Vymezení kompetencí Energetického regulačního úřadu a Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže po nabytí účinnosti zákona č. 211/2011 Sb. (transpoziční novela energetického zákona)
I. Úvod Dne 18. srpna 2011 nabyl účinnosti zákon č. 211/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), ve znění pozdějších předpisů. Tímto zákonem (dále též „novela energetického zákona“) byly do českého právního řádu implementovány předpisy tzv. třetího liberalizačního balíčku pro energetiku, především směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/72/ES o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/73/ES o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem. V souvislosti s přijetím novely energetického zákona došlo k významné změně v soustavě správních úřadů s působností v energetických odvětvích a ke změnám v jejich kompetencích. Tyto změny v působnostech správních úřadů se částečně týkají i působnosti Energetického regulačního úřadu v oblasti podpory a ochrany hospodářské soutěže. Energetický regulační úřad zůstává nadále správním úřadem primárně pro výkon regulace infrastrukturních činností v energetických odvětvích, tedy těch činností, které z povahy věci nepodléhají konkurenci (tzv. essential facilities) a jejichž nediskriminační a transparentní výkon determinuje úroveň trhu v daném energetickém odvětví (tzv. sektorová regulace). Jedná se tedy především o činnosti přenosu a distribuce elektřiny a přepravy a distribuce plynu, výroby a rozvodu tepelné energie a některých dalších činností s tím souvisejících, a výkon těchto činností je regulován především nástroji ex-ante regulace (např. cenová regulace vykonávaná podle zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů, schvalování provozních předpisů provozovatelů soustavy, stanovení pravidel trhu s elektřinou a pravidel trhu s plynem atd.). Naproti tomu i výkon činností sektorově upravených energetickým zákonem a podléhajících regulaci vykonávané Energetickým regulačním úřadem obecně podléhá zákonu č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, ve znění pozdějších předpisů, a to na základě § 1 odst. 3 tohoto zákona1. II. Působnosti Energetického regulačního úřadu a Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže Oblasti, ve kterých může dojít k souběžnému výkonu pravomocí Energetického regulačního úřadu a Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže nebo ve kterých se působnosti těchto správních úřadů doplňují, jsou zejména následující: II. 1. Fungování trhu s elektřinou a trhu s plynem - podle ustanovení § 18a odst. 1 energetického zákona (v návaznosti na § 17 odst. 7 písm. h) energetického zákona) je Energetický regulační úřad příslušný k provádění šetření soutěžních podmínek na trzích s elektřinou nebo plynem za účelem zjištění, zda na těchto trzích existuje účinná hospodářská 1
) § 1 odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže: „Na soutěžitele, kteří na základě zvláštního zákona nebo na základě rozhodnutí vydaného podle zvláštního zákona poskytují služby obecného hospodářského významu, se tento zákon vztahuje, jen pokud jeho uplatnění neznemožní poskytování těchto služeb.“
soutěž nebo zda tyto trhy řádně fungují. Tato nová pravomoc Energetického regulačního úřadu k provádění šetření fungování trhů odpovídá obdobné pravomoci k provádění sektorových šetření, kterou má Úřad pro ochranu hospodářské soutěže podle § 20 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže2. Protože je pravomoc k provádění sektorových šetření v širším slova smyslu přiznána dvěma správním úřadům, je nezbytné, aby v souladu s principem minimalizace zásahů státu do soukromé sféry nebyla tato šetření prováděna souběžně, popř. v krátkém časovém sledu, pokud předmět a rozsah šetření prováděný jedním správním úřadem a jeho výsledky jsou využitelné i pro výkon působnosti druhého správního úřadu. Neohrozí-li to účel šetření, bude Energetický regulační úřad informovat Úřad pro ochranu hospodářské soutěže o záměru provést šetření a podle připomínek Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže případně upřesní jeho předmět, a následně poskytne Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže výsledky šetření, včetně relevantních zdrojů informací, o které se výsledky šetření budou opírat. Energetický regulační úřad předpokládá, že obdobným způsobem bude postupovat Úřad pro ochranu hospodářské soutěže v případě jím zahajovaným sektorovým šetřením. Takový závěr vyplývá i z ustanovení § 17c odst. 1 věty první energetického zákona, podle kterého jsou Energetický regulační úřad a Úřad pro ochranu hospodářské soutěže povinny vzájemně si poskytovat podněty, informace a jiné formy součinnosti potřebné k plnění svých úkolů. Obdobné pravomoci Energetického regulačního úřadu a Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže provádět sektorová šetření v energetice však odpovídají rozdílné pravomoci k řešení zjištěných nedostatků. Zjistí-li Úřad pro ochranu hospodářské soutěže narušení soutěže v energetice a takové narušení není způsobeno porušením povinností, resp. zákazů stanovených zákonem o ochraně hospodářské soutěže ze strany některého ze soutěžitelů (např. v důsledku zneužití dominantního postavení) nebo ze strany více soutěžitelů (např. v důsledku uzavření kartelové dohody mezi soutěžiteli), je Úřad pro ochranu hospodářské soutěže podle § 20 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže oprávněn navrhovat opatření ke zlepšení soutěžních podmínek, zejména vydávat zprávy, jejichž obsahem jsou doporučení ke zlepšení soutěžních podmínek. Naproti tomu zjistí-li Energetický regulační úřad, že na trhu s elektřinou nebo plynem neexistuje účinná hospodářská soutěž či z jiného důvodu trh nefunguje řádně, a k rozhodnutí ve věci není příslušný Úřad pro ochranu hospodářské soutěže3, je Energetický regulační úřad příslušný k uložení individuálního nebo obecného opatření, které s přihlédnutím k okolnostem nejlépe povedou k odstranění příčin takového stavu. Působnost Energetického regulačního úřadu podle § 18a odst. 3 energetického zákona doplňuje obecnou působnost Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, když je Energetický regulační úřad příslušný k zásahu na trhu s elektřinou a trhu s plynem v těch případech, kdy není věcně příslušný Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Může se jednat např. o situace, kdy existují faktické překážky pro přístup na trh s elektřinou nebo plynem nebo pro poskytování určitých služeb, které existují objektivně a nejsou vyvolány protiprávním jednáním některého ze soutěžitelů.
2
) § 20 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže: „V případech, kdy situace na jednotlivých trzích naznačuje, že hospodářská soutěž je narušena, provádí Úřad na takových trzích šetření soutěžních podmínek (dále jen „sektorová šetření“) a navrhuje opatření k jejich zlepšení, zejména vydává zprávy, jejichž obsahem jsou doporučení ke zlepšení soutěžních podmínek.“ 3 ) Např. k rozhodnutí o uložení pokuty za správní delikt, jehož předmětem je porušení zákazu zneužití dominantního postavení. Tj. jedná se o situaci, kdy narušení hospodářské soutěže není způsobeno protiprávním jednáním soutěžitele nebo soutěžitelů ve smyslu porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže nebo primárního soutěžního práva Evropské unie.
Energetický regulační úřad je dále podle § 17 odst. 7 písm. j) bodu 1 energetického zákona příslušný k monitoringu uplatňování omezujících nebo nepřiměřených podmínek ve smlouvách na trhu s elektřinou, plynem a v odvětví teplárenství, omezujících nebo vylučujících práva zákazníka, a o uplatňování těchto omezujících nebo nepřiměřených podmínek ve smlouvách na trhu s elektřinou, plynem nebo v odvětví teplárenství je podle § 17c odst. 2 písm. b) energetického zákona povinen informovat Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Některá z takových omezujících nebo nepřiměřených smluvních ujednání, která omezují nebo vylučují práva zákazníka, mohou totiž ve svém důsledku představovat porušení zákazu zneužití dominantního postavení podle § 11 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže. Výsledky monitoringu uplatňování omezujících nebo nepřiměřených podmínek ve smlouvách na trhu s elektřinou, plynem a v odvětví teplárenství je Energetický regulační úřad povinen zveřejňovat v roční zprávě zpracovávané podle § 17 odst. 7 písm. m) energetického zákona. Pro úplnost je třeba dodat, že podle § 17c odst. 2 písm. a) energetického zákona je Energetický regulační úřad povinen informovat Úřad pro ochranu hospodářské soutěže rovněž o jednáních účastníků trhu, o nichž lze mít důvodně zato, že narušují nebo omezují hospodářskou soutěž nebo k takovému omezení nebo narušení vedou. II. 2. Připojení a přístup do elektrizační nebo plynárenské soustavy - bez existence fyzického připojení odběrného elektrického či plynárenského zařízení zákazníka do elektrizační nebo plynárenské soustavy pro spotřebu energie by zákazník nebyl objektivně schopen využít ostatních práv zákazníka jako spotřebitele, jako jsou právo na přístup do elektrizační nebo plynárenské soustavy, právo na změnu dodavatele elektřiny či plynu a další. Dalším nezbytným předpokladem pro možný vznik a rozvoj soutěžního prostředí, možnost zákazníků pohybovat se v tomto prostředí a vybírat mezi soutěžiteli svého dodavatele elektřiny či plynu je vytvoření institutu práva přístupu třetích stran, tedy systému, v němž je vlastníku nebo provozovateli elektrizační či plynárenské soustavy uloženo umožnit využití jeho soustavy osobami odlišnými od samotného vlastníka či provozovatele soustavy, a to za stejných, neznevýhodňujících podmínek pro všechny potenciální uživatele4. Právo na připojení a právo na přístup do elektrizační nebo plynárenské soustavy a tomu odpovídající povinnost provozovatelů soustav včetně stanovení podmínek, za kterých oprávněnému subjektu vzniká nárok na realizaci těchto práv, je předmětem odvětvové právní úpravy, kterou představuje energetický zákon, prováděcí právní předpisy k němu vydané a provozní předpisy včetně obchodních podmínek provozovatelů soustav, které podle § 17 odst. 7 g) energetického zákona podléhají schválení Energetickým regulačním úřadem. Realizace práva zákazníka na připojení k elektrizační či plynárenské soustavě a práva zákazníka a dodavatelů elektřiny a plynu na přístup do elektrizační a plynárenské soustavy jsou nezbytnými podmínkami pro účast zákazníka v soutěži na trhu s elektřinou a plynem. To však na druhé straně neznamená, že každé individuální porušení tohoto práva zákazníka či dodavatele elektřiny nebo plynu představuje narušení hospodářské soutěže s možným postihem ze strany Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ukládaným podle zákona o ochraně hospodářské soutěže. Dopustí-li se provozovatel soustavy či zásobníku plynu ve vztahu ke konkrétnímu zákazníkovi nebo jinému účastníkovi trhu porušení připojit k soustavě zařízení každého a poskytnout službu každému, kdo o to požádá a splňuje zákonem či prováděcím právním předpisem stanovené předpoklady, popř. povinnosti zajišťovat všem účastníkům trhu 4
) Přenos elektřiny a distribuce elektřiny, stejně jako přeprava plynu a distribuce plynu, jsou považovány za přirozeně monopolní činnosti.
neznevýhodňující podmínky pro připojení jejich zařízení k soustavě nebo pro poskytování vykonávané služby5, bude takové protiprávní jednání za splnění dalších předpokladů zakládat správněprávní odpovědnost provozovatele soustavy nebo zásobníku plynu podle energetického zákona s možností uložení pokuty za spáchání správního deliktu podle § 91 odst. 3 písm. d), odst. 4 písm. d), odst. 7 písm. d) nebo odst. 10 písm. c) energetického zákona až do výše 100 mil. Kč nebo 10 % z čistého obratu dosaženého za poslední ukončené účetní období, jde-li o provozovatele přenosové nebo přepraní soustavy, resp. do výše 50 mil. Kč nebo 1 % z čistého obratu dosaženého za poslední ukončené účetní období, jde-li o provozovatele distribuční soustavy nebo provozovatele zásobníku plynu, a uložení opatření k nápravě protiprávního stavu podle § 18 odst. 3 písm. b) energetického zákona. Nabude-li protiprávní jednání provozovatele soustavy nebo zásobníku plynu takové intenzity, že bude způsobilé narušit soutěž v daném odvětví s cílem získání nebo udržení prospěchu vlastního nebo spřízněných osob (market abuse), popř. bude účelem takového jednání provozovatele soustavy nebo zásobníku plynu omezení nebo vyloučení účasti některého ze soutěžitelů na trhu (market squeeze) nebo znemožnění přístupu nových soutěžitelů na trh, bude takové jednání provozovatele soustavy nebo zásobníku plynu posuzováno jako narušení hospodářské soutěže podle § 22a odst. 1 písm. b) nebo c) zákona o ochraně hospodářské soutěže s možností uložení do 10 mil. Kč nebo 10 % z čistého obratu dosaženého soutěžitelem za poslední ukončené účetní období včetně možnosti uložení opatření k nápravě podle § 20 odst. 4 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže tak je v těchto případech věcně příslušný tehdy, je-li jednání provozovatele soustavy nebo zásobníku plynu způsobilé narušit hospodářskou soutěž v daném odvětví jako fenoménu, jehož ochrana a podpora je podle § 1 odst. 1 zákona č. 273/1996 Sb., o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, ve znění pozdějších předpisů, základním cílem činnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Jedná se o případy tzv. jednočinného souběhu, kdy jsou jedním jednáním provozovatele soustavy nebo zásobníku plynu páchány dva různé správní delikty, za jejichž spáchání může být uložen postih jak ze strany Energetického regulačního úřadu za porušení energetického zákona, tak Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže za porušení zákazu stanoveného zákonem o ochraně hospodářské soutěže6. Výše uvedené závěry v principu platí analogicky i pro případy omezování nebo přerušování dodávek elektřiny nebo plynu. II. 3. Ceny – odvětví energetiky z hlediska vertikálního členění zahrnuje několik činností, jejichž charakter je značně odlišný, pokud jde o možnost vzniku soutěže. Odvětví energetiky jako odvětví infrastrukturní je tvořeno činností výroby (popř. těžby) a velkoobchodu (wholesale), infrastrukturou (přenos či přeprava a distribuce) a stranou spotřeby, která zahrnuje vztahy mezi dodavateli energie a zákazníky (retail). Zatímco vztahy vznikající při výrobě, resp. na velkoobchodním a maloobchodním trhu jsou vztahy, které podléhají soutěži a jsou tak vytvářeny nabídkou a poptávkou mezi dodavateli navzájem a dodavateli a zákazníky7, činnosti přenosu a distribuce elektřiny a přepravy a distribuce plynu jsou tzv. přirozeně monopolními činnosti, proto podmínky jejich výkonu včetně ceny, za které jsou tyto služby poskytovány, jsou regulovány Energetickým regulačním úřadem.
5
) § 24 odst. 10 písm. a) až c), § 25 odst. 11 a), c) a d), § 58 odst. 8 písm. b), d) a e), § 59 odst. 9 písm. d) až f) a § 60 odst. 8 písm. k) energetického zákona. 6 ) Nejedná se přitom o porušení zásady ne bis in idem. 7 ) A to přes tradičně vysokou tržní sílu dodavatelů ve vztahu k zákazníkům..
V oblasti cen v energetice mohou nastat situace, kdy není příslušnost toho kterého správního orgánu na první pohled zcela zřejmá. Podle § 2 odst. 3 zákona o cenách, který je třeba aplikovat i pro odvětví energetiky, nesmí prodávající zneužít svého výhodnějšího hospodářského postavení k tomu, aby získal nepřiměřený majetkový prospěch8. Věcně příslušný k rozhodování o tom, zda prodávající zneužije výhodnějšího hospodářského postavení k získání nepřiměřeného majetkového prospěchu, je pro oblast energetiky Energetický regulační úřad jako cenový orgán pro energetiku9. Pokud jde o působnost Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, je nepochybné, že zneužití dominantního postavení v podobě přímého nebo nepřímého vynucování nepřiměřených podmínek ve smlouvách s jinými účastníky trhu podle § 11 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně hospodářské soutěže může spočívat rovněž v uplatňování nepřiměřené ceny za poskytované protiplnění. V oblastech, ve kterých jsou služby přirozených monopolů (přenos, přeprava, distribuce elektřiny a plynu) poskytovány za ceny regulované Energetickým regulačním úřadem10, nemůže uplatňováním jakkoli vysokých regulovaných cen ke zneužití dominantního postavení z povahy věci dojít. Jestliže provozovatel soustavy poskytuje služby za ceny stanovené Energetickým regulačním úřadem, postupuje tak zákonem přikázaným způsobem a takové jednání nemůže naplnit znaky skutkové podstaty zneužití dominantního postavení podle § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, neboť absentuje objektivní stránka, tedy protiprávnost takového jednání. Pokud jde o ty činnosti v oblasti energetiky, které jsou vystaveny konkurenci na trhu nebo ve kterých může k rozvoji soutěže dojít, tj. především výroba elektřiny a obchod s elektřinou a plynem, včetně importu plynu ze zahraničí, platí v principu to, co bylo uvedeno výše, pokud jde o vztah protiprávního jednání v oblasti připojení a přístupu do elektrizační nebo plynárenské soustavy podle energetického zákona a možného narušení hospodářské soutěže podle zákona o ochraně hospodářské soutěže. Rovněž pro posouzení těchto případů v oblasti cenové situací je třeba vyjít z účelu těchto právních úprav, neboť cenová regulace, jíž je v oblasti energetiky pověřen Energetický regulační úřad, a ochrana hospodářské soutěže, ke které je povolán Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, sledují odlišné cíle. Objektem jednání, jímž prodávající zneužije svého hospodářského postavení k tomu, aby získal nepřiměřený majetkový prospěch, a poruší tak zákaz stanovený § 2 odst. 3 zákona o cenách, je cenová regulace. Naproti tomu objektem jednání, jímž soutěžitel poruší zákaz zneužití dominantního postavení, je funkční hospodářská soutěž. Jde tak o dvě odlišné skutkové podstaty, jichž se přitom delikvent může dopustit i v jednočinném souběhu11. Podle znalostí Energetického regulačního úřadu přistupuje Úřad pro ochranu hospodářské soutěže právě s ohledem na existenci právní úpravy dané zákonem o cenách zakazující zneužití hospodářského postavení k posuzování cenové úrovně na relevantním trhu ve vztahu k možnému narušení hospodářské soutěže velmi obezřetně. Je skutečností, že samotná vysoká cena na trhu nemusí být nutně důsledkem zneužití dominantního postavení nebo jiným protiprávním jednáním soutěžitele nebo soutěžitelů, ale může být dána např. momentálním nebo naopak dlouhodobým převisem poptávky nad nabídkou, což generuje tržní cenu, která může být z hlediska spotřebitelského považována za vysokou. Vysoká cena
8
) Podle § 2 odst. 5 písm. a) zákona o cenách získá v případě zneužití výhodnějšího postavení na trhu prodávající nepřiměřený majetkový prospěch, jestliže prodá zboží za cenu zahrnující neoprávněné náklady nebo nepřiměřený zisk získaný na základě uplatnění vyšší ceny prodeje oproti obvyklé ceně. 9 ) § 2c písm. a) zákona č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, ve znění pozdějších předpisů. 10 ) Především ve formě pevných cen jako úředně stanovených cen podle § 5 zákona o cenách. 11 ) Usnesení Nejvyššího správního soud SJS Komp 3/2006-511 ze dne 18. prosince 2007.
na trhu může být naopak impulsem pro realizaci nových investic a tedy příležitostí a motivací pro vstup nových subjektů na trh. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže by tedy byl příslušný k rozhodování a uložení nápravných opatření podle zákona o ochraně hospodářské soutěže především tehdy, pokud by vysoká cena energie na trhu byla důsledkem narušení hospodářské soutěže, které bylo způsobeno protiprávním jednáním některého ze soutěžitelů nebo více soutěžitelů, např. jednáním směřujícím k vytěsnění soutěžitele z trhu (market squeeze) nebo v důsledku uzavření dohod mezi soutěžiteli o rozdělení trhu nebo vytvářející faktické překážky pro vstup nových soutěžitelů na trh. III. Závěr Energetický regulační úřad s nabytím účinnosti novely energetického zákona nepřebírá působnost soutěžního úřadu v oblasti energetiky, jak je někdy nesprávně dovozováno. Energetický regulační úřad však podle novely energetického zákona bude nově vykonávat působnost i v té sféře energetických odvětvích, která je nebo může být vystavena konkurenci a ve které byl dosud věcně příslušný pouze Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže je tedy nadále soutěžním úřadem s obecnou působností v oblasti soutěže, tedy včetně odvětví energetiky v nejširším slova smyslu.
