0032 Jelentés a Szociális és Családügyi Minisztérium fejezet működésének ellenőrzéséről
TARTALOMJEGYZÉK I. Összegző megállapítások, következtetések, javaslatok II. Részletes megállapítások 1. A minisztérium fejezeti-irányító tevékenysége 2. Egyes kiemelt fejezeti kezelésű előirányzatok 3. A minisztérium, mint önálló költségvetési szervezet 4. A felügyeleti és a belső ellenőrzés rendszere 5. A korábbi ÁSZ ellenőrzések megállapításainak, javaslatainak hasznosulása Mellékletek A Szociális és Családügyi Minisztérium (továbbiakban: SzCsM) 1998 közepén - a Munkaügyi Minisztérium és a Népjóléti Minisztérium (MüM, NM) részbeni jogutódjaként jött létre. A Munkaügyi Minisztérium fejezet feladatkörébe a bér- és foglalkoztatáspolitika és eszközrendszereinek meghatározása, a munkafeltételekre, a szakképzés rendjére vonatkozó szabályozás kialakítása tartozott. A fejezet intézmény-strukúrája 1992-től többször változott. A foglalkoztatási - és bérpolitikai stratégiai feladatok és hatáskörök Gazdasági Minisztériumnak való átadásával a munkaügyifeladatkör jelentősen szűkült, a Munkaerő-piaci Alap pénzeszközei feletti rendelkezési jogosítványok többszereplőssé, megosztottá váltak. A MüM korábbi feladatköréből "tisztán" a hatósági-jellegű feladatok, a munkavédelem és a munkaügyi ellenőrzés került az SzCsM-hez. A Népjóléti Minisztérium fejezet feladatkörébe tartozó szociálpolitika - a kormányprogramban foglaltaknak megfelelően - a kormányzati struktúra átalakítása keretében önálló és kiemelt szerepkört kapott, különösen a családtámogatás és annak eszközrendszere került előtérbe. A családok támogatására 1998-ban fordított, illetve a 2000. évre tervezett előirányzatokat összevetve a növekedés 62,4 %-os. A minisztérium jövőbeni tevékenységének súlypontját is ez képezi, kiegészülve a fogyatékos emberek helyzetének javítását célzó feladatokkal. Az Szociális és Családügyi Minisztérium szakmai tevékenysége vizsgálatunk idején alapvetően a népesség szociális ellátására, a
foglalkoztatáspolitika munkaerő-piaci eszközeinek működtetésére, a munkavédelem és a munkaügyi ellenőrzések hatósági feladatainak ellátására irányult. A több elkülönített állami pénzalap összevonásával 1996. januárjában létrehozott Munkaerő-piaci Alapot az SzCsM kezelte. Vizsgálatunk lezárását követően kormányzati döntés született az SzCsM profiljának tisztítására . A Magyar Köztársaság 1999. évi költségvetéséről szóló 1998. évi XC. törvény az SzCsM-hez tartozó 16 cím kiadási előirányzatát összesen 334,8 Mrd forintban határozta meg. Ebből a fejezet alaptevékenységével kapcsolatos előirányzatok (1-15. címek) kiadási összege 40,5 Mrd forint. A további 294,3 Mrd forint a fejezet költségvetésében megjelenő, a társadalombiztosítási szervek által folyósított pénzbeli ellátások kiadási előirányzata. A 39 fejezeti kezelésű előirányzat (együttes összegük 21 Mrd forint) nagyobb része szociálpolitikai célokat szolgált. A minisztérium 49 önálló költségvetési szervet irányít, felügyel (a 2. sz. melléklet szerint). Az intézmények egy része a fejezet költségvetésében önálló címet képez, más részük összevontan jelenik meg címként. Az Állami Számvevőszék (a továbbiakban: ÁSZ) a minisztérium jogelődeinél 1991-ben és 1992-ben végzett átfogó, fejezeti ellenőrzést. Az ellenőrzés folytonossága érdekében törekedtünk az eltelt időszak eseményeinek áttekintésére, de a hangsúlyt a fejezet létrehozásától, 1998. II. félévétől az 1999 végéig tartó időszakra helyeztük. Az éves gyakoriságú költségvetési és zárszámadási ellenőrzések mellett több alkalommal is sor került az SzCsM feladatkörét érintő ellenőrzésekre. Ezek közül 1999-ben fejeződött be a Munkaerő-piaci Alap (MPA) működésének, a Magyar Nemzeti és Üdülési Alapítványnak (MNÜA) juttatott állami pénzeszközök felhasználásának ellenőrzése, a költségvetési fejezetek jóléti célú kiadásainak és jóléti intézményei működésének utóellenőrzése. Jelen ellenőrzésünk során csak a korábban tett legfontosabb megállapítások és ajánlások hasznosulását értékeljük. Ellenőrzésünk - témája alapján - összefügg az ÁSZ "A helyi önkormányzatok gyermekvédelmi és szociális célú fejlesztései, azok hatása az ellátás színvonalára" című, a közelmúltban befejezett vizsgálatával, amely kitért az önkormányzatok tekintetében az SzCsM ágazati-irányító tevékenységére is. Ellenőrzésünk keretében öt programfinanszírozás alá tartozó, nyolc programfinanszírozás körébe nem tartozó fejezeti kezelésű előirányzat felhasználását vizsgáltuk meg. Ezen kívül egy közalapítvány, hét
alapítvány és öt érdekvédelmi szervezet részére nyújtott támogatás felhasználását ellenőriztük. (3. sz. melléklet) Nem vizsgáltuk a társadalombiztosítás szervei által folyósított ellátásokat, mivel ezekre a társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak zárszámadási ellenőrzései (1998-ig) részletesen kitértek, továbbá az ide tartozó pénzbeli ellátások éves előirányzatainak tervezését nem az SzCsM, hanem a PM végzi. A jelenlegi ellenőrzés célja annak megállapítása volt, hogy a minisztérium ˇ szervezeti, irányítási és működési rendszere és költségvetése tekintettel az időközben bekövetkezett változásokra is - összhangban volt-e a szakmai feladatokkal és biztosította-e azok hatékony és eredményes ellátását; ˇ a fejezet rendelkezésére álló közpénzek és egyéb források felhasználása során költségvetési gazdálkodási feladatait, felügyeleti és ágazati irányítói teendőit a jogszabályi előírásoknak megfelelően, célszerűen és eredményesen látta-e el; ˇ biztosította-e a fejezeti kezelésű előirányzatok szabályszerű felhasználását, a kitűzött célok elérését; ˇ irányító és gazdálkodó tevékenységében mennyiben hasznosította a korábbi ÁSZ ellenőrzések megállapításait és ajánlásait, A helyszíni ellenőrzés keretében áttekintettük, a szociális és gyermekvédelmi feladatokat ellátó intézményének - a Mozgássérültek Állami Intézete, az Országos Család és Gyermekvédelmi Intézet, a speciális gyermekotthonok és a Károlyi István Gyermekközpont -, valamint az Országos Munkabiztonsági és Munkaügyi Főfelügyelőség és a regionális képző központok működését. Az ellenőrzés megállapításait a 2. sz. függelék tartalmazza. Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 121. § (1) bekezdése alapján az ÁSZ ellenőrzi az államháztartás forrásait, azok felhasználását és a vagyonnal való gazdálkodást. Az ellenőrzést e jogszabályi előírás, valamint az ÁSZ-ról szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 17. § (3) bekezdése figyelembe vételével végeztük el.
I. Összegző megállapítások, következtetések, javaslatok A jogelőd két minisztérium (MüM és NM) a szakmai feladatellátás keretében kezdeményezően résztvett az érintett területek alapvető törvényeinek és végrehajtási jogszabályainak előkészítésében és az
ahhoz rendelt, általában több összetevős, finanszírozás kidolgozásában Az Európai Unió által a szociális normák forrásaként - az 1999. évi C. törvénnyel - elismert Szociális Karta-beli kötelezettségek vállalásával és teljesítésével egy, a munka világát érintő, az egészségügyi, a szociális, a társadalombiztosítási rendszerre egyaránt kiterjedő, az Európai Unió tagországainak színvonalához közelítő ellátási rendszer kialakításán, mint kormányzati célkitűzés megvalósításán dolgozott mindkét minisztérium. Az SzCsM és az érintett minisztériumok közötti feladatok átadásátvételét egységes szempontok és rendező elvek szerint, szabályosan hajtották végre. A Szociális és Családügyi Minisztérium feladatkörének és szervezeti struktúrájának kialakításához a szociálpolitikai és gyermekvédelmi feladatokat ellátó népjóléti minisztériumi-blokkot minden nehézség nélkül illeszteni lehetett. A megmaradt munkaügyi feladatok átrendeződéséhez a korábbi, már rögzült főosztályi kereteket is meg kellett bontani, ez azonban a feladat ellátásában nem okozott fennakadást. Az SzCsM szervezetének és működésének szabályozottsága a kezdetektől és folyamatosan biztosított volt. (Az új minisztérium a MüM szervezeti és működési rendjét vette át.) Az SzCsM hatályos Szervezeti és Működési Szabályzata a minisztérium működésének minden lényeges kérdését tartalmazza. Ennek külön mellékletében felsorolt kötelező szabályzatok és ügyrendek felölelik az összes, a költségvetési szervekre kötelező szabályzatot. A szabályzatok naprakészek, általában igényesek. Kifogások az ügyrendi szabályozással kapcsolatban merültek fel. A Gazdasági Ügyrend a gazdálkodó szervezeten belül a vezetők közötti feladat - és felelősségi kör megosztását részbeni átfedéssel, és nem kellő részletezettséggel tartalmazza, továbbá nem minden főosztály készített ügyrendet, holott a Szervezeti és Működési Szabályzat a főosztályok feladatának belső megosztását nem tartalmazza. A minisztériumban alkalmazott köztisztviselők munkaköri leírással rendelkeznek. Az SzCsM főosztályainak belső tagozódása és létszáma igazodott a feladatokhoz. Az éves költségvetési javaslatokat a kiadott költségvetési irányelvek és a Pénzügyminisztérium tervezési köriratának előírásai figyelembevételével szabályosan állították össze. Kifejezetten jól szervezte a MüM a fejezeti éves költségvetés készítési és beszámolási munkát, rendszeresen adott ki irányadó szempontokat tartalmazó körleveleket és megfelelően szabályozta a felügyeleti rendet, a fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználásának rendjét.
A költségvetési tervezés keretében nem készültek részletes forrásigény számítások a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvény végrehajtásának pénzügyi megalapozása érdekében. A fejezet 1999. évi költségvetése biztosította a működést és a zökkenőmentes feladatellátást. A jogelőd fejezeteknél 1996. óta jelentkezett a költségvetési források és az elvégzendő feladatok közötti összhang hiánya. A források szűkössége főként a szociális feladatok jogszabályoknak megfelelő ellátását hátráltatta. A bevételi és kiadási előirányzatok teljesülése minden évben jelentősen meghaladta az eredeti előirányzatokat. A bevételi előirányzatok tervet meghaladó teljesítésének fő oka 1996-ig a bevételek alultervezése, 1997-től a Munkaerő-piaci Alapból évközben juttatott források előre nem tervezhetősége volt. A támogatási előirányzatok fejezet szinten a költségvetési törvényben jóváhagyott keretek között teljesültek. A saját bevételek növekedését nagy részben a Munkaerő-piaci Alapból átadott pénzeszközök eredményezték a Munkaügyi Minisztérium fejezetnél. A kiadási előirányzatok növekedését a feladatnövekedések indokolták. Az 1997. évi ugrásszerű növekedés oka a megyei munkaügyi központok és az Országos Munkaügyi Módszertani Központ visszakerülése a fejezet címrendjébe, az 1998. évi növekedésé pedig a Szociális és Családügyi Minisztérium fejezet létrejöttével megváltozott feladatstruktúra (a munkaügyi és a szociális és gyermekvédelmi feladatkörök társítása) volt . Kiemelt előirányzat túllépésére - a költségvetési törvényekben engedélyezett néhány fejezeti kezelésű előirányzat kivételével egyetlen évben sem került sor. Az előirányzat-módosítások a hatásköröknek megfelelően szabályosak voltak. Az előirányzatok változásának fejezeti szintű analitikus nyilvántartása naprakész és folyamatosan egyeztetett volt. Az év végi pénz- (előirányzat) maradványok elsősorban a fejezeti célfeladatok teljesítésének elhúzódása, 1996-tól a fejlesztésekhez kapcsolódó közbeszerzési eljárások elhúzódása, illetve néhány fejezeti kezelésű és program-finanszírozás körébe vont előirányzat megalapozatlan vagy kevésbé megalapozható tervezése miatt keletkeztek. Az elmaradt feladatok miatti pénz-(előirányzat) maradvány nagysága nem volt számottevő. A fejezet pénzellátási gyakorlata a jogszabályi előírásoknak megfelelt. Pénzellátásból adódó likviditási gondok nem voltak, egy-két évben átmeneti nehézséget a tervezés megalapozatlansága (Országos Munkabiztonsági és Munkaügyi Főfelügyelőség), illetve az időarányos
finanszírozástól eltérő szükségletek okoztak. A felügyeleti szerv, az intézmények és a Magyar Államkincstár együttműködése folyamatos és kielégítő volt. A fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználásának rendszere a nagyrészt pályázati úton történő felhasználásra épült. Szabályozási hiányosság volt, hogy az előirányzatok felhasználásának rendjéről szóló szabályzat nem tartalmazta a pályázati úton, illetve az egyedi kérelmek alapján felhasználható keret arányát (2000-től már tartalmazza). Az intézményeknek átadott fejezeti kezelésű előirányzatok esetében nem oldották meg teljeskörűen azok felhasználásának nyomon követését. A programfinanszírozás körébe tartozó pénzeszközök felhasználása célirányos volt, a szakmai főosztályok jó színvonalon teljesítették az ellenőrzést. Hiányosságok és szabálytalanságok a programfinanszírozás körébe nem tartozó előirányzatok, illetve az egyszerűsített programfinanszírozás körébe tartozó alapítványoknak és érdekvédelmi szövetségeknek nyújtott támogatások felhasználásával kapcsolatban fordultak elő. A PHARE segélyek tervezése megalapozottságát a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal, a felhasználást - bizonylati mélységig - a Magyar Államkincstár Központi Pénzügyi Szerződéskötő Egysége is vizsgálta. Kirívó szabálytalanságot nem állapítottak meg. Az információs rendszer működése, fejlesztése területén számos probléma adódott. A minisztérium Informatikai Főosztálya feladatkörében sok az operatív számítástechnikai feladat; ágazati irányító-, fejlesztő- stratégiai szerepköre a szociális terület egyes vonatkozásaiban még kiforratlan. A főosztály csak közvetve tartozott a közigazgatási államtitkárhoz. A szociális és családvédelmi terület információs rendszere tárgyi feltételei lényegesen elmaradottabbak voltak, mint a munkaerő-piaci szervezeté. A szoftverek alkalmazására a szociális területen nem volt központi ajánlás, sokféle egyedi típus használata volt a jellemző. Nem volt számítógépes hálózati kapcsolatuk a szociális és gyermekvédelmi módszertani intézeteknek sem a minisztériummal, sem egymással, sem a gyermekvédelemnek a területi intézményekkel. Az információs rendszer - a munkaügyi területet kivéve - nem volt képes maradéktalanul biztosítani a döntéshozók számára a releváns információkat. Az egyes szakmailag specifikus adatbázisok elkülönülten léteztek. A szakmai információs bázis markánsan elkülönült a pénzügyi információktól. Különösen rendezetlen volt a szociális ellátásokhoz kapcsolódó információ ellátás és feldolgozás. A nemzetközi adatszolgáltatásban is hiányzott 1997 óta a konszolidált jóléti kiadások megfelelő adatbázisa.
Az információs rendszert illetően viszonylag egységes egészként a gyermekvédelmi ágazaté jellemezhető. A tárca az Y2K program teljesítésével kapcsolatos feladatokat zökkenőmentesen megoldotta. A minisztérium gazdálkodása alapvetően szabályszerű volt. A minisztérium engedélyezett létszáma 1999-ben 322 fő volt. A feladatátrendeződések következtében az SzCsM a megnövekedett feladatait minimális létszámmal látta el. A létszámmal és a személyi juttatásokkal való gazdálkodás 1999-ben központosított volt. A tárgyi eszközökben megtestesülő vagyongazdálkodás megfelelően szabályozott volt. Az üzemeltetési és fenntartási kiadások a munkaügyi miniszter és a pénzügyminiszter együttes utasításával létrehozott Lánchíd Irodaház Gazdasági Igazgatósága költségvetésében jelentkeztek. A fejezet felügyeleti és belső ellenőrzési rendszere az ellenőrzött időszakban a jogszabályi előírásokhoz és a folyamatosan növekvő feladatokhoz összességében megfelelően igazodott. Ugyanakkor a felügyeleti és a függetlenített belső ellenőrzési feladatokat egyaránt ellátó Ellenőrzési Főosztály jelenlegi kapacitása nem elegendő az 1999től megnövekedett ellenőrzési feladatok ellátására. A fejezethez tartozó intézményeknél 1992-1999. között folyamatosan javult a függetlenített belső ellenőrzési tevékenység színvonala. A fejezethez került 15 szociális és gyermekvédelmi intézménynél hiányosság mutatkozik a gazdálkodás területén, ezért fokozott ellenőrzésük a közeljövőben is indokolt. A felügyeleti ellenőrzés javaslatára a fejezetnél az elmúlt 2-3 évben az intézményi mérlegeket a zárás időszakában a függetlenített belső ellenőrzés - a valódiság szempontjai szerint - folyamatosan ellenőrizte. A zárás folyamatába beépített célzott belső ellenőrzés eredményeként az intézmények mérlegei a számviteli követelményeknek megfelelnek. A szociális és gyermekvédelmi ellátási rendszer törvényes és szakszerű működésének az Sztv-ben és a Gyvtv-ben előírt ellenőrzési rendjét az ágazati irányító jogkörében a népjóléti miniszter, illetve a jogutód szociális és családügyi miniszter elmulasztotta kidolgozni és szabályozni. Az utóellenőrzés megállapításai szerint a MüM, az NM, illetve a jogutód SzCsM a szakmai hatékonyság javítására vonatkozó javaslatainkat döntő többségében realizálta, a szükséges szabályozás módosításokat végrehajtotta. Az ellenőrzés részletes megállapításainak hasznosítása mellett javasoljuk a Szociális és Családügyi miniszternek:
1. Gondoskodjon - a szociális és gyermekvédelmi ellátási rendszer törvényes és szakszerű működése érdekében - a törvényi kötelezettségként előírt ellenőrzési rend szabályozásáról. 2. Intézkedjen a belső szabályozások kiegészítéséről, korrigálásáról, az ellenőrzési tevékenység erősítéséről annak érdekében, hogy főleg a programfinanszírozás körébe nem tartozó, illetve az egyszerűsített programfinanszírozáshoz sorolt előirányzatok keretében nyújtott támogatások felhasználása teljes körűen nyomonkövethető, a cél szerinti felhasználás megítélhető legyen. 3. Készítessen - a költségvetési tervezés keretében részletes forrásigény számítást az 1998. évi XXVI. törvény végrehajtásának pénzügyi megalapozása érdekében. 4. Követelje meg a hiányzó főosztályi ügyrendek elkészítését, továbbá vizsgáltassa felül az Igazgatás cím Gazdasági Ügyrendjét a vezetők közötti feladat- és felelősségi kör megfelelő megosztása érdekében. 5. Döntsön - az ágazati szakmai stratégiák függvényében - az átjárható szakmai és pénzügyi információs rendszerek létrehozásáról, a Szociális és Családügyi Minisztérium vezetését kiszolgáló korszerű információs rendszer kiépítéséről, és az ezekhez kapcsolódó informatikai fejlesztésekről. 6. Követelje meg a fejezet területén működő költségvetési ellenőrzéstől az elemi beszámolók valódiságának ellenőrzését, valamint gondoskodjon arról, hogy a minisztériumban az ellenőrzési kapacitás összhangban legyen a feladatokkal.
II. Részletes megállapítások
1. A minisztérium fejezeti-irányító tevékenysége A Szociális és Családügyi Minisztérium a Munkaügyi Minisztérium, illetőleg a Népjóléti Minisztérium részbeni jogutódjaként jött létre. Ezáltal a szociálpolitika kiléphetett a másodlagos szerepköréből, a családtámogatási eszközök előtérbe
kerültek, a foglalkoztatáspolitika stratégiai feladatai viszont gyengültek. Az SzCsM létesítésének jogforrása a Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolásáról szóló 1998. évi XXXVI. törvény volt. A törvény 2. § (1) bekezdés b) és c) pontja a hatálybalépését megelőzően kiadott jogszabályok tekintetében rendezte a főbb feladatmegosztást és jogutódlást. A szociális és családügyi miniszter feladat- és hatásköréről szóló 171/1998. (X. 15.) Korm. rendelet a miniszter alapvető feladataként a szociális ellátó rendszer kidolgozását, a családok jólétének elősegítését, a foglalkoztatáspolitika, a munkaügy területén meghatározott feladatok ellátását - különösen a munkanélküliség csökkentése érdekében - szabta meg. A feladatok ellátásához többféle eszközt határozott meg: cselekvési programok, jogszabályok elkészítését, megalkotását; ágazati szakmai felügyeleti; irányítási; különböző közreműködői, képviseleti, koordinációs tevékenységet. Ez utóbbiak egy részénél a kormányprogramra történő utalásos szabályozási megoldás (10. § a) b)) jogtechnikailag nem szerencsés mivel a kormányprogramnak "mintegy" jogszabályi jelleget (kötelező erő, számonkérhetőség) kölcsönöz.
1.1. A fejezet irányítása 1992-1998. I. féléve végéig A jogelőd NM, illetőleg MüM a szakmai feladatellátása keretében az 1992-1998. közötti időszakban a vizsgálatunk által érintett területek alapvető törvényeit és végrehajtási jogszabályait előkészítette illetve megalkotta, kijelölte az állami feladatellátás kereteit és rendszerét, hozzárendelte az általában több összetevős finanszírozási rendszert. A munkaügyi miniszter feladatkörét illetően a legfontosabb törvények voltak: a Munka Törvénykönyvéről; a közalkalmazottak jogállásáról; a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról; a munkavédelemről; a munkaügyi ellenőrzésről; a különböző Alapokról (Foglalkoztatási, Szolidaritási, Munkaerő-piaci, Bérgarancia) szólóak; számos végrehajtási rendelettel és évenkénti foglalkoztatáspolitikai irányelvvel együtt. A munkaügyi miniszter feladat- és hatáskörét a többször módosított 46/1990. (IX. 15.) Korm. rendelet, majd a 202/1997. (XI. 19.) Korm. rendelet fogalmazta meg. Ezek alapján a főbb feladatok az alábbiakban összegezhetők: a bérpolitika kialakítása, a bérrendszerek összehangolása, a bértarifák kidolgozása; a foglalkoztatáspolitika és eszközrendszere meghatározása; a munkafeltételekre (munkavédelem, munkakörülmények, munkaidő, ellenőrzés) vonatkozó előírások meghatározása; a szakképzés rendjének meghatározása; a nemzeti szabvány kidolgozásában részvétel; a nőpolitikai feladatok kormányzati szintű koordinálása.
A népjóléti miniszter szociális ágazatot illető feladatkörében a legfontosabb a szociális igazgatásról és szociális ellátásról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Sztv.), illetőleg a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (a továbbiakban: Gyvtv.) volt; szintén számos végrehajtási rendelettel. A népjóléti miniszter feladat- és hatáskörét a 49/1990. (IX. 15.) Korm. rendelet határozta meg. A Kormány felhatalmazásával a népjóléti miniszter 1991. decemberében írta alá az Európai Szociális Kartát. Ennek következményeként Magyarország az Európai Unió által a szociális jogok alapjaként elismert normák vállalásával a munkaügyi, az egészségügyi, a szociális, a társadalombiztosítási szférára egyaránt kiterjedő európai színvonalú, fejlett ellátási rendszer megvalósítására az 1999. évi C. törvény kihirdetésével kötelezte el magát. Az Sztv. és a Gyvtv. által bevezetett ellátásoknál rendszerazonos elemek, hogy a rászorultsági alapon nyújtható pénzbeli és természetbeni ellátásokhoz (a pénzbeliek egy része is kiváltható természetbeni ellátással), a személyes gondoskodást biztosító alap- és szakellátások rendszere társult. A rendszerhez tartozó ellátási feladatokat az 1. sz. mellékletben mutatjuk be. A jogosultsági feltételeket a jövedelempótló, illetve kiegészítő pénzbeli és természetbeni szociális támogatásoknál többnyire maga a törvény rögzítette, míg a megállapítás, folyósítás, ellenőrzés szabályozását az önkormányzati rendeletekre bízta. Általában a települési önkormányzat képviselőtestülete állapította meg az ellátásokat, a forrás pedig az önkormányzati költségvetés volt, amelyhez a központi költségvetés is hozzájárult a szociális (intézményi) normatíva keretében. Az önkormányzatokhoz kapcsolódó gyermekvédelmi szolgáltatások a szociális ellátásokkal analóg rendszerelemeket tartalmaztak (önkormányzati rendeletalkotás, állami hozzájárulás a gyermekjóléti és szociális normatíva, az intézményi normatívák keretében, megállapító határozatok, diszkrecionális jogkör). A szociális és gyermekvédelmi szolgáltatások megfelelő és egységes színvonalát a szakmai követelmények meghatározásával végrehajtási jogszabályokban fogalmazták meg. (A jogszabályok felsorolását is az 1. sz. melléklet tartalmazza.) Mind a szociális, mind a gyermekvédelmi ellátó rendszert nyújtók (önkormányzatok, alapítványok, egyházak, vállalkozások stb.) működési feltételeit, a struktúra-átalakítást, a korszerűsítést az állam a szociális ellátásoknál 1995-től, a gyermekvédelemnél 1997-től - az NM éves költségvetéseiben jóváhagyott - fejezeti kezelésű előirányzatok keretében biztosított pénzeszközökkel támogatta.
A szociális ellátások ellenőrzését a vonatkozó törvények az intézményfenntartó feladatává tették azzal, hogy a gyermekvédelmi ellátások nyújtásának ellenőrzése az első fokú gyámügyi hivataloknak is feladatát képezte, míg a másodfokú gyámhivatalokat (amelyek a közigazgatási hivatalok keretében önálló igazgatási szervként működnek) az illetékes minisztérium ellenőrizte. A népjóléti (és a jogutód szociális és családügyi) miniszter nem tartotta be a szociális és gyermekvédelmi ellátási rendszer törvényes és szakszerű működése érdekében az Sztv. és a Gyvtv. által egyaránt előírt, a megfelelő ellenőrzési rend kidolgozására vonatkozó előírását. Az Sztv. 132. § (2) bekezdés d) pontja szerint rendeletben szabályozza a népjóléti (jelenleg szociálisés családügyi) miniszter, az államigazgatási feladatokat végző szociális hatáskört gyakorló szervek, valamint a személyes gondoskodást nyújtó intézmények működése ellenőrzésének szabályait. A szabályozásra a törvény határidőt ugyan nem ír elő, 1993-tól azonban erre lett volna mód. A Gyvtv. 101. § (2) bekezdés a) pontja is a miniszter feladatává teszi, hogy ágazati irányító jogkörében meghatározza a gyermekek védelmét biztosító feladatok szakmai, képesítési követelményei mellett a feladatok törvényességi és szakmai ellenőrzési rendjét. A MüM fejezet intézménystruktúrája 1997-ig helytelenül jelent meg a költségvetési törvényekben, mivel 1993-ban a fejezet a PM egyetértésével az Országos Munkaügyi Központ (OMK) és a megyei munkaügyi központok működési költségvetését, nem integrálta a fejezet költségvetésébe. Ezen intézmények kiadásait a Munkanélküliek Szolidaritási Alapja (MSZA) fedezte. (Ezt az eljárást már 1993-ban kifogásoltuk.) Az ellenőrzött időszakban a MüM fejezetnél - a költségvetést nagyobb mértékben érintő - feladatváltozás 1997-ben és 1998-ban volt. 1997ben a megyei munkaügyi központok és az OMK (Országos Munkaügyi Módszertani Központ néven) újra a fejezet címrendjébe integrálódtak. 1998-ban a fejezet címrendjéből az Országos Munkaügyi Képző és Továbbképző Intézet, "mint megszűnt költségvetési intézmény" kikerült (a 10/1997. (V. 13.) MüM rendelet alapján). A MüM fejezet címrendjében önálló címként szereplő ÉT Titkárság 1992-1998. között részjogkörű költségvetési szervként működött, pénzügyigazdálkodási feladatait a minisztérium gazdálkodó szervezete látta el.
Az Országos Munkabiztonsági és Munkaügyi Főfelügyelőség (OMMF) 1993-ig fejezeti jogosítvánnyal rendelkezett. Megyei felügyelőségei 1996. év végéig telephelyként működtek, a feladatellátáshoz szükséges források tervezése, a gazdálkodás és a beszámolás az OMMF gazdálkodó szervezeténél történt. 1997-től a 9/1996. (XII. 20.) MüM rendelet 9. § (2) bekezdése alapján részjogkörű költségvetési egységek lettek a megyei munkaügyi központok szervezetében. 1993-ban a MüM Üdülő új címként került a fejezet címrendjébe, de a költségvetés oldaláról csak 1995-től jelentett változást, amikor az Üdülő tevékenységi köre kibővült (elnevezése MüM Oktatási és Pihenőközpont lett). 1996-ban a 2242/1995. (VIII. 24.) Korm. határozat értelmében megszűnt az Országos Munkavédelmi Tudományos Kutatóintézet, mint költségvetési szerv, ezért a fejezeti címrend 1996-tól nem tartalmazta az intézményt. A 2219/1995. (VIII. 4.) Korm. határozat értelmében a Munkavédelmi Alap fejezeti kezelésű speciális előirányzatként beépült az OMMF cím költségvetésébe. A fejezet többi elkülönített alapját (Foglalkoztatási Alapot, Szakképzési Alapot, Munkanélküliek Szolidaritási Alapját, Bérgarancia Alapot és a Népjóléti Minisztérium fejezettől átkerült Rehabilitációs Alapot) 1996. január 1-től egységes Munkaerő-piaci Alapként kellett a költségvetésben megtervezni. A 2155/1996. (V. 25.) Korm. határozat a Közmunkatanács megalakításáról intézkedett. Az NM fejezethez egyes speciális ellátást nyújtó szociális intézetek,(mozgássérültek, vakok, értelmi fogyatékosok stb.) illetve a fóti gyermekotthon kivételével szintén speciális gyermekvédelmi intézetek(gyermekotthonok, javító intézetek) tartoztak. A szociális ellátást nyújtó intézmények működésének feltételeiről, engedélyeztetéséről megjelent végrehajtási rendelet alapján (161/1996. (XI. 7.) Korm. rendelet) 1997. II. félévében egységesen felülvizsgálták a szociális intézmények, illetve a törvény alapján átalakított gyermekvédelmi intézetek alapító okiratát, új alapító okiratokat adtak ki, amelyek a címrendet nem befolyásolták, tekintettel arra, hogy 3, általánosan meghatározott címről volt szó (állami, szociális intézetek,
gyermek- és ifjúságvédelem intézetei, szak- és továbbképző intézetek, könyvtárak, dokumentációs központok). A Nyugdíjas Egészségügyi Dolgozók és a Szociális Intézetek Központja részbeni és egyes új feladatokra új módszertani intézetként jött létre 1997-ben a Szociálpolitikai Fejlesztési Központ, továbbá az Országos Család- és Gyermekvédelmi Intézet 1998. I. 1től az Országos Csecsemő- és Gyermekegészségügyi Intézet átszervezésével. A fejezeti éves költségvetésekkel és beszámolókkal kapcsolatos irányító tevékenység a MüM esetében szervezett volt, rendszeresen adtak ki (különösen a beszámolók összeállításához) szempontokat tartalmazó körleveleket. Az éves központi költségvetések tervezésével, illetve a beszámolóval kapcsolatos jelentéseink által javasolt gazdálkodási, pénzügyi, számviteli jellegű kötelezettségek nyertek megfogalmazást a körlevelekben. A MüM 1994-től rendelkezett megfelelő szabályozással a felügyeleti rendről és a fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználásának rendjéről, amely kötelező volt a fejezet címrendjébe tartozó költségvetési szervekre. Ezen belül az elkülönített állami pénzalapok működési és felügyeleti rendjére külön szabályozást tartalmazott, meghatározta a fejezeti költségvetés készítésének eljárási rendjét a jogosult és felelős szervezeti egységekkel együtt.
1.2. Az SzCsM feladatellátása, szervezeti és működési rendje Az SzCsM kiemelt fontosságú feladata volt 1998-2000 között a családok támogatási rendszerének átalakítása, összhangban a kormányprogram ez irányú prioritásaival. A családok támogatásáról külön törvény született a megfelelő végrehajtási rendelettel együtt (1998. évi LXXXIV. törvény, 223/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet). A cél a családok szociális biztonságának elősegítése, a gyermeknevelés anyagi terheinek csökkentése, amelyhez az állam - alanyi jogon, azaz jövedelmi helyzettől függetlenül biztosít meghatározott ellátásokat. Ezek az alábbiak: a családi pótlék, illetve az iskoláztatási támogatás, mint nevelési ellátások, a gyermekgondozási segély, a gyermeknevelési támogatás, mint gyermekgondozási támogatások és az anyasági támogatás. A családok támogatását szolgálja a szabályozási és finanszírozási szempontból eltérő, ez évtől újra bevezetett gyermekgondozási díj is. A családi támogatásokra 1998-ban fordított 198,1 Mrd forintot, illetve a 2000. évre tervezett 321,7 Mrd forintot összevetve (beleértve az adójogszabályok szerinti adókedvezményt is) a növekedés számottevő, 62,4%-os.
Az Európai Szociális Karta megerősítési munkálatai 1998-tól felgyorsultak. Az Európai Szociális Karta kihirdetéséről szóló 1999. évi C. törvény 1999. XI. 14-ével vált a belső jogrend részévé. A törvénnyel a magyar Kormány a 19 szociális alapelvből, jogból, az ezekhez kapcsolódó kötelezettségekből 12 teljesítésére vállalt felelősséget. Ezek a következők: 1. cikk - A munkához való jog; 2. cikk - Az igazságos munkafeltételekhez való jog; 3. cikk - A biztonságos és egészséges munkafeltételekhez való jog; 5. cikk Szervezetalakítási jog; 6. cikk - A kollektív alkuhoz való jog; 8. cikk - A dolgozó nők védelemhez való joga; 9. cikk - A pályaválasztáshoz szükséges tájékozódáshoz való jog; 11. cikk - Az egészség védelméhez való jog; 13. cikk - A szociális és egészségügyi segítségre való jog; 14. cikk - A szociális jóléti szolgáltatásokból való részesülés joga; 16. cikk - A család joga a szociális, jogi és gazdasági védelemre; 17. cikk - Az anyák és gyermekek joga szociális és gazdasági védelemre. Az Európa Tanács rendszeresen nyomon követi a Kartában foglaltak teljesítését, ennek érdekében kétévenként ország-jelentést kell készítenie a Kormánynak az Európa Tanács főtitkára számára (21. cikk). A szociális ellátó rendszerben elsősorban a szociális szolgáltatásokkal összefüggő változtatások a jellemzőek, amelyek által egyszerűbbé válik a bejutás az egyes szociális intézményekbe, erősödnek a garanciák a differenciált, személyre szabott ellátások biztosítására. A tárca a szükséges törvényi és végrehajtási szintű jogalkotási, valamint ágazati irányítási feladatának 1998-1999. években eleget tett . A szociális ellátó rendszeren belül külön csoportot képeznek a különböző, a megváltozott munkaképességű, illetve a fogyatékos személyeknek adható támogatások. Ezen a területen a fogyatékos személyek jogairól, esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI., közismert néven az "esélyegyenlőségi" törvény kétségtelenül áttörést jelentett, de nem hozott teljes megoldást (ahhoz a rokkantsági nyugdíjrendszer felülvizsgálata és reformja kapcsán további intézkedések szükségesek). A törvény előírásainak érvényesülése érdekében a minisztérium által működtetett Országos Fogyatékügyi Tanács előkészítette, az Országgyűlés a 100/1999. (XII. 10.) határozatával elfogadta az Országos Fogyatékosügyi Programot. A program meghatározott elvek mentén (prevenció, normalizáció, integráció, önrendelkezés, a hátrányos
megkülönböztetés tilalma és az előnyben részesítés kötelezettsége, rehabilitáció, személyhez fűződő jogok védelme) meghatározza a stratégiai célokat, bemutatja a fogyatékossággal élő népesség társadalmi helyzetét (az érintett népesség létszámát 400-500 e főre becsülve) és megfogalmazza az esélyegyenlőség megteremtéséhez szükséges intézkedéseket a környezet, a kommunikáció, a közlekedés, az egészségügy, az oktatás, képzés, a foglalkoztatás, a sport és szabadidő, a szociális ellátások területén. A feladatok végrehajtásának végső határideje 2010. I. 1-je, ezen belül az egyes részprogramokra eltérő határidőkkel. A 2000-2003. közötti időszak teendőit a Kormánynak külön intézkedési tervben kell meghatároznia. Egyúttal a Kormány a program működtetésére létrehozta a Fogyatékosok Esélye Közalapítványt (amelyet 1999-ben 70 M, 2000-ben 300 M Ft-tal támogat). Az Esélyegyenlőségi törvény fontos eleme a fogyatékossági támogatás bevezetése. A támogatás 2001-ben lép be az ellátó rendszerbe. Az egyes munkaügyi és szociális törvények módosításáról szóló 1999. évi CXXII. törvény 2000. szeptember 1-jei hatályba lépésével a szükséges jogszabályi háttér megszületett. Az érintett személyi kört az Országos Orvosszakértői Intézet (OOSZI) speciális szakértői bizottságának kell minősítenie 2000. II. félévében, e jelentős többletmunkához azonban az OOSZI eddig többlettámogatást nem kapott. A fogyatékossági támogatás (féléves) forrásigénye 2001-re vonatkozóan, az SzCsM számai szerint - 180 ezer fő igényjogosulttal számolva - 11,5 Mrd forint, ami egyúttal a már meglévő ellátásokat (vakok személyi járadéka, magasabb összegű családi pótlék) is integrálja. A gyermekvédelem területén a célok, irányok változatlanok. A fő feladat az intézményfejlesztési folyamat folytatása a gyermekjóléti szolgálatok létesítéséhez, a nagy intézmények családotthonokká alakításához nyújtott támogatásokkal. A munkajogi szabályok betartásának ellenőrzése terén a minisztérium előkészítette a munkabiztonsági és munkaügyi felügyeletek önállóságának, függetlenségének visszaállítása érdekében szükséges szabályozást (az egyes munkaügyi és szociális törvények módosításáról szóló 1999. évi CXXII. törvény, a munka- és felügyeleti rendszer egységes irányításáról szóló 1134/1999. (XII. 25.) Korm. határozat), mivel 1997-től az alapvetően szolgáltató tevékenységet végző munkaügyi központokhoz csatolták a hatósági munkát végző felügyeleteket.
A munkanélküliek ellátási rendszerének átalakítását -"segélyezés helyett munkalehetőséget, személyre szabottan, egy szolgáltató jellegű munkaerő-piaci intézményrendszerrel" elvek alapján megkezdték, különösen a közhasznú foglalkoztatás lehetőségének bővítésével, számottevő közmunka szervezésével (az árvíz- és belvízvédelemben, a közútépítésben, a környezetvédelemben és a szociális szolgáltatások területén). A Munkaerő-piaci Alapban 1999-ben rendelkezésre álló 152,6 Mrd Ft-ból aktív eszközökre 65,8 Mrd Ft-ot fordítottak, ez mintegy 330 ezer főt érintett, amely 6%kal volt több, mint 1998-ban. 1999-ben az ár- és belvízkár enyhítése érdekében szervezett közmunkára, illetve közhasznú munkavégzésre 1.116 E Ft-ot fordítottak, ebből a legnagyobb arányban SzabolcsSzatmár-Bereg megye (24%), Jász-Nagykun-Szolnok megye (14%), Borsod-Abaúj-Zemplén megye (11%) részesült. Az SzCsM a MüM szervezeti és működési rendjét vette át. A felsővezetői titkárságokat nem számítva 19 főosztályból 6 tartozott közvetlenül a közigazgatási államtitkárhoz 4-4-5 pedig a 3 helyettes államtitkárhoz. A felügyeleti jogosítványok megoszlottak: a miniszterhez tartozott az OMMF; a helyettes államtitkárhoz az OMMK; az MK; a Nemzeti Szakképzési Intézet; a Munkaerő-fejlesztő és Képző Központok és a Megyei Munkaügyi Központok; miniszteri közvetlen irányítású volt a Közmunkatanács Hivatala. Az új Kormány megalakulásával 14 állami vezetőt, illetve köztisztviselőt neveztek ki (közülük felső vezető a miniszter, a politikai államtitkár, 3 helyettes államtitkár, a MüM volt közigazgatási államtitkárát beosztásában megerősítették). A feladat átadás-átvételeknél a tárcák közötti személyi átcsoportosításokat követően 1998. július 31-én az SzCsM létszáma 374 fő volt. A struktúrában - a felsővezetői titkárságokat és kabinetet nem számítva 33 főosztály volt, melyek közül 11 (33%) tartozott a közigazgatási államtitkárhoz, 6-3-3 a 3 helyettes államtitkárhoz, a felügyeleti körbe bekerült a 15 szociális, illetve gyermekvédelmi intézet (ide számítva a 3 módszertani, illetve képző intézetet), a munkaerő-piaci szervezet felügyelete helyettes államtitkárhoz, a Munkaügyi Kutatóintézeté a közigazgatási államtitkárhoz került, maradt a miniszteri közvetlen felügyelet az OMMF felett és a közvetlen irányítás a Közmunkatanács Hivatala tekintetében.
Az SzCsM struktúra kialakításához az NM-ből a szociálpolitikai és gyermekvédelmi feladatokat ellátó blokkot illeszteni lehetett. A szociálpolitikai és gyermekvédelmi feladatok ellátása jól elkülöníthetően egy helyettes államtitkárhoz rendelt 3 főosztály keretében történt. A megmaradt munkaügyi miniszteri feladatok elrendezéséhez a korábbi már rögzült főosztályi kereteket is meg kellett bontani, ez azonban a feladatellátásban nem okozott fennakadást. Segítette az átmenetet, hogy az 1993-tól e beosztást betöltő közigazgatási államtitkár 11 főosztályt a saját irányítása alá vont. A szervezet és működés szabályozottsága a kezdetektől és folyamatosan biztosított volt. A minisztériumi információs és működési rend kialakítása érdekében a legfontosabb teendőket az 1/1998. sz. miniszteri utasítás tartalmazta (államigazgatási egyeztetések, közigazgatási államtitkári, illetve kormányülésekre való felkészítések szervezése, iktatási rend és irattározás, titkos ügyiratkezelés rendje), mindezek ellátására létrejött a Minisztériumi Titkárság. Az SzCsM hatályos SzMSz-e tartalmazza a minisztérium működésének lényeges elemeit, a munka- és ellenőrzési tervektől a döntéshozatali mechanizmuson keresztül egészen a munkaköri leírásokig és részletezi a szervezeti egységek feladatait, külön mellékletben felsorolva a minisztériumban kötelező jelleggel alkalmazandó szabályzatokat és ügyrendeket (28 db), közöttük az összes, a költségvetési szervekre kötelező szabályzatot. A szabályzatok naprakészek. Kifogásolható volt ugyanakkor, hogy a minisztérium SzMSz-ében a kötelezettségvállalás rendjének szabályai nem egyértelműek az ellenjegyzés nélküli kötelezettségvállalással kapcsolatban. Ezt az SzCsM fejezet 1998. évi költségvetési zárszámadásának ellenőrzése megállapításai realizálásaként készített Intézkedési Terv alapján pontosították. Hiányolható, hogy a Gazdasági Ügyrend nem tartalmazza részletesen a gazdálkodó szervezeten belül a vezetők közötti feladat-, és felelősségi kör megosztását. Nem rendezték 1999-ben a munkaköri és hatásköri átfedést a Gazdasági Osztály vezetőinél. Ez továbbra is személyes megbeszélés alapján történő feladatmegosztáson alapul. Ez nem felel meg az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet 17. §-a gazdasági vezetőire és annak felelősségére vonatkozó előírásainak.
A főosztályok nem minden esetben készítettek ügyrendet, holott az SzMSz a főosztályi feladatok belső megosztását nem tartalmazza. A minisztériumban alkalmazott köztisztviselők munkaköri leírással rendelkeznek. A minisztérium szervezeti rendje megfelel az SzMSz-nek. A minisztérium a feladatát 1998. december 31-én 336 fős létszámmal látta el 16 főosztály keretében (nem számítva a felső vezetői titkárságokat, kabinetet, PR Irodát), melyekből 5 tartozott a közigazgatási, 3-5-3 pedig a 3 helyettes államtitkárhoz. A fejezeti felügyeleti és intézményi gazdálkodási feladatokat ellátó Pénzügyi Főosztály nem közvetlenül a közigazgatási államtitkár, hanem a szakmai helyettes államtitkár (munkaerő-piaci helyettes államtitkár) irányítása alá tartozik. A gazdálkodást nem lehet leszűkíteni a munkaüggyel kapcsolatos feladatokra, továbbá a szakmai helyettes államtitkárok között fennálló mellérendeltségi viszony miatt több áttételen keresztül lehet meghozni az operatív döntéseket. 1999. dec. 31-én a minisztérium létszáma 314 fő volt, nagyjából a volt MüM létszámának megfelelő nagyságú minisztérium jött létre, a belső tagozódásban nagyobb változások nem voltak. A funkcionális egységeket a MüM bázisán alakították ki. Az SzMSz szerinti arány a funkcionális és ágazati szakmai feladatokat ellátó szervezeti egységek között megfelelő. A társadalombiztosítással összefüggő, korábban a Miniszterelnöki Hivatalhoz telepített feladatok 1999. közepén a Pénzügyminisztériumhoz kerültek (felügyelet, irányítás, költségvetési tervezés), ugyanakkor az SzCsM megkapta a nyugdíjpolitika alakításával kapcsolatos kormányzati feladatokat. Az SzMSz szerinti Nyugdíjbiztosítási Főosztály köztisztviselőinek munkavégzésre történt korábbi kirendelése a Miniszterelnöki Hivatalba megszűnt, helyileg azonban még most is az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság Visegrádi utcai irodaházában látják el tevékenységüket. Ez ma már nem indokolt.
1.3. Az SzCsM és az érintett minisztériumok (EüM, GM, OM és MEH) közötti feladatok átadás-átvétele Az új kormányzati struktúra kialakításával a feladatok átadás-átvétele a pénzügyi források tekintetében egységesen, azon szempont figyelembevételével történt, hogy az átvett szakmai feladatok ellátásának finanszírozása, továbbá az átkerült személyekkel kapcsolatos működési költségek biztosítása annak a tárcának a feladata volt, amelynél azt az 1998. évi költségvetésben megtervezték. Az átadott, illetve átvett köztisztviselők személyi juttatásait a vonatkozó járulékokkal, dologi kiadásokkal együtt, éves szinten
felmérték annak érdekében, hogy az 1999. évi költségvetésben a tervezéskor szerkezeti változásként érvényesíteni tudják. Ezzel kapcsolatosan az SzCsM külön megállapodásokat kötött az átadó és átvevő fejezetekkel (EüM, OM, GM, MEH). A megállapodások - a MEH, SzCsM kivételével - rendelkeznek a Lakásépítési Alapokkal kapcsolatosan is. Az NM-től jogutódlás miatt átvett köztisztviselők, illetve az átalakulás miatt áthelyezésre kerülő főosztályok felügyelete alá tartozó intézmények munkatársai részére nyújtott kölcsönök törlesztő részleteit az érintettek 1999. I. 1-étől az SzCsM számlájára fizetik, az OM-hez és a GM-hez áthelyezett köztisztviselők az eredeti szerződés alapján a kölcsönt folyósító tárcának (a jogutód SzCsM-nek) fizetik továbbra is a törlesztő részleteket. A megállapodások alapján 1999. I. 1-jei hatállyal térítésmentesen átadtak 1-1 db helyettes államtitkár által használt személygépkocsit az OM-nek és a GM-nek, illetve 2 db személygépkocsit átvettek az EüMtől. Az egyéb tárgyi eszközök (informatikai gépek, szoftverek stb.) esetében a fő rendező elv az volt, hogy az áthelyezett munkatársak egyedi nyilvántartó kartonján szereplő tárgyi eszközöket teljes egészében átadták. Ennek a gyakorlati végrehajtását nehezítette, hogy az SzCsM Roosevelt téri székházából nem költöztek el az OM-hez és a GM-hez átcsoportosított feladatokat ellátó főosztályok munkatársai, illetve a vezető helyettes államtitkárral együtt maradtak a volt NM Arany J. utcai székházában a szociálpolitikai feladatokat ellátók. Az elés átköltöztetési folyamat 2000. március elejére sem fejeződött be. Külön megállapodást kötött az SzCsM közigazgatási államtitkára részint az EüM, részint az OM közigazgatási államtitkárával a köziratokról, a közlevéltárakról és a magánlevéltári anyag védelméről szóló 1995. évi LXVI. törvény alapján a feladat-ellátáshoz szükséges iratanyagok kölcsönzéséről. A felügyeleti, irányítási rend átrendeződéséhez, a folyamatban lévő szakmai programokhoz kapcsolódó pénzügyi források, előirányzatok számbavételéhez mind a munkaügyi, mind a népjóléti miniszter átfogó iratanyagot állíttatott össze. Ezek alapján az átadás-átvételek szabályosan megtörténtek. Az NM-ben a szakmai célú pénzeszközöket időarányosan használták fel, a MüM-ben viszont a szakmai programok nagy részét már az év első felében megindították, hogy biztosítani tudják a határidőre történő befejezést. A Munkaerő-piaci Alap pénzeszközeinek 1998. I. félévi felhasználása is - az egyes alaprészek sajátosságai szerint - időarányos volt. A Munkaerő-piaci Alap feletti rendelkezési jog megosztott gyakorlására, az egyes területek és részjogosítványok egyértelművé tétele érdekében - a Foglalkoztatási törvény megfelelő módosításának
hatályba lépéséig - az érintett miniszterek megállapodásokat kötöttek 1999. júliusában.
1.4. A fejezeti költségvetés tervezése, finanszírozása, a végrehajtás irányítása (1992-1999.) 1.4.1. A fejezeti költségvetési tervezés, gazdálkodás, beszámolás rendszere, működése A jogelőd MüM fejezetnél az ellenőrzött időszakban a költségvetési tervezés, gazdálkodás, beszámolás felügyeleti szervi feladatait a Pénzügyi Főosztály érintett osztályai a jogszabályokban és a belső szabályokban előírtaknak megfelelően végezték el. Az ellenőrzött időszakban a "felülről lebontott tervezés" volt a jellemző 1996. óta. Az elemi költségvetéseket a Költségvetési Osztály tartalmi és formai szempontú felülvizsgálatot követően összesítette, majd jóváhagyásra megküldte a PM-nek. 1997-től az intézmények által összeállított javaslatokat a Felügyeleti Osztállyal együttműködve vizsgálták felül. A költségvetés teljesítéséről szóló beszámolás menete a jogszabályi és belső szabályzatok előírásainak megfelelően történt. A külső szervek, a felügyeleti és belső ellenőrzés javaslatára és a 15/1999. (II. 5.) Korm. rendelet alapján az utóbbi években a felügyeleti szerv fokozott figyelmet fordított az intézményi mérlegek leltárral való alátámasztottságára, a függő, átfutó, kiegyenlítő tételek felülvizsgálatára, valamint az előirányzatmaradványok szabályos elszámolására. A fejezetnél a szakmai feladatok összesített értékelése az intézmények szöveges indoklásai alapján a fejezeti beszámolók keretében történt meg, vezetői szintű értékelésére csak 1998-tól került sor. Az intézmények szakmai felügyelete megfelelő színvonalú volt, a működési feltételeikről a szakfőosztályok naprakész információkkal rendelkeztek. A fejezetnél az ellenőrzött időszakban a fejezeti költségvetési tervezés, gazdálkodás és beszámolás szervezeti és személyi feltételei biztosították a feladatellátást. A felügyeleti szervi feladatokat 1996. év végéig a minisztérium Pénzügyi Főosztályának Költségvetési Osztálya látta el. Az osztály az intézmények felügyeleti irányítási feladatain kívül a hatáskörébe tartozó fejezeti kezelésű előirányzatokkal kapcsolatos gazdálkodási feladatokat is ellátta. 1997-től a felügyeleti hatáskört megosztva gyakorolta a Felügyeleti Osztállyal. A Felügyeleti Osztály egyeztette az OMMK és a megyei
munkaügyi központok működési költségvetését, illetve a fejlesztési előirányzatok elszámolását az MPA kezelőjével. 1998-tól ellátta az MPA-ból és a központi támogatásból juttatott beruházási, fejlesztési pénzeszközökkel kapcsolatos tervezési, gazdálkodási feladatok fejezetszintű koordinációját is. Az intézményi tervezés, gazdálkodás, beszámolás feladatait a fejezetnél az önállóan gazdálkodó költségvetési szervek gazdálkodó szervezetei megfelelően ellátták.
1.4.2. A tervezésnél érvényesített prioritások és forrásaik A szakmai törvények és végrehajtási jogszabályaik által meghatározott ágazati-szakmai prioritásokat a fejezetnél az utóbbi években nem sikerült összhangba hozni a költségvetés-politikai célokkal. A szűkös költségvetési források főként a szociális feladatellátás jogszabályoknak megfelelő megvalósítását hátráltatták, míg a munkaerő-piaci és munkaügyi feladatok forrásait a központi költségvetés mellett az MPA-ból sikerült biztosítani. 1998-ban a fejezet részletes szakmai indoklásától függetlenül csak 4,1 Mrd Ft-ot kapott a közmunkavégzés támogatására, holott előző évben is 5 Mrd Ft igény jelentkezett. A jóváhagyott összeg nem volt elég a kormány által is támogatott célra, a közmunkaprogramok szerepének növelésére, de annak szintentartására sem. Az ifjúsági szakképzés világbanki programhoz az igényelt 1 Mrd Ft helyett csak 405 M Ft-ot hagytak jóvá. 1999-ben a költségvetési törvényben célfeladatra jóváhagyott fejezeti kezelésű előirányzatok némelyike még a reálérték megőrzését sem biztosította. (Pl.: A közmunkavégzés támogatására az igényelt 4 Mrd Ft helyett csak 2 Mrd Ft-ot kaptak, a hajléktalanok ellátása 50 M Ft-tal volt kevesebb az 1998. évinél, az otthonteremtési támogatást 50 %-kal, 300 M Ft-tal csökkentették). A költségvetési források és az elvégzendő feladatok összhangjának hiánya a jogelőd fejezeteknél 1996 óta jelentkezett, az utóbbi két évben felerősödött. A jóváhagyott éves költségvetések többfordulós tervalku eredményeként alakultak ki. A jogelőd MüM fejezet az éves költségvetési irányelveknek és a PM tervezési köriratainak megfelelően évente felülvizsgálta feladat- és intézménystruktúráját. A tervezési előírások értelmében a fejezeti kezelésű speciális előirányzatok - kivéve a VB hiteltörlesztés célfeladatot - beépültek a
rendelkező intézmények (Igazgatás, NSZI, OMMF) működési költségvetésébe. Az SzCsM felügyeleti tevékenységi köre az NM-től átkerült 15 szociális, gyermek és ifjúságvédelmi intézettel bővült, ez a címrendben csupán két új címet jelent, ezzel szemben 1 intézmény (NSZI) felügyelete került más tárcákhoz (OM). Mindez összességében a felügyeleti jogkört érintően jelentős bővülést hozott, főleg ha figyelembe vesszük, hogy korábban e területeket kevésbé feszes fejezeti irányítás és felügyelet alatt tartották. A Munkaügyi Kutató Intézet 2000. január 1-jével beolvadt az Országos Munkaügyi Módszertani Központba, ezáltal a címek száma eggyel csökkent. A szociális és családvédelmi módszertani intézetek összevonása is napirenden van, az alapvető problémát ezen a téren az okozza, hogy ezek az intézmények a módszertanon túl személyes gondoskodást nyújtó intézményként is funkcionálnak (így a Szociálpolitikai Fejlesztési Központ 30 férőhelyen hajléktalanok éjjeli menedékhelyét működteti). Az SzCsM kiemelt feladatát képezte (képezi) a felügyelt szociális és gyermekvédelmi intézményi struktúra átalakítása. A megváltozott jogi környezethez való igazodás, valamint az intézményhálózat racionálisabb működtetése érdekében - 1999. júniusban - államtitkári előterjesztés formájában koncepciót fogalmaztak meg, amelyet tárcaszinten elfogadtak. A határozati javaslatban célul tűzték ki a speciális gyermekotthonok megyei önkormányzatok részére történő átadását, míg a szociális intézmények esetében elsődleges feladatként - az intézmények elhelyezési körülményeinek javítására - a kastélyépületek kiváltását határozták meg, 280 M Ft-os felújítási keretszükséglettel. Az anyagi források szűkössége több éve akadályozza az egyes intézmények indokolt fejlesztését (a Nagytétényi Kastélyban és a Bp. XIV. ker. Hermina úton elhelyezett fogyatékosok férőhelyeinek kiválasztása). A forráshiányon túl komplex (szakmai) beruházási programmal sem rendelkeztek. Az NM-től átkerült ágazati irányítási feladatokkal kapcsolatosan az átvétel során derült ki, hogy a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények nem tudtak megfelelni az 1997. I. 1-étől kötelező, a 161/1996. (XI. 7.) Korm. rendelet által előírt feltételeknek (tárgyiépületi, létszám-normatíva, képesítési), számos intézmény a közigazgatási hivatalok által kiadott ideiglenes működési engedéllyel funkcionál. A felzárkóztatás elősegítése érdekében az SzCsM létszámfejlesztési és felújítási programot dolgozott ki (a központi rekonstrukciós program 2001-től indul), egyben folytatta a munka melletti szociális képzések pályázati támogatását.
1.4.3. A költségvetési előirányzatok tervezése, a bevételi és kiadási előirányzatok teljesítése A fejezetnél az ellenőrzött időszakban az éves költségvetési javaslatokat a kiadott költségvetési irányelvek és a PM tervezési köriratának előírásai figyelembevételével szabályosan állították össze. A PM által megállapított sarokszámokhoz képest 1999-ben a fejezet személyi juttatási és létszám előirányzata magasabb, a kiadási, a támogatási és a saját bevételi előirányzata alacsonyabb volt a benyújtott költségvetési javaslatban. A fejezet a létszám-előirányzatot 470 fővel magasabban állapította meg, mint a PM-sarokszám. Létszámcsökkentést (az előírások ellenére) nem tervezett, mivel a 30/1997. (X. 11.) és a 15/1998. (IV. 30.) Korm. rendeletekben előírt létszámnormatívák elérése jogszabályi követelmény volt. A munkaügyi szervezet és a szociális intézmények személyi juttatásai közötti lényeges különbségek enyhítése céljából a fejezet a szociális intézményekben foglalkoztatottak esetében 15-16 %-os bérfejlesztést tervezett (az előírt 13 %-kal szemben), amelyet azonban - annak ellenére, hogy többletforrást ehhez a fejezethez nem igényelt - a PM nem engedélyezte. Az intézményi saját bevételeket a PM körirata szerint az 1997. évi teljesítéshez viszonyítva mintegy 30 %-kal kellett volna megemelni, amelyet a fejezet végrehajthatatlannak ítélt. Az SzCsM és a PM felsőszintű vezetésének egyeztető tárgyalásain (1998. augusztus-október) az SzCsM fejezetnek csak részben sikerült a szakmai érveket elfogadtatni, a jóváhagyott támogatási keretszámok a tényleges forrásszükséglet alatt maradtak. A költségvetési törvények fejezetre vonatkozó adatai szerint (1. és 3. sz. táblázat) a fejezet eredeti (alapok nélküli) bevételi, támogatási és kiadási előirányzatai 1992-1999. évek között többszörösükre nőttek. A bevételi előirányzatok növekedése fejezetszinten közel hétszeres (1992-ben 2.183 M Ft, 1999-ben 14.717 M Ft). A támogatási előirányzatok növekedése fejezetszinten tizennégyszeres (1992-ben 1.790 M Ft, 1999-ben 25.768 M Ft). A kiadási előirányzatok növekedése fejezetszinten tízszeres (1992-ben 3.973 M Ft, 1999-ben 40.485 M Ft).
Az évközi módosítások hatására a bevételi és kiadási előirányzatok minden évben folyamatosan nőttek. Az előirányzat-módosításokat a kormány bérpolitikai, és feladatváltozásokkal kapcsolatos évközi intézkedései, az MPA-ból a MAT döntései következtében a fejezetnek évközben átadott pénzeszközök, valamint a fejezeti kezelésű előirányzatok intézményekhez történő átcsoportosításai indokolták. Az ellenőrzött időszakban a fejezetnél történt előirányzatmódosítások a hatásköri előírásoknak megfelelőek, szabályosak voltak. Az előirányzatok változásának fejezeti szintű analitikus nyilvántartása naprakész és folyamatosan egyeztetett volt. A saját bevételek növekedését elsősorban az MPA-ból a munkaerőpiaci, munkaügyi szervezet működésére, az intézményhálózat fejlesztésére átadott pénzeszközök eredményezték. Folyamatosan nőttek a hatósági feladatellátásból eredő bevételek, valamint a regionális átképző központok (alaprendeltetésből és vállalkozási tevékenységből eredő) képzési bevételei. A saját bevételek előirányzatának 1997. évi ugrásszerű növekedése abból adódott, hogy abban az évben kerültek a megyei munkaügyi központok újra a fejezet címrendjébe, működésüket teljes egészében az MPA finanszírozta. 1998-ban a MüM megszűnése és az SzCsM fejezet létrejötte új feladatstruktúrát eredményezett, amely a saját bevételek kismértékű (20 %-os) növekedése mellett a támogatási előirányzat közel négyszeres növekedését vonta maga után. A kiadási előirányzatok növekedését a feladatnövekedések indokolták. Az 1997. évi ugrásszerű növekedés oka a megyei munkaügyi központok és az OMMK visszakerülése a fejezet címrendjébe. Az 1998. évi ugrásszerű növekedésé a MüM fejezet megszűnésével, az SzCsM fejezet létrejöttével megváltozott feladatstruktúra. (A munkaügyi és a szociális feladatok társítása.) Kiemelt előirányzat túllépésére - a költségvetési törvényekben engedélyezett néhány fejezeti kezelésű előirányzat kivételével egyetlen évben sem került sor. A bevételi és kiadási előirányzatok teljesülése (2. és 3. sz. táblázat) minden évben jelentősen meghaladta az eredeti előirányzatokat. A bevételi előirányzatok tervet meghaladó teljesítésének fő oka 1996-ig a bevételek alultervezése, 1997-től inkább az MPA-ból évközben juttatott források előre nem tervezhetősége volt.
A támogatási előirányzatok fejezet szinten a költségvetési törvényben jóváhagyott keretek között teljesültek. (A kiadási előirányzatok növekedésének forrása tehát jellemzően a saját bevételi előirányzat növekménye volt.) A tényleges kiadásokon belül a személyi juttatások és járulékainak aránya 23-33 % között alakult (kivéve 1997. évet, amikor az arány 41 % volt). A dologi kiadások aránya 1992-től folyamatosan csökkent (az 1992. évi 66 %-ról 1999-re 16 %-ra). A felhalmozási, beruházási kiadások aránya hullámzóan alakult az ellenőrzött években, 3-21% között mozgott. A fejezeti kezelésű előirányzatok aránya 1992-ben az 1 %-ot sem érte el, növekedése 1996-tól erőteljesebb (12 %), míg 1999-ben 47 % az összes kiadási előirányzaton belül. Az év végi pénz- (előirányzat) maradványok elsősorban a fejezeti célfeladatok, illetve 1996-tól a fejlesztésekhez kapcsolódó közbeszerzési eljárások valamint néhány fejezeti kezelésű és programfinanszírozás körébe vont előirányzat teljesítésének elhúzódása miatt keletkeztek. Az elmaradt feladatok miatti pénz(előirányzat) maradvány nagysága egyik ellenőrzött évben sem volt számottevő. 1998-ban 3.968 M Ft előirányzat maradvány keletkezett, melyből 514,4 M Ft származott feladatelmaradásból, 2.416 M Ft a fejezeti kezelésű előirányzatok bevételi többletéből. A PM a felülvizsgálat alapján összesen 1.097,8 M Ft-ot vont el a fejezettől. A fejezeti kezelésű előirányzatok maradványa 2.333,5 M Ft volt (ebből a programfinanszírozásba vont előirányzatoké 1.409,8 M Ft). A PM a szabad maradványt (924,2 M Ft)) elvonta. A fejezetnél az ellenőrzött időszakban a pénzellátási gyakorlat megfelelt a jogszabályi előírásoknak. Pénzellátásból adódóan likviditási gondok nem voltak, de egy-két évben átmeneti nehézséget az időarányostól eltérő szükségletek okoztak.
1.4.4. A fejezeti kezelésű előirányzatok tervezése és felhasználása A fejezetnél 1994-1996. évek között a felügyeleti rendről szóló miniszteri rendelkezések írták elő a fejezeti kezelésű előirányzatok tervezésére, felhasználására vonatkozó belső szabályokat, melyek összhangban voltak a jogszabályi előírásokkal, és a PM tervezési és zárszámadási körirataival. 1997. évtől kezdődően az Áht. 24. § (4) - (5) bekezdése, valamint a 49. § o. pontja értelmében a fejezet felügyeletét ellátó vezető (a miniszter) a felhasználásra vonatkozó eljárási rendet a PM-mel egyeztetve adta
ki. A programfinanszírozásba vont fejezeti kezelésű előirányzatokra is készültek külön eljárási és felhasználási szabályok. Az ágazati célfeladatok tervezése az ellenőrzött időszakban a fejezet szintjén történt, eljárása a jogszabályi és belső előírások követelményeinek megfelelt. Az 1995-1996. évek között a PM köriratok szerint azokat a fejezeti kezelésű előirányzatokat, amelyek felhasználása várhatóan intézményeknél történik, fejezeti kezelésű speciális előirányzatként (kiemelt jogcím bontásban) az intézménynél kellett tervezni. A fejezetnél a világbanki kölcsönből megvalósított programok az Igazgatás, OMMF és NSZI címeknél teljesültek, ezért az előirányzatokat is ott tervezték meg. 1997-től megszűntek a fejezeti kezelésű speciális előirányzatok, az intézményi működési előirányzatokba integrálódtak. Az intézményekhez átadott fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználásának nyomonkövethetősége nem minden előirányzat esetében volt megoldott az ellenőrzött időszakban. Pl: az Igazgatás és az NSZI címnél a felhasznált előirányzatok nyilvántartási elkülönítése 1994-95. évben nem történt meg.
1.4.5. A kincstári finanszírozási rendszer működésének hatása az előirányzat gazdálkodásra, a fejezet és a Magyar Államkincstár együttműködése A fejezet a számlanyitásra és vezetésre, a készpénzfelvétel bejelentésére, a kincstári tranzakciós kódok és az államháztartási egyedi azonosító számok alkalmazására, az előirányzat módosításokkal kapcsolatos adatszolgáltatásra vonatkozó jogszabályi előírásokat az ellenőrzött időszakban betartotta. A felügyeleti szerv, az intézmények, valamint a Kincstár együttműködése folyamatos és megfelelő volt. A kötelező kapcsolattartáson túl a fejezet igényének megfelelően többször került sor a Kincstár és a fejezet pénzügyi számviteli vezetői között konzultációkra, az aktuális jogszabály változásokkal kapcsolatos megbeszélésekre. A kincstári finanszírozási rendszer pozitív és negatív hatásai egyaránt jelentkeztek a fejezetnél 1996-1999. évek között. Pozitív hatásként említhető, hogy az a kiemelt előirányzatok túllépésére nem került sor, ebben azonban a Költségvetési Osztály irányító, ellenőrző tevékenységének is jelentős szerepe volt. A kincstári finanszírozás negatív hatása egyrészt abban nyilvánult meg, hogy 1996-tól megszűnt az átmenetileg szabad pénzeszközök befektetési lehetősége, ezzel a fejezet több tíz millió forintos bevétel kiesést szenvedett, másrészt még jelenleg is adminisztratív többlet feladatot jelent a fejezet számára a kincstári rendszer szerinti működés.
1.5. Az információs rendszer működése, fejlesztése
1.5.1. Az információs rendszer személyi, szervezeti és tárgyi feltételei Az államigazgatási informatika koordinációjának továbbfejlesztéséről szóló 1066/1999. (VI. 11.) Korm. határozat azon követelménye, hogy az illető ágazat a felügyelt szervek és intézmények közös informatikai stratégiájának kidolgozásával, végrehajtásának felügyeletével közvetlenül a közigazgatási vezető alárendeltségéhez tartozó informatikai vezetőt kell megbízni, a minisztériumban lényegét tekintve csak látszólagosan teljesült. Az Informatikai Főosztály irányítása az SZMSZ szerint a munkaerő-piaci helyettes államtitkár feladata, - aki 1999. augusztus 31. óta - teljes ágazati felelősséggel tartozik az informatikai vezetői teendők ellátásáért és egyúttal képviseli az ágazatot az Informatikai Tárcaközi Bizottságban. (Ezt a képviseletet a helyettes államtitkár átruházta az Informatikai Főosztály megbízott vezetőjére.) A minisztérium Informatikai Főosztálya feladatkörében sok volt az operatív számítástechnikai feladat. Ágazati irányító, fejlesztő stratégiai - szerepköre még kiforratlan. A Főosztály a MüM szervezetéből gyakorlatilag változatlanul lett az SzCsM főosztálya, a szociális és családvédelmi ágazat bizonyos informatikai kérdéseit (pl. iktatás, archiválás, Y2K probléma) kezeli. Az Informatikai Főosztály személyi feltételei a szakképzettségeket tekintve megfelelőek voltak, de az egy éve főosztályvezetői teendőket ellátó főosztályvezető-helyettes munkaköri leírását nem aktualizálták. A rendszergazda munkakörben hiány volt, és ez az egyes fejlesztési programok - pl. intranet - végrehajtását a gépi feltételek megléte ellenére is akadályozta. A közigazgatási államtitkár az Informatikai Döntőbizottság (IDB) vezetését látta el. Az IDB a munkaerő-piaci informatikai fejlesztésekkel, beruházásokkal foglalkozott, de erre nézve sem rendelkezett elfogadott stratégiai tervvel, elvi tartalmú, viszonylag általános koncepciók alapján működött. A minisztérium szervezeti átalakítása után az IDB profilja változatlan maradt, tagjai között nem szerepeltek a szociális adatgyűjtés- és szolgáltatás informatikai szempontból szervezetileg is elkülöníthető intézményeinek (Szociális Fejlesztési Központ, Országos Család és Gyermekvédelmi Intézet) képviselői. Az egyes szakterületek, illetve intézmények informatikai fejlesztéseinek összehangolása hiányzik, nevesített fejlesztési tervek nem készültek, 2000. márciusában a fejlesztési részstratégiák és koncepciók kidolgozására és összehangolására Fejlesztési Tanács alakult. Az információs rendszer tárgyi feltételeiben a munkaerő-piaci szervezetéhez képest a szociális és családvédelmi területé lényegesen
elmaradottabb volt. A minisztériumi információszolgáltató módszertani háttérintézmények, a területi szervek informatikai ellátottsága a szükségletek alatt maradt. Az SzCsM létrehozásával konzerválódott a korábbi technikai elmaradottságuk. A munkaerő-piaci szervezet informatikai fejlesztési kiadása - melyeket az IDB döntései határoztak meg -, 1997-ben 1.590 M Ft, 1998-ban 600 M Ft, 1999-ben 610,8 M Ft. Jellemző volt a túltervezés, így évenként több tízmillió forintos maradvány képződött, ami a megalapozott kalkulációk, illetve a kellően konkrét stratégia hiányában a pontatlan ütemezés következménye is volt. Amíg 2000. januárjában a minisztérium szervezeti egységeiben dolgozó 318 főnek 441 db számítógép állt rendelkezésére (138,7%-os ellátottság), addig a szociális igazgatás 43 fős létszámára 36 db számítógép jutott (az ellátottság 83,7%-os). Ezekből is csupán 10 db - 27,7% volt a korszerű és hálózati használatra alkalmas gép (Pentium, WinNT operációs rendszer). Ezen túl 1999ben és 2000-ben az SzCsM-hez tartozó szociális intézeteknél felújított és 20 új számítógépet helyeztek üzembe. A szükséges gépcserékre a vizsgálat időszakában pontos terv nem állt rendelkezésre. A szociális és családvédelmi módszertani intézményeknek a minisztériummal, egymással, illetve a gyermekvédelemnek a területi intézményekkel számítógépes hálózati kapcsolatuk nem volt, ami hátráltatta a gyors kapcsolatteremtést, egymás adatainak könnyebb hasznosítását. A hálózat kialakítása - a minisztérium álláspontja szerint - a jelenlegi adatforgalom viszonylag kis mérete, valamint a működő rendszerek jellege miatt nem indokolt. A területi szociális igazgatási ágazatban - 73%-os mintavétel alapján - az önkormányzatok 41%-ában alkalmaztak számítógépet. Ezen belül a 10.000 fő feletti településeknél az ellátottság ugyan közel teljes volt, viszont a hálózati rendszerben működők csupán egyharmada volt biztonságosan működő. Nem volt számítógépes kapcsolat a gyámügyi, a népességnyilvántartó és a szociális rendszerek között, ami az adatfelvitel felesleges ismétlődését, összehasonlíthatatlanságát eredményezte, növelve az ügyintézési időt. Az összes gép fele 486-os vagy korábbi processzorral működött.
A szoftverek alkalmazására nem volt központi ajánlás, sokféle egyedi típus - nem mindig a legalkalmasabb - használata volt jellemző, az ügyintézők informatikai ismeretei is hiányosnak minősültek.
1.5.2. Az információs rendszer működése és fejlesztése Az információs rendszer - a munkaügyi területet kivéve - nem volt képes maradéktalanul biztosítani a döntéshozók számára a pontos, naprakész és megfelelő részletezettségű, releváns információkat. A szociálisan összefüggő, rendkívül heterogén társadalmi problémák komplex kezelésének és koordinálásának igénye ugyanis konkrétan még nem fogalmazódott meg, azonban folyamatos, tudatos törekvés volt tapasztalható a rendszer tökéletesítésére. Az információs rendszer hiányosságai a szociális és családvédelmi terület esetében feszültségek hordozói voltak. Az egyes szakmailag specifikus adatbázisok elkülönülten léteztek, egymás közti átjárhatóság a különböző szoftverek és egyéb informatikai akadályok miatt nem volt biztosítható - ennek igényét sem tisztázták -, így az egyes ágazatok adatai a többiek számára nem vagy kevéssé hasznosultak. Nem létezett egyik ágazatban sem olyan nyilvántartás, amelyből a többféle ellátást igénybe vevők nyomon követhetőek lettek volna. A szakmai információbázis markánsan elkülönült a pénzügyi információktól, - kivéve a MPA foglalkoztatási részét - így nehezen határozható meg, hogy az egyes ráfordítások milyen tartalmat takartak. Ugyanakkor a szakmai adatszolgáltatás többnyire megalapozott tervezést tett lehetővé. Lassú előrehaladás volt tapasztalható a pályázati rendszerrel kapcsolatos információcserében. A munkaerő-piac sajátos helyzete révén az ágazat pénzügyi információs rendszere nem volt egységes: elkülönült a fejezeti adatszolgáltatás és a munkaerő-piaci szervezet egészének költségvetési adatrendszere. Ez utóbbinál az MPA a leginkább alapvető adatszolgáltatásokat 1999-ben szabályozta (beszámolás, főkönyv és leltározás), de a területi egyéb pénzügyi nyilvántartások szintén különbözőek voltak, a helyi megoldások sokféleségén alapultak. A munkaerő-piaci terület nemzetközi adatszolgáltatása ("Employment Outlook - Jobs Study" program, ILO, EURES stb.) döntően az OMKMK, mint adatgazda - munkája kapcsán - évek óta sikeres volt. Az EU igényű adatmélységet az MPA tervezési analitikája ki tudta elégíteni. A munkaerő-piaci szervezet információ rendszerének központi eleme az Egységes Munkaügyi Alapnyilvántartás amely alapul szolgál a tervezési, operatív és tájékoztatási valamint archiválási célok teljesítéséhez.
Az Egységes Munkaügyi Alapnyilvántartás (EMA) az EU-nak az illegális munkavégzés szigorú ellenőrzésére irányuló előírásait is kielégíti. A szociális ellátásokhoz kapcsolódó információ ellátás és feldolgozás nem volt megfelelő. A felnőtt szociális ellátás pénzügyi teljesítésében az adatszolgáltatók heterogenitása (önkormányzat, TÁKISZ-ok, FÁKISZ, közigazgatási hivatalok, intézmények, OEP, ONYF), valamint az adattartalmak esetenkénti tisztázatlansága az ágazati tényleges adatok megbízhatóságát, összehasonlíthatóságát megkérdőjelezte. Valóban megbízható adatok kizárólag a minisztérium hatáskörében kezelt előirányzatok teljesítéséből voltak meríthetők. A pályázati formában felhasznált előirányzatok tartalma - az utólagos számonkérés, illetve annak nem teljes köre miatt - bizonytalan volt. A szociális normatívák alkalmazásánál a támogatások mögötti ellátások színvonala nehezen ítélhető meg. A területi szakellátó intézmények tényleges működéséről kevés, döntően a tárgyi ellátottságot érintő és az ellátottak számára, egyedi jellemzőikre vonatkozó információ állt rendelkezésre. A nemzetközi adatszolgáltatásban 1997. óta a sokféle adatgazda (BM, PM, OEP stb.) közötti koordináció hiánya miatt felhasználásra alkalmas konszolidált jóléti kiadások előírt szerkezetű és tartalmú adatbázisa hiányzott. A szociálpolitikai feladatokat ellátó területi szervek a Szociális Szolgáltatási Főosztállyal tartották a kapcsolatot, amely - a rendszerben középirányító szervek híján - jelentős mértékű operatív feladattal járt. A szociálpolitikára vonatkozóan a tárcavezetés változásakor (öt esetben) felmerült a stratégia megfogalmazásának igénye, azokat a Főosztály el is készítette, azonban egyszer sem vitatták meg. A szociális képzésben jól hasznosították a szakmai információkat a Népjóléti Képzési Központ (NKK) közreműködésével. Az SzCsM a szociális ágazat alap- és szakosított ellátásairól készült informatikai térkép továbbfejlesztését, valamint a folyamatos adatfelvitel és nyomon követés feltételeit kívánja megteremteni a módszertani, képzési és tervezési feladatok hatékonyságának javítása érdekében. Az információs rendszert illetően viszonylag egységes egészként jellemezhető a gyermekvédelmi ágazaté. A Család- és Gyermekvédelmi Főosztály ágazati, elvi irányító funkciója jól érvényesült. A módszertani irányításban háttérintézményként működő Országos
Család- és Gyermekvédelmi Intézet (OCSGYI), a dekoncentrált ellátások regionális módszertani, illetve hatósági feladatot ellátó területi gyermekvédelmi szakszolgálatok, ill. a gyámhatóságok között zajló információáramlás - a hiányzó technikai feltételek ellenére is - többnyire megfelelően szolgálta a feladatellátást. A Gyvtv megjelenése előtti általánosan jellemző információhiányhoz képest 1999-ben az adatszolgáltatás lefedettsége kb. 95%-os volt, így a szakmai információs rendszer megalapozott pénzügyi tervezést tett lehetővé. Ugyanakkor a teljesítésről gyűjtött TÁKISZ adatok az adattartalmak pontatlansága miatt eltéréseket mutattak a megyéktől kapott visszajelzésekhez képest, így a pénzügyi adatok összehasonlíthatósága nem volt biztosított teljes körűen. A gyermekvédelmi adatszolgáltatásban 2000-re országos bevezetésre tervezik a "Gyermekeink védelmében" elnevezésű, brit licence alapján kifejlesztett egységes feldolgozó és nyilvántartó adatlaprendszert. Az új információs rendszer lehetővé teszi a hatósági döntések biztosabb megalapozását, a szakmai irányítás érvényesülését és az ellátás hatékonyságának ellenőrzését. Az ország 100%-os lefedettségű adatszolgáltatásának érdekében a Család- és Gyermekvédelmi Főosztály 2000-ben először küld valamennyi önkormányzathoz kérdőíveket az 1999. évre vonatkozóan ("Kérdőív az önkormányzatok gyermekjóléti és gyermekvédelmi feladatainak éves értékeléséhez 1999.", illetve "Beszámoló a gyermekjóléti szolgálatok működéséről 1999."). Az új gyermekvédelmi módszertani eljárásban rejlő előnyök kiaknázása informatikai fejlesztést igényel, ennek tervezete még nem készült el. Az információk gyűjtésére és továbbítására alkalmazott módszerek szakterületenként eltérőek voltak, jellemző, hogy alapvető adatokat a KSH szolgáltatott az OSAP keretében. Az általa alkalmazott kérdőívek tartalmáról évenként az érintett szakfőosztályok egyeztetéseket tartottak, az összesített éves adatokról tájékoztató kiadványok készültek. Színvonalas az SZFK által kiadott "Információs Évkönyv" sorozat, amely 1990-től közöl különböző rendszerezettségű adatokat a szociális ellátás formáiról. Folyamatosan módosuló adatszerkezete a törvényi változásokat is követi és jelzi az összehasonlíthatóság esetleges akadályait. Az évkönyv adatai - egyszerűbb
tagoltságban - 1999-től az Interneten is hozzáférhetőek a Központ honlapján. Szerényebb kivitelben, átfogó statisztikai képet nyújt a Család- és Gyermekvédelmi Főosztály "Tájékoztató a család- és gyermekvédelemről" c. kiadványa.
1.5.3. Az Y2K program teljesítése A 2000. évszámmal összefüggő informatikai feladatokról szóló 1059/1998. (V. 8.), valamint az 1044/1999. (IV. 30.) Korm. határozatokat az SzCsM - a szervezeti átalakításból adódóan tolerálható határidő-eltolódásokkal - végrehajtotta. A szociális és családügyi miniszter 2/1999. (VIII. 31.) sz. utasítása az ágazat egészére vonatkozóan meghatározta a 2000. évszámmal összefüggő feladatokat és szabályokat. 1998. március 12-i megalakulása után a szervezeti változásokra tekintettel október 19-én alakult újjá a Szakértői Bizottság, melynek tagjai a helyettes államtitkárok által kijelölt vezetők, valamint az OMKMK és az OMMF delegált képviselői voltak. A Bizottság üléseiről emlékeztetők készültek. 1999. májusában az SzCsM szakmai vezetői áttekintették az évszámváltással összefüggő informatikai feladatokban addig megtett és még megteendő intézkedéseket és a várható költségeket. A szükséges vizsgálatokat és átalakításokat - a költségvetési kereten belül - az 1999. év végéig elvégezték a minisztériumban és a szociális intézményekben (munkalapokkal dokumentáltan), a munkaerő-piaci szervezetben - elsősorban az MNS program módosításának elhúzódása miatt - még 2000. januárra is maradt feladat. A rendszerek működésében 2000-ben a helyszíni ellenőrzés lezárásáig fennakadás nem volt. 10 M Ft-ot irányoztak elő próbaháló készítésére 1998ban, a megyei munkaerőközpontok katasztrófaelhárítására 10 M Ft-ot, az összes rendszer auditálására 40 M Ft-ot. Az érintett szoftverek átírására 20 M Ft-ot terveztek 1999-ben. (Ez utóbbi kettőnél az arányok később felcserélődtek.) Kifejezetten a dátumváltás miatt hardver beszerzés nem volt, ez az elfogadott fejlesztési programok részeként történt.
2. Egyes kiemelt fejezeti kezelésű előirányzatok Az SzCsM-hez tartozó fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználásának rendszerét a törvényesség, célszerűség és az eredményesség szempontjából vizsgáltuk.
2.1. A programfinanszírozás körébe nem tartozó előirányzatok felhasználása
A programfinanszírozás körébe nem tartozó előirányzatok ellenőrzésének általános tapasztalata, hogy a korábban a Népjóléti Minisztérium fejezethez tartozó, majd 1998-tól - a fejezetek közötti feladat átrendeződéssel - az SzCsM-hez került előirányzatok felhasználása (néhány hiányosságtól, szabálytalanságtól elvonatkoztatva) megfelelt a törvényi és a belső szabályozásnak. Ezen előirányzatok felhasználásának rendszere az ellenőrzött időszakban nem változott. A források elosztása részben pályázatok útján, részben egyedi elbírálás alapján valósult meg. Az előirányzat felhasználásának rendjét az 1999. III. 15-től hatályos szabályzat határozta meg, melyet a miniszter a pénzügyminiszter egyetértésével adott ki. Hiányossága a szabályozásnak, hogy a kétféle elosztási mód arányára nem tér ki. Az 1998-1999. években a pályázati felhasználás volt jellemző, 71-93 % közötti. Az előirányzatok pályáztatásában különböző szabálytalanságok fordultak elő, pl.: a pályázati kiírás nem tartalmazta a rendelkezésre álló keretösszeget, hiányzott a szakmai értékelő-lap. A lehetőségeket jelentősen meghaladó támogatási igényekkel is összefügg, hogy a támogatás odaítélése nem volt minden esetben kellően megalapozott, a megítélt támogatás mértéke meghaladta a kiírásban meghatározott összeget, illetve a saját erő nem érte el a meghatározott arányt, ezáltal megalapozatlanul további kötelezettséget vállalt a minisztérium. A pályázaton kívüli elosztásnál egyes esetekben, így a hajléktalanok ellátása és a családsegítő központok, gyermekjóléti szolgálatok fejlesztése előirányzatoknál, előfordult céltól eltérő felhasználás. A helyszíni ellenőrzés keretében áttekintett hét kiemelt előirányzattal kapcsolatos megállapításokat az 1. sz. függelék tartalmazza.
2.2. A programfinanszírozás alá tartozó előirányzatok felhasználása A vizsgálat körébe 5 előirányzat (közmunkavégzés támogatása, szociális válságkezelő programok-aktív szociálpolitikai eszközök, falugondnoki hálózat fejlesztése, PHARE Programhoz hozzájárulás, EU Szociálpolitika és Foglalkoztatás Nemzeti Programja) felhasználásának értékelése tartozott. Mindegyik előirányzatra vonatkozóan megállapítható, hogy a feladatellátásnak és az előirányzatok felhasználásának jogszabályi és belső szabályozási háttere, dokumentáltsága (szakmai törvényekkel, végrehajtási szabályokkal és belső szabályzatokkal) biztosított volt. A belső szabályozást nem egy esetben egészítették ki a támogatás igénylésétől a felhasználással való elszámolásig a folyamatot felölelő ismertetők, kézikönyvek (Közmunka-programhoz, a Phare projekthez).
Jellemző volt a támogatott feladatokra rendelkezésre álló források szűkössége, azok az igények alatt maradtak. Ez különösen a közmunka programok esetében volt feltűnő. A vissza nem térítendő közmunka támogatás előirányzata 1999-ben 2,0 Mrd Ft volt. Az előirányzat mértéke az előző évihez viszonyítva (4,1 Mrd Ft) több mint felére csökkent. A PHARE segélyprogramnál a speciális eljárási rendből is adódó határidő- csúszás miatt és a programhoz kapcsolódó tényleges teljesítés elmaradása 300 M Ft (1,2 M euró) forrásvesztést jelentett. A jóváhagyott Munkaprogram alapján a Program előkészítési időszaka 1996-ról (szerződéskötések) 1998. decemberig elhúzódott és a pénzügyi teljesítés lényegében 1999. januártól - decemberig tartott. Az EU Szociálpolitika Foglalkoztatás Nemzeti Programhoz 1999-re eredetileg 732,7 M Ft előirányzatot biztosított a központi költségvetés, melyet 75 M Ft-tal, a 2208/1999. (VIII. 18.) Korm. határozat pedig 85,5 M Ft-tal csökkentette az árvíz és a belvíz okozta kárelhárítás miatt. A pályázatok meghirdetése, értékelése az előírt általános és szakmai célokkal összehangolt volt, a szerződések tartalmazták a támogatás mértékét, a teljesítési határidőket, a felhasználás ellenőrzésének biztosítását, a szükséges beszámolási kötelezettséget. Az előirányzatok felhasználása célirányosan történt. Az ellenőrzés rendszere megfelelő volt, egyedül az EU Szociálpolitikai Foglalkoztatás programja esetében maradt el a vizsgált időszakban. Ennél az előirányzatnál az alacsony teljesítési arányok az előkészítés hiányosságaira utaltak.
2.3. Az alapítványok és az érdekvédelmi szövegségek részére nyújtott támogatások A vizsgálati program keretében 1 közalapítvány, 7 alapítvány és 5 érdekvédelmi szervezet részére nyújtott támogatást ellenőriztünk. Az alapítványok és az érdekvédelmi szövetségek az egyszerűsített programfinanszírozási eljárási rend alá tartoztak. A szabályozás szerint az előirányzatok felhasználása során a diszpozíciós joggal felruházott szervezeti egység a támogatott szervezetekkel együttműködési megállapodást köteles kötni. Ezeket 1998., 1999. évekre vonatkozóan bemutatni nem tudták. Az SzCsM a megállapodásokat 2000. évre megkötötte. A támogatási szerződések tartalmazták az utalások ütemezését, többségükben meghatározták a működtetésre, illetve a szakmai programokra használható pénzösszeget. Valamennyi szervezet részére a részprogram-engedélyezési okirat a program megnevezéseként általános célú működési támogatást jelölt meg a költségvetési törvény szerint.
A beszámolókkal kapcsolatban az alapítványoknál különböző hiányosságok merültek fel, így az ADDETUR Alapítvány, a Jóléti Szolgálati Alapítvány, a Gyorssegély Alapítvány 1998. évi beszámolója és a Kézenfogva Alapítvány beszámolói nem tartalmazták a támogatás felhasználásáról szóló pénzügyi adatokat, illetve nem részletezték a támogatás felhasználását, így nem volt megítélhető a cél szerinti igénybevétel. A Mocsáry Lajos Alapítvány beszámolói az egyéb forrásokkal összevonva adtak számot az állami pénzeszközök felhasználásáról. Az ADDETUR Alapítvány, a Gyorssegély Alapítvány, a Hajléktalanokért Alapítvány az 1999. évi, a Magyar Nemzeti Üdülési Alapítvány az 1998. évi gazdálkodásáról a beszámolót nem nyújtotta be a bírósághoz. A fejezeti kezelésű előirányzatok részletes értékelését az 1. sz. függelék tartalmazza.
3. A minisztérium, mint önálló költségvetési szervezet 3.1. A költségvetési gazdálkodás 1999-ben Az 1999. évben a kiadások teljesítése (2349,4 M Ft) az eredeti előirányzatot 19,5%-kal haladta meg, a módosított előirányzat alatt maradt 12 %-kal. A kiadási előirányzatok teljesítésén belül a legnagyobb "lemaradás" (48,6%) a módosított előirányzathoz képest a felújítási kiadások terén jelentkezett, melyből a lift felújítás elhúzódása miatt 6,8 M Ft második részlet kifizetése áthúzódott a 2000. évre. Az intézményi beruházási kiadások módosított előirányzathoz való 74,7 %-os teljesítésének oka az informatikai beruházások elhúzódása. Az MPA-ból felhalmozásra átadott pénzeszközeiből 1999-ben nem felhasználtak fel 17 M Ft-ot. (A maradvány kötelezettségvállalással terhelt.) Az Egészségügyi Minisztériumból az SzCsM szervezeti egységeinek átköltöztetése 1998. helyett csak 1999. második félévben indult meg. Az informatikai eszközök cseréjét, illetve a régi eszközök installálásának ütemét az SzCsM belső informatikai kapacitása határozta meg, mely a beruházások áthúzódását eredményezte. Az 1999. évben az eredeti bevételi előirányzatot (302,2 M Ft) 70,2%kal haladta meg a teljesítés, a módosított előirányzathoz képest a lemaradás elhanyagolható nagyságrendű, mindössze 0,12%-os volt. Az SzCsM Igazgatás bevételei (514,2 M Ft) 83,5%-át az MPA-tól működési célra átvett pénzeszközök tették ki, további 3,6% volt az MPA-tól felhalmozásra átvett pénzeszközök aránya.
Az intézményi működési bevételek eredeti előirányzata 1 M Ft volt, melyet a teljesítés 15,3 M Ft-tal haladt meg. Ennek oka, hogy az intézmény által kezelt fejezeti kezelésű előirányzatokkal kapcsolatos pályázati díj bevételeket (11,5 M Ft) nem tervezték meg. Az intézmény ezen bevételek alakulásáról a tervezés időszakában információval még nem rendelkezett. Az intézmény az előirányzat módosításokat a hatásköröknek megfelelően hajtotta végre. Az eredeti kiadási és bevételi előirányzatot (1965,7 M Ft) összességében 713,2 M Ft-tal (35,8%) emelték meg. Az előirányzat módosításokat 76,1%-ban saját hatáskörben hajtották végre. Az előirányzat maradvány felhasználásaként 445,8 M Ft-tal, saját bevétel terhére 15,9 M Ft-tal, az MPA-tól működésre átvett pénzeszközökből 33,7 M Ft-tal és egyéb működésre átvett pénzeszközökből 36,4 M Ft-tal (ebből a Gazdasági Minisztériumtól átvett pénzeszköz 32 M Ft) emelték meg az előirányzatokat. A felügyeleti hatáskörű módosítások forrását 65,5%-ban (113,5 M Ft) az MPA-tól átvett pénzeszközök biztosították, 36,9 M Ft a programfinanszírozási támogatás, 17,6 M Ft pedig egyéb fejezeti kezelésű előirányzatok támogatás növekménye volt. Az MPA-tól átvett pénzeszközök a Megyei Munkaügyi Központok működési tartaléka és a fejlesztési program fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználása a fejezeti kezelésű előirányzatok szabályozásának megfelelően történt. A kormányzati hatáskörű előirányzat módosítás keretében egyrészt -15 M Ft dologi és egyéb folyó kiadás zárolása történt meg a 2028/1999. (II. 12.) Korm. határozat szerint támogatás csökkentésként, másrészt a 2043/1998. (III. 3.) Korm. határozatban foglaltak szerinti létszámleépítéssel kapcsolatos támogatás növekmény 4.968 E Ft volt -, összességében - 10.032 E Ft támogatás csökkentést hajtottak végre. A 2043/1999. (III. 3.) Korm. határozat szerint a létszámcsökkentés mértéke a mentesített kör létszámával csökkentett záró létszám 3%-a. Az SzCsM Igazgatásnál végrehajtott létszámcsökkentés 2,5%, 8 fő volt. A felszabadult személyi juttatás előirányzatot (8.800 E Ft) a felhalmozási kiadások növelésére csoportosították át a kormányhatározat szerint. A 2149/1999. (VI. 23.) Korm. határozat szerinti egyszeri támogatás kiegészítésként a létszámleépítés költségeinek fedezetére 4968 E Ft többlettámogatásban részesült az SzCsM Igazgatás, mely a kifizetett végkielégítés 49%-át, a szabadságmegváltás, a 13. havi illetmény, a jubileumi jutalom és ezek járulékai forrását biztosította a központi céltartalékból. Az intézmény 1999-re jóváhagyott előirányzat maradványa 445,8 M Ft, a költségvetési befizetési kötelezettsége 118,2 M Ft volt, melynek
eleget tett. A felhasznált előirányzat maradványa 325,3 M Ft-ot tett ki. A felhasználásból dologi kiadásra 95,2 M Ft-ot, beruházásra 93,4 M Ftot, pénzeszköz átadásra 87,1 M Ft-ot , személyi juttatásra és Tb járulékra 41,2 M Ft-ot, felújításra 8,4 M Ft-ot fordítottak. Az 1999. évben keletkezett tartalék 322,4 M Ft, mely a 0,6 M Ft-os bevételi elmaradás és a 317,1 M Ft-os kiadási megtakarítás eredményeként jött létre, az előző évek előirányzat maradványa 5,9 M Ft.
3.2. A minisztérium létszám- és illetménygazdálkodása A minisztérium megnövekedett feladatait elégséges létszámmal látta el. A minisztérium engedélyezett létszáma 1999-ben 322 fő volt. Az 1998. évi XC. törvény alapján elrendelt létszámcsökkentés végrehajtása (8 fő leépítés) után a december 31-i záró létszám 314 fő lett. A létszámleépítéssel kapcsolatos összes kiadás 15.9 M Ft volt, melyből 1.5 M Ft-ot az MPA biztosított a 35/1999. (X. 6.) MAT határozattal, az SzCsM Igazgatás 1999. évi költségvetése terhére kifizetett összeg pedig 9.4 M Ft volt. Az év folyamán a kilépők száma (56 fő) 16 fővel haladta meg a belépők számát. A kilépő dolgozók száma az engedélyezett létszám 17,4%-át tette ki, számszerűségét tekintve nagy fluktuáció az I. besorolási osztályba tartozók között volt (31 fő belépő és 35 fő kilépő). A magasabban képzett szakemberek körében történő cserélődés a feladatellátás színvonalának romlásával járhat. A létszámmal és a személyi juttatásokkal való gazdálkodás 1999ben a fejezetnél központosított volt, megfelelően a Kormány azon elvárásának, hogy a tervezettől érdemben eltérő bérkiáramlásra ne kerüljön sor. Ezért a közigazgatási államtitkár az intézményektől visszavonta az 1999. évi költségvetésben jóváhagyott személyi juttatás előirányzat - Áht. 24 § (2) bekezdés a) pontjában meghatározott mértékű - átcsoportosítási jogát (növelését). Az engedélyezést felügyeleti hatáskörbe utalta. Ugyancsak rendkívül indokolt esetben, konkrét feladathoz kötötten engedélyezte a fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználását személyi juttatásra, A kilépett dolgozók helyére csak indokolt esetben engedélyezte a létszám felvételét. Az SzCsM Igazgatás módosított személyi juttatás előirányzata (813,2 M Ft) mindössze 2%-kal haladta meg az eredeti előirányzatot. A személyi juttatás előirányzaton belül a rendszeres személyi juttatások és azokhoz kapcsolódó kiadások teljesítése a kormányzati intézkedések hatására alatta maradt az eredeti előirányzatnak, (eredeti előirányzat: 569,1 M Ft t, a teljesítés: 532,2 M Ft) míg a nem rendszeres személyi juttatások (eredeti előirányzat: 116,0 M Ft, a teljesítés 193,8 M Ft) teljesítése a tervezettet meghaladó mértékű
volt. Az egy főre jutó rendszeres személyi juttatás teljesítése 147,8 E Ft/hó, a nem rendszeres személyi juttatásoké a teljes munkaidőben foglalkoztatottak esetében 51,4 E Ft/hó volt. Az 1999. évben 44 főt foglalkoztattak rendszeres (több mint 6 hónapra szóló, de többségben egész éves) megbízással. A rendszeresen megbízott tanácsadókon (miniszteri tanácsadók), szakértőkön kívül jellemző a kézbesítői, gépírói, irattározási feladatok megbízási jogviszonyban való ellátása. A jutalmazásra fordított kiadás csaknem kétszerese (199,3%) a tervezettnek. A helyettesítési díj, az egyéb munkavégzéshez kapcsolódó juttatások, a jubileumi jutalom, a külföldi utazások napidíja és az egyéb sajátos juttatások is tervezettet meghaladóak. A saját dolgozóknak a nem rendszeres megbízási díjakat (2,9 M Ft), a különböző fejezeti kezelésű előirányzatokkal kapcsolatos, munkakört meghaladónak minősített feladatok elvégzéséért fizették ki a fejezeti kezelésű előirányzatokra vonatkozó szabályozás szerint, jellemzően a pályázati díjbevételek terhére. A megbízásos jogviszonyt esetenként az SzCsM Igazgatás a hiányzó létszám pótlására létesítette. Az 1999. évben 21 fő saját dolgozónak fizettek megbízási díjat, ebből 1 fő rendszeres megbízásos jogviszonyban dolgozik a főállása mellett a Munkaerőpiaci főosztályon (Bruttó 20.000 Ft/hó megbízási díj). A főosztályvezető tanúsítása szerint a megbízásos jogviszonyban végzett munkája (az SzCsM munkabiztonsággal kapcsolatos feladatainak ellátása) nem tartozik munkaköri kötelezettségei közé. Az állományba nem tartozók részére kifizetett megbízási díjak összege 1999-ben 70,4 M Ft volt. A megbízási díjak kifizetésének alapja a teljesítésigazolást tartalmazó megbízási szerződés volt. A megbízási díjak megállapítása az SzCsM érvényes honor listája (fordítás, gépelés, cikk- vagy tanulmányírás, stb.) előzetes, a fedezet függvényében készített kalkuláció (pályázati szakértői, bírálati tevékenység), illetve nem mérhető feladatoknál a köztisztviselői díjazás arányában történt. Az év folyamán a kifizetett jutalmak összege 87,9 M Ft volt, melyből októberben és decemberben összesen 77,5 M Ft-ot számfejtettek. A jutalmazás forrása az 1999. évre tervezett jutalom (44,1 M Ft), az előző évi személyi juttatások jóváhagyott maradványa (22,6 M Ft), a 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet 59. § (2) bekezdése szerinti megtakarítások (54,4 M Ft), csökkentve az 1999. évi már kifizetett rendkívüli külön jutalom és kitüntetések
összegével (10,9 M Ft), összességében 110,2 M Ft. (Az október 23-a alkalmából kitüntetettek miniszteri jutalmazására 3,5 M Ft-ot különítettek el.) Az októberi jutalomfizetés a minisztérium egészére átlagosan 1,5 havi bérnek megfelelő volt, szervezeti egységek között differenciálva. A differenciálás mértékéről, a szervezeti egységek közötti felosztásról vezetői értekezlet döntött. A szervezeti egységen belül az illetékes vezető döntése és a Jutalom Szabályzat szerinti, az elvégzett munka alapján kötelező differenciálással történt a jutalmak megállapítása. A bel- és külföldi kiküldetésekkel kapcsolatos elszámolások szúrópróbával kiválasztott bizonylatai megfeleltek a jogszabályokban és a belső szabályozásban előírt tartalmi és formai követelményeknek. A külföldi kiküldtetésekre fordított kiadások 47,8 M Ft-ot tettek ki 1999-ben, ebből az SzCsM Igazgatási feladatra 32,3 M Ft-ot, az EUcsatlakozással kapcsolatos utazásokra 6,9 M Ft-ot számoltak el. A külföldi utazások engedélyezése miniszteri hatáskörbe utalt, az 1999. harmadik negyedévtől már negyedéves utazási terv jóváhagyásával, az előre nem tervezett utaknál (meghívások) eseti döntés alapján. A kiutazások célja elsősorban a tapasztalatszerzés, konferenciákon való részvétel volt. Az SzCsM belső szabályozása szerint a nem minisztériumi alkalmazott utaztatásakor költségvállalói nyilatkozat szükséges. A szabályozástól eltérően előfordult, hogy a költségeket nem az utazó fél viselte, hanem az SzCsM fedezte. November 13. és 17. között parlamenti és minisztériumi vegyes delegáció utazott Portugáliába. A kiutazó 7 főből mindössze 2 fő vett részt az SzCsM részéről a delegációban, 1 fő tolmács (szabályozás szerint az SzCsM fizeti a kiutazását) és 4 parlamenti képviselő. Az utazás minden résztvevőjének költségét az SzCsM fedezte, és nem kérte a költségek térítését a parlamenti képviselőktől. Reprezentációra 1999-ben 20,8 M Ft-ot költöttek, melyből a külföldi reprezentáció 3,1 M Ft-ot, a belföldi reprezentáció 16,8 M Ft-ot, a főosztályi reprezentáció 0,9 M Ft-ot tett ki. A reprezentációs költségek elszámolásának szabályait nem írták elő, a személyi reprezentáció értékhatárát állapították csak meg. A személyi reprezentáció értékhatára 1997. októberétől nem változott. (A miniszter 15 E Ft, az államtitkárok 7,5 E Ft, a helyettes államtitkárok 5 E Ft, a főosztályvezetők 2,5 E Ft havi kerettel rendelkeznek.)
A kifizetett reprezentációs költségek analitikus nyilvántartása a főkönyvi nyilvántartással egyezik.
3.3. A minisztérium üzemeltetési és fenntartási kiadásai Az üzemeltetési és fenntartási kiadások a LIGI költségvetésében jelentkeztek, a kiadásokról negyedévente számolt el az SzCsM-nek. A LIGI-nek 1999-ben az SzCsM 315,4 M Ft-ot adott át működésre. Az elszámolás szerinti közvetlen kiadások (a munkabér és járulékai nélkül az irodaszer, könyv, folyóirat, hajtó- és kenőanyagok, készletek, kommunikációs és egyéb szolgáltatási kiadások) 211,9 M Ft-ot, a közvetett kiadások (gépjármű, nyomda és épület üzemeltetés) 56,9 M Ft-ot tettek ki. Mivel az ingatlan kezelői joga megosztott és az épületben több intézmény működik, melyek egy részének elhelyezéséről és az igénybevétel feltételeiről nem az SzCsM döntött, a takarékossági szempontok az üzemeltetési kiadások csökkentésében nem érvényesülhettek megfelelően. (A 2000. évtől a kezelői jog 100%-ban az SzCsM-é.) A LIGI-nek átadott pénzeszközök nem tartalmazták a 30 E Ft feletti tárgyi eszközbeszerzést, valamint a székház felújításával kapcsolatos kiadásokat. A MüM és a LIGI közötti megállapodás 1998. márciusában történt kiegészítésében módosították az eredeti megállapodás tárgyi eszközbeszerzésre és felújításra vonatkozó pontjait. E szerint a 30 E Ft bekerülési érték feletti tárgyi eszközök számláit 1998. április 1-től közvetlenül a MüM (SzCsM) fizeti ki a szállítónak. A székház felújításából adódó 50 % részarányt tartalmazó számlát a LIGI előzetes teljesítés igazolása és a közbeszerzésre vonatkozó nyilatkozata alapján közvetlenül a MüM fizette a kivitelezőnek. A felújítások ügyintézése, a közbeszerzési pályázatok lebonyolítása a LIGI feladata volt. Az SzCsM és a LIGI között 1998 novemberében együttműködési megállapodás jött létre az Irodaház felújítására, annak ütemezésére. Ennek keretében korszerű ki- és beléptető rendszer készült el, a kazán és hűtőrendszer szerkezeti vizsgálata történt meg. A megállapodásban rögzített további feladatok folyamatos végrehajtása 1999-ről áthúzódott 2000-re. (Pl. az elektromos hálózat karbantartása, a használati hideg- és melegvízrendszer komplex felújítása, a klímaberendezés felújítása.) Az együttműködési megállapodás felülvizsgálata 1999 novemberében megtörtént. A feladatok elvégzésére vonatkozó pénzügyi teljesítés és a feladatok maradványának elszámolása szerint 52.435,1 E Ft volt a teljesült és a részben, illetve nem teljesült feladatok maradványkerete. Ugyanezen megállapodásban rögzítették a LIGI 1999. november 26-i üzemeltetési elszámoló jelentése értékelését is. Mivel az SzCsM
túlfizetése már akkor is fennállt, további működési célú pénzeszköz átadását nem tervezte, de az Irodaház működése fenntartása érdekében a november - december havi feladatok finanszírozására a felújítások maradványa keretét az üzemeltető részére működési célú pénzeszközként átadta. Az SzCsM ingatlanvagyona a Lánchíd Irodaház 50%-os kezelői joga alapján 1999-ben 322,4 M Ft értékű volt. Az épület SzCsMrendelkezésű irodáinak kihasználtsága teljes. A minisztériumok közötti feladatátcsoportosítást csak késedelmesen követte az átcsoportosított létszám fizikai mozgása (átköltöztetés), így az SzCsM-hez tartozó, volt népjóléti minisztériumi dolgozók 1999 második félévéig az eredeti helyükön maradtak, mivel költözésüknek feltétele volt a máshová átadott létszám elköltözése. Az SzCsM és az Egészségügyi Minisztérium megállapodása alapján az EüM-ben továbbra is ott maradó SzCsM-es dolgozók elhelyezéséért helyiségbérletre és az üzemeltetési kiadásokra 20.000,- E Ft-ot fizetett az SzCsM az EüMnek. A Gazdasági Minisztérium dolgozói elköltöztetéséről még a helyszíni ellenőrzés végéig sem született meg a döntés. A Gazdasági Minisztérium az ottmaradt dolgozói után nem fizette meg sem az üzemeltetési kiadási hányadot, sem a helyiségbérletet, így összességében 20.483 E Ft-tal tartoztak a LIGI-nek, , áttételesen SzCsM-nek, mivel az üzemeltetés kiadásai hiányának fedezetét az SzCsM biztosította. Az SzCsM tulajdonában lévő gépek, berendezések és immateriális javak mérleg szerinti értéke növekedett 1999-ben. Az immateriális javak növekedése 203%-os (31.439,9 E Ft-ról 63.816,6 E Ft-ra) a gépek, berendezések állománya növekedése 112,8 %-os (92.813,3 E Ft-ról 104.660,6 E Ft-ra) volt. A gépek, felszerelések, szoftverek értéknövekedésének egyik oka volt, hogy a EüM-ből már átköltözött dolgozók felszereléseit is átadták 1999. év végével. Az eszközöket 1999. december 27. ével térítésmentesen adták át, melyre átadás-átvételi jegyzőkönyv készült. Az átadás időpontja. Az értékcsökkenés elszámolása az SzCsM-nél történt. Gondot jelentett, hogy az analitikus nyilvántartó program - a LIGI tulajdonában van - a nullára leírt eszközök bevételezését nem tudta kezelni, így manuálisan juttatták el a főkönyv számára. A program módosítását kezdeményezték a LIGI-nél. Az SzCsM az Oktatási Minisztériumhoz átkerült dolgozók eszközeit 1999. december 31-ével adta át, az értékcsökkenést az SzCsM számolta el. A Gazdasági Minisztériumnak 2 db gépkocsit adtak át.
A számítástechnikai eszközök elavultsági szintje nagy volt. A 185,6 M Ft-os bruttó érték 65,4%-os elhasználódású, a nullára leírt eszközök bruttó értéke 219,2 M Ft volt. A 185,6 M Ft-os állományból 120 M Ft-os állomány 2000-ben nullára íródik. Az 1999-ben beszerzett számítógépek közül 90 db üzembehelyezése folyamatban van. A minisztérium gépjármű állománya 86,7 M Ft bruttó értékű volt, ennek 22,6 %-a nullára leírt. Az 1999. évben 3 db személygépkocsi cseréje valósult meg. A gépkocsi-vásárlás központi beruházásból történt 9.915 E Ft értékben. Két db. OPEL Astra 2 M Ft/db és 1 db VW Passát gépkocsit vásároltak központi közbeszerzési eljárás keretében. A központi beruházás 42 M Ft-os keretéből 33 M Ft-ot informatikai beruházásra és 9 M Ft-ot gépkocsi vásárlásra különítettek el. A 9 M Ft nem fedezte a gépkocsik bekerülési értékét, így a hiányzó összeget az informatikai eszközök beszerzésének maradványából és 628 E Ft-ot a 2000. évi intézményi beruházásból csoportosítottak át. (A VW Passat gépkocsit 2000-ben fizettek ki.) Három darab gépkocsit 1999-ben 5,9 M Ft értékben értékesítettek. Az értékesítés értékbecslés után történt egy kft-nek. Az SzCsM Igazgatás a Távmunka Koordinációs Közhasznú Társaság 1. sz. törzsbetét tulajdonosa, részesedése 33%-os. A törzsbetét 4.950 E Ft, melyből 2.450 E Ft készpénz és 2.500 E Ft nem pénzbeli hozzájárulás. (Az apportként bevitt nem pénzbeli hozzájárulás a Távmunka végzési program és a Távmunkavégzés - megvalósíthatósági tanulmány, melyért a MüM 2 M Ft-ot fizetett ki.) A kht. nyereség és vagyonszerzési cél nélkül jött létre 1999-ben annak érdekében, hogy elősegítse a távmunkavégzés térnyerését, a távmunkavégzéssel összefüggő minisztériumi programok és projektek kidolgozását, koordinálását. A társaság tevékenységéből származó nyereség a tagok között nem osztható fel, az a törzstőke feletti vagyon.
3.4. A Magyar Államkincstár és az SzCsM Igazgatás beszámolójának eltérései Az SzCsM Igazgatás törvény szerinti kiadásainak és bevételeinek eltérése - 24 e Az eltérések döntően téves kódhasználatból adódnak, a Kincstárnak el nem számolt személyi juttatás - 29 E Ft- a munkaadókat terhelő járulékok többlete viszont + 5 E Ft.
A függő, átfutó és kiegyenlítő kiadások eltérése + 135 E Ft, a függő, átfutó és kiegyenlítő bevételek eltérése + 112 E Ft volt. Az SzCsM Igazgatás a mérleget leltárral alátámasztotta, az 1998. év újrakönyveléséből adódó eltérések rendezését végrehajtotta. A szúrópróbával kiválasztott november hónap bizonylatai megfeleltek a számviteli törvény és a belső Bizonylati Szabályzat előírásainak, a pénztárnapló vezetése szabályos volt, a pénztárellenőrzés megtörtént. Az 1999. évi mérleg valódisága érdekében szükségessé vált a korábbi években keletkezett és tartalmilag csak részben megállapítható függő, átfutó és kiegyenlítő aktívák és passzívák rendezése. Az eltérések rendezését az 1998. év átkönyvelését auditáló könyvvizsgáló írta elő. A könyvvizsgálói jelentés szerint az 1997. évi december havi munkabér hóközi kifizetéséből 21.450,0 E Ft, a munkaadókat terhelő járulékok téves könyveléséből 19616,0 E Ft, megbízási díjak elszámolásából 28.8 E Ft, deviza elszámolásból 341.4 E Ft, az ÁFA elszámolásból adódó 2.355,6 E Ft rendezése volt szükséges az 1999. évi beszámoló összeállítása előtt. Az 1999. évi mérleg és beszámoló adatai helyességének ellenőrzésére az SzCsM Igazgatás - különös tekintettel az eltérések rendezésére - könyvvizsgálónak adott megbízást, 2 M forint + ÁFA díj ellenében. A könyvvizsgáló a helyszíni ellenőrzésünk időszakában még nem fejezte be az 1999. évi mérleg auditálását. Azzal, hogy könyvvizsgálót alkalmaznak, a belső ellenőrzés egyik feladatát külső szakértővel végeztetik el. A központi, a társadalombiztosítási és a köztestületi költségvetési szervek kormányzati, felügyeleti, valamint belső költségvetési ellenőrzéséről szóló 15/1999. (II. 5.) Korm. rendelet 6. §. (1) bekezdése rendelkezik arról, hogy a belső ellenőrzés során a költségvetési beszámoló, valamint az előirányzatmaradványok és az eredmény kimunkálásának valódiságát, szabályszerűségét, a befizetési kötelezettségek teljesítését értékelni kell. Ezt a feladatot a függetlenített belső ellenőrzés kapacitás hiányában az elmúlt években sem tudta ellátni. Megjegyezzük, hogy időközben az 1999. évi zárszámadás ellenőrzése keretében felülvizsgáltuk az SzCsM Igazgatás elemi beszámolóját és azt hitelesnek minősítettük.
4. A felügyeleti és a belső ellenőrzés rendszere 4.1. Az ellenőrzés szabályozottsága és működésének feltételei
Az ellenőrzött időszakban a fejezet felügyeleti és belső ellenőrzési rendszere a jogszabályi előírásokhoz és a folyamatosan növekvő feladatokhoz összességében megfelelően igazodott. A 15/1999. (II. 5.) Korm. rendelet 5. § előírásai szerint 1999-ben elkészültek az új szabályozások. A fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználási rendjét tartalmazó miniszteri szabályzatok 1997. évtől kezdődően kiemelt ellenőrzési feladatként írták elő a támogatások cél szerinti felhasználásának, a pénz (előirányzat) maradványok elszámolásának és a kötelezettségvállalások dokumentáltságának ellenőrzését az érintett intézményeknél. Az Ellenőrzési Főosztály vezetése 1994. óta ellenőrzési irányelvek kiadásával gondoskodott arról, hogy a belső ellenőrzés az intézmények szakmai tevékenységének, gazdálkodásának valamennyi fontos területére kiterjedjen. Ellenőrzési súlypontok meghatározásával irányították az ellenőrök figyelmét a felügyeleti ellenőrzés során tapasztalt hiányosságok megszüntetésére. A gazdálkodási jogszabályváltozásokhoz kapcsolódóan rendszeres továbbképzéseket, konferenciákat tartottak, melyekre alkalmanként az intézmények gazdasági vezetőit is meghívták. Az aktuális ellenőrzési feladatokat az SzMSz-ek, az ellenőrzés eljárási rendjét az ellenőrzési szabályzatok megfelelő részletezettséggel rögzítették. A felügyeleti jellegű költségvetési ellenőrzési feladatokat a minisztérium közigazgatási államtitkárához rendelt Ellenőrzési Főosztály látta el. A megyei munkaügyi központok felügyeleti ellenőrzése - jogszabályi előírásoknak megfelelően - 1993. október 1995. december között - OMK hatáskörében történt. A fejezetnél a belső ellenőrzési rendszert is a jogszabályi előírásoknak megfelelően építették ki. A minisztériumban és az intézményeknél a vizsgált időszakban a szabályozottság és a belső ellenőrzési tevékenység folyamatosan javult. Az SzMSz-ekben, az ügyrendekben és a belső ellenőrzési szabályzatokban világosan elhatárolt a vezetői, a munkafolyamatba épített és a független belső ellenőrzés feladatköre. Az aláírási, kiadmányozási jog gyakorlata a szabályoknak megfelelő volt. A fejezethez tartozó intézményeknél a vezetői ellenőrzés szabályozottsága és színvonala összességében megfelelően alakult. A munkafolyamatba épített ellenőrzés feladatait mind a minisztériumban, mind az intézményeknél az ügyrendek és a
munkaköri leírások rögzítik. A szabályozottság az ellenőrzött időszakban folyamatosan javult. A minisztériumban a függetlenített belső ellenőrzési feladatokat is az Ellenőrzési Főosztály látta el az ellenőrzött időszakban. 1998. év végéig elegendő kapacitással összességében jó színvonalon. Feladatkörébe az SzMSz-ekben rögzített belső ellenőrzési feladatok tartoztak. Az Ellenőrzési Főosztály szervezete az ellenőrzött időszakban háromszor változott, melyet a feladatok strukturális változásai indokoltak. A feladatokhoz engedélyezett revizori létszám 1992-ben 9 fő, 1999-ben 16 fő volt. A 1098/1998. (I. 30.) Korm. határozatnak megfelelően 1998. februárjában megalakult a Fejezeti Monitoring Bizottság, melynek titkársági feladatait az Ellenőrzési Főosztály látja el. (A Kormányhatározat 3/a. pontja értelmében 1998. február 28-i határidővel Fejezeti Monitoring Bizottságokat kellett létrehozni azon költségvetési fejezeteknél, ahol PHARE vagy egyéb nemzetközi segélyt vagy támogatást használtak fel). Véleményünk szerint a jelenlegi főosztályi kapacitás nem elegendő az 1999-től megnövekedett ellenőrzési feladatok színvonalas ellátására. A fejezethez került 40 szociális fejezeti kezelésű előirányzat megfelelő mélységű és gyakoriságú ellenőrzése hosszabb távon csak más ellenőrzési feladatok rovására valósítható meg. A fejezethez tartozó intézményeknél 1992-1999. évek között a függetlenített belső ellenőrzési feladathoz általában 1-2 fős főállású belső ellenőrzési státuszt rendszeresítettek. A megyei munkaügyi központoknál 1997-ben - a felügyelet jóváhagyásával - az ellenőrzés szervezetében változás indult meg. A munkaerő-piaci ellenőrzési osztályok feladatköréből elkerültek a feketemunka, valamint a külföldi munkavállalók hatósági ellenőrzési feladatai. A feladatváltozás következtében az ellenőri kapacitások jobb kihasználása érdekében egyes munkaügyi központokban a független belső ellenőrt és a munkaerő-piaci ellenőröket egy osztályszervezetbe vonták össze. Két intézménynél a független belső ellenőrt nevezték ki osztályvezetőnek, nyolc intézménynél a belső ellenőr beosztott a szervezetben. Az összevonás ellen az MPA mérlegének auditálásával megbízott könyvvizsgáló jogszerűségi szempontok miatt kifogással élt. Ennek eredményeként a minisztérium közigazgatási államtitkára az MPA 1998. évi gazdálkodására vonatkozó intézkedési tervben
elrendelte, hogy "minden munkaügyi központnál helyre kell állítani a belső ellenőrzés jogszabály szerinti felügyeleti rendjét", vagyis a függetlenített belső ellenőröket - az ellenőrzési osztály vagy más szervezeti egység keretéből kivonva - közvetlenül a munkaügyi központ igazgatójának irányítása alá kell helyezni". A minisztérium Ellenőrzési Főosztályának vezetője ilyen értelmű körlevelet írt a munkaügyi központok igazgatóinak.
4.2. Az ellenőrzések tervszerűsége, megalapozottsága A minisztériumban a szervezeti egységek feladatait éves/féléves munkatervek rögzítik, melyek időszakonként kiegészülnek a döntéselőkészítő fórumokon (miniszteri értekezlet, szakmai-vezetői értekezlet, helyettes államtitkári értekezlet) hozott döntések szervezeti egységet érintő feladataival. A konkrét belső ellenőrzési feladatok meghatározása - a minisztérium éves Munka- és Ellenőrzési Tervének részeként - a miniszter, a feladatok végrehajtásának operatív követése a közigazgatási államtitkár hatásköre. A belső ellenőrzés során feltárt hiányosságok megszüntetésére irányuló intézkedési terveket 1995. év végéig a közigazgatási államtitkár, 1996-tól az államtitkár javaslata alapján a miniszter hagyta jóvá. Az 1999. és 2000. évi ellenőrzési feladattervek a vonatkozó rendelet 6. §-ban kiemelt témaköröknek megfelelően írták elő a feladatokat (figyelembe véve a kapacitást, fontossági sorrend felállításával). A felügyeleti ellenőrzések 1999. évben 49 intézményt érintettek. Az ellenőrzési jelentések arról tanúskodnak, hogy a fejezethez került intézményeknél - a többi intézményekhez képest - jóval több a hiányosság a gazdálkodás területén, ezért azok fokozott ellenőrzése indokolt a közeljövőben is. A fejezetnél az intézményrendszert érintő felügyeleti jellegű átfogó, és egyéb felügyeleti ellenőrzési tevékenység folyamatosan megfelelő színvonalon teljesült.
4.3. Az ellenőrzési tapasztalatok és a javaslatok hasznosulása Tapasztalataink szerint a tárgyévet követő minisztériumi szintű éves szakmai beszámolók tartalmukban évről évre színvonalasabbak. 1992-1999. között a folyamatba épített ellenőrzés gyakorlatában a tárca vizsgálatai több problémát tártak fel. A külső szervek, a felügyeleti és a belső ellenőrzés által feltárt hiányosságokat a vezetés megfelelő intézkedései követték.
Eredményeként a munkafolyamatba épített ellenőrzés színvonala jelentősen javult Az Igazgatási cím gazdálkodásának ellenőrzésére fokozottabb figyelmet kell fordítani, amelyet az 1999. évben végzett tervezési és zárszámadási vizsgálati jelentésünkben feltárt gazdálkodási problémák indokolnak. A főosztály belső ellenőrzési tevékenységében 1999-ben növekedett a célvizsgálatok aránya, a szociális célelőirányzatok vizsgálatánál az ellenőrzés preventív jellege hangsúlyosan érvényesült (6 szociális- és gyermekvédelmi célelőirányzat szabályszerű működésének ellenőrzése, a mozgáskorlátozottak gépkocsi utalványának felhasználása témakörökben). Új módszerrel, az intézmények belső ellenőreinek bevonásával, konkrét vizsgálati szempontok megadásával végzett célellenőrzés zajlott le 1999-ben az intézményhálózatnál a megbízási díjak kifizetésének indokoltsága, számviteli elszámolásuk helyessége, és a függő, átfutó, kiegyenlítő tételek jogszerűsége, számviteli kezelése témákban. Az új jogszabályi előírások értelmében a felügyeleti szerv a költségvetési szervei beszámolóinak felülvizsgálata során nem vizsgálja a nyilvántartásokban szereplő adatok valódiságát. A felügyeleti ellenőrzés javaslatára a fejezetnél az elmúlt 2-3 évben az intézményi mérlegeket a zárás időszakában a független belső ellenőrzés - a valódiság szempontjai szerint - folyamatosan ellenőrizte. Emellett az intézmények gazdasági vezetőinek a beszámolók leadásával egyidejűleg nyilatkozniuk kell a mérleg leltárral való alátámasztottságáról. A tapasztalatok szerint a zárás folyamatába beépített célzott belső ellenőrzés eredményeként az intézmények mérlegei a számviteli követelményeknek mindinkább megfelelnek.
5. A korábbi ÁSZ ellenőrzések megállapításainak, javaslatainak hasznosulása Az utóellenőrzés tapasztalatai szerint a Munkaügyi Minisztérium és a Népjóléti Minisztérium, illetőleg a jogutód SzCsM a korábbi ÁSZ ellenőrzések szakmai hatékonyság javítására vonatkozó javaslatait döntő többségében realizálta, a kívánatosnak tartott szabályozásmódosításokat végrehajtotta. A Munkaügyi Minisztérium fejezet 1991. évi pénzügyi-gazdasági ellenőrzésének megállapításai alapján tett javaslatok
5.1. A Munkaügyi Minisztérium fejezet 1991. évi pénzügyi-gazdasági ellenőrzésének megállapításai alapján tett javaslatok
A szabályozottság javítására, illetőleg a formális feladat finanszírozás elkerülésére vonatkozó javaslatok részben hasznosultak. A MÜM Ellenőrzési Főosztálya által készített éves ellenőrzési beszámoló szerint még 1992-ben sem volt teljes körű a szabályozottság, ezért közigazgatási államtitkári intézkedés történt a pótlásra. Ennek ellenére folyamatosan visszatérő ellenőrzési észrevétel az évek során, hogy az intézményeknél vagy nem teljes körűek, vagy nem aktualizáltak a szabályzatok. A formális feladatfinanszírozás elkerülése érdekében a tervezési folyamatot szabályozták, továbbá az előirányzatok felhasználásának jogszerűségét és célszerűségét az Ellenőrzési Főosztály rendszeresen ellenőrizte.
5.2. A Népjóléti Minisztérium fejezet 1992. évi pénzügyi-gazdasági ellenőrzésének megállapításai alapján tett javaslatok A meghatározott szakmai programok pénzügyi tervezésének megalapozottabbá tételére, a rendszeres minisztériumi ellenőrzés szükségességére irányuló javaslatok hasznosultak. A szakmai programok finanszírozása az adatszolgáltatás rendszerének bővülése és fejlesztése során megalapozottabbá vált. Jelenleg az Ellenőrzési Főosztály az előirányzatok felhasználását, a szakfőosztály a szakmai tartalom teljesülését ellenőrzi.
5.3. Az állami gondozásra szoruló fiatalok 1995. évi intézményes ellátásának, ellenőrzésének megállapításai alapján tett javaslatok Az ÁSZ által is szorgalmazott gyermekvédelmi rendszer megújításának igénye és a gyermekvédelmi törvény megalkotásának a szándéka megfogalmazódott, a Kormány a gyermekek védelméről, valamint a szociális és gyámhivatalokról szóló koncepciót az 1995. március 2-i ülésén megtárgyalta és elfogadta. Megállapításaink és javaslataink a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvényben hasznosultak, ezeket a későbbi jogalkotási folyamatban is figyelembe vették. Az intézményes ellátás szakmai normatíváit rendszeresen felülvizsgálták, a betartásukat ellenőrizték. Javaslat született a költségvetési szervek számviteli rendjére vonatkozó jogszabály-módosításra annak érdekében, hogy a pénzforgalmi szemléletű tervezést váltsa fel az üzemgazdasági szemléletű tervezés, amelynek révén az állami gondoskodás szakfeladatairól megbízható információk szolgáltathatók. A vizsgált önkormányzatok megtárgyalták a fiatalok intézményi ellátásának helyzetét, azonban a célkitűzéseket - így különösen a nevelőotthonok korszerűsítését, a fiatalok önálló életkezdésének támogatását - szűkös feltételeik mellett - csak részben tudták megvalósítani.
5.4. A tartós szociális ellátást nyújtó intézmények 1997. évi helyzetének és finanszírozásának vizsgálati tapasztalatai alapján tett javaslatok Az ÁSZ vizsgálata a szociális törvényben megfogalmazott szakmai célkitűzések, előírások teljesülését kívánták elősegíteni. Az Szt. módosításáról rendelkező 1999. évi LXXIII. törvény az intézményi ellátás igénybevételének rendszerében minőségi változást hozott, előírta a differenciált gondozás érdekében új intézményi formák létesítését (lakóotthon, hajléktalanok otthona, hajléktalanok rehabilitációs intézménye, gondozási központ). A fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvény előírja a fogyatékos személyeket gondozó szociális intézmények modernizálását és a kiscsoportos lakóotthoni ellátás kiépítését 2010. január 1-jéig. A személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények működésének engedélyezéséről szóló 161/1996. (XI. 7.) Korm. rendelet alapján valamennyi intézmény számára kötelezővé vált a működési engedély megszerzése, amely a tárgyi, személyi, szakképzettségi hiányok esetén lehet ideiglenes vagy az előírt feltételek teljesítése esetén végleges. 1998-99-ben a tárgyi feltételek javítását célzó programokkal a végleges működési engedélyek megszerzéséhez is hozzájárultak. A személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről szóló 1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet a 60-61. §-okban rendelkezik az intézményi gondozásban részesülők pénz- és vagyonmegőrzés szabályozásáról. Javaslataink nyomán felmérés készült az intézmények épületének, tárgyi feltételeinek helyzetére, amely 34 önkormányzat 326 telephelyen működtetett, tartós bentlakásos szociális intézményét érintette. A felmérés eredményeként az 1106/1999. (X. 8.) Korm. határozat hosszú távú rekonstrukciós programról rendelkezett a tartós bentlakást nyújtó szociális intézmények működési feltételeinek biztosítása érdekében. 1998-ban indult el a létszámfejlesztési program, mely a bentlakásos intézményekben meglévő több, mint 30%-os létszámhiány felszámolását közvetlen központi támogatással segítette. Pályázatot írtak ki a szociális intézményekben dolgozók munka melletti képzésének támogatására, amely alapján 30 képzőhely közel 30 M Ftos támogatásban részesült. A szakmai feladatellátás egységesítése érdekében kiadták a szociális gondozó és szervező szakképesítés központi oktatási programját, megszervezték az első mentálhigiénés asszisztens képzést. Kidolgozták a szociális- gyermek- és ifjúságvédelmi ügyintézői szakképesítés szakmai és vizsgáztatási követelményeit, kezdeményezték ennek az
OKJ-ba való felvételét. 1998-ban összesen 56 szervezet részére biztosítottak helyi továbbképzési programra támogatást. Rendszeres kiadványuk a "Periféria Füzetek", amely a szociálisan hátrányos helyzetűek különböző kezelési módszertanaira vonatkozó tanulmányokat közöl. Kézikönyvet adtak ki a támogatott projektek egységes kezelése érdekében.
5.5. A Munkaerő-piaci Alap működése pénzügyi-gazdasági ellenőrzésének megállapításai alapján tett javaslataink a foglalkoztatás elősegítésére irányultak Jelentésünk valamennyi javaslatához illeszkedően 1999. szeptember 17-i keltezéssel - miniszteri jóváhagyással - Intézkedési Terv készült. Az ÁSZ Ft. módosítására vonatkozó ajánlásait már a vizsgálat folyamatában próbálták érvényesíteni, így azok részben a miniszterek feladat- és hatáskörének változásával, valamint az Ifjúsági és Sportminisztérium létrehozásával összefüggésben szükséges törvénymódosításokról szóló 1998. évi LXXXVI. törvényben foglaltak szerint, illetve az egyes munkaügyi és szociális törvények módosításáról szóló 1999. évi CXXII. törvényben realizálódtak. A minisztériumok közötti új feladatmegosztás szerint a Munkaerő-piaci Alap foglalkoztatási alaprésze terhére a munkaügyi központok elsősorban a központi és térségi munkaerő-piaci programokhoz, az önfoglalkoztatóvá és vállalkozóvá váláshoz nyújthatnak támogatást. Módosultak a közhasznú munka támogatásának szabályai is. Pontosabbá vált, illetve bővült a támogatható tevékenységek köre. A visszatérő alkalmazások korlátozására már 1999. január 1-jétől sor került, miszerint a járadékra jogosultak nem vehetnek ismételten részt közhasznú munkán, míg a járadék-jogosultságuk ki nem merül. Az új támogatási formák rendszeres ellenőrzéséről az Ellenőrzési Főosztály a 2000. évi Ellenőrzési Irányelvekben rendelkezik. Az APEH-hel a Munkaerő-piaci Alap bevételei adatszolgáltatási és folyósítási feltételeire vonatkozó szerződéskötés még csak folyamatban van, mivel az Alap gazdálkodását legérzékenyebben érintő december utolsó dekádi átutalások ütemezéséről a PM előzetes állásfoglalását kérték. Az Informatikai Bizottsági Szabályzatot ideiglenes jelleggel - 2000. január 3-án elfogadták, végső bevezetési határidő 2001. december 31. Addig meg kell határozni a rendszer-felügyeleti jogosultságokat, a megyei munkaügyi központokkal egyeztetve a szakaszos teljesítési
határidőkre bontott költségigényt, annak forrását és reális teljesíthetőségét. A Számítástechnikai Üzemeltetési Szabályzat 2000. január 4-én lépett hatályba, átfogja a számítógépes üzemeltetés lehetséges kérdéseit. Az EMA létrehozását az OEP-APEH nyilvántartási rendszer kialakításáig felfüggesztették.
5.6. A Magyar Köztársaság 1998. évi költségvetése végrehajtása ellenőrzésének megállapításai alapján tett javaslatok Az ÁSZ zárszámadási ellenőrzése az SzCsM Igazgatás címnél a gazdálkodási tevékenység szabályozását, az ellenőrzési tevékenység javítását, illetőleg a gazdálkodási fegyelem maradéktalan betartását fogalmazta meg ajánlásként. 1999. szeptember 1-én a Gazdálkodási Osztályt érintően belső Intézkedési Terv készült, melynek végrehajtása során aktualizálták a gazdasági tevékenység szabályzatait, szűkítették a banki aláírásokra jogosultak körét, módosították a munkaköri le írásokat, ezáltal biztosítva a munkafolyamatba épített ellenőrzés folyamatának zárt rendszerét. Az Ellenőrzési Főosztály az Igazgatás Cím gazdálkodásának ellenőrzését kiemelt feladatként határozta meg a munkatervében. A pénzügyi adatok újbóli feldolgozásával egy kft-t, illetve az 1998. évre vonatkozóan auditálással egy könyvvizsgáló és adótanácsadó kft-t bízták meg. A Könyvvizsgáló szerint pénzügyi visszaélés nem történt, a helytelen könyvelés előzményei még 1997-re voltak visszavezethetők. Az Igazgatás Cím 1998. évi költségvetési beszámolóját a végrehajtott módosítások után a Könyvvizsgáló hitelesként elfogadta.
Mellékletek 1.sz. melléklet 2. sz. melléklet 3.sz. melléklet 1.sz. függelék 2.sz. függelék
