2011
ANALÝZA VÝKONU AGEND PŘENESENÉ PŮSOBNOSTI V PODMÍNKÁCH STATUTÁRNÍHO MĚSTA PARDUBICE
Autoři: Mgr. Martin Štainer, Ph.D. Ing. Iveta Vrabková Doc. Mgr. Pavel Šaradín, Ph.D. a kol.
Únor 2011 Olomouc
1
Obsah Úvod ............................................................................................................................................. 3 Hlavní závěry a doporučení.......................................................................................................... 6 Statutární města v České republice............................................................................................... 9 Hodnocení efektivity současného modelu výkonu přenesené působnosti v rámci města Pardubice.......................................................................................................................... 13 4.1 Vybrané personální a ekonomické údaje za roky 2009 a 2010 ............................................... 13 4.2 Komparace vybraných výkonnostních ukazatelů v podmínkách statutárních měst ................ 16 5 Hodnocení výkonu agendy stavebních úřadů na úrovni úřadů městských obvodů města Pardubice.......................................................................................................................... 20 5.1 Stavební úřady v Pardubickém kraji ....................................................................................... 20 5.2 Působnost stavebních úřadů na úrovni městských obvodů/částí územně členěných statutárních měst. Správní úkony obecného stavebního úřadu na úrovni městských obvodů Pardubice.................................................................................................................... 23 6 Dopady možného soustředěného výkonu jednotlivých agend přenesené působností obcí magistrátem města............................................................................................ 26 7 Shrnutí a závěr ............................................................................................................................ 29 8 PŘÍLOHY ................................................................................................................................. 31 Tabulka 1 Charakteristika statutárních měst a určení nejvíce srovnatelného města s městem Pardubice................................................................................................................................. 31 Tabulka 2: Vybrané úseky přenesené působnosti zajišťované na úrovni městských obvodů a městských částí 5 územně členěných statutárních měst. ......................................................... 32 Tabulka 3 Stavební úřady Pardubického kraje..................................................................................... 33 Tabulka 4 Porovnání vymezení kompetencí městských obvodů/částí statuty vybraných měst. .......... 34 Tabulka 5 Charakteristika ÚMO města Pardubice............................................................................... 35 Tabulka 6 Ukazatele výkonnosti SÚ MO............................................................................................. 36 Politické a teoretické přístupy k decentralizaci města.......................................................................... 37 Index vlády a efektivity vládnutí.......................................................................................................... 40 Pohledy odjinud – Zlín......................................................................................................................... 41 Komparace výkonu přenesené působnosti se zahraničími statutárními městy..................................... 43 Několik poznámek k výzkumu agentury Factum Invenio „Názory veřejnosti na úřady v Pardubicích“ ......................................................................................................................... 46 Použitá odborná literatura .................................................................................................................... 49 1 2 3 4
2
1
Úvod
Veřejná správa v moderním demokratickém právním státě, který je garantem lidských práv, vystupuje ve svém jednání v souladu s platnou legislativou, nestranně, transparentně, profesionálně, kompetentně, eticky, ale také hospodárně, efektivně a účelně. Společnost pak hodnotí míru úspěšnosti či neúspěšnosti, výkonnosti nebo nevýkonnosti celé soustavy veřejné správy nebo některého z jejích článků. Ve výše uvedeném smyslu se v odborné teorii ustálilo označení dobré vládnutí (správa) „Good governance“. Dobrá správa je v principu spjata s participací občanů na procesu vládnutí a pro samotné instituce znamená vykonávat veřejnou správu jako službu veřejnosti. Dobrá veřejná správa plní své poslání, tedy prosazuje, chrání a naplňuje veřejný zájem.
Hodnocení výkonu či zajištění veřejné správy je také spojeno s pojmem efektivita. Efektivita vyjadřuje jednu z veličin, které určují výkonnost dané organizace. Samotné vymezení výkonnosti se váže na specifika daného subjektu a jeho cíle. Pro zdůraznění cílového zaměření činnosti daného subjektu je doporučováno rozlišovat dvě na sebe navazující dimenze výkonnosti, které jsou vlastně odpovědí na otázku, co je možné udělat pro to, aby byl dosažen určitý cíl nebo správné přiblížení k němu. První z nich je „dělat správné věci“ a ta ukazuje na výkonnost ve smyslu volby činnosti, která je uskutečňována. Tato dimenze výkonnosti je obvykle označována jako účelnost. Druhá odpověď je „dělat věci správně“ a ukazuje na výkonnost ve smyslu způsobu, jakým je činnost uskutečňována. Tato dimenze výkonnosti je označována jako efektivnost. Samotné zvyšování výkonnosti instituce je spojeno s vytvořením prospěchu jako pozitivního důsledku činnosti zkoumaného subjektu, přičemž samotný celkový prospěch lze změřit a hodnotit1 až po ukončení dané činnosti2.
V podmínkách České republiky (ČR) reflektuje výše zmíněné atributy dobré a efektivní veřejné správy vládní strategie s oficiálním názvem Efektivní veřejná správa a přátelské 1
Měření a hodnocení výkonnosti a plnění úkolů institucí veřejného sektoru potažmo veřejné správy staví na pojetí tzv. The Three ´E´s (3E) – Economy - hospodárnost, Efficiency – efektivnost a Effectiveness - účelnost. V České republice jsou kritéria „3E“ hodnocení plnění úkolů veřejné správy ve vztahu k veřejným financím zakotvena v zákoně č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě. Nejvyšší úrovni výkonnosti veřejné správy je dosažení úrovně - Effectiveness – účelnosti. „Účelnosti se rozumí takové použití veřejných prostředků, které zajistí optimální míru dosažení stanovených cílů při plnění vytyčených úkolů.“; (viz zákon o finanční kontrole) Dále je možné zmínit, že mnozí významní odborníci upozorňují, že model 3E by měl být doplněn o tzv. čtvrté „E“, které představuje „Equality“ – rovnost, respektive „Equal Access“ – rovný přístup. 2 K porovnání: WAGNER, J. Měření výkonnosti. Jak měřit, vyhodnocovat a využít informace o podnikové výkonnosti. (2009).
3
veřejné služby (Smart Administration), která byla schválena vládním usnesením č. 757 v roce 2007. Veřejná správa v ČR je primárně pojata jako služba občanovi, naplňuje principy dobrého vládnutí, funguje efektivně a výkonně. Smart Administration3 směřuje k naplnění stanovených cílů4 prostřednictvím hesel: •
Veřejné služby jsou klientsky orientovány, naplňují očekávání občanů, flexibilně reagují na jejich potřeby a fungují hospodárně.
•
Veřejná správa a veřejné služby přispívají ke zvyšování konkurenceschopnosti české ekonomiky a zvyšování kvality života obyvatel ČR.
•
Veřejná správa a veřejné služby přispívají ke zvyšování konkurenceschopnosti české ekonomiky a zvyšování kvality života obyvatel ČR.
Předmětem této práce (dále také studie) je analýza výkonu agend přenesené působnosti v podmínkách statutárního města Pardubice realizovaná z podnětu formulované výzvy zastupitelstva města Pardubic (viz usnesení č. 2192 Z/2010) vůči úřadům městských obvodů. V návaznosti na výše uvedené byly stanoveny také dva cíle této práce.
První cíl je zaměřen na posouzení efektivity současného modelu výkonu přenesené působnosti v rámci města Pardubice včetně dopadů možného soustředěného výkonu jednotlivých agend přenesené působnosti obcí magistrátem města.
Druhým cílem je zhodnotit současný výkon agendy stavebních úřadů na úrovni úřadů městských obvodů.
Práce je členěná do sedmi kapitol, z nichž první tvoří tento úvod a poslední závěr. Druhá kapitola práce je věnována stěžejním závěrům a doporučením, na které výsledky provedených analýz ukazují a jsou podrobně rozebrány v následujících kapitolách práce. 3
Jádrem Smart Administration je „hexagon veřejné správy“. Hexagon (šestiúhelník) znázorňuje veřejnou správu z perspektivy šesti vrcholů – občan, financování, technologie, úředník, organizace a legislativa. Vrcholy jsou navzájem provázány a v celku znázorňují návrh filosofie fungování efektivní veřejné správy a přátelských veřejných služeb v systémovém pojetí. 4 Hlavní cíl Smart Administration „Cílem strategie Efektivní veřejná správa a přátelské veřejné služby je zajistit koordinovaný a efektivní způsob veřejné správy a veřejných služeb s využitím prostředků ze strukturálních fondů v programovém období 2007 – 2013“. Globální cíl Smart Administration: „Prostřednictvím zefektivnění fungování veřejné správy a veřejných služeb podpořit socioekonomický růst ČR a zvýšit kvalitu života občanů“.
4
Třetí kapitola je soustředěna na problematiku statutárních měst v České republice a její součástí je charakteristika všech statutárních měst dle vybraných ukazatelů, která byla zpracována v tabulkové formě a je uvedena v příloze této práce.
Čtvrtá kapitola se zabývá problematikou hodnocení efektivity výkonu přenesené působnosti na úrovni statutárního města Pardubice potažmo městských obvodů, a to zejména prostřednictvím porovnání výkonnosti statutárního města Pardubice s ostatními statutárními městy dle vybraných ukazatelů. Na tuto kapitolu navazuje pátá kapitola zabývající se hodnocením výkonu stavebních úřadů městských obvodů statutárního města Pardubice z pohledu tří perspektiv – velikosti správního obvodu, produktivity a rozsahu svěřené působnosti.
Šestá kapitola komplexně uzavírá analytickou oblast této práce a naplňuje tak druhou část prvního cíle, a to stran hodnocení dopadů uvažované změny současného modelu výkonu přenesené působnosti v podmínkách statutárního města Pardubice.
Práci doplňují četné přílohy, které jednak specifikují údaje výše naznačených kapitol a dále objasňují další souvislosti, které je nutné zvažovat při hodnocení výkonu přenesené i samostatné působnosti v podmínkách statutárního města.
Při zpracování této studie byly použity odborné prameny, které jsou identifikovány v textu – platné právní předpisy, veřejné statistické databáze, statuty územně členěných statutárních měst uveřejněné na daných oficiálních webových portálech, interní podklady městských obvodů statutárního města Pardubice a dále odborná literatura uvedená v jejím seznamu na konci práce.
5
2
Hlavní závěry a doporučení
1.
V rámci komplexního hodnocení výkonnosti (tedy nejen ekonomické výhodnosti, navíc kdy není jednoznačně zřejmé, že by byla soustředěním výkonu např. stavebních úřadů zajištěna) je nutné posuzovat také kvalitu daných činností a společenské efekty, které současné uspořádání poskytuje občanům a subjektům působícím na území statutárního města Pardubice. Je podstatné řešit i otázku účelnosti.
2.
Případná změna současného modelu výkonu přenesené působnosti v rámci statutárního města Pardubice na model soustředěného výkonu prostřednictvím magistrátu, za současných podmínek, bude doprovázena takovými dopady, které nezlepší stávající systém, spíše naopak.
3.
Soustředění výkonu přenesené působnosti v rámci statutárního města Pardubice znamená velmi pravděpodobné riziko eskalace napětí v místních částech a případný vznik místních iniciativ vyzývajících až k výzvám pro odtržení okrajových částí od města.
4.
Současný model výkonu přenesené působnosti v rámci statutárního města Pardubice je z hlediska procesně právních požadavků účinný a nevyžaduje nadstandardně zvýšené požadavky na vlastní financování.
5.
Z pohledu porovnání rozsahu přenesené působnosti městských obvodů a městských částí v podmínkách pěti „plně“ územně členěných statutárních měst lze konstatovat, že míra přeneseného výkonu státní správy na městské obvody je nejnižší u statutárního města Pardubice. Doporučujeme se touto záležitostí v budoucnu zabývat a dále rozšiřovat kompetence městských obvodů.
6.
V případě územně členěných statutárních měst (mimo město Opava) statutární město Pardubice využilo v roce 2009 příspěvek na výkon státní správy ve vztahu k běžným výdajům na zajištění místní správy (magistrát a úřady městských obvodů) nejefektivněji.
6
7.
Statutární město Pardubice v porovnání s ostatními statutárními městy vynakládá na zajištění místní správy nižší finanční prostředky než je tomu u 15 statutárních měst, byť by se dalo předpokládat, že zajištění decentralizované správy na úrovni města (městské obvody) bude klást vyšší nároky na běžné výdaje soustředěné pod § 6171. Z tohoto pohledu lze konstatovat, že statutární město Pardubice zajišťuje místní správu hospodárněji než dvě třetiny statutárních měst v ČR.
8.
Statutární město Pardubice vynakládá na zajištění místní správy méně veřejných prostředků než 8 statutárních měst – Brno, Plzeň, Ostrava, Karviná, Ústí nad Labem, Most, Olomouc a Přerov.
9.
Z hlediska provádění co nejpřesnější komparace v budoucnu doporučujeme zaměřit pozornost na město Ústí nad Labem a dále na Plzeň, Ostravu, Brno, Hradec Králové, České Budějovice a Kladno.
10.
Doporučujeme provádět interní benchmarking a seznamovat obvody s výsledky srovnání statutárních měst v rámci BI 2005.
11.
Současné řešení výkonu agendy stavebních úřadů na úrovni úřadů městských obvodů je z hlediska velikosti správního obvodu, počtu realizovaných správních úkonů a odborného zázemí udržitelné, avšak pro zvýšení jeho účinnosti vyžaduje organizačně procesní změny na úrovni města ve smyslu posílení kompetencí jednotlivých stavebních úřadů.
12.
Z hlediska velikosti správních obvodů stavební úřady městských obvodů zdaleka nepatří v Pardubickém kraji k těm, u nichž by se jednalo o tak malý správní obvod, kde by byl z hlediska principů 3E smysl jejich zachování diskutabilní.
13.
Byť všechny stavební úřady na úrovni městských obvodů vykonávají působnost obecného stavebního úřadu, věnuje statut města Pardubic minimální pozornost pozitivnímu vymezení svěřených kompetencí na stavební úřady městských obvodů oproti ostatním statutům územně členěných měst. Kompetence stavebních úřadů na
úrovni
městských
obvodů
jsou
oproti
výše
uvedeným
městským
obvodům/částem ostatních měst více omezeny, což se projevuje také tak, že SÚ MO nemohou činit úkony vedoucí k rozhodnutí o umístění stavby (včetně
7
zjednodušeného územního řízení), územnímu řízení (včetně územního souhlasu, územně plánovací dokumentace), spojenému územnímu a stavebnímu řízení, zkrácenému stavebnímu řízení či sloučenému územního souhlasu a ohlášení stavby (včetně změny). Tyto kompetence doporučujeme změnit. 14.
Doporučujeme zvážit posílení pravomocí přenesené správy směrem k městským obvodům, kdy by se přesunuly kompetence z magistrátu města týkající se záležitostí občanů obcí správního obvodu, kteří v současnosti musí vyřizovat své záležitosti na magistrátu (lepší dostupnost – z obcí je blíž k obvodnímu úřadu než na magistrát, zvýšení efektivity na obvodech, příslušní úředníci na magistrátu by vyřizovali pouze odvolání občanů na rozhodnutí obvodních úřadů).
15.
Doporučujeme přenést další kompetence na úřady MO týkající se výkonu působností pověřených úřadů a obcí s rozšířenou působností (např. přihlášení k pobytu apod.).
8
3
Statutární města v České republice
Současný systém statutárních měst uplatňovaný v podmínkách České republiky (ČR) po roce 1990 navazuje jak na historický vývoj a tradice územní samosprávy v podmínkách významných měst na území dnešní ČR, tak na požadavky moderního modelu místní demokracie, obsaženého v Evropské chartě místní samosprávy5.
Evropská charta místní samosprávy (dále charta) s odvoláním na dosažení vnější jednoty mezi členskými státy Rady Evropy klade důraz na hlavní základy demokratického systému a s ním spojeného práva občanů podílet se na řízení veřejných záležitostí. Členské státy pak vycházejí z toho, že právě na místní úrovni může být toto právo nejsnáze vykonáváno a místní orgány, vybavené reálnou působností a odpovědností, mohou zajistit správu efektivní a blízkou občanům. V tomto ohledu je charta důležitým prostředkem ochrany a posilování místní samosprávy založeným na principech demokracie a decentralizace moci.
Charta sleduje dosažení takového stavu, kdy se lidé budou podílet, v co největším rozsahu, na chodu věcí veřejných. Tohoto stavu je možné dosáhnout odpovědným společenstvím občanů na místní úrovni, které je vybaveno demokraticky vytvořenými rozhodovacími sbory s vysokou mírou autonomie a zdroji potřebnými k realizaci své odpovědnosti.
Principy charty byly Radou Evropy rozvedeny v dalších dokumentech typu tzv.„soft law“, kdy zejména tzv. Evropská městská charta (The European Urban Charter) z března 1992 definuje veřejný zájem v různých oblastech velkých měst, a to jako občanských práv naplňovaných prostřednictví samosprávných orgánů velkých měst, a to za podmínky solidarity a odpovědnosti občanů.
V České republice existuje 23 statutárních měst explicitně vyjmenovaných v rámci § 4 zákona o obcích6. Je možné konstatovat, že se jedná o největší (mimo hl. město Prahu) a zároveň významná regionální (správní, kulturní, společenská a ekonomická) centra v ČR. 5
Moderní demokratické evropské státy zastoupeny Radou Evropy již od padesátých let 20 stol. vyvíjely značné úsilí k nalezení optimálního modelu místní demokracie, které vyústilo v roce 1985 k přijetí mezinárodní smlouvy s názvem Evropská charta místní samosprávy5, ke které na konci devadesátých let přistoupila také Česká republika (viz Sdělení Ministerstva zahraničních věcí 181/1999 Sb.). 6 Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení).
9
Statutárními městy jsou všechna sídelní města samosprávných krajů – Brno, Ostrava, Plzeň, Pardubice, Olomouc, České Budějovice, Karlovy Vary, Ústí nad Labem, Liberec, Zlín, Jihlava, Hradec Králové a některá města okresního významu jako jsou Karviná, Frýdek Místek, Opava, Havířov, Chomutov, Přerov, Děčín, Kladno, Mladá Boleslav, Teplice a Most.
Zákon o obcích upravuje problematiku statutárních měst (hlava VIII) tím, že stanoví hlavní atribut odlišující statutární města od ostatních měst (v ČR cca 525 měst) spočívající v možnosti územního členění statutárních měst na městské obvody nebo městské části.
V současné době v ČR z 23 statutárních měst je územně členěno pouze 7 statutárních měst a v případě statutárních měst Opava a Liberec se jedná pouze o částečné územní členění. Bližší charakteristika statutárních měst je uvedena v Přílohách Tab. 1.
Po roce 1989 statutární města, jež (na rozdíl od Brna, Ostravy, Plzně a Ústí nad Labem) nezdědila dvoustupňovou soustavu národních výborů, ale nově se územně rozčlenila originárním
rozhodnutím
svých
zastupitelstev,
vytvořila
městské
obvody/části
se
samosprávnými orgány jenom na části svých území a na zbytku území ponechala výkon veškeré působnosti na orgánech města. Do roku 2002 tak existovala vedle obecných nečleněných statutárních měst, územně členěná statutární města třech typů: I. II.
plně členěná statutární města s působností okresních úřadů (Brno, Ostrava a Plzeň), plně členěné statutární město s druhoinstančním magistrátem a souběžně působícím okresním úřadem (Ústí nad Labem),
III.
částečně členěná statutární města s nehomogenními (na statutu závislými) vnitřními instančními vztahy (Pardubice, Opava, Liberec).
Od roku 2003 se zánikem okresních úřadů splynul I. a II. typ plně členěných statutárních měst, ke kterým se v roce 2002 připojilo statutární město Pardubice (novými volbami naplnilo územní členění v plném rozsahu). Rozdílnost mezi úplně členěnými a částečně členěnými městy III. typu, co se týče postavení měst v soustavě orgánů přenesené státní správy, ztratila na významu jejich společným začleněním do systému obcí s rozšířenou působností. Naopak přetrvaly problémy ve městech neúplně členěných, související zejména s různým instančním postupem ve správním řízení a dozoru na území města spravovaném obvodními resp. místními úřady a na území spravovaném přímo orgány města.
10
Od roku 2003 (doposud) existují opět tři typy územně členěných statutárních měst7, ale poněkud s jinými charakteristikami: I. II.
plně členěné statutární město s rozšířenou působností pouze pro své území (Brno), plně členěná statutární města s rozšířenou působností i pro další obce (Ostrava, Plzeň, Ústí nad Labem, Pardubice),
III.
částečně členěná statutární města s rozšířenou působností i pro další obce (Opava8, Liberec9).
Z pohledu působnosti statutárních měst je vedle samostatné působnosti na ně stejně jako na ostatní obce delegována státní správa, která je označována jako přenesená působnost10. Samostatná a přenesená působnost statutárních měst je realizována orgány města (orgány městských částí a městských obvodů), které jsou charakterizovány zákonem o obcích.
Přenesená působnost je v podmínkách územně členěných statutárních měst vykonávaná zcela nebo částečně (na základě statutu) také orgány městských obvodů a městských částí, kterou podle zvláštních zákonů vykonávají orgány obcí s pověřeným obecním úřadem popřípadě obcí s rozšířenou působností. Pak dle zákona o obcích je na úrovni úřadů městských obvodů a městských částí zřízena funkce tajemníka. Rozhodnutí orgánů městských obvodů a městských částí vydaná ve správním řízení přezkoumává magistrát, není-li zákonem stanoveno jinak.
7
EXNER, J. Obce, města, městské části. O místní veřejné správě a její dekoncentraci statutárními vyhláškami v územně členěných městech.(2004). 8 Jako specifické řešení územního členění statutárního města je možné považovat také případ města Opavy. Od města Opavy se vyčlenilo 9 městských částí již ke komunálním volbám v roce 1990 a v roce 1992 se jedna městská část osamostatnila. Městské části vykonávají podle statutu pouze samostatnou působnost a mnohé záležitosti např. problematiku zřizovatelských/zakladatelských funkcí statut neřeší. Působnost pravomocí městských částí je značně omezená. 9 Město Liberec je zvláštním typem neúplně členěného statutárního města, ve kterém byl ustanoven jediný městský obvod (Vrastislavice nad Nisou), na zbylém území vykonává veškerou působnost magistrát. K rozhodnutí o zřízení obvodní samosprávy došlo ještě před volbami v roce 1990, zastupitelstvo obvodu bylo zvoleno v dubnu 1991, první statut byl přijat v září 1991. K dalším změnám vnitřního územního členění nedošlo, nicméně od města se však osamostatnily v roce 1993 dvě bývalé obce (Jeřmanice a Suchý Důl). V přenesené působnosti vykonával do roku 2000 obvodní úřad přenesenou působnost náležící obecným obcím. V novém statutu je konkrétními odkazy na zvláštní zákony uvedená přenesená působnost obcí na úseku občansko - právním (obvod je matričním úřadem, vede evidenci obyvatel, agendu ztrát a nálezů, zprostředkovává žádosti o občanské průkazy a cestovní pasy, je prvoinstančním orgánem projednávání přestupků na území obvodu), životního prostředí a zemědělství, místních a správních poplatků a dopravy (vykonává správu místních komunikací a dozor kromě působnosti speciálního stavebního úřadu). Do roku 1995 vykonával obvodní úřad valnou část působnosti stavebního úřadu. Od roku 2002 je obvod oprávněn zřizovat/zakládat právnické osoby. 10 V podmínkách ČR je institut „přenesené působnosti“ čili delegování kompetencí státní správy na jiný subjekt, konkrétně pak na obec uplatňován od roku 1849. Z tohoto titulu vznikly tři typy obcí (místní, okresní a krajské) a dvojí působnost obcí (přirozená a přenesená) vycházející z provizorního říšského obecního zákona z roku 1847, který je často zmiňován v souvislosti s výrokem „základem svodného státu je svobodná obec“. V tomto kontextu je možné tvrdit, že tzv. dualistický systém místní správy má na území dnešní ČR dlouholetou tradici, která nebyla přerušena ani systémem národních výborů v letech 1948 - 1989, mající jistě vliv na reformu a uspořádání veřejné správy po roce 1989 a následně volbu smíšeného systému místní veřejné správy.
11
Městské obvody a městské části jsou dle odst. 4 § 139 zákona o obcích při výkonu přenesené působnosti správními obvody, výkon přenesené působnosti jsou povinny zabezpečit. Na tento výkon obdrží příspěvek z rozpočtu statutárního města.
Dále zákon o obcích (odst. 3 § 139) připouští v zájmu účelnosti možnost, kdy statutární město statutem se souhlasem městského obvodu nebo městské části může vyhradit v přenesené působnosti orgánů obcí některé činnosti magistrátu města nebo určit, že některé tyto působnosti budou vykonávat orgány jiných městských obvodů nebo městských částí.
12
4
Hodnocení efektivity současného modelu výkonu přenesené působnosti v rámci statutárního města Pardubice
Statutární město Pardubice (dále také MP) je z hlediska míry přenesené působnosti obcí s rozšířenou působností a městské obvody (7 z 8 městských obvodů) vykonávají přenesenou působnost v rozsahu daném Statutem města Pardubice. Městské obvody (dále také MO) ve většině zajišťují výkon přenesené působnosti státní správy v oblastech11 - silničního hospodářství, správy daní a poplatků, územního rozhodování, stavebního řádu a vyvlastnění, řízení o dávkách v hmotné nouzi a dávkách pro osoby se zdravotním postižením, přestupkového řízení ve věci veřejného pořádku, občanského soužití a majetku, ochrany obyvatel a krizového řízení, povolování provozování výherních hracích přístrojů a věcných tombol, životního prostředí (přestupky v oblasti zeleně, rybářské lístky), přidělování a rušení čísel popisných, vidimace a legalizace, ochrany přírody a krajiny (kácení), zajišťování voleb a referenda, přestupků v silničním hospodářství, opatrovnictví a v neposlední řadě Czech pointu.
Z pohledu porovnání rozsahu přenesené působnosti městských obvodů a městských částí v podmínkách pěti „plně“ územně členěných statutárních měst lze konstatovat, že míra přeneseného výkonu státní správy na městské obvody je nejnižší u statutárního města Pardubice (nezajišťují na obvodech matriční úřad, evidenci obyvatel, příjem a výdej občanských průkazů a cestovních dokladů aj.). Pro názornost je v rámci Příloh uvedená Tab. 2 znázorňující vybrané úseky přenesené působnosti zajišťované na úrovni městských obvodů a městských částí v 5 územně členěných statutárních městech. Z tab. 2 je také patrné, že výkon přenesené působnosti na úseku stavebního úřadu zajišťují na úrovni městských obvodů nebo městských částí 4 z 5 statutárních měst12.
4.1
Vybrané personální a ekonomické údaje za roky 2009 a 2010
Na základě údajů a výsledků hospodaření jednotlivých MO za rok 2010 vyplývá, že úkoly v oblasti jak přenesené tak samostatné působnosti na úrovni všech úřadů MO zajišťuje 140 11
Mimo městský obvod Pardubice VIII – za který přenesenou působnost pro občany obvodu vykonává městský obvod Pardubice IV. 12 Pouze v případě města Ústí nad Labem není agenda stavebního úřadu zajišťována na úrovni městských obvodů.
13
zaměstnanců13 (přepočtený stav), kdy největší počet zaměstnanců – 27 je zařazen do úřadu MO Pardubice V (zde je však započteno i 10 manuálních pracovníků údržby městského obvodu – nejvíce ze všech obvodů, na jiných max. 4 manuální pracovníci). Z celkového počtu zaměstnanců (140) za všechny úřady MO: vykonávalo 55 % zaměstnanců (77,14)14 přenesenou působnost; 87 zaměstnanců (cca 62 % všech zaměstnanců úřadů MO) má vykonanou zkoušku z odborné způsobilosti na daném úseku státní správy, která je podmínkou pro výkon a vedení správního řízení; průměrné výdaje na platy zaměstnanců (včetně povinného pojistného hrazeného zaměstnavatelem) úřadů MO za rok 2010 dosáhly 81,5 % celého objemu příspěvku na výkon přenesené působnosti, které MO obdržely z rozpočtu města Pardubic; průměrné výdaje na správu (viz § 6171) v podmínkách MO přesáhly o cca 20% průměrnou výši příspěvků na výkon přenesené působnosti, které MO obdržely z rozpočtu města Pardubic (jinými slovy příspěvek pokryl průměrné výdaje na místní správu soustředěných pod § 6171 z 80 %)15.
Z pohledu statutárního města Pardubice (úřady MO + magistrát) jsou výše uvedené údaje uvedeny za rok 2009, a to vzhledem k tomu, že v době zpracování této studie (leden/únor 2011) nebyly údaje za rok 2010 za město jako celek k dispozici.
V roce 2009 mělo statutární město Pardubice 482 zaměstnanců zařazených do magistrátu a ÚMO (140 úřady MO + 342 zaměstnanců magistrátu). Z celkového počtu zaměstnanců: vykonávalo 58,6 % zaměstnanců přenesenou působnost (282 zaměstnanců = 77 úřady MO + 205 magistrát); výdaje
na
platy
zaměstnanců
(včetně
povinného
pojistného
hrazeného
zaměstnavatelem) statutárního města Pardubice za rok 2010 činily 170 314 510 Kč a na jejich úhradě se příspěvek na výkon přenesené působnosti, které statutární město Pardubice obdrželo ze státního rozpočtu (ve výši 76 154 443 Kč) podílel ve výši 44,7 %;
13
Z pohledu celkového počtu zaměstnanců města Pardubic zařazených do úřadů (včetně magistrátu) pracuje na úrovni ÚMO 29 % zaměstnanců. 14 Vzhledem k tomu, že se jedná o přepočtený stav, bylo by přesnější používat termín plné pracovní úvazky. 15 Výše příspěvku byla vyčíslena jednotlivými ÚMO mimo ÚMO VIII (viz Tab. 5 ).
14
výdaje na správu (viz § 6171) za statutární město Pardubice pokryl příspěvek na výkon přenesené působnosti z 29 %16; výdaje na místní správu (§ 6171 - za město) představují v rámci rozpočtu statutárního města Pardubice v průměru 5% (4,96 % - rok 2008, 5,16 % rok 2009) běžných výdajů města Pardubice; počet zaměstnanců zajišťujících výkon státní správy na 100 obyvatel správního obvodu obce s rozšířenou působnosti je 0,23 zaměstnance; porovnání příjmů ze správních poplatků na jednoho zaměstnance a výše provozních výdajů na jednoho zaměstnance, ukazuje na téměř vyrovnanou bilanci (provozní výdaje na 1 zaměstnance 594,54 tis. Kč, příjmy ze správních poplatků na 1 zaměstnance 568,85 tis. Kč) Porovnání výše uvedeného podílu výdajů pod § 6171 na běžných výdajích statutárního města Pardubice s vybranými (srovnatelnými) městy znázorňuje Obr. 1. Ze srovnání je zřejmé, že v letech 2008 a 2009 statutární město Pardubice dosáhlo průměrných podílů v rámci srovnávaných měst, tedy včetně těch, která nejsou územně členěna. Obr. 1: Srovnání podílů výdajů pod § 6171 na celkových běžných výdajích města, za roky 2008 a 2009.
Pramen: ARIS dostupný z: http://wwwinfo.mfcr.cz/cgi-bin/aris/iarisusc/index.pl
16
Za rok 2010 tento podíl dosahuje cca 29,6 %, (neoficiální údaje).
15
4.2
Komparace vybraných výkonnostních ukazatelů v podmínkách statutárních měst
Pro potřeby hodnocení efektivity současného modelu výkonu přenesené působnosti v rámci statutárního města Pardubic byly dále posuzovány vybrané výkonnostní ukazatele: podíl příjmu z příspěvku na výkon státní správy na běžných výdajích vynaložených na místní správu (§ 6171); výše běžných výdajů (opět § 6171) vynaložených na 100 obyvatel statutárního města v tis. Kč; výše běžných výdajů (opět § 6171) vynaložených na 100 obyvatel správního obvodu obce s rozšířenou působnosti v tis. Kč; výsledky hodnocení výkonu přenesené působnosti na úrovni statutárních měst Ministerstvem vnitra ČR za období let 2008 – 2009.
Podíl příjmů dosažených z příspěvku na výkon státní správy ze státního rozpočtu na rok 2009 statutárních měst na celkových běžných výdajích vynaložených statutárními městy na činnost místní správy (§ 617117) je znázorněn na Obr. 2. Z tohoto ukazatele je možné vyvodit, že statutární město Pardubice v roce 2009 běžné výdaje na zajištění místní správy hradilo z 29 % z výše zmíněného příspěvku. To rovněž dokládá, že v případě územně členěných statutárních měst (mimo město Opava) statutární město Pardubice využilo zmíněný příspěvek ve vztahu k běžným výdajům na provoz úřadu (magistrát a úřady městských obvodů) nejefektivněji. Obr. 2: Podíl příspěvku na státní správu na běžných výdajích (§ 6171) v roce 2009, v %.
Pramen: ARIS dostupný z: http://wwwinfo.mfcr.cz/cgi-bin/aris/iarisusc/index.pl, Ministerstvo vnitra ČR dostupný z: http://www.mvcr.cz/clanek/prispevek-na-vykon-statni-spravy-pro-rok-2009.aspx. Vlastní zpracování.
17 V rámci § 6171 jsou vykazovány výdaje na platy zaměstnanců úřadu, povinné pojistné placené zaměstnavatelem, výdaje na ostatní osobní výdaje, neinvestiční nákupy – drobný hmotný majetek, materiál, energie, paliva, voda, nákup služeb vč. vzdělávání, nájemné atd.
16
Výše běžných výdajů (opět § 6171) vynaložených na 100 obyvatel statutárního města v tis. Kč ukazuje Obr. 3. Z tohoto grafu je patrné, že statutární město Pardubice v porovnání s ostatními statutárními městy vynakládá na zajištění místní správy nižší finanční prostředky než je tomu u 15 statutárních měst počínaje městem Most a konče městem Přerov, byť by se dalo předpokládat, že zajištění decentralizované správy na úrovni města (městské obvody) bude klást vyšší nároky na běžné výdaje soustředěné pod § 6171. Z tohoto pohledu lze konstatovat, že statutární město Pardubice zajišťuje místní správu hospodárněji než dvě třetiny (65 %) statutárních měst v ČR.
Obr. 3: Běžné výdaje (§ 6171) na 100 obyvatel správního centra - města, za rok 2009, v tis. Kč.
Pramen: ARIS dostupný z: http://wwwinfo.mfcr.cz/cgi-bin/aris/iarisusc/index.pl. Vlastní zpracování.
Oproti posledně uvedenému srovnání působí zdánlivě méně příznivě (Obr. 4) umístění statutárního města Pardubice v roli obce s rozšířenou působností, kde je vyjádřen podíl výdajů pod § 6171 na 100 obyvatel města. V této souvislosti je nutné zmínit, že ostatní města vykazující nižší běžné výdaje soustředěné na § 6171 na 100 obyvatel správního obvodu obce s rozšířenou působností (ORP) nežli statutární město Pardubice, mají zpravidla zároveň nižší podíl obyvatel města (správní centrum) na celkovém počtu obyvatel správního obvodu ORP. Například město Teplice ve výši 47 %, město Mladá Boleslav ve výši 42 % město Frýdek Místek ve výši 53 %, město Jihlava 52 %, město Opava ve výši 57 % a naproti tomu statutární město Pardubice ve výši 72 %, město Plzeň 91 % a město Brno 100 %.
17
Obr. 4: Běžné výdaje (§ 6171) na 100 obyvatel správního obvodu obce s rozšířenou působností, za rok 2009, v tis.Kč.
Pramen: ARIS dostupný z: http://wwwinfo.mfcr.cz/cgi-bin/aris/iarisusc/index.pl. Vlastní zpracování.
Úroveň zajištění agend přenesené působnosti v podmínkách statutárního města Pardubice z pohledu účinnosti a kvality lze nestranně prezentovat prostřednictvím výsledků z realizovaných externích kontrol. Mezi kontrolní subjekty působící vůči statutárnímu městu Pardubice v oblasti přenesené působnosti státní správy v prvé řadě patří Krajský úřad Pardubického kraje a Ministerstvo vnitra. Na úrovni územně členěných statutárních měst zajišťuje kontrolu a metodickou pomoc na úrovni výkonu přenesené působnosti úřadů městských obvodů/částí magistrát (Magistrát města Pardubic).
V tomto smyslu Ministerstvo vnitra zpracovává ve dvouletých cyklech hodnotící zprávu (dále zpráva) k výsledkům kontrol výkonu přenesené a samostatné působnosti svěřené orgánům obcí, krajů a hlavního města Prahy, kterou předkládá vládě. V uvedené zprávě (poslední za období 2008 – 2009) v části IV. je věnována samostatná pozornost zhodnocení kontrolní činnosti a jejich výsledků na úrovni územně členěných statutárních měst a hlavního města Prahy ve 12 oblastech přenesené státní správy. V případě statutárního města Pardubice zpráva konstatuje „V kontrolách v oblasti samostatné působnosti nebyly ve většině případů zjištěny nedostatky, a pokud ano, šlo jen o drobná pochybení.“ Komplexně zpráva posuzuje úroveň výkonu přenesené působnosti ve vztahu k městským obvodům a městským částem příznivě – hodnotí ji jako „dobrou“. Zpráva zejména doporučuje magistrátům statutárních měst nadále klást důraz a zvýšenou pozornost na dostatečné poskytování odborné a metodické pomoci jednotlivým městským obvodům a městským částem. Za doporučení je možné považovat to, že kontroly z pozice magistrátu by 18
měly být v dalších letech zaměřeny především na výkon státní správy, s důrazem na sjednocení postupů v rámci města.
Efektivnost zajištění výkonu přenesené působnosti jak na úrovni MO, tak města jako celku lze hodnotit také prostřednictvím ukazatelů, které nabízí projekt Benchmarkingová iniciativa 2005 (dále BI 2005). I když v tomto ohledu je nutné upozornit na dva faktory: a) statutární město Pardubice nemá mezi zúčastněnými městy relevantního partnera, do BI 2005 nejsou zapojeny územně členěná statutární města (mimo město Pardubice); b) výsledné číselné hodnoty je potřebné doplnit o místní analýzu (audit) – a to vzhledem k tomu, že číselné hodnoty mohou pouze ukázat na možnou mezeru výkonnosti, která vhledem k dalším faktorům a vlivům mezerou výkonnosti nemusí být18.
18
Benchmarking je potřebné chápat jako vhodný nástroj doplňující komplexní hodnocení výkonnosti, a to i v podmínkách statutárního města Pardubice. Na druhou stranu právě v podmínkách územně členěného statutárního města Pardubice je důležité nejprve aplikovat interní benchmarking, tedy na úrovni jednotlivých městských obvodů a města a následně realizovat benchmarking v součinnosti s územně členěnými statutárními městy případně dalšími subjekty. Pro nalezení příčin detekovaných neefektivností, které někdy i zdánlivě vyplývají z výsledků benchmarkingu je vhodné podrobit vlastní systém (konkrétní činnosti a procesy) důslednému auditu či přezkoumání. Pro efektivní realizaci benchmarkingu se na základě dílčí analýzy statutárních měst (zpracované v rámci této práce, Přílohy Tab. 1 ) jeví jako nejvhodnější partner pro město Pardubice město Ústi nad Labem a následně další územně členěná statutární města – Plzeň, Ostrava, Brno.
19
5
Hodnocení výkonu agendy stavebních úřadů na úrovni úřadů městských obvodů města Pardubice
Na poslední část předchozí kapitoly (kap. 4.2) navazuje komparace výkonu agendy stavebních úřadů na úrovni městských obvodů, která je zaměřena na:
velikost správních obvodů obecných stavebních úřadů na úrovni Pardubického kraje; počet správních úkonů obecného stavebního úřadu (vydaná rozhodnutí, ostatní úkony, které nejsou rozhodnutím, ostatní úkony); rozsah svěřené působnosti na úrovni městských obvodů/částí územně členěných statutárních měst.
V podmínkách statutárního města Pardubice je přenesená působnost na úseku stavebních úřadů zajišťována na úrovni města Pardubic (stavební úřad MmP19) a dále na úrovni 7 městských obvodů (úřady MO, viz níže). Rozsah přenesené působnosti svěřené statutárním městem Pardubice městským obvodům je stanoven Statutem (příloha č. 2, obecně závazná vyhláška č. 12/2006 ve znění pozdějších změn). Dle uvedeného Statutu respektive jeho přílohy č. 2 je městským obvodům s odvoláním na § 13 odst. 1 písm. d) zákona č. 183/2006 Sb. o územním plánování a stavebním řádu a § 139 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích svěřen výkon obecného stavebního úřadu s působností na území daného městského obvodu.
Statut dále MmP v souvislosti s výkonem přenesené působnosti na úseku stavebního úřadu vyhrazuje činnosti, které zajišťuje na území města (blíže výše zmíněná příloha č. 2 Statutu).
5.1
Stavební úřady v Pardubickém kraji
Na území Pardubického kraje pro 451 obcí zajišťuje státní správu na úseku obecných stavebních úřadů20 49 obecních/městských úřadů obcí respektive měst (včetně sedmi
19
Stavební úřad MmP zajišťuje také agendu stavebního úřadu pro ostatní obce ve správním obvodu. Obecným stavebním úřadem podle § 13 stavebního zákona je Ministerstvo pro místní rozvoj ČR, krajský úřad, Magistrát hlavního města Prahy a úřad městské části hlavního města Prahy určený Statutem, magistrát územně členěného statutárního města a úřad jeho obvodu nebo městské části určený statutem, magistrát statutárního města, pověřený obecní úřad, městský a obecní úřad, který tuto působnost vykonával ke dni 31. 12. 2006. 20
20
městských obvodů statutárního města Pardubice). Z celkového počtu 49 obecných stavebních úřadů je: 1 Magistrát statutárního města Pardubice (také ORP); 7 městských obvodů statutárního města Pardubice (MO Pardubice I., II., III., IV., V., VI., VII.); 14 městských úřadů obcí s rozšířenou působností (tzv. III. typ); 10 obecních/městských úřadů obcí s pověřeným obecním úřadem (tzv. II. typ); 17 obecních úřadů obcí se stavebním úřadem (tzv. I. typ). S účinností „nového“ stavebního zákona (tj. od 1. 1. 2007) je stavebním úřadem každá obec s pověřeným obecním úřadem (tzv. obec II. typu). Z tohoto důvodu jsou stavební úřady městských obvodů statutárního města Pardubice (dále také SÚ MO) srovnávány s níže uvedenými 25 stavebními úřady obcí s pověřeným obecním úřadem (včetně Magistrátu statutárního města Pardubice), z nichž 15 je zároveň obcí s rozšířenou působností (tzv. obec III. typu, ORP). Srovnání podle počtu obyvatel správního obvodu vybraných 25 stavebních úřadů a 7 stavebních úřadů na úrovni městských obvodů statutárního města Pardubice, ukazuje Obr. 5.
Ze sloupcového grafu (Obr. 5) je zřejmé, že správní obvody SÚ MO Pardubice I., II., V. a III. měřeno počtem obyvatel jsou srovnatelné se správními obvody stavebních úřadů obcí s rozšířenou působností (ORP). Správní obvody SÚ MO Pardubice VII., VI. a IV. jsou srovnatelné s počtem obyvatel správních obvodů stavebních úřadů obcí s pověřeným úřadem a zároveň na úrovni ORP Králíky. Dále je možné konstatovat, že všechny SÚ MO Pardubice spravují větší obvody (co do počtu obyvatel) než 13 z celkového počtu 17 zbývajících stavebních úřadů (tzv. I. typ) v Pardubickém kraji (detailní přehled viz Přílohy Tab. 3).
21
Obr.5: Velikost správních obvodů stavebních úřadů obcí s pověřeným obecním úřadem a SÚ MO Pardubice; počet obyvatel.
Pramen: ČSÚ. Dostupné na: http://www.czso.cz/csu/2010edicniplan.nsf/p/1302-10. Vlastní zpracování.
Pro doplnění této části práce bylo realizováno porovnání velikosti správních obvodů stavebních úřadů (co do počtu obyvatel správního obvodu a rozlohy správního obvodu) na úrovni městských obvodů statutárního města Plzně a městských obvodů statutárního města Pardubic (viz Tab. 1). Z uvedeného srovnání vyplývá, že správní obvody MO Pardubic jsou jednak srovnatelné se správními obvody městských obvodů města Plzeň a zároveň jsou větší než 6 z 10 správních obvodů města Plzeň.
22
Tab. 1: Stavební úřady městských obvodů statutárních měst Pardubic a Plzně (seřazeno podle počtu obyvatel správního obvodu) Počet obyvatel Rozloha (ha) Plzeň 1
51 887
2 489
Plzeň 3
50 127
3 487
Plzeň 2 - Slovany
34 794
1 864
Plzeň 4
23 876
1 865
Pardubice I.
21 146
573
Pardubice II.
18 341
459
Pardubice V.
15 990
785
Pardubice III.
15 574
653
Pardubice VII.
6 100
1 170
Pardubice VI.
5 560
2 375
Pardubice IV.
4 927
1 772
Plzeň 5 - Křimice
1 527
777
Plzeň 6 - Litice
1 320
1 082
Plzeň 7 - Radčice
893
411
Plzeň 8 - Černice
835
501
Plzeň 9 - Malesice
459
903
Plzeň 10 - Lhota
400
389
Pramen: ČSÚ. Dostupné na: http://www.czso.cz/csu/2010edicniplan.nsf/p/1302-10. Vlastní zpracování.
5.2
Působnost stavebních úřadů na úrovni městských obvodů/částí územně členěných
statutárních měst. Správní úkony obecného stavebního úřadu na úrovni městských obvodů Pardubice
Z celkově sedmi územně členěných statutárních měst v ČR je stavební úřad vykonáván na úrovni městských obvodů/částí u čtyřech z nich. Jedná se o města – Pardubice, Plzeň, Ostrava a Brno. Stavební úřad je vykonáván v případě města Pardubice u 7 z 8 městských obvodů, Plzně u 10 z 10 městských obvodů, Ostravy u 20 z 23 městských obvodů a Brna u 26 z 29 městských částí. Rozsah svěřené působnosti stavebních úřadů je dán statuty zmíněných statutárních měst. U všech stavebních úřadů městských obvodů/částí je rozsah omezen na výkon obecného stavebního úřadu. Ve všech statutech je vymezena (s různou mírou precizace a konkrétnosti) výhradní působnost celoměstských orgánů (magistrát) u jmenovitě definovaných činností a kompetencí na úseku územního plánování a stavebního řádu. Územní působnost stavebních úřadů městských obvodů/částí je případně rozšířena také na území městského obvodu/části, které výkon stavebního úřadu nebyl statutem svěřen.
23
Všechny statuty mimo statut města Pardubice konkrétně (v pozitivním smyslu) specifikují rozsah přenesené působnosti svěřený městským obvodům/částem, podrobně viz Přílohy Tab.4. Organizačně procesní změny na úrovni města je možné chápat v kontextu změny statutu města Pardubice, a zde se lze přiklonit k iniciativě tajemníků městských obvodů směřující ke změně přílohy 2. zmíněného statutu (viz Zpráva pro schůzi Rady města Pardubic ze dne 2. 3. 2010), podpořené vyjádřeními Ministerstva vnitra z 15. ledna 2010 a Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 8. 12. 2009.
Omezené svěřené kompetence SÚ MO města Pardubic oproti ostatním městským obvodům/částem znamenají, že SÚ MO nečiní správní úkony ve věci:
rozhodnutí o umístění stavby (včetně zjednodušeného územního řízení);
územního řízení (včetně územního souhlasu, územně plánovací dokumentace);
zkráceného stavebního řízení;
sloučeného územního souhlasu a ohlášení stavby (včetně změny).
Na úrovni SÚ MO jsou činnosti na úseku stavebního úřadu zabezpečeny 13,3 pracovními úvazky tj. v průměru 1,9 úvazku na jeden SÚ MO (max. = 2,8 u SÚ MO 1 a SÚ MO 6, min. = 1 u SÚ MO 5). Konkrétní porovnání počtu pracovních úvazků za jednotlivé SÚ MO a počtu úkonů je uvedeno v rámci Přílohy Tab. 6 .
Celkový počet rozhodnutí a ostatních správních úkonů za všechny SÚ MO a rok 2009: 770 vydaných rozhodnutí; 1 094 ostatních úkonů, které nejsou rozhodnutím (územní řízení, povolení stavby, užívání stavby, odstraňování staveb, jiná opatření); 1 495 ostatní úkony. Celkový počet rozhodnutí a ostatních správních úkonů SÚ MO v průměru na 1 zaměstnance (stavebního úřadu): 57,9 vydaných rozhodnutí; 82,3 ostatních úkonů, které nejsou rozhodnutím 112,4 ostatní úkony 252,6 celkem.
24
Výše uvedené výsledky ukazující na aktivitu a produktivitu SÚ MO je možné označit za dobré, a to jednak s ohledem na jejich počet na 1 zaměstnance (respektive 1 pracovní úvazek) a počet pracovních dnů v roce (253 pracovních dnů – 25 dnů dovolené = 228 dnů) a specifickou náročnost jednotlivých rozhodnutí a ostatních správních a ostatních úkonů na jejich zpracování a posouzení.
25
6
Dopady možného soustředěného výkonu jednotlivých agend přenesené působností obcí magistrátem města
Jak již vyplynulo z textu a jednotlivých poznatků uvedených výše model přenesené působnosti v podmínkách města Pardubice odpovídá modelu uplatňovaného na úrovni plně členěných statutárních měst s rozšířenou působností i pro další obce. Městské obvody/části tedy vedle samosprávné působnosti ve většině (mimo velmi malé obvody21/části) zajišťují výkon přenesené působnosti, a to v rozsahu obce s pověřeným obecním úřadem nebo obce s rozšířenou působností. V podmínkách statutárního města Pardubice stejně jako u ostatních plně členěných statutárních měst je rozsah přenesené působnosti (věcný a územní) MO dán Statutem města a v souladu s dotčenými právními předpisy. Detekování dopadů možného soustředěného výkonu jednotlivých agend přenesené působnosti
obcí
magistrátem
(dále
„soustředěného
výkonu“)
je
provedeno
prostřednictvím analýzy silných a slabých stránek současného modelu. Uvedená analýza předpokládá, že výkon jednotlivých agend bude realizován na úrovni decentralizované správy stávajících budov Magistrátu města Pardubic. Silné stránky decentralizovaná správa dobrá dostupnost pro občany, standardní ekonomická náročnost systému, individuální osobní přístup ke klientům a občanům, znalost místních podmínek zaměstnanci, odvolací orgán – magistrát, účelné doplňování samosprávné a přenesené působnosti na úrovni obvodů (životní prostředí, doprava a místní komunikace, investiční činnost).
Slabé stránky neúčelně omezené kompetence SÚ MO – z hlediska občana komplikované a z hlediska výkonnosti neproduktivní; komunikace na úrovni města a MO, nejednotné řešení informování občanů např. jednotný vizuální styl webových stránek MO, nepřehledné financování státní správy na úrovni MO – výpočet příspěvku na státní správu z rozpočtu města, vysoký počet úřadoven (magistrátu) na úrovni města.
Mezi dopady „soustředěného výkonu“ lze řadit v prvé řadě ty, které ohrozí silné stránky současného modelu:
21
V případě Pardubic je to MO 8.
26
• ohrožení výkonu decentralizované správy (existence MO) a tedy snížení možnosti občanů podílet se na správě věcí veřejných v rámci vlastní městské části – odebrání agend přenesené působnosti MO povede k výraznému snížení vzájemné komunikace mezi občany MO a ÚMO; • zhoršení dostupnosti veřejné správy na úseku přenesené působnosti pro občany – město za a) nedisponuje sídlem, které by soustředilo veškeré agendy tzv. pod jednou střechou, za b) stávající budovy Magistrátu města Pardubice a jejich umístění v centru města nejsou zabezpečeny z hlediska možnosti zvýšené poptávky po parkování a za c) pro občany z okrajových MO vzroste vzdálenost, kterou budou muset překonat za účelem návštěvy úřadu (jednoho či více) a vyřízení svého požadavku v centru města, jež bude doprovázena vyššími náklady na přepravu a vyššími časovými ztrátami; • nevýrazné finanční úspory - od změny současného systému na soustředěný výkon není možné očekávat zásadní finanční úspory – současný systém jednak nevyžaduje vyšší výdaje v porovnání s většinou ostatních statutárních měst byť územně nečleněnými a dále výdaje na zajištění místní správy dosahují „pouze“ 5 % běžných výdajů statutárního města Pardubice; • zvýšení čekacích lhůt a prodloužení doby vyřízení požadavků občanů; • zhoršení znalosti a orientace zaměstnanců (úředníků) v místním prostředí vč. osobní znalosti a jeho vývoji a následné snížení kvality rozhodování zejména v oblastech stavebního úřadu, životního prostředí či dopravy; • nárůst intervencí ze strany Krajského úřadu Pardubického kraje jako odvolacího orgánu ve správním řízení vůči Magistrátu města Pardubic – v současné době řeší případná odvolání proti rozhodnutí ÚMO Magistrát města Pardubice.
Slabé stránky současného modelu definované výše nebudou prostřednictvím „soustředěného výkonu“ vyřešeny, spíše naopak u některých z nich lze očekávat, že se prohloubí neefektivní komunikace mezi orgány města a orgány MO či nejednotný způsob komunikace s občany na úrovni MO. Naopak odstranění slabých stránek při zachování současného modelu přispěje k zvýšení produktivity jak výkonu přenesené působnosti na úrovni MO a potažmo města (zejména za předpokladu nenavýšení stavu úředníků MO – stavebních úřadů), tak zlepšení komunikace mezi subjekty MO a města, informovanosti občanů, hospodárnosti výkonu veřejné správy.
27
Samostatnou otázkou je slabá stránka v podobě vysokého počtu úředních budov Magistrátu města Pardubic. Jednotné sídlo pro celý správní obvod vhodně umístěné z hlediska dostupnosti by mohlo vést k přehodnocení problematiky „soustředěného výkonu“, ovšem mimo uvedené slabé stránky by bylo třeba vzít do úvahy i nemalé finanční nároky tohoto řešení (a to i s ohledem na současnou ekonomickou situaci měst).
V této souvislosti je možné také uvažovat o „soustředěném výkonu“ tak, že svěřená přenesená působnost MO bude sice Statutem zrušena, nicméně výkon těchto agend bude na ÚMO zachován v podobě detašovaných pracovišť Magistrátu města Pardubice. Tato verze „soustředěného výkonu“ však v sobě zahrnuje mimo již výše uvedené dopady (s výjimkou zhoršení dostupnosti a zvýšení čekacích lhůt a doby vyřízení) také komplikace spojené se zajištěním spisové služby (jedna adresa - dvě instituce), zabezpečením a vybavením míst pro výkon detašovaných pracovišť, podmínkami užívání společných prostor v rámci ÚMO, řešením s přeúčtováním služeb a nájmů či zabezpečením a ochranou dat apod.
28
7
Shrnutí a závěr
Statutární město Pardubice patří pouze k pětici statutárních měst (a z historického hlediska k „nejmladším“), které uplatňují na svém území úplný model územně členěného statutárního města a naplňují v praxi principy decentralizace, dekoncentrace a subsidiarity ve veřejné správě. Zmíněné principy organizace veřejné správy v podmínkách územně členěných statutárních měst ukazují také na to, že v těchto městech byla dána přednost demokracii založené na patriotismu občanů a identitě městských společenství.
Při hodnocení efektivnosti systému územního členění statutárního města a v rámci něho zajištění výkonu přenesené působnosti státní správy není správné soustředit veškerou pozornost pouze na ekonomické veličiny. V rámci komplexního hodnocení výkonnosti je nutné posuzovat také kvalitu daných činností a společenské efekty, které současné uspořádání poskytuje občanům a subjektům působícím na území statutárního města Pardubice.
V zájmu poslání a deklarovaných cílů statutárního města Pardubic a následně samotné výkonnosti je potřebné, aby zvolený systém územně členěné správy statutárního města zabezpečoval a realizoval „správné věci správně“. V tomto kontextu je také relevantní, aby hodnocení „efektivnosti“ (výkonnosti) zajištění výkonu přenesené působnosti státní správy na úrovni městských obvodů a města odráželo nejen výsledky vypovídající o hospodárnosti a efektivitě, ale hlavně o účelnosti zvoleného systému a jeho zajištění.
Kvalitní a tedy zároveň výkonné zajištění agend přenesené působnosti ovlivňuje řada faktorů, ke kterým patří odbornost a znalost místních podmínek daných pracovníků, vč. osobní znalosti konkrétních klientů úřadu. K nezanedbatelným parametrům ovlivňujícím výkon patří jasné a účelně zvolené kompetence odpovídající procesním požadavkům kladeným na výkon správního řízení či jednotlivých správních úkonů. Posilování těchto kvalitativních atributů v podmínkách městských obvodů pak přispěje nejen ke spokojenosti zúčastněných stran, ale také k zvýšení ekonomické výkonnosti.
Touto studií jsme se snažili rozpracovat řadu informací do takové podoby, aby bylo co nejvíc přehledně a na minimu prostoru vše podstatné pro přijetí závažných rozhodnutí ohledně změn
29
agend přenesené působnosti v podmínkách města Pardubic. Pevně věříme tomu, že členové zastupitelstva budou naše konstatování, stejně jako řadu doporučení a závěrů brát při svém rozhodování vážně a vedle roviny politického zadání budou vedeni při svém hlasování také odborným fundamentem. Na základě vývoje v jiných městech lze předpokládat, že změna kompetencí obvodních úřadů nepovede ke stabilizaci politických nálad (zejména v okrajových částech města), ale spíše k jejich eskalaci. Všem občanům města Pardubic přejeme, aby byli s výkonem správy města co možná nejvíc spokojeni.
30
8
PŘÍLOHY
Tabulka 1 Charakteristika statutárních měst a určení nejvíce srovnatelného města s městem Pardubice. statutární město
Brno Ostrava Plzeň Liberec Olomouc Ústí nad Labem České Budějovice Hradec Králové Pardubice Havířov Zlín Kladno Most Karviná Frýdek Místek Opava Děčín Karlovy Vary Teplice Jihlava Chomutov Přerov Mladá Boleslav váha
počet měst. částí
počet katastrů
48 37 25 33 26 22 7 21 27 8 16 6 8 9 7 15 35 15 7 16 1 13 13 2
48 39 23 26 26 26 11 21 20 6 15 7 18 6 7 16 22 15 7 18 2 14 7 2
územní výměra v ha
230 214 138 106 103 94 56 106 83 32 103 37 87 58 52 91 118 59 24 88 29 58 29 5
počet obyvatel
371 399 306 006 169 935 101 625 100 362 95 477 94 865 94 493 90 077 82 896 75 714 69 938 67 518 61 948 58 582 58 440 52 260 51 320 51 223 51 222 49 795 46 254 44 750 25
územně členěno
ORP výměra
ano ano ano částečně ano ne ano ne ne ano ne ne ne ne ne ne částečně ano ne ne ne ne ne ne ne 30/15
230 332 261 578 859 405 924 677 409 88 350 351 231 106 480 567 554 1196 345 922 486 401 810 5
ORP počet obyvatel
SO bez SC
podíl SC na SO v %
371 399 335 425 185 855 139 850 161 262 121 458 154 323 145 664 125 960 97 595 99 023 120 239 76 461 73 240 109 977 101 719 80 504 90 076 109 056 99 421 82 100 84 186 106 848 25
0 29 419 15 920 38 225 60 900 25 981 59 458 51 171 35 883 14 699 23 309 50 301 8 943 11 292 51 395 43 279 28 244 38 756 57 833 48 199 32 305 37 932 62 098 2
100 91,2 91,4 72,7 62,2 78,6 61,5 64,9 71,5 84,9 76,5 58,2 88,3 84,6 53,3 57,5 64,9 57,0 47,0 51,5 60,7 54,9 41,9 4
Pramen: ČSÚ. Dostupné na: http://www.czso.cz/csu/2010edicniplan.nsf/p/1302-10. Vlastní zpracování.
Komentář k stanoveným vahám srovnatelnosti: - Nejvyšší váha 30 bodů byla přiřazena nejdůležitějšímu atributu z hlediska srovnatelnosti - plné územní členění města, 15 bodů pak částečně územně členěného statutárního města, - druhá nejvyšší váha z hlediska srovnatelnosti představuje 25 bodů a jsou jimi počty obyvatel SO (správní obvod ORP) a počty obyvatel SC (správní centrum, počet obyvatel města). - ostatní váhy dány počty bodů 5 a 4 doplňují výše uvedené hlavní atributy, - nejnižší váha (2 body) byla stanovena u těch atributů, které nemají zásadní vliv na srovnatelnost.
31
váha
30 30 30 21 2 85 25 27 100 0 0 25 5 0 0 15 0 2 0 0 2 7 0
Tabulka 2: Vybrané úseky přenesené působnosti zajišťované na úrovni městských obvodů a městských částí 5 územně členěných statutárních měst. Pardubice matriční úřad
ne
Ústí nad Labem ano
stavební úřad
ano
ne
ano
ano
ano
ano
ano
ano
ano
ano
ne
ano
ano
ano
ne
ne
ano
ne
ano
ne
ne
ano
ano
ano
ano
ano
ano
ano
ano
ano
ano
ano
ano
ano
ano
ano
ano
ano
ano
ano
přestupky obecné 200/1990) evidence obyvatel
(z.
č.
občanské průkazy, cestovní doklady dávky sociální péče (z. č. 114/1988 Sb.) pomoc v hmotné nouzi (z. č. 111/2006 Sb.) ochrana obyvatel a krizové řízení místní poplatky
Plzeň
Ostrava
Brno
ano
ano
ano
Pramen: Statuty vybraných statutárních měst. Organizační řády městských obvodů/částí. Vlastní zpracování.
32
Tabulka 3 Stavební úřady Pardubického kraje počet obyvatel obvodu počet obcí SÚ obvodu SÚ 1 Chrudim 14150,1 31891 21 2 Svitavy 23114,2 25342 14 3 Litomyšl 31220,7 24293 33 4 Ústí nad Orlicí 14123,3 22242 12 5 Hlinsko 24657,8 21505 22 6 Pardubice I. 572,8 21146 1 7 Moravská Třebová 30222,2 20412 21 8 Česká Třebová 9287,4 19661 6 9 Pardubice II. 459,0 18341 1 10 Vysoké Mýto 14856,2 17922 18 11 Holice 21363,9 17145 14 12 Lanškroun 15388,7 16919 13 13 Pardubice V. 785,0 15990 1 14 Pardubice III. 653,0 15574 1 15 Polička 19722,6 15570 14 16 Magistrát Pardubice 12117,7 15123 21 17 Přelouč 14528,6 14107 17 18 Žamberk 14818,5 13099 13 19 Chrast 14620,2 13086 20 20 Choceň 9765,5 12460 14 21 Lázně Bohdaneč 11811,4 10912 23 22 Heřmanův Městec 10083,3 9482 14 23 Letohrad 5276,7 8241 5 24 Jablonné nad Orlicí 8043,5 7696 9 25 Skuteč 6861,5 7577 7 26 Jevíčko 10670,2 6987 12 27 Chvaletice 4132,8 6724 7 28 Pardubice VII. 1170,0 6100 1 29 Sezemice 5410,8 6045 8 30 Králíky 11130,3 5973 4 31 Březová na Svitavou 10142,9 5913 13 32 Pardubice VI. 2375,0 5560 1 33 Třemošnice 3552,1 5339 3 34 Pardubice IV. 1772,0 4927 1 35 Slatiňany 1560,4 4108 1 36 Choltice 6608,9 3990 16 37 Dašice 3770,3 3969 5 38 Bystré 7540,9 3958 6 39 Skutče 6701,1 3455 6 40 Nasavrky 7064,2 3452 8 41 Luže 4593,3 3207 3 42 Červená Voda 4739,1 3107 1 43 Brandýs nad Orlicí 6344,7 2590 7 44 Dolní Dobrouč 3071,9 2557 1 45 Ronov nad Doubravou 4549,1 2475 6 46 Sloupnice 3854,8 2155 3 47 Výprachtice 4342,6 1680 3 48 Tatenice 4258,5 1278 3 Pramen: http://www.pardubickykraj.cz/address.asp?thema=3162&item=&category. Vlastní zpracování. stavební úřad - SÚ
rozloha obvodu SÚ
33
Tabulka 4 Porovnání vymezení kompetencí městských obvodů/částí statuty vybraných měst. Město Plzeň
Ostrava
Brno
Pardubice
Vymezení kompetencí městského obvodu/části statutem (v pozitivním smyslu) Vykonávají působnost stavebního úřadu s výjimkou činností, které si vyhradilo město a jejichž výčet je uveden v příloze č. 6 tohoto Statutu a těch činností, které si město jako stavební úřad vyhradí podle § 17 stavebního zákona. Vydávají územní souhlas podle stavebního zákona. Vykonávají soustavný stavební dozor nad zajišťováním ochrany veřejných zájmů dle stavebního zákona, a to i pro stavby, k nimž dal souhlas s užíváním či kolaudační souhlas orgán celoměstský podle přílohy č. 6 Statutu. Vydávají stavební povolení jako speciální stavební úřad pro stavby pozemních komunikací, pro místní komunikace IV. třídy a pro účelové komunikace; současně z pozice obecného stavebního úřadu vydávají povolení sjezdů na pozemní komunikaci. Vydávají povolení k nakládání s podzemními vodami a stavební povolení k vodnímu dílu ke zřízení studní pro potřeby jednotlivých fyzických osob a domácností. Vydávají povolení ke zřízení kanalizačních a vodovodních přípojek. Přenesením působnosti podle čl. 1 odst. 6 této přílohy není dotčeno právo funkčně příslušného odboru magistrátu vyhradit si rozhodování podle zvláštního předpisu22. Jsou stavebními úřady a jako takové vykonávají působnost a pravomoc příslušející v plném rozsahu obecným stavebním úřadům podle stavebního zákona a předpisů vydaných k jeho provedení, s omezeními: Na úseku územně plánovacích informací, kde jim přísluší vydávat: územně plánovací informace dle ust. § 21 odst. 1 písm. c) a d) stavebního zákona, územně plánovací informace o podmínkách vydání územního rozhodnutí dle § 21 odst. 1 písm. b) stavebního zákona v případech, kdy jim přísluší vydat územní rozhodnutí dle níže uvedeného bodu, Na úseku územního řízení, kde jim přísluší vydávat: územní souhlas dle § 96 stavebního zákona, s výjimkou staveb pro zajištění služeb elektronických komunikací uvedených v § 103 odst. 1 písm. b) bodu 1. stavebního zákona, územní rozhodnutí v případech uvedených v § 96 odst. 2 písm. a) stavebního zákona, u nichž nebudou splněny podmínky pro vydání územního souhlasu, s výjimkou staveb pro zajištění služeb elektronických komunikací uvedených v § 103 odst. 1 písm. b) bodu 1. stavebního zákona, územní rozhodnutí o umístění stavby a územní rozhodnutí o změně stavby pro rodinné domy bez ohledu na jejich zastavěnou plochu, územní rozhodnutí o umístění stavby a územní rozhodnutí o změně stavby pro doplňkové stavby na pozemcích rodinných domů bez ohledu na zastavěnou plochu (např. zpevněná plocha pro odstavení osobního vozidla, garáž, přístřešek, pergola, stavba sloužící pro uskladnění zahradní techniky), pokud neslouží pro podnikatelské účely, územní rozhodnutí o umístění stavby a zařízení, pro stavby a zařízení uvedené v § 104 odst. 2 stavebního zákona, územní rozhodnutí o změně stavby a o změně vlivu stavby na využití území pro stavby, uvedené v § 104 odst. 2 stavebního zákona, územní rozhodnutí o změně využití území do výměry 1 ha celkové plochy, územní rozhodnutí nebo jiné opatření podle stavebního zákona o dělení a scelování pozemků určených k dělení nebo scelení; pokud v jednotlivých případech stavební úřad Magistrátu města Ostravy nestanoví jinak. Na úseku výkonu dozoru stavebního úřadu podle části čtvrté, hlavy druhé stavebního zákona28, kde tuto působnost vykonávají souběžně se stavebním úřadem města. Na úseku přestupkových řízení, kde přestupky uvedené v ust. § 178 stavebního zákona (viz čl. 13 statutu) projednávají a pokuty ukládají jen tehdy, nebyly-li v blokovém řízení projednány pověřenými osobami stavebního úřadu města. Plní úkoly svěřené obecným stavebním úřadům zvláštními zákony. Vydávají územně plánovací informace o podmínkách vydání územního rozhodnutí, o podmínkách vydání územního souhlasu a o podmínkách provedení jednoduchých staveb bez předchozího územního rozhodnutí nebo územního souhlasu. Provádějí řízení, rozhodují a vykonávají pravomoc jako obecné stavební úřady I. stupně na území městské části u staveb realizovaných v územním obvodu příslušné městské části nebo pokud jsou k tomu pověřeny městem. Město Pardubice v souladu s ustanovením § 13 odst. 1 písm. d) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), dále jen „stavební zákon", a v souladu s § 139 zákona o obcích určuje úřady městských obvodů zřízených na území města Pardubice, s výjimkou úřadu městského obvodu Pardubice VIII, obecným stavebním úřadem s působností pro území daného městského obvodu. Městské obvody vykonávají svými orgány přenesenou působnost, kterou podle zvláštních zákonů vykonávají orgány obcí, případně městské obvody statutárních měst.
Pramen: Statuty vybraných měst. Vlastní zpracování.
22
§ 131 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád.
34
Tabulka 5 Charakteristika ÚMO města Pardubice. ukazatel
období
Počet zaměstnanců zařazených do ÚMO (přepočtený stav) Počet zaměstnanců zajišťující správu (přepočtený stav)
státní
Příspěvek na výkon státní správy
Mzdové náklady na zaměstnance úřadu celkem (pol. 5011, 5031, 5032)
Náklady na vzdělávání zaměstnanců (§ 6171 pol. 5167) - vč. platů a odvodů za zaměstnance v § 6171
Náklady na správu §6171 Aktuální počet zaměstnanců zkoušku z odborné způsobilosti
mající
ÚMO I
ÚMO II
ÚMO III
ÚMO IV
ÚMO V
ÚMO VI
ÚMO VII
ÚMO VIII
2008
22,98
18,14
19,98
16,2
27
16,5
17
2009
23,53
18,45
19,73
17,2
27
16,92
17
2010
23,32
17,95
20,37
16,8
27
17
17
2008
17,65
8,7
12,33
6,7
9,6
6,98
12
2009
18,4
9,15
13,73
6,4
9,7
7,07
12
2010
18,2
9,4
14,37
6,4
9,7
7,07
12
2008
8 863 773
9 617 068
9 856 112
9 797 073
9 100 726,00
8 927 535
11 677 026
2009
9 126 152
8 408 239
8 712 605
8 527 343
7 938 467,00
6 755 393
10 514 530
2010
9 425 493
8 324 916
11 898 502
8 628 869
7 938 467,00
10 520 354
10 957 322
2008
9 283 546
7 227 000
6 952 244
6 644 545
9 832 742,00
5 635 000
5 713 012
2009
9 359 213
7 381 100
7 834 465
7 239 034
10 523 808,00
5 768 000
5 372 715
2010
9 287 667
7 460 800
8 311 965
7 390 645
10 882 595,00
6 220 000
5 765 143
2008
151 416
55 000
83 806
125 499
100 486,40
108 000
57 881
2009
174 602
52 100
180 057
127 892
136 679,10
126 400
91 065
2010
118 205
56 900
101 001
161 146
132 286,00
157 800
73 250
2008
13 049 147
8 882 700
8 076 790
6 891 181
9 997 813,03
7 704 000
7 437 159
2009
11 980 032
9 479 200
8 873 657
7 318 330
10 728 786,14
8 134 000
8 123 511
2010
12 505 065
9 173 700
8 763 132
7 679 196
10 565 181,55
8 100 000
8 396 629
2010
16
11
13
11
8
11
17
Pramen: Interní podklady ÚMO. Vlastní zpracování.
35
Tabulka 6 Ukazatele výkonnosti SÚ MO MO Pardubice 2009
SÚ MO 1
celkový počet vydaných rozhodnutí
181
SÚ MO2 113
SÚ MO3 107
SÚ MO4 76
SÚ MO5 57
SÚ MO6 150
SÚ MO 7 86
celke m 770
průměr na 1 úvazek 57,9
celkový počet ostatních úkonů, které nejsou rozhodnutím celkový počet ostatních úkonů, které nejsou rozhodnutím celkem počet zaměstnanců - přepočtený stav průměr na 1 úvazek
211
132
91
88
137
207
228
1094
82,3
80
121
104
115
167
821
87
1495
112,4
472 2,8 168,6
366 1,8 203,3
302 1,4 215,7
279 1,5 186,0
361 1 361,0
1178 2,8 420,7
401 2 200,5
3359 13,3 252,6
252,6
Pramen: Interní podklady ÚMO. Vlastní zpracování.
36
Politické a teoretické přístupy k decentralizaci města Stěžejním požadavkem občanů jsou svobodné volby, přístup k informacím a základní funkčnost sídla. Patří sem i dodržování demokratických postupů, reprezentativita a politická odpovědnost. K tomu slouží celá řada ukazatelů či indexů demokracie, index reprezentace atd. Druhým kritériem je efektivita vlády, k níž patří „výkonnost administrativního aparátu, jeho nezávislost na politických tlacích nebo kvalita služeb veřejného sektoru“. (Žák 2005) Třetím a vcelku rozšířeným kritériem je to, kdy hledáme souvislosti mezi volebním chováním a změnami ekonomické situace v určitém časovém úseku. Toto kritérium se však používá hlavně tehdy, když měříme výkon vlády na celostátní úrovni, protože ta ovlivňuje celkovou hospodářskou situaci, výši HDP, ekonomický růst, zaměstnanost atd. Místní a regionální vlády mají v tomto směru omezené možnosti. Dalším, čtvrtým přístupem je tzv. subjektivní hodnocení, kdy mohou být hodnotiteli jednak nezávislí odborníci, jednak občané, kteří své preference (spokojenost) vyjadřují ve volbách. K tomuto přístupu tedy patří i populární a mediálně vděčné hodnocení, které zveřejňuje pravidelně český tisk. Odborníci vyberou několik položek a sestaví žebříček kvality života v českých městech, konkrétně se jedná o MasterCard česká centra rozvoje 2010, přičemž na této socioekonomické studii se podílí několik odborníků z VŠE v Praze. Pardubice se pravidelně umisťují na čelných pozicích, v roce 2010 to bylo na 3. místě.23 Za páté, k velmi populárním nástrojům zjišťování spokojenosti či hodnocení výkonu vlády patří průzkumy veřejného mínění. V některých případech si dokonce obce vystačí s nereprezentativní anketou, v níž se představitelé obce zaměřují zejména na atributy vedoucí ke spokojenosti občanů. Ovšem i v případě metodologicky zvládnutých průzkumů narážíme na celou řadu problémů, například odkud čerpají respondenti informace, zdali je hodnocení založeno na skutečných poznatcích nebo na zprostředkovaných dojmech (vliv médií) atd. Za šesté se k výkonu měření vlád používají sofistikované systémy využívající značný počet informací a dat. Ty jsou rozšířené zejména ve Spojených státech amerických či Kanadě. Patří sem i použití nástrojů geografických informačních systémů. Tímto způsobem bychom mohli zjistit například dostupnost úřadů z bydliště.
23
http://www.centrarozvoje.cz/?p=vysledky-2010 (navštíveno 17. 2. 2011)
37
V politické vědě, ale i při zkoumání veřejné správy platí, že určitý význam má i vzdálenost. Například se zkoumá, nakolik může ovlivnit vzdálenost volební urny od bydliště občana volební účast, a tím i celkovou podporu jednotlivých stran. Stejným způsobem lze zkoumat i dostupnost úřadů, protože platí teze, že čím blíže úřad je, tím má možnost být jeho správa vstřícnější. V tomto směru je například vhodné připomenout debatu na webových stránkách Spolku pro obnovu venkova24, kde se diskutuje o návrhu MMR zrušit stavební úřady ve zhruba 230 obcích. Případné rušení stavebních úřadů je hodnoceno jako přenášení problémů na občany. Má-li se šetřit, pak se sníží počet úřadů (uplatnění kvantitativně-ekonomického hlediska), nicméně byrokratická agenda zůstane stejná. Přitom občan by uvítal postup jiný, protože z administrativně-byrokratického pohledu se pro něj nic nezmění, jen bude muset dojíždět či docházet dále. Jeho ekonomické zatížení tedy vzroste. Pokud by v Pardubicích došlo ke koncentraci stavebních úřadů „pod jednu střechu“, pak by občané v naprosté většině případů museli vyřizovat své záležitosti dál od svého bydliště (ztráta času, zvýšené náklady na cestovné). Na závěr můžeme konstatovat, že informace, které se získávají o výkonu vlád, jsou velmi důležité nejen pro občany, kteří vybírají konkrétní politické reprezentace, ale i jako zpětná vazba pro vlády samotné. Koneckonců nezanedbatelné je i hledisko vědecké, kdy jsou podobné údaje využívány pro výzkumné účely.
Politologický přístup: reprezentativita Jedním z hlavních kritérií v případě poměrných volebních systémů je reprezentativita, tzn. zajištění možnosti skutečného poměru mezi rozdělením mandátů a podporou ve volbách (počet hlasů). Pokusme se demonstrovat toto kritérium v případě tří odlišných statutárních měst. Zlín, který je nerozčleněný a je jediným volebním obvodem, Olomouc, která je rovněž nerozčleněná, ale je rozdělena do pěti volebních obvodů a Pardubice, které jsou rozčleněny a volby se tak konají i do městských částí. Otázkou tedy je, jakým způsobem jsou pod- či nadreprezentovány jednotlivé politické strany, které v uvedených městech kandidují. K nejjednodušším nástrojům patří index deformace I, který vyjadřuje poměr mezi procentuálním podílem mandátů a procentuálním podílem odevzdaných hlasů pro jednotlivé strany. Ideální reprezentativita se rovná hodnotě 1.
24
www.spov.org
38
Reprezentativita ve vybraných městech (2010) Pardubice ČSSD SPP ODS Pardubáci KSČM TOP09+NEZ
I 1,27 1,15 1,15 1,24 1,04 1,05
Zlín TOP09/STN M.O.R. ČSSD ODS KSČM KDU-ČSL ZHN VV
I 1,15 1,06 1,16 1,13 1,00 1,03 0,93 0,93
Olomouc ČSSD ODS TOP09 KSČM KDU-ČSL
I 1,32 1,29 0,90 1,09 1,13
Zdroj: volby.cz, výpočty autoři
Z tabulky 1 vyplývá, že v případě Olomouce je nadreprezentace vítězného subjektu značná (1,32), což je dáno tím, že jsou v Olomouci volební obvody malé (M=9). To přirozeně posiluje velké politické strany. Zajímavá je podreprezentace středně velkého subjektu TOP 09, který oslovil přibližně 15 % voličů, ale získal pouze 6 mandátů (13 %). Celkem uspělo pouze 5 subjektů. Opačná byla situace ve Zlíně, kde se nespokojenost s velkou koalicí projevila podporou alternativních a malých stran, přičemž ODS i ČSSD společně s KSČM skončily v opozici. Uspělo zde 8 subjektů, reprezentativita nenabývá extrémů. V Pardubicích uspělo 6 subjektů, spolu s městskými částmi 8 subjektů. Nadreprezentativita vítězného subjektu je rovněž velká (1,27), aby poklesla, mělo by být v Pardubicích voleno více zastupitelů, což je ale kvůli existenci městských částí zbytečné. Můžeme ale říci, že principy poměrnosti jsou ve sledovaných městech dodrženy. S reprezentativitou je tomu podobně v menších městských částech, s mírnou výjimkou obvodu Pardubice VIII, kde se volí pouze 9 zastupitelů. V těchto obvodech by možná bylo prospěšnější, pokud by se zde volilo podle většinových pravidel (preference osobnosti), jak to plánuje v této velikostní skupině vládní koalice. Pokud jde o počty zastupitelů, pak v Pardubicích jeden zastupuje 2310 (bez městských obvodů), v Olomouci 2230 a ve Zlíně 1847 občanů. Pakliže bychom však k těmto údajům za Pardubice přidali i zastupitele městských obvodů, pak by na jednoho zastupitele připadlo 589 občanů. Z politologického hlediska je to ideální stav, kdy se občan dokáže ztotožnit se svým zastupitelem a naopak. Kdy zastupitel může poznat všechny občany, které zastupuje. V tomto je také zásadní ona politická smysluplnost obvodů.
39
Index vlády a efektivity vládnutí Výše jsme uvedli několik přístupů, kterými lze měřit výkon vlády. V rámci našich analýz jsme se chtěli věnovat i některým netradičním metodám hodnocení výkonnosti a proto zde – alespoň orientačně – jednu metodu uvádíme. Srovnání efektivity vlád vyžaduje, aby byl zkoumaný soubor stejný. Z našeho pohledu je tedy problematičtější srovnávat výkon vlády magistrátu s jednotlivými vládami městských částí, protože nemůžeme používat stejná kritéria. Magistrát má jiné kompetence, rozpočet, počet zaměstnanců atd. Index efektivity vlády lze tedy použít omezeně, ze standardních kritérií, která se k tomuto účelu používají, jsme vybrali: včasnost schválení rozpočtu, rozsah úředních hodin, přehlednost webových stránek, funkčnost vyhledávače na webových stránkách, profesionalita aparátu (vzdělání), čas potřebný k vyhledání tajemníka úřadu a kontaktu na něj, doba odpovědi na dotaz (stejná otázka byla odeslána tajemníkům, dva obvody neodpověděly). Z těchto kritérií jsme vypočítali následující indexy:
Index výkonu vlády MMP 25
P I. 28
P II. 30
P III. 25
P IV. 28
P V. 28
P.VI. 22
P VII 24
Zdroj: data autoři
K vysvětlení je třeba dodat, že čím je hodnota indexu vyšší, tím je úřad hodnocen lépe. Maximální počet bodů, který bylo možné získat, byl 30. Za nevyhovující bychom museli považovat výsledek 20 bodů a nižší. Nejlepšího výsledku dosáhl úřad Pardubice II., naopak nejhůře dopadl úřad v Pardubicích VI. Výsledky obvodů PI, PIV, PV můžeme považovat za velmi dobré, výsledek MMP a PIII za dobré, PVI a PVII za průměrné.
40
Pohledy odjinud – Zlín
Ačkoliv jsme již dříve konstatovali, že není snadné používat pro srovnání situaci v jiných městech, pro nástin obecné problematiky a určitých mechanismů si na několika příkladech můžeme ukázat, jak je tomu jinde.
Ke změně struktury Pardubic došlo od roku 1990 několikrát, před posledními komunálními volbami se ve volební kampani opět objevila snaha tzv. malé radnice zrušit. Například lídr kandidátky Pardubáci František Brendl konstatoval: „Stotisícové město se rozdělilo na devět vesnic. Zbytečně se ročně utrácejí desítky miliónů korun.“25 V programu tohoto sdružení se objevilo několik bodů, věnovaných právě rozčlenění města. Ty vlastně částečně definují i rámec naší analýzy. V bodě 11 Pardubáci navrhli26: chceme zrušit přebytečné městské obvody chceme centralizovat ty služby, které nejsou spojeny s běžným servisem pardubickým občanům chceme snížit celkový počet úředníků na městských obvodech chceme snížit celkové finanční náklady na provoz radnic městských obvodů.
Zkusme se tedy podívat na vývoj ve městě, které by mohlo být i jistým varováním pro politiky v Pardubicích. Jedná se o Zlín, kde je situace vztahující se k předmětu této studie velmi zajímavá.
Dlouhodobá nespokojenost s prací radniční koalice a neřešení problémů vedla ke zmenšení Zlína, respektive několika odlukám místních částí. Pod vlivem demokracie a návratu k tradicím se oddělila již v roce 1990 Lípa, v roce 1993 Březnice, v roce 2001 Ostrata a v roce 2009 Želechovice nad Dřevnicí. O referendu se uvažuje i v dalších částech, především obcích, které jsou na Zlín napojeny (aktuálně Kostelec - 1900 obyvatel. V roce 2008 navíc vznikla iniciativa Unie pro vznik městských částí Statutárního města Zlín, již spolupodepsalo šest sdružení. Jedná se o sdružení z významných částí Zlína, které neleží pouze na jeho okraji, ale 25
http://www.novinky.cz/vase-zpravy/pardubicky-kraj/pardubice/3-293-predvolebni-pardubice-boj-o-maleradnice.html (navštíveno 16. 2. 2011). 26 http://www.pardubaci.cz/Pln%C4%9Bn%C3%ADprogramu.aspx (navštíveno 15. 2. 2011)
41
i těch, které se nacházejí poblíž centra Zlína. Cílem Unie je „My, níže uvedení, jsme členy Unie pro vznik městských částí statutárního města Zlín (dále jen „Unie“). Unie je občanským sdružením, které vzniklo registrací Ministerstva vnitra ČR dne 22.8.2008. Unie sdružuje občanská sdružení působící na území statutárního města Zlína, které společně prosazují hlavní cíl, kterým je vznik městských částí ve smyslu ust. § 4 odst. 2 a souvisejících ust. zák. č. 128/2000 Sb., o obcích v platném znění, a to v těch částech statutárního města Zlín, kde tato členská sdružení působí. Smyslem vzniku městských částí je větší zapojení obyvatel místních částí Zlína do rozhodování o jejich vlastních záležitostech, avšak při současném zachování a stabilizování celistvosti města Zlína. Unii jde o vytvoření samosprávných městských částí. Členové unie se domnívají, že „Účelem zřizování městských částí je lepší uspokojování a hájení místních zájmů a v důsledku větší zapojení občanů do správy věcí veřejných.“ Ačkoliv místní části volají po samosprávné složce, objevily se i hlasy po převedení státní působnosti. Obdobných příkladů bychom nalezli víc, za všechny alespoň uveďme poslední vývoj v Liberci, kde se kriticky vyjadřují k centralizované správě i dvě jeho místní části, Vesec a Doubí.
42
Komparace výkonu přenesené působnosti se zahraničími statutárními městy Srovnávat přístupy k výkonu přenesené působnosti státní správy není jednoduché. Historický vývoj, tradice, politická situace, geografické či další aspekty, to vše ovlivňuje vývoj a systém veřejné správy. Proto je velmi obtížné srovnávat situaci. Pro účely této studie jsme ale zvolili několik příkladů alespoň pro naznačení základních rozdílů. Hesse a Sharp (1991) rozlišují tři systémy lokálních vlád, a to podle vztahu místní samosprávy k vyšším úrovním správy. Těmito systémy jsou francouzský, anglický a severo a středoevropský. Vznikají tak tři skupiny, v nichž se soustřeďují země, které mají v tomto směru k sobě blízko.
První
„francouzskou skupinu“ tvoří země, kde je vyšší míra centralizace a místní politika má ve srovnání s ostatními dvěma typy mnohem menší pravomoce (Francie, Španělsko, Itálie a Portugalsko). Ve druhé anglo-skupině, kde kromě Velké Británie nalezneme ještě třeba Irsko, je kladen větší důraz na službu občanům, zvláště oproti předcházejícímu modelu. Ve třetí severní a středoevropské skupině nalezneme například Švýcarsko, Německo či skandinávské země. Pro tuto skupinu zemí je vlastní větší míra decentralizace, a tedy i finanční či sociální autonomie. Heinelt a Hlepas (2006) pak přidávají čtvrtý model, který tvoří země střední a východní Evropy, tedy někdejší komunistické země, které centralizovaný systém nahradily systémy místní samosprávy s „místním demokratickým státním aparátem“.
Slovensko (Bratislava) Na Slovensku se pouze dvě města, Bratislava a Košice, dělí na městské části, plnící samosprávnou funkci. Největší slovenské město Bratislava se dělí na pět okresů a ty dále na 17 městských částí. Občané vykonávají samosprávu skrze orgány hlavního města spolu s orgány městských částí. Městské části mají vlastního starostu, úřad, radu a zastupitelstvo (volené na čtyřleté období). Městské části jsou právnickými osobami. Zastupitelstvo městské části rozhoduje o zásadních otázkách týkajících se obce, jako např. o rozpočtu, hospodaření s majetkem městské části, ochraně životního prostředí, vybírání místních poplatků, územním plánování apod.27 Vydává rovněž závazné nařízení městské části. Stejně jako v některých případech České republiky městské části mají vlastní kompetence a spolu s nimi vykonávají pravomoci přenesené státní správy. Kompetence 27
Mestské časti Bratislavy, Bratislava, 2007. 15. 12. 2011,
http://www.bratislava.sk/vismo/dokumenty2.asp?u=700000&id_org=700000&id=75053&p1=51337
43
městských částí jsou nižší, než jsou pravomoci celého města. Místní zastupitelstvo zřizuje pro zabezpečení organizace a administrace úkolů místní samosprávy místní úřad. Pokud schválí dohodu místní zastupitelstva, je možná spolupráce místních úřadů, či dokonce jejich sloučení pro více městských částí (zákon SRN č. 377/1990 Zb.)28.
Nizozemsko (Amsterdam) Většina nizozemských měst není rozdělena na samosprávné celky nižší, než je úroveň městská. Výjimkou jsou pouze Amsterdam a Rotterdam. To je podobné celé řadě českých statutárních měst bez dalšího samosprávného členění (Olomouc, Karviná, Havířov, Hradec Králové, Teplice apod.). V čele města stojí starosta, který předsedá College van burgemeester en wethouders, výkonnému výboru města. V analogii k anglické politické praxi bychom toto těleso mohli označit za obdobu vládního kabinetu. Jeho jednotliví členové jsou voleni městskou radou, která má zároveň pravomoci je odvolat z jejich funkce. Starosta má podobně jako jiní členové výkoného výboru města vyhrazenu oblast svého působení (častokrát se jedná o oblast bezpečnosti a veřejného pořádku).29 Ojedinělé postavení má Amsterdam, který v roce 1980 přistoupil k větší správní decentralizaci, aby byla zlepšena kvalita místní správy. Město bylo rozdělena na jednotky podobné
českým
městským
obvodům,
nazývaných
stadsdeel.
V Amsterdamu
je
v současnosti 15 stadsdeel, z nichž všechny mají vlastní volené legislativní (Stadsdeelraad) a exekutivní orgány (stadsdeelwethouders). Výjimku tvoří obvod Westpoort, který je velice řídce osídlen a je proto spravován přímo magistrátem. V těchto orgánech se soustředí většina aktivit městského obvodu, pouze záležitosti týkající se celého Amsterdamu spadají do působnosti magistrátu. Obvody disponují vlastním rozpočtem a týmy úředníků. Zastupitelstva městských obvodů se volí každé čtyři roky, přičemž jejich velikost je závislá na počtu obyvatel daného obvodu. Zasedání výborů zastupitelstva je veřejné a musí se konat každý měsíc. Předseda městského úřadu má poměrně silné pravomoci, ale jeho postavení je slabší, než v případě starosty města. Všechny běžné záležitosti městských úřadů (vyřizování dokladů, registrace, povolení apod.) spadají do pravomoci městských obvodů; magistrát podobné záležitosti vůbec nevyřizuje.30
28
http://www.bratislava.sk/vismo/dokumenty2.asp?id_org=700000&id=882&p1=51337 City Government. Amsterdam 2009, 15. 2. 2011, http://www.iamsterdam.com/en/living/city-ofamsterdam/citygovernment/city-government 30 Neighbourhood Councils. Amsterdam 2009, 16. 2. 2011, http://www.iamsterdam.com/en/living/city-ofamsterdam/citygovernment/neighbourhood-councils 29
44
Jak jsme uvedli výše, původně bylo v Amsterdamu ustanoveno 15 městských obvodů. Po dlouhé debatě mezi politiky i obyvateli Amsterdamu bylo nedávno (od 1. 5. 2010) rozhodnuto o jejich snížení na osm. Důvodem byla snaha o zefektivnění místní správy. Část obyvatel Amsterdamu však změny odmítala a obávala se zhoršení kvality místní demokracie. Zastánci redukce počtu obvodů na druhou stranu poukazovali na lepší efektivitu větších samosprávných celků, které budou moci lépe prosazovat ekonomické a sociální projekty.31
Belgie (Antverpy) V Belgii se mohou členit do městských částí pouze sídla s více než 100 tisíci obyvateli, těch je v současnosti osm. Ve Vlámsku, kde regionální parlament přijal patřičnou legislativu, jsou takováto města tři, z nich možnost zavést městské části využilo pouze město Antverpy. Všechny obvody mají stejné pravomoci, ovšem na svou činnost získávají velmi málo peněz. Městská zastupitelstva spíše doporučují priority a navrhují program pro velké zastupitelstvo města Antverpy. Politici z obvodů také úkolují úředníky z radnice.
Rakousko-(Uhersko) Vliv na utváření české veřejné správy měla přirozeně i historie, zvláště příslušnost českých zemí k rakousko-uherské monarchii. V 19. století došlo také k vytvoření statutárních měst, přičemž existence tohoto typu sídel se objevuje i v současných zemích, které dříve patřily pod habsburskou monarchii. Statutární města jsou zahrnuta v systému veřejné správy Rakouska, přičemž tento statut náleží obcím nad 20 tisíc obyvatel. Člení se dále na městské obvody, v nichž fungují samosprávné orgány i pověření výkonu státní správy. Z historického hlediska mají statut i menší města, která této hranice nedosahují.
31
Srov. Politicians: District Reforms Perform Acceptably, 15. 2. 2011, http://www.nieuwsuitamsterdam.nl/en/2010/09/politicians-districts-perform-acceptably; Business Community Support Fewer Districts, 16. 2. 2011, http://www.nieuwsuitamsterdam.nl/en/2009/04/business-communitysupport-fewer-districts ; District Merger, an unsavory process, 15. 2. 2011, http://www.nieuwsuitamsterdam.nl/en/2009/09/district-merger-unsavoury-process
45
Několik poznámek k výzkumu agentury Factum Invenio „Názory veřejnosti na úřady v Pardubicích“ V průběhu roku 2008 prováděla firma Factum Invenio pro statutární město Pardubice výzkum názorů jeho obyvatel a návštěvníků úřadu. Výzkum byl zaměřen především na hodnocení kvality práce jednotlivých úřadů. Vedle toho se ale v několika otázkách zabýval i možností sloučení jednotlivých úřadů do jednoho centrálního a případnými podmínkami jeho fungování.
Pro téma naší analýzy je důležitá pouze jedna otázka, která zjišťovala podporu veřejnosti a klientů úřadu pro tento záměr. Vzhledem k tomu, že jsme se během přípravné fáze naši práce setkali s argumentem založeným právě na zjištěních firmy Factum Invenio, považujeme za důležité se mu na tomto místě alespoň stručně věnovat.
Přesné znění dotyčné otázky použité v dotazníku bylo: • Nyní jsou městské a další úřady situovány v Pardubicích na více místech. Přivítal/a byste, kdyby byla většina z nich soustředěna na jednom místě a v jedné budově?
Následující graf přejatý ze zprávy Factum Invenio ukazuje poměrně jasný souhlas. Kladně se vyjádřilo celkem 64 %. Opačný názor vyslovilo pouze 24 % resp. 28 %.
46
Přivítal/a byste, kdyby byla většina úřadů soustředěna na jednom místě, v jedné budově? (údaje v %) 40 35
36
35 30
28
29 23
25 20
17 14
15 10
7
9 5
5 0 Rozhodně ano
Spíše ano
Spíše ne
Obyvatelstvo (N = 301)
Rozhodně ne Neví/Neodpověděl/a
Návštěvníci (N = 345)
Odpovědi respondentů nám tedy dávají obecné povědomí o tehdejším postoji veřejnosti a v tomto směru zde není co vytknout. A takto byly i výsledky prezentovány v závěrečné zprávě. Problémem by bylo, pokud by byly tyto závěry používány jako argument v diskuzi ve prospěch přenesení agendy stavebních úřadů jednotlivých městských obvodů na magistrát města.
Při interpretaci odpovědí respondentů je vždy nutné vycházet z přesného znění otázky. A uvědomit si, co tedy respondenti skutečně říkají a neposouvat tak jejich výpověď do jiné roviny. Na základě jejich odpovědí můžeme prohlásit, že „Veřejnost souhlasí se soustředěním většiny úřadů do jednoho místa“. Toto tvrzení má ovšem hodně daleko k tvrzení „Veřejnost souhlasí s přenesením agendy stavebních úřadů jednotlivých městských obvodů na magistrát města“. Bez toho, abychom věděli, co jednotliví respondenti chápali pod pojmem „většina z nich“ není možné ani jednoznačně prohlásit, že u jednoho konkrétního úřadu souhlasí s jeho umístěním do nového centrálního úřadu. Rozhodně tedy není z odpovědí možné usuzovat, že veřejnost podporuje přesouvání pravomocí mezi jednotlivými úřady směrem k magistrátu jako centru.
47
Druhá naše výtka vůči takové argumentaci spočívá v informovanosti respondentů o sledované problematice. Respondentů bychom se měli ptát jen na to, co jsou schopni posoudit a být si vědomi limitů, které jejich výpověď má. Pokud chceme názor respondentů použít jako argument ve prospěch nebo naopak proti nějakému opatření, musíme si být jisti, že veřejnost má všechny důležité informace. Je zřejmé, že souhlas či nesouhlas respondentů, má jinou relevanci u problému, který byl veřejně diskutován nebo o kterém poprvé slyšeli od tazatele. Obdobně pokud se rozhodují bez znalostí informací, které by jejich odpovědi mohly radikálně změnit.
Jak ukázal přímo výzkum firmy Factum Invenio respondenti jednoznačně preferovali, aby případný centrální úřad byl zřízen v centru města. Lze tedy logicky očekávat, že např. zřízení centrálního úřadu někde na okraji města, by mělo výrazně nižší podporu, než vyplývá z grafu. Stejně tak by významnou roli jistě hrála cena zřízení centrálního úřadu nebo jiné skutečnosti, které jsou zásadní pro souhlas či nesouhlas respondentů, které ale nijak v době, kdy byli tázáni, nezohlednili.
Je tedy zřejmé, že i když se vyvarujeme posunutí významu toho, co respondenti skutečně řekli, stále musíme brát zřetel na to, v jaké situaci a kontextu odpovídali. A tedy, že souhlas i nesouhlas s určitou ideou (zde zřízení centrálního úřadu), není neměnitelný fakt, který je automatickou legitimizací pro jakoukoliv konkrétní formu zavedení této myšlenky do praxe.
Poslední poznámka, kterou bychom zde chtěli uvést, se týká podrobnějšího členění zjištění názorů. To, že mezi obyvateli města převládá určitý názor, neznamená, že mezi nimi nejsou určité skupiny, kde dominuje názor opačný. Zvláště když uvažujeme o přesouvání agendy z jednotlivých úřadů městských obvodů na magistrát nebo jakékoliv jiné formě „centralizace“. Protože městské obvody představují samostatné jednotky, je možné ať už na základě prosté vzdálenosti od centra nebo historického vývoje a vztahu obyvatel obvodů k centru očekávat odlišnou míru souhlasu s takovými plány.
Z toho důvodu je u takových otázek vhodnější sledovat názory i za jednotlivé obvody a ne pouze za obyvatele města jako celku. Může se totiž snadno stát, že v těchto celkových výsledcích jsou „přehlasovany“ některé obvody, kde převládá opačný názor než na úrovni celého města.
48
Použitá odborná literatura EXNER, J. Obce, města, městské části. O místní veřejné správě a její dekoncentraci statutárními vyhláškami v územně členěných městech. 1. vyd. Praha: Libri, 2004. Heinelt H., N. Hlepas. 2006. Typologies of local government system. In Bäck H., Heinelt H., Magnier A. (eds.) The European Mayor: political leaders in the context of local democracy. Wiesbaden: VS Verlung für Sozialwissenschaften, 2006, s. 21-42. HENDRYCH, D. Správní věda. Teorie veřejné správy. 2. dopl. rozš. vyd. Praha: ASPI, 2007. Hesse J. J. a L. J. Sharp.1991.‘Local government in international perspective: Some comparative observations’. In J. J. Hesse (ed.), Local Government and urban affairs in international perspective. Analyses of twenty Western industrialised countries (Baden-Baden: Nomos Verlaggeselschaft). ŠIROKÝ, J. a kol. Benchmarking ve veřejné správě. 2. uprav. a dopl. vyd. Praha: Ministerstvo vnitra ČR, 2006. WAGNER, J. Měření výkonnosti. Jak měřit, vyhodnocovat a využít informace o podnikové výkonnosti. 1. vyd. Praha: Grada Publishing, 2009. Žák, M. 2005. „Kvalita správy. Hodnocení a měření“ (http://www.vsem.cz/data/data/cessoubory/working-paper/gf_WPNo13.pdf) .
49
