěr Rozhodnutí a stanoviska diskutovaná v tomto článku formují první snahy ESD vyrovnat se s účinky komunitárního právního systému evropských asociačních dohod, které jsou postupně uzavírány již od roku 1991. I přes značné rozdíly v obsahu, na straně jedné u předchozích asociačních dohod (např. s Tureckem a zeměmi Maghrebu68) – zejména co se týče volného pohybu pracovních sil a sociálního zabezpečení – a na druhé straně u Evropských (asociačních) dohod, Soud přistoupil k výkladu EAD na základě svého rozsáhlého 68

54

EEC-Turkey Association Agreement 1963 (a an Additional Protocol of 1970, reproduced in 1977 OJ L361/29) a the Maghreb states of Morocco (EEC-Morocco Co-operation Agreement 1976, 1978 OJ L264/2, superseded by EU-Morocco Euro-Mediterranean Association Agreement 1996, 2000 OJ L070/2); Algeria (EEC-Algeria Co-operation Agreement 1976, 1978 OJ L263/2); a Tunisia (EECTunisia Co-operation Agreement 1976, 1978 OJ L265/2, superseded by EU-Tunisia EuroMediterranean Association Agreement 1995, 1998 OJ L097/2 ).


No. 6/2002

case-law asociačních dohod. Výsledek je ten, že Soud skloubil své nálezy přímého účinku a zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti, a vdechl tak život příslušným článkům EAD, aniž by rušil jejich výslovné cíle. Vývoj EAD vedl od značně hospodářsko-politické verze původních dohod o spolupráci a volném obchodu – uzavřených s (ex-) komunistickými státy na konci 80. let – k asociačním dohodám v kontextu uzavíraných jednání o přístupu a novelám sloužícím k zajištění rozšíření EU podle dohody z Nice.69 Tento vývoj se ukázal jako výzva pro Soud – jeho tradiční přístup k výkladu smíšených smluv tak, že se sám necítil vázán pohlížet na obdobně znějící ustanovení takovéto smlouvy stejným způsobem jako na jeho ekvivalent v dohodě ES nebyl překonán, ale spíše lze říci modifikován.. Podle daných okolností Soud zjevně nemůže interpretovat ustanovení, které přidává navíc práva, jež nejsou výslovně uvedena v Evropské dohodě – např. článek 37 (pův. 48) ES o volném pohybu pracovníků, když tento je v EAD uveden pouze jako „pohyb pracovníků“. Jistý komentátor70 obhajoval přístup ESD ani ne tak na základě jeho předchozích case-law v této věci, jako spíše s ohledem na reakci členských států EU. S odkazem na první tři případy - Gloszczuk, Barkoci a Malik, a Kondova, komentátor konstatoval: Obecně řečeno, nebylo příliš šťastné, že Soud byl požádán o posouzení použití ustanovení obsažených v Evropské dohodě v případech, které se ve své faktické podstatě zabývají takovými záležitostmi, jako je křiklavé úsilí žadatelů při vnitrostátním řízení vy(zne-)užít ustanovení asociační dohody jako poslední instance k legalizaci jejich faktického pobytu či statusu ve Velké Británii. Vyhověním žádostí by se zmaterializovaly nejhorší obavy členských států z otevření dveří nekontrolovatelné ekonomické migraci. Z pohledu dalších třech případů se poznámky tohoto komentátora jeví jako nepatřičně negativní, zejména co se týče formulace Soudu o povaze a účelu EA v případu Jany. Jeho postřehy se nyní jeví jako mnohem předvídavější, zejména když uvažuje o tom, že pokud snad byl Soud zaskočen touto věcí jako záležitostí vyplývají z uplatnění bona fide, mohl mít větší snahu přiložit právům EAD přiznaným státním příslušníkům EA výklad, který by dovoloval skromnější, avšak realističtější možnost jejich prosazení. Přesně to se zřejmě stalo při rozhodování

69

K dřívějším poznámkám o tomto procesu viz A. Tatham, ”European Community Law Harmonization in Hungary,” (1997) 4 MJ 249.

70

A. Pedain, ”‘With or Without Me’: the ESD adopts a pose of Studied Neutrality towards EU Enlargement” (2002) 51 ICLQ 981, str. 988.

55


číslo 6/2002

Soudu v případech Jany a Pokrzeptowicz-Meyer, stejně jako v názoru generální advokátky Stix-Hackl v případu Kolpak. Ve všech těchto případech měl Soud dále na zřeteli vazbu mezi vnitrostátními zákony a právem ES prostřednictvím EA, a citlivost členských států k zachování si práva provádět předběžnou kontrolu příslušníků EA při vstupu a pobytu do jejich domácích jurisdikcí. To, do jaké míry se tato práva a jejich výkon změní poté, co EU od členských států převezme legislativní kompetence v otázkách imigrační a vízové politiky, bude mít větší význam pro státy, které přistoupí později (např. Rumunsko a Bulharsko spolu s Chorvatskem) než na ty, které se stanou členy v roce 2004. Prozatím však si však členské státy tato práva ponechávají, a Soud nijak neusiloval o změnu v kontrolním principu. Spíše usiloval o regulaci provádění tohoto principu, když uvedl, že určité informace mohou být od státních příslušníků (kteří hodlají podnikat v členském státě) oprávněně vyžadovány, a to takové, na jejichž základě se povolení ke vstupu vydává, zatímco ostatní kritéria národních úřadů nelze k odmítnutí vstupu státním příslušníkům EA použít. Rozhodnutí Soudu tedy ponechává členským státům k volnému uvážení regulaci vstupu na jejich vlastní území a k rozhodování zda jednotlivec je schopen úspěšně provozovat individuální podnikání.71 Tato aplikace domácích kritérií spíše než souboru hodnot Společenství potenciálně určila, spíše náhodou než záměrně, v jaké míře je nutné vyplnit „mezeru v zaměstnanosti“ pociťovanou v některých členských státech EU.72 Tím je řečeno, že státní příslušníci EA, jež do ES vstoupili – např. na základě nepravdivého prohlášení o tom, že jsou turisté – a nebo při nedodržení podmínek pro udělení víza, nebudou vyhoštěni. ESD zaručuje jejich právo podat novou žádost k pobytu (bez ohledu na jejich předchozí jednání) a pobývat na území členského státu do doby než bude vyneseno rozhodnutí, tak, aby nebyla porušena jejich základní práva na rodinný život a majetek. Toto zjevně vede k okleštění práva členských států na vlastní zacházení s ilegálními imigranty. V mnohém ohledu to odráží interpretaci Soudu k čl. 48(3) ES a ES Dir. 64/221,73 a invokaci potřeby uznávat práva chráněná Evropskou úmluvou o lidských právech z roku 1950. Obsahují právo na rodinný život, jak ESD ve svých rozhodnutích uvedl, avšak také různá procesní práva uznaná Soudem v jeho case-

71

Bogusz, ibid., str. 481.

72

H. Sinn & W. Martin, ”Immigration following EU Eastern Enlargement” CESifo Forum, Summer 2001, str. 40.

73

P. Craig & G. de Burca, EU Law: Text, Cases and Materials, 2. vyd., Oxford University Press, Oxford a New York (1998), str. 788-800 a case law z případu 36/75 Rutili v. Minister for the Interior [1975] ECR 1219.

56


No. 6/2002

law, mimo jiné právo na řádný výslech,74 požadavek zdůvodnění rozsudku,75 nárok na obhajobu,76 a právo rozumět soudnímu řízení, pokud je vedeno v jiném než mateřském jazyce daného státního příslušníka EU.77

74

Případ 17/74 Transocean Marine Paint Association v. Commission [1974] ECR 1063.

75

Případ 222/86 Union nationale des entraineurs et cadres techniques professionnels du football (UNECTEF) v. Heylens [1987] ECR 4097.

76

Případ 222/84 Johnston v. RUC Chief Constable [1986] ECR 1651; a případ 98/79 Pecastaing v. Belgium [1980] ECR 691.

77

Případ 137/84 Ministère Public v. Mutsch [1985] ECR 2681.

57

2002

Recommend Documents