BALAI DIKLAT CIMAHI
Kunci Kualitas Pelaksanaan Anggaran : Persiapan Memadai K E U A N G A N
N E G A R A
3 0
M E I
2 0 1 2
ISI :
Pendahuluan
Landasan Teori
Kunci Penyerapan Anggaran : Persiapan Memadai
1. Pendahuluan Kata kunci untuk keberhasilan suatu proses pelaksanaan program atau apapun, adalah persiapan yang baik, atau persiapan yang memadai. Tanpa persiapan yang baik, atau yang memadai, jangan berharap bahwa proses pelaksanaannya akan berjalan dengan baik pula. Demikian pula halnya dengan
dari berbagai persoalan yang menyebabkan kinerja pelaksanaan anggaran kurang optimal, salah satu diantaranya adalah karena persiapan yang kurang memadai
Pelaksanaan APBN, memerlukan persiapan yang matang.
Belajar dari
pengalaman pelaksanaan APBN 2011 saat ini, dari berbagai persoalan yang menyebabkan kinerja pelaksanaan anggaran kurang optimal, salah satu diantaranya adalah karena persiapan yang kurang memadai. Banyak contoh yang bisa saya sebutkan tentang hal ini, seperti belum dilengkapinya dokumen-dokumen pendukung yang menyebabkan DIPA terpaksa di-bintang, belum ditetapkannya Penjabat Pengelola Perbendaharaan, belum disusunnya Rencana Penarikan Dana (disbursement plan), belum disusunnya Rencana Pengadaan (procurement plan), termasuk belum dimulainya proses pelelangan, dan lain sebagainya, pada saat proses pelaksanaan anggaran sudah dimulai. Itulah kutipan kecil bagian dari Keynote Speech Menteri Keuangan pada Workshop Persiapan Pelaksanaan APBN TA 2012 Jakarta, 19 Desember 2011. Selanjutnya jika kita ikuti liputan Penandatanganan Komitmen Pelaksanaan Kalender Kegiatan Direktorat Jenderal Perbendaharaan Tahun Anggaran 2012 oleh Direktorat Jenderal Perbendaharaan: Pada dasarnya kegiatan Kantor Pusat Direktorat Jenderal Perbendaharaan tidak dapat dipisahkan meski memiliki DIPA sendiri-sendiri di antara sekretariat dan tujuh direktorat lainnya. Guna menjamin terlaksananya
rencana
kegiatan
masing-masing,
sinkronisasi
di
rencana
pelaksanaan di antara mereka harus dilakukan. Perencanaan yang baik belumlah optimal jika kegiatan tidak terealisasi. Demikian kata Direktur Jenderal Perbendaharaan, Agus Suprijanto, saat memberikan pengarahan dalam acara
HA LA MAN
2
penandatanganan komitmen pelaksanaan kalender kegiatan Direktorat Jenderal Perbendaharaan di Jakarta pada Jumat 13 Januari 2012. “Apabila dapat direalisasikan akan merupakan perkembangan yang sangat luar biasa. Bisa menjadi contoh bagi unit eselon I lain kementerian keuangan dan kementerian lain dalam merancang pengelolaan kinerja dan penganggarannya,” tambahnya lagi. Jika kita lihat dari dua kutipan di atas kata penting yang perlu kita perhatikan adalah persiapan yang baik atau persiapan yang memadai dan Perencanaan yang baik belumlah optimal jika kegiatan tidak terealisasi.
Jika kita perhatikan bahwa perencanan yang baik atau
perencanaan yang berkualitas adalah perencanaan yang dapat terealisasi persiapan yang baik atau persiapan yang memadai dan Perencanaan yang baik belumlah optimal jika kegiatan tidak terealisasi.
artinya adalah saat membuat perencanaan telah dipertimbangkan berbagai kemungkinan yang terjadi sehingga realisasi tidak berbeda jauh dari rencana yang telah ditetapkan sesuai komitmen dari berbagai pihak yang telah merencanakan kegiatan tersebut.
Perencanaan satuan kerja atas
kegiatan – kegiatan dalam DIPA dapat dilihat pada perencaan kasnya artinya semakin baik perencanan kegiatan yang terealisasi maka akan semakin baik juga perencanan kasnya yaitu rencana kas sesuai dengan realisasinya. Jika kita membaca berita pada okezone.com bahwa Penyerapan belanja Kementerian Lembaga (K/L) pada Triwulan I tahun 2012 mencapai 11,08 persen atau masih di bawah target yang ditetapkan, yakni sebesar 25 persen. Namun, pencapaian ini jauh lebih baik dibandingkan dengan periode yang sama pada tahun 2011 yang hanya 7,55 persen. Ketua Tim Evaluasi dan Pengawasan Penyerapan Anggaran (TEPPA) Kuntoro Mangkusubroto mengatakan, realisasi penyerapan anggaran K/L pada Triwulan I tahun ini memang belum memenuhi rencana penyerapan anggaran
yang
telah
ditargetkan.
Namun,
dia
tidak
terlalu
mempermasalahkannya karena target 25 persen merupakan target yang sangat optimis dan lebih dimaksudkan sebagai pemicu percepatan penyerapan. Diberitakan lebih lanjut Kuntoro mengingatkan masih ada
K UNCI
K UA LITA S
PELAK SANAA N
A NGGA RA N
:
P ERSIAP AN
MEMA DA I
K EUANGA N
NEGA RA
HA LA MAN
dua persoalan besar dalam penyerapan anggaran yaitu kurangnya persiapan adminisitratif serta pelaksanaan penggunaan anggaran yang sering tidak tepat. Persoalan administratif muncul karena pejabat-pejabat yang melaksanakan pelelangan justru belum ada saat lelang akan digelar. Sementara itu, masalah kedua terjadi karena rencana penggunaan anggaran kadang belum selesai hingga tahu anggaran berjalan. Kuntoro bahkan menyebut bahwa hingga kini masih ada setengah dari Kementerian/ Lembaga yang ada atau sekitar 85 K/L yang belum menyerahkan rencana penggunaan anggarannya.
2. Landasan Teori 2.1. Perencanaan Kegiatan dan Perencanaan Kas Secara teori pengertian Perencanaan (Rahmadi Murwanto, Insyafiyah dan Subkhan : 2006) pada dasarnya adalah proses memperkirakan kemungkinan dampak terbesar yang akan terjadi pada masa yang akan datang berdasarkan pengetahuan tentang kondisi sekarang yang akan mempengaruhi kejadian dimasa mendatang tersebut. Setelah melakukan observasi, Hartley (2001) menyatakan sebagai berikut : A forecast in no more than someone’s belief in the future based upon certain assumptions that have been made regarding future events. If the assumptions subsequently prove to be wrong, then the forecast will not prove to be right either. For this reason, it is necessary to set down formally the key assumptions on which major parts of the forecast are based. Dalam konteks manajemen kas, tujuan utama dari perencanaan adalah untuk memberikan pedoman yang cukup dan tepat waktu dalam rangka menentukan tindakan untuk mencapai pengendalian yang baik atas arus kas organisasi. Dijelaskan lebih lanjut peran Perencanaan dalam proses Anggaran, Perencanaan harus menjadi bagian tidak terpisahkan dari proses anggaran organisasi secara keseluruhan. Tanpa adanya anggaran kas, seorang manajer tidak dapat memperoleh sebuah gambaran jangka panjang atas pola arus kas sehingga tidak dapat merencanakan secara efektif kebutuhan kas dan investasi yang optimal. Tindakan yang menyebabkan pergerakan kas adalah arus kas timbul sebagai akibat dari tindakan manajemen yang berhubungan dengan piutang dan pengeluaran. Keputusan manajemen yang menimbulkan aliran arus kas dapat diringkas sebagai berikut (Hartley :2001) : 1. Keputusan Operasional (operating decisions) Keputusan ini terkait dengan kebijakan organisasi seperti pembentukan atau eliminasi sebuah unit jasa atau departemen, perubahan gaji dan tunjangan karyawan dan lain-lain. Implementasi dari
3
kebijakan-kebijakan tersebut akan mengakibatkan penyesuaian dalam arus kas keluar dan arus kas masuk. 2. Keputusan Belanja Modal (capital expenditure decisions) Keputusan ini akan berakibat pada infrastruktur organisasi serta meningkatkan arus kas keluar. Holland mendefinisikan infrastruktur dalam organisasi pemerintah sebagai “all government capital investment including social investment such as education and health care” (semua belanja modal termasuk investasi sosial seperti pendidikan dan perawatan kesehatan). 3. Keputusan Kredit (credit decisions) Keputusan ini meliputi jangka waktu sebuah organisasi memutuskan untuk melakukan pembayaran kepada pemasok barang dan jasa seperti halnya waktu yang dibutuhkan oleh pelanggan untuk melakukan pembayaran tanpa terkena sanksi/denda (penalty). 4. Keputusan Pembiayaan (financing decisions) Keputusan ini meliputi pencarian dana dengan jalan menjual obligasi, meminjam, atau meningkatkan penerimaan (misalnya dengan menaikkan pajak atau harga).
2.2. Best practice manajemen kas Dalam Modul Koneksitas Proses Bisnis Perbendaharaan pada Bendahara Umum Negara dengan Satker selaku Pelaksana Pengguna Anggaran.Direktorat Transformasi Perbendaharaan, Direktorat Jenderal Perbendaharaan Departemen Keuangan 2009 disebutkan tujuan dan fungsi dari manajemen kas : Berkaitan dengan penyempurnaan koneksitas proses bisnis manajemen kas di Satker, maka peran Satker dalam hal perencanaan kas sangatlah penting. Dalam Modernizing Cash Management (Lienert, 2009), disebutkan bahwa manajemen kas yang efektif memerlukan perencanaan arus kas jangka pendek yang akurat dan tepat waktu. Aktifitas perencanaan dan proyeksi kas ini, diantaranya meliputi pertukaran informasi antara Kementrian Keuangan dengan kementrian teknis di tingkat operasional. Institusi treasury idealnya dapat memperoleh informasi dari agency (Satker) selaku entitas yang melakukan transaksi termasuk di dalamnya perikatan/komitmen serta proyeksi kas yang dibutuhkan untuk melunasinya (p.9). Dikemukakan lebih lanjut dalam modul tersebut sebagai acuan best practices terkait dengan peran dan tanggung jawab Satker dalam manajemen kas dalam modul tersebut dijelaskan juga tinjauan atas pelaksanaan manajemen kas di Spending Agency (Satker) di Perancis dan Australia. Model yang ada di kedua negara tersebut, selain sudah cukup maju juga dapat mewakili dua model utama dalam sistem perbendaharaan. Sistem treasury di Perancis pada dasarnya bersifat tersentralisasi sedangkan sistem treasury di Australia lebih terdesentralisasi. Manajemen kas di Satker yang diterapkan di masing-masing negara sangat berlawanan. Praktek di Negara Perancis bahwa Public Accountant melakukan fungsi manajemen kas dan accounting di Satker sedangkan Official Controller melakukan fungsi kontrol terhadap anggaran. Kedua pejabat tersebut menyampaikan pertanggungjawaban kepada Kementrian Keuangan bukan kepada
Authorising Officer di Satker. Model Manajemen Kas Satuan Kerja di Australia memiliki elemen utama dari manajemen kas yang dilaksanakan di tingkat Agency meliputi:
menyusun anggaran yang terintegrasi meliputi kegiatan operasional, belanja modal dan rencana penerimaan dan pengeluaran secara periodik untuk jangka waktu 12 bulan;
melakukan review dan perbaikan secara rutin terhadap perencanaan arus kas, termasuk penjelasan atas realisasi yang tidak sesuai rencana;
memahami pattern dari arus kas untuk mengidentifikasi aspek-aspek yang mempengaruhinya, termasuk komponen yang bersifat musiman atau periodik, sehingga dapat dihasilkan perencanaan kas dengan fleksibilitas yang maksimal. Model manajemen kas di Australia merupakan two-tier cash management system. Pada sistem
tersebut, spending agency tidak hanya bertanggungjawab atas otorisasi pengeluaran dan internal control, tetapi juga bertanggungjawab atas manajemen internal kas. Meskipun transaksi keuangan dilakukan melalui rekening agency, saldo rekening tersebut pada akhir hari akan dilimpahkan ke rekening TSA di RBA. Dengan kata lain, terdapat dua level manajemen kas : yaitu tingkat agency dan manajemen kas terkonsolidasi di tingkat pusat (federal). Dari pembahasan komparatif atas model manajemen kas di Perancis dan di Australia, dalam modul tersebut disimpulkan bahwa peran Satker sangatlah krusial untuk manajemen kas yang efektif. Beberapa fitur dari kedua model tersebut yang patut mendapat perhatian untuk pengembangan manajemen kas diantaranya meliputi pentingnya pemahaman atas pola arus kas di masing-masing Satker dan mekanisme information sharing antara Kementrian Keuangan dengan Satuan Kerja tentang penerimaan dan pengeluaran untuk jangka waktu tertentu.
2.3. Peraturan Menteri Keuangan Perencanaan Kas Kementerian negara/lembaga mempunyai peran penting dalam perencanaan kas.
Peraturan
Pemerintah nomor 39 tahun 2007 tentang Pengelolaan Uang Negara /Daerah mewajibkan Kementrian negara / lembaga untuk memberi bahan/sumber data bagi perencanaan kas pemerintah pusat. Peraturan Menteri Keuangan nomor 192 tentang Perencanaan Kas telah memberikan acuan bagi Kementerian negara/ lembaga dalam merencanakan kegiatannya. Lampiran Menteri Keuangan nomor 192 tentang Perencanaan Kas memberikan panduan satuan kerja dalam membuat perencanaan kas. Tiga langkah utama dalam perencaan kas tersebut adalah : pertama, penyusunan jadwal pelaksanaan kegiatan. Penyusunan jadwal pelaksanaan kegiatan yaitu menyusun rencana waktu pelaksanaan kegiatan yang terdapat dalam DIPA/POK.
Jadwal ini sebagai acuan bagi satuan kerja untuk melaksanakan
kegiatannya selama satu tahun anggaran. Setelah menerima DIPA dan POK, satuan kerja harus meneliti kedua dokumen tersebut. Satker harus meneliti kesesuaian yang tertulis di dalam DIPA/POK dengan kondisi satuan kerja. Dalam hal terjadi ketidaksesuaian antara DIPA/POK dengan kondisi satuan kerja
atau kegiatan dalam DIPA/POK tersebut tidak sesuai dan tidak bisa dilaksanakan maka satuan kerja dapat melakukan perubahan atau revisi DIPA/POK. Tujuan dari pembuatan jadwal pelaksanaan kegiatan adalah sgar seluruh kegiatan dalam DIPA dapat dilaksanakan dengan baik dan tingkat penyerapan dananya juga tinggi. Kedua, Penyusunan Perkiraan Penarikan Dana yaitu menentukan jumlah Perkiraan Penarikan Dana dari pagu DIPA sesuai jadwal kegiatan. Ketiga, Updating data yaitu penyesuaian jumlah dan waktu pelaksanaan kegiatan serta Penarikan Dana dan/atau Perkiraan Penyetoran Dana karena adanya perubahan kondisi di lapangan yang diperkirakan mempengaruhi perkiraan sebelumnya.
2.4. Hasil Penelitian Perencanaan Kas Penelitian yang dilakukan oleh Jemi Dodik Haryanto dan R.M. Adithya Bayu Wihascaryo tahun 2010, Evaluasi Penerapan Perencanaan Kas di Tingkat Satuan Kerja : Penelitian ini merupakan penelitian deskriptif dengan metode analisis data kuantitatif. Tujuan penelitian adalah melakukan suatu evaluasi pelaksanaan prosedur pelaksanaan perencanaan kas oleh satuan - satuan kerja selama tahun anggaran 2010. Data yang digunakan sebagai sampel adalah data perencanaan kas dan pencairan anggaran oleh satuansatuan kerja pada wilayah kerja Kantor Pelayanan Perbendaharaan Negara Jakarta II. Perhitungan data yang valid didasarkan pada rumus yang tercantum dalam Peraturan Direktur Jenderal Perbendaharaan nomor Per-03/PB/2010 tentang Perkiraan Penarikan Dana Harian Satuan Kerja dan Perkiraan Pencairan Dana Harian Kantor Pelayanan Perbendaharaan Negara pasal 13 ayat 4, menemukan beberapa kesimpulan (diambil yang berkaitan dengan tulisan ini) antara lain bahwa : 1.
Penerapan RenKas belum optimal dalam pelaksanaannya. Grafik Rekapitulasi Akurasi Penarikan Dana menunjukkan bahwa persentase kasus dengan akurasi penarikan dana harian rendah yang terjadi selama Bulan April sampai dengan Desember 2010, masih memiliki tingkat persentase yang besar yakni 79%. Satuan kerja yang ada kurang memahami pentingnya pelaksanaan RenKas. Hal Ini ditunjukkan dari fluktuasi jumlah kasus yang valid tiap bulan selama rentang waktu penelitian. Fluktuasi tersebut menunjukkan bahwa satuan-satuan kerja yang telah melaksanakan RenKas menganggap RenKas kurang begitu penting, dan menambah beban kerja. Ini terlihat dari jumlah kasus valid bulan Desember 2010 yang menurun secara drastis dibandingkan bulan-bulan sebelumnya.
2.
Adanya penyerapan anggaran yang tidak terjadwal dengan baik. Rencana penyerapan anggaran yang telah dicantumkan dalam DIPA seringkali hanya merupakan formalitas saja, dimana setiap pagu belanja berdasarkan kegiatan dan subkegiatan cukup dibagi dengan dua belas bulan dalam satu tahun anggaran. Hal ini tidak mencerminkan rencana penyerapan anggaran yang sesungguhnya, mengingat volume dan besaran pencairan dana setiap bulan tidaklah sama, kecuali untuk pengeluaran tertentu, misalnya belanja gaji. Jika tidak ada rencana penyerapan dana yang terukur, akan menyebabkan satuan kerja tidak mempunyai pedoman yang tepat mengenai kapan anggaran belanja seharusnya direalisasikan/dicairkan.
3.
Adanya nilai rata-rata akurasi penarikan dana yang terlalu besar untuk bulan-bulan tertentu menunjukkan bahwa satuan kerja-satuan kerja yang telah melaksanakan RenKas tidak melaksanakan rencana penarikan dana yang sudah disusun sebelumnya.
3. Kunci Penyerapan Anggaran : Persiapan Memadai Setelah kita mengetahui bahwa betapa pentingnya perencanaan kegiatan dan perencanaan kas yang memadai dan berkualitas pada satuan kerja, serta pertimbangan atas keputusan satuan kerja yang menimbulkan aliran kas pada landasan teori dan mengetahui best practice dan evaluasi perencanaan kas yang selama ini berjalan maka dapat ditarik kesimpulan : 1.
Penerapan Perencanaan Kas belum optimal dalam pelaksanaannya sehingga diperlukan perbaikan dimasa yang akan datang.
2.
Keputusan manajemen yang menimbulkan aliran arus kas antara lain Keputusan Operasional (operating decisions), Keputusan Belanja Modal (capital expenditure decisions), Keputusan Kredit (credit decisions), Keputusan Pembiayaan (financing decisions).
3.
Dalam pengembangan manajemen kas diantaranya meliputi pentingnya pemahaman atas pola arus kas di masing-masing Satker dan mekanisme information sharing antara Kementrian Keuangan dengan Satuan Kerja tentang penerimaan dan pengeluaran untuk jangka waktu tertentu.
4.
Saat membuat perencanaan telah dipertimbangkan berbagai hal kemungkinan yang terjadi sehingga realisasi tidak berbeda jauh dari rencana yang telah ditetapkan sesuai komitmen dari berbagai pihak yang telah merencanakan perencanaan tersebut. Perencanaan satuan kerja atas kegiatan – kegiatan dalam DIPA dapat dilihat pada perencaan kasnya artinya semakin baik perencanaan kegiatan yang terealisasi maka akan semakin baik juga perencanaan kasnya yaitu rencana kas sesuai dengan realisasinya.
5.
Tiga langkah utama dalam perencanaan kas tersebut adalah : pertama, penyusunan jadwal pelaksanaan kegiatan. Kedua, Penyusunan Perkiraan Penarikan Dana yaitu menentukan jumlah Perkiraan Penarikan Dana dari pagu DIPA sesuai jadwal kegiatan. Ketiga, Updating data yaitu penyesuaian jumlah dan waktu pelaksanaan kegiatan.
Pada Pelaksanaan anggaran tahun ini belum terlambat rasanya jika satuan kerja dapat melaksanakan Perencanaan yang memadai dengan melakukan : 1.
DIPA merupakan milik bersama dalam satuan kerja, sehingga keberhasilan pelaksanaan DIPA sangat terkait dengan kebersamaan tersebut.
2.
Melakukan persiapan awal seperti Penetapan Pejabat Perbendaharaan, dokumen kelengkapan (DIPA yang dibintang), rencana pengadaan yang tentunya terkait dengan rencana penarikan dana.
3.
Mengoptimalkan secara kualitas perencanaan kegiatan dan perencanaan kas yang merupakan gambaran dan komitmen bersama antar unit/pegawai dalam satuan kerja.
4.
Diperlukan koordinasi yang intensif antar unit dari awal dan segera mengkomunikasikan perkembangan yang terjadi yang membuat aliran kas berubah (segera melakukan revisi DIPA/POK).
5.
Monitoring bersama pelaksanaan dan penyerapan Anggaran serta segera mencari solusi bersama jika ada kendala dalam pelaksanaan anggaran sehingga komitmen bersama dapat terus terjaga dengan baik.
HA LA MAN
9
Daftar Pustaka Daftar Pustaka : Manajemen Kas, Rahmadi Murwanto, Insyafiyah dan Subkhan, Lembaga Pengkajian Keuangan Publik dan Akuntansi Pemerintah, Badan Pendidikan dan Pelatihan Keuangan, Departemen Keuangan Republik Indonesia, 2006. Draft odul Koneksitas Proses Bisnis Perbendaharaan pada Bendahara Umum Negara dengan Satker selaku Pelaksana Pengguna Anggaran.Direktorat Transformasi Perbendaharaan, Direktorat Jenderal Perbendaharaan Departemen Keuangan 2009. (www.perbendaharaan.depkeu.go.id) Evaluasi Penerapan Perencanaan Kas di Tingkat Satuan Kerja, Jemi Dodik Haryanto dan R.M. Adithya Bayu Wihascaryo,2011, (www.perbendaharaan.depkeu.go.id) Liputan Penandatanganan Komitmen Pelaksanaan Kalender Kegiatan Direktorat Jenderal Perbendaharaan TA. 2012 oleh : Bambang Kismanto dan Tino Adi Prabowo – Media Center Perbendaharaan (www.perbendaharaan.depkeu.go.id) Keynote Speech Menteri Keuangan pada Workshop Persiapan Pelaksanaan APBN TA 2012 Jakarta, 19 Desember 2011 (www.perbendaharaan.depkeu.go.id) Peraturan Menteri Keuangan nomor 192 tentang Perencanaan Kas (www.perbendaharaan.depkeu.go.id) Okezone.com (http://economy.okezone.com/ read/2012/04/12/20/610627/penyerapan-anggaran-triwulan-i capai-11 -08)
Puji Agus., SST., Ak., M.Ak Widyaiswara Muda
[email protected]
K UNCI
K UA LITA S
PELAK SANAA N
