20 évesek az önkormányzatok. Születésnap, vagy halotti tor?

20 évesek az önkormányzatok Születésnap, vagy halotti tor?

20 évesek az önkormányzatok Születésnap, vagy halotti tor?

Pécs, 2010

A magyar önkormányzati rendszer létrejöttének 20. évfordulója alkalmából 2010. március 19-20-án országos konferencia került megrendezésre a PTE-BTK Politikai Tanulmányok Tanszék és a Pólusok Társadalomtudományi Egyesület szervezésében a Pécsi Tudományegyetemen. A kötet az elhangzott előadásokból készült tanulmányokat tartalmazza.

A konferencia és a kötet támogatói: Pécs2010 – Európa Kulturális Fővárosa

Pólusok Társadalomtudományi Egyesület

Szerkesztette: Kákai László Olvasószerkesztő: Glied Viktor A kéziratokat gondozta: Dávid Géza Borítóterv: IDResearch Kft. / Publikon Kiadó Kiadó: IDResearch Kft. / Publikon Kiadó Nyomda: Molnár Nyomda Kft. ISBN: 978-615-5001-05-5

TARTALOM Előszó A kötet szerzői

9 11

I. rész

Plenáris előadások Ágh Attila A területi szereplők útja a többszintű kormányzástól a „glokalitásig”: Magyar reformkesergő és egy sóhaj a Duna Stratégiáért Bőhm Antal Az önkormányzatok és a helyi társadalom Kaiser Tamás A magyar területi középszint európaizálódása Kaltenbach Jenő Néhány gondolat az önkormányzatok és a központi hatalom viszonyáról Kunszt Márta Sikerek és kudarcok. 20 év önkormányzati tapasztalatai Pécsett Pataki István Az önkormányzatok jelene és jövője Pálné Kovács Ilona Reformra érett az önkormányzati rendszer Torma András Európai Unió és magyar önkormányzatok Vigvári András A recentralizáció (rejtett) pénzügyi eszközei Wiener György Pártok az önkormányzati választásokon 1990-2006 Zongor Gábor Húsz év után, változások előtt

15 27 31 43 51 65 73 87 103 117 149

II. rész

Szekcióülések Európai Unió. Központi kormányzat és önkormányzatok viszonya (szekcióvezető: Tuka Ágnes) Bódi Ferenc – Fekete Attila A hatalom látható és láthatatlan arca – A helyi hatalom és nagypolitika összefonódása

161 5

20 évesek az önkormányzatok

Hahn Hajnalka A közösségi támogatáspolitika és önkormányzataink érintkezési pontjai. Pécs életrevalósága az Európai Unióban

179

Hegedűs Dániel Az önkormányzatok határokon átnyúló együttműködésének korlátai és jogi keretfeltételei Magyarországon – problémafeltárás és megoldási javaslatok

191

Józsa Zoltán Polgármesterek az uniós tagállamokban: modellvariációk

205

Pálmai Zsolt A magyar helyi és területi önkormányzatok szerepe a Régiók Bizottsága 2006-2010 közötti munkájában

219

Perger Éva Uniós decentralizáció – tagállami recentralizáció? Az EU támogatások felhasználásának hatása a hazai decentralizációs folyamatokra

229

Schmidt Andrea A központi kormányzat és a vajdasági önkormányzatok kapcsolata – A vajdasági szerződések

247

Sipos Mónika Kisebbségi joggyakorlás Magyarországon és Ukrajnában

263

Szilágyi István Spanyolország: az autonómia modelltől a föderális berendezkedésig. A katalán eset

273

Sztanik Gábor A többszintű kormányzás és az európai területi együttműködési csoportosulás

285

Önkormányzati szintek, szervezet (szekcióvezető: Vadál Ildikó) Buskó Tibor László „Valamikor ez a rész járás volt” – Néhány gondolat a pacsai kistérség kialakításának apropóján

297

Deák István Az önkormányzati alapszint átalakításának szükségessége

311

Engelberth István Fejlesztések és fokozódó lemaradás

323

Hajdú Zoltán Feltámad(hat)unk? (A közigazgatási térszervezési teleszkóp halott és élő szintjeiről)

335

6

Születésnap, vagy halotti tor?

Hargitainé Solymosi Beatrix A Baranya Megyei Önkormányzat terület- illetve településfejlesztésben betöltött szerepének gyakorlati megvalósulása Jordanics András Oly közel vagy hozzám és mégis távol – avagy a közlekedési infrastruktúra hatása a hazai térségekre, településekre Lászlóné Kovács Ilona Az önkormányzati középszint húsz éve Vadál Ildikó A központi kormányzat és területi szerveinek kapcsolata a helyi önkormányzatokkal

349

361 371

379

Önkormányzati feladatok, pénzügyek (szekcióvezető: Fábián Adrián) Antal Attila Környezetpolitikai tervezés és stratégiaalkotás helyi szinten Bencsik András A Fogyasztóvédelem mint önkormányzati feladat – De Lege Lata és De Lege Ferenda Christián László Az önkormányzati rendőrség és a közösségi rendészet összefüggéseiről Doktor Zsuzsanna Önkormányzatiság és versenyképesség Duda Gergely Adóztatás – előny az önkormányzatoknál Krucsó Balázs Az önkormányzatok gazdálkodása – „Az önkormányzatok vagyongazdálkodása a válság idején” Pavlovics Attila Kultúra és önkormányzat. Az önkormányzatok kulturális politikája Szügyi György Önkormányzatok szerepe a régió gazdaságfejlesztésében – egy modell bemutatása

395

413 423 435 445

455 465

477

Kommunikáció, e-közigazgatás Ancsin László A mobil kommunikáció alkalmazása az ügyfélszolgálati munkában Ősze József Honlapok szerepe az e-(ön)kormányzatiság, az e-demokrácia megvalósításában

489 493

7


Helyi politika, helyi társadalom (szekcióvezető: Kákai László) Barkóczi Balázs Hagyományos és új típusú médiumok az önkormányzati kampányban Brachinger Tamás Helyi társadalom az önkormányzatban, önkormányzat a helyi társadalomban Feketéné Pál Enikő Női politikusok az önkormányzatokban Fekete Sándor A 2006-os önkormányzati választások keserű pirulái, avagy a kompenzációs listák körüli anomáliák A. Gergely András – Varga Andrea Az önuralom antropológiája Kákai László Lokális szerveződések hálózatosodásának jellegzetességei Kóbor Krisztina Az államtalanítás dilemmái 20 év után: kényszerek és önkéntes választások a Nyugat-dunántúli régió önkormányzatai és civil szervezetei kapcsolatában Nárai Márta Legyünk partnerek?! A települési önkormányzatok és a nonprofit/civil szervezetek viszonya Ragadics Tamás Kistelepülési önkormányzatok a társadalom peremén – Konfliktusok, kihívások és perspektívák az Ormánságban Reisinger Adrienn Településfejlesztő nonprofit szervezetek kapcsolati hálója a nyugat-dunántúli térségben végzett kutatásom alapján

8

505 519 531

545 555 567

583

595

609

617

Előszó A Politikai Tanulmányok Tanszéke szervezésében a magyar önkormányzati rendszer létrejöttének 20. évfordulója alkalmából két napos konferenciát rendeztünk a Pécsi Tudományegyetem Bölcsészettudományi Karán. A konferencia kicsit provokatívnak tűnő alcímére hivatkozva talán ideje mérleget vonnunk, hogy vajon az önkormányzati rendszer formálódását jellemző trendek milyen irányba mutatnak, van-e okunk ünnepelni, vagy szembe kell nézni azzal, hogy az önkormányzati rendszer alapvető reformra szorul, ha el akarjuk kerülni a halotti tort. Az 1990-ben megszületett magyar önkormányzati törvény nyomán létrejött önkormányzati rendszer értékelésére nemcsak a kerek évforduló miatt van szükség, hanem azért is, mert ma már nyilvánvaló, hogy a modell számtalan vonatkozásban korrekcióra, reformra szorul. A demokratikus rendszerváltozás után Magyarországnak is egyszerre kellett megbirkóznia az 1990 előtti rendszertől örökölt gazdasági válsággal, a piacgazdasági átalakulással és a demokratikus intézményrendszer bevezetésével, ami óriási terhet rótt az országra. Ebben a folyamatban kellett végrehajtani a közszektor modernizációját, ami azért volt nehezebben végrehajtható, mert nem a közszektor és a piacgazdaság szabályozórendszerének módosítását kellett végrehajtani, hanem előbb ennek – a demokratikus alapelveknek megfelelő – megalkotása volt a feladat. Első lépésben a demokratikus közigazgatás megteremtéséhez szükséges intézményeket és törvényeket kellett megalkotni (1989-1990-es évek eleje). A közigazgatás és a jogalkotás átalakítása az elmúlt években felgyülemlett demokratikus deficit felszámolására törekedett, és a célszerűséget, a közszolgáltatások hatékony ellátását szolgáló szervezési-vezetési elemek legtöbbször kimaradtak belőle. A második lépésben kezdődhetett meg a közszektor hatékonyságának és a közszolgáltatások minőségének javítását célzó reformok megvalósítása, ami már összehasonlítható a nyugati országok közszektorára nehezedő hetvenes, nyolcvanas évekbeli kihívásokkal. Magyarország a rendszerváltás mindent változtatni és demokratizálni akaró lendületében lényegében egy vegyes rendszert „szült”, amely az észak-európai és a dél-európai modell keverékét eredményezte. Egyrészt a hazai települési önkormányzatok szinte ugyanolyan széleskörű feladatokkal rendelkeznek, mint az észak-európai önkormányzatok, azaz elvileg ugyanolyan széles körű feladatokkal rendelkeznek a százezres nagyvárosok, mint a néhány száz fős aprófalvak. E könyv publikálásával nem csupán a két évtizeddel ezelőtti demokratikus helyi rendszerváltás eredményeiről kívánunk megemlékezni, hanem az ellentmondásokat, valamint a hiányosságokat feltárva keressük a továbbfejlődés lehetséges útjait és kilátásait is. Az eredmények és az ezek mellett jelentkező hiányosságok megítélésében a konferencia résztvevői és előadói sokmindenben hasonló véleményen voltak, a továbblépés lehetséges útjainak tudományos, politikai és gazdasági megítélésében azonban már értelemszerűen megjelentek a véleménykülönbségek is. A közreadott tanulmányoknak épp az a feladatuk, hogy az eredmények és a hiányosságok elfogulatlan számbavételét követően feltárják a jelenségeket meghatározó folya9


matokat, az azokat mozgató elveket és értékeket, a folyamatok logikájából pedig következtetéseket vonjanak le a jövőre nézve, ami természetesen pontosan nem prognosztizálható. Az előre mutató következtetésekben már tükröződik a szerzők által képviselt szakmai tudományági megközelítésekből, illetve egyéni felfogásrendjükből származó sokszínűség. Azonos témakört a különböző szakmai megközelítések és különböző tudományágak oldaláról vizsgálva a következtetések gazdag sokszínűsége tárul elénk. Ez az önkormányzati rendszert továbbfejlesztő politikai döntéshozók számára választási lehetőséget kínál, miközben minden szerző a legjobb tudása és szakmai meggyőződése szerint képviseli saját következtetéseinek igazát. A konferencia a vélhetően számos hasonló tematikájú rendezvény sorában speciális, politikatudományi fókuszra koncentrál, jelesül arra, hogy az önkormányzati rendszer beváltotta-e a hozzá fűzött politikai reményeket? Decentralizált-e Magyarország hatalmi szerkezete? Milyen a helyi demokrácia helyzete? Vannak-e ellensúlyok a központi kormányzati hatalommal szemben? Van-e esély a regionalizált Magyarország megteremtésére? A konferencia tematikája szorosan illeszkedik az Európa Kulturális Fővárosa programhoz és pályázathoz, annak filozófiájához, hiszen alaptézise volt, hogy a program igazolhatja a decentralizáció, s benne a kulturális decentralizáció, a regionalizmus erősségeit. Mindezeket figyelembevéve 20 év múlva sajátos fordulóponthoz érkeztünk. A fordulópont lényeges kérdése az, hogy a rendszerváltás eredményeinek biztos talaján milyen modernizációs utat választunk. Haladhatunk a rendszerváltás elején kialakított önkormányzati típusmegoldások kiterjesztésének és korrekciójának szakmai útján, de választhatjuk a mindent átforgató, típusváltó reformot is. A döntés természetesen nem a tudomány feladata, de az igen, hogy kutatási eredményeivel, elméleti felkészültségével, új megközelítéseivel támpontokat adjon a döntéshozóknak. A konferenciát, illetve e könyv megjelenését a Pécs2010 Menedzsmentközpont támogatta. A konferenciát rendező Pécsi Tudományegyetem nevében köszönjük a támogatást. Pécs, 2010. május Kákai László PTE BTK Politikai Tanulmányok Tanszéke tanszékvezető-helyettes, szervező, a kötet szerkesztője

10

A kötet szerzői A. Gergely András, tudományos főmunkatárs, MTA PTI Ágh Attila, egyetemi tanár, Budapesti Corvinus Egyetem Ancsin László, jegyző, Budapest Főváros XVI. kerület Antal Attila, jogász, megbízott tanársegéd, ELTE ÁJK Politikatudományi Intézet; elemző, Méltányosság Politikaelemző Központ; Energia Klub Barkóczi Balázs, elemző, Generáció 2020 Bencsik András, Phd hallgató, PTE ÁJK, Közigazgatási Jogi Tanszék Bódi Ferenc, tudományos főmunkatárs, MTA PTI Bőhm Antal, tudományos tanácsadó, MTA PTI Brachinger Tamás, főiskolai docens, szakcsoportvezető, Eötvös József Főiskola Andragógia és Könyvtártudományi Intézet Buskó Tibor László, egyetemi adjunktus, Budapesti Corvinus Egyetem, Közigazgatásszervezési és Urbanisztikai Tanszék Christián László, egyetemi tanársegéd, PPKE JÁK, PhD. hallgató, PPKE JÁK Doktori Iskola Deák István, főosztályvezető, Dél-dunántúli Regionális Államigazgatási Hivatal, PhD hallgató Doktor Zsuzsanna, PhD hallgató, PTE KTK, Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori Iskola Duda Gergely, PhD hallgató, Széchenyi István Egyetem, Regionális és Gazdaságtudományi Doktori Iskola Engelberth István, főiskolai docens, BGF PSZK Salgótarjáni Intézet Fekete Attila Fekete Sándor, egyetemi tanársegéd, Miskolci Egyetem Politikatudományi Intézet Feketéné Pál Enikő, PhD hallgató, megbízott oktató, Miskolci Egyetem BTK Politikatudományi Intézet Hahn Hajnalka, PhD hallgató, PTE BTK Interdiszciplináris Doktori Iskola, Politikatudomány Program Hajdú Zoltán, tudományos tanácsadó, MTA RKK Hargitainé Solymosi Beatrix, főosztályvezető, Baranya Megyei Önkormányzat Hivatala Hegedűs Dániel, egyetemi tanársegéd, ELTE TÁTK, Politikai és Nemzetközi Tanulmányok Intézete; az Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány kutatója Jordanics András, politológus Józsa Zoltán, egyetemi docens, SZTE ÁJTK Közigazgatási Jogi és Pénzügyi Jogi Tanszék Kaiser Tamás, egyetemi docens, Pannon Egyetem, Modern Filológiai és Társadalomtudományi Kar

11


Kákai László, egyetemi docens, PTE BTK Politikai Tanulmányok Tanszék Kaltenbach Jenő, egyetemi docens, tanszékvezető, Szegedi Tudományegyetem; ÁJK, Közigazgatási Jogi és Pénzügyi Jogi Tanszék Kóbor Krisztina, egyetemi tanársegéd, Széchenyi István Egyetem; PhD hallgató, Széchenyi István Egyetem Regionális- és Gazdaságtudományi Doktori Iskola Krucsó Balázs, PhD hallgató, PTE BTK Interdiszciplináris Doktori Iskola, Politikatudomány Program Kunszt Márta, egyetemi docens, PTE BTK Politikai Tanulmányok Tanszék Lászlóné dr. Kovács Ilona, a Baranya Megyei Önkormányzat főjegyzője Nárai Márta, egyetemi adjunktus, Széchenyi István Egyetem PLESZI Szociális Munka Tanszék; tudományos munkatárs, MTA RKK Nyugat-magyarországi Tudományos Intézet Ősze József, PhD hallgató, PTE BTK Interdiszciplináris Doktori Iskola, Politikatudomány Program Pálmai Zsolt, regionális képviselő, Dél-Dunántúli Régió Brüsszeli Képviselete Pálné dr. Kovács Ilona, egyetemi tanár, Doktori Iskola vezető, PTE BTK Politikai Tanulmányok Tanszék; igazgató, MTA RKK Dunántúli Tudományos Intézet Pataki István, önkormányzati és lakásügyi szakállamtitkár, Önkormányzati Minisztérium Pavlovics Attila, művelődési csoportvezető, Pécs MJV Polgármesteri Hivatala Perger Éva, tudományos főmunkatárs, ECOSTAT Ragadics Tamás, egyetemi tanársegéd, PTE BTK Szociológia Tanszék; PhD hallgató, PTE BTK Interdiszciplináris Doktoriskola, Politikatudomány Program Reisinger Adrienn, egyetemi tanársegéd, Széchenyi István Egyetem Schmidt Andrea, egyetemi tanársegéd, PTE BTK Politikai Tanulmányok Tanszék Sipos Mónika, PhD hallgató, PTE BTK Interdiszciplináris Doktori Iskola, Politikatudomány Program Szilágyi István, intézetigazgató egyetemi tanár, dékán, Pannon Egyetem Modern Filológiai és Társadalomtudományi Kar Sztanik Gábor, PhD hallgató, PTE BTK Interdiszciplináris Doktori Iskola, Politikatudomány Program Szügyi György, vezérigazgató, Euromenedzser Tanácsadó és Képzési Központ Torma András, intézetigazgató, egyetemi tanár, Miskolci Egyetem Vadál Ildikó, egyetemi docens, PTE BTK Politikai Tanulmányok Tanszék Varga Andrea, történész Vigvári András, tudományos tanácsadó, Állami Számvevőszék Kutatóintézete; intézetvezető egyetemi docens, BGF Wiener György, tanszékvezető egyetemi docens, Debreceni Tudományegyetem Zongor Gábor, a TÖOSZ főtitkára

12

I. rész Plenáris előadások

A területi szereplők útja a többszintű kormányzástól a „glokalitásig”: Magyar reformkesergő és egy sóhaj a Duna Stratégiáért Ágh Attila A többszintű kormányzás (MLG) manapság uralkodó paradigmája egyfelől az uniós szerkezetből, másfelől a területi szereplők önálló kormányzási törekvéséből született (Smith, 2003: 619). Ám a kétezres évek fokozódó globalizációja kikezdte, és egyben kiterjesztette ezt a paradigmát, és a glokalitás elveként fogalmazta újjá. A glokalitás kifejezés közismerten a globalitást és a lokalitást kombinálja egy közös fogalommá, amelyben nem egyszerűen arról lenne szó, hogy a globális fejlődés mindent befolyásol, hanem sokkal inkább arról, hogy a globalitás most már közvetlenül is „leér” a lokalitáshoz, vagyis közös helyi formákat alakít ki vele. Ralf Dahrendorf a kétezres években már úgy említi, hogy a kettős folyamat, az együttes globalizáció és lokalizáció nyomán a „Globálisan gondolkozz, lokálisan cselekedj!” jelszó, és a glokalitás kifejezés már meghonosodott a közgondolkodásban (2004: 35). Ez a kettős tendencia óvatosan tántorogva már a korábbi évtizedekben is jelentkezett, de most nagyon is brutálisan előretört a globális pénzügyi válságon keresztül, amelynek uniós leküzdésével (exit strategy) korántsem fognak a korábbi békebeli állapotok helyreállni, hanem tartósan beáll az EU-ban is a globális versenyképesség kényszere a területi szereplők számára. Az új helyzet megköveteli egy olyan elméleti ív felvázolását, ami a globális alkalmazkodási kényszertől (glokalitás) indulva megadja a területi tőke és társadalmi tőke viszonyának újraértelmezését, s ezzel elvezet az adminisztratívval szemben a funkcionális területi egységek és funkcionális városhálózatok fogalmához (Antikainen, 2005). Így bukkan fel az utóbbi időben újra a 19. századi álomba süppedő magyar közigazgatási rendszer számára az elmúlt évtized reformjainak kudarca után a Duna Stratégia, mint a funkcionális makro-régiónak a kihívása, ami felébresztheti Csipkerózsika álmából. Ez a tanulmány tehát két kérdéssel foglalkozik, először reformkesergőként röviden felidézi a magyar kudarcok „Bermuda háromszögét”, ami elnyelt minden reformtörekvést, másodszor pedig jelzi az új kihívást a globális válságot leküzdeni készülő EU-ban. A „kormányzási deficit” problémája ugyan végigvonul az Unió egész eddigi történetén, de különböző közpolitikai újításokat vezetve be az Unió mindig túljutott az esedékes válságon, ahogy most az EU 2020 Stratégia felvázolásával, az „európai kormányzás” (Börzel, 2010) megújulásával. Az új kihívás számunkra most az EU 2020 Stratégia nyomán elsősorban és sürgetően a Duna 15

ágh attila

Stratégia kialakításában, s az így kialakult „szubnacionális egységek transznacionális kapcsolata” helyzethez való alkalmazkodásban jelentkezik.1 I. A magyar társadalom térképe: kudarc és kihívás A demokratikus politikai rendszer története három nagy szakaszra osztható, amelyek megfeleltethetőek a képviseleti demokrácia három szakaszának. Ezekben a szakaszokban három különböző paradigma jelentkezik, illetve bennük a közpolitikai döntéshozatal három ideáltípusa lelhető fel. Az első szakasz az erős szakmai érdekképviseletekre, a második a kormányzásra (governance), a harmadik pedig a többszintű, globális hálózati társadalomra koncentrál. Ezek a szakaszok persze átfednek egymással, a korábbi intézményi formák tovább élnek még a későbbi szakaszokban a fejlődés szerves útját járó Nyugat-Európában is és kombinálódnak az új intézményekkel. Hát még Magyarországon, ahol az intézményi dzsungel egészen sajátos kombinációkat mutat fel. Alig kezdődött meg a tétova átmenet a kormányzásra, máris ránk zúdult a globalizáció legfrissebb és legdinamikusabb formája a globális lokalizációval (glokalizáció). Ezzel a helyzettel a Nyugat is csak nyögve birkózik a kilencvenes évek óta, s most a globális válság leküzdéseként az EU kétségbeesetten tűzte napirendre az alkalmazkodás újabb programját (EU 2020) a 2010. márciusi Európai Tanács ülésén, s megszületett a Régiók Bizottsága dokumentuma is az MLG-ről (CoR, 2009).2 A hagyományos, Mannheim Károlytól származó kifejezéssel az aszinkron struktúrák szinkronitása, vagyis a különböző történelmi korokból származó intézményi rétegek együttélése, egymásra rétegeződése és instabil rendszerré szervetlenülése jellemzi országunkat. Ez az ellentmondás a 19. század vége óta csak fokozódott, mert a három fentebb jelezett korszak egymásra torlódva került be a hazai politikai-közigazgatási rendszerbe. A jelenlegi helyzetet egyrészt a rendszerváltástól megsebzett és még nem „felépült” érdekcsoportok tétova mozgása (Héthy, 2010), másrészt az importált „közpolitikai közösségeknek” (policy community) a kormányzásba (governance) való durva és éles belépése, harmadrészt az ellentmondásos, gyenge kötődésű hálózatok sokasága együttesen jellemzi (lásd például Angelusz és Tardos, 2005, 2009, Gajduschek, 2009 és Simon, 2009). Az egész szerkezet működési zavarát mindenekelőtt az jelzi – amint ezt korábban többször megfogalmaztam –, hogy a kilencvenes évek végén felrobbantak a területi szinteken elhelyezett hagyományos konfliktus konténerek, mostanára pedig már markánsan jelentkeztek a „szegénység-szigetek” területileg is, és szociálisan is. Udvariasabban szólva, az önkormányzati rendszer belső tartalékai kimerültek (Zongor, 2010: 1). Ráadásul az utóbbi évtizedben még a korábbiaknál is határozottabban megmutatkozott, hogy nálunk radikálisan más a szociális és a területi szereplők 16

a területi szereplők útja a többszintű kormányzástól a „glokalitásig”

viszonya, mint Nyugaton. Nálunk a területi szerveződés és annak érdekképviselete lemaradt a szociális szereplők – viszonylag ugyancsak alulfejlett – pozíciója mögött, és ez az aszimmetrikus szerkezet végig kíséri mindhárom korszakot. A civil társadalomnak nincs igazán fejlett területi dimenziója, így az emberiállampolgári jogok az üres térben lebegnek. A szubszidiaritás tényleg nem vált nálunk valódi területi rendező elvvé (Zongor, 2010: 2). Az ember mint „lakos” valójában nem jelenik meg a maga szervezett területi konkrétságában, mint Nyugaton, tükrözve azt, hogy ténylegesen nincsenek szervezett „területi” jogai, és nem rendelkezik érdemben a helyi adójával sem (Vigvári, 2007 és Szmetana, 2010). A magyar gyalogpolgár ezért nagyrészt földhöz kötött, „telkes jobbágy”, hiszen még az országon belül is alig képes a mobilitásra. Kvázi vagyonának többnyire csak helyi értéke van, ezért erős a területi kötődése, de ott sincs igazi érdekképviselete, és nincs a „parókián”, a „falusi templom tornyán” messze túltekintő regionális identitás-tudata, ahogy a „parochial” az angolszász politológiában a helyhez kötöttség kulturális szintje. Ebben a helyzetben a kudarcos területi reformtörekvések után az utóbbi években sorra születtek a nekrológok az önkormányzati reformról. Míg a világ egyre vadabbul globálissá tágult, nálunk a közigazgatási reformok kudarca után egyre erőteljesebbé vált a visszatérés igénye a globális szélviharból a megyerendszer 19. századi védett melegébe és vélt menedékébe. Ahogy a legutóbbi hazai publikációkból is kitűnik, egyre nő a csalódás és a reform-fáradtság, s így a közigazgatási szakértők körében újra egyre inkább a megye-centrikus nézetek dominálnak, bár erre nem visz út Európába, de a glokalitás irányában végképp nem.3 Az uniós fejlesztéspolitika szempontja azonban nem olyan könnyen söpörhető félre, ezért a fejlesztési koalíció (advocacy coalition) követelménye sem kerülhető meg (Pálné, 2008, 2009a). Pálné Kovács Ilona maga is jogosan megállapítja a hazai fejlődés zsákutcás jellegét, de még az uniós követelményekre kitekintve sem lát olyan mozgatóerőt, ami kilendítheti a magyar fejlődést a stagnálás állapotából. Ezzel ugyan megjelent a hazai szakirodalomban az ellenpont is a hagyományos megyevilág újdonsült divatjával szemben, hiszen a régiók hazai félretolása semmiképpen sem lehet a megoldás. Ám a Duna Stratégia megjelenéséig valóban kevéssé érződött a változást provokáló uniós nyomás, és nem is változott a nyugatias alapon túláltalánosító uniós mentalitás. A regionális koncepció reformja csak az alulról szervezett szubnacionális (NUTS2) régiókkal és a makro-régiókkal lehetséges, s éppen ez a Duna Stratégia (DS) alapvetése. Ezért most vált igazán aktuálissá az a megállapítás, hogy „ha a regionalizmus korparancs (ezt lényegében nagyon sok közszereplő belátja), és ha rendelkezünk regionális szervezeti keretekkel több szférában is, akkor lényegében reális opció a régió alulról építése, erős regionális hálózatokba integrálódása” (Pálné, 2009d:205). Ezt 17

ágh attila

a vonalat szeretné erősíteni ez a tanulmány is, most már átváltva a hazai terepről az uniós léptékű világtérképre. De legalábbis a Dunamente „térképére”, azzal a feltételezéssel, hogy a DS, mint alapvető uniós stratégia kikényszeríti a változást, mivel a középpontba állítja a területi tőke és társadalmi tőke kapcsolatrendszerét, mint új szempontot.4 II. Uniós világtérkép: globalizáció és európaizálás a Dunamentén A globalizáció kettős tendenciája a „territorializáció” és a „deterritorializáció”, egyfelől a különböző szintű erős helyi-területi szerveződések kialakulása, másfelől a nemkülönben erős globális hálózatosodás. Maga az EU is a globalizált regionalizáció jellegzetes terméke, és az Unióban is az európaizált terek és területi szerveződések különböző típusai léteznek, amelyek a szerveződésük mértékében beépültek a globális hálózatokba: (1) földrajzi terek, mint pusztán közös földrajzi jellemzőkkel leírt térségek (Balti térség, Kárpátok, Dunamente), (2) történelmi terek, mint hagyományos történelmi és kulturális kapcsolatok által összekötött terek (Közép-Európa, Északi Térség, Mediterrán Térség), (3) adminisztratív terek, mint jogilag szabályozott közigazgatási egységek, (4) politikailag szervezett makro-regionális térségek, mint az Északi Tanács vagy a Visegrádi Csoport (V4) (5) Funkcionális terek a területfejlesztésben (spatial development) a különböző térségek összekapcsolásával (CADSES) vagy funkcionális városhálózatok (6) funkcionális makro-régiók a funkcionális és szektorális együttműködés (vagy integráció) együttes stratégiai megtervezésével és működtetésével. A kilencvenes években párhuzamosan jelentkező „új regionalizmus” és „új lokalitás” elméletek már jelezték, hogy a globalitás előretörésével új területi szervezeti formákra van szükség, de maga az Unió csak az utóbbi években váltott ebbe az irányba. Röviden szólva az új regionalizmus alapelve az, hogy a régió nem adott, hanem „feladott”, „ki kell találni”, azaz stratégiai tervként kell megfogalmazni és létrehozni.5 Az új lokalitás alapvető tézise pedig az, hogy míg a régi területi szerveződések jórészt bezárkózóak voltak, addig az újakat a globális világnyitottság jellemzi, azaz a globális-uniós térben avagy hálózatokban keresnek maguknak szerepet és funkciót.6 Ezekben a globális-uniós hálózatokban a helyi szerveződés úgy erősödik meg, hogy vele párhuzamosan a nemzeti állam, mint „meta-kormányzás” szerepe is megnő. Az Unióban mindezt összefogja a többszintű kormányzás (MLG) elve, ami alapvető kormányzási doktrínává emelkedett (CoR, 2009).7 18


A globalizáció és regionalizáció viszonyában az Unió legújabb intézményi újítása tehát a funkcionális makro-régió fogalmának a bevezetése és a makro-régiók működésének szabályozása volt. Így kerül bele a képbe a Duna Stratégia (DS), ami a magyar uniós elnökség „zászlóshajója”, alapvető prioritása. A makro-régió olyan több országot átfogó területi egység (transznacionális-szubnacionális szerveződés), amelyet alapvető fontosságú közpolitikai funkciók hagyományosan és erőteljesen összekapcsolnak, s így mint a stratégiai tervezés uniós területi középszintje fejlesztési makro-régióként szolgál. Ezért nevezi az uniós terminológia funkcionális makro-régiónak, megkülönböztetve az adminisztratív makro-régióktól, amelyek határait az együttműködő régiók közigazgatási határai jelölik ki. Az uniós intézményi innováció abban áll, hogy ezeket a szervesen összetartozó térségeket egységes stratégiai fejlesztési tervbe illeszti bele, vagyis a meglévő alapra fejlesztési modelleket épít, amelyek megnövelik az adott régió globális versenyképességét is.8 A funkcionális makro-régiók tehát egyszerre tradicionálisak és „konstruáltak”, azaz a meglévő intézmények és kapcsolatok szilárd alapjára épülnek, és azokat fejlesztik tovább, de egyúttal „mesterségesen” létrehozottak is annyiban, hogy a fejlesztési stratégiák egy olyan „design” kialakítására törekednek, ami az adott globális világhelyzetben a területi adottságok optimális kihasználását teszi lehetővé, számos új funkció beiktatása révén is. Azonban mindenképpen alulról építkeznek („bottom-up), vagyis a korábbi stratégiáktól eltérően nem az elvont általános brüsszeli modellekből kiindulva határoznak meg „lefelé” („top-down”) konkrét terveket, hanem a valóságos szükségletek („needs assessment”) feltárására és azokon alapuló feladatok kidolgozására törekednek. Ezzel az integráció új távlatokat nyer gazdasági, politikai, kulturális, társadalmi, környezetvédelmi, biztonság-politikai és logisztikai dimenziókban egyaránt, s így egyszerre szolgálja a gazdasági fellendülést és a bizalomépítést, a beruházások támogatását és a civil társadalmak kapcsolatrendszerének kialakítását. Az „integráció alulnézetben” ugyanakkor azzal az előnnyel is jár, hogy bevonja és megerősíti-egyenlősíti (empovering) az összes partnert, vagyis önkéntes csatlakozáson alapul és a felek öntevékenységén. A funkcionális makro-régió jó példája annak, hogy ez az uniós fejlesztési területi középszint hogyan kapcsolja össze a belső uniós területfejlesztési politikát a bővítési, szomszédsági politikával és a külpolitikával. A Duna Térség regionális területi tőkéje, mint adottság óriási potenciált rejt magában, amit regionális társadalmi tőkévé lehet fejleszteni, a területi tőkének hálózati rendszerként való működtetésével és jó kormányzásként (good governance) való mozgósításával, optimális felhasználásával. Ezért került előtérbe a Duna Térség, mint európai fejlesztési tengely, avagy közös európai fejlesztési és kutatási térség. Ez a Stratégia a lényege szerint fejlesztési-beruházási pro19

ágh attila

jekt, amelynek fokozatosan már nem is annyira az eredeti, történelmi-kulturális kiindulópontja, hanem egyre inkább a beindulás utáni további dinamikája a fontos.9 A Duna Stratégia kialakítása határozott keretet adott a magyar külpolitikának, belpolitikai szerveződéseknek, valamint gazdaság- és területfejlesztési politikának is. A Duna Stratégia és a kohéziós politika ezért szoros összefüggésben van egymással, ráadásul a gazdasági, szociális és területi kohézió egységes rendszerének kidolgozása az EU 2007-es lipcsei határozata szerint magyar elnökségi feladat 2011-ben. Ugyanakkor a V4 régió számára a Nyugat-Balkán uniós integrációja elsőrendű fontosságú, vagyis a jelenlegi magyar soros elnökség a V4 szervezetében szintén előtérbe állítja a Duna Stratégiát, mint a nyugat-balkáni előcsatlakozás optimális formáját. Magyarország érdekeltsége a Duna Stratégiában tehát elég evidens, hiszen nemcsak arról van szó, hogy az ország egész területe a Duna Térséghez tartozik, hanem mindenekelőtt arról, hogy hazánknak óriási érdeke fűződik a szomszédos nyugat-balkáni régió felzárkóztatásához és az uniós elő-csatlakozási folyamatának felgyorsításához, valamint a közép-európai és a balkáni régió együttműködésének fokozásához. Nagy lehetőségünk, úgymond, mozgósítani a közös történelmet, a közös kulturális hagyományokat és a kapcsolatokat a Duna Stratégia szolgálatában a bajoroktól a szerbekig a dunamenti identitás kialakítására, s legfőképpen a bizalomépítés révén az előcsatlakozási folyamat elősegítésére a Balkánon. Magyarország sajátos közvetítő szerepet játszhat az uniós integráció folyamatában, amelyben egyedülálló szerepe lehet a Horvátországgal, Szerbiával és Romániával határos, az adott országokkal szorosan együttműködő Dél-alföldi Régiónak. Ezért országunk már a Duna Stratégia előkészítésében és megtervezésében is tevékeny szerepet vállal, amelynek csúcspontja a magyar uniós elnökség időszakában lesz.10 A visegrádi együttműködés legfontosabb eseménye a Duna Stratégia tekintetében a 2009. október 6-i külügyminiszteri találkozó volt, amelyre meghívást kaptak a hét nyugat-balkáni ország külügyminiszterei is. A kiadott közös nyilatkozat hangsúlyozza, hogy a nyugat-balkáni államok az EU területe által körülvett szigetet képeznek, s fokozott uniós integrációjuk a tagállamoknak is az érdeke, különös tekintettel a visegrádi országokra. A Duna Stratégia három nagy közpolitikai területet ölel fel, a logisztikai, környezetvédelmi és területfejlesztési aspektusokat, amelyek közül különösen az utóbbit kell kihangsúlyozni, hiszen a dunamenti országok között a gazdasági fejlettség tekintetében óriási különbség van az egy főre számított GDP tekintetében, a német és a szerb térségek között több mint húszszoros az arány. A 21. század elejének nagy vállalkozása lesz a balkáni országok integrációja és felzárkóztatása, amelyben a közép-európai országok is nagy szerepet játszhatnak majd. Ez a szerep hathatósan segíti majd a régi 20


tagállamokhoz való saját felzárkózásukat, és kikényszeríti a területi szereplők reformját is. Ehhez az áttöréshez „mindössze” illeszkedni kell a nyugati típusú szubszidiaritás elvhez és a hazai területfejlesztést transznacionális fejlesztési politikává emelni.11 Jegyzetek 1 A hazai helyzet alábbi rövid összefoglalása a korábbi írásaim folytatása, amelyekben már alkalmaztam a Bermuda háromszög hasonlatot az „elsüllyedt” reformokra (lásd Ágh, 2008a,b és 2009). A „nyugati” és „keleti” közigazgatási rendszerek különbségét és a többszintű kormányzás kérdését megpróbáltam elemezni a nemzetközi szakirodalomban is (Ágh, 2003, 2010a). A 2003-as elemzésemet az aszinkronitásról és az intézményi káoszról Közép-Európában visszaigazolta a szakirodalom (Olsen, 2009:17). 2 Érdemes a Stoker (1998) és Hooghe and Marks (2001) klasszikus írásai után a közelmúltban hatalmasra nőtt globális MLG irodalom fontosabb dokumentumaira rátekinteni: Börzel and Heard-Lauréote (2009), Castells (2009), Huckfeldt (2009), Hurrelmann and Debardeleben (2009), Hysing (2009), Kaiser W. (2009), Pierre (2009), Schout (2009), Stolle (2009) és Tatham (2010). 3 A megye helyzetéről folyó viták összefoglalóit lásd Pálné Kovács, 2009b,c. A modernizációs törekvések is jelentkeznek a legkülönbözőbb irányokból, a „puha” vagy „kemény” regionalisták törekvésein (lásd például Pálné Kovács, 2009d) túlmenően is, lásd például Báger és Balogh (2010), Goglio (2009), Kópiás és Molnár (2008). 4 A területi tőke, mint adottság és a belőle kibontakoztatott társadalmi tőke, mint hálózat kettőssége erősen jelentkezik az idézett tanulmányaimban a nemzetköz irodalom alapján (Dalton and Klingemann, 2009). A magyar szakirodalomban Kaiser Tamás is erőteljesen exponálta a területi tőke kérdését (Kaiser, T., 2009), Schneider Gábor PhD disszertációja (2009) pedig megvizsgálja ezt a viszonyrendszert több közép-európai régióban. 5 Az „új regionalizmus” felfogása szerint: “In the new regionalism approach, regions were not regarded simply as formal organizations (…), nor as a ‘given’ but rather understood as constructed and re-constructed in the process of global transformation. Thus, the region is not a static form, but dynamic in its development and open to change and adaptation. (…) regionalism was regarded as a multidimensional form of integration embracing economic, cultural, political and social aspects, thereby extending the understanding of regional activities beyond the creation of free trade agreements or security regimes. Regionalism is also considered to have a strategic goal of regionbuilding, of establishing regional coherence and identity.” (Farrell, 2005: 8). 21

ágh attila

„Post-modernism is (…) marked by a revival of localism. Localism represents one of the possible ways out of anomy, alienation and identity loss, typical of modernity. The New Localism is the search for a refuge from the unsettling confusion of the larger world. (…) Post-modern man/woman, just because he/ she is so deeply embedded in global information flows, may feel the need to revive small enclaves of familiarity, intimacy, security, intelligibility, organicsensous interaction (…). The easy access of the whole world, with just a little time and money, gives new meaning to the need of a subjective center - a home, a community, a locale - from which to move and to which to return and rest. (…) Of course (…) neo-localism is different from old localism. The essential differences are two. The first is that while old localism was ‘primordial’, unthinking, the new one is the outcome of free will, conscious choice; the former is »necessary and natural«, the second voluntary and intentional (rational). The second difference is that the old localism tended to minimize contacts with the exterior, to maintain a strong closed boundary, while the new localism is quite aware of the rest of the world, and is quite open to interactions with it.” (Strassoldo, 1992: 46). 7 „The state does not disappear. It is simply downsized in the Information Age. It proliferates under the form of local and regional governments, which dot the world with their projects, build up constituencies, and negotiate with national governments, multinational corporations, and international agencies. The era of globalization of the economy is also the era of localization of polity. What local and regional governments lack in power and resources, they make up in flexibility and networking. They are the only match, if any, to the dynamism of global networks of wealth and information.” (Castells, 1998: 357). 8 Ezt a 2010. februári EU dokumentum így foglalja össze: “Following the accessions of 2004 and 2007, there is a need and an opportunity to overcome the legacy of former divisions and for the potential of the Region as integral part of the European Union to be more fully realised. This EU Strategy for the Danube is also within the EU 2020 framework being adopted at the Spring European Council. In addition, it is in line with the adopted Lisbon Treaty which states that the EU shall promote economic, social and territorial cohesion, and solidarity among Member States. Macro-regional strategies are prime test case of what territorial cohesion means in practical terms.” (European Commission, 2010: 1). 9 A Duna Stratégiát részletesen bemutattam (Ágh, 2010b), itt csak összefoglalom és a további közigazgatási reformok szempontjából elemzem. A Duna 19 ország területét érinti, ebből 14 országnak van kétezer négyzetkilométernél 6

22


nagyobb területe a Duna mellett. A Dunamente avagy a Duna Térség lakossága meghaladja a nyolcvan milliót, területe 801.463 négyzetkilométer. 10 Az Európai Bizottság 2009. október 22-én levelet intézett az International Commission for the Protection of the Danube River (ICPDR) 14 tagállamához, hogy vegyenek részt a Duna Stratégia kidolgozásában. Ennek keretében 2010. január 20-án hazai konferencia, február 25-26-án pedig összeurópai konferencia volt Budapesten, az érintett országok vezetői csúcstalálkozójával. 2010. március 18-án nemzetközi szakértői konferenciára került sor, erre készítettem a Danube Strategy as a challenge című tanulmányomat, amely áttekinti annak nemzetközi irodalmát, s ennek néhány elemét itt is felidézem. 11 Az első fecske az lehet, hogy 2009. december 17-én, Mórahalmon (Szegedtől 21 kilométerre) Magyarország, Szerbia és Románia 75 települése önkormányzatának vezetői aláírták az első háromoldalú EGTC (Európai Területi Együttműködési Csoportosulás) Banat-Triplex Confinium (BTC) nevű szerveződést. Az EGTC-ről részletes felvilágosítást nyújt az Önkormányzati Minisztérium honlapja (www.otm.gov.hu/web/egtc). Irodalom Angelusz Róbert és Tardos Róbert (2005) Törések, hálók, hidak: Választói magatartás és politikai tagozódás Magyarországon, Budapest: Demokrácia Kutatások Magyar Központja, pp.591 Angelusz Róbert és Tardos Róbert (2009) A kapcsolathálózati szemlélet a társadalom- és politikatudományban, Politikatudományi Szemle, XVIII. évfolyam, 2009/2, 29-37 Antikainen, Janne (2005) “The concept of the Functional Urban Area”, Das Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung, Informationen zur Raumentwicklung, No. 5, www.bbsr.bund.de Ágh, Attila (2003) „Public administration in Central and Eastern Europe”, in Peters and Pierre (eds), 536-549 Ágh Attila (2008a) „Társadalmi közép és társadalmi kapacitás: A magyar közpolitikai rendszer gyermekbetegségei”, Politikatudományi Szemle, XVII. évfolyam, 2008/3, 7-33 Ágh Attila (2008b) „Fejlesztéspolitika és többszintű kormányzás”, Fejlesztés és finanszírozás, No. 4, 35-44 Ágh Attila (2009) „A magyar intézményrendszer Bermuda-háromszöge: Kalandos utazás az uniós intézményrendszer felé”, Közigazgatás-tudományi Közlöny, 1-2. szám, pp. 20-36

23

ágh attila

Ágh, Attila (2010a) „The Renewal of the EU Democracy: From Multilevel Governance to Global Governance”, Journal of Comparative Politics, Vol. 3, No. 1, 4-20 Ágh Attila (2010b) „Az elhúzódó átmenet éve az EU-ban: Az uniós elnökség előkészületei Magyarországon”, Sándor Péter és Vass László (szerk.) Magyarország Politikai Évkönyve 2009 Báger Gusztáv és Balogh Gábor (2010) Kompetenciaalapú struktúra kiépítésének lehetőségei a közigazgatásban, Budapest: Állami Számvevőszék, pp. 210 Börzel, Tanja and Karen Heard-Lauréote (2009) „Networks in EU Multi-level Governance: Concepts and Contributions”, Journal of Public Policy, 29. évfolyam, No. 2, Special Issue on Networks, 135-151 Börzel, Tanja (2010) “European Governance”, Journal of Common Market Studies, Vol. 48, No. 2, 191-220 Castells, Manuel (1996, 1997, 1998): The Information Age: Economy, Society and Culture, Oxford: Blackwell, (vol. I: The Rise of the Network Society, 1996; vol. II: The Power of Identity, 1997; vol. III: End of Millennium, 1998) Castells, Manuel (2009) Communication power, Oxford: Oxford University Press CoR, Committee of the Regions (2009) The White Paper on multi-level governance, www.cor.europa.eu Dahrendorf, Ralf (2004) Egy új rend nyomában: Előadások a szabadság politikájáról a 21. században, Budapest: Napvilág Kiadó Dalton, Russel and Hans-Dieter Kliengemann (eds) (2009) The Oxford Handbook of Political Behaviour, Oxford: Oxford University Press European Commission (2010) EU Strategy for the Danube Region, Brussels, 2 February 2010, REGIO/E1/EN/NV/OB D (2010) Farrell, Mary (2005) “The Global Politics of Regionalism: An Introduction”, in Farrell et al. Farrell, Mary, Björn Hettne and Luk Van Langenhove (eds) (2005) Global Politics of Regionalism, London: Pluto Press Gajduschek, György (2009) „Governance, policy networks – informális politikai szereplők a döntéshozatalban”, Politikatudományi Szemle, No. 2, 58-80 Goglio, Alessandro (2009) „A szubnacionális kormányzati szint hatékonyságának előmozdítása Magyarországon”, Pénzügyi Szemle, LIV. évfolyam, 4. szám, 581-604 Héthy Lajos (2010) Civil párbeszéd vagy „párt-beszéd”?: Az érdekegyeztetés ma, Budapest: Napvilág Kiadó, pp.159 Hooghe, Lisbet and Gary Marks (2001) Multi-Level Governance and European Integration, Lanham: Rowman and Littlefield

24


Huckfeldt, Robert (2009) „Information, Persuasion, and Political Communication Networks”, in Dalton and Klingemann (eds), 100-122 Hurrelmann, Achim and Joan Debardeleben (2009) „Democratic dilemmas in EU multilevel governance: untangling the Gordian knot”, European Political Science Review, Vol. 1, No. 2, July 2009, 229-247 Hysing, Erik (2009) „From Government to Governance?”, Governance, Vol. 22, No. 4, 647-672 Kaiser Tamás (2009) „Territorial cohesion and the new friends of cohesion policy”, in Ágh and Kis-Varga, 205-230 Kaiser, Wolfram (2009) „Bringing History Back In To the Study of Transnational Networks in European Integration”, Journal of Public Policy, 29. évfolyam, No. 2, Special Issue on Networks, 135-151 Koiman, Jan (ed.) (1993) Modern Governance: New Government – Society Interactions, London: Sage Kópiás Bence és Molnár Szilárd (2008) Az E-közigazgatás alapjai a helyi önkormányzatokban, Budapest: KSZK, pp.148 Loorbach, Derk (2010) “Transition Management for Sustainable Development”, Governance,Vol. 23, No. 1, 161-183 Mlinar, Zdravko (ed.) (1992): Globalization and Territorial Identities, Aldershot: Avebury Olsen, Johan (2009) „Change and continuity: an institutional approach to institutions of democratic government”, European Political Science Review, Vol. 1, No. 1, 3-32 Pálné Kovács, Ilona (2008) Helyi kormányzás Magyarországon, Budapest-Pécs: Dialóg Campus Kiadó, pp.318 Pálné Kovács, Ilona (2009a) “Régiók és fejlesztési koalíciók”, Politikatudományi Szemle, No. 4, 37-60 Pálné Kovács, Ilona (2009b) „Összefoglaló a megye kutatás eredményeiről”, Comitatus, 10. szám, 14-20 Pálné Kovács, Ilona (2009c) „A megyék szerepfelfogásának, stratégiájának formálódása a gazdasági (ciklus) programok tükrében”, Comitatus, 11-12. szám, 10-21 Pálné Kovács, Ilona (szerk.) (2009d) A politika új színtere a régió, Pécs: Pécsi Tudományegyetem Bölcsészettudományi Kar, pp.242 Peters, Guy and Jon Pierre (eds) (2003): Handbook of Public Administration, London: Sage Pierre, Jon (2009) „New Governance, New Democracy?, The Quality of Government Institute”, University of Gothenburg, Working Paper Series No. 4, www.qog.pol.gu.se 25

ágh attila

Schout, Adriaan (2009) „Organizational learning in the EU’s multi-level governance system”, Journal of European Public Policy, Special Issue on Learning and Governance in the EU Policy-making process, Vol. 16, No. 8, 1124-1144 Schneider Gábor (2009) A közép-európai fővárosi régiók versenyképességének vizsgálata (PhD értekezés, Budapest, 2009) Simon, Zoltán (2009) Érdekérvényesítés a közpolitikai döntéshozatalban az Európai Unióban és Magyarországon, Budapest: L’Harmattan Smith, Andy (2003) „Multi-level Governance: What It Is and How It Can Be Studied”, in Peters and Pierre, 619-628 Stoker, Gerry (1998) „Governance as theory: five propositions”, International Social Science Journal, May 1998, No. 155, Special Issue on Governance Stolle, Dietlind (2009) „Social Capital”, in Dalton and Klingemann (eds), 655-674 Strassoldo, Raimondo (1992) “Globalism and Localism: Theoretical Reflections and Some Evidence”, in Mlinar, 35-50 Szmetana György (2010) „Merre tovább helyi adók?”, Önkormányzat, 2010. január, 5-8 Tatham, Michael (2010) „’With or without you?’ Revisiting territorial statebypassing in EU interest representation”, Journal of European Public Policy, Vol. 17, No. 1, 76-99 Vigvári András (szerk.) (2007) A családi ezüst: Tanulmányok az önkormányzati vagyongazdálkodás témaköréből, Budapest: Complex Kiadó, pp.312 Zongor, Gábor (2010) „Egy korszak vége”, Önkormányzat, 2010. január, 1-4

26

Az önkormányzatok és a helyi társadalom Bőhm Antal A konferencia plenáris előadói bemutatták az önkormányzatok jelenlegi helyzetét, működésének (létrejöttének) eredményeit és hiányosságait, viszont nem érintették azt a társadalmi közeget, amelyben tevékenykednek, amelyért létrehozták őket, s amelynek lokális gondját-baját kezelik, valamint érdekeit képviselik. Előadásomban ezt a társadalmi közeget – a helyi társadalmat – szeretném bemutatni, különös tekintettel az önkormányzatok és helyi társadalmak kapcsolatára. Vajon ismerik-e egymást; a helyi vezetés mennyire tudja, érti, hogy az általuk irányított településeken mit szeretnének, mit akarnak az emberek, a helyi társadalom pedig mennyire ismeri az önkormányzat tevékenységét, szerepét, egyáltalán érez-e különbséget a tanácsok és az önkormányzatok között? Ami a helyi társadalmakat illeti, az elmúlt húsz év és természetesen a rendszerváltás alaposan felforgatta a lokális kapcsolatokat is. Mint ismeretes, erőteljes polarizáció következett be, a magyar társadalom több szempontból is szétszakadt, fragmentálódott: gazdasági értelemben gazdagokra és szegényekre, regionálisan nyugatra és keletre, politikailag pedig keresztény-nemzeti-konzervatívokra és „idegenszerű” szocialista-liberálisokra, magunkfajtára és magukfajtára, hogy csak a fontosabb törésvonalakat említsem. Különösen a gazdag-szegény törésvonal szembetűnő, hiszen a rendszerváltás előtti decilis-különbségek 4,5-5-szörösről 8-szorosára nőttek, ha pedig finomabb mutatókkal számolunk, akkor a több tízezer luxus-életmódban élőkre, másfelől pedig a több százezer mélyszegényre gondoljunk. Lényegében hasonló polarizáció játszódott le a települési struktúrában, a helyi társadalmak között. A 3200 település egy jelentős részében a helyi társadalom a rendszerváltás veszteseként érte meg a változást, s teljesen elszegényedett. Az aprófalvak zöme sorolható ebbe a kategóriába. Jellemzőjük a munkanélküliség, az elöregedés, a lakosság minőségének romlása, a roma lakta települések gettósodása, az ellehetetlenült infrastruktúra és folytathatnánk a sort. Ezekben a helyi társadalmakban látható az elszegényedés spirálja, a rossz életkörülmények és szolgáltatások miatt elmenekülnek a településről a mozgékony, agilis emberek: a fiatalok, a vállalkozók, az értelmiségiek, s menekülésük tovább szűkíti és lehetetleníti el a helyben maradottak életkörülményeit, s a spirál tovább zuhan a helyi társadalom széteséséig. Ebben a szegény települések csoportjában legalább kétféle típus található: a „mélyszegény” és a „csak” szegény helyi társadalmak köre.

27

bőhm antal

A „mélyszegény” kategóriát Ferge Zsuzsától kölcsönözhetjük és vihetjük át a legelesettebb, legrosszabb helyzetű helyi társadalmakra. Persze alkalmazhatnánk itt a Gazsó Ferenc-féle „roncstársadalom” kifejezést is. Ezeken a településeken 70-100%-os a munkanélküliség, az egyetlen foglalkoztató – ha létezik ilyen – az önkormányzat. A helyi lakosság segélyekből él, s már a második-harmadik generációja nő fel, amely nem ismerte meg a legális munkát. A Gyűrűfű-szindróma működik az esetükben – kihalófélben lévő helyi társadalmak, amelyekre jellemző lehet az e konferencia címében szereplő „halotti tor”. A politika – nagypolitika – már régen leírta őket, hiszen társadalom alatti helyzetük miatt legfeljebb csak a választások idején válnak a politika számára fontossá. Ezekért a településekért már a vészharangot sem érdemes megkongatni, hiszen ezekben már vészharang sincs. S felvetődik a kérdés: vajon mit kezdhetnek, mit tudnak kezdeni ezek a települések az önkormányzatukkal vagy éppen az önkormányzati autonómiával. A „csak” szegény helyi társadalmakat is gyakran jellemzi az agónia vagy az állóvíz, azonban számukra még van, vagy lehet némi remény. Néhány évvel ezelőtt vizsgáltunk sikeres helyi társadalmakat, s találtunk is néhányat. Méretüktől, lakosságszámuktól függetlenül ezek állva maradhatnak, amennyiben helyi társadalmuk képes alkalmazkodni a megváltozott, s állandóan változó körülményekhez. Az természetesen más kérdés, hogy a sikeres települések inkább csak kivételnek számítanak, viszont példák is lehetnek mások számára. Egészen más a jómódú, vagy jobb módú települések helyzete. Ezekben ugyanis működőképes a helyi társadalom, s képes a megújulásra. Itt főleg agglomerációs településekről van szó, amelyek egy-egy nagyváros, vagy nagyobb város vonzáskörzetében léteznek, s képesek alkalmazkodni a környezetükhöz. Az elmúlt húsz évben ezekben zöldmezős beruházások, üzletközpontok, s más munkahelyteremtő létesítmények valósultak meg, s egy merőben más ország képét alakították ki. Jellemző, hogy a városközpontokból, s a városokból jelentős kiáramlás indult az agglomerációs övezetek felé. Csak a fővárosból mintegy kétszázezren költöztek ki a fővárost környező településekre. Lakóparkok, látványfürdők jellemzik ezt a teret, ahol jó kapcsolati tőkével rendelkező, tehetős emberek élnek. Pályázási esélyeik is jóval nagyobbak, mint bárhol másutt, s ez még hitelképességüket is növeli. A városok külön kategóriát képeznek, mivel Magyarországon mindig kedvezőbb helyzetben voltak a falvaknál s a kisebb településeknél. Tudjuk jól, hogy számos város önkormányzata is nehéz helyzetben van, hatalmas deficitet halmozott föl, azonban aligha kétséges, hogy az állam nem hagyja őket csődbe jutni. A nagypolitikának ugyanis szüksége van rájuk, ezért is telepszik rájuk, és sikereikben is igyekszik osztozni. A rendszerváltás óta számos városban látványbe28

az önkormányzatok és a helyi társadalom

ruházások alakították, formálták a városképet, s növelték a helyi lakosság identitás érzetét, gyakran politikai érdekeket hangsúlyozva. Az ott élő emberek életkörülményei összehasonlíthatatlanul jobbak a szegény településeken élők életénél. A fentiek alapján talán érzékelhető, hogy az elmúlt húsz év miként differenciálta a magyar településeket. Ez a differenciáció azonban nem jelenti azt, hogy a települések sorsában, fejlődésében ne lehetne néhány általános, jellemző jelenség. Ezek közül elsőként a társadalmi dezintegrációt említeném, ami azt jelenti, hogy a magyar társadalom nagyon sok településen atomjaira hullott. Ebben nyilván közrejátszik a rendszerváltás utáni erőteljes individualizáció, a hagyományos közösségek felbomlása, s az új típusú – mondjuk: polgári – közösségek hiánya. Ismeretes, hogy a magyar ember nem szeret társulni, annál inkább gyűlölködni. Általános jelenség lett a bizalomvesztés, s ebben a nagypolitikának és a politikai elitnek igen nagy szerepe van. Különben is a nagypolitika átsugárzik a társadalom egészére, így a helyi társadalomra is. Korrupt politikusok, korrupt önkormányzatok, korrupt pártok jellemzik a közéletet. A nagypolitika botrányai a csúcstól az alsó szintekig beivódtak a társadalomba (Tocsik, Zuschlag, Kaya Ibrahim, Josip Tot, BKV, olajszőkítés, szőlő-ügyek – hogy csak néhány fontosabbat említsünk), következményük pedig ritkán van. Működik a „vezér-elv”. A polgármester tavat épít a háza elé, a másikról festmény meg szobor készül, s olyan is előfordul, hogy a helyi információs hírleveleket, periodikákat maga a polgármester írja az első betűtől az utolsóig. Az önkormányzat politikai példaképe a parlament, s a helyi vezetők igyekeznek az országos mintákat követni. Mit érzékel mindebből a helyi társadalom, a lakosság? Minden bizonnyal félrevezetettnek, kiszolgáltatottnak tekintik önmagukat az emberek. Számukra így válik hitelvesztetté az országos és a lokális politika, s ez okozza minden bizonnyal a participáció elégtelenségét helyi szinten. Elképzelhető-e valamiféle kibontakozás ebből a helyzetből? Azt hiszem, igen, hogy szavaimnak optimista kicsengése is legyen, de csak akkor, ha a magyar társadalom helyi és országos szinten egyaránt polgári társadalommá válik.

29

A magyar területi középszint európaizálódása Kaiser Tamás Bevezetés A rendszerváltást követő másfél évtizedben a regionalizáció kérdése állandósult, habár változó intenzitással megjelenő elemévé vált a hazai tudományos és szakmai-politikai közbeszédnek. A különböző tudományos kutatások, szakmai műhelyek tanulmányok, elemzések, empirikus kutatások, stratégiák sokaságát bocsátották a döntéshozók rendelkezésére. A belpolitikai indíttatású, illetve a külső tényezők által generált hatóerők együttes fellépése ellenére az átfogó változás még várat magára. Egyfelől ugyan széleskörű konszenzus alakult ki a központi kormányzat és a helyi önkormányzatok között keletkezett űr betöltésének, az „erős területi középszint” létrehozásának szükségességéről, ugyanakkor markánsan eltérő nézetek fogalmazódtak meg a területi szintek számával, hatáskörével, funkcióival, méretével, valamint a közigazgatásban és a fejlesztéspolitikában betöltött szerepükkel kapcsolatban (Pálné, 2008; Gazsó – G. Fodor – Stumpf, 2007; Agg 2005). A magyarországi területpolitika működésének és az időről időre felerősödő reformelképzelések főáramának legfontosabb zsinórmértéke sokáig az volt, hogy milyen alkalmazkodási követelményeket fogalmaz meg és milyen irányban fejlődik tovább az EU kohéziós (regionális) politikája. A nemzetközi szakirodalomban európaizációnak („europeanisation”) nevezett folyamat során az EU és a tagállamok között kétoldalú, interaktív viszonyrendszer alakul ki, ami egyaránt magában hordozza a szupranacionális érdekérvényesítés, a közösségi normákkal való inkompatibilitás („misfit”), valamint a kölcsönös tanulás és a közpolitikai transzferek lehetőségét. Az európaizációs szemléletmód csapdája abban rejlik, hogy gyakran magától értetődőnek tekinti a változások kizárólagos brüs�szeli eredetét, miközben azokat valójában a globalizációs vagy egyedi belpolitikai kényszerek okozzák. Az előcsatlakozási időszakban uralkodó feltevésekkel szemben ma már vitára sem érdemes tény, hogy az EU a szükséges kompetenciák híján nem írja elő az önkormányzati és közigazgatási hatáskörrel rendelkező régiók kialakítását, ráadásul a jövő fejlesztéspolitikájában egyre inkább előtérbe kerülnek a rugalmasabb működést biztosító funkcionális térségek. Mindez persze nem jelenti azt, hogy a területpolitika vonatkozásában nincsenek alkalmazkodási kényszerek; az EU ugyan nem írhat elő egységes közpolitikai modelleket,

31

kaiser tamás

de elvárásokat fogalmazhat meg a kívánatos célok megvalósítása érdekében, ami kikényszeríti a közös standardok és gyakorlatok átvételét. Éppen ezért az EU irányából érkező elvárásokat nem lehet kizárólag a szűkebben értelmezett kohéziós politika nézőpontjából értelmezni. A 2008 őszén kibontakozott pénzügyi és gazdasági válság minden korábbi, vélt és valós reformkényszernél nyilvánvalóbbá tette, hogy – más közpolitikai szektorokhoz hasonlóan – az ország működőképességének megőrzése és versenyképességének erősítése érdekében immár elodázhatatlan egyrészt az „erős területi középszint” mibenlétének definiálása, másrészt az államigazgatási, önkormányzati és fejlesztéspolitikai alrendszerek viszonyrendszerének és a többszintű kormányzás (multi-level governance, MLG) gyakorlatának megfelelő összehangolása. Az ismételten elakadt hazai közigazgatási (szűkebben területi) reform újraindításához azonban újabb esélyt kínál az európai területpolitikában 2007-től felerősödő stratégiai tervezés, ami kezdettől fogva összekapcsolódott a kohéziós politika – átfogóbban az uniós programidőszak – 2013 utáni működésének előkészítésével, legújabban pedig a Lisszaboni Stratégia megújításával („EU 2020”). Az újrakezdés kiemelkedően fontos eleme lehet a spanyol-belga-magyar csoportos elnökség, amelynek hazai programelemeit az EU részben már előre meghatározta azzal, hogy az elnökségek történetében először két kötelező házi feladatot is előírt, nevezetesen a 2007 májusában Lipcsében elfogadott Területfejlesztési Menetrend áttekintését és értékelését, valamint az Európai Duna Stratégiára vonatkozó részletes akcióprogram kimunkálását. Ebből következően a területi dimenziónak meghatározó szerepe lesz az elnökségi munkaprogramban, amelynek előkészítése és megvalósítása során olyan „hibernálódott” hazai problémák is életre kelthetők, mint a közigazgatási (szűkebben önkormányzati) reform, benne a két évtizede húzódó régió-megye vita lezárásával és az erős területi középszint kialakításával. E rövid áttekintés során először bemutatjuk a hazai fejlesztéspolitika európaizálódásának területi aspektusait. Ezt követően a kohéziós politika jövőjének dilemmáit és perspektíváit elemezzük a hazai tennivalók nézőpontjából. Végül néhány következtetést fogalmazunk meg az erős területi középszint kiépítésének hazai perspektíváival kapcsolatban. Az alkalmazkodó európaizálódástól az új kihívásokig A hazai közigazgatási és fejlesztéspolitikai intézményrendszer európaizálódása hosszú folyamat, amelynek több, egymástól jól elkülöníthető szakasza van. A demokratizálódás és a piacgazdaság feltételeit az „előzetes”, az aquis communautaire-nek való megfelelést az „alkalmazkodó” európaizálódás határozta meg, ami az EU-konform működést és az eredményes tagság feltételeit 32

a magyar területi középszint európaizálódása

kiépítő csatlakozás utáni szakaszban teljesedik ki (Ágh 2006: 85). Ebben az időbeli keretben értelmezhető a kompatibilitás/inkompatibilitás értékduál, valamint a változások mértékét és dinamikáját befolyásoló tényezők köre, beleértve az európaizációval foglalkozó nemzetközi irodalomban meghonosodott ellenzők, támogatók, „közpolitikai vállalkozók”, informális normák és kulturális attitűdök fogalmi keretei. A valódi átalakulás és adaptációs kényszer az ún. előcsatlakozási időszakban, az EU-kompatibilis működéshez szükséges alkalmazkodó európaizálódás során jelent meg először, de a feladatok teljes körű befejezése és konszolidálása már a harmadik szakaszba csúszott át. Másként szólva a hazai közigazgatás és fejlesztéspolitika működésében egymásra rétegeződött az aktuális feladatok ellátása és az egyes programidőszakokban természetszerűleg módosuló uniós feltételrendszerhez való alkalmazkodás. Ebben a kettős szorításban bármiféle reformnak csak akkor lett volna komoly esélye, ha az érintett politikai erők és szakmai közösségek nemcsak a „negatív konszenzus”-ig jutnak el – ami a változtatások szükségességét jelenti – de a „pozitív konszenzus” jegyében megegyezés születik olyan alapvető kérdésekről, hogy mi a decentralizáció célja és tartalma (közigazgatási és/vagy államreform, avagy pusztán a területfejlesztés intézményrendszerének megerősítése), hány területi szintre van szükség, milyen feladatok, hatáskörök, kompetenciák kerüljenek a régiókhoz a központi (államigazgatási) szinttől és a megyéktől, hol húzódjanak az új területi felosztás közigazgatási határai, hogyan kapcsolódjon össze a választási rendszer reformjával (Pálné, 2008; Zongor, 2004; Rechnitzer, 2001). A hazai területpolitika alakulását az elmúlt másfél évtizedben alapvetően két kérdés határozta meg. Egyrészt az EU regionális (kohéziós) támogatásainak hatékony felhasználásához kapcsolódó intézményi és adminisztratív kapacitások kiépítése, másrészt pedig ezzel szorosan, de nem teljes mértékben összekapcsolódva a területi középszint alkotmányos-közjogi és funkcionális tartalmának meghatározása. Ez utóbbi törekvés a közkeletűen régió-megye vitának nevezett folyamatban kulminálódott, amelynek történetében a kilencvenes évek második felétől napjaikig három szakasz különíthető el, nevezetesen a „megye-bázisú regionalizáció”, az „EU-kompatibilis kapacitásépítés”, valamint a „lopakodó regionalizáció és megyétlenítés” időszaka. Az első, 1996-1998 közötti szakaszt a „szelíd erőszakkal” felülről kezdeményezett, de döntően alulról szerveződő, a megyei fejlesztési tanácsokra alapozott, „megye-bázisú” regionalizáció jellemezte. Annak ellenére, hogy az 1990. évi önkormányzatokról szóló törvény (Ötv.) elfogadásával a megyék jelentősen vesztettek hatásköreikből, az 1996. évi területfejlesztésről és területrendezésről szóló XXI. tv. (Tftv.) mégis kulcsszerepbe juttatta a megyei területfejlesztési tanácsokat 33

kaiser tamás

(MFT) a decentralizált források elosztása, valamint az országos, ágazati programok véleményezése és a tervezés területén. Létrejött egy furcsa, paradox helyzet, amelyben a területpolitikát – miután a megyei önkormányzatok nem rendelkeztek kellő fejlesztési forrásokkal – alapvetően a közjogi státuszát tekintve bizonytalan helyzetű megyei területfejlesztési tanácsok koordinálták (Zongor, 2000). Ezt követte a második, 1999-2004 közötti időszak, amelyben az aktuális kormányprogramok elkötelezték ugyan magukat az önkormányzati régiók létrehozása mellett, de a gyakorlatban – a csatlakozás feltételrendszerének teljesítése érdekében – az Európai Bizottság elvárásainak teljesítésére, az „EU-kompatibilis regionális intézményi és adminisztratív kapacitások” kiépítésére helyezték a hangsúlyt. Az 1999. évi XCII. törvény rögzítette a régiók határát, ezeken belül pedig kötelezővé tette a regionális fejlesztési tanácsok megalakulását, létrehozva ezzel a területfejlesztési vagy tervezési-statisztikai régiókat (Zongor – Kaiser, 2002: 247). Ezzel párhuzamosan az ún. előcsatlakozási alapok menedzsmentjéhez kapcsolódóan kialakultak a professzionális és technokrata szakértők enklávéi. A „latinizációnak” is nevezett jelenség egy kettős intézményi és adminisztratív struktúra kialakulására utal, amelynek keretében a gazdasági és pénzügyi szektorokban megjelennek egy jól képzett, modernizáció iránt elkötelezett, specifikus feladatokra koncentráló elitbürokrácia szigetei, működésük azonban elkülönül az apparátusok mindennapi, rutinszerű tevékenységétől, és nem kerül sem a szélesebb közvélemény, sem a szakmai nyilvánosság homlokterébe. E változások megértéséhez nem árt visszaemlékezni arra, hogy az előcsatlakozási folyamat kezdeti időszakában az Európai Bizottságon belül mind a Regionális, mind a Bővítésügyi Főigazgatóság erőteljesen támogatta a területi középszintek (régiók) bekapcsolódását a felkészülés folyamatába. Mindez világosan kitűnik az Európai Bizottság 1997-től rendszeressé váló éves jelentéseiből (Regular Country Report), amelyek azt a benyomást keltették, hogy a csatlakozó országok tekintetében az EU-nak világos és egyértelmű elképzelései vannak a regionális politika decentralizált modelljének egységes alkalmazásáról, beleértve a közvetlenül választott intézményeket, a kohéziós támogatások abszorpciójához szükséges regionális adminisztratív kapacitások tartalmi és intézményi vonatkozásait, a regionális szintű partnerségek kialakítását (Hughes – Sasse – Gordon, 2004: 25). A „regionális kapacitások” kiépítése a csatlakozási folyamat feltételrendszerének mitikus kifejezésévé vált, amely a politikai és részben a szakmai közbeszédben kezdett összefonódni a regionális önkormányzatok kiépítésének vélelmezett követelményével. Ennek következményeként a csatlakozásra való felkészülés folyamatában egyre inkább a régiók kezdtek előtérbe kerülni a megyék rovására.1 34


A Bizottság „mantrájává” vált regionális adminisztratív kapacitásról azonban már 2001 végére kiderült, hogy valójában a kohéziós támogatások eredményességi, átláthatósági és hatékonysági oldalát fejezi ki, ami független attól, hogy a közösségi szabályozásban előírt intézménytípusok beépülnek-e a közigazgatás és területfejlesztés intézményrendszerébe (Hughes – Sasse – Gordon, 2004: 81). De a legfontosabb tanulságot mégis az jelentette, hogy az EU-nak nem volt és most sincs hatásköre az egyes országok közigazgatási berendezkedésének megváltoztatására, és ez nem is volt, nem lehetett szándékában. A regionalizációnak a Bizottság által kezdeményezett szimmetrikus modellje mégis nagy szerepet játszott a csatlakozási folyamatban és a tárgyalások során, kialakítva azt a képzetet, hogy az EU-elvárások miatt közigazgatási reformra, ezen belül önkormányzati régiók kialakítására van szükség. A 2004. május 1-jével megvalósult csatlakozással egyúttal új korszak is kezdődött, amelyben világosan megragadhatók a máig ható kettős reformkényszer elemei. Ennek következményeként a megyei szintű fejlesztéspolitika – és ezen keresztül a megye, mint közigazgatási egység – sorsát máig ható érvénnyel két, korántsem egységes és egy irányba mutató folyamat határozza meg. Egyik oldalról folyamatosan biztosítani kell az EU strukturális (kohéziós) politikájának fogadásához szükséges intézményi és adminisztratív kapacitásokat, a másik oldalon viszont egyre sürgetőbben jelentkezett a rendszerváltást követően félbe maradt közigazgatási reform befejezésének, különösen a „társadalmi és területi közép” kiépítésének követelménye. Az elkészült javaslatok és koncepciók azonban a hazai belpolitikában kialakult mély törésvonalak következtében egyre inkább pártpolitikai színezetet kaptak. Ennek köszönhetően Magyarországon egy meglehetően bizarr szituáció alakult ki, amelyben kisebb-nagyobb megszakításokkal, de állandósult kormányzati cselekvéssé vált az elviekben mindenki által elkerülhetetlennek tartott közigazgatási és területpolitikai reform, anélkül, hogy sikerült volna alapvető kérdésekben szakmai és politikai konszenzust teremteni. Az első Nemzeti Fejlesztési Terv (NFT) megvalósítása ugyanakkor a régiók számára is csalódást keltett, miután 2004 és 2006 között a korábbi tervekkel ellentétben csupán egy, felülről készített „központi regionális operatív program” valósult meg, habár számukra némi vigaszt nyújtott a sajátos adottságaiknak és fejlesztési igényeiknek megfelelő regionális akciótervek (RAT) elkészítésének lehetősége. A statisztaszerepre kényszerült megyék viszont egyedül a határ menti együttműködésben kaptak szerepet. Fejlesztéspolitikai kompetenciáikat és eszközeiket időközben nemcsak a régió kezdte elszívni „felülről”, de a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvény alapján komoly eróziós hatás kezdődött meg „alulról”.

35

kaiser tamás

A csatlakozást követő harmadik szakaszban, 2004 őszétől 2008 novemberéig a hazai regionalizáció útjai két szálon folytatódtak. Egyfelől a 2007-2013 között rendelkezésre álló kohéziós források felhasználásában – nem teljesen függetlenül az EU fejlesztéspolitikai koncepciójának módosulásától – egy erőteljesen centralizált, teljesítményorientált, az új közmenedzsment (New Public Management, NPM) gyakorlatára támaszkodó, a regionális szereplőknek azonban viszonylag csekély mozgásteret hagyó intézményi struktúra jött létre, másfelől pedig 2006 nyarán, a második Gyurcsány-kormány hivatalba lépését követően erőteljes kormányzati kezdeményezések indultak meg az önkormányzati régiók létrehozásának érdekében. Ez utóbbi folyamat az államigazgatás és a fejlesztéspolitika alrendszereiben, az alkotmánymódosításhoz szükséges politikai konszenzus hiánya miatt szakmai kényszerpályán és jogi kerülőutakon zajlott, hol látványosan nekilendülve, hol látszólag visszahúzódva, leginkább „lopakodó regionalizáció” és a „megyétlenítés” fogalmával írható le (Rechnitzer, 2001; Zongor, 2004). Ez a gyakorlatban azt jelentette, hogy a kormány a hatáskörök „széthúzásával”, vagyis a megyék fejlesztéspolitikai és közigazgatási szempontból történő „kiüresítésével”, valamint a forráselosztás regionális szintre történő telepítésével próbálta elérni a két preferált szint (régió és kistérség) megerősítését. Az Alkotmánybíróság 2008. november 3-i döntése a regionális közigazgatási hivatalok megszüntetéséről – a makacsul tovább erőltetett próbálkozások ellenére – egyúttal egy korszak lezárásának is tekinthető. A kormány nyilvánvalóvá tette, hogy a ciklus hátralévő részében a reformok folytatása helyett a meglévő állapotok konszolidálására törekszik, ugyanakkor távlati célként meglebegtette a szakmai berkekben már korábban felmerült „megyebarát regionalizáció” gondolatát. Az európai területpolitika perspektívái: vonzások és választások A 2013 utáni kohéziós politika jövője olyan diskurzusokban formálódik, amelyek „kívülről”, azaz a tagállami hatáskörben lévő, de szélesebb spektrumú területfejlesztéstől haladnak „befelé”, a szűkebb tematikájú kohéziós politika irányába, a két közpolitika között pedig a területi kohézió jeleníti meg az érintkezési felületek, vitás kérdések és kompromisszumok világát. Az elnökségeknek kezdettől fogva komoly szerepe volt az összekapcsolódás intézményi kereteinek kialakításában. A 2007-es portugál és a 2008-as francia hivatali időszak alatt vált véglegessé a Területfejlesztési Menetrend végrehajtására kezdeményezett Első Akcióprogram (First Action Programme, AP1) munka- és ütemterve. Ennek alátámasztására öt ajánlást fogadtak el, amelyek a feladatok végrehajtásának egyfajta elemzési keretét alkotják. Valójában ez az öt alapelv az, ami a jövőre nézve elsőként és egyértelműen megfogalmazza az integrált meg36


közelítés legfontosabb sarokpontjait, és ami a hazai területi középszintet érintő reformok újragondolása szempontjából is megkerülhetetlen: 1. A tervezés során figyelembe kell venni az ágazati politikák területi hatásait. 2. Erősíteni kell a koordinációt az ágazati politikák és a kohéziós politika között. 3. Gyarapítani kell az ágazati politikák területi hatásaival kapcsolatos ismereteket. 4. Erősíteni kell a területi kohézióra vonatkozó koordinációt mind nemzeti, mind európai szinten. 5. A területi megközelítés optimalizálása érdekében szükség van az adott fejlesztési területnek, földrajzi adottságoknak és funkcióknak leginkább megfelelő területi szintek kijelölésére (Faludi, 2009: 25). A koncepció központi elemét alkotó területi kohézió jelentőségét az is mutatja, hogy a Lisszaboni Szerződés a kohézió harmadik dimenziójaként ismeri el. A közösségi jog hatálya alá helyezi (legalizálja) a területi kohézió célkitűzéseit, egyúttal egy évtizedes fejlődési szakasz végére tesz pontot2. A területi kohézió középpontba állítása felveti egy esetleges fejlesztéspolitikai paradigmaváltás lehetőségét, amit a Bizottság által 2008 októberében kiadott és széleskörű vitára bocsátott Zöld Könyv a területi kohézióról című dokumentum vitájának tapasztalatai is megerősítenek.3 Mindebből az tűnik ki, hogy a kohéziós politika a belső adottságok kibontakoztatása és a komparatív előnyök kiaknázása révén elsősorban az egyes térségek sajátos földrajzi és intézményi adottságára, szocio-kulturális viszonyaira épülő, területi alapú (place-based) fejlesztéspolitikaként értelmezhető, amelynek célja, hogy az EU valamennyi régiója – fejlettségi szintjétől függetlenül – vegye ki a részét az átfogó gazdasági hatékonyság és növekedés megalapozásából. Várhatóan ismét meghatározó szerepe lesz az újragondolt és megerősített lisszaboni és a göteborgi célkitűzéseknek (konkrétan a 2010 első felében elfogadásra kerülő EU 2020 stratégiának), de mellettük új, de lényegében egyenrangú tényezőként lép be súlyában és tartalmában megerősített, a jelenleg még „csak” a kohéziós politika harmadik prioritásaként működő területi együttműködés. Új kihívásként jelennek meg a környezettel, demográfiával, energiaellátással, valamint a globalizációs versenyképességgel összefüggő problémák, amelyek kezelése valamennyi térség számára „testre szabott”, de a területi és ágazati közpolitikákat integráló stratégiákat igényel. Mindez ismételten arra hívja fel a figyelmet, hogy a kohéziós politika céljait és prioritásait egyre kevésbé lehet elkülönítetten kezelni az átfogó területpolitikai kérdések megoldásától. Az új területi kihívásokat egyre nehezebb a hagyományos (közigazgatási, fejlesztéspolitikai) keretek között kezelni, ezért a területi kohézió egyúttal a rugalmasságot előfeltételként kezelő funkcionális megköze37

kaiser tamás

lítés előtérbe kerülését is jelenti. Ennek értelmében a korábbiakhoz képest jóval nagyobb szerephez juthatnak a funkcionális makro-régiók, amelyek térbeli kereteit a fejlesztési szükségletek és területi adottságok jelölik ki. Ezt jelzi a földrajzi és közigazgatási határokat rugalmasan kezelő funkcionális térségek felértékelődése, amelynek modell-értékű kísérleti programja körvonalazódik a Balti-tengeri stratégia, potenciálisan pedig az Európai Duna Stratégia keretében (DG Regio 2008; Barca 2009; DG Regio 2009a; Samecki 2009). Következtetések Az európai területpolitikában érzékelhető paradigmaváltás, valamint a 2013 utáni kohéziós politika megvalósításának előkészítése erőteljes vonzásokat fog gyakorolni a tagállamok fejlesztéspolitikájára, számos érintkezési felületet alakítva ki a közigazgatás intézményrendszerének teljes vertikumával. Az utóbbi években valóságos intézményalapítási láz söpört végig a hazai régiókon. Világosan látszik, hogy a régióink a csatlakozást követően – a korábbi régióépítés eredményeire támaszkodva – egyre jobban beágyazódnak a területi- és gazdasági folyamatokba, új regionális szerepkörök és intézmények jelennek meg, elindult a hálózatosodás a település-együttesek, innovációs- és szolgáltató központok, ipari- és tudásparkok között. A regionális fejlesztési tanácsok és ügynökségeik a hazai és uniós támogatások kezelésében, a helyi erőforrások feltárásában betöltött szerepük révén jelentős mértékű elfogadottságra és presztízsre tettek szert az érintettek körében. Megjelentek az európai térbe való bekapcsolódás, a horizontális kapcsolatok kiépítésének első csírái is. Ugyanakkor a „lebegtetett” hazai regionalizáció miatt a régió helye, szerepe, a felsőbb (kormányzati) és alsóbb (megyei, kistérségi, települési) szintekhez való viszonya tisztázatlan, koordinálatlan, helyenként esetleges. A régióknak nincsenek saját forrásai és valódi döntési hatáskörei, szerepük jelenleg újraelosztó és közvetítő. A régió tehát ilyen értelemben mindenkié (sokan használják, hivatkoznak rá, igénybe veszik a szolgáltatásait, kiváló terepe az intézményépítésnek), de egyszersmind senkié, mivel nincs igazi gazdája, és ebből következően maga sem tudja teljes mértékben koordinálni a gazdaság és a társadalom szereplőit. A térségben zajló reálfolyamatok ma már belülről feszegetik a területfejlesztés intézményrendszerének kereteit, miután az nem képes integráltan kezelni a problémákat és kihívásokat. Paradox és egyben pazarló helyzetet jelent, hogy a hazai régióknak ma nincs komoly közigazgatási szerepe, nincs választott intézményrendszere, ugyanakkor több milliárd forint vissza nem térítendő központi támogatás odaítéléséről hoz döntést, miközben ezzel párhuzamosan zajlik a megye anyagi és intézményi kiüresítése. Mindez egyúttal választási kényszer elé állítja a ma még a politikai konszenzus hiányából eredő kényszerpályán és jogi kerülőutakon, alapvetően az állam38


igazgatás és a fejlesztéspolitika alrendszereiben zajló hazai regionalizáció további fejlődését. Meggyőződésünk szerint az európai terület- és kohéziós politika jövője körül kibontakozó „integrált megközelítés” bázisán, az elnökségi feladatokra való felkészüléshez illeszkedve ismét neki kell feszülni az elkerülhetetlen közigazgatási és területi reform kérdésének. Egy adott ponton túl a döntéshozók számára elérkezik a választás pillanata. Magunk részéről azt a változatot támogatnánk, amelyik a megszűnő megyei területfejlesztési tanácsok hatásköreivel és egyéb forráselosztó funkciókkal megerősített megyei önkormányzatok társulásaiból létrehozott erős fejlesztési régióban, és a policentrikus fejlődés jegyében működő államigazgatási régióban látja a megoldást. Természetesen a részleteket illetően számos jól ismert megoldás és javaslat létezik nagyrégiós megoldástól a delegált régiókon át a nagymegyés (kisrégiós) variációig. Mindezek rövid időn belüli kimunkálása és társadalmi-politikai elfogadtatása esetén még a következő, 2014-től kezdődő uniós költségvetési időszak előtt sikerülhet lezárni a területi-közigazgatási reformot, létrehozva az európai közpolitikai térben is versenyképes „erős területi középszintet”. A tisztázó viták egyik meghatározó szegmensét a terület- és fejlesztéspolitikának kell alkotnia, amelynek keretében a jól ismert szakmai és politikai „mantrák” több szempontú és politikai elfogultságtól mentes megvitatását be kell illeszteni a válságkezelés és az elvesztett versenyképesség visszaszerzésének folyamatába. Ez azért is különleges feladat, mert nemcsak a saját házunk táján kell rendet teremteni, de egyúttal az EU egésze felé egy megvalósítható területfejlesztési stratégiai programot kell kidolgoznunk. Jegyzetek 1 A Phare program irányelvei alapján 2001-2003 között az Előzetes Nemzeti Fejlesztési Terv részeként a régiókban Előzetes Regionális Fejlesztési Tervek készültek, 2001-től egyre több hazai költségvetésből származó, decentralizált forrás felett is rendelkeztek. 2 A területi kohézió koncepciójának igen széles körű irodalma van, de jelen tanulmányban csupán az uniós kontextusban felmerült értelmezésekre támaszkodunk. 3 A vita eredményeit a Hatodik Előrehaladási Jelentés, valamint a Regionális Politika Főigazgatósága által a svéd elnökség alatt kiadott munkaanyag foglalja össze (Commission 2009, DG Regio 2009b).

39

kaiser tamás

Irodalom Agg Zoltán (2005): Politikai földrajz és megyerendszer. Közigazgatási és Szolgáltató Iroda, Veszprém Ágh Attila (2006): Magyarország az Európai Unióban. Az aktív Európa-politika kezdetei. Századvég Kiadó, Budapest Barca, F. (2009): An Agenda for a Reformed Cohesion Policy: A place-based approach to meeting European Union challenges and expectations. Independent report prepared at the request of Danuta Hübner, Commissioner for Reginal Policy, April Bizottság (2007): Negyedik Jelentés a gazdasági és társadalmi kohézióról, Brüs�szel, COM (2007), 273, végleges Commission (2009): Sixth progress report on economic and social cohesion. Brussels, 25. 6. COM (2009) 295 final Directorate-General for Regional Policy (2008): Regions 2020: An Assessment of future challenges for EU regions. Commission staff working document SEC (2008) 2868 final Directorate-General for Regional Policy (2009a): Reflection Paper on Future of EU Regional Policy. Paper for informal meeting of Ministers for Regional Policy, April Directorate-General for Regional Policy (2009b): ’Territorial cohesion’:unleashing the territorial potential’. Background Document to the Conference on Cohesion Policy and Territorial Development: Make Use of the Territorial Potential! 10-11 December 2009, Kiruna, Sweden Faludi, Andreas (2009): The Portuguese, Slovenian and French Presidencies 2007-2008-A Sea Change in European Spatial Planning? European Journal of Spatial Development, May Gazsó Tibor – G. Fodor Gábor – Stumpf István (szerk.) (2007): Őszöd árnyékában. A 2. Gyurcsány-kormány első éve. Századvég Kiadó, Budapest Hughes, James – Sasse, Gwendolyn – Gordon, Claire (2004): Europeanization and Regionalization in the EU’s Enlargement to Central and Eastern Europe; Palgrave Macmillan Kaiser Tamás – Zongor Gábor (2002): A magyar regionális politika intézményrendszere és szabályozása, előcsatlakozási alapok, fejlesztési tervek, felkészítő programok. In. Gergó Zsuzsanna – Szilágyi István (szerk.): Gazdasági-szociális kohézió és strukturális politika az Európai Unióban. Veszprémi Egyetem, Társadalomtudományok és Európai Tanulmányok Tanszék, Veszprém Pálné Kovács Ilona (2008): Helyi kormányzás Magyarországon, Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs

40


Rechnitzer János (2001): A halogatott regionalizáció mint a területi politika sajátossága az átmenetben. Tér és Társadalom, XV. évfolyam, 2. szám, pp. 3-24. Samecki, Paweł (2009b): Orientation paper on future cohesion policy, DG Regio. Brussels, December Zongor Gábor (2000): Területfejlesztési alapismeretek kezdőknek és haladóknak. Európai Füzetek V., Veszprém Zongor Gábor (2004): A magyarországi önkormányzatok és regionális törekvések az európai területpolitika tükrében. In.: Ágh Attila – Rózsás Árpád – Zongor Gábor (szerk.): Európaizálás és regionalizálás Magyarországon. Budapest: ÖnkorPress Kiadói Kft., pp. 235-259.

41

Néhány gondolat az önkormányzatok és a központi hatalom viszonyáról Kaltenbach Jenő I. A központi és a helyi hatalom egymáshoz való viszonya egyike a legkomplexebb kérdéseknek. Különösen igaz ez egy olyan országban, mint Magyarország, amelynek a történelme e két tényező folyamatos küzdelmeként is leírható. Ennek nyomai mind a mai napig megtalálhatók. Kevés olyan ország van Európában, amelyben a központ és a vidék ellentétpár, dichotómia nemcsak földrajzi, hanem társadalmi, politikai, kulturális, sőt horribile dictu még bizonyos értelemben etnikai dimenziókkal is bír. És ez sem csak a múlt, hanem a jelen is („idegenszívű”, „nemzeti”). A népi-urbánus ellentét ugyan elsősorban irodalmi köntösben jelentkezett és jelentkezik, de ennek jóval szélesebb kontextusa is van, mögötte értékrendbeli különbségek is meghúzódnak. Volt az ország történetében olyan periódus (XVI-XVIII. század), amelyben a helyi (megyei) önállóság sérthetetlensége a nemzeti lét kérdéseként szerepelt, míg az ezt követő időszakban (XIX. század második felétől) éppenhogy a centralizáció számított a túlélés, a nemzeti felemelkedés, mai szóval a modernizáció legfontosabb feltételének. Magam is úgy gondolom, hogy a centralizáció-decentralizáció előjelek nélküli fogalmak. Nem igaz, hogy a decentralizáció jó, mert demokratikus, a centralizáció meg rossz, mert diktatórikus, vagy fordítva. Az igazság az, hogy e két tényező egymáshoz viszonyított aránya történelmi hullámzást mutat, vagy – ahogy Lőrincz Lajos fogalmaz – apály és dagály jelenségként viselkedik.1 Nyilvánvalóan nem véletlen, hogy a nyugat-európai mainstream a 2. világháború után a helyi önállóságot – legalábbis elvben – a demokrácia megmentőjeként,2 egyfajta vertikális hatalommegosztásként fogta fel, és ebben a Franco utáni Spanyolország is követte. Ma ez messzemenően nyugvópontra jutott, és a problémát sokkal kevésbé hatalmi, mint inkább közigazgatás-szervezési aspektusok uralják. Ha ma körülnézünk Európában a központi-helyi relációt illetően, nagyjából a következő kép tárul elénk. II. A nyugat-európai önkormányzati rendszereket több magyar szerző is kategóriákba sorolja.3 Így többnyire a déli (latin), az angol, a német-osztrák és a skandináv modellről esik szó. E kategorizálás több szempontot vesz figyelembe, de nagy 43

kaltenbach jenő

hangsúlyt kap a helyi integráció foka. Ugyanakkor a helyi-központi viszonyrendszer ebben a kategorizálásban relatíve alárendelt szerepet játszik. Ez alól a kivételek egyike egy Szente Zotán cikk a 90-es évek közepéről, ami átfogó képet ad a helyi-központi viszonyokról az európai országokban.4 Viszonylag kevés figyelmet kapott a magyar nyelvű szakirodalomban az Európa Tanács egy ezredfordulón íródott Supervision and auditing of local authorities’ action című elemzése.5 Ez az írás azért érdemel figyelmet, mert a központi felügyelet szempontjából kategorizálja az egyes önkormányzati rendszereket. E szerint a helyi önkormányzati rendszerek különböző elméleti háttérrel alakultak ki. Négy kategóriát állapít meg: 1. A francia rendszert, amely a „municipális hatalomból” indul ki, amely az illetékességi területén belül gyakorolja a közhatalmat, azaz lényegében nem tesz különbséget állami és önkormányzati kompetenciák között. Ebből következik, hogy a központi hatalomnak viszonylag erős eszközök állnak rendelkezésére a helyi irányában. 2. A német teória a korporatív alapon szerveződő helyi közösségből indul ki, amely a közhatalom helyi-területi részének a birtokosa. 3. Az angol elmélet alapja az ún. „self-government” gondolata, amelynek aranykora a tizennyolcadik század. 4. Végül a decentralizáció teóriája, amely a korábbi idők erős hierarchikus rendszereinek ellenreakciójaként jött létre.6 A központi-helyi kapcsolatokat számos tényező befolyásolja. Így például a forráselosztás, a költségvetésből való részesedés, a hagyományokra épülő mentalitás stb., mindez szerepet játszik e kapcsolatok megítélésében. Ez a komplexitás itt és most nem járható körbe, de a központi befolyás jogi intézményrendszere, amelyről beszélni szeretnék így is sokat elárul a vizsgált viszonyokról. A következő főbb kérdések merülnek fel: 1. Milyen a központi munkamegosztás? (Érdekes módon a magyar nyelvű irodalom figyelme itt szinte kizárólag a kormányzatra irányul, pedig időközben a törvényhozás szerepe is előtérbe került. Gondolok itt mindenekelőtt az ombudsman rendszerre, amely gyakran lép fel és strukturális kérdéseket is vizsgál, nemcsak pontszerűen avatkozik be, illetve az Alkotmánybíróságra.) Ha a kormányzati befolyásolásnál maradunk, akkor annak is jelentősége van, hogy egy vagy több minisztérium rendelkezik hatáskörrel. Mindkettőre található példa Európában. Fő szabályként az erősen integrált, azaz egy minisztériumnál összpontosult hatáskör esetén általában a befolyás is erősebb. Ehhez jön a föde44

néhány gondolat az önkormányzatok és a központi hatalom viszonyáról

ratív államok problémája, ahol a „központ” (tagállami kormány, szövetségi kormány) megkettőződik. 2. Milyen a központi befolyásolás eszközrendszere az önkormányzati döntések befolyásolására? Felügyelet vs ellenőrzés. Általánosságban azt lehet mondani, hogy nyugat-európai fő trend, hogy a helyi befolyásolás többcsatornás és jellemzően túlterjeszkedik a puszta ellenőrzésen (egyszerű vizsgálódás, ténymegállapítás és esetleg eljárás kezdeményezés), azaz felügyeletként (a puszta ellenőrzésen túl kasszáció, végrehajtás felfüggesztése stb.) aposztrofálható. Ami a részleteket illeti: a szakirodalom általában megkülönbözteti az ún. segítő eszközöket, amelyekkel a központ segíti az önkormányzatokat a helyes döntés meghozatalában. Ez lehet információ átadása, tanácsadás, képzés stb. Ez abból a megfontolásból fakad, hogy az önkormányzati rendszer sikeres működése központi érdek is. A modern közigazgatásban a központi-helyi érdekellentét nem tűnt el ugyan, de lényegesen tompult, sokkal inkább konszenzusra, mint rivalizálásra törekvő.7 Természetesen amolyan ultima ratio-ként itt sem hiányozhatnak az eszköztárból a korrekciós jogintézmények. Ilyenek: • felfüggesztés, megsemmisítés (esetleg megváltoztatás), • a mulasztás orvoslása, • az önkormányzati tisztségviselő közvetlen szankcionálása,8 • a feloszlatás. Itt-ott még a célszerűségi ellenőrzés is megengedett. E vázlatos áttekintés végkicsengése, hogy a nyugat-európai országokban a helyi hatáskör növelése, érthető okokból, együtt járt a központi felügyelet intenzitásának a fokozódásával. III. A nyugat-európai példából kiindulva az is érthető, hogy a kelet-európai rendszerváltás országai a decentralizációt a demokratikus intézményrendszer sine qua non-jának tekintették. Kelet-Európa a rendszerváltáskor jutott abba az állapotba, ahol Nyugat-Európa a 2. világháború után volt. Az erősen centralizált, a helyi (és minden más) autonómia iránt gyanakvó hatalom eltűnése valóságos decentralizációs lavinát váltott ki. Kevés ország ment azonban ebben olyan mes�szire, mint Magyarország. Nálunk e folyamat (is), mint annyiszor a történelem során, a cezúra, a közelmúlt teljes tagadásának jegyében ment végbe. A magyar önkormányzati elv, Európában párját ritkító módon kollektív alapjogként került megfogalmazásra és a szubszidiaritás elve szinte fundamentalista módon értelmeztetett. Az akkor még jelentős befolyással bíró magyar libe45

kaltenbach jenő

ralizmus abban bízott, hogy a „szabadság kis körei”, az átlátható, emberléptékű helyi közösségek a demokrácia műhelyeiként fognak működni. Az a történelmi tapasztalat is a helyi önállóság erősítésére ösztönözte őket, hogy a központi hatalom túlsúlya elnyom minden önálló polgári attitűdöt, így azt amennyire lehet, meg kell akadályozni. A helyi társadalom átlátható, „emberléptékű” közösségét a demokratákat „termelő” műhelyként fogták fel, amelytől az egész társadalom tudatának alulról jövő, szerves demokratikus átalakulását, a demokratikus konszenzus létrejöttét várták. Ennek tulajdonítható, hogy az önkormányzati tárgyú törvények a nyugat-európai fő áramlattól jelentősen eltérő mértékben erősítették a helyi szintet, és egyben gyengítették a központ befolyását. Ez számos vonatkozásban tetten érhető, amelyekből mindenekelőtt kettőt emelnék ki: • a központi ellenőrzés eszköztelenségét, • a feladatmegosztás anomáliáit. A központi befolyás eszköztelensége Ha a vizsgálódást a nyugat-európai példáknál alkalmazott úton végezzük el, akkor mindjárt azt láthatjuk, hogy a központi befolyás szereplőinek száma jelentősen nagyobb, mint az ott tapasztaltak. Először is semmiképpen nem szűkül le a kormányzati szférára. Magyarország rendelkezik az egyik legszélesebb hatáskörű Alkotmánybírósággal, amelynek ítélkezési gyakorlata gyakran érint önkormányzati ügyeket, ezzel is gyengítve a kormányzati befolyás kizárólagosságát. Ehhez járul hozzá a hasonlóan jól fejlett ombudsman rendszer, ráadásul az eddigi biztosok szerepfelfogása éppen az önkormányzati szféra relációjában meglehetősen aktivistának bizonyult. Mindezt fokozza az az alkotmányos helyzet, amely az önkormányzat jogalkotási tárgykört a kétharmados tárgykörök közé sorolja és végül az a tény, hogy a polgármesteri-képviselői inkompatibilitás 1994. évi megszüntetését követően az önkormányzati lobby az Országgyűlésben hihetetlenül megerősödött.9 Nyilván mindezeknek köszönhető, hogy a központi befolyás gyakorlatilag nem rendelkezik a fentiekben tárgyalt korrekciós eszközökkel. A törvényességi ellenőrzés természetesen csak észrevételt tehet, de érdemi intézkedést nem hozhat. Ehelyett kénytelen hosszan tartó bírósági procedúrát vállalva megkísérelni helyreállítani a törvényességet. Az Ötv. ugyan ismeri a feloszlatás intézményét, de ez gyakorlatilag írott malaszt, miután az ahhoz vezető procedúra oly komplikált és olyan magas instanciák bevonásával jár (Országgyűlés, Alkotmánybíróság), hogy nem csoda, ha húsz év alatt mindössze egyszer került sor az alkalmazására, amikor a helyzet végképp ellehetetlenedett. 46


Az önkormányzati tisztségviselők személyes felelősségének központi megállapítására egy ilyen rendszerben még gondolni sem lehet. Még az elvileg kettős (államigazgatási és önkormányzati) szerepet betöltő jegyző esetében sem, ahol ez végképp indokolt lenne. Így aztán – bár kissé túl horrorisztikus, de – érthető Szabó Lajos kifakadása, mely szerint a magyar önkormányzat akár a jus primea noctis jogát is önkormányzati rendeletbe foglalhatná, amelynek kiküszöbölése csak több éves alkotmánybírósági eljárás árán lenne elérhető. Illetve szintén ő idézi egy testületi ülési jegyzőkönyvben olvasható jegyzői mondatot, amelyből kitűnik, hogy a jegyző tisztában van a készülő jogsértéssel, de ahelyett hogy feladatának megfelelően azt megakadályozni igyekezne ennek ellenkezőjét teszi mondván, hogy ez az önkormányzatnak „előnyös”. 10 Mindez ahhoz a jogállami szempontból lehetetlen helyzethez vezetett, hogy – széles körben ismert törvényhozási, kormányzati, alkotmánybírósági döntéssorozat eredményeként – ez idő szerint semmilyen törvényességi ellenőrzés nem működik Magyarországon.11 A feladatmegosztás anomáliái Minden a múlt eltörlésére irányuló szándék ellenére az önkormányzati feladatok (és nem hatáskörök, ahogy azt az Ötv. és az ún. hatásköri törvény állítja), azaz a helyi közügyek meghatározásában nyilvánvalóan szerepet játszott a múlt, azaz a tanácsrendszer. A jelenlegi szabályozási modell szerint a főbb szabályok már az Alkotmányban is megtalálhatók, majd az Ötv. és a már említett hatásköri törvény következik. A tanácsrendszer gyors meghaladása persze nem történhetett evolutív módon, hanem egy csapásra kellett végbemennie. Időközben azonban az ún. ágazati törvények jelentősen felhígították a korábbi szabályozási modellt. Ugyanakkor ma is nagyrészt hiányoznak azok az elvek, amelyek a közigazgatási feladatoknak a különböző szintekre történő telepítését meghatároznák. Elvben azok a döntési hatáskörök kerülnének a helyi szintre, amelyeknek lokalitásuk van, azaz a helyi mozgástér és az ebből eredő helyi kezdeményezőkészség, demokratikus konszenzus értékesebb, mint a szintén fontos standardizációs szempont. A feladatok telepítése – nem utolsósorban a már említett okok miatt – azonban nem így történt. Tulajdonképpen nem feladatok és végképp nem hatáskörök telepítésére került sor, hanem az ügyek elosztása igazgatási tárgyak szerint (szolgáltatások pl. oktatás, egészségügy, szociális ellátás, stb. és hatósági pl. gyámügy, építésügy, stb.) történt. Nem arról született döntés, hogy egy-egy (köz)igazgatási tárgy esetében mi az egyes szintek szerepe, és ezeket milyen jogi eszközökkel, hatáskörökkel teljesítik, hanem arról, hogy egyes igazgatási tárgyaknak ki a gazdája. 47

kaltenbach jenő

Így lett helyi közügy például az oktatás, amely talán a leglátványosabban mutatja a hatáskörtelepítés anomáliáit. Ma, amikor az oktatás stratégiai jelentősége, az egész ország sikerességében betöltött alapvető szerepe közhely számba megy, az oktatással kapcsolatos döntési kompetenciáknál a helyi túlsúly nyomasztó. Egy pedagógiai program, amelynek megítélése magas szakmai kvalifikációt igényel, ma Magyarországon egy nemegyszer inkompetens, laikus testület hatáskörébe tarozik, mint ahogy a pedagógus személyes pályájára is a változó helyi politikai széljárás és érdekkonfliktusok gyakorolnak meghatározó befolyást. Nehezen érthető, hogy ez és az ehhez hasonló problémák még mindig nem érlelődtek döntéssé. Ez már csak azért sem világos, mert a feladatrendszer újragondolását nemcsak a központi akarat, hanem maguk az önkormányzatok is indokoltnak látják. Zongor Gábor, a TÖOSZ főtitkára egy „A legfontosabb feladatok és elvárások” címet viselő, nemrég megjelent írásában például a következőket írja: „Az egyes feladatok és hatáskörök felülvizsgálatát követően oda kerüljenek a hatáskörök (állam, önkormányzat, civil szféra, gazdaság) ahol a legnagyobb a többlet hozzáadott érték és ahol a legszínvonalasabb lehet a közszolgáltatás.”12 IV. Húsz évvel a rendszerváltás után két kérdésre feltétlenül válaszolni kell: • indokolt volt-e a nyugati főáramlattól „lefelé” való eltérés? • kivirágzott-e a demokrácia fája a helyi talajban? A felsorolt érvek alapján, talán nem teljesen indokolatlan az első kérdésre határozott nemet válaszolni. Ez már csak azért sem nehéz, mert a szakmai körökben ez sohasem volt igazán vita tárgya, csak az adott történelmi pillanatban, amikor a mai modellről történt döntés, akkor a direkt politikai nyomás ellen bármilyen racionális szakmai érv alul kellett hogy maradjon.13 Jegyzetek 1 Lőrincz Lajos: A decentralizáció apályai és dagályai. In: Egy évtized önkormányzati mérlege és a jövő kilátásai (Szerk. Verebélyi Imre) Budapest 2000. 102-109. old. 2 Adolf Gasser: Gemeindefreiheit als Rettung Europas. Basel 1947. 3 A legfrissebb művek közül lásd Fogarasi József (szerk): A helyi önkormányzatok Budapest 2010. 47-50. old. 4 Szente Zoltán: A központi-helyi kormányzati viszonyok intézményes formái Európában. Magyar Közigazgatás 196. évi 10. sz. 582-599. old. 5 Supervision and auditing of local authorities’ action. Local and regional authorities in Europe No 66. Council of Europe Publishing, Strasbourg 1999. 48


Ettől némileg eltérő kategorizálás található Fogarasi hivatkozott művében, Itt az angolszász (Egyesült Királyság, Írország), a napóleoni (Franciaország, Belgium, Spanyolország, Olaszország), a skandináv (Svédország, Norvégia, Dánia, Finnország) és a német (Németország, Ausztria) esik szó. hiv. m. 48. old. 7 Részletesebben lásd Kaltenbach Jenő: Az önkormányzati felügyelet Szeged 1991 8 Szente Zoltán: hiv. m. 598. old. 9 Az éppen véget ért törvényhozási ciklusban az országgyűlési képviselők közel egyharmada polgármester, megyei elnök vagy önkormányzati képviselő volt. 10 Szabó Lajos: Az önkormányzatok törvényességi ellenőrzése, felügyelete. In: Egy évtized… hiv m. 314. old. 11 Bővebben Ivancsics Imre: A közigazgatási hivatalok jogi szabályozásának eddigi kálváriája. Közigazgatási Szemle 2008. évi 3-4. szám 12 Zongor Gábor: Húsz év után Önkormányzat 2010. január 3. old. 13 Nem elegáns dolog, ha a szerző önmagára hivatkozik, de ehelyütt nem állhatom meg, hogy ne idézzek egy passzust a korábban hivatkozott monográfiámból, amelynek kézirata éppen az Ötv. vitája előtt készült el. Az ominózus kitétel a következő: „Annyi mindenesetre leszögezhető, hogy az új törvény „felügyelet-koncepciója” felfogásunktól nem csekély mértékben eltér. Megítélésünk szerint a nyugat-európai tendenciákhoz az általunk képviselt álláspont áll közelebb. Úgy tűnik tehát, hogy a magyar állam-önkormányzat viszony eddig is fennállott és korábban tárgyalt „devianciája” tovább folytatódik. Az okok elemzésével, a várható változások „megjósolásával” most adósak maradunk. A témára visszatérni, úgy gondoljuk, érdemes lesz.” Kaltenbach Jenő: hiv. m. 61. old. 6

49

Sikerek és kudarcok 20 év önkormányzati tapasztalatai Pécsett Kunszt Márta Az önkormányzat forrásainak alakulása kezdetektől napjainkig A rendszerváltás megteremtette önkormányzatiság hatalmas változást hozott a magyar települések életébe. Tényleges lehetőséget kaptak ügyeik intézésére, melyhez anyagi forrásokat is rendeltek a demokratikus átmenetet moderáló politikai szereplők. Létrejött tehát a települések önálló gazdálkodásának politikai és anyagi feltétele. Az eltelt húsz esztendő azonban számos változást hozott. A folyamatok alakulásának tükrében vizsgáljuk meg, ténylegesen milyen mozgástér nyílt Pécs számára, milyen költségvetési tendenciák olvashatók ki a rendelkezésre álló tényekből, miképp sáfárkodott lehetőségeivel a város? A megyeszékhely költségvetése 1991-2010 között nominálisan a táblázatban ábrázoltak szerint alakult.1

Forrás: Pécs MJV Önkormányzatának 1991-2010 költségvetése alapján saját számítás

Mint látható, a rendszerváltás évének költségvetése nem érte el a 6,5 milliárd Ft-t, 2010-ben pedig már több mint 58 milliárd Ft volt. Vajon ez a látványos növekedés együtt járt-e az önkormányzat mozgásterének bővülésével? A tapasztalat51

kunszt márta

ból sejthetjük, hogy egyáltalán nem, de nézzük meg, hogyan is módosult Pécs város költségvetésének belső szerkezete az eltelt húsz év alatt.


Az önkormányzati bevételek szerkezetét bemutató ábra adataiból kitűnik, hogy a költségvetés markáns tendenciája az átadott állami normatívák folyamatos csökkenése. A személyi jövedelemadóból származó bevételek jelentősége is marginalizálódik. Egyre nagyobb arányt képez a bevételek összetevői között az önkormányzat saját adóbevétele. Az önkormányzati javak értékesítése szinte folyamatos, a ’90-es évek közepén elkezdődött hitelfelvétel – rövid megszakítás után – 2002-től lassú, egyenetlen, de növekvő tendenciát mutat. A kiadások szerkezetét bemutató táblázat ad magyarázatot arra, miért kényszerül növekvő vagyoneladásra és hitelfelvételre a város. Az adatok azt mutatják, hogy a város kiadásainak döntő részét 2007-ig az intézményfenntartás tette ki. 2008-tól, köszönhetően az Európa Kulturális Fővárosa projekthez kapcsolódó sikeres EU-s fejlesztési pályázatoknak, a költségvetés főösszegén belül megváltoznak az arányok. A működési kiadások azonban a 2006-2010-es ciklusban is deficitet mutatnak: A költségvetés számai tehát azt igazolják, hogy meglehetősen szűk pályán mozog az önkormányzat, bevételeinek túlnyomó részét kötelező jellegű kiadásaira kell fordítania, ezek közül is elsősorban intézményei fenntartására.

52

sikerek és kudarcok



A továbbiakban tekintsük át, miképp oldotta meg feladatát, a város működtetését, a mindenkori önkormányzati testület? Az állami tulajdon metamorfózisa Az újonnan alakult képviselő-testületnek nagy kihívással kellett szembenéznie 1990-ben a gazdálkodás területén. A várost korábban jellemző nehézipari ága53

kunszt márta

zatok látható válsággal küzdöttek, a szénbányászat fokozatos visszafejlesztését kormányprogram fogalmazta meg, az uránbánya további sorsát privatizálással kívánták rendezni. Nehéz helyzetben voltak a könnyűipari vállalatok: a világhírű Zsolnay gyár, a széles keleti vevőkörrel rendelkező Hunor Kesztyűgyár. Gyengélkedett a bőrgyártás és a húsipar is. Csaknem valamennyi vállalat privatizáció előtt állt, mely előreláthatóan jelentősen átalakíthatja a foglalkoztatás és termelés szerkezetét. Mindehhez a város képviselő-testületének csak közvetetten lehetett köze, hiszen a fent említett vállalatok állami tulajdonban lévén, elsősorban az állami vagyonkezelők döntéseitől függtek. A foglalkoztatottak számának alakulása, az ipari üzemek által nyújtott szociális, egészségügyi és kulturális szolgáltatások sorsának alakulása azonban már közvetlen hatást gyakorolt a város polgárainak életére, s így értelemszerűen a város képviselő-testületére is. Képlékeny vagyonkezelés, privatizációs boom Az 1990-ben kormányzati szerephez jutó liberális koalíciónak határozott privatizációs és transzformációs elképzelései voltak a tulajdon és a városi vagyonkezelést illetően. Az első esztendőben elsősorban az önkormányzat tulajdonába került lakásállomány privatizációja és az önkormányzat vagyonát kezelő pénzintézet létrehozása állt figyelmük középpontjában. 1991 tavaszán a FIDESZ-frakció vezetői sajátos kezdeményezéssel éltek, Önkormányzati Bank létrehozására tettek javaslatot. Elképzeléseik szorosan kapcsolódtak a lakásprivatizáció következtében befolyt összegek hasznosításához. A képviselő-testületben kialakult ellentétek következtében a bankalapítás nem valósult meg, de a FIDESZ nem tett le törekvéséről, különböző formában többször napirendre tűzte azt, míg végül 1993 decemberében a Közgyűlés jóváhagyta a Dél-dunántúli Regionális Fejlesztési Intézet (DDRFI) alapító okiratát2. E szervezethez utalták 1994 áprilisában Pécs Megyei Jogú Város portfoliójának kezelését3. A lakásértékesítés és bankalapítás vitái során merült fel a Pécsi Ingatlankezelő Vállalat átalakításának igénye. 1993 július elején alakul meg a Városi Vagyonkezelő Kft., mely a nem lakáscélú ingatlanok vagyonkezelését végezte. A lakásüzemeltetés feladatait az 1994 áprilisában alakított Közüzemi Rt. kapta meg.4 Az új vállalkozásokban azonban kezdettől fogva megfigyelhetők bizonyos funkciózavarok. A város vagyonelemei az átalakítások következtében három szervezetbe kerültek: DDRFI, Városi Vagyonkezelő Kft., Pécsi Közüzemi Rt. Ez nem könnyítette meg a rendszerváltást megelőző időszak és a rendszerváltás miatt amúgy is kusza tulajdonviszonyok áttekinthetővé tételét. A városüzemeltetési feladatok átszervezésére és a közüzemi szolgáltatások privatizálására az 1993-94-es esztendőkben került sor. 1993 márciusában megalakították a Pécsi Tömegközlekedési Rt-t a Pécsi Önkormányzat 54

20 évesek az önkormányzatok. Születésnap, vagy halotti tor?

Recommend Documents