0022 Jelentés a helyi önkormányzatok beruházásaihoz és rekonstrukcióihoz nyújtott 1999. évi címzett és céltámogatások felhasználásának vizsgálatáról
TARTALOMJEGYZÉK I. Összegző megállapítások, következtetések, javaslatok II. Részletes megállapítások 1. Az 1999. évi beruházási és rekonstrukciós célok kijelölése, a támogatási igények elbírálása 2. Az önkormányzatok fejlesztési tevékenységének megalapozottsága 3. A beruházások megvalósítása, a pénzügyi teljesítés ala- kulása 4. A központi támogatások igénybevételének jogszerűsége 5. A beruházások számviteli elszámolása és belső ellenőrzése Mellékletek Az Állami Számvevőszék 2000. évi ellenőrzési terve alapján vizsgálta a címzett és céltámogatások 1999. évi igénybevételét és felhasználását. Az ÁSZ az ellenőrzést az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 2. § (5) bekezdésében és az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (továbbiakban: Áht.) 121. § (3) bekezdésében foglalt felhatalmazás alapján végezte. A Magyar Köztársaság 1999. évi költségvetéséről szóló 1998. évi XC. törvény a címzett és céltámogatásokra 48 000 M Ft előirányzatot biztosított. Ezt az összeget növelte az 1998. év végéig fel nem használt 27 287,4 M Ft maradvány. Az évközi lemondásokat, illetve az ebből visszaforgatott összeget figyelembe véve a helyi önkormányzatoknak 1999. évben összesen 73 712,6 M Ft címzett és céltámogatás állt rendelkezésükre. Ezen felül a saját forrás egy részének kiváltását, illetve kiegészítését szolgálták az egyes fejezeti kezelésű előirányzatokból Központi Környezetvédelmi Alap (KKA), Vízügyi célelőirányzat (VICE), Környezetvédelmi alap célfeladatok (KAC), továbbá a megyei területfejlesztési tanácsok döntési körébe tartozó decentralizált pénzalapokból - területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú (TERKI) és céljellegű decentralizált támogatás (CÉDE) pályázatok útján kapott támogatások. Az ellenőrzés célja annak megállapítása volt, hogy:
ˇ a címzett és céltámogatások döntési rendszere és mechanizmusa miként segítette a helyi önkormányzatok fejlesztéseinek megvalósítását és az ágazati szakmai szempontok érvényre jutását; ˇ az önkormányzatok a beruházásokat megfelelően készítették-e elő, illetve valósították-e meg, beszerzéseik (beruházásaik) során érvényesítették-e a közbeszerzésekről szóló 1995. évi XL. törvény (továbbiakban: Kbt) előírásait; ˇ a támogatásokkal érintett önkormányzatok idejében rendelkeztek-e a feladat megvalósításához szükséges pénzügyi eszközökkel és ezt segítette-e a 263/1997. (XII. 21.) sz. Korm. rendelet, illetve annak hatályon kívül helyezését követően a 217/1998. (XII. 30.) sz. Korm. rendelet 78-93. §-ai; ˇ a támogatások döntési rendszerében, igénybevételénél és felhasználásánál érvényesült-e a törvényesség és szabályszerűség. A helyszíni ellenőrzéseink során 14 megyében 88 önkormányzatnál 127 feladatot vizsgáltunk meg. A címzett támogatással megvalósuló beruházások közül 15 önkormányzatnál 15 feladatot ellenőriztünk. Ezek besorolását tekintve 7 db a vízgazdálkodásba, 2 db az egészségügyi és szociális ellátásba, 6 db pedig az oktatás és kulturális szolgáltatásba tartozott. A vizsgálatban 74 önkormányzatnál 112 db céltámogatás szerepelt, közöttük döntő súllyal a szennyvízelvezetés- és tisztítás jelentkezett 97 db beruházással, míg az oktatás és kulturális szolgáltatás területén 15 önkormányzatnál 15 feladat ellenőrzésére került sor. A vizsgált önkormányzatok kiválasztásánál a meghatározó alapelv az volt, hogy ahol a címzett és céltámogatásokat könyvvizsgáló ellenőrizni köteles (az Áht. 64. § (1) bekezdés b./ pontja, valamint az 54/1996. (IV. 12.) Korm. rendelet 33. §-a szerint), az ÁSZ nem folytatott helyszíni vizsgálatot a párhuzamos ellenőrzés elkerülése érdekében. Ennek következtében két kivétellel községek és nagyközségek szerepeltek a vizsgálatban. A nagyobb beruházási költségigényű, több fejlesztést is párhuzamosan végző városok a könyvvizsgálók által ellenőrzött körbe kerültek. Az Állami Számvevőszék módszertani segédlet kidolgozásával és a Könyvvizsgálói Kamara szervezésében tartott tájékoztatókon segítette a könyvvizsgálók felkészítését a feladatok ellátására. Az auditálási kötelezettség szabályozása, szem előtt tartva a párhuzamos, illetve az egymásra épüllő ellenőrzési kötelezettséget, jelentősen beszűkítette az 1999. évet érintő címzett és céltámogatások felhasználásának ellenőrzésére jelölhető önkormányzatok és beruházások számát. E szempontokat betartva a vizsgálati reprezentációt nagyközségi, községi önkormányzatoknál biztosí- tottuk.
Az Állami Számvevőszék a könyvvizsgálat tapasztalatait, a központi támogatást érintő auditálási eltéréseket az 1999. évi zárszámadási törvényjavaslatban mutatja be. Így összességében a helyi önkormányzatoknak 1999. évben rendelkezésére állt pénzügyi előirányzat 21,5%-át, ezen belül a címzett támogatások 7%-át, míg a céltámogatások 29,3%-át vizsgáltuk meg. A vizsgált önkormányzatok és feladatok jegyzékét a 2. sz. melléklet tartalmazza. Az 1999. évi címzett és céltámogatások ellenőrzéseinek arányát a 7. sz. táblázat mutatja. Az ellenőrzött időszak alapvetően az 1999. év, a befejezett beruházások esetében a beruházás megvalósításának teljes időszaka volt.
I. Összegző megállapítások, következtetések, javaslatok Az Állami Számvevőszék az állami támogatások felhasználását 1991. évtől kezdődően - a zárszámadáshoz kapcsolódóan - vizsgálta. A helyi önkormányzatok címzett és céltámogatási rendszerét szabályozó 1992. évi LXXXIX. sz. törvény (továbbiakban: Cct.) 1993. évi hatálybalépése után a vizsgálatok célja e törvény betartásának ellenőrzése volt. Az 1993. évtől eltelt hét éves időszak alatt az önkormányzatok mintegy 40%-ánál 1 887 feladat ellenőrzését végeztük el. A támogatandó társadalmilag kiemelt célokat az Országgyűlés a vízgazdálkodási, az egészségügyi és szociális, az oktatási és kulturális, valamint a hulladékgazdálkodási ágazaton belül jelölte ki. Ezek között a céltámogatásokban meghatározó súlyt képviselt a vízgazdálkodási ágazaton belül a szennyvízelvezetés- és tisztítás, jelezve az ország törekvését - az EU csatlakozás követelményeivel összhangban - a közműolló zárására. A címzett és céltámogatási rendszer - részben az Állami Számvevőszék korábbi javaslatai nyomán - a Cct. módosításával 1998-tól szabályozottabbá és ellenőrizhetőbbé is vált. Ezek a korszerűsítést eredményező változtatások 1999-től érvényesülhettek teljes körűen. A szabályozásban és a döntési rendszerben erősödtek azok az elemek, amelyek - a megvalósíthatósági tanulmány készítési kötelezettség előírásával - a célszerűbb, előnyösebb beruházások kiválasztását segítették elő, a szennyvízelvezetés- és tisztítás területén pedig a beruházások jobb kihasználását célozták. A helyi önkormányzatoknál a vizsgált beruházások tekintetében a céltámogatás szerepe egyértelműen meghatározó volt a fejlesztések indításakor. A szennyvízelvezetéssel- és tisztítással összefüggő beruházások jelentősége a kistelepüléseken az utóbbi néhány évben felértékelődött. Ezeken a településeken ugyanis a vezetékes ivóvízellátás szinte majdnem teljes kiépítése rendkívüli mértékben
megnövelte a szennyvízkibocsátást. A szennyvizet a legtöbb helyen a talajban elszikkasztották, melynek következtében megnőtt a talajszennyezettség, mely környezetvédelmi szempontból veti fel a szennyvízelvezetés- és tisztítás szükségességét. Ugyanekkor a szennyvízcsatornázási igény az utóbbi évek belvizeinek hatására is jelentősen megnövekedett. A belvizek elsősorban a kistelepülések lakóinak életkörülményeit nehezítették meg. Az itt élő lakosság jogosan igényli, hogy lakásának komfortossága növekedjék, életkörülményei javuljanak. Az országban, egyes kistérségekben a szennyvízközmű fejlesztések szakmai összehangolásának hiánya volt érzékelhető. A tőkeigényes szennyvízközmű beruházásoknál az önkormányzatok a céltámogatás elnyerése érdekében a szükséges “saját forrásokat” döntően egyéb állami támogatásokból (VICE, KKA, KAC, TERKI, CÉDE) kívánták biztosítani. Ennek érdekében a központi támogatások elnyerését követően, estenként már a beruházás elkezdése után pályázatokat nyújtottak be egyéb állami támogatásokra. A fejlesztésekhez szükséges pénzek biztosítását az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) sz. Kormányrendelet 78-93. §-ai szabályozták, azonban az alapok kezelőinek az összehangolást - a gyakorlatban - nem sikerült megoldani. Továbbra is fennállt az előző vizsgálatokban már jelzett probléma, hogy ezeknek az egyéb állami támogatásoknak az elbírálása a központi támogatástól (céltámogatástól) időben és rendszerében is eltérően történt. A rendszerbeli hiányosságok a következők voltak: a céltámogatási igénybejelentésben külön kellett szerepeltetni a szennyvíztisztító- telepet és a szennyvízcsatorna hálózatot. Az összes többi pályázatnál egységes beruházásként, szennyvízközműként. Ez megnehezítette a források kezelését, felhasználásuk komplex ellenőrzését; a beruházás összköltségének megítélése nem volt egységes. Részben a bruttó, részben a nettó összköltségek alapján történt a támogatások megállapítása és a finanszírozása;.az ÁFA levonhatóvá válására és a tárgyévben fel nem használt források átütemezésére nehézkesen, és nem egyformán reagáltak az egyéb állami pénzforrások kezelői; a döntési folyamat az alapokat kezelő szervezeteknél hosszadalmas volt, az önkormányzatok gyakran hosszú ideig nem kaptak visszajelzést ezekről a pályázatokról. Elutasításkor a forráshiányra hivatkoztak a döntéshozók. A támogatásokkal érintett önkormányzatok az esetek nagyobb részében nem rendelkeztek idejében a feladat megvalósításához szükséges pénzügyi eszközökkel. Emiatt jelentősen elhúzódott a szennyvízközmű beruházások kezdése, szakaszolni kellett a fejlesztéseket, nem nyílt lehetőség a komplex megvalósításra, elhúzódtak a beruházások és az önkormányzatok nem tudták igénybe venni a céltámogatási előirányzatokat. Így indokolatlanul kötöttek le központi költségvetési forrásokat, s rontották a címzett és céltámogatási rendszer működésének hatékonyságát. A közbeszerzésről szóló 1995. évi XL. törvény (továbbiakban: Kbt.) 32. § (2) bekezdésének előírását gyakran nem tartották be az önkormányzatok: a közbeszerzési eljárást akkor is megindították, amikor még nem rendelkeztek a szerződés teljesítését biztosító pénzügyi fedezettel, vagy az arra vonatkozó biztosítékkal, hogy a teljesítés időpontjára a pénzügyi forrás rendelkezésre fog állni.
Esetenként a beruházás kivitelezőjének kiválasztásánál és a Kbt. egyéb előírásainak betartásánál fordultak elő szabálytalanságok. A szükséges saját források előteremtése érdekében az önkormányzatok szabálytalan megoldásokat is alkalmaztak, melynek során pénzügyi függő helyzetbe kerültek a kivitelezőkkel. Az önkormányzatok úthasználati-, ingatlan bérbeadási-, eszközhasználati- és szolgáltatási szerződéseket kötöttek a kivitelezőkkel, melyek révén aránytalanul nagy bevételekre tettek szert. A kivitelezők ezeket a többletköltségeket a vállalkozói díjban érvényesítették, ily módon a központi és az egyéb állami támogatásokkal váltották ki a szükséges önkormányzati saját források 70-80%-át. Ez ismételten rávilágított arra, hogy a központi támogatások segítségével megvalósult szennyvízelvezetési- és tisztítási beruházások fajlagos költségei magasak. Az ezek figyelembevételével meghatározott tervezett összköltségek - amelyek körül a közbeszerzési eljárás keretében a vállalkozói ajánlati díjak szóródtak - lehetővé tették, hogy a kivitelező a vállalkozási átalánydíjból fedezni tudta az önkormányzat által felszámított úthasználati-, bérleti-, eszközhasználati- és egyéb szolgáltatási díjakat. Az ellenőrzött fejlesztések mindössze 16%-a volt tervszerű, 48%-a tervszerűtlen, 36%-a pedig részben tekinthető tervszerűnek. Az országos adatok alapján a címzett és céltámogatások 1999. év végi összes maradványa 34 458 M Ft, az 1999. évi előirányzat 47%-a. A rendkívül nagy összegű és mértékű maradványon belül a céltámogatások maradványa volt a meghatározó, hiszen ennek összege 30 562 M Ft, amely az 1999. évben rendelkezésre álló előirányzat 64%-ának felelt meg. Az összes maradványnak a döntő hányada, 82%-a a szennyvízelvezetés- és tisztítás ágazatban keletkezett, ami annyit jelent, hogy ezen a területen 1999-ben 28 195 M Ft céltámogatási előirányzat maradt felhasználatlanul. Az ellenőrzött címzett és céltámogatások összes maradványa 11 118 M Ft, 70%; ezen belül a címzett támogatásoknál 36%, a céltámogatásoknál 75% volt 1999. XII. 31-én. Az összes maradvány 95%-a a szennyvízelvezetés- és tisztítás szakágazatban jelentkezett. A vizsgált 97 szennyvízelvezetési- és tisztítási feladatból 65 esetben (67%) fordult elő nagy összegű maradvány, ahol az előirányzatból lényegében semmit sem használtak fel, döntően az önkormányzati saját források hiánya miatt (a vizsgált címzett és céltámogatások maradványait a 10. sz. táblázat mutatja be). A szennyvízelvezetés- és tisztítás területén a nem kielégítő műszaki és főleg pénzügyi előkészítés, az önkormányzatok saját forrásának hiánya évek óta jelentkező probléma. A maradványok egyúttal azt is jelzik, hogy lemaradás mutatkozik a csatornázottság és szennyvíztisztítás tekintetében, a közmű olló nem az Európai Unió környezetvédelmi követelményeinek megfelelően alakult. Az ÁSZ már évek óta jelezte a kedvezőtlen folyamatot, s különösen a kiemelt (Főváros és megyei jogú) városok szennyvíztisztítási programjának vizsgálata során hívtuk fel a figyelmet az EU irányelveihez viszonyított elmaradásunkra. Így elengedhetetlenné vált, hogy az érintett minisztériumok (Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztérium; Belügyminisztérium) vizsgálják felül az ország szennyvízelvezetésének- és tisztításának jelenlegi helyzetét, az 1991. év óta rendelkezésre álló céltámogatások eredményes, célszerű és hatékony felhasználását. A megvalósított létesítmények hasznosulását (csatornahálózati bekötések,
szennyvíztisztító telepek leterhelése) az illetékes tárcák területi szerveinek indokolt áttekinteni, s I. fokú hatósági jogkörükben a szükséges intézkedéseket kezdeményezni. Különösen fontos lenne a szennyvízelvezetés és a szennyvíztisztítás megoldásának szakmai összehangolása, a kistérségek és a régiók környezetvédelmi feladatainak egységes rendszerként történő kezelése, a műszakilag és pénzügyileg hatékonyabban működő, nagyobb közműrendszerek létrehozása. A központi támogatás maradványok képződésében - a beruházások saját forráshiányból eredő időbeli csúszása mellett - döntő szerepe volt annak, hogy az önkormányza- tok - a Cct-ben előírt - a központi támogatási előirányzat lemondási kötelezettségüket csak késve, vagy egyáltalán nem teljesítették. A lemondási kötelezettségek többsége az ÁFA levonhatóvá válásával összefüggésben keletkezett. A támogatási előirányzatokról való lemondási kötelezettségek elmulasztása a támogatási keretek indokolatlan lekötését eredményezte és a saját forrást biztosítani tudó önkormányzatok támogatási lehetőségeit csökkentette, ezen keresztül hátrányosan érintette a címzett és céltámogatási rendszer hatékony működését. Az 1997. évi címzett és céltámogatások ellenőrzése során 104 önkormányzatnál 210 beruházásra kapott állami támogatás felhasználását ellenőriztük, az összes előirányzat 40%-át. Összefoglaló jelentésünkben 489 M Ft jogtalanul igénybe vett támogatás visszafizettetésére, illetve 785 M Ft előirányzat csökkentésre tettünk javaslatot. Az 1998. évi felhasználás ellenőrzése során 103 önkormányzatnál végeztünk ellenőrzést, amely 191 beruházást érintett, az összes előirányzat 49%-át vizsgáltuk. Összesen 469 M Ft jogtalan igénybevétellel összefüggésben tettünk visszafizettetési javaslatot és 1 100 M Ft előirányzat csökkentést kezdeményeztünk. A 2000. január 1-jétől életbe lépett auditálási kötelezettség szem előtt tartása a vizsgálható önkormányzatok és beruházások körének beszűkülésén túl kihatott a törvényességi és szabályszerűségi megállapítások számosságára, illetve nagyságára, ugyanis az ellenőrzött körben az önkormányzatok jelentős részénél a fejlesztések vagy el sem kezdődtek, vagy csak szerény mértékű felhasználás történt. A vizsgálat az ellenőrzött 127 beruházásból - az előirányzat lemondási kötelezettséggel és a támogatás felhasználással összefüggésben - 18 szabálytalanságot állapított meg. A feltárt, jogtalanul felhasznált, illetve lemondásra kötelezett központi támogatási előirányzat mindösszesen 631 125 E Ft, az ellenőrzött beruházások 1999. évi támogatási előirányzatának 4%-a volt. A vizsgálat megállapításai alapján az Állami Számvevőszék összesen 7 290 E Ft jogtalanul igénybe vett címzett támogatás, továbbá 183 874 E Ft jogtalanul igénybe vett céltámogatás visszafizettetésére, valamint 25 650 E Ft címzett és 414 311 E Ft céltámogatási előirányzatról történő lemondásra tesz javaslatot az 1999. évi költségvetés végrehajtásáról szóló törvényjavaslatban. A vizsgálat által feltárt jogtalan állami támogatás igénybevételek a következők miatt történtek: - nem támogatott célra történő igénybevétel és felhasználás (az
igénybejelentésben nem szereplő feladatra, üdülőingatlanok szennyvízcsatornázására). - az ÁFÁ-t levonták (visszaigényelték), így a le nem vonhatóként tervezett ÁFÁ-ra jutó központi támogatás jogtalanná vált. - egyéb okok (a céltámogatási igénybejelentéshez csatolt műszaki dokumentáció tartalmától a közbeszerzési eljárás során eltértek, a beruházások előirányzat maradványok mellett befejeződtek, illetve az igénybejelentésben szereplő mennyiségi adatoknál kevesebb műszaki tartalmat valósítottak meg). Bármilyen jogcímen történő ÁFA visszaigénylés esetén az erre jutó címzett és céltámogatásról - a Cct. előírásai szerint - le kell mondani, elkerülve a kétszeres támogatás igénybevételt. A jelentés lezárásáig a vizsgált önkormányzatok - az Állami Számvevőszék javaslata alapján - 7 471 E Ft jogosulatlanul igénybe vett címzett és céltámogatást fizettek vissza a Magyar Államkincstárba, továbbá 245 782 E Ft címzett és céltámogatási előirányzatról való lemondási kötelezettségüknek tettek eleget. Az önkormányzatok által teljesített visszafizetés és lemondás az összes jogosulatlan felhasználás és előirányzat 41%-a. A címzett és céltámogatások vizsgálata alapján az Állami Számvevőszék jogtalan igénybevétel miatt tett visszafizetési, illetőleg előirányzat csökkentési, visszavonási javaslatai a képviselői-, illetve a bizottsági módosító indítványok figyelembevételével kerülnek az 1999. évi zárszámadási törvényjavaslatba.
JAVASLATOK A címzett és céltámogatások felhasználásának törvényes, eredményes és célszerű érvényesülése érdekében az Állami Számvevőszék javasolja, hogy: a belügyminiszter 1. kezdeményezze az ellenőrzés által feltárt 25 650 E Ft címzett és 414 311 E Ft céltámogatás előirányzat csökkentését - a képviselő-testületek által a le nem mondott állami támogatás figyelembevételével - az 1999. évi zárszámadási törvényjavaslatban (5. és 6. sz. mellékletek szerint); 2. a pénzügyminiszter bevonásával vizsgálja felül a céltámogatott beruházásokat indokolatlanul terhelő - az ÁSZ által már több éve kifogásolt - költségek körét (pl. közterülethasználati- bérleti és egyéb szolgáltatási díjak) a beruházási összköltség, az állami támogatások mérséklése céljából. a pénzügyminiszter
kezdeményezze a vizsgálat által feltárt, jogtalanul igénybe vett 7 290 E Ft címzett támogatás és 183 874 E Ft céltámogatás visszafizettetését és büntető kamatainak megfizettetését az 1999. évi zárszámadási törvényjavaslatban (3. és 4. sz. mellékletek szerint). a közlekedési és vízügyi miniszter, továbbá a belügyminiszter együttesen vizsgálják meg a szennyvízelvezetés- és tisztítás céltámogatásai területén évek óta növekvő mértékű és nagyságrendű - maradványok keletkezésének műszaki, hatósági és pénzügyi okait és ennek következményeként a tervezett beruházások megvalósításánál keletkezett elmaradások helyzetét. A felülvizsgálat tapasztalatai és eredményei alapján tegyen javaslatot a Kormány részére a szennyvízelvezetés- és tisztítási fejlesztések ütemszerű, hatékony és az Európai Unió direktíváinak is megfelelő végrehajtása érdekében.
II. Részletes megállapítások 1. Az 1999. évi beruházási és rekonstrukciós célok kijelölése, a támogatási igények elbírálása A Magyar Köztársaság 1999. évi költségvetéséről szóló 1998. évi CX. törvény a címzett és céltámogatások összegét 48 Mrd Ft-ban határozta meg. A támogatások 89%-át - 43 Mrd Ft-ot - a folyamatban lévő beruházások és rekonstrukciók támogatási igénye kötötte le. A folyamatban lévő címzett támogatással megvalósuló feladatok 1999. évi támogatási üteme 19 Mrd Ft, a céltámogatásoknál pedig 24 Mrd Ft volt, így az új címzett és céltámogatásokra együttesen csak 5 Mrd Ft volt fordítható. A helyi önkormányzatok címzett és céltámogatási igénybejelentéseinek felülvizsgálatára a Belügyminisztériumban került sor. A címzett támogatási igények elbírálási folyamatában az ágazatilag illetékes szakminisztériumok (Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztérium, Oktatási Minisztérium) résztvettek és véleményük meghatározó volt a döntéselőkészítés területén. A céltámogatási önkormányzati igények felülvizsgálata - a TÁKISZ-ok előzetes ellenőrzését követően - ugyancsak a Belügyminisztériumban történt, az egyes ágazatok szakreferensi rendszere keretében. A szakminisztériumok bevonására csak esetenként került sor. A Belügyminisztériumba és a szakminisztériumokba 1999. évre összesen 43 db új címzett támogatási igény érkezett, amelynek összes támogatási igénye meghaladta a 45 Mrd Ft-ot, s az 1999. évi támogatási üteme 5,7 Mrd Ft-ot tett ki.
A címzett támogatásoknál a Cct-ben meghatározott döntéselőkészítő folyamat első szakaszának lezárásaként az 1148/1998. (XI.27.) Kormány határozatban - a helyi önkormányzatok beruházási koncepciója alapján - 2 Mrd Ft támogatást fogadtak el az 1999. évi új induló beruházásokra. A támogatásra javasolt beruházások 2000. évi támogatási ütemét 6,5 Mrd Ft-ban, a 2001. évi támogatási ütemét pedig 6,4 Mrd Ft-ban határozták meg oly módon, hogy az 1999. évet követően is - évenként - legyen lehetőség új beruházások indításának központi költségvetési támogatására. A döntést követően a helyi önkormányzatok 31 beruházás műszaki és pénzügyi előkészítését kezdhették meg. ˇ A döntés előkészítés második szakaszában a törvényi feltételek alapján elkészített címzett támogatási igények benyújtására sor került. ˇ A kormánydöntés figyelembevételével a Belügyminisztérium a szakminisztériumok együttműködésével a benyújtott igénybejelentéseket feldolgozta. Az egyre gyakoribb vízkárok megelőzése érdekében szükséges volt a belterületi vízrendezésre benyújtott legfontosabb és a feltételeknek megfelelő igények támogatása. Az egészségügyi ellátás területén javasolt kórház rekonstrukciók célja a korszerűbb ellátás megvalósítása volt. A közoktatási és kulturális szolgáltatásnál javasolt beruházások kiválasztásánál elsőbbséget kaptak a halaszthatatlan rekonstrukciós munkálatok, az egyedi, speciális képzési profilú, nagy vonzáskörzettel rendelkező középfokú oktatási intézmények és a kistelepüléseken elsősorban a többfunkciós létesítmények fejlesztései, a zsúfoltság, valamint a területileg szórtan elhelyezkedő intézményegységek megszüntetését célzó beruházások. A mérlegelésnél - a fentieken túl - fontos szempont volt a költségkímélő megoldások előtérbe helyezése. A törvényi feltételeknek megfelelő címzett támogatási igények alapján a támogatásra javasolt 1999. évi új címzett támogatások főbb adatai a következők: Támogatásra Benyújtott Támogatásra javasolt Megnevezés
javasolt beruházási koncepciók száma
címzett támogatási igények száma
1999. évi támogatás összege (millió Ft)
száma
1999. évi támogatás összege (millió Ft)
Vízgazdálkodás
2
3
255
2
200
Egészségügyi ellátás
9
16
3884
7
600
Szociális ellátás
4
4
400
4
400
12
14
523
12
435
4
6
683
4
365
Közoktatás Kultúra
Összesen: 31 43 5745 29 ˇ Az Országgyűlés 1999. június 15-i ülés napján hozott 1999. évi LIX. törvénnyel 30 új induló címzett támogatott beruházást hagyott jóvá és elfogadta ezen beruházások 2000-2003. közötti ütemeinek támogatási előirányzatait is.
2000
Az 1999. évi költségvetési törvényben az új induló céltámogatásokra mintegy 3 Mrd forint került jóváhagyásra. A helyi önkormányzatok 1999. évre 467 db új céltámogatási igényt nyújtottak be. Az igényelt céltámogatással 282,2 Mrd Ft összköltségű beruházás megvalósítását tervezték, amelyből 163,4 Mrd Ft a céltámogatás és 118,8 Mrd Ft saját forrás biztosítását vállalták. ˇ Az 1999. évi új céltámogatásokra rendelkezésre álló több mint 3 Mrd Ft-ból az összes jogosultnak megfelelő céltámogatási igény kielégítése nem volt lehetséges. A 63 db jogszabályi feltételeknek megfelelő céltámogatási igény kielégítéséhez 108 db igénybejelentés feldolgozása vált szükségessé. Az igénykielégítés rendje a szabályozásnak megfelelően történt. ˇ A benyújtott és ezen belül a jogszabályi feltételeknek megfelelő, támogatott igények célok szerinti megoszlása a következő: ˇ ˇ
A benyújtott
A feltételeknek megfelelő,támogatott
céltámogatási igények Célok megnevezése
száma
1999. évi támogatási üteme, (millió Ft)
száma
1999. évi támogatási üteme, (millió Ft)
Életveszélyessé vált általános iskolai tanterem kiváltása
22
413
19
320
Működő kórházak és szakren- delők (beleértve az önálló fogá- szati rendelőt is) gép-műszer beszerzései
46
1443
13
419
Települési szilárdhulladéklerakó építése
9
676
4
170
Szennyvízelvezetés- és tisztítás
390
29742
27*
2252*
Összesen:
467
32274
63
3161
* A feltételeknek megfelelő és a költségvetési előirányzatból még kielégíthető céltámogatás Az 1999. évben új céltámogatással finanszírozásra javasolt beruházások összköltsége 21,8 Mrd Ft volt, ebből 41,4%, mintegy 9 Mrd Ft a vállalt saját forrás és közel 13 Mrd Ft a beruházás teljes időszakára igényelt céltámogatás összege. Az igénykielégítés sorrendje szerint: ˇ Az életveszélyessé vált általános iskolai tanterem kiváltására 22 db igény érkezett, ebből 3 nem felelt meg a feltételeknek. A feltételeknek megfelelő igények céltámogatási összege közel 0,6 Mrd Ft, aminek a segítségével mintegy 1,1 Mrd Ft értékű beruházás valósítható meg. Az 1999. évi támogatás összege 0,3 Mrd Ft tett ki. A továbbiakban támogatott célokra felhasználható előirányzat mintegy 2,8 Mrd Ft volt. A szabályozási rendszer változásának megfelelően az összeg felosztása a megadott arányok szerint történt (15%, 15%, illetve 70%). ˇ 0,4 Mrd Ft jutott működő kórházak és szakrendelők (beleértve az önálló fogászati rendelőt is) gép- műszer beszerzéseire. E célra - a rendkívül elhasználódott orvosi műszerparkra tekintettel - az önkormányzatok részéről egyre nagyobb volt az érdeklődés. A benyújtott igények száma 46 db. A pénzügyi lehetőség 13 beruházás indítására nyújtott fedezetet. A 0,4 Mrd Ft összegű céltámogatással 0,9 Mrd Ft beszerzés valósítható meg. Ezek a beruházások gyakorlatilag egy év alatt megvalósulnak. ˇ A céltámogatással történő települési szilárdhulladék lerakótelep építésére, megvalósításra összesen 9 db igény érkezett be. Ebből 5 db nem felelt meg a jogszabályi feltételeknek. A megfelelőek összes céltámogatási igénye mintegy 1 Mrd Ft, amelyből közel 0,2 Mrd Ft az 1999-ben igényelt támogatás. A céltámogatások segítségével közel 2 Mrd Ft értékű beruházás valósítható meg. A céltámogatások segítségével így 4 új térségi szilárdhulladék lerakótelep létesülhet. ˇ A szennyvízelvezetés- és tisztítás fogalomkörébe tartozik a szennyvíztisztító telep építése, a települési folyékonyhulladék
(tengelyen szállított szennyvíz) tisztítótelep és szennyvízcsatorna-hálózat építése. Ezen a területen - a felhasználható 2,2 Mrd Ft-ból - 27 beruházás támogatására nyílt lehetőség. E több év alatt megvalósuló beruházások összköltsége közel 18 Mrd Ft-ot tett ki, amelyből 10,8 Mrd Ft a céltámogatás. 1999. évre a támogatási igény 2,2 Mrd Ft. A helyi önkormányzatok 1999. évi új céltámogatásáról szóló Kormány közlemény 1999. június hónapban jelent meg, amely tartalmazta a 63 db céltámogatás évenkénti jóváhagyott - ütemet 1999-2003. évek közötti időszakra. Az 1997-ben korszerűsített Cct. teljes körű működésének első esztendeje az 1999. év volt. A szabályozás változás fontosabb elemei a következők: ˇ A céltámogatott beruházások saját forrás megteremtésének gondjait enyhítette, hogy 10%-ponttal (a költségigényes szennyvízcsatorna-hálózat építésnél az 5000 fő alatti állandó népességű településeken 20%-ponttal) emelkedett a céltámogatások aránya. ˇ A támogatásokra benyújtott igények meghaladták a költségvetési törvények ezirányú kereteit. Ezért korábban a költségvetési törvényekben évente rangsorolták a céltámogatási célokat. 1999-től a céltámogatási célokra szolgáló költségvetési keretet hosszabb távra úgy szabályozták, osztották meg a Cct-ben, hogy az életveszélyessé vált iskolai tantermek kiváltása után fennmaradó támogatási lehetőség 15-15%-a a települési szilárd hulladék lerakótelep építésére, illetve a működő kórházak és szakrendelők (fogászat) gép-műszer beszerzéseire, míg 70%-a a szennyvízelvezetés- és tisztítás céljaira fordítható. Az egyes céloknál az igénykielégítési sorrendet a Cct. melléklete határozza meg. ˇ A beruházások döntéselőkészítéséhez megvalósíthatósági tanulmányt kell készíteni. Központi támogatás csak e tanulmány szakmai értékelése által összességében legelőnyösebb megoldásra (változatra) adható. Ez a változtatás a korábbiaknál célszerűbb beruházások kiválasztását, létrehozását segítette elő. ˇ A további térségi összefogást, a kihasználatlan szennyvíztisztító telepek gazdaságosabb üzemeltetését, de a szennyvízcsatorna-hálózat építésének jobb pénzügyi megalapozását is segítheti, hogy a csatorna építésénél: ˇ más önkormányzat, vagy az állam tulajdonába lévő szennyvíztisztító telepre történő csatlakozás esetén a céltámogatási arány 10%-ponttal növekszik. ˇ a céltámogatási igénybejelentéshez csatolni kell az önkormányzat nyilatkozatát arról, hogy az ingatlantulajdonosok legalább 60%-a vállalta a bekötést.
2. Az önkormányzatok fejlesztési tevékenységének megalapozottsága A vizsgált önkormányzatok fejlesztési programja és a beruházási döntéseik között szoros összefüggés nem volt megállapítható. A
céltámogatások segítségével indított beruházások fő motiváló tényezője az egyre inkább szorító környezetvédelmi problémák megoldására való törekvés és az ezzel összefüggő lakossági elvárásoknak való megfelelés volt, valamint az, hogy az állam központi támogatást nyújtott ezeknek a céloknak a megvalósítására. A központi támogatások segítségével megvalósult önkormányzati beruházások szakmai, műszaki előkészítése döntően a közreműködő külső tervező és lebonyolító szervezetek (személyek) tevékenységének színvonalától függött, mivel a községek, nagyközségek hivatali szervezete e feladatok ellátására nem volt felkészülve. Az önkormányzatok beruházásainak előkészítésére és megvalósítására átfogó beruházási szabályozás nem állt rendelkezésre. Részben ezzel függött össze, hogy az ellenőrzéssel érintett 88 önkormányzat közül csak 3 szabályozta beruházási, felújítási tevékenységét, részben pedig azzal, hogy ennek célszerűségét - mivel készítésük nem volt kötelező - nem ismerték fel. A beruházási (rekonstrukciós) program mindenütt megfelelő volt, a beruházási célt képviselő-testületi határozattal minden esetben jóváhagyták. A címzett és céltámogatási igénybejelentéshez előírt műszaki terveket (műszaki leírás, átnézetes és részletes helyszínrajz, stb.) azonban gyakran változtatták, a hatósági engedélyek hiányoztak, illetve nem voltak összhangban a műszaki tartalommal. Sarród , Sobor, Lövő, Tiszasas, Márkó, Nagyoroszi, Táborfalva, Verőce, Méhtelek (szennyvízcsatorna, illetve szennyvíztisztítótelep), Nagycserkesz, Kölcse, Gemzse, Tuzsér (életveszélyes általános iskola) (Függelék 1.). A céltámogatás segítségével megvalósult közös beruházásoknál az érintett önkormányzatok - az előírásoknak megfelelően - együttműködési megállapodásokat kötöttek egymással. Babarc - Szajk, Hímesháza (Székelyszabar, Görcsönydoboka, Szűr), Vásárosdombó - Kaposszekcső. A központi támogatással megvalósult, 1999. évi új induló beruházásokhoz szükséges megvalósíthatósági tanulmányok - a beruházások változatainak bemutatásával - rendelkezésre álltak. A beruházások lebonyolítójának (műszaki ellenőrének) kiválasztása az esetek döntő többségében (88,6%-ában) megfelelő volt. A lebonyolítási (műszaki ellenőrzési) díj csak esetenként érte el a szolgáltatásokra vonatkozó közbeszerzési értékhatárt. A lebonyolító (műszaki ellenőr) kiválasztásánál a Kbt. előírásait egy önkormányzat sértette meg. Medina (Szedres) (szennyvíztisztítótelep- és csatorna) (Függelék 2.)
A nem megfelelő versenyeztetés és a megbízások területén négy beruházásnál tapasztaltunk hiányosságokat. Nagykörű (életveszélyes általános iskola kiváltása); Ipolytarnóc (szennyvíz- tisztítótelep- és csatorna); Alsóőrs: (szennyvízcsatorna).(Függelék 2.) A vizsgálattal érintett önkormányzatok - az építési beruházásra előírt értékhatár elérése esetén - a beruházás kivitelezőjét közbeszerzési eljárás keretében választották ki, figyelemmel az előminősítési kötelezettség értékhatárára is. A lebonyolítók közreműködésével folytatott közbeszerzési eljárások általában eredményesek és szabályosak voltak. A Kbt. előírásait 44 beruházásnál (34,6%) nem tartották be. A szabálytalanságok 73,5%-a a Kbt. 32. § (2) bekezdésének megsértésével volt összefüggésben, mivel az ajánlatkérők az ajánlati felhívást, illetőleg az előminősítési eljárással összefüggő hirdetményt akkor is közzétették, amikor nem rendelkeztek a szerződés teljesítését biztosító pénzügyi fedezettel, vagy az arra vonatkozó biztosítékkal, hogy a teljesítés időpontjában az anyagi fedezet rendelkezésre fog állni. Ezáltal az Áht. 12/A. § (1-2) bekezdéseinek és 98. § (7-8) bekezdéseinek követelményei nem érvényesültek. Sarród, Szamosszeg, Nemesszalók, Nagyrécse, Medina, Lövő (szenny- víztisztítótelep-, és csatorna). (Függelék 2.) A Kbt. egyéb előírásait 13 beruházásnál nem tartották be. Ezeknél az ajánlatkérés feltételeként a szerződéskötéshez szükséges engedély hiányzott, a tárgyalásos eljárás során az ajánlattételre a szükségesnél kevesebb időt biztosítottak, nem tették közzé a pályázat eredményét a Közbeszerzési Értesítőben, vagy csak késve, nem a részvételi felhívásban meghatározott alkalmassági szempontok alapján történt az előminősítés. Csapi (általános iskola és diákotthon); Hímesháza (szennyvíztisztítótelep- és csatorna); Medina (szennyvíztisztítótelep- és csatorna); Tiszatenyő (8 tantermes általános iskola tornateremmel). (Függelék 2.) A közbeszerzési eljárások során az elutasított ajánlattevők 8 esetben kezdeményeztek jogorvoslati eljárást a Közbeszerzések Tanácsa Közbeszerzési Döntőbizottságánál. A Közbeszerzési Döntőbizottság 4 önkormányzat 7 beruházásánál állapította meg az ajánlatkérők részéről a Kbt. megsértését és ennek keretében az önkormányzatokra összesen 10,06 M Ft bírságot és/vagy eljárási díjat szabott ki. Kerecsend, Nemesszalók, Ipolytarnóc, Hímesháza (szennyvíztisztítótelep, illetve csatorna). (Függelék 2.)
A központi támogatás segítségével megvalósult beruházások pénzügyi előkészítésének első lépéseként a tervezett összköltséget kellett meghatározni. A céltámogatásra igényt benyújtó önkormányzatok a beruházás tervezett összköltségének meghatározásához figyelembe vették a szakminisztériumok által közzétett fajlagos költségeket. Ugyanez mondható el a vízügyi ágazatba tartozó beruházásokra címzett támogatási pályázatot benyújtott önkormányzatokról. Korábbi és jelenlegi ellenőrzési tapasztalataink szerint a szennyvízelvezetés- és tisztítás ágazatban a fajlagos költségek az indokoltnál magasabbak és nem veszik figyelembe a települések szerkezetét, a helyi adottságokat. Ebből következik, hogy a tervezett költségekben jelentős tartalékok vannak. Sobor, Lövő, Szigetmonostor, Farkasgyepű (szennyvízcsatorna, illetve települési folyékony hulladék tisztítótelep). (Függelék 3.) A szennyvízelvezetésre- és tisztításra vonatkozó fajlagos költségek indokolatlan előirányzat lekötést, illetve fel nem használt maradványokat okozó hatása abban rejlett, hogy 1999-ig tartalmazták a vissza nem igényelhető, le nem vonható ÁFÁ-t, amelyet állami támogatás fedezett. A beruházás folyamatában, vagy a beruházás befejezését követően - élve a törvényi lehetőségekkel - a visszaigényelt ÁFÁ-val arányos központi támogatás igénybevétele - a kétszeres támogatás miatt - jogtalanná vált, és/vagy felesleges központi előirányzat lekötést eredményezett Az ÁSZ korábbi javaslata alapján a KHVM hatáskörébe tartozó fajlagos költségek - köztük a szennyvízelvezetésre- és tisztításra vonatkozók - 2000. évtől már nem tartalmazzák az ÁFÁ-t. A címzett- és céltámogatás segítségével megvalósult vizsgált beruházások mindössze 20%-ának a pénzügyi előkészítését ítélhetjük megfelelőnek. Nem megfelelő, illetve csak részben volt megfelelő az ezirányú előkészítő tevékenység a beruházások 80%-ánál. Az érintett önkormányzatok a beruházásokat pénzügyileg nem tudták megalapozni, erőfeszítéseik ellenére a fejlesztési feladatok és pénzügyi források összhangját nem tudták biztosítani. A tőkeigényes szennyvízközmű beruházásoknál az önkormányzatok a saját forrásaik csökkentése érdekében egyéb állami pénzalapokat pályáztak meg (VICE, KKA/KAC, TERKI, CÉDE)., azonban pályázataikat - a Cct. szabályozásával ellentétben - a beruházás megkezdése után, vagy a céltámogatás elnyerését követően nyújtották be. Az önkormányzatok nem rendelkeztek megfelelő időben a feladatok megvalósításához szükséges pénzügyi eszközökkel azért sem, mert az egyéb állami támogatások elbírálása a céltámogatástól időben és rendszerében is eltérően történt. A 263/1997. (XII. 21.) sz. Kormányrendelet, illetve annak hatályon kívül helyezését követően a 217/1998. (XII. 30.) sz. Kormányrendelet 78-93. §-ai a központi és az egyéb állami pénzforrások összehangolását célozták, ez azonban a gyakorlatban nem érvényesült. Nagyoroszi, Ipolytarnóc, Szamosszeg, Zalaszántó, Zalaszentiván,
Kunágota, Szalkszentmárton (szennyvíztisztítótelep- és csatorna). (Függelék 4.) Az egyéb állami támogatások elutasítása, illetve odaítélése időigényesnek bizonyult. A fejlesztések forrás teremtésének folyamatában 1998. és 1999. évben különösen a KKA/KAC forráshiánya okozott bizonytalanságot és késedelmet. Ez nagy bizonytalanságot idézett elő, mivel ezen tervezett pénzeszközök saját erőn belüli aránya magas volt. Emiatt jelentősen elhúzódott a szennyvízközmű beruházások kezdése. Akasztó, Báta, Bátya, Monósbél, Tiszasas, Szigetmonostor, Farkasgyepű, Nagyrécse, Nyírtass, Tiszavalk (szennyvíztisztítótelep- és csatorna). (Függelék 5.) A késedelmes döntés, az ismételt pályáztatás miatt szakaszolni kellett a beruházást, (Vásárosdombó szennyvízcsatorna), nem nyílt lehetőség a komplex megvalósításra (Babarc szennyvízcsatorna), illetve a beruházás meghiúsult (Vaskút szenny- víztisztítótelep- és csatorna). A címzett támogatás segítségével beruházásokat megvalósító önkormányzatok is csak késéssel jutottak hozzá az egyéb állami pénzforrásokhoz. Ez azt eredményezte, hogy részben meghosszabbodott az az idő, ami a címzett támogatás odaítélése és a beruházás kivitelezésének megkezdése között eltelt. Jászdózsa (Idősek Otthona), Kőtelek, (belterületi vízrendezés); Tiszatenyő (8 tantermes általános iskola tornateremmel). Az egyéb források bizonytalansága miatt (Szentegát ivóvízminőség javítás), (Matty közműves ivóvízellátás), (Mónosbél, Nagyoroszi, Táborfalva, Farkas- gyepű, Nemesszalók, Nagyrécse szennyvízcsatorna- és tisztítótelep), (Újszilvás életveszélyessé vált általános iskolai tanterem kiváltása) önkormányzatai (víziközmű társulat) hitelfelvételre kényszerültek. A kötvénykibocsátás, vagy más hosszúlejáratú kötelezettség általában nem játszott szerepet a fejlesztésekhez szükséges saját források biztosításában. A vizsgálattal érintett községi önkormányzatok fejlesztési hitelek felvételére csak minimális összegben voltak képesek, mivel ennek visszafizetéséhez nem rendelkeztek kellő pénzügyi fedezettel. Az egyéb állami támogatások - a központi támogatásokkal nem kellően összehangolt működésük ellenére - hozzájárultak a központi támogatások (elsősorban céltámogatások) segítségével megvalósult beruházások forrásainak biztosításához. Az önkormányzatok az egyéb állami támogatások nélkül nem lettek volna képesek ezeket a beruházásokat megvalósítani, hiszen a beruházások összköltségét meghatározó mértékben ezek fedezték. Sobor, Sarród, Táborfalva, Csemő, Nemesszalók (szennyvízcsatorna- és tisztítótelep) (Függelék 6.)
A rosszul felmért pénzügyi lehetőségek, a saját forrás hiánya következtében előfordult, hogy a már elnyert központi támogatást sem tudták igénybe venni, a beruházást ezért nem kezdték meg. Ugod, Gyenesdiás, Uszód, (szennyvízcsatorna- és tisztítótelep) Szemely (faluház). (Függelék 7.) A beruházások forrásainak előteremtése érdekében néhány önkormányzat értékpapírokat és más vagyonelemeket értékesített és számolt befektetői hozzájárulás lehetőségével is. (Kék oktatási és művelődési intézmény), (Miske általános iskola bővítés), (Babarc szennyvízcsatorna), (Mónosbél, Üröm, Alsónémedi, Isaszeg szennyvízcsatorna-és tisztítótelep). Az önkormányzati saját források biztosításának elősegítése érdekében víziközmű társulatok alakultak, bevonva a lakossági forrásokat is a fejlesztésekbe. (Kőtelek belterületi vízrendezés), (Tengelic, Medina, Himesháza szennyvízcsatorna- és tisztítótelep), (Babarc szennyvízcsatorna). A lakossági hozzájárulások megelőlegezésére a víziközmű társulatok kedvezményes kamatozású hiteleket vettek fel. A hitelek, valamint járulékai visszafizetésére az önkormányzatok készfizető kezességet vállaltak. Két önkormányzatnál ennek mértéke meghaladta a kötelezettségvállalásra - a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvényv (továbbiakban: Ötv) 88. §ában - meghatározott felső határt. Jelenleg ez még nem okozott gondot, de a későbbiekben esedékes törlesztés kapcsán - a lakosság fizetési moráljától függően - nehéz pénzügyi helyzet kialakulását eredményezheti. Farkasgyepű, Nemesszalók (szennyvízcsatorna- és tisztítótelep). (Függelék 8.) A nagy költségigényű szennyvízközmű beruházásoknál az érintett önkormányzatok gyenge pénzügyi pozíciói és az egyéb állami támogatások megszerzésének bizonytalansági tényezői is közrejátszottak abban, hogy a saját források kiváltása érdekében szabálytalan megoldásokat is alkalmaztak az önkormányzatok. A beruházás kivitelezőjével közterület foglalási-, ingatlan bérleti-, eszközhasználati stb. szerződéseket kötöttek. Gyakran az önkormányzatok által nyújtott szolgáltatások értéke nem állt arányban az általuk felszámított díjjal. Máza, Sobor, Nagyoroszi, Tar, Táborfalva, Méhtelek, Ugod, Nagyrécse (szennyvízcsatorna- és. tisztítótelep). (Függelék 9.) Előfordult olyan eset is, hogy az önkormányzat semmilyen szolgáltatást nem nyújtott, a beruházás fővállalkozója ennek ellenére - együttműködési szerződés alapján - pénzeszközöket utalt át az önkormányzatnak a fejlesztés saját forrásának biztosítására Medina (szennyvízcsatorna- és tisztítótelep).
Méhtelek (Függelék 9.) polgármestere a szennyvízközmű beruházása során testületi felhatalmazás nélkül, jogosulatlanul kötött olyan kölcsönszerződést a vállalkozóval, amely az állami támogatással létrejött közművagyon elidegenítésének veszélyével járt. Ezek a konstrukciók rontják a központi és az egyéb állami támogatások hatékonyságát. A kivitelezési szerződésben foglaltak, ezen belül elsősorban a befejezési határidők számonkérése és az ezzel összefüggő kötbérezés érvényesítése a pénzügyi függőség miatt nehéz helyzetbe hozta az önkormányzatokat. A kivitelezők a számukra felmerülő többletköltségeket a vállalkozói díjban azért tudták érvényesíteni, mert a beruházások tervezett összköltsége meghatározásának alapját képező KHVM által megállapított fajlagos költségek magasak voltak. A közbeszerzési eljárás során a vállalkozói ajánlati díjak pedig köztudottan a központi támogatások meghatározásánál figyelembe vett és közzétett tervezett összköltség közelében szóródtak, az indokoltnál nagyobb költségfedezeti hányadot tartalmaztak. Legális bevétele származott viszont az érintett önkormányzatoknak, hogy a közút nem közlekedési célú igénybevételéért a kivitelezőknek - a közúti közlekedésről szóló 1998. évi I. törvény 37. § (1) bekezdése, illetve a 19/1994. (V. 31.) KHVM rendelet alapján - 1999-től díjat kellett fizetni a közút tulajdonosa (kezelője) részére. Egyes beruházások összes állami támogatásának, illetve tisztán önkormányzati saját forrásának aránya lényeges eltéréseket mutatott. Jelentős mértékű saját források (Sarród, Sobor, Nyírtass, Mónosbél, Szigetmonostor, Ipolytarnóc, Ugod, Üröm, Táborvalva, Szamosszeg, Csemő), illetve azokat kiváltandó egyéb állami támogatások (Mónosbél, Tiszasas, Nagyoroszi, Szigetmonostor, Farkasgyepű, Nagyrécse, Nyírtass, Nemesszalók, Zalaszentiván, Zala- szántó) hiányoztak ezen önkormányzatok szennyvízcsatorna- és tisztítótelepi beruházásainál. Nyírtass, Mónosbél, Szigetmonostor esetében mindkét forráshiány előfordult. A címzett támogatást elnyert vizsgált beruházások közül a nem megfelelő pénzügyi előkészítés, a saját forrás hiánya egy beruházás meghiúsulásához vezetett Szemely (faluház kialakítása). A központi támogatásban részesült önkormányzatok a saját forrásra vonatkozó előírásokat csak részben tartották be. A szükséges, illetve rendelkezésre álló saját forrásokat általában a támogatás második évi ütemétől szerepeltették a módosított költségvetési rendeletben. Az egyéb állami támogatásokkal kapcsolatos bizonytalansági tényezők nem tették lehetővé, hogy az önkormányzatok a saját forrást pontosan tervezni tudják. Mónosbél, Szigetmonostor, Gégény, Kék, Nábrád, Nyirtass, Farkas- gyepű, Nemesszalók, Ugod (szennyvízcsatorna- és tisztítótelep); Üröm (életveszélyessé vált általános iskolai tantermek kiváltása). (Függelék 10.)
Az önkormányzatok a címzett és céltámogatásokra vonatkozó finanszírozási szerződéseket időben megkötötték. Az egyéb állami támogatásokra vonatkozó szerződések és finanszírozási szerződések megkötése időigényes, a támogatásról való döntés elhúzódása, illetve a közbeszerzési eljárás egyes dokumentumainak csatolási kötelezettsége késedelmet okoztak, ami kedvezőtlen hatással volt a beruházási folyamatra.
3. A beruházások megvalósítása, a pénzügyi teljesítés alakulása A céltámogatás segítségével megvalósult beruházások építőipari kivitelezésével összefüggő számlái megfeleltek az előírásoknak, azok igazolása a műszaki ellenőr részéről minden esetben megtörtént. Az önkormányzatok a címzett és céltámogatások lehívásakor a támogatási arányokat betartották, ehhez a saját forrásokat biztosították. Ebben szerepet játszott az is, hogy már a kivitelezővel kötött vállalkozói szerződésekben a műszaki és pénzügyi ütemeket ténylegesen anyagi lehetőségeikhez igazították. Egyedi jellegű hibák előfordultak (műszaki és pénzügyi teljesítés összhangjának hiánya, ellenőrzés, illetve kötelezettségvállalás elmaradása, összeférhetetlenség). Lövő, Isaszeg, Nagyrécse, Farkasgyepű, Nagyoroszi (szennyvízcsatorna-és tisztítótelep). (Függelék 11.) Hiányosságként állapítottuk meg, hogy helyenként a céltámogatások lehívásához a számlavezető pénzintézethez benyújtott egyes számlákra nem vezették rá teljeskörűen a 9/1998. (I. 23.) sz. Kormányrendelet 20. §-ában előírtakat (Boldog, Kerecsend, Nagyoroszi), illetve a számlázott tételekből nem volt megállapítható a támogatott és a nem támogatott műszaki tartalom és az ahhoz tartozó számlaérték (Újhartyán). Az ellenőrzött, központi támogatás segítségével megvalósult beruházások 16,1%-a volt tervszerű, 48,2%-a tervszerűtlen, 35,7%-a pedig részben tekinthető tervszerűnek. Kedvezőbb a kép a címzett támogatásos beruházások esetében, ugyanis a vizsgált körbe tartozó ezen beruházások 40%-a tervszerűen valósult meg. A tervszerűséget a műszaki tartalom szempontjából értékelve viszonylag kevesebb eltérést állapítottunk meg. Ezek a tervszerűtlenségek a szakmai-, műszaki előkészítés- és a kivitelezés hiányosságaival függtek össze, amelyek tervmódosításokat tettek szükségessé. Sarród, Márkó (szennyvízcsatorna); (Függelék 1.) Táborfalva, Verőce, Tar (szennyvízcsatorna- és tisztítótelep), (Függelék 12.) Uszód (szennyvíz- csatorna),- (Függelék 7.)
A kivitelezés során észlelt jelenségek miatt két esetben módosítani kellett a céltámogatási igénybejelentés szerinti műszaki tartalmat. Pellérd (szennyvízcsatorna), Tengelic (szennyvíztisztítótelep) (Függelék 12.) A vizsgált céltámogatásos fejlesztések tervszerűségét az időbeliség szempontjából tekintve viszont nagyon kedvezőtlen a kép. A beruházásokat a tervezettnél később kezdték és később is került sor a befejezésükre. Az időbeli tervszerűtlenségek döntően az önkormányzati saját forrás hiányával, illetve azzal voltak összefüggésben, hogy az egyéb állami támogatásokhoz - ezen belül különösen a KAC-hoz - csak nehezen, a pályázatnál kisebb összegben, vagy egyáltalán nem jutottak hozzá az önkormányzatok. A tervezetthez képest időbeli csúszások alakultak ki a következő vizsgált, céltámogatott beruházásoknál: Csemő, (Függelék 6.) Mónosbél, Szigetmonostor, Gégény, Kék, Náb- rád, Nyirtass, Farkasgyepű, Nemesszalók, Ugod, (szennyvízcsatorna-, illetve tisztítótelep), Üröm (életveszélyes általános iskola). (Függelék 10.) Nagyoroszi, Szamosszeg, Ipolytarnóc, Nagyrécse, Zalaszentiván, Felsőkelecsény, Kétegyháza Újkígyós, Vásárosdombó (szennyvízcsa- torna-, illetve tisztítótelep); (Függelék 13.), Tengelic (életveszélyessé vált általános iskolai tantermek kiváltása) (Függelék 12.), Nagykörű, Uszód (életveszélyessé vált általános iskolai tantermek kiváltása) (Függelék 13.). A vizsgált címzett támogatásos fejlesztések tekintetében kedvezőbb a kép, hiszen ezeknél a műszaki átadásokra - Tolna Megyei Kórház kivételével - a tervezettnél csak 1-1,5 hónappal később került sor. Az előzőekben jelzett időbeli tervszerűtlenségekből következik, hogy a központi támogatási előirányzatok felhasználása - elsősorban a céltámogatásoké - igen kedvezőtlenül alakult. Az 1999. évben rendelkezésre állt 73 712,6 M Ft központi támogatási előirányzatból 39 254,9 M Ft-ot, 53,3%-ot használtak fel az önkormányzatok. Ez az alacsony mérték jelzi a központi támogatási rendszer hatékonyságbeli problémáit. A címzett és céltámogatásokat külön tekintve azonban összetettebb a kép. Az 1999. évben rendelkezésre állt 25 635,0 M Ft címzett támogatásból ugyanis 21 739,8 M Ft felhasználás történt, ami 84,8%-os felhasználási aránynak felelt meg. Az ellenőrzött címzett támogatások vonatkozásában valamivel kedvezőtlenebb volt ez az arány, 73,5%.
A céltámogatások pénzügyi teljesítése még ettől is elmaradt. Az 1999. évben rendelkezésre álló 48 077,6 M Ft céltámogatási előirányzatból csak 17 515,1 M Ft felhasználás történt. Ez annyit jelent, hogy az országos szinten rendelkezésre álló céltámogatási előirányzat 1999. évi felhasználásának aránya mindössze 36,4% volt, ami az előző éveket tekintve a legkedvezőtlenebb. Ennél is rosszabb volt a helyzet az 1999. évi ellenőrzött céltámogatások vonatkozásában, ahol a rendelkezésre álló előirányzatnak mindössze 24,5%-át használták fel az érintett önkormányzatok. Az előzőekből következik, hogy az összes céltámogatási előirányzatnak 1999. év végén 30 562,5 M Ft,azaz 63,6% volt a maradványa. A céltámogatási előirányzatokból 90,7%-kal részesedett a vízgazdálkodás (90,6%-kal a szennyvízelvezetés- és tisztítás), 3%-kal az egészségügyi és szociális ellátás, 1,7%-kal az oktatási és kulturális szolgáltatás és 4,6%-kal a szilárd hulladék lerakó telep építés. A rendkívül nagy összegű és mértékű céltámogatási előirányzatmaradványok alapvető oka, hogy a támogatási előirányzatok a nagy költségigényű szennyvízelvezetés- és tisztítás ágazatban jelentek meg döntő súllyal és az érintett települési önkormányzatok a vállalt saját pénzforrásokat nem voltak képesek biztosítani. Az egyéb állami pénzforrások (VICE, KAC,. TERKI, CÉDE, stb.) időben és teljes mértékben nem álltak rendelkezésükre, ezeknél a támogatásoknál a döntési rendszer továbbra sem igazodott a központi támogatásokéhoz. A céltámogatási előirányzat-maradványok képződéséhez még a következők járultak hozzá: - a közbeszerzési eljárás időigényessége (Ipolytarnóc szennyvízcsatorna- és tisztítótelep); - természeti problémák (árvíz, belvíz, vihar) és egyéb előre nem látható körülmények (Kétegyháza szennyvíztisztítótelep- és csatorna), (Újkígyós szennyvízcsatorna); - a céltámogatások BM-PM kiegészítő jegyzéke közzétételének időpontja, mely miatt a beruházás céltámogatásának tárgyévi felhasználására gyakorlatilag nem volt lehetőség; - a céltámogatási előirányzatokról való - a Cct-ben előírt döntően az ÁFA levonhatóvá válásával összefüggésben keletkezett - lemondási kötelezettségek nem teljesítése, mely miatt az előirányzatok, az előirányzat lekötések és a maradványok az indokoltnál nagyobbak voltak. Az érintett önkormányzatok 1999. évre vonatkozóan összesen 8 572,2 M Ft központi támogatás előirányzatról mondtak le. Ebből 727,0 M Ft-ot képviselt a címzett támogatás, 7 845,2 M Ft-ot pedig a céltámogatás előirányzata. Ez
utóbbiból 6 948,1 M Ft a szennyvízelvezetés- és tisztítás ágazatból származott, amely így az 1999. évre jutó céltámogatási előirányzat lemondásból 88,6%-kal részesedett. Ezen ágazat előirányzat lemondásai döntően az ÁFA levonhatóvá válásával, valamint az önkormányzatok saját forrásának hiányával voltak összefüggésben. Az 1999. évi címzett és céltámogatások országos előirányzatait, felhasználását és ezek maradványát az 1., 2., 3. sz.táblázatok, a vizsgált körre vonatkozóan pedig a 4., 5., 6. sz.táblázatok tartalmazzák. A vizsgált címzett és céltámogatások 1999. évi maradványait tételesen és az okok szerinti részletezésben a 10. sz. táblázat mutatja be. A címzett és céltámogatások, ezen belül a szennyvízelvezetési- és tisztítási ágazat támogatásai és maradványai országos idősorát (1991-1999.) a 8. és 9. sz. táblázatok részletezik.
4. A központi támogatások igénybevételének jogszerűsége A központi támogatások igénybevétele és felhasználása a törvényben, illetve a támogatás igénylésben meghatározott feladatra történt. Az ellenőrzött 127 beruházásból - az előirányzat lemondási kötelezettséggel és a támogatás felhasználással összefüggésben - 16 fejlesztésnél 19 szabálytalanságot állapított meg a vizsgálat. A feltárt, jogtalanul felhasznált, illetve lemondásra kötelezett központi támogatási előirányzat mindösszesen 631 125 M Ft, az ellenőrzött beruházások 1999. évi támogatás előirányzatának 4%-a volt. A vizsgálat 7 290 E Ft jogosulatlanul igénybe vett címzett és 183 986 E Ft jogosulatlanul igénybe vett céltámogatást állapított meg. Közülük az önkormányzatok az ellenőrzés lezárásáig 3 beruházást érintően 7 471 E Ft címzett- és céltámogatást visszafizettek. A vizsgálat megállapításai alapján az Állami Számvevőszék 7 290 E Ft címzett-, és 183 874 E Ft cétámogatás, együttesen 191 276 E Ft jogtalanul felhasznált állami támogatás visszafizetését kezdeményezi a Magyar Köztársaság 1999. évi költségvetésének végrehajtásáról szóló törvénytervezetben. A visszafizetésre javasolt címzett- és céltámogatásokat tételesen a 3. és 4. sz. mellékletek tartalmazzák. A helyszíni ellenőrzés tízenkettő beruházásnál 25 650 E Ft címzett és 414 311 E Ft céltámogatási - együttesen 439 961 E Ft - előirányzatról való lemondási kötelezettséget tárt fel. Ezek közül tíz beruházásnál az önkormányzatok az ellenőrzés lezárásáig 245 782 E Ft összegű címzett és céltámogatás előirányzat lemondási kötelezettségüket teljesítették. Ezzel összefüggésben az Állami Számvevőszék 25 650 E Ft címzett és 414 311 E Ft céltámogatási előirányzat (összesen 439 961 E Ft) csökkentésre,
illetve visszavonásra tesz javaslatt az 1999. évi zárszámadási törvénytervezetben. Az előirányzat lemondásra, illetve csökkentésre, visszavonásra javasolt címzett és céltámogatásokat az 5. és a 6. sz. mellékletek tartalmazzák. A címzett és céltámogatások - vizsgálat által feltárt - jogtalan igénybevétele a következő okok miatt történt: ˇ Nem támogatott célra történt céltámogatás igénybevétel A vizsgált fejlesztések közül 2 beruházásnál az igénybejelentésben nem szereplő feladatra, illetve nem támogatható műszaki tartalomra vízelvezető árok csövezésére és üdülőingatlanok csatornázásához hívtak le céltámogatást. A Cct. 14. § (8) bekezdése szerint, ha az önkormányzat a központi támogatást nem az igénybejelentésben megjelölt feladatra használta fel, akkor köteles a jogtalanul felhasznált támogatást visszafizetni. E törvény 3. sz. melléklete és a 9/1998. (I. 23.) Kormányrendelet 4. sz. mellékletének V. pontja alapján a támogatás az állandó népesség ellátására - üdülőterület csatornázására nem igényelhető. Ezen a címen 5 082 E Ft visszafizetési és 3 016 E Ft lemondási kötelezettség keletkezett. ˇ ÁFA levonás (visszaigénylés) miatt keletkezett jogtalan címzett- és céltámogatás igénybevétel. Ezen a jogcímen 12 127 E Ft visszafizetési és 200 400 E Ft lemondási kötelezettséget állapított meg az ellenőrzés. A Cct. 14. § (5) és (8) bekezdése, illetve 16. § (3) bekezdése szerint, valamint a 46/1993. (III. 17.) és 9/1998. (I. 23.) Korm. rendeletek melléklete (Adatlap) szerint az állami támogatás a le nem vonható (vissza nem igényelhető) ÁFA-hoz jár. Amennyiben az önkormányzat levonja (visszaigényli) az ÁFA-t lemondási kötelezettsége, illetve a levonható (visszaigényelhető) ÁFAra lehívott központi támogatás esetén visszafizetési kötelezettsége is keletkezik. ˇ Egyéb okok: A 173 955 E Ft céltámogatási visszafizetési és 210 895 E Ft lemondási kötelezettség amiatt keletkezett, hogy egyrészt a céltámogatási igénybejelentéshez csatolt műszaki dokumentáció (vízjogi létesítési engedély) tartalmától a közbeszerzési eljárás során egy esetben eltértek, másrészt a beruházások előirányzat maradványok mellett befejeződtek, illetve az igénybejelentésben szereplő mennyiségi adatoknál kevesebb műszaki tartalmat valósítottak meg. A Cct. 14. § (1) bekezdésének a, pontja szerint az önkormányzat a központi támogatásra való jogosultságát elveszíti, ha a közbeszerzési eljárás során a közbeszerzés tárgyára vonatkozó részletes műszaki leírásban eltér a központi támogatás alapját képező érvényes hatósági engedély és az ahhoz tartozó tervdokumentáció tartalmától. Továbbá e törvény 14. § (4) bekezdésének e, pontja alapján haladéktalan lemondási kötelezettség áll fenn, ha az önkormányzat a központi támogatást a befejezett beruházáshoz csak részben használta fel.
A Cct. 14. § (4) bekezdésének a, pontja szerint, ha az önkormányzat a közbeszerzés tárgyára vonatkozó részletes műszaki leírásban eltér a központi támogatás alapját képező érvényes hatósági engedélytől, akkor a fel nem használt előirányzatról haladéktalanul le kell mondania, illetve e tv. 14. § (5) bekezdésének a, pontja szerint, ha az önkormányzat nem az igénybejelentésben megjelölt önkormányzati feladatra használta fel, nem a cél szerinti alapfunkcióhoz vette igénybe a központi támogatást, ekkor a jogtalanul felhasznált központi támogatásról haladéktalanul le kell mondania. A 25 650 E Ft címzett támogatás előirányzat lemondási kötelezettség azért keletkezett, mert saját forrás hiányában az önkormányzat a feladat megvalósításától elállt, illetve a kivitelezést a támogatást jóváhagyó törvény kihirdetésétől számított 12, illetve 24 hónapon belül nem kezdte meg. Az előirányzat lemondás jogszabályi alapja a Cct. 14. § (4) bekezdésének c/ pontja - figyelemmel a 21/B. § (1) bekezdésére is valamint d/ pontja.
5. A beruházások számviteli elszámolása és belső ellenőrzése Az önkormányzatok gondoskodtak a központi támogatások segítségével megvalósuló folyamatban lévő beruházások számviteli nyilvántartásba vételéről, az elkészült fejlesztések műszaki átvételéről, üzembe helyezéséről és értékének könyvviteli elszámolásáról (aktiválásáról). A számviteli elszámolások vonatkozásában egyedi jellegű hiányosságokat tártunk fel: - az önkormányzatok az analitikus nyilvántartásban nem mindig különítették el a beruházásokat; - a mérlegben a már üzemelő fejlesztést nem a megfelelő mérlegsoron mutatták ki a befektetett eszközök között; - a beruházás aktivált értéke nem felelt meg a számviteli előírásoknak; - a folyamatban lévő beruházás beszerzési árát helytelenül határozták meg; - az egyedi analitikus nyilvántartást hiányosan töltötték ki. Nagyoroszi, Bánk, Isaszeg, Nagyrécse (szennyvízcsatorna- illetve tisztítótelep) (Függelék 14.) A beruházásokat lebonyolítók (műszaki ellenőrök), illetve az érintett önkormányzatok beruházásokkal összefüggő műszaki és pénzügyi ellenőrző tevékenysége többségében (78%-ban) kielégítőnek ítélhető. A műszaki
ellenőrzést megfelelő szakmai felkészültségű szervezetek, szakemberek végezték. Az önkormányzatok a központi támogatások segítségével megvalósult beruházások egy részének (22%) belső ellenőrzésére nem fordítottak kellő figyelmet, holott a beruházások nagyságrendje és bonyolultsága ezt mindenképpen indokolta volna (Tótkomlós szennyvíztisztítótelep- és csatorna), (Gyenesdiás, Nagyrécse szenny- vízcsatorna). A munkafolyamatba épített ellenőrzést a néhány helyen megalakított “beruházási munkacsoportok” és a pénzügyi vezetők végezték. Ide sorolható, hogy egyes önkormányzatok hivatalainak munkatársai koordinációs értekezleteken, egyeztető tárgyalásokon, helyszíni szemléken kisérték figyelemmel a beruházások folyamatát. (Kétegyháza, Kunágota, Medgyesegyháza, Himesháza, Babarc szennyvízcsatorna-, illetve tisztítótelep). A kisebb önkormányzatoknál a polgármester, esetleg a jegyző (körjegyző) a vezetői ellenőrzés keretében végzett műszaki-pénzügyi teljesítés ellenőrzést. Kivételesnek tekinthetjük azt az esetet, hogy függetlenített belső ellenőr végezte el a céltámogatás segítségével megvalósuló beruházás pénzügyi ellenőrzését (Kunágota szennyvíztisztítótelep- és csatorna). Az önkormányzatok a beruházások megvalósítása során és/vagy a befejezést követően külső céggel pénzügyi ellenőrzést mindössze 2 esetben végeztettek, 1 önkormányzatnál pedig a jóváhagyott 2000. évi ellenőrzési ütemterv tartalmazta a beruházás külső szakértővel történő vizsgálatát. (Kerecsend, Alsónémedi szenny- vízcsatorna- és tisztítótelep), (Újkígyós szennyvízcsatorna). Az ellenőrzések megállapításairól az önkormányzatok képviselőtestülei-nek tájékoztatása megtörtént. Találkoztunk olyan esettel, hogy a beruházás lebonyolítója (műszaki ellenőre) adott tájékoztatást a közös beruházás helyzetéről az érintett képviselő-testületeknek Hímesháza (szennyvíztisztítótelep- és csatorna). A képviselő-testületek tájékoztatása a beruházások állásáról általában megtörtént, jellemzően a költségvetési gazdálkodás tervezési, beszámolási rendszeréhez igazodóan, mely folyamatos tájékoztatásnak felelt meg. Ugyanakkor a képviselő-testületek tájékoztatását segítő, elemző, döntéselőkészítő dokumentumok a szükségesnél ritkábban készültek. A képviselő-testületek adott esetben, többnyire az elkerülhetetlen, általában jogszabályi kötelezettséggel összefüggő döntéseket, határozatokat meghozták. (Pl.: közbeszerzési ügyben, vállalkozási szerződés módosításakor). A központi támogatás segítségével megvalósult beruházások belső ellenőrzésének hatékonysága még nem kielégítő. A munkafolyamatba épített és a vezetői ellenőrzés funkcionálása nem elégséges. Szükséges lenne, hogy a
függetlenített belső ellenőrzés számára is jelöljék meg minden esetben feladatként a központi támogatással megvalósuló beruházások vizsgálatát, hiszen a beruházások folyamatában végzett belső ellenőrzésnek igen jelentős megelőző hatása lehet. Ennek szükségességét támasztja alá a vizsgálat által feltárt jelentős számú szabálytalanság is. A vizsgálat során nem találkoztunk olyan esettel, hogy egy önkormányzat a központi támogatás segítségével megvalósított beruházás üzembe helyezését követően érdemben elemezte, értékelte volna a beruházás eredményességét.
Mellékletek Függelék 1. sz. melléklet 2. sz. melléklet 3. sz. melléklet 4. sz. melléklet 5. sz. melléklet 6. sz. melléklet 1. sz. táblázat 2. sz. táblázat 3. sz. táblázat 4. sz. táblázat 5. sz. táblázat 6. sz. táblázat 7. sz. táblázat 8. sz. táblázat 9. sz. táblázat 10. sz. táblázat
