Dossier 172
AD VIES VLAAMSE COMMISSIE VOOR RU IMTELIJK E ORD ENING
Advies inzake het ontwerp van besluit van de Vlaamse regering tot vaststelling van het Vlaams reglement inzake milieueffect- en veiligheidsrapportage
Ingevolge de beslissing van de Vlaamse regering van 28 november 2003 dient Vlacoro advies te verlenen over het in dezelfde beslissing principieel goedgekeurde ontwerp van besluit van de Vlaamse regering tot vaststelling van het Vlaams reglement inzake milieueffect- en veiligheidsrapportage.
1. Opmerking vooraf Vlacoro wordt in dit dossier gevat omtrent een besluit van de Vlaamse regering dat voornamelijk betrekking heeft op milieuaangelegenheden en dat interfereert met verschillende regelgevingen (23 blijkens artikel 1.1.1., §2 van het besluit). Ook is de commissie niet geraadpleegd geweest over het decreet waarvan het huidig voorontwerp van besluit een uitvoering is (het decreet van 5 april 1985 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid met een titel betreffende de milieueffecten veiligheidsrapportage, aangevuld bij decreet van 18 december 2002, hierna decreet DABM genoemd). De commissie herinnert eraan dat het haar kerntaak is te adviseren omtrent aangelegenheden met betrekking tot de ruimtelijke ordening. Daarom ligt de focus in dit advies op die aspecten van de regeling die betrekking hebben op ruimtelijke ordening.
2. Omtrent de noodzakelijkheid van een MER-VR-reglement Met het voorliggend ontwerp wordt een aanzet gegeven tot uitvoering van de Europese reglementering en de Vlaamse wetgeving. Ook worden een aantal ad hoc maatregelen vervangen die genomen werden ingevolge uitspraken van de Europese Commissie en van de Raad van State. Mits een zinvolle en oordeelkundige toepassing kan een MER voorafgaand aan een plan of project tevens zorgen voor een beter onderbouwde eindbeslissing van de overheid over dat plan of project. De noodzakelijkheid van een MER-VR-reglement staat voor Vlacoro dan ook buiten kijf. Vlacoro wenst hier tevens te wijzen op het belang van een degelijke afstemming tussen de verschillende overheden (federaal, gewestelijk) en op de noodzaak van een afdoende reglementering op federaal niveau. In dat verband betreurt de commissie het ontbreken van een regeling voor bepaalde programma’s en plannen die op federaal niveau worden opgesteld en milieueffecten kunnen hebben in Vlaanderen (zoals het uitrustingsplan voor hoogspanningsleidingen).
3. Omtrent het voorliggend ontwerp van MER-VR-reglement Het feit dat Vlacoro de noodzaak van een MER-VR-reglement onderschrijft, betekent niet dat de commissie geen ernstige vraagtekens kan plaatsen bij het voorliggend ontwerp. De meerwaarde van bepaalde verplichtingen voor de besluitvorming is niet altijd even duidelijk en het is zeer de vraag of onnodige kosten en lasten vermeden worden. Vlacoro meent het volgende te moeten opmerken.
3.1. Het besluit is vaak onduidelijk en vaag. Ook de nota van toelichting, die met het besluit zal worden gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad, biedt niet altijd verduidelijking en dient overigens nog gescreend op zijn overeenstemming met de versie van het besluit die uiteindelijk principieel is goedgekeurd. Zulks moge blijken uit het volgende.
1
Dossier 172
−
Het is helemaal niet duidelijk wanneer al dan niet een plan-MER moet worden opgemaakt. In afdeling 2.1 (toepassingsgebied plan-MER) wordt vooreerst verwezen naar bijlage 1a, die echter bijna niet is ingevuld. Vervolgens wordt verwezen naar plannen die het kader vormen voor vergunningen die MER-plichtig zijn (de zgn. A-rubrieken) en naar plannen die een invloed hebben op de Vogel- en Habitatrichtlijngebieden. Het zal vooraf echter niet altijd duidelijk zijn of een plan het kader vormt voor een vergunning die valt onder de A-rubriek. Bij de afbakening van een stedelijk gebied zal dat bijvoorbeeld niet altijd duidelijk zijn. Als een bedrijventerrein wordt aangeduid in het kader van een stedelijk gebied, is vooraf niet geweten welke bedrijven hier uiteindelijk terecht zullen komen en of die onder de A-rubriek vallen. In dat geval zal ook niet duidelijk zijn of een plan-MER moet opgemaakt worden, wat heel wat vertragingen en juridische problemen achteraf kan veroorzaken (o.a. bij de Raad van State). Het is ook waarschijnlijk dat de vaagheid omtrent het toepassingsgebied in het besluit zal dienen opgevangen te worden door nieuwe dienstorders, waardoor een van de doelstellingen van het besluit, nl. het vervangen van ad hoc maatregelen, ondergraven wordt. Het lijkt daarom beter om te werken met een duidelijke lijst van plannen die aan een plan-MER moeten onderworpen worden of waarin een plan-MER moet geïntegreerd worden. Daarbij kan gedacht worden aan RUP’s voor economische poorten uit het RSV (zeehavengebieden, multimodale logistieke parken, luchthaven,…), RUP’s voor nieuwe bedrijventerreinen in economische knooppunten, RUP’s voor nieuwe grootschalige lijninfrastructuur en RUP’s voor grootschalige recreatieve ontwikkelingen. Zie verder ook punt 3.3.
−
−
In bijlage 2a van het besluit kan gewezen worden op het volgende: o
Rubriek 4.8 (“Aanzienlijke wijzigingen van havens of van waterwegen zoals ...”) zal veel problemen opleveren. Er is geen duidelijk zicht wat daaronder verstaan wordt. In de toelichtende nota staat onder meer op blz. 33 bovenaan dat er kan nagegaan worden dat voor (rubriek 4.8.) de aanleg of aanpassing en vervanging van sluizen, stuwen ... langs kanalen met verharde oeverstructuren een MER geen meerwaarde oplevert en op het eerste zicht geen aanzienlijke effecten te verwachten zijn. Echter een vervanging van een sluis kan niet begrepen worden onder een ‘aanzienlijke wijziging’. M.a.w. de toelichting geeft een foute toelichting over de rubriek.
o
Ook in andere rubrieken is sprake van “aanzienlijke wijzigingen “ zonder dat dit begrip duidelijk wordt gedefinieerd.
o
De afbakening van de in de rubrieken gehanteerde drempels is voor Vlacoro niet altijd even duidelijk. Zo is het bijvoorbeeld niet duidelijk op welke gronden er verschillen in afstanden zijn gehanteerd bij op de het eerste gezicht vrij gelijkaardige soorten van leidingen in de rubrieken 5.5 en 5.6 of de in rubriek 5.1.1 opgesomde bovengrondse leidingen tegenover de bovengrondse hoogspanningsleidingen in rubriek 5.4.
o
In rubriek 6.4 is sprake van stadsontwikkelingsprojecten. De onderbouwing daarvan op op pagina 34 van de nota van toelichting roept meer vragen op dan zij beantwoordt. De omschrijving van wat met stadsontwikkelingsproejcten wordt bedoeld is zeer onduidelijk. Wat zijn inbreidingsprojecten? Inbreidingsprojecten kunnen ook nieuwe projecten zijn. Wat is een bestaande stedelijke omgeving? Heel de passus omtrent woonuitbreidingsgebieden met de verwijzing naar bestaande omzendbrieven is irrelevant.
o
Omtrent de golfterreinen is in de nota van toelichting op blz. 35 sprake over 'een ruimtelijk uitvoeringsplan waarbij het integraal spoor wordt gevolgd'. Hoe het integraal spoor er uit ziet en hoe dit tot stand komt valt nergens te lezen. Zie verder ook punt 3.4.
Bijlage 3 over het toepassingsgebied inzake veiligheidsrapportage is leeg. De criteria voor het ruimtelijk veiligheidsrapport die opgenomen zijn in bijlage 4c van het besluit, zijn dermate onduidelijk, vaag en ruim, dat het risico bestaat dat “om op veilig te spelen” voor om het even wat een ruimtelijk veiligheidsrapport zal opgemaakt worden.
2
Dossier 172
3.2. Vlacoro is bezorgd omtrent de impact van deze nieuwe, onduidelijke en vage regelgeving op de bestaande MER-praktijk. De onduidelijkheid en de verwatering die met betrekking tot de planMER wordt geschapen, zal negatief afstralen op de bestaande project-MER’s, die de laatste jaren qua methodiek op gang komen.
3.3. In bijlage 1a van het besluit zijn de plannen en programma’s opgenomen die overeenkomstig artikel 4.2.2., §1 van het decreet DABM aan de plan-MER-procedure worden onderworpen. In bijlage 1c worden de plannen en programma’s opgenomen die overeenkomstig artikel 4.2.2., §2 van dat decreet al dan niet aan de plan-MER-procedure worden onderworpen. Bijlage 1a bevat slechts twee plannen en een programma, waarvan men zich dan nog kan afvragen of er in de praktijk ook plan-MER’s zullen voor opgesteld worden (zie verder). Bijlage 1c is leeg. Het toepassingsgebied inzake plan-MER is toch wel bijzonder mager uitgevallen. Vlacoro is van oordeel dat meer duidelijkheid dient te worden verschaft omtrent welke plannen en programma’s al dan niet onder de plan-MER-procedure vallen. Wat bijlage 1a betreft is het bovendien beter het Mestactieplan te rangschikken onder bijlage 1c omdat dan door de overheid kan nagegaan worden of een dergelijk plan-MER nodig is. Immers, een mestactieplan zal niet steeds voldoen aan de criteria van artikel 2.1.1 § 1 van het besluit (nl. kader zijn voor vergunningen of vereiste van passende beoordeling). Vlacoro heeft ook bedenkingen bij de opname van het beleidsplan inzake grindontginning in bijlage 1a. Ofwel is daarmee het al opgemaakte grindplan bedoeld, dat nu zoveel jaar na datum nog bezwaarlijk kan worden onderworpen aan een MER, ofwel gaat het om een nieuw grindplan dat er niet zal komen omdat dit volledig zijn beslag zal krijgen in de context van het oppervlakte delfstoffendecreet. De commissie is ook niet onder de indruk van de opname van de algemene waterzuveringsprogramma’s in bijlage 1a, aangezien deze quasi alle zijn afgerond.
3.4.. Vlacoro meent dat er moet gestreefd worden naar een maximale integratie van de rapportverplichtingen. De commissie is dan ook voorstander van het zgn. integratiespoor, waarbij de plan-MER wordt geïntegreerd in het proces van het ruimtelijk uitvoeringsplan en dus geen apart rapport wordt opgemaakt. Dat zal er voor zorgen dat de procedures vlotter verlopen, dat er meer samenwerking is tussen de ruimtelijke planners en de MER-deskundigen en geeft ook meer garanties naar doorwerking van het MER in het RUP. Het is dan ook een goede zaak dat in het besluit gekozen wordt voor het zgn. integratiespoor (cfr. bijlage 1b). Vlacoro gaat er daarbij wel vanuit dat met “integraal spoor” in feite procedurele integratie bedoeld wordt. Het besluit is echter wel te vaag over de manier waarop een plan-MER moet geïntegreerd worden in een RUP. Blijkens artikel 2.1.1.§ 1. en bijlage 1b moet voor ruimtelijke uitvoeringsplannen geen plan-MER opgemaakt worden als de desbetreffende besluitvormingsprocedure de essentiële kenmerken van de MER-procedure reeds bevat. Het is onduidelijk voor welke ruimtelijke uitvoeringsplannen dit zal gelden of niet zal gelden (ook gemeentelijke?), wie zal oordelen of aan de inhoud van deze essentiële kenmerken wordt voldaan en wat er gebeurt indien deze beoordeling negatief is en wat bedoeld wordt met 'integraal'? Vlacoro meent dat dit integratiespoor beter dient uitgewerkt te worden.
3.5 Bij het integratiespoor voor RUP’s zal alleszins een oplossing moeten gevonden worden voor de actieve openbaarheid (de actieve openbaarheid is één van de essentiële kenmerken van een plan-MER zoals voorzien in art. 4.1.4, §2 van het decreet), waarbij door het publiek te onderzoeken alternatieven kunnen worden aangebracht. Dit impliceert dat bijvoorbeeld gewerkt zal moeten worden met een stuurgroep of klankbordgroep (cfr. strategisch plan Antwerpse haven) of met een bijkomend openbaar onderzoek, hoorzitting, enz.
3
Dossier 172
Het vroegtijdig betrekken van het publiek bij een plan-MER is niet alleen verplicht volgens de richtlijn, maar biedt ook als voordeel dat een groter maatschappelijk draagvlak kan worden gecreëerd voor een voorgenomen plan (doordat mogelijke alternatieven vooraf werden beoordeeld). Vlacoro dringt er dan ook sterk op aan dat het publiek zo vroeg mogelijk wordt betrokken in de procedure van totstandkoming van een RUP in het algemeen en in dit kader zou moeten overwogen (om in overeenstemming met de inspraak bij de plan-MER) ook het moment van inspraak bij de planvorming te herdenken.
3.6. In onderdeel 3 van de nota van toelichting (blz. 52) wordt aangegeven op welk vlak het besluit een verstrenging is van de Europese richtlijn en waar toevoegingen en verruimingen zijn gebeurd. Vlacoro acht het niet opportuun niet opportuun om bepalingen in te schrijven die verdergaan dan de Europese wetgeving, tenzij daarvoor een uitdrukkelijke verantwoording wordt gegeven. Er dient vermeden te worden dat onder het mom van omzetting van Europese richtlijnen allerlei bijkomende zaken worden ingevoerd (de zogenaamde “overtransposition”). Vlacoro wijst in dat verband onder meer op de volgende afwijkingen ten opzichte van de Europese richtlijn. −
Ook hervergunningen vallen onder de regelgeving.
−
De verplichting tot werken met erkende deskundigen voor project-MER’s.
−
De lijst van de bijzonder beschermde gebieden is uitgebreider dan strikt volgens de Europese regelgeving is voorzien (ook VEN-gebieden).
−
Bij de verstrenging van de rubrieklijsten mag niet uit het oog verloren worden dat anders dan in andere landen in Vlaanderen in de VLAREM-wetgeving reeds voorzien wordt in milieustudies ( geluidsstudies, hydrologische studies, ...). Voor vele projecten zullen de nieuwe rapportage verplichtingen dan ook neerkomen op een dubbele verplichting indien dezelfde rubrieken worden weerhouden. Vlacoro dringt er dan ook op aan dat snel mogelijk werk wordt gemaakt van het wegwerken van alle vormen van overlappingen teneinde alle onnodige kosten te vermijden.
−
In rubriek 7.16 van bijlage 2a is sprake van ‘landwinning’. In de Europese richtlijn wordt ‘landwinning’ omschreven in bijlage II rubriek 1 g) als landwinning uit zee voor landbouw, bosbouw en aquacultuur. In het geval de omschrijving van de rubriek niet aangepast wordt conform de richtlijn bestaat de kans dat ook suppletiewerken die uitgevoerd worden voor kustverdedigingswerken onder deze rubriek vallen, zelfs als die suppletiewerken enkel onderhoud en herstel van de stranden beogen. Dit is niet de bedoeling van de richtlijn en kan niet de bedoeling zijn van het besluit.
3.7. Vlacoro meent dat de tekst van het besluit zou gediend zijn met volgende tekstverbeteringen. −
In het algemeen kan worden gesteld dat de voetnoot bij bijlage 4c correct de te gebruiken terminologie inzake ruimtelijke ordening beschrijft. In de tekst van het besluit en de bijlagen worden vele termen door elkaar gebruikt. Op basis van deze voetnoot kan enkel nog de term ruimtelijk uitvoeringsplan worden gebruikt. Soms is er nog sprake van BPA’s, bestemmingsplannen, plannen van aanleg, aanlegplannen, enz.
−
In rubriek 4.1 en 4.2 van bijlage 2 is sprake van zee(handels)havens. Het ware beter van zeehavens te spreken zoals in het havendecreet.
−
In bijlage 4a is het aangewezen om bij de kernmerken van plannen en programma’s onder punt d. de termen “ruimte” en 'landschap” toe te voegen na “mobiliteit”.
−
In bijlage 4a wordt onder punt g. sub 4° en 5° verwezen naar gebiedscategorieën uit het KB van 1972 horende bij het gewestplan. Deze wijze van koppelen is achterhaald bij ruimtelijke uitvoeringsplannen, meer algemene formuleringen zijn noodzakelijk.
−
Indien onder “bijzonder beschermde gebieden” de habitat- en vogelrichtlijngebieden bedoeld, is het aangewezen deze ook als zodanig te benoemen.
zijn
4
Dossier 172
−
In de quinquies-nota aan de Vlaamse regering wordt een aantal plannen opgesomd waarvoor de plan-MER-beoordeling op vrijwillige basis wordt ingevoerd (blz. 5 van de nota). Daarbij is onder punt 5 sprake van “Het ruilverkavelingsplan overeenkomstig het Decreet van 21 december 1988...". Dit moet echter zijn "Het landinrichtingsplan” . Ook de Nota van Toelichting dient op blz. 25 in die zin aangepast te worden.
3.8 Vlacoro is van oordeel dat de in het besluit voorziene overgangsregeling tot heel wat praktische problemen zal leiden. De commissie is van oordeel dat alle aangevangen procedures zouden moeten kunnen verder lopen volgens de huidige reglementering. De nieuwe regeling zou alleen maar van toepassing mogen zijn op procedures die een aanvang nemen na een voldoende ruime periode na inwerkingtreding van het besluit, rekening houdend met de termijn voor de noodzakelijke bekendmaking van het besluit, planning enz.
4. Besluit Vlacoro geeft ongunstig advies over het ontwerp van besluit van de Vlaamse regering tot vaststelling van het Vlaams reglement inzake milieueffect- en veiligheidsrapportage alhoewel −
daarin een aanzet gegeven wordt tot uitvoering van de Europese reglementering en de Vlaamse wetgeving en een aantal ad hoc maatregelen omgezet worden in regelgeving en een plan-MER in sommige gevallen een aangewezen instrument kan zijn om de kwaliteit van de ruimtelijke planning te verbeteren
maar omwille van −
de onduidelijkheden inzake het toepassingsgebied
−
de onduidelijkheden inzake het integraal spoor
−
het niet gemotiveerde verdergaan dan de Europese richtlijn voorschrijft
−
het gevaar van overlappingen en nutteloze, maar kostelijke procedurele vereisten
−
de niet adequate overgangsregeling
−
de noodzaak van tekstverbeteringen
Vlacoro dringt er op aan dat het besluit van de Vlaamse regering wordt herzien en een oplossing wordt geboden voor voormelde problemen.
Verleend te Brussel op 13 januari 2004,
De vaste secretaris,
De voorzitter,
Lieve Reenaers
Prof. dr. Boudewijn Bouckaert
5
