RADA EVROPSKÉ UNIE
Brusel 24. října 2005 (04.11) (OR. en) 13629/05
ECOFIN 322 COMPET 221 PRŮVODNÍ POZNÁMKA Odesílatel: Jordi AYET PUIGARNAU, ředitel, za generálního tajemníka Evropské komise Datum přijetí: 24. října 2005 Příjemce: Javier SOLANA, generální tajemník, vysoký představitel Předmět: Sdělení Komise o společné metodice EU pro posuzování administrativních nákladů uložených právními předpisy Delegace naleznou v příloze dokument Komise KOM(2005) 518 v konečném znění. ________________________ Příloha: KOM(2005) 518 v konečném znění
13629/05
kn DG G I
1
CS
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ
V Bruselu dne 21.10.2005 KOM(2005) 518 v konečném znění
SDĚLENÍ KOMISE o společné metodice EU pro posuzování administrativních nákladů uložených právními předpisy {SEK(2005)1329}
CS
CS
SDĚLENÍ KOMISE o společné metodice EU pro posuzování administrativních nákladů uložených právními předpisy Evropská Rada ze dne 22. a 23. března 2005 vyzvala „Komisy a Radu, aby uvážily společnou metodiku posuzování správních zatížení s cílem dosáhnout dohody koncem roku 2005“. Zdůraznila, že „dohoda by měla využít výsledků pilotních projektů Komise“ a že se „iniciativy vyvíjené v rámci zlepšení právního prostředí nesmí samy o sobě změnit ve správní zatížení.“ (bod 24, závěry předsednictví). Toto sdělení nastiňuje společnou metodiku EU a navrhuje další kroky pro její zavedení. Navrhovaný vzor se zakládá na poznatcích získaných během pilotní fáze zahájené na začátku dubna a uvedené v pracovním dokumentu v příloze1. 1.
SPRÁVNÍ ZATÍŽENÍ A ZLEPŠENÍ PRÁVNÍ ÚPRAVY
Moderní společnost by bez právních předpisů a fungujícího právního systému fungovala špatně. Zákony stanovují práva a povinnosti, a tímto způsobem chrání občany, zákazníky, pracovníky a podniky proti zneužívání, nedbalosti a neetickému chování. Zejména, pokud jde o podniky, jsou právní předpisy předpokladem pro spravedlivou hospodářskou soutěž a konkurenceschopnost. To opodstatňuje z velké části existenci právních předpisů EU, které byly zavedeny s cílem zabránit selháním trhu a zaručit rovnocenné podmínky na evropské úrovni. Ochranu lze často zaručit pouze plněním povinností poskytovat informace a zprávy o provádění právních norem. Správní povinnosti by proto neměly být nazývány obyčejnou „byrokracií“, jelikož tento termín zpravidla označuje zdlouhavé, příliš komplikované nebo zbytečné administrativní postupy2. Správní povinnosti EU by rovněž neměly být interpretovány pouze jako nákladová položka, neboť nezřídka nahrazují 25 různých vnitrostátních právních předpisů a snižují provozní náklady na úrovni EU. V mnohých případech samotná evropská obchodní sdružení požadují cílenou harmonizaci pravidel, neboť v ní vidí nejlepší způsob k zjednodušení. Navíc požadavky na informace, jako je posuzování shody a ověřování, rovněž poskytují základní údaje k vymezení obchodní odpovědnosti a náhrady škod, což není zanedbatelné na pozadí jevu stále více rostoucí „kompenzační kultury“. Pokud tedy větší svoboda s sebou přináší více odpovědnosti, mohlo by zrušení některých právních povinností vyústit ve vyšší soudní a arbitrážní náklady. Aniž by tím byla zpochybněna potřeba uplatňovat cíle politik prostřednictvím právních předpisů EU ze strany regulačních orgánů, existuje určitý prostor k důkladnějšímu zvážení podoby právních předpisů EU ve všech fázích legislativního procesu a jejich provádění členskými státy. S cílem přizpůsobit se změnám uvnitř i vně Unie je třeba provést reformu právní úpravy. Správní povinnosti v tom netvoří výjimku. 1 2
CS
Pracovní dokument, Rozvoj jednotné metodiky EU pro posuzování administrativních nákladů uložených právními předpisy EU – zpráva o pilotní fázi (duben – září 2005), SEC(2005) 1329. Povinnost zveřejňování ročních vyúčtování nebo technické kontroly u automobilů jsou jasným příkladem nezbytných správních povinností.
2
CS
Z toho důvodu a v rámci iniciativy ke zlepšení právní úpravy (s ohledem na skutečnost, že je žádoucí zachovat stav právních předpisů stabilní) Komise doporučila, aby na úrovni EU a členských států byly pravidelně přezkoumávány stávající správní povinnosti a aby při přípravě nových a zjednodušování stávajících právních předpisů byly zohledňovány celkové přínosy a náklady3. Náklady uložené právními předpisy, z nichž administrativní závazky tvoří pouze jednu složku, je nutné analyzovat v širším kontextu s ohledem na náklady a přínosy právních úprav v oblasti hospodářské, sociální a environmentální. Pravidelné přezkoumávání a integrované analýzy by měly být považovány za klíčový prvek zlepšování právní úpravy. 2.
KVANTIFIKACE SPRÁVNÍHO ZATÍŽENÍ V
EU – SOUČASNÝ STAV
Smlouva o ES stanoví, že by Komise měla „náležitě zohledňovat potřebu, aby finanční nebo správní zatížení Společenství, vlád členských států, místních orgánů, podnikatelských subjektů a občanů, bylo co nejnižší a úměrné cíli, kterého má být dosaženo“ (bod 9 – Protokol o používání zásad subsidiarity a proporcionality). Za účelem dosažení souladu se zásadou proporcionality posuzuje Komise dopad navrhovaných opatření z pohledu správního zatížení a bere ho v potaz při zjednodušování stávajících právních předpisů. Jednotný kvantitativní přístup pro tuto činnost zatím stále nemá. Analýza musí dodržovat základní pravidla, bude se ale případ od případu přirozeně lišit, zejména protože metody získávání údajů se případ od případu nutně liší. Některé snahy minimalizovat správní zatížení nezahrnovaly kvantifikaci. V takovýchto případech stížnosti a návrhy cílových skupin byly získány na základě veřejných konzultací; skupina odborníků na vysoké úrovni poté přezkoumala právní rámec a předložila návrhy na jeho zjednodušení4. Ve svém sdělení ze dne 16. března 2005 o zlepšení právní úpravy v oblasti růstu a pracovních míst zdůraznila Komise, že hodnocení nákladů činností veřejných orgánů zásadně nepovažuje za „anti-nařízení“ a oznámila svůj úmysl provést další kroky v tomto ohledu a prozkoumat možnost rozvoje společného přístupu na úrovni EU (KOM(2005)97). Pracovní dokument útvarů Komise přiložený ke sdělení nastínil možný přístup a zahájil pilotní fázi, která podporuje stávající sdělení5. Potřeba dalšího pokroku byla při různých příležitostech rovněž zdůrazněna Evropskou radou, Radou EU a předsednictvím Rady6. Evropský parlament mimo jiné připravuje z vlastní iniciativy zprávu o minimalizaci administrativních nákladů, které byly uloženy právními předpisy EU. Rostoucí počet členských států se nyní zajímá o kvantifikaci nákladů správního zatížení. Existuje jasná konvergence směrem k tzv. standardnímu nákladovému modelu (SCM). Tento model poprvé zavedený v Nizozemsku v roce 2002 byl vytvořen k měření pokroku programu 3 4 5 6
CS
KOM(2005) 24. Viz např. práce na narůstající právní zátěži v automobilovém odvětví (http://europa.eu.int/comm/enterprise/automotive/pagesbackground/competitiveness/cars21.htm). „Minimalizace administrativních nákladů uložených právními předpisy“ SEC(2005)175. Administrativní zátěž je zejména zjevná v jednotném prohlášení „Pokrok při reformě právní úpravy v Evropě“ podepsaném dne 7. prosince 2004 šesti členskými státy vykonávajícími předsednictví Rady Evropské unie v letech 2004 až 2006 (Irsko, Nizozemsko, Lucembursko, Spojené království, Finsko a Rakousko).
3
CS
snižování správního zatížení na vnitrostátní úrovni. Sestává z podrobného posouzení jednotlivých právních předpisů, a to především na základě přímých pohovorů v podnicích a posudků expertů (přístup konkrétního posouzení). Je třeba shromáždit údaje o časové spotřebě, nákladech na zaměstnance, které je nutné vydat na splnění jednotlivého ohlašovacího požadavku uloženého právním aktem, a počtu dotčených subjektů. Dva členské státy, Nizozemsko a Dánsko, posoudily své veškeré platné právní předpisy a systematicky nyní posuzují veškerá nová opatření. Spojené království a Česká republika se za použití svých vlastních metod měření chystají vydat stejným směrem. Minimálně sedm dalších států podniklo některé kroky formou testování modelu SCM, nebo je plánují podniknout v jednom nebo ve dvou odvětvích. Jeden členský stát, Německo, je pozorovatelem v neformální síti sestavené uživateli a analyzátory modelu SCM. Dne 19. září 2005 byla v Londýně neformální síť přetvořena na mezinárodní řídící skupinu. Na druhé straně se 13 členských států do října 2005 nepokusilo vyčíslit administrativní náklady pomocí testů a ani to nezamýšlí. Některé z nich dokonce oznámily, že místo toho raději zaměří své snahy na konkrétní zjednodušovací opatření. 3.
PROVEDITELNOST SPOLEČNÉ METODIKY EU
Hodnocení poznatků z pilotní fáze a studie kvantifikačních snah na úrovni členských států je do určité míry podobné rozhodování, jako když se rozhodujeme, zda je sklenice poloprázdná či poloplná. Například celou řadu metodologických otázek nebylo možno zcela zpracovat a objevily se problémy s dostupností a přesností základních údajů. Komise se rozhodla pro optimistický způsob pohledu a společnou metodiku pro EU pokládá za proveditelnou. Tento pozitivní závěr nicméně závisí na několika podmínkách, které je třeba splnit, tj. 1) všechny orgány EU a členské státy musejí při hodnocení administrativních nákladů na úrovni EU používat stejné definice, základní rovnice a formuláře pro podávání zpráv; 2) společná metodika EU se bude uplatňovat na základě úměrnosti, 3) více členských států pocházejících ze všech částí Unie se vysloví pro spoluúčast a 4) pro účely hodnocení a posuzování bude Komise mít dostatek finančních i lidských zdrojů. Společná metodika EU musí být uplatňována úměrně. Měla by být uplatňována pouze v případě, kdy to míra administrativních povinností uložených aktem EU ospravedlňuje a kdy úsilí vynaložené na posouzení zůstalo úměrné stupni administrativních nákladů uložených právními předpisy. Kromě toho musí být při vyplňování jednotných formulářů pro podávání zpráv umožněna dostatečná pružnost. Pokud jde o počet a rozdělení účastnících se států, údaje získané při pilotních projektech naznačují, že stále ještě neposkytují dostatečný základ pro posouzení nákladů na úrovni EU. V ideálním případě by většina členských států měla být ochotna a schopna poskytnout údaje (není možné jednoznačně udat potřebné kritické množství, neboť jeho hodnota se v různých odvětvích liší). I když je třeba povzbuzovat členské státy ke spolupráci, je jasné, že Komise si ponechá odpovědnost za posouzení nákladů svých návrhů na základě hodnocení jí dostupných údajů7. 7
CS
Jiný postup by zapříčinil značné komplikace, zvláště u hodnocení ex-ante, u kterých členské státy nemusejí jednotným způsobem chápat návrh, nejsou rozhodnuty jakým způsobem stanoví administrativní postupy nebo nevlastní potřebné údaje a vzhledem k tomu, že návrh je během své vývojové fáze ještě měněn, nelze od nich ani očekávat, že včas poskytnou hodnocení.
4
CS
Minimalistický přístup by vyžadoval pouze to, aby účastnící se členské státy poskytly standardizovaným způsobem údaje o nákladech na zaměstnance, časové spotřebě a počtu subjektů, jichž se dotýká (navrhované) opatření EU a jeho provedení do vnitrostátních právních předpisů. Členské státy by nemusely nutně uplatňovat společnou metodiku EU k hodnocení svých čistě vnitrostátních právních předpisů. Koexistence velmi odlišných metodik na vnitrostátní úrovni a na úrovni Společenství by nicméně značně zvýšila náklady celkového hodnocení pro členské státy v důsledku duplicity a dalších ztrát efektivnosti8. Konvergence mezi vnitrostátními metodikami a metodikami Společenství by mimoto zajistila snadnou interoperabilitu mezi databázemi a umožnila větší úspory z rozsahu při shromažďování dat. Díky společné metodice EU by došlo k objasnění četných technických otázek, které jsou obsaženy v příloze pracovního dokumentu (oddíl 4.1). Snahy o optimalizaci by však neměly být považovány za podmínku pro zavedení společné metodiky. Zahájení procesu „učení praxí“ by dokonce pomohlo tyto otázky vyřešit. 4.
PŘIDANÁ HODNOTA SPOLEČNÉ METODIKY EU
Na základě poznatků získaných při pilotní fázi a studii kvantifikačních snah na úrovni členských států a i přesto, že je stále ještě třeba udělat spoustu práce, pokud jde o optimizaci, zejména na úrovni členských států, Komise došla k závěru, že: (1)
specifická na nákladech založená kvantifikace usnadňuje hodnocení opatření z hlediska dotčených osob s ohledem na účinky rozdělení;
(2)
specifická na nákladech založená kvantifikace přispívá k průhlednosti právních předpisů (kvantifikace nákladů umožňuje větší průhlednost procesu slaďování za podmínky, že přínosy, včetně těch dlouhodobých, jsou rovněž přezkoumávány);
(3)
specifická na nákladech založená kvantifikace často je relevantním ukazatelem zejména, pokud jde o upřednostnění činností zjednodušování a sledování pokroku při snižování administrativní zátěže, za předpokladu že údaje jsou udávány ve správné perspektivě a metodologická omezení správně zvýrazněna;
(4)
kvantifikace usnadňuje komunikaci (komunikace týkající se snah o zjednodušování je účinnější pokud jsou udávány kvantitativní výsledky; to především platí pro Unii, neboť tím že jsou mnohá opatření EU technického rázu, mají jejich názvy pro širokou veřejnost jen omezenou výpovědní hodnotu);
(5)
společná metodika EU by usnadnila porovnávání výkonů a stanovení osvědčených postupů;
(6)
společná metodika EU by zajistila, aby vnitrostátní údaje byly jednoduše připočítávány za účelem hodnocení jednotlivých právních aktů a/nebo narůstající zátěže na úrovni odvětví.
8
CS
Koexistence nekompatibilních metodik na úrovni EU a vnitrostátní úrovni by zvýšila náklady na hodnocení z těchto důvodů: členské státy, které by používaly různé definice nebo metody kvantifikace by nedisponovaly údaji požadovanými pro hodnocení v celé EU a byly by nuceny provádět zvláštní shromažďování údajů. Používání stejné definice a stejné metody kvantifikace znamená, že nové členské státy se mohou při hodnocení svého administrativní zatížení opírat o již existující údaje v jiných srovnatelných státech.
5
CS
V konečném výsledku by vyplynula čistá přidaná hodnota, za předpokladu, že by společná metodika EU nešla na úkor analýzy ostatních vlivů. 5.
PŘEHLED
SPOLEČNÉ METODIKY EU PRO POSUZOVÁNÍ ADMINISTRATIVNÍCH NÁKLADŮ ULOŽENÝCH PRÁVNÍMI PŘEDPISY
Společná metodika neznamená, že na úrovni EU není možná žádná flexibilita. Metodika se skládá z několika základních prvků. S cílem opodstatnit společnou metodiku EU, je třeba zcela využívat některé z těchto prvků, zatímco jiné lze využívat pouze fakultativně. Orgánům EU a členským státům by mělo být umožněno zavádět do svých metodik pro hodnocení administrativní zátěže uložené právními předpisy zvláštní prvky do té míry, dokud výsledné údaje 1) zůstávají snadno srovnatelné a 2) lze je spolehlivě sčítat, pokud jde o hodnocení narůstající zátěže. To se zejména týká metod shromažďování údajů. Přehled uvedený v pracovním dokumentu v příloze podrobněji popisuje ostatní volitelné nebo flexibilní prvky, které je nutno zachovat. Jak bylo již uvedeno, Komise se domnívá, že nelze vytvořit společnou metodiku EU, bez toho, aby byla tvořena těmito třemi stavebními prvky: jednotnou definicí, jednotnou základní rovnicí a jednotným formulářem pro podávání zpráv. Pilotní fáze v pracovním dokumentu v příloze předběžně potvrdila přiměřenost definice, základní rovnice a formuláře pro podávání zpráv. Hodnocení čistých administrativních nákladů, jak navrhuje Komise (nově vzniklé náklady uložené určitým aktem mínus náklady, jež v důsledku téhož aktu naopak zanikly - ať už na úrovni EU, nebo na úrovni členských států), se zdá z mnoha důvodů výhodnější. Jasně by ukázalo rozsah snah o zjednodušování a potlačilo dojem, že povinnost EU je automaticky spojena s „novými“ náklady. Navíc by bylo ve shodě s pokyny Komise pro posuzování dopadu, s vnitrostátními příručkami pro hodnocení dopadu právních a správních předpisů a i se základním principem Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD) týkajícím se kvality regulačního prostředí a výkonnosti. Přístup ve smyslu čistých nákladů by rovněž představoval jasnou výhodu pro ty členské státy, které hodnotí administrativní zátěž systematicky. Zaprvé, u přesných údajů není nutné provádět nákladné pravidelné hodnocení veškerých platných právních předpisů. Zadruhé, konsolidované údaje mohou být kdykoli zjištěny, což znamená, že pokrok lze sledovat průběžně (není nutné čekat na všeobecné provedení bilance, abychom zjistili, jakým způsobem se vyvinulo celkové administrativní zatížení od prvního základního měření). Vzhledem k tomu, že model navrhovaný EU je z velké části postaven na standardním nákladovém modelu (Standard Cost Model), byly by náklady na přizpůsobení pro uživatele pouze minimální. Mělo by být možné doplnit další společné prvky s cílem zjednodušit hodnocení a zlepšit porovnatelnost a přidávání údajů. O tom je třeba dále jednat s Radou a členskými státy. 6.
DALŠÍ KROKY
Krátkodobě Komise: (1)
CS
zamýšlí zahrnout do pokynů Komise pro posuzování dopadu a hodnoceních dopadu právních a správních předpisů metodologické prvky, které byly předběžně schváleny pilotní fází (tj. jednotnou definici, jednotnou základní rovnici a jednotný formulář
6
CS
pro podávání zpráv), přičemž vlastní uplatňování a využití podléhá těmto podmínkám:
(2)
(a)
zásadě „úměrné analýzy“, Komise si ponechává odpovědnost za posuzování nákladů spojených s jejími návrhy;
(b)
dostupnosti dostačujících, spolehlivých a reprezentativních údajů, které jsou v souladu se společnou metodikou EU. V této souvislosti se členské státy vyzývají, aby v případě potřeby takové údaje poskytly;
(c)
dostupnosti odpovídající úrovně lidských a finančních zdrojů
vyzývá v Radě zastoupené členské státy, aby dosáhly dohody s Komisí o společné metodice, která by byla postavena na výsledcích pilotní fáze Komise;
Dlouhodobě Komise navrhuje:
CS
(3)
přezkoumat za pomoci skupiny na vysoké úrovni složené z národních odborníků v oblasti zlepšování právní úpravy nevyřešené metodologické otázky;
(4)
po domluvě s členskými státy sestavit pracovní příručku EU
(5)
na základě testu přezkoumat, zda lze společnou metodiku EU smysluplně využít k hodnocení narůstající zátěže na úrovni odvětví.
(6)
zahájit interinstitucionální jednání s cílem zahrnout budoucí společnou metodiku EU do Interinstitucionální dohody o zlepšení tvorby právních předpisů;
7
CS
