>-~ ()~ ...J~ oj: a.. o oo. o > "::>

>-~ ()~ __

o

....J~

oJ: a.. o

o o o

> "::>

Colebatch, H. K. Úvod do policy / H. K. Colebatch; [z anglického originálu ... přeložil Marek Salaquarda]. - 1. vyd. - Brno: Barrister & Principal, 2005. - 144 s. Název originálu: Policy ISBN 80-86598-79-9 32

Předmluva

* 35:32 * 321.01 • politika • veřejná politika • politická moc • politické rozhodování • studie

Kniha vyšla za podpory nadace Open Society Fund, Praha a Open Society Institut, Budapešť.

H. K. Colebatch: Policy 2nd edition, Open University Press, 2002 © H. K. Colebatch, 2002 © nakladatelství Barrister & Principal, 2005

Představa. politiky je obsažená ve všech způsobech, jimiž uspořádáváme svůj život. Používá ji široký okruh účastniků veřejného života, kteří se snaží ovlivnit způsob jeho organizace. Může jít o veřejné člDoViiíky,volené zástupce, aktivisty, růmé odbornfky, novináře a další. S politikou se setkáváme také v nejrůmějších organizacích. Napřfklad na střední škole se můžeme setkat s politikou pro domácí úkoly - ta říká, co mají studenti, učitelé a rodiče od vypracovávání domácích úkolů očekávat. Termín odchodu pacienta z nemocnice bude řízen propouštěcí politikou. Politika prostupuje napříč organizacemi, překračuje jejich hranice. Znečištěni řeky je možno řešit návrhem politiky pro obhospodařování povodí a touto politikou se posléze budou řídit všechny činnosti, které mají na řeku vliv. Zaměstnavatelé, odbory a technické vysoké školy mohou zase vypracovat politiku průpravy absolventů pro průmysl. Jak ale uvidíme, také pro aktivisty stojící mimo mocenské linie může politika představovat způsob, jak usilovat o změny. Tito aktivisté již byli schopni vytvořit politiku z takových témat, jako je globální oteplování či rovné pracovní příležitosti. lPol~ však předevš~ncepte~ - t~'il)1l,~krzenižlidé pojímají p _!vět _-, a musíme ji tedy v~~esu .vládnutíjako koncept chápat. Jak se používá? Co objasňuje? Jaký má vztah k dalším analytickým konstruktům, jako jsou "struktura", "proces" nebo ,,řízeni"? Mějme na paměti, že politika neni pouhé označeni, popis, je také součásti popisovaného procesu. Zmiňujeme-li politiku v oblasti kulturního dědictví, není to pouze neutrální zmínka o něčem existujícím, ale je to cesta, jak na některé věci (např. hodnotu historických budov) soustředit pozornost více než na jiné (možnost jejich zbourání a postavení administrativních budov). Při zkoumání pojmu politika musíme tedy přihlédnout k rozdílům jeho vnímání a používání jak v praxi, tak v akademickém prostředí. Tato kniha je ~~~našir0kém\lokruhu čtenářů - jak praktiků, tak akademiků.·~ Další z těch, kterým je určena, se možná zajímají i o některé specifické oblasti,

napřiklad životní prostředí, a chtějí proto vědět, co znamená "ekologická politika" a jak se taková politika tvoří. Studenty politologie bude zase zajímat, jaký vztah má "každodenní politika" či "veřejná politika" k běžně používaným pojmům, jako jsou "politika" ve smyslu mocenského boje, "tvorba zákonů" a ,,rozhodování". Další mají hlubší zájem o to, jak je nám vládnuto; a možná tím myslí nejen "to, co se vláda rozhodla udělat", ale zajímá je také způsob, jímž se různé aktivity (skrze činnost různých orgánů) spojují do stabilních a předvídatelných schémat chování, která pak bývají označována (případně stejně často neoznačována) jako "politika".

;I

Poděkování

Chci poděkovat všem, kteří přispěli k vývoji analýzy v této knize. Těžil jsem z let přátelství a diskusí s Bernardem Schafferem Gako první probudil můj zájem o politiku), Robertem Parkerem a Johnem Ballardem. Velice mne povzbudili kolegové a studenti Kuring-gai College, University ofTasmania a University ofNew South Wales; mimořádně rád chci poděkoval za pomoc Ralphu Chapmanovi, Pieteru Degelingovi, Sue Keenové, Peterovi Larmourovi, Markovi 'Lyonsovi a Chrisi Walkerovi. Děkuji Geoffrey Braithwaitovi a Barrymu Hindessovi z Australian National University a Dickovi Sco,ttovi a Jimovi Marchovi ze Stanfordu za jejich pohostinnost a povzbuzení. Za léta kolegiální podpory jsem velkým dlužníkem Randalla Smitha a jeho kolegů ze School for Policy Studies na University of Brjstol. Mimořádně konstruktivní kritiku prvního vydání předložili dva anonymní čtenáři nakladatelství Open University Press; Alan Cochrane napsal posudek plný pochopení k rukopisu tohoto vydání. Chci také poděkovat Sally Crossingové, jež mi k prvnímu vydání poskytla názor informované aktivistky. Pieter Degeling, Sue Keenová, Chris Walker a studenti magisterského kurzu Veřejné politiky v Bristolu četli části rukopisu a pomohli mi svými komentáři. Ale nejvíce se cítím zavázán jisté praktické političce: Peta Colebatchová se mnou mnoho let sdílela svou obrovskou zkušenost a znalost procesů politiky a pečlivě a kriticky přečetla celé rukopisy obou vydání a poskytla mi mnoho konstruktivních návrhů. Jí i všem, kdo mi pomáhali, patří mé nejvřelejší díky.

Proč si sní dělat starosti? Zastupitelstvo Marrickville povolilo zřízení nevěstince na Marrickville Road. navzdory znepokojení nlkterých radnich, že nevěstinec je vzdálen pouze čtyřicet metrU od anglikánského kostela sv. Klementa ... Nlkolik radních namítalo, že při rozhodování o žádosti se mlla v rámci obecní politiky zvážit vzdálenost mezi nevěstincem a kostelem ... Starosta Barry Cotter však na schůzi radnice oznámil, že zastupitelstvo pro ukončení činnosti nevěstince žádnou politiku nemá ... Prohlásil, že pokud by rada žádost zamítla. promrhala by 15 000 dolarUz penlz daňových poplatníků v předem prohraném soudním procesu. (The Glebe [Sydney], 26. únor 1997)

4.

,,)politika" je 4střednímpe>jmem

analýzy a praxe způsobu, jak je nám vládnuto.

Pomióvatelům i praktikům umožňuje tento proces nějak uchopit a porozumět vládnuti v celé jeho složitosti. George W. Bush byl zvolen preziden!Cm Spojených států a zainteresovaní pozorovatelé po celém světě se ptali, jaká bude jeho politika pro nejrůznější oblasti? Pro praktiky Gako ve výše uvedeném příkladě) má politika zásadní důležitost. V daném případě starosta kolegy ze zastupitelstva upozornil: pokud by zastupitelstvo povolení zamítlo na základě existující politiky a případ se dostal k soudu, soud by pravděpodobně zamítnuti potvrdil. Pokud však žádná taková politika neexistuje, soud by takové rozhodnuti zastupitelstva pravděpodobně

zrušil.

Ačkoli je tedy politika pojmem ze společenské vědy, není výlučným "vlastnictvím" vědců zabývajících se společenskými vědami. Tento termín používá široký okruh účastníků společenského

života - veřejní činitelé, volení zástupci, aktivisté

komunit, vědečti odborníci, novináři a další - právě ve snaze způsob organizace veřejných záležitosti ovlivňovat. Mluvíme-li například o politice v oblasti kulturního dědictví, není to pouze neutrální řeč o něčem kolem nás, ale způsob, jak na některé věci (např. na hodnotu historických budov) soustředit pozornost více než na jiné (na možnost jejich zbourání a stavbu nových administrativních budov).

\

Pro některé z těchto účastniků souvisí politika s mocí řídit a kontrolovat. Lidé se například ptají, jaké je politika nově zvoleného prezidenta Bushe, protože právě on bude řídit vládu Spojených států, a dobrou cestou, jak poznat, co udělá, budol! jeho politická prohlášení. Ministr britské vlády Richard Crossman to vyjádřil takto: volení lídři potřebují mít své představy o budoucích krocích a postupech zakotveny ve svém volebním politickém programu, aby měli po volebním vítězství vůči úředníkům silnější pozici. Politika může tedy sloužit jako prostředek řízení: volených lídrů vůči úředníkům, úředníků z centra vůči podřízeným v lokalitách, vedení firmy vůči výkonným manažerům. Za úředními přepážkami se pak může personál vyhýbat vlastním rozhodnutím a odvolat se na existenci centrální politiky: ,,Je mi líto, ale politika úřadu stanoví, že vše~y námitky je třeba podávat písemně." Na druhé straně však může být politika pro jiné zúčastněné prostředkem boje proti existujícím poměrům a k prosazení práva na účast v řešeních. Existence ekologické politiky není výsledkem činnosti nějakého nehmotného subjektu zvaného "vláda", který problém nejprve identifikoval a poté se jej rozhodl konkrétně řešit. Jde spíše o výsledek úsilí zainteresovaných lidí - některých uvnitř vládního aparátu, většiny však mimo něj - upoutat k určitým jevům pozornost (např. k exhalacím, erozi půdy, znečištění řek atd.) a přimět úřady, aby je uznaly za část problému zvaného životní prostředí a vyžadujícícho nový přístup. Volání po politice životního prostředí (nebo rovných pracovních příležitostí, po politice v oblasti městské dopravy či používání informačních technologií) je výzvou stávající politické agendě a pro ty, kteří ji vykonávají, jsou pak požadavkem k začlenění nových témat a přizvání nových účastníků. Pro zainteresované je existence politiky prostředkem k účasti v diskusi. Návrh školské politiky pro domácí úkoly umožní celé skupině - učitelům, rodičům, ředitelům, studentům - mluvit o jevu do~cích úkolů v procesu. vzdělávání. Příslušníkům vládní struktury může vývoj pol~~ poskytnout nástrOj pro konfrontaci s jinými složkami vlády. Vývoj státní pohuky .~ro hospodářskou soutěž v Austrálii lze například chápat jako nástroj poskytuJIcí federální vládě pravomoci v postupech proti jednotlivým státům, zároveň je to ale nástroj dávající pravomoci předsedům vlád jednotlivých států vůči vlastním úřadům. . Volání po politice může též odrážet zájem o přenesení pozornosti z procesu (,Jak to děláme") na výsledek Gaký to má účinek). Vzrůstající zájem o politiku stále silněji vyjadřuje přístup orientovaný na problém veřejných záležitostí..Dis-., kusi tak neyymezují rutinní postupy jednotlivých úřadů, ale určují ji komplexní problémy, jako jsou například protipovodňová opatření, děti bez domova, dopravní nehodovost. O dané téma se tedy budou zajímat jak organizace, tak jednotlivci ze státní správy i mimo ni a pro jejich zapojení a mobilizaci odborností vzniknou

formální struktury. Vyhlášení školní politiky pro domácí úkoly bude vehni pravdě· podobně vyjadřovat odůvodnění existence domácích úkolů a mělo by také určovat předpokládaný počet hodin žákovy práce nad úkolem; rozvine se pravděpodobně také diskuse o možných alternativách s odkazy na výzkumy a odborné názory. Zatímco na "politiku" je tedy možné pohlížet jako na ukončení debaty a účasti, její tvorba (a její modifikace) může být cestou k otvírání dalších témat a k možnosti účastnit se hry pro větší počet hráčů. I když pojem "politika" nabízí jak pozorovateli, tak účastníkovi užitečný přístup k procesu vládnutí, není to ~ediný poj~, kte~ mají k ~sP~zici. Jiný ( způsob, jak vysvětlit ovládání orgamzací, vychází z pOjmu 1~~1U-j\ JIstOUdo~u i se dokonce zdálo, že tento výraz "politiku" zcela vytlačí. Na vládnutí byl tOtIŽ aplikován jazyk podnikové administrativy, který požadoval, aby se ,,řízení přenechalo manažerům" a na sporné oblasti vládnutí, jako je například znečištění řek, se vztahovaly ,,řídící plány". Později se stal oblíbeným výraz I!~l>_~cnévládnutí"I ve smyslu struktury a podílu širokého okruhu účastníků, kteří se pravděpodobně ( v reakci na veřejné problémy zapojí do veřejného života. Významu těchto výrazů se budu podrobněji věnovat v 6. kapitole. Zde se spokojme s poznámkou, že waz "politika" není jasný a jednoznačný a je jen jedním ze způsobů označování jednán('které jsou pro účastníky srozumitelné. . Diskuse o politice zpravidla staví do středu pozornosti vládu a můžeme POlOŽIt otázku, zda "politika" není něco, co se týká jen vlády. Politika je samozřejmě pojem, který spojujeme spíše s vládou než s firmami nebo nevládními organizacemi, jak ale uvidíme, s tímto pojmem se stále častěji pracuje jak ve firmách, tak v nevládních organizacích, zejména při zprostředkovávání jejich vztahů k "vnějšímu" světu. Firmy zjišťují, že je důležité mít ekologickou politiku. Univerzity potřebují mít politiku pro vyřizování stížností studentů. Dobrovolné organizace navrhují svou politiku při tvorbě své struktury (například postavení placeného personálu v organizaci). Musíme si tedy uvědomit, kde všude se lze s politikou setkat a jak je pro dané prostředí důležitá. . Mluvili jsme o "politice" obecně, diskuse o ní se však neustále upřesňUJe.Čím dál běžnější jsou odkazy na "veřejnou politiku", a projevuje se dokonce snaha přepracovat učebnice o vládnutí tak, aby se staly knihami o ,!"eřejné politi,ce" (viz . Hale 1988). Existuje také široký okruh témat, která mohou být nazvána ,,@jek~ \ tivními politikami": zdravotní politika, dopravní politika, regionální politika, en~onmentální politika atd. Důraz je zde položen na předmět, jádro věci, nikoli na , to, jak se s ním struktury veřejných orgánů vypořádávají. V naší knize přijímáme n 1\ "obecnou'~perspektivu: nezabýváme se politikou pro některou konkrétní oblast, . aféZa1:lÝ"\"Ame se samotným pojmem politika, jakož i způsobem, jak politika ovlivňuje, vysvětluje a hodnotí proces vládnutí. Snažíme se tak osvětlit způsoby, jimiž

se zaměřuje pozornost na určité problémy, a formy prosazování v konkrétních oblastech i obecněji.

veřejné autority

vykle smyšlené čtenářskému

příklady,

které jsou konstruovány

publiku s co možná nejrozmanitějším

tak, aby byly srozumitelné zázemím a zkušenostmi.

Tyto

Je také důležité upozornit na použití výrazu "způsoby" (nikoli ,,způsob"): politika znamená pro různé lidi různé věci. Nejenž(l se budou lišit názory zúčastně-

příklady doplňuje kapitola pojednávající o tom, jak se konkrétní politická témata zpracovávají v praxi. Kniha je pak spíše řadou otázek než odpovědí. Je strukturo-

ných na jedné straně a pozorovatelů na straně druhé, tutéž situaci budou pravděpodobně odlišně hodnotit také účastníci zaujímající různá postavení. Představme

vaná kolem přímočarých otázek, jež mají za úkol objasnit, jak nás pojem politika "poutá" k jednání. Čtenáři tak mohou přicházet se svými vlastními odpověďmi.

si pracovní skupinu, jež má za úkol navrhnout postup při vylučování ze studia. Skládá se ze zástupců sdružení ředitelů, oddělení ministerstva školství, které má na starosti vypracování osnov, sdružew rodičů, zástupců orgánu učňovského škol" ství v určitém odvětví a skupiny mladých aktivistů. Problém nevznikne z prostého faktu odlišných odpovědí na položené otázky, ale z toho, že každý z nich bude klást již odlišné otázky. Proces politiky tedy nezahrnuje pouze úsilí o dosažení společných cílů. Jde o dalekoSlOžitějšíÓkoltotižjak vůbec s ostatními zúčastně. nými, kteří zaujímají různé názory, najít východisko pro společné vykročení. Zde zvolený přístup se někdy nazývá perspektiva ,,~~J(gIlStrukce" politilcy: považuje politiku za něco, co mají účastníci vytvořit a udržet za okolností, kdy mají možnost výběru interpretační mapy, ukazatelů, jež chtějí sledovat. Vychází také z prací v oborech, jako jsou sociologie, sociální psychologie,organizační analýza, a z koncepce ,,moci", odvozené z prací Michela Foucaulta. ZIÍ1Íněná vědní odvětví si kladou otázku, "co přispívá ke kolektivnímu jednání?", a snaží se ji odpovědět. Výhody tohoho přístupu budou jasnější později, je však třeba již v této fázi upozornit na to, že daný přístup se liší od dvou hlavních přístupů uváděných v literatuře o politice (ačkoliv s nimi není nutně v rozporu). Jsou to: - ~ přístup vycházející~,!~~P~'l1~!>~!lcYkJů p~litgcy", který vidí politiku jako logickou posloupnost kroků, např. definice problému, identifikace alternativních reakcí, vyhodnocení možností, rozhodnutí, provedení, vyhodnocení (parsons 1995: 77; viz také Bridgman a Davis 2000:27) • "analýza politiky" v americkém stylu, která se zabývá vývojem metodologie pro určení výsledku určité politiky a metodologie pro srovnání alternativních politik vzhledem k jejich pravděpodobným výsledkům (viz!e11kins-Smith 1990) Zmíněné perspektivy jsou pro vytváření politiky nepochybně důležité a budeme brát v úvahu způsob, jímž je účastníci politiky uvádějí do praxe, ale pro naše vlastní zkoumání je jako východisko používat nebudeme. TatO)'I!ihaje spíše obecným průvodcem politikou jako takovou než sondou do Ůfčitého druhu politiky. S politikou se setkáváme v celé řadě souvislostí - v různých oblastech činnosti, v různých politických dobách a okolnostech

systémech a kulturách,

v různých

- a jistě není možné zabývat se všemi. Volíme proto ob-

o politice

existuje značné množství literatury. Ve většině prací se však význam

pojmu "politika" spíše předpokládá, než aby byl zkoumán. Jedním z nejlepších průvodců literaturou je systematická a encyklopedická práce Wayna Parsonse Veřejná politika: Úvod do teorie a praxe analýzy politiky (Public Policy: An /ntroduction liJ theTheory and Practice oj Policy Analysis, 1995). Tu je možné doplnit pozorným vnímáním "obvyklého užití" výrazu: v odkazech na "politiku" v dokumentech společností, veřejných prohlášeních, soudních rozhodnutích, klubových zprávách, tiskových zprávách a všude jinde, kde se tphoto termínu používá. Ve všech těchto případech se můžeme ptát: "Co slovo ,politika' v této souvislosti znamená? Odkud pochází? Co lidé kvůli ,politice' dělají? A proč?" Těmto otázkám se budeme věnovat na dalších stránkách.

1

Jaká je její idea? "Koncept politiky je rozhodující pro naše chápání způsobu, jak je nám vládnuto. (Yaopaa~-~ládnutí na blaho společnosti se mluví jako o sociální politice. Odborníci na podnebí, na využívání půdy či na kvalitu ovzduší uspořádávají své znalosti jako agendu týkající se vlády: jako příspěvek k vytváření "ekologické politiky". Termín naznačuje něco víc než prosté "co chce vláda dělat". Zdá se však, že daný koncept je možné používat jen v omezeném smyslu, jako je tomu, když úředníci sami popisují rutinní prlif.i jako "politiku", například když úředník řekne: "Nemohu tuto záležitost řešit telefonicky, politika oddělení ukládá, aby všechny stížnosti byly podány písemně." Zde je termínu politika použito k tomu, aby úředníka chránil před nutností ospravedlňovat své jednání: Nejsem zainteresován na vašem případu a ve skutečnosti nemám na výběr - jen jednám v souladu s politikou. Ačkoliv se termínu užívá v tak širokých souvislostech (a možná právě proto), není jasně a jednoznačně definován. Pojem "politika" je možné použít ve významu širokéQ() zaměření ("ve vládě uplatňujeme otevřenou politiku''), náznaku a odvolání se na b~u praxi ("politikou společnosti je nakupovat pokud možno u místních dodavatelů"), jakoz4,ůraznění určitého závazku ("došlo k politickému rozhodnutí o přechodu z analogového vysílání na digitální do roku 2010") nebo vyjádření nějaké hodnoty (poctivost je nejlepší politika). Samo používání slova "politika" v tolika významech problém nepředstavuje. V této knize nepředpokládáme, že by výraz "politika" měl jediný význam, ale naopak se budeme snažit rozlišit způsoby, jimiž se tohoto termínu užívá, a objasnit povahu odlišných užití. Užívají například tento termín praktici (kteří pojímají velkou část své práce v souvislosti s politikou - vymezují politiku, udělují politické rady, jednají o změnách politiky atd.) stejným způsobem jako akademičtí p0zorovatelé? Budeme tedy zkoumat, co politika znamená, aniž bychom předpokládali, že tento termín má neměnný význam ve všech kontextech. Široké používání termínu naznačuje, že idea "politika" má značnou přitažlivost, která vede k její mobilizaci v řadě rozmanitých společenských situací. Je

součástí myšlenkového rámce, s jehož pomocí můžeme pochopit způsoby, jimiž jsme v různých oblastech života ovládáni •.Vláda nenastává sama od sebe: je tvořena celou řadou sdílených myšlenek, kategorií, praktik a organizačních forem. Pojem "politika" je způsob označování myšlenek o tom, jaký je svět a jaký by být mohl, obhajoby určitých praktik a organizačních uspořádání; účastníci obecného procesu vládnutí se snaží formulovat své sféry zájmů a činností jako politiku. Feministky například volají po politice rovných pracovních příležitostí, zastánci volného trhu pak po určité státní politice pro hospodářskou soutěž. Termín sám o sobě obsahuje značnou symbolickou sílu. Pro ty ze zúčastněných, kteří jsou schopni daný koncept "politiky" mobilizovat, má velký význam a nás zajímá proč. Při bližším pohledu zjistíme, že idea politiky obvykle vychází ze tří podstatných předpokladů společenského řádu - instrumentality, hierarchie a koherence - a je to právě hodnota těchto předpokládaných vlastností (považovaných spíše za samozřejmost než skutečně dokázaných), která dává "politice" tolik zjejí síly. Prvním předpokladem je .instrumentalita:.organizaci obecně, a veřejnou organizaci zejména, je nutno chápat jako nástroj k dosažení kllnkrétních cílů. Organizaci pochopíme, zeptáme-li se, ,jaké cíle sleduje". Úspěfuá organizace je pak ta, která je schopná svých cílů dosáhnout. V této perspektivě existuje veřejná organizace proto, aby dosahovala cílů v konkrétních oblastech. Cíle mohou být stanoveny poměrně široce (snížení nezaměstnanosti mladých), případně konkrétněji (další vzdělávání starších osob s ohledem na jejich pracovní uplatnění), mohou se s místem a časem měnit a mohou být stanoveny buď zcela jasně, nebo mohou být neurčité. Politiku je však nutno chápat právě s ohledem na cíle a možné způsoby jejich dosažení. Druhým předpokladem je hierarchie: vládnutí probíhá směrem od lidí na vrcholu řídící struktury, odkud přicházejí příkazy. Tato skutečnost je pro hodnocení činnosti organizace důležitá: projevuje se jako distribuce moci od vedoucích představitelů níže. Činnost organizace se dá vysvětlit zpětným odkazem na viditelné volby těchto vůdců (rozhodnutI). Politika se tedy jeví jako směrodatné vymezení činnosti v nějaké konkrétnÍ oblasti, a to tak, aby jednotliví účastníci nešli každý svou vlastní cestou, ať už jde o různé úřady jedné organizace či o různé organizace v rámci širšího obecného rámce "vládnutí". Proces politiky zajišťuje průběh činnosti pouze jedním zpwobem. Ten je dán "vládou", "úřady" či "státem". Je to však jednoznačně centrální nervový systém veřejné autority, který nakonec rozhoduje o průběhu akce a "dolů" podřízeným složkám předává pokyny. To nás přivádí ke třetí předpokládané charakteristice, koherenci, která znamená, že všechny části jednání do sebe zapadají a tvoří součást organizovaného celku jediného systému; politika v tomto významu se týká otázky, jak je (nebo má být) systém řízen. To je předpoklad založený spíše na vlastních vnitřních hodnotách

než na zkušenosti zúčastněných, pro něž nem koherence vlastností politiky, ale spíše jedním z jejích ústředních problémů - jak uspořádat všechny různorodé prvky tak, abychom se posléze mohli soustředit na stejnou otázku sjednocujícím způsobem. Vládnutí pak v podstatě vypadá spíše jako schéma interakce mezi různými účastníky, jako proces "přetlačování" než jako jednotná realizace rozhodnutí. Jednotliví hráči se v tomto procesu snaží ovlivňovat prováděnou činnost tak, aby odrážela jejich konkrétní perspektivu. Koherence dodává vládnutí normativní sílu. Když se ministerstvo zdravotnictví pokouší přimět lidi, aby přestali kouřit, ministerstvo zemědělství by nemělo podporovat farmáře v pěstování tabáku. Velká část politické aktivity se tak zabývá ,,koordinací", tj. mobilizací hodnot koherence ve snaze změnit směřování ostatních účastníků.

V takto vymezené struktuře předpoklad~ vládnutí účastníci procesu neustále bojují - s cílem mobilizovat koncept "politiky" jako součást svých vlastních aktivit: jejím vyhlašováním, popíráním, přeměňováním či pouze jejím předpokládáním. Co Se vlliStně snažíme označit, nazveme-li něco politikou? V tom, jak se termín užívá, můžeme objevit tři ústřední prvky: řád, autoritu I! odbornost.

'V "politice" jde především '? řád. Politika předpokládá systém a důslednost. Žádná činnost není svévolná allineVypočitatelná, vše je naopak řízeno známým, univerzálně použitelným schématem. Viděno z tohoto úhlu má politika omezovat chování úředníků; současněje však osvobozuje od rozhodování. Dává také celé řadě činností společný rámec: neukládáme pouze tresty neukázněným žákům, používáme ukázňující politiku. V této souvislosti se jeví jako největší problém konzistence mezi různými oblastmi politiky. Dálniční politika úřadu pro budování městských komunikací může kolidovat s politikou úřadu pro přírodu, chránícího oblast, kde se vyskytuje přírodní fauna. Politika úřadu vodního hospodářství snažící se rozšířit distribuční s~ťmůže být v rozporu s orgánem pro plánování, jež se snaží omezit geografické rozšiřování města. Právě podobné nesrovnalosti jsou, zdá se, hlavním problémem politiky, a velká část politické práce se proto týká způsobu, jakým se různé úřady zabývají stejnými politickými záležitostmi. rZa4ruhé, politika spočívá na autoritě. Hovoříme-li o něčem jako o politice, znamená to, že podporujeme někoho, kdo má autoritu rozhodovat. Autorita legitimizuje politiku, a politické otázky tedy směřují jak k představiteli\m autority (ministr, generální ředitel, výkonná rada), tak směrem od nich. Dané osoby mají sice

s vymezením politiky jen málo společného, politika však používá jejich autoritu, která se organizačně šíři hierarchicky směrem dolů. Za třetí, politika předpokládá .odbornost. Politika neexistuje ve vzduchoprázdnu, nýbrž ve vztahu ke konkrétní identifikovatelné oblasti praxe, a to nutně předpokládá znalosti jak o problémové oblasti, tak o věcech, které v ní jdou dělat. Soubor znalostí o politice je dále podrobněji členěn na funkční oblasti - vzdělávací politika, dopravní politika atd. -, přičemž důraz je zde kladen spíše na vzdělání či dopravu než na politiku samotnou. Objeví-li se nové politické zájmy, jako je životní prostředí nebo rovné pracovní přiležitosti, jsou zpočátku řizeny pomocí široce sdílených principů, časem se však rozvine orgán na tuto politiku odborně zaměřený. Vzhledem k tomu, že tato perspektiva pokládá politiku za realizaci kvalifikovaného řešení problému, vyvstává samozřejmě otázka, zda politika, vyvolávající potřebu další specializované oblasti k vyhodnocování politiky, vlastně funguje? Říkáme-li, že řád, autorita a odbornost jsou atributy politiky, neznam~ná to, že jsou ve všech částech procesu rovnoměrně zastoupeny. Mohou ve skutečnosti působit vzájemně protichůdně, například • přání ministryně školství uplatnit rozhodovací právo ve věci školních závěrečných zkoušek (autorita) může ohrozit sdílené porozumění, pracně dosažené mezi školami, učiteli, rodiči, univerzitami atd. (řád) • kriminalisté sice vědí (na základě informací z podrobného výzkumu), že tvrdá restrikce není pro snížení zločinnosti příliš úspěšná (odbornost), zjišťují však, že politikové všeobecně předpokládají, že získají podporu veřejnosti právě tímto restriktivním postupem, a zajímají se více o hlasy než o důkazy (autorita) • úředníci se dohodli na vytvoření politiky, která by mohla být podpořena všemi významnými hráči (řád), ale odborníci trvají na provedení řizeného experimentu, než politiku podpoři (odbornost) Výsledky politiky tak budou pravděpodobně vykazovat stálé napětí mezi tě· mitoprvky.

Týká-li se politika vládnutí, není těžké předpokládat, že se týká především vlády. lnstrumentalita, hierarchie a koherence tvoři základ koncepce světa, ve kterém se "vládnutí", "vláda" a "politika" překrývají. V tomto pohledu na svět se předpokládá, že aktivitou vlády je volba cílů řešících problémy a je téměř nemožné od sebe'

"politiku" a "veřejnou politiku" odlišit. Vlády rozhodují o cílech politiky a politika je nakonec to, co se vlády rozhodly udělat; politika tedy musí být veřejná. Termín '"veřejnápolitika"zdůrazňuje hierarchii: vládnutí doprovází uplatnění veřejné autority, a tedy realizaci těch výběrů, pro něž se autorita rozhodla. Pro mnoho lidíje však "veřejná politika" příliš široký pojem: soustřed'ují se spíše na okruh problémů a mluví pak o zdravotní politice, dopravní politice, imigrační politice atd. Tyto termíny ovšem zvýrazňují spíše instrumentalitu politiky než způsob její tvOlby.K termínu "veřejná politika" jako jeho podmnožině tedy neexistuje mnoho alternativ. I když pojem "vláda" předpokládá základní koherenci, účastníci procesu vládnutí zjišťují, že se ho vždy účastníširoký okruh lidí a organizací s různými zájmy a schopnostmi, s proměnlivými vztahy k sobě navzájem i k "vládě". Úkolem je o koherenci usilovat, tj. snažit se "soudržné vlády" dosáhnout. Protože pojem "politika" bývá často používán jako odkaz na kroky vlády, jeho užití mimo vládu již tak jednoznačné nyní. Uved'me například politiku katedry pro pokročilá studia, politiku církve pro zahraniční investice nebo politiku důlní . společnosti pro ochranu životního prostředí - představují užití tohoto termínu u nevládních orgánů. V podnikatelském prostředí je pojem "politika" samozřejmě méně běžný než ve vládě. Ačkoliv se s tímto termínem něk4y setkáváme, pojem "obchodní politika" nemá proti "veřejné politice" tak velké pole využití. Směřování firem lze lépe vystihnout termíny jako,,strategie" nebo "plány společnosti". Řízení firem je do určité míry méně problematické než řizení vlády, bezpochyby pro jasný účel těchto firem - vytvářet zisk. Jedinou otázkou pak zůstává volba způsobu, jak toho dosáhnout, což je nenutí nějakou politiku vůbec vyhlašovat. Více se pojmu "politika" v oblasti podnikání používá zejména v komunikaci směrem k publiku stojícímu mimo firmu, například: ,,Politika naší firmy počítá, kdykoli je to možné, s náborem místních pracovníků." Takové prohlášení není jen popisem praxe, ale v určitém smyslu takéjejí obhajobou. Mohlo by to znamenat, že prohlášení firem o jejich politikách nacházíme spíše v oblastech, kde mají být zainteresování lidé zvnějšku: firmy mohou například vyhlašovat svou politiku ochrany životního prostředí nebo svou politiku rovných pracovních příležitostí. Méně pravděpodobně budou politikou nazývat své rozhodnutí hledat vývozní trh pro svůj produkt. Podobně se také termín "politika" běžně nepoužívá v nekomerčních nevládních organizacích. V dobrovolných sdruženích - například v centru pro péči o děti, církvi nebo fotbalovém klubu - cítí účastníci odpor k tomu, aby byla existence takových zařízení odůvodněna politickými cíli. S narůstajícím věhlasem organizace bývá pak používání termínu politika obvyklejší, a to z významných důvodů. Středisko péče o děti sice může například zahájit svou činnost bez prohlášení o tom, jaké jsou jeho jiné cíle než "péče o děti". Praxe však může přínést nutnost rozhodnout, co s nemocnými dětmi; personál zjis-

tí, že nemocné dítě se nemůže účastnit nonnálních činností a že je obtížné se o ně starat, aniž by byla zanedbána péče o ostatní děti. Rodiče ostatních dětí si mohou případně stěžovat, že jejich děti onemocní následkem kontaktu s nemocnými dětmi, kterým bylo dovoleno středisko navštěvovat. Mohou se například dále projevit zájmy veřejných zdravotních úřadů, a personál střediska navíc zjistí, že školy mají zavedeny standardní postupy při onemocnění žáka (ten nemocné dítě na určenou dobu vylučuje). A aby personál a rodiče nemuseli rozhodovat a projednávat každý· příklad zvlášť, středisko pak může vytvořit pro nemocné děti svou vlastní politiku. Vidíme tedy, že "politika" nemusí představovat řadu cfiů činností, nebo dokonce řídicí principy, ale prostě standardizaci a fonnulaci praxe: ,,my to provádíme takto". Přijetí takových politik ve středisku pravděpodobně odráží řadu procesů: středisko se rozrůstá a ředitel chce mít jistotu, že všechen personál pracuje stejně. Navíc se jedná o personál kvalifikovaný, jenž se chce věnovat dohledu, nikoli péči o nemocné. Personál střediska se proto obeznámí s praxí v ostatních střediscích (možná prostřednictvím sdružení středisek pro péči o děti) a také řídící úředníci budou jistě pokládat specifické dotazy na jeho praxi stále častěji. Jinými slovy, fonnulace politiky v organizacích je spojena s pohledem jak kolem sebe (,,kdojsou ti významní ostatní a co dělají?"), tak dopředu (,,kam chceme jít?"). Znamená to také všímat si praxe v jiných zemích (doporučení Evropské unie či mezinárodních konvepcí). Ty mohou na středisko vznést zákonné požadavky na speciální odpovědnosti a skrze ně posléze přinutí koncipovat politiku své praxe v těchto oblastech. Na tomto příkladu jsme mohli sledovat vznik politiky uvnitř nevládních organizací, samozřejmě můžeme naopa1$;nalézt také nevládní organizace, vtažené do aktivit vládní politiky. Například politika středisek péče o děti, týkající se docházky nemocných dětí, nebude vypracována jen v rámci tohoto střediska. Obdobně tvorba politiky ve vládě nezahrnuje pouze samotnou vládu. Mimořádně významnou roli hrají i ostatní účastníci, zejména jejich vliv na to, co je vnímáno jako problém, a stojí tedy za politickou pozornost. Ačkoli je to jistě vláda, jež "tvoří politiku", nečiní tak v čase a za okolností, které si sama určí, protože důležitou součástí politického procesu je také nevládní složka.

~

zaznamenává, že správa spočívá na podobných osobních kontaktech a důvěře, jako tomu je například ve venkovské společnosti. Knihu nazvali Soukromá správa veřejných peněz. lfeclova srovnávací studie. (1977) na téma rozhodování na nejvyšší úrovni ve Washingtonu nese naproti tomu název Vláda cizinců. Autor zde popisuje hru zcela odlišnou - s mnoha hráči, vysokým obratem a malými nadějemi na vznik dlouhodobých vztahů, na nichž naopak spočívá britský systém. Výzkum paradoxně ukázal, že politická práce v evropských zemích je charakterizována hustou sítí organizačních kontaktů, zejména mezi úředníky a organizovanými zájmy (např. Heclo 1974, Majone 1996). K tomu, aby Mo1ilibadatelé &né rozdíly mezi zeměmi objasnit, pracují s konceptem :1politického stylu". Richardson (1982) navíc nabídl pomocný diagram (obr. 2.1), který pomáhá pochopit povahu těchto evidentně národních rozdílů. Výzkum naznačuje, že dlouhodobé vztahy a spolupráce mezi úředníky a organizovanými zájmy v Evropě mohou umístit Evropany d~ levého horního kvadrantu, zatímco moc a autonomie byrokracie mohou umístit Japonsko do levého dolního kvadrantu. Britové, kteří mají sklon spíše hledat konsenzus, ale chovají se reaktivně, mohou být umístěni do pravého horního kvadrantu. Američané, jimž jsou zřejmě uspořádání vytvořená na základě dohody podezřelá a více věří zákonu jako politickému nástroji, se patrně umístí do dolního pravého kvadrantu. Jako každé schematické vyjádření, i toto je pouze hrubé zobrazení složitých vztahů a zobrazuje spíše relativní než absolutní kategorie. Jak lze použít Richardsonova analytického nástroje k ozřejmění národnostních rozdílů, však uvedený příklad naznačuje vcelku dobře.

Politicise snaží dosáhnoutshody

Politicireagujina problémy

Politicipředvídají problémy Vidíme nyní, že politika je nepřetržitý proces sociálních akcí a interakcí - je "sociálně konstruovaná" -, a můžeme tedy předpokládat existenci mnoha variant způsobu, jak lze politiku realizovat, jak "lidé politiku dělají". Výzkumy ukázaly významné odchylky ve způsobech a průběhu politické práce v různých zemích. Heclova a Wildavského studie (1974) o správě státních financí ve Velké Británii

Politicise snaží naříditrozhodnutí

Diskuse o politice zpravidla předpokládá jasnou, vědomou volbu:. politika je volba, již učinili ti, kdo rozhodují; je vytyčena jasně, aby o ní každý věděl. Takto by zajisté politiku popsali představitelé autority. Činit politická rozhodnutí je jejich úkolem a úkoly mají také jiní, kteří jim radí, jak by měli rozhodnout, a provádějí politiku, jakmile bylo rozhodnutí učiněno. Takováto analýza procesu politiky by však nebyla dostatečná. Především je někdy obtížné rozdělit politický proces na jasná politická rozhodnutí na jedné straně a kroky vedoucí k jejich realizaci na straně druhé. Jak uvedli Schaffer a Corbett (1965: xiii), "politika" není izolovaná záležitost, "existující ve vzduchoprázdnu někde ve výšinách", daleko od ,,moře drobných činností někde dole". Je spíše poměrně pevnou stavbou v nepřetržitém toku: "pro někoho povinnost, pro jiné strukturální faktoť'. To, co se za politiku pokládá, může být jasně zakotveno v rozhodnutí autority. Věc však může vycházet z praxe: politika je to, co je možné dělat bez větších obtÍŽí a systematicky, co funguje a co je v souladu s tím, co od nás ostatní očekávají. S tímto vzorcem chování mohou lidé u moci tiše souhlasit, chrakterizovat ho jako jejich ,,rozhodnutí" by ale znamenalo nakládat s tímto termínem příliš volně. Někteří jistě namítnou, že formální politické rozhodnutí je jenom počátkem politického procesu, důležité je ale to, co se děje potom. Je jednoduché prohlásit, že "politikou firmy je péče o životní prostředí", ale nastanou v důsledku tohoto prohlášení nějaké změny? Jaké zdroje jsou na péči o prostředí určeny? Je pro tento úkol již vyčleněn personál? K čemu může dojít při střetu mezi cílem zajistit výrobu a ekologickými hledisky? Z tohoto důvodu budou někteří tvrdit, že politiku je třeba chápat nikoli z hlediska záměru, nýbrž z hlediska závazků. Termínem" vefejná politika" budu označovat podstatu činnosti vlády, vzorec zdrojů, které vláda vynakládá v reakci no to, co povaluje za vefejné problémy a úkoly opravňujíci vefejné akce pro jejich fešení či splnění ... Netvrdím, že s významem, který pfipisuji tomuto termínu, budou souhlasit všichni, kdo se zabývají vefejnou politi~u, zároveň si ale nemyslím, žeje vhodné užívat tento termín k označeni cílů, záměrů, principů, rozhodnuti, pfáni, úkolů nebo kterékoli jiné konstituujíci součásti vefejné politiky.

V této perspektivě nemůže být politika chápána pouze v duchu oficiálně deklarovaných cílů; je třeba ji chápat z hlediska toho, jak je činnost strukturována v širokém okruhu účastmM, aby lidé věděli, co se bude dít. Vyhlášení cíle může

být důležité, rozhodně to ale není vše - chybí-li, ještě to neznamená, že neexistuje žádná politika. Jednotlivi hráči se teprve učí, jak se věci dělají, jak se dívat na svět, co lze považovat za problém a jak s ním naložit. To dokládá význam "vědomostní báze", na niž se účastníci pohybuji. Které o( věci jsou vhodným předmětem kolektivního jednáni? V rámci jakého souboru . poznatků by se o nich mělo diskutovat? Má se snad vláda zabývat metodami výchovy dětí? Mají se firmy zabývat svým vlivem na místní ekonomiku? Má se církevní charitativní organizace zabývat profesním růstem svého placeného personálu? Zde je důležitým prvkem schématu personální obsazeni. Má-li charitativni organizace personálního ředitele, který studoval řízení lidských zdrojů a má s ním zkušenosti, bude u ní politika pro profesní vývoj zaměstnanců pravděpodobnější, než řídí-li ji lidé se silným církevním zázemím, ale nedostatečným formálním vzděláním v sociální oblasti. Různá povolání připisují jednání různý význam: výrobní inženýr a biolog specializující se na neporušenou přírodu budou mít k návrhu na rozšíření továrny směrem do přilehlé buše odlišné informace a v otázce, je-li plánované rozšíření v souladu s prohlášením firmy, že "pečuje o životní prostředí", pak pravděpodobně také dojdou k odlišným závěrům. V tomto pohledu nejsou podstatou politiky záměry, nýbrž to, jaký účinek mají na jednání: politika je, řečeno Schafferovými slovy, "strukturované vynakládání důležitých zdrojů". Vyhlášení politických cílů je samozřejmě jedním z důležitých způsobů vynakládání zdrojů, ale nemusí být dostatečné a určitě nepředstavuje způsob jediný. NS4YJežitěj~í.fopIloU závazku je setrvačnost: co jsme dělali loni, je nejlepším vodítkem k tomu, co budeme dělat letos. Tento závazek se zpravidla odráží v rozp()čtu, který jej převádí z roku na rok. Konkrétní vynakládání zdrojů představuje organi~I!trna1!~ ministerstvo zemědělství nebo úřad pro záležitost spotřebitelů či úřad' pro ponikání v malém jsou odrazem zájmů a nabízejí základnu pro další nároky. Všechny tyto úřady by se měly pokládat za součást strukturovaného vynakládání důležitých zdrojů. Vidíme tedy, že pojem "politika" je mnohoznačný - že mezi volbou a strukturou je napětí. Popis politiky jako volby rozhodovacích autorit naznačuje, že jednání vyplývá z rozhodnutí: mohly rozhodnout jinak a následovalo by jiné jednáni. Politická zkušenost je však často taková, že příležitosti volby omezuje sám průběh jednání a že rozsah možností je limitován již probíhajícím jednáním a závazky, které v sobě obsahuje. Existuje-li například systém učňovských škol, je třeba rozhodnout o jejich rozpočtu, úrovni personálu a nových budovách, ale je obtížné rozhodnout o tom, zda se má příprava na zaměstnáni odehrávat spíše na pracovištích než ve školách. Systém učňovských škol již spotřeboval tolik zdrojů - jsou zde budovy, specializovaný personál a absolventi, kteří si nepřejí zpochybňovat svou kvalifikaci -, že

by bylo velmi obtížné školy úplně zavřít. Nebylo by to nemožné, ale vyžádalo by si to enormní úsilí. Postupem času se inovace politiky institucionalizují - ve formě cihel a malty, názvů institucí a profesních funkcí - a velmi posílí závazek dále je udržovat. Možnosti, ze kterých je možno vybrat, jsou utvářeny - i když nejsou určeny definitivně - vlivem existujících institucionálních forem. Požadavek na tvorbu rozhodnutí se tedy odvíjí od existujícího systému a rozsah možností je omezen závazky, které vznikly na základě minulých voleb. V tomto případě může původní volba pocházet z dohody, učiněné před staletím na jedné škole, platit několika instruktorům pracujícím na částečný úvazek malé stipendium. Toto rozhodnutí mohlo vzniknout na základě předešlého jednání: zaměstnavatelé by například mohli provádět výuku sami, ale rozhodli, že tuto odpovědnost předají nějaké veřejné autoritě. Někdo relevantní přijal rozhodnutí a souhlasil s tím, že na základě souladu s ostatními formami veřejné podpory vzdělání bude poskytnuta jistá, relativně malá suma. Z této velmi malé nadace byl postupně vybudován rozsáhlý systém učňovského školství. Došlo tedy k rozhodnutí, ale nebyla to volba, jejímž záměrem byly takové výsledky, které vidíme dnes. Věc nespočívá v tom, že struktura vstupuje do způsobu volby: tyto dva rozměry politického procesu jsou neoddělitelně vzájemně propojeny. Nemůže-li politické rozhodnutí utvářet jednání, nemá smysl je činit. Jestliže jednání nemůže být spojeno s nějakým politickým prohlášením, bude obtížné zajistit mu podporu. Tyto dva rozměry však púsobí proti sobě: provádění volby je výzvou existující struktuře a existence struktury omezuje možnosti volby. Mezi těmito dvěma prvky procesu politiky tedy existuje strukturální napětí a následně i velká mnohoznačnost.

I

Mohlo by se zdát, že mnohoznačnost vzniká již v samotném konceptu politiky: v této kapitole se hodně mluvilo o užívání termínu, ne však o tom, co ve skutečnosti znamená. Je to proto, že termín "politika" užívají jak praktici, tak akademičtí pozorovatelé. Zavést takovou definici politiky, která vyhovuje pozorovatelům, ale selhává při používání v praxi, nemá valný význam. Musíme sami posoudit, jak termínu užívat, je však třeba zohlednit, jak se používá v praxi. Je třeba si všimnout, že "politika" je termín, který jednání spíše vymezuje, než by je pouze popisoval: označuje, co vidíme, abychom tomu mohli dát konkrétní smysl. Říci ,,naše politika pro snížení nezaměstnanosti mladých je úplně špatná" znamená zvýraznit určité věci více než jiné - například spíše nezaměstnané mladé lidi jako takové než nabídku pracovních míst nebo stav ekonomiky - a předpokládat, že aktivity různých úřadů (např. těch, které jsou odpovědné za vzdělání,

sociálnÍ zabezpečení, zaměstnanost, dozor, lidská práva atd.) by měly být vzájemně v souladu a směřovat k řešení identifikovaného problému (v tomto případě postavení mladých nezaměstnaných). Takové vymezení současně odvádí pozornost od jiných rozměrů jednání. Přitahuje pozornost spíše k mladým než ke starším nezaměstnaným nebo k mladým učňům. Soustřed'uje pozornost na důsledky aktivit škol nebo policie pro mladé nezaměstnané. Tyto úřady však mohou za svůj primární úkol považovat fungování systému všeobecného vzdělání nebo udržování pořádku a zadržování porušovatelů zákona a situaci mladých nezaměstnaných považovat za vedlejší. Mluvit o "politice v oblasti nezaměstnanosti mladých" znam~ koncipovat jednání tak, aby se stala hlavním, nikoliv vedlejším tématem. Znamená to, že významná část politické aktivity se odvozuje od existence alternativních koncepcí jednání. Jsou odlišná, nemusí však nutně být protikladná: podporovat sociální postavení mladých není v rozporu s dozorem nebo vzděláváním. Různé koncepty si však konkurují v získávání pozornosti a podpory a účastníci se pokoušejí koncipovat záležitost tak, aby získali podporu co nejširšího počtu jiných. Obvykle se nejedná o vzájemně si konkurující cíle, ale o vyjednání sdíleného porozumění mezi konkurenčnimi interpretacemi situace a toho, co je možno udělat. Prohlášení, že ,,politika" je konkrétní způsob, jak vymezit jednání, naznačuje, že existují alternativy, a ony nesporně existují. Snad nejvíce zřejmá je "politika" ve smyslu soupeření o moc. K dalším možnostem patří ,,řízení" nebo ,,strategie". Rozdíl mezi těmito termíny bude podrobněji rozveden později (kapitola 6), můžeme však poznamenat, že při běžném použití označuje "politika" buď neustálý boj o okamžitou výhodu, nebo se používá ve významu ustáleného, uváženého výběru. f,,Řfzent" (stejně jako "strategie", "společné plánování", "vize") je výraz, který DýClleJčastěji používán v komerčních organizacích, ale v předchozích letech se rozšířil i ve státní správě a neziskových organizacích. Mnozí budou namítat, že se nejedná o skutečnou alternativu k politice, ale že jde jen o způsob, jak je možno dosáhnout politických cílů efektivně a účinně. Jiní budou tvrdit, že požadavek ,,nechat manažery řídit" znamená v praxi manažerů nárůst jejich autonomie a pro autority omezení rozsahu, v němž mohou určovat politiku. Snad hlavní alternativa. k politice jako způsobu vymezení světa nemůže být chápánajak~-~ái~ka: mohli bychom ji nazvat "praxe". Lidé dělají věci způsoby, které jim dávají smysl, a formální předpis, jak by měli jednat, neexistuje - jsou ve svém jednání nezávislí. Existence tohoto druhu nezávislosti je někdy překryta a zesílena požadavky na profesionální odbornost: je nepřípustné, aby politika potlačila profesionální posuzování. Ohrožuje-li například student učitele nožem, má tento student být automaticky vyloučen, nebo má případ odborně posoudit školní

personál? Učitelé dají přednost použití vlastního úsudku, ale úředníci ministerstva školství se budou cítit jistěji, bude-li existovat standardní praxe, kterou se budou řídit všichni učitelé: politika. Na jednom ministerstvu školství odhadli, že bylo asi 500 takových politik, které často vzešly z konkrétního incidentu, který vedl v centru k názoru, že pro takové případy musí být ve školách zavedena standardní praxe.

V této diskusi byla politika pojata šířeji, než jak ji chápe zdravý rozum - šířeji než nějaká věc, tedy jasně formulované (nebo přinejmenším obecně chápané) prohlášení o záměru, který je v zájmu organizace, naph'klad ,,naše politika pro míru přistěhovalectví" . Politika samozřejmě je (nebo může být) v tomto smyslu důležitá, musíme však jít dále. Mají-li prohlášení, jako je toto, nějaký význam, je to kvůli tomu, jak ovlivňují praxi. Je nutné si položit otázku, co určuje praxi a jakou roli v tom hraje idea "politiky". To obrací naši pozornost k tomu, kdo js'ou účastníci politiky, k místu, kde jsou ve vzájemném kontaktu a k diskurzům užívaným k tomu, aby jednání dodaly strukturu a stabilitu. V této kapitole jsme viděli, že koncepce politiky odráží konkrétní hodnoty: instrumentální racionalitu a legitimní autoritu. Představuje jednání vzhledem ke kolektivnímu úsilí o dosažení známých cílů tak, aby bylo stabilní a předvídatelné. A tyto cíle považuje za dané nějakou legitimní autoritou. Koncept politiky tím jednání jednak vysvětluje, jednak hodnotí: vysvětluje, co lidé dělají, a činí to vhodným předmětem jejich činnosti. Nejde tedy jen o popisný termín: je to praktický pojem a chápat "politiku" znamená porozumět způsobu, jak jej účastníci užívají k formování jednání. Je to však i pojem, který používají pozorovatelé: používáme ho jako způsob zkoumání organizované aktivity - zejména, i když ne výlučně, ve vztahu k veřejné autoritě. Vede nás to k otázce, kdo se ÚČastní,v jakém uspořádání, jak je jednání koncipováno a jaký význam má v tomto procesu myšlenka oprávněného účelu tj. kladení otázky po politice jako procesu, nikoli jen jako výsledku.

Většina toho, co bylo o politice napsáno, nevěnuje velkou pozornost koncepčním otázkám, na kterých je termín založen, takže další četba nás přivede k dalším

oddělenim knihovny. Je jasné, že pro vnímání politiky jsou důležité myšlenky o organizaci. Pro jejich vysvětlení je užitečná kniha Garetha Morgana Představy organizace (lmages ofOrganization, 1986). Donald ScbOn (1971) upozornil na způsob, jak bylo naše chápání světa utvářeno tím, co nazýváme "myšlenky ve správné polo,ze" a s Martinem R,einem (1994) upozornili na to, jak jsou témata 'c ",L4!nováJla'\~chmidt (1993) představuje pěknou ilustraci toho, jak mohou různí úč~~ci stejného procesu znát různé věci. Je také užitečné přečíst si některé z případových studií národních rozdílů v politickém stylu, jako je Dobbin (1994), Hendriks (1999), Héritier (1999) a sborník uspořádaný Richardsonem (1982).

A kdo vlastně tvoří politiku? Vpolitických myšlenkách a analýzách jsme ještě krále nesťali. (Foucault 1986: 88-89) Zdá se, jako by existovala politická brána, jíž musí projít všechna sporná témata. Již od chvíle, kdy se zjeví na dohled, se o nich diskutuje - čím jsou blíže, tím intenzivněji -. poté projdou (pokud projdou) a na čas přestanou být sporná. Směr průvodu, jeho řízení obstarávají jacísi "strážní" - vedle vlády také úředníci. novináři, šéfové asociací a nezávislí odborníci. kteří se kolem každého zdroje problému vyskytují.

Jedním z nejlákavějších výrazů ve studiích o politice je ••tvůrce politiky". Má jasné vymezení a připomíná již známé skupiny zřejmýclÍ a cílevědomých ./"tv:W,:ců rozhodnutí" určujících průběh dění. Avšak ti, kteří jsou označováni jako ••tvůrci politiky", na věc nutně takto nahlížet nemusejí. Často přípomínají, že jejich činnost vlastně jejich činností není; spíše předsedají rozsáhlé skupině lidí s různými zájmy a odlišnými pohledy na věc. Někdy také zjišťují, že jejich schopnost prosadit výsledek je omezená a mohou být překvapeni, že ••tvůrci politiky" jsou vlastně někde jinde. Při pozornějším pohledu na věc zjistíme, že viditelná část tvorby pravidel, již nazýváme ••politikou", je často založena na východiscích chápání a praktikách, které jsou vnímány jako samozřejmé. Například politika určující, že všichni školní žáci by měli obsáhnout jistý objem vědomostí o informační technologii, spočívá na chápání, pravidlech a očekáváních spojených se školní docházkou, návrhem školních osnov a budoucími profesními požadavky. Ačkoli tyto základy výuku informační technologie umožňují, z těchto důvodů vytvářeny nejsou. Chceme-li politice v této oblasti rozumět, musíme se věnovat pohledu na způsoby, jimiž tyto základy vytvářeny jsou - například

na způsob, jakým lidé dospívají k tomu, že "znalost informační technologie" je věc hodná zájmu, a jak vytvářejí požadavky na její zařazení do školních osnov. Při ještě hlubším zkoumání objevíme způsoby, jak lidé odůvodňují činy, které dělají školní docházku a výuku informační technologie ro~nou a přijatelnou, a vznik politiky pro informační technologii tak umožňují; tento aspekt byl předmětem zájmu při zkoumání "ovladatelnosti společnosti" (viz 7. kapitola).

V politice je třeba rozlišovat dva rozměry, "vertikální" a "horizontální", což bude mít na to, jak budeme politiku chápat, velký dopad. Ve vertikálním rozměru se politika pojímá jako pravidlo: zabývá se přenosem autoritativních rozhodnutí směrem dolů. Autorizovaní "tvůrci rozhodnutí" volí takovou posloupnost jednání, která maximalizuje zastávané hodnoty, a tato svá rozhodnutí pak přenášejí na podřízené úředníky, aby je následně implementovali. Podřízení sice někdy vracejí věc nahoru k ověření, "tvůrci rozhodnutí" však musí svou autoritu uplatňovat i nadále. Tento rozměr zdůrazňuje instrumentalitu činností, racionální volbu a moc legitimní autority. Týká se jak schopnosti podřízených úředníků dodat rozhodnutím účinnost ("problému implementace"), tak způsobů strukturace procesu vládnutí s cílem dosáhnout shody. V horizontálním rozměF se politika pojÍ1~á vzhledem k strukturováni jednáni. Všímá si vztahů mezi ,účastníky politiky y různých organizacích - tj. mimo vertikální linii hierarchické moci - a poznává, že politická práce probíhá stejně přes hranice organizací jako uvnitř nich, přičemž vychází jak ze struktury vztahů, chápání cíle a závazků mezi účastníky z různých organizací, tak také z hierarchického předávání autoritativních rozhodnutí uvnitř každé organizace. Zabývá se povahou těchto propojení napříč organizacemi, postupy, jimiž jsou tvořeny a udržovány, a také pracovními rámci, s jejichž pomocí účastníci chápou politické otázky, a institucionálními formacemi, v nichž byly tyto otázky mobilizovány. Tyto dva rozměry nepředstavují dvě protichůdné alternativy, spíše jeden předpokládá druhý. Implementace autoritativních rozhodnutí vyžaduje spolupráci ostatních, kteří se nacházejí mimo hierarchickou autoritu. Sdílené porozumění, dosažené v horizontální rovině, musí pak samozřejmě nabýt účinnosti pomocí nástrojů vertikální dimenze: rozhodnutím ministra, politickou směrnicí, předpisem.

Ve vertikálním rozměru se předpokládá existence "tvůrců rozhodnutí" automaticky: důraz se klade na pravidlo, musí zde tedy být nadřízení, kteří ho stanoví. Naopak v horizontálním rozměru hierarchická autorita nestačí a existuje tu mnoho účastníkti procesu politiky, důležité jsou proto jednání a shoda. Pouhým rozlišením těch, kdo politiku dělají, a těch, kdo ji přijf1nají, získáme jen málo. Je proto užitečnější nezabývat se tím, kdo (pokud vůbec někdo) politiku dělá, ale soustředit se na ty, kdo se politického procesu účastní, tj. popsat, jak se lidé do tohoto procesu dostávají, co v něm konají, a poté rozhodnout, zda je za "tvůrce politiky" chceme považovat, a pokud ano, tak proč. Pro identifikaci účastníků je užitečné se vrátit k pojmům autorita, odbornost a řád, které jsme identifikovali jako prvky politiky. Tyto pojmy mají podobnou funkci jako strážní, z nichž každý umožňuje různým lidem projít k účasti na politice.

Vzhledem k tomu, že nejsamozřejmějším základem pro nárok na místo v procesu politiky j.e mít legitimní autoritu, bude nejlepší začít právě u ní - vždyť politika bývá někdy označována jako práce" autorit". Kdo je v tvorbě politiky považován za osobu s autoritou, závisí na podrobnostech konkrétního případu. ,Někdy je to jednotlivec: ,,ministr rozhodl ... " nebo "generální tajemník určil... ". Často je to kolektivní orgán: vláda, výbor ředitelů nebo národní rada. Jindy mívají oprávnění pro tvorbu politiky členové legislativy. Někteří autoři, zejména američtí, považují někdy za politiku to, co je Vyjádřeno v zákonech. Jako "tvůrce politiky" pak vnímáme zákonodárce, kteří pro daný zákon hlasovali. Ve westrninsterském systému (jako je v Austrálii nebo Velké Británii), kde exekutiva obvykle spoléhá na stranickou disciplínu, která drží zákonodárce na uzdě, je tento význam daného termínu méně obvyklý (avšak viz Jackson 1995 o zeslabování kontroly parlamentů exekutivou). Existuje rovněž široký zájem, aby v záležitostech politiky mohly rozhodovat i soudy, což musí stanovit zákonodárci, protože právě legislativa má konečnou rozhodovací pravomoc. Soudy, tvrdí se, nemohou předcházet legislativní autoritu spočívající na vyjádřené vůli voličů. Kdykoliv však politická autorita spočívá v nějakém vrcholném kolektivním orgánu, vyvstává otázka, jak se k němu politické záležitosti vůbec dostávají. Dejme tomu, že členové vlády westminsterského typu tvoří vzdělávací politiku, ale abychom parafrázovali Marxe, netvoří ji jako nezávislí činitelé, tj. v době a za okolností, které si sami zvolili. Vláda westminsterského typu jen výjimečné přijímá politická rozhodnutí ve věcech vzdělávání jinak než na doporučení ministra školství - za normálních okolností spočívá role vlády právě v přijetí ministrova doporučení či řidčeji v jeho zamítnutí (ministr pak musí ustoupit a předložit nové). A ministrova doporučení téměř vždy vznikají u jeho podřízených. Říkáme-li však, že role vlády při tvorbě politiky spočívá v přijetí či zamítnutí doporučení odborníků, nemíníme tím, že by snad nemělo jít o "skutečné vytváření politiky" - a že snad "skutečnými tvůrci politiky" jsou ti, kteří doporučení vypracovávají. Proces politiky v sobě zahrnuje mobilizaci vládní autority pro podporu programů vytvořených úředníky. Ačkoliv je možné účastníky rozdělit na "skutečné" tvůrce politiky a podřízené (nebo na "skutečné" tvůrce politiky a dobře viditelná gumová razítka), naši analýzu to neupřesňuje. Situaci komplikuje fakt (na nějž při studiu politiky neustále narážíme), že termíny jako "tvorba politiky" nejsou neutrální odborné termíny: jsou také součástí zdrojů, z nichž účastníci čerpají. Úředníci chtějí získat pro své plány potvrzení vlády, aby posílili svou pozici při jednání s představiteli dalších zájmů. Proto také

roli vlády zvýrazňují. Stává se, že vláda schválí na základě ministrovy minutové prezentace nějaký návrh, o němž nikdo nemá zájem diskutovat, výsledek je však prezentován jako "vláda rozhodla ... ". Raději než dělit svět politiky na tvůrce politiky (mají autoritu a rozhodují) a ostatní (nemají autoritu a nerozhodují) bychom měli vidět ,,autoritu"jako konstrukt konkrétním způsobem vymezující svět a přidělující jednotlivcům v procesu politiky konkrétní typy postavení. Znamená to, že ministři jsou zde právem, zatímco ostatní ~usí své právo vystavět s ohledem na povinnost ministrům se podrobit. Existujíspecialisté, kteříjsou poradci svých ministrů, a odborníci stojící mimo byrokracii,kteří si 'm!iSfliíijítministra, k němuž mohou své rady směrovat. Ministři jsou považováni za ty, kteří mají morální výlučnost autority, a specialisté jim předkládají své plányjako návrhy ke schválení. "Nakonec," říká se, ,,ministr musí mít poslední slovo." Ale kdo má první slovo? Takto postavený problém vyvolává otázky, co se dělo před tím, než se nějaká záležitost dostala do centra pozornosti osob s autoritou, jako jsou ministři. Tato záležitost pravděpodobně již nějakou dobu visela ve vzduchu a zabývala se jí řada lidí a organizací. Představa autority dává těmto účastníkům hry zvláštní postavení: ministr má poslední slovo (což ovšem může znamenat, že ministr do příběhu nevstupuje, dokud nejsou ostatní na poslední slovo připraveni), ministerstvo školství jako hlavní poradce ministra má v řízení procesu ústřední postavení, přizvána může být pedagogická fakulta místní univerzity, ale ~ejí právo na účast není samozř~jmé a k záležitostí ~e bud~~ snaži~~j~dřit také růmé druhy organizovaných zájmů. Naopak neorgamzovanlJednotllvcl (jako jsou rodiče žáků na místní škole) zde pravděpodobně nebudou zastoupeni vůbec. To nám sice neříká, s jakou pravděpodobností a zda vůbec se nakonec konkrétní lidé zúčastní či jak významnou roli budou nakonec hrát (toto bude diskutováno znovu pod "odborností" a ,,řádem"), ale pomůže nám to porozumět vztahům mezi formální prezentací politiky jako rozhodování autority a zkušeností účastníků. Je třeba si všimnout, že proces je obousměrný: probíhájak shora dolů, tak zdola .pahoru. Osoby, které mají pravomoc, jako například ministři, předávají směrnice směrem dolů. 'Avšak i níže postavení účastníci se mohou při hledání autoritativní podpory pro své plány pokoušet posunout záležitost směrem nahoru. Aby tento krok mohli udělat, musí mít ale vztah ke struktufe moci: například školy, dožadující se nějaké akce v nějaké politické záležitosti, budou pravděpodobně svůj případ tlačit přes své domovské ministerstvo školství. Chtějí-li něčeho dosáhnout naopak rodiče, vyhledají nejspíš některou z ústředních rodičovských organizací, tedy orgán s pravomocí jménem rodičů mluvit. Naopak rodina přistěhovalců bez sociálního zázemí a mluvící špatnou angličtinou pravděpodobně zjistí, že k tomu, aby byl jejich hlas v nějaké politické záležitosti slyšitelný, je použití některého z těchto kanálů jen velmi obtížné.

Je tedy zřejmé, že autorita vymezuje jednání tak, že pro účast v procesu stanovuje podmínky, které jsou pro jedny snadnější, kdežto pro druhé obtížnější. Před analytiky i praktiky pak stojí závažná otázka, jak se mohou lidé se slabým postavením ve světě autority dovolávat existujícího řádu a jak se mohou účastnit politického procesu.

požadavků bývá vznik (neexistuje-li ještě) vládní agentury pro ochranu životrn'ho prostředí - institucionální zařazení jejich politických zájmů do vlády. Odbornost se tak stává důležitým způsobem organizování politické aktivity. Lidé se zájmem o určitou oblast politiky si o ní vytvoří speciální znalosti a budou chtít vědět, kdo tyto znalosti sdílí: to jsou ti, s nimiž je možné o věci hovořit. Mohou to být noviny nebo časopisy, které čtou, či asociace, k nimž chtějí příslušet. Názory na to, co s konkrétním problém dělat, se mohou jistě různit, důležité je však zjištění, že se zabývají stejným problémem. Analytici politických procesů právě je považují za významná seskupení v procesu politiky a označují je jako

Politika není jenom právně podložené rozhodování, týká se také řešení problémů. Tato skutečnost vytváří další východisko pro účast: mít odbornost, která je relevantní pro určitý problém. První otázkou je, jaký druh odbornosti - a jaký druh odborníků - může být významný. Odbornost není obecná a volně se vznášející vlastnost, má specifické zaměření: odbornost ve zdravotnictví bude nepochybně jiná než odbornost v sociálním zabezpečení, jiná zas bude třeba v dopravě. Pozornost se zaměřuje na to, kde má příslušná odbornost jakoby své institucionální sídlo: zřejmě bude existovat vládní instituce odpovědná za zdravotnictví, jiná pro sociální oblast, další pro dopravu.' Odpovědnost za politiku v určité oblasti si bude patrně nárokovat nějaká funkčně definovaná skupina expertů (přestože bude zpochybňována experty na finance a právo, kteří si nárokují nadřazenou odbornost napříč ministerstvy). Ale uvnitř vlády i mimo ni existuje pravděpodobně řada institucí pro jakoukoliv konkrétní formu odbornosti a odboniíci ve vládě budou mít zřejmě také dobré kontakty na ty, kteří se nacházejí mimo ni. Institucionální odbornost, ,zmíněná v případě vlády, existuje také na univerzitách (soustřeďujících odbornosti v konkrétních oblastech na různých katedrách a často i na různých fakultách) a v profesních organizacích. A tak vládní odborníci na zdravotnictví budou mít pravděpodobně spojení na příslušné odborníky na univerzitách a v odborných organizacích, dále na nejrůznější dobrovolná seskupení, firmy a mezinárodní organizace, a tyto kontakty s profesními kolegy budou pravděpodobně silnější než jejich kontakty s vládními odborníky například na dopravu. Také tato spojení fungují obousměrně. Firma může reagovat na naléhavost ekologické politiky ustavením vlastního odboru pro ochranu životního prostředí a bude očekávat, že její vlastní odborníci si vytvoří s lidmi odpovědnými za životní prostředí dobré vztahy - s cílem získat lepší poznatky o povaze kontroly životního prostředí a samozřejmě s nadějí, že v procesu politiky budou zohledněny vlastní zájmy společnosti. A obrací-li se skupina komunit požadující politickou odezvu na problémy životního prostředí na vládní odborníky, jedním z prvních

") "tematické sítě" či "politické komunity". . Nemůžeme však předpokládat, že pro všechny politické otázky existuje jasná oblast politicky významné odbornosti. Navíc různé okruhy odborností mohou pracovat s různými přistupy k týmž otázkám. Uveďme pro příklad alkoholismus. Někteří odborníci budou tento jev považovat za zdravotní problém a povedou diskusi o boji se závislostí a o pomoci lidem v lepší péči o zdraví. Odborníci na sociální otázky se budou patrně více zabývat dopadem konzumace alkoholu na život pijáků a na sociální situaci lidí v jejich okolí, například vyčerpáváním rozpo1!tudomácností, hrozbou ztráty zaměstnání v důsledku alkoholismu či domácím násilím. Jiní odborníci pak budou vidět alkoholismus jako problém veřejného pořádku: konzumace alkoholu se pro ně stane politickou záležitostí pouze tehdy, má-li ve veřejné sféře dopad na požitky ostatních, a budou-li mít proto zájem ovlivnit chování pijálů na veřejnosti. Jiní odbornici zde však žádný politický problém nenajdou: proč by měla existovat politická odezva na skutečnost, že lidé si dopřávají (třebaže nadměrně) pití? Proč ne jídlo? Nebo hazard? Na stejný politický problém mohou tedy existovat nejen různé odborné odpovědi, ale jak ukazuje příklad, ve skutečnosti se může jednat o různé problémy. Různé odborné orgány tedy negenerují pouze reakci na problém: především problém sám zasadí do určitého rámce. Expertní orgán je pak způsobem, jak problém identifikovat i jak, se mu věnovat. Nejedná se o neutrální proces, protože má vliv na alokaci zdrojů. Je-li alkoholismus vnímán jako problém osobního zdraví a závislosti, přiměřenou reakcí bude vložit zdroje do zdravotní péče a vzdělání. Je-li vnímán jako problém veřejného pořádku, přiměřenou reakcí bude dát policii další pravomoci. Zařazení problému je tedy úzce spjato s otázkou, kdo za něj ponese politickou odpo- . vědnost a jaké požadavky na zdroje mohou být v té souvislosti vzneseny. . Konkrétní politický problém však může vždy přesáhnout s ním spojené kategorie odborností. Téma péče o seniory se může například dotýkat širokého okruhu odbornfků z oblasti zdraví, sociální péče, bydlení, dopravy - dokonce i daní. Staří lidé jsou náchylní k nemocem a často končí v nemocnici, protože doma se sami o sebe nedokáží postarat, ale s nějakým vylepšením domácnosti (například nahra-

zením schodiště rampou, instalací zábradlí) by toho schopni byli. Politický úkol se pak může týkat způsobů, jak mobilizovat různé druhy odbornosti rozptýlené kolem; nespoléhat jen na ty, které jsou v působnosti úřadu za tuto oblast odpovědného. Politický problém navíc nemusí zahrnovat pouze řadu už existujících oblastí odbornosti: někdy vidíme, jak vznikají nové druhy odbornosti, zpochybňující existující schémata vědomostí o politice. Dobrý příklad nabízí politika životního prostředí. Někteří lidé se zabývali dopadem sociálních a ekonomických změn na to, co je možno nazvat pohodou obyčejného života a k čemu se pak začalo odkazovat jako ke ,,kvalitě životního prostředí". Vznikl nový název pro něco, co bylo předtím bez označení, posléze se však vžil a stal se součástí "obecného povědomí". (V některých jazycích výraz pro .,životní prostředí" neexistuje, což představuje překážku v rozvíjení diskuse o politice životního prostředí.) Vznikly také specializovanépoznatky: akademický výzkum a profesionální odbornost týkající se "prostředí". Ty si našly svou instituciálnízákladnu na univerzitách a v agenturách pro ochranu životního prostředí. Jakmile byla tato oblast poznání ustavena, byla využita ke kritickému posouzení jak odbornosti, tak praxe stávajících hráčů. Například při vývoji nových technologií se stalo běžné vyžadovat prohlášeni o dopadu na životní prostředí. Znamená to, že inženýři, kteří chtějí postavit novou silnici, se musí zabývat odlišnými otázkami a své plány obhájit v rámci jiného orgánu odbornosti.

Politika se zabývá tím, jak učinit organizované jednání stabilním a předvídatelným. Představme si například, že existuje politika stanovující, že děti nesmějí navštěvovat školu před dovršením pěti let Gistě to pomůže vyhnout se nervním střetům mezi řediteli škol a dychtivými rodiči), a všechny zúčastněné strany (děti, rodiče, učitelé, tvůrci výuky) jsou s touto politikou seznámeny. Při tvorbě tohoto druhu řáduje třeba (a platí to obecně) většinou řešit základní problém řízení - totiž jak zajistit, aby se politika vytvořená na vrcholu prosadila v celé organizaci, a jak se přitom vyhnout byrokratické rigidnosti na jedné straně a přílišné uvolněnosti na straně druhé. Tato perspektiva bývá některými autory zpochybňována. Poukazují naopak na to, že politika těch, kteří stojí v hierarchii nahoře, nemusí být vždy dostačující, aby práci lidí na nižších stupních učinila stabilní a předvídatelnou, a ti si pak mohou vytvářet řád vlastní. Například ;,úředníci na úrovni ulice',' - jako jsou soudci nižších soudů, učitelé škol a policie -, kteří jsou v přímém kontaktu s klientelou organizace, mohou ve spolupráci s klienty a dalšími relevantními účastm1cy(např.

právníky) najíc svůj způsob, jak budou jejich služby fungovat. Z tohoto důvodu se tvrdí, že politiku tvoří také tito lidé. Nutnost řádu je však ještě zjevnější, podíváme-li se na politický proces v širším slova smyslu - napříč organizacemi. Již v diskusi o odbornosti jsme zaznamenali, že většina politických otázek hranice organizace přesahuje. Například péče o seniory nutně zahrnuje řadu funkčně definovaných organizací, které se zabývají zdravotnictvím, sociálními otázkami, bydlením, dopravou aj. Má-li být politika týkající se zmíněného druhu péče předvídatelná, musí tyto organizace zahrnout. Tvorba prvku předvídatelnosti je však ještě složitější, vezmeme-li v úvahu ústavní členění. Národní vláda může být například odpovědná za dopravu, péči o zdraví však může svěřit regionální vládě, která je podřízená národním směrnicím. Za oblast bydlení může odpovídat veřejné sdružení, které není pod přímým vládním řízením, a činnosti v oblasti sociální péče mohou provádět regionální a místní úřady s pomocí nevládních organizací. V této souvislosti pak' před námi neleží jen jednoduchá otázka ,,kdo musí být zahrnut?", ale také ,,kdo nesmí být opomenut?", tedy čí nepřítomnost by danou politiku zhatila, nebo prostě učinila nesmyslnou? Jistě nepochybujeme o tom, že nejdůležitějším zdrojem péče o seniora je rodina. Zásadní otázkou pak je, "v jaké míře mohou členové rodiny potřebnou péči svému seniorovi poskytovat?". To však záleží právě na rodině, a ta sama sebe obvykle za organizaci nepovažuje a neexistuje ani nějaké národní sdružení rodin, jež by v politických souvislostech mohlo mluvit za rodinu jako takovou (ačkoliv ti, jež se starají o člena rodiny, se jistě mohou - s cílem komunikovat s veřejnými orgány - organizovat jako "pečovatelé"). Právě těmito otázkami se zabývá literatura o správě. V našem případě jsou to tedy otázky, jak jsou formy vedení přijatelné pro členy rodiny (včetně otázky, kdo má být za člena rodiny považován) formulovány, sdělovány a prosazovány. (VIZ 7. kapitola.) Do procesu tvorby řádu tak může být zapojeno mnoho rukou. Na vládní úrovni je možno například dohodnout, že každá škola bude odpovědná za vytvoření a zavedení vlastní kázeňské politiky. Aby však byla tato školní kázeň předvídatelná, je nutno zapojit řadu partnerů. Ve škole samotné to budou učitelé, žáci, ředitel školy a rodiče, ale bude nutné také propojení širší, mimo samotnou školu - bude třeba vyhovět požadavkům policie, úřadům sociální péče, soudům a praxím jiných škol. Tvorba školní kázeňské politiky se tak bude prolínat s tvorbou řádu. Nedá se však pouze zjednodušeně konstatovat, že oblasti politiky přesahují hranice organizace, ony mohou být s tímto záměrem dokonce vytvořeny. Diskuse o odbornosti ukázala, že například idea ekologické politiky byla výzvou existujícím oblastem politiky a odbornostem, z nichž čerpají, a donutila různé hráče promýšlet své aktivity vzhledem k souboru hodnot, které jejich vlastní odbomost přesahují. Dalšími příklady mohou být politika pro kulturní dědictví, politika

pro rovné pracovní příležitosti či rodinná politika. Povstávají často z území za hranicemi centrální politiky - z okruhu společenských skupin, profesionálních sdružení, konzultačních orgánů atd. - a podporu získávají částečně také proto, že nabízejí nadějný způsob, jak se domoci oficiální reakce. Jestliže si ministři uvědomí, že musí ustoupit před požadavky na ochranu nějaké historické budovy, je pravděpodobné, že v politice pro kulturní dědictví naleznou závažné hodnoty, které budou do jisté míry vymezovat a omezovat to, co lze od vlády očekávat. Požadavky nové politiky tak vždy představují výzvu existujícímu řádu a zpočátku budou pravděpodobně narážet na odpor: požadavky na zachováni budov s ohledem na jejich historickou hodnotou nemají v politickém řádu založeném na vlastnických principech nebo principech dobrého plánování žádnou váhu. Když ale vyjdou do ulic demonstranti (podníceni například demolicí nějaké známé historické budovy), příslušné autority jsou zasypávány námitkami, zpomalují se rozvojové projekty a schůze firem jsou naušovány protestujícími, lidé, kteří mají moc, se budou snažit vtáhnout disidenty do řádu politiky - ustaví například poradenský orgán, doplní kritéria pro schvalování, a obnoví tak řád přidáním položky ,,kulturní dědictví" do politické agendy. Velká část politické aktivity se zabývá právě vytvářením a udržováním řádu mezi rozdílnými účastníky politického procesu. A zdá se, že jde spíše o vyjednávání než o rozhodování. A vyjednávání se pak spíše než na alternativy, mezi kterými je nutno si vybrat, soustřeďuje na společný základ, k němuž se chceme· přiblížit. Proces je jemně členěný a dlouhotrvající. Účastníci vypracují řešení jedné skupiny problémů, brzy je však nahradí další, na něž je třeba zaměřit jejich kolektivní schopnost řešit problémy.

Jedním z důsledků výše popsaného je vznik něčeho, co může být nazváno "politická kolektivita".,. tj. relativně stabilní seskupení lidí z celé řady organizací, kteří jsou sdružení na základě svého trvalého zaměření na otázky související s politikou a ,jsou permanentně přítomní u každého zdroje problémů" (Davies 1964: 3). Tato seskupení mohou, a nemusí být formálně uznána, v procesu politiky však mohou hrát významnou roli. Vazby mezi účastm'ky mají často formální charakter. Vzájemná propojenost mezi funkčně organizovanými úředníky - např. z oblasti zdravotnictví, sociálních záležitostí a bydlení - je přímo zjevná a může vyústit do několika druhů oficiální reakce. Jedním je vytvoření formálního propojení mezi úřady,jako je meziresortní komise. Tyto orgány nabízejí buď od hoc, nebo permanentně způsob vzájemné

spolupráce zúčastněných úřadů. Často však také nabízejí ochranu jednoho před druhým: pokládají-li se úřady za vzájemně si konkurující protivníky, ,,meziresortní politika" pravděpodobně vyústí Gak uvádí jedna studie) do dynamiky meziagenturních orgánů. Jinou běžnou oficiální odezvou je ustavení konzultačního orgánu, který zahrne nejen úředníky dotyčných funkcí, ale též účastm'ky z jiných vládních orgánů i z těch, které nejsou součástí vlády, například z podnikatelské sféry, společenských organizací a univerzit. Konzultační orgány umožňují účastníkům z různýclr organizací zjistit rozsah, v němž se mohou vzájemně podporovat. Pomáhají také . konstituovat věc, pro kterou byly vytvořeny: naph1dad poradenská rada pro průmysl ječmene je největší autorita spojující farmáře, obchodníky, zpracovatele, úředníky asociací, příslušníky státní byrokracie, kteří se pokládají za součást něčeho, co se nazývá "průmysl ječmene", a uvažují s ohledem na politiku tohoto odvětví. Konzultační orgány vyvolají negativní defenzivní reakci s menší pravděpodobností než meziresortní komise (která se obtížně oprošťuje od neustálého vnitřního boje o zdroje). Aby politické kolektivity získaly význam, nemusí být formálně uznány, a pokud jsou, nemusí být do jejich formálního orgánu zahrnuti všichni důležití účastníci. Mohou však sdílet vědomí toho, kteří významní lidé v jejich věci působí, třebaže formálně neexistuje žádný orgán, jehož by všichni byli součástí. N'nější pozorovatelé pak mohou zaznamenat stabilitu a strukturu tohoto procesu, i když samotní účastníci si jich vědomi být nemusí. Největší zájem na identifikaci a označení politických kolektivit měli pozorovatelé procesu politiky, naneštěstí však často používali různé termíny - např. politické komunity, tematické sítě -, a nebylo proto vždy jasné, zda různé pojmy označují různé věci, nebo zda jsou to pouze různé nálepky pro v podstatě stejné jevy. A používané termíny rozdílné aspekty procesu spíše zvýI:azňují. Některé vyjadřují představu moci. Jedno z nejranějších označení pro politickou kolektivitu bylo,,železný troj§l,~lIiikt' (metaforický termín z vietnamské války) a týkalo se politikY-y-'iegWoV-aných průmyslových odvětvích v USA. Zde (tvrdilo se) nedělal politiku prezident nebo regulační orgán tím pověřený, ale politika se objevila v interakci mezi regulačním úřadem, asociací průmyslu a důležitým výborem Kongresu. Pojem vyjádřil jak sílu politického seskupení, tak relativní slabost regulačního orgánu (pokud jednal osamoceně). Tuto metaforu rozšířil termín "subvládí" i který připouštěl širší okruh účastníků politické kolektivity, ale zároveň ji stále představoval v mocenských termínech: je to skupina, která vládne. '.palŠí pojmenováni se soustřeďují na vazby - zejména v tom smyslu, že vytváření vazeb tvoří sítě. Někteří autoři nesouhlasí s tím, aby se o politickém seskupení hovořilo jako o celku (např. užíváni pojmu komunita), protože jak říkají, jako celek

nefunguje; když k něčemu dojde, lidé vytvářejí spojení s dalšími relevantními ÚČastníky. Na síť vytvořenou tímto způsobem, tvrdí, nelze pohlížet jako na organizaci. Účastníci~iče znají lidi ze sítě z blízkého okolí, ale v této síti nejednají jako celek. Sítě jsou opravdu velmi specifické: síť, která vznikne kolem školních autobusů, se bude patrně lišit od sítě vytvořené kolem školní kázně, takže raději než o "politické síti" ve vztahu ke školám mMeme mluvit o "tematicky zaměřených sítích". Nejobvyklejším obrazem politické kolektivity je komunita. Název naznačuje soukromí a důvěru: politika se odehrává mezi lidmi, kteří se znají a vzájemně si důvěřují. To sice neznamená, že by zde nemohly být přítomny Gako v každé jiné komunitě) ignorance, nedorozumění a konflikty. Daná představa však zdůrazňuje míru propojení kolektivní akce a vzájemného porozumění. Určité vzájemné porozumění je potřebné při každé kolektivní akci a vlastní praxe společné práce zase toto porozumění posiluje. Daný obraz nás také přivádí ke_znalostem, které sdílejí politická seskupení (a seskupují se na základě právě svého sdíleného uvědomování si konkrétní politické oblasti). V některých případech to mMe být nový způsob chápání světa, jak se to stalo při tvorbě ekologické politiky. Badatelé studující způsob tvorby politiky ve vztahu ke globálnímu oteplování hovoří proto o vzniku "epistemické komunity", ij. o skupině lidí, kteří rozumějí globálnímu oteplování a vědí, co je tím míněno a proč je globální oteplování problémem. Jistě to nutně neznamená stoprocentní shodu v posuzování jednotlivých kroků, avšak základní postoj, že je třeba něco udělat, je jednoznačný. Je třeba si uvědomit, že dané termíny jsou především metaforami - jejich používání nám má pomoci pochopit složitost procesu politiky - soustřeďují naši pozornost určitým směrem. A to zejména k společenskému a interaktivnímu rozměru politického procesu, na rozdíl od lineární a hierarchické perspektivy, jež podtrhuje spíše diskusi o tvorbě politiky. Nejedná se však o kategorie jednoznačně určené a vzájemně se vylučující. Pokud náš pohled, dosud zaměřený na otázku ,,kdo dělá politiku", rozšíříme na otázku ,,kdo se procesu politiky účastní", získáme pohled úplnější. Avšak nemělo by nás to vést k názoru, že jde patrně o hru, ve které mMe a bude hrát každý. Za prvé ne všichni, kteří mají o politické otázky zájem, mají u hracího stolu místo, a i když ho mají, ne všechna místa jsou stejná. Zainteresovaní lidé si musí své právo účastnit se zajistit. Někteří autoři rozlišují mezi těmi uvnitř Gsoujiž zapojeni) , a těmi vně (chtěli by se zapojit), případně mezi Gakjsme již uvedli) "subvládím" těch uvnitř a "pozornou veřejností" stojící vně. Za druhé, účast není neutrální. Kdo se nějaké politické záležitosti účastní, pomáhá utvářet, čím tato záležitost vlastně je. Všimli jsme si již, že různí účastníci budou pravděpodobně na daný problém nahlížet různě. Lékaři budou zřejmě po-

važovat opilství za otázku osobní péče o zdraví, zatímco policie zřejmě za otázku veřejného pořádku. A do té míry, v níž hlas lékařů v diskusi převáží, bude tento politický problém vymezen ve vztahu ke zdraví; v rozsahu, v němž je opilství považováno za problém zdraví, budou lékaři a další zdravotnický personál zase pokládáni za vhodné osoby, které o něm mají diskutovat. V tomto smyslu se problém a účastníci vzájemně nastolují: jeden posiluje druhého. Ani osoby, které přijímají rozhodnutí, ani to, jakým problémem se zabývají, nejsou samozřejmé fenomény - jsou konstituovány v procesu politiky.

Podrobný výčet zkušeností tvůrce rozhodnutí· překládá práce Deníky vládního ministra (Diaries oj a Cabinet Minister) od Richarda Crossmana (1975); dílo Jýznání neúspěšného ministra financí (ConJessions oj a Failed Finance Minister) od Petera Walshe (1995) je jak informativní, tak zábavné. Předpoklad, že autorita je základem pro účast v politice, potvrzuje většina děl, ač ho často přímo nevyslovuje; jasný souhrn argumentů podává Parker (1960). Většina diskusí o odbornosti jako základu pro účast v politice se vztahuje k postavení profesionálů v byrokracii (např. Laffin 1986, viz také Benveniste 1973). Throgmorton (1991) podává dobré pojednání o konfliktech mezi různými druhy odborností a "běžnými vědomostmi"; viz také publikaci Nutit byrokracii myslet (Making Bureaucracies Think) od Serge Taylora (1984). Diskuse o řádu mezi účastníky politiky se soustředila na koncept politické komunity a na jeho variace. Termín "železný trojúhelník" pochází od Ripleye a FrankIina (1984) a "subvládí" od Davida Trumana (1971); "subvládí" a "pozornou veřejnost" rozlišili Coleman a Skogstad(1990). Představu politické kolektivity jakožto sítě zavedl Heclo (1978) a v Americe ji rozvinuli Laumann a Knoke (1987) a další, ve Velké Británii pak Marsh a Rhodes (1992); práce Dowdinga (1995) obsahuje hodnotný kritický přehled. Literatura o "politické komunitě" je rozsáhlá; užitečný přehled podávají Atkinson a Coleman (1992). Richardson a Jordan (1979) jasně vysvětlili a ilustrovali argumentaci; co tato forma sdílení moci znamená pro naše mapování veřejného sektoru, ilustroval na mikroúrovni Lipsky v diskusi o "úřednících na úrovni ulice" a na makroúrovni na složitých sítích Kickert a kol. (1997). Analytici tvorby mezinárodní ekologické politiky viděli politickou kolektivitu jako "epistemickou komunitu" - rozsáhlou diskusi předkládá zvláštní vydání Mezinárodní organizace (lnternational Organization, sv. 46, č.l, 1992). Tendence různých typů odborníků ustavovat politické problémy odlišnými způsoby je diskutována ve studii 1. R. Gusfielda o řízení v opilosti Kultura veřejných problémů (The Culture oj Public Problems, 1981).

Kde se politika dělá? Pokoušet se zjistit, kde se dělá politika, může být velmi frustrující: každý zná její pnlběh, ale ve skutečnosti nikdo nevidí, jak vzniká. Zdravý rozum nám sice říká, že máme hledat to či ono, při našich setkáváních s procesem politiky však kupodivu nacházíme něco jiného. Zdravý rozum nám říká, že politika se dělá nahoře a předává se směrem dolů. Tvůrci politiky se mohou na úkoly specializovat, takže jeden bude odpovědný za vzdělání, jiný za zdravotnictví a mohou také delegovat pravomoci směrem dolů, podřízeni funkcionáři se pak mohou zabývat méně významnými politickými otázkami. Ale řetězec autority je jen jeden a existuje jedno jasné rozhodnuti, od kterého se událost odvíjí. Zkušenost z politického procesu je složitější. Často je obtížné najít vrchol- anebo alespoň jeho významnou část Jestliže zajištěni autobusové dopravy pro školní děti je politickou otázkou, dá se očekávat, že značný zájem projeví přinejmenším tři části vlády: ministerstvo školství (studentům přinese řešeni užitek), ministerstvo dopravy (od kterého se očekává, že poskytne autobusy) a ministerstvo financí (které se bude zabývat náklady). Nemusí však být jasné, kdo z těchto tři (pokud vůbec) bude odpovědný za záležitost jako celek. Navíc bude existovat mnoho účastníků, stojících mimo vládu, kteří se budou chtit diskuse zúčastnit: sdružení rodičů, soukromé autobusové společnosti, nevládni školy, odbory řidičů autobusů a snad i další. Následně bychom mohli zjistit, že ačkoliv na konci stálo ,,rozhodnuti vlády", předcházela mu rozsáhlá jednání mezi zúčastněnými stranami s cílem dohodnout se na výsledku přijatelném pro všechny. Otázkou tedy je, kde došlo k tomuto rozhodnuti? V úřadě ministryně - při podpisu doporučení vládě? Na setkáních ZúČasfu.ěnýchstran, vládních i nevládních, na nichž každá souhlasila s tím, co by mělo doporučení obsahovat? Ve vládě, kde bylo doporučení bez diskuse přijato současně s dvaceti sedmi podobnými ministerskými doporučeními? Mohli bychom konstatovat, že na všech uvedených místech se politika formuje všude, kudy probíhá, a jak složité směřování, tak formální prohlášení jsou části

tvorby politky. Vracíme se zpět k rozdílu, který jsme formulovali v kapitole 3, mezi vertikální a horizontální perspektivou politiky: každá se na jednání soustřeďuje jiným způsobem.

Ve vertikální perspektivě, v níž je politika nazírána z hlediska oprávněného rozhodování, je pohled soustředěn na osoby s autoritou - ministry, šéfy exekutivy, rady ředitelů, národní vlády atd. - a lidi a procesy, jež je obklopují. Toje zřetelnější ve vládních organizacích, kde se "politika" projevuje v organízačním schématu: politický odbor, politický úředník atd. V podnikání a nevládních organizacích je pojem "politika" méně běžný. Nevládní organizace mají tendenci používat ve vztahu k procesům, které by ve vládě byly nazvány "politikou", odlišné termíny. Místo toho mluví o "předmětu úkolu", "společných cílech", "strategickém plánování" a "zaujímání stanoviska". To vysvětluje, proč takové množství literatury hlavního proudu identifikuje jako zdroj politiky "vládu". Politika je "cokoliv, co se vláda rozhodne učinit, nebo neučinit" (Dye 1985: 1). Zní to srozumitelně, ačkoliv,jak uvidíme, vyvstává otázka, jak se politická problematika do vlády vůbec dostává. Politika vypadá jako práce vlády, někdy se však zdá, že vláda je od politického procesu zcela odtržená. V mnoha zemích je například mléčný průmysl podroben rozsáhlému dohledu. Tento dohled je sice určen a zajišťován orgány ustavenými vládou, ale není jí vykonáván, protože se skládají převážně ze zástupců farmářů a dalších subjektů z tohoto průmyslu (viz Farago 1985; Grant 1985; van Waarden 1985). K tomu dochází v mnoha dalších oblastech činnosti: orgány jsou ustaveny tak, aby průmyslové odvětví (nebo profese či dobročinná skupina) mohlo své záležitosti spravovat bez zapojení vlády, která si však přeje mít orgán, jehož se věc týká, na dosah (Streeck a Schmitter 1985). Označit to, co od takových orgánů pochází, jako ,,rozhodnuti vlády", je zavádějící. Jistě, politika se zdá být hlavním zájmem nejvyšších vrstev vlády a v práci exekutivy - tj. takových osob, jako je ministerský předseda, prezident a členové vlády - převládá přijímání politických rozhodnutí. Ve westrninsterském systému existuje propracovaná procedura, zahrnující vymezení politických návrhů, které posléze projdou úřední hierarchií, jsou potvrzeny ministrem, diskutuje se o nich s dalšími ministerstvy a konečně jdou do vlády. Jsou-li zde jednou potvrzeny, všichni ministři se zavážou k jejich podpoře a politické návrhy se stanou "vládní politikou". Jiné formy vlády (nebo mezivládních orgánů, jako je například EU) mají své vlastní procedury, ale společně předpokládají, že politika je tvořena, nebo přinejmenším potvrzována lidmi na vrcholu.

Považovat však tyto veřejné a prestižní lidi za ty, kteří řídí proces politiky, může být na druhé straně zavádějící. Obvykle působí po relativně krátká období - například dva nebo tři roky - v jistém postavení v oblastech, o nichž mají zpravidla malé předchozí znalosti. Předsedají velkému sboru úředníků, kteří mají pravděpodobně v této oblasti politiky více znalostí a zkušeností než osoba na špičce (v té věci odkazuji na literaturu odrážející obrovské množství diskusí o vztahu mezi politickými lídry a úředníky). Političtí lídři budou mít pravděpodobně své představy o směru, jímž se má polith ubírat. Úředníci však budou mít více nápadů, jejich nápady budou specifičtější a budou se vyznačovat větším citem pro to, co může být funkční. častěji tak budou řídicí silou politiky spíše lidé skrytí ve stínu politického lídra. Místo, kde se politika tvoří, tak bude ve vertikální perspek- ! tivě muset zahrnovat jak politické lídry, tak funkcionáře v úřadech, které pracují pod lídrovou autoritou. Tento pohled je možné rozšířit i na firmy a nevládní organizace, a pokusit se tak identifikovat v těchto orgánech odpovídající osoby s mocí a jejich úředníky. Někteří však považují "politiku" za něco významnějšího než jen pouhé rozhodování politických lídrů a úředníků a tvrdí, že politiku vyjadřují zákony - dokonce že právo je politika -, a proto je místem, kde se politika dělá, oblast legislativy. Tento pohled je nejrozšířenější v USA, kde ostré ústavní rozlišení mezi exekutivou a legislativou podporuje názor, že zákonodárci provádějí celkovou volbu politiky, kterou pak exekutiva zavádí do praxe, a že politiku tudíž tvoří zákonodárci. V parlamentních systémech, kde stranická disciplína obvykle zajišťuje, že zákony, které projdou hlasováním, jsou ty, s nimiž souhlasí exekutiva, je představa zákonodárců jako "tvůrců politiky" přijatelná už méně, ale jak poukazuje Jackson (1995), vlády v Austrálii často nemají v horní komoře většinu a musejí politické výsledky vyjednávat s menšinovými stranami, stejně jako je tomu nezřídka i v evropských vládách. Vně i v blízkosti legislativy se v každém případě nachází velká část "politické aktivity".pebatyv zákonOdámém sboru nabízejí příležitost jak ke kritice, tak k ospravedlnění politiky. Veřejná slyšení pořádaná parlamentními výbory poskytují příležitost pro prozkoumáni politických alternativ s nezúčastněnými stranami. Pojímáme-li politiku v širším slova smyslu jako proces, pak je legislativa jistě jedním z míst, kde se politická aktivita odehrává. Je důležité připomenout, že významná politická aktivita se často vyskytuje u soudů. V mnoha zemích, zejména (ale ne výlučně) ve federálních systémech, si koD.kUrenčnípolitické záležitosti pravděpodobně najdou cestu k soudu. Rozhodnutí amerického Nejvyššího soudu v případě Brown versus Komise pro vzdělání (o stejných právech pro černé Američany) a Roe versus Wade (o potratech) a rozhodnutí australského Nejvyššího soudu v případě Mabo (o domorodém právu na půdu) představovala podstatný politický posun, k němuž došlo právě proto, že

účastníci přenesli záležitost k soudu a dosáhli kladné odezvy. Z naší definice míst, kde se tvoří politika, nemůžeme tedy soudy vynechat Nemají však v procesu tolik pravomoci jako zákonodárci nebo volení lídři a obecně si nečiní nárok politiku dělat - pouze interpretovat právo s ní spojené. Kromě řádných soudů existuje nyní navíc mnoho dalších příležitostí ke sledování politických otázek skrze soudní kanály, jako jsou nově ustanovené tribunály specialistů, a to zejména v takových oblastech, jako je například přistěhovalectví, práva zákazníků a obchodní praxe. Dalo by se prostě říci, že se zabývají implementací politiky, ale to, co dělají, je z valné části politika jako taková. Například není dovoleno provádět politiku, která omezuje svobodné podnikání, pokud ovšem tribunál neshledá, že je to ve veřejném zájmu. Interpretace soudu - výběr toho, co je ve veřejném zájmu - se tak stává podstatou politiky. Hledání prostoru, ,,kde se dělá politika", musí tedy zahrnout vedle viditelnějších tvůrců rozhodnutí také právní fóra - soudy a tribunály.

V horizontální perspektivě je politika nahlížena jako proces strukturovaných interakcí. Uznávají se v ní prohlášení oprávněných tvůrců rozhodnutí, ale tvrdí se, že jsou srozumitelná pouze ve světle neustálých interakcí, které je umožňují. Postavíme-li byť tu nejjednodušší "vertikální" představu, že politika je výběr alternativ, který provádí vlá(ja, do této perspektivy, ihned zaznamenáme, že "vláda" není samostatná entita, ale je rozdělena do funkčně specializovaných úřadů: ministerstva pro přistěhovalectví, ministerstva školství, ministerstva financí atd. Zaměření na nějakou politickou otázku, jako je například alkohol a řízení, může vyvolat společnou aktivitu zapojující různé úřady - policii, ministerstvo dopravy, ministerstvo zdravotnictví atd. Vertikální perspektiva by mohla naznačovat, že úředníci, jichž se to týká, sáhnou ke zdroji autority - vládě -, aby si zajistili podporu pro své jednání. Na základě této podpory pak všichni ministři a jejich úřady dostanou za úkol dospět k výsledku, na němž se shodnou. Výzkum však ukazuje, že úředníci poměrně neradi vyzývají vládu k zahájení rozprav mezi ministerstvy, zejména dokud se nevyčerpají možnosti k projednání vlastních dohod s jinými úředníky (,Painter 1981), a netrvají na nekompromisním prosazování autority. "Dělání politiky" tak může znamenat i jednání s úředníky z jiných funkčních oblastí. Jednat je zapotřebí i s jinými úrovněmi vlády. Autorita vlády není úhledně soustředěna v jednom bodě, ale je rozptýlena v celém systému. Obvykle dochází k určitému rozptylu moci směrem k nižším a regionálním úrovním vlády, třebaže

-

jeho rozsah se mění: nejvýraznější a nejlépe zabezbepečený je ve federálních systémech, ale i v unitárních systémech existuje úplná koncentrace moci v centru jen vzáCně. Stále častěji je politická aktivita vyvíjena také v mezinárodních arénách, jako jsou EU, agentury OSN a WTO: Jak v národním, tak mezinárodním kontextu se začalo běžně mluvit o"vládnutí bez vlády" (Rosenau a Czempiel1992; Peters a Pierre 1998). I když můžeme hovořit o ,,,vládnímašinerii", ne na všechny vládní organizace je možno pohlížet jen jako na nástroje lídrů s pravomocí. Například policie je na vládní linii často značně nezávislá. Některé orgány potřebují jistý stupeň nezávislosti na centrální moci už jen proto, aby mohly fungovat. Například soudy musí být na vládě nezávislé, aby je bylo možné považovat za neutrální arény pro 'řešení sporů. Univerzity, které bývají financovány z veřejných zdrojů, se odmítají pokládat za nástroje vlády, která zajišťuje jejich financování. A ačkoliv obchodní společnosti, jako jsou železnice nebo telekomunikační služby, často provozuje vláda, jsou vybaveny značnou funkční autonomií, aby se jejich komerční aktivity izolovaly od politických tlaků. Politická práce také často zahrnuje mobilizaci autority nacházející se vně systému vlády. Například na tvorbě politiky týkající se konzumace marihuany a řízení motorových vozidel se mohou podílet zástupci medicínských profesí, církve a skupiny obhájců lidských práva všichni si mohou činit nárok autoritativně hovořit o medicínských nebo morálních dopadech politických návrhů. Stejně tak je možné zahrnout autority z jiné země. K navrhované změně domácí politiky je například možné využít autoritu vyplývající z mezinárodních dohod; může například existovat mezinárodní dohoda o drogách zmiňující se o užívání marihuany, a tuje možno k formulaci politiky pro užívání marihuany a řízení využít. Jak ukazuje tento příklad, "politika" je pouze částí "vládnutí": zvládnutí problému užívání marihuany zahrnuje daleko více než autoritativní volbu ministrů. Zřetelnější je to na méně kontroverzním příkladu: politice vůči kouření. Klíčovým prvkem této politiky by mohl být požadavek, aby balíček cigaret obsahoval zdravotní varování, nebo zákaz kouření ve veřejné dopravě (i když mohou být nařízeny jinou autoritou). Za součást této politiky může být také považováno omezení kouření ve vládních úřadech, ačkoliv podobné omezení v soukromých firmách, nařízené z obav před obviněními z pasivního kouření, za součást politiky vůči kouření pravděpodobně považováno nebude, a obecně už vůbec ne rozhodnutí restaurací, zda kouření povolit, či nepovolit Ale to, co vláda činí v oblasti kouření, je umožněno změnou veřejného postoje a praxe a naopak - jednání vlády může podpořit změny v přístupu veřejnosti. To vyvolává otázku, co se vlastně považuje za "politiku ohledně kouření". Když veřejná nemocnice zakáže kouření v budově, je to jistě významné, ale je to součást politiky - a když ano, pak tedy čí politiky?

~---

Pokud aerolinie z vlastních důvodů následují vládu a vydají zákaz kouření u svých letů, může to být dost dobře považováno za rozšíření obecné politiky proti kouření. Horizontální perspektiva nás nutí podívat se na společenské interakce, které utvářejí přístup ke kouření a spojují evidentně vládní jednání s širší společenskou praxí. Zatímco v.~rtikální pohled soustřed'uje naši pozornost na okamžik rozhodování, horizontální perspektiva ji rozšiřuje na širší arénu interakcí. Ptáme se, kdo může v této aréně vystupovat, jak se tam dostane (to jsme diskutovali již v kapitole 3) a jak se sdružují skupiny různých účastníků. V kapitole 3 jsme viděli, že můžeme identifikovat "politické komunity" tvořené těmi, kteří si nárokují účast v politicé a našli pro to vhodné formy spolupráce. Komunity jsou vystavěny na neformálních vztazích, a ačkoli by mohly v této formě zůstat, jejich účastníci je mají snahu institucionalizovat - tj. vtisknout jim novou organizační formu. Prvním krokem často bývá volba zástupce klientů nebo uživatelů politiky - napřI1dadvytvoření jediné asociace farmářů hovořící jejich jménem. Něco takového bude vláda většinou povzbuzovat, protože je pro ni jednodušší jednat spíše s organizovanými než neorganizovanými zájmy a vyplatí se jí podpořit (například) vznik národního sdružení spotřebitelů, aby tento velmi rozptýlený zájem mohl hovořit jednim hlasem. Pro politické komunity existuje navíc mnoho institucionálních forem: poradní orgány, zasedání představitelů průmyslu, politická fóra atd. Ty umožňují skupinám zainteresovaných lidí získat formální uznání politického významu a nabízejí způsoby integrace do oficiální struktury. Dané orgány se liší xnírou své vlastní autonomní organizační existence. Může je čas od času svolávat ministr, jindy mohou být institucionalizovány pevněji - mohou mít vlastní úřadovny a personál -, a dokonce mohou být uznávány legislativně. Organizační uspořádání pro začlenění politických komunit se může opírat o nejrůznější možnosti, neexistuje pro ně žádná konkrétní logika. Neměnná je jedině tendence účastníků politického procesu vyvinout stabilní vztahy napříč organizacemi, snaha získat určité uznání, zabudovat tyto vztahy pevně do oficiální struktury, aby se daly trvale využít při vytváření politiky. Tento způsob zapojení zainteresovaných stran do politiky z nich dělá někoho, ~do je "uvnitř", kdežto ostatní ponechává "vně". Co ale rozhoduje o tom, zda se 1 tito "outsideři" ~ohou účastnit politického procesu? Coleman a Skogstad (1990) rozlišili v politické komunitě dvě vrstvy: oblast "subvládí" tvořenou hlavně úředníky, kteří proces řídí, a "pozornou veřejnost", tj. účastníky zajímající se o danou politickou otázku, avšak mající jiné postavení než příslušníci subvládí _ danému problému mohou věnovat menší pozornost a nemají stejnou váhu jako oni. Rozsah, ve kterém se mohou outsideři zapojit, je spíše otázkou stupně než odlišností kategorií: většina politických témat vyžaduje nějakou úroveň vstupu

zvenčí, ať už jiných úředníků, nebo běžných občanů. Ale existují různé stupně "propustnosti". V některých oblastech je politika záležitostí "vnitřní": jedná se o politické záležitosti týkající se úřadu, jež je za danou oblast odpovědný, přičemž neexistují další významní účastníci, kteří by měli zájem či schopnost zasahovat do politického procesu. Vidíme, že tam, kde politika znamená "standardní prováděcí proceduru" (např. ,,naší politikou je nezabývat se stížnostmi, pokud nejsou podány písemně"), nevzbuzuje mimo úřad žádný větší zájem. A je-li mimo úřad zájem o danou politickou otázku malý, pakje místem, kde musíme politiku hledat, právě tento úřad - nejen to, co říká, ale především co dělá, jak je organizován a jakým záležitostem věnuje pozornost - a do jisté míry i političtí lídři, kteří stojí v jeho čele. Častěji však oblast politiky přerůstá mimo úřad, především se však týká odborníků a nepřitahuje významnou pozornost veřejnosti. To usnadňuje rozvoj propojení mezi těmito odbornfky, která mohou být více či méně stabilní; do té míry, v níž stabilní jsou, pak můžeme hovořit o komunitě odborníků, kterou literatura popisuje výrazy jako "politická komunita", "tematická síť, "subvládí". Samozřejmě, že některé politické oblasti se stanou (alespoň někdy) předmětem zájmu nejen odborníků, ale také veřejné diskuse. V souvislosti s aktuálním stavem pak také budou různé varianty, pozice a povahy účastníků diskutovány v médiích, případně v legislativě. Politický proces povede za těchto okolností pravděpodobně k formálně institucionalizované akci, například prohlášení ministra nebo tvorbě nového zákona, což jsou akce ve srovnání s předcházejícím vyjednáváním poměrně dobře viditelné. Tyto rozdíly však patří spíše do oblasti tendencí než kategorií a záležitosti mohou také zůstat více či méně otevřené. Podá-li někdo podnět ombudsmanovi se stížností na úřad, který vyžaduje písemné podávání stížností, předmětem vnějšího - a snad i veřejného - zájmu se pak mohou stát dokonce i vnitřní procedury úřadu. Nejsou-li postupy v odborné aréně dostatečně účinné, mohou se účastníci odborné komunity vždy obrátit na veřejnost. A naopak, účastníci ve veřejné aréně se mohou pokusit uzavřít kontroverzní politickou otázku tím, že ji předají "odborníkům" a požádají je, aby vypracovali řešení, např. je pověří výzkumem, jež by poskytl odborné argumenty. Zatím není jasné, jak účast v politickém procesu ovlivňují informační technologie. Jistě, organizace mohou daleko snáze poskytnout přístup k informacím (např. umístěním zpráv či dalších příspěvků na domovskou stránku organizace nebo výzvou k internetové diskusi). Nevíme však, zda by to vedlo k vyšší účasti v politice, či jen usnadnilo participaci těm, kteří už takjako tak zapojeni byli. Zatímjsme se věnovali oblastem, v nichž je odpověď na otázku, co je vlastně politická záležitost a kdo jsou účastníci, jednoznačná. Mnoho radikálních akti-

vistů by tvrdilo, že jejich politické ideje nejsou brány vážně a že jsou z vážné politické diskuse vyloučeni. To někteří badatelé dále rozvedli v tom smyslu, že upřednostňování politických témat vzniklých tímto způsobem umožňuje mocným udržovat jejich dominanci pomocí ,,řízení agendy" a ,,nerozhodováním". Lukes (1974) rozeznává na hlubší úrovni "třetí rozměť' moci a tvrdí, že pomocí dominance většinových idejí a symbolů jsou chráněny zájmy mocných. Ti, kteří moc nemají, jsou marginalizováni, aniž by lidé u moci museli něco určitého udělat. Zmíněná kritika odráží takové interpretační přístupy k politice, jež zdůrazňují skutečnost, že politická témata se nevyskytují "sama od sebe", ale účastníci je "společensky konstruují". Jejich autoři vidí politiku jako diskusi (Fischer a Forester 1993) a všímají si způsobů, jakjsou otázky vymezovány (Rein a SchOn 1994) a diskutovány (Majone 1989). Konstatují, že existuje více než jedno vymezení, že je možno s dominantními vymezeními nesouhlasit a že politická akce často obsahuje spor mezi jednotlivými vymezeními (Throgmorton 1991). Vidíme, že k tvorbě politiky dochází na mnoha úrovních. Některé postupy mají za cíl generovat jasná politická prohlášení, jiné mohou být sice stejně významné, avšak méně viditelné: organizace dotčených skupin, strukturace diskuse jak o záležitosti samotné, tak o požadavcích a postojích hráčů s cílem dosáhnout pozici významných účastníků. Benson (1975) v té souvislosti rozeznává tři úrovně: administrativní "vnější úroveň" oficiálních úřadů, "zájmovou strukturu" sítí a organizovaných zájmů a "pravidla pro tvorbu struktury", která řídí politickou agendu. Ve vertikální dimenzi vzniká politika souhlasem pravomocného "tvůrce rozhodnutí" a pozornost je pak soustředěna na ministerský úřad, v1ádu,parlament. V horizontální dimenzi vychází politika ze složitého půdorysu účastnických vztahů a je poznamenaná jak kontinuitou a mnohoznačností, tak i jasnými volbami. Je proto obtížnéurčit místo tvorby politiky,bod, kde se "politika dělá" -jsme svědky souvislého procesu neustále opakovaného vymezováni. Proces veřejné politiky je tedy drama s mnoha účinkujidmi, probíhajid na několika jevištích, z nichž některé jsou pravděpodobně sloiité a obsáhlé organizačni situace. Rozhodnuti nevyplývají z libovolného. individuálniho. přlležitostného jednání, alejsou výsledkem tohoto dramatu. Drama probihá neustále. Rozhodnuti jsou vhodná označení následně přidělená mytickým záminkám zjevných výsledků nejistých konfliktů.

Vertikálni perspektiva je významná díky způsobu, jak strukturuje akci a usnadňuje přijetí výsledků, nikoliv proto, že dobře popisuje proces. Musíme jít za tento

jednoduchý model a prozkoumat širší proces vládnutí a identifikovat způsob, jak je v něm mobilizována státní moc.

Co číst dále, záleží na tom, kterým směrem pohlížíte. Mnoho politických textů obsahuje část o "institucích vládnutí" vymezených vertikální perspektivou: dobrými příklady jsou Considine (1994) a Howlett a Ramesh (1995). Tyto doslova tradiční popisy světa politiky jsou nyní odsouvány velkým množstvím literatury o horizontálních vztazích mezi účastníky politiky - o "sítích" (např. Laumann a Knoke '1987) a ,,komunitách" (např. Coleman a Skogstad 1990; Atkinson a Coleman 1992). Sabatier a Jenkíns-Smith (1993) kritizují a rozšiřují přístup z hlediska "politické komunity". Tato díla se často úzce zaměřují na charakteristiky konkrétních schémat vztahů než na analýzu horizontálního rozměru jako takového (např. van Waarden 1992) a zájemce o politiku se může více naučit z literatury o horizontální dimenzi organizace (např. Perrow 1986; Scott a Meyer 1991), pokud ji aplikuje na oblast politiky. Soustředění na horizontální spojení vedlo k širší konceptualizaci způsobU, jak se nám vládne, a rostoucí popularitě výrazu "vládnutí" (ve smyslu obecné struktury) pro jeho označeni; o tom budeme hovořit v kapitole 7.

K čemu politika je?

Otázka ,,k čemu je politika?" se neklade často, snad proto, že odpověď se zdá být nasnadě.' Dominantní paradigma v diskusi o politice ji podle účastníků i podle pozorovatelů vidí jako užití moci pro kolektivní účely. Politika je sledování cílů. Definice politiky, jak ji postuluje hlavní proud politického myšlení, vychází z předpokladu, že politika je účelový sled jednání (Anderson a další 1984: 4). Lasswell a Kaplan (1970: 7i) definují politiku jako "projektovaný program cílů, hodnot a praktik", Bridgman a Davis (2000: 6) definují politiku jako "řadu akcí vlády, určenou k dosažení určitých výsledků" a Friedrich (1963: 70) to podává prostě: "Pro politický koncept je podstatná existence cíle, plánu nebo účelu." , froces politiky je pak popsán jako řada etap ve vývoji a sledování tohoto cíle počínaje myšlenkou přes vlastní akci zakončenou řešením. Etapy často nejsou prezentovány jako linie, ale jako kruh. Naznačuje to existenci přirozeného přechodu z jedné etapy v druhou. Obrázek 5.1 ukazuje etapový nebo cyklický model politického procesu. V tomto pohledu vypadá politický proces jako řada po sobě jdoucích etap: 1. Určení cílů. Zplnomocnění lídři určí cíle, jichž chtějí dosáhnout. '2. Volbaprůběhu jednání. Poté vyberou průběh jednání, jež vedou k dosažení těchto cílů, nejlépe z určitého okruhu variant a při zohlednění nákladů a výnosů každé z nich. 3. Implementace těchto průběhů jednání. Další pracovníci pak mají na starost zajistit průběh zvoleného jednání a zbytek organizačního procesu je popsán jako implementace těchto voleb. 4. Vyhodnocení výsledků. Výsledek implementace rozhodnutí může být (a měl by být) nyní vyhodnocen: ,,Bylo rozhodnutí pečlivě a úsporně uplatněno?" (vy-

hodnoceni efektivity) a.'~ěla implementace rozhodnutí očekávaný dopad na problém, kterému bylo pohtlcké rozhodnutí určeno?" (vyhodnocení efektivnosti).

S. Modifikace politiky. Je-li třeba, daná politika je na základě výsledků vyhodnoceni doplněna.

Možné dodatky k politice

Vyhodnocení dopadu politiky

Problém je uznán tvOrci politiky

Implementace politiky

Rozhodnutí (je vybrána preferovaná alternativa = politika)

Alternativní reakce na zji!t!ný problém

•••...----

Srovnány alternativní reakce

Pojímáni politiky jako sledováni oprávněný~h cílů se odvolává na "zdravý rozum", protože spojuje dva široce sdílené předpoklady: všechny organizace jsou ustanoveny ke sledování cílů a pro vládu tyto cíle představuje optimální zlepšení blahobytu lidí. ~edpokládá to, že vláda je jednoduchá entita s vlastním myšlením: koherent, nim, instrumentálnim a hierarchickým. Její existence je dána potřebou péče o cíle a ty jsou definovány na vrcholu. Může přijímat doporučení od jiných organizací, ale nepotřebuje schválení žádného dalšího orgánu. V této perspektivě je politika specifikací těchto záměrů a je implementována v obmžiku dosažení těchto záměrů. Předpoklad, že vláda existuje pro maximalizaci blahobytu jednotlivců, pochází od Jeremy Bentbama a utilitaristů, kteří tvrdili, že ospravedlnění existence vlády tkví v její schopnosti prosadit největší blahobyt pro co největší počet lidí. Tento přístup, rozvinutý konceptem Paretova optima (nejlepší akce je ta, která někomu . pomůže a nikoho nepoškodí), se stal základem dominantní analýzy politiky (viz Jenkins-Smith 1990: kapitola 1). Mnoho pozornosti bylo věnováno nalezeni způsobu, jak vykalkulovat ,,nejlepší" politickou volbu, obecně založenou na kalkulaci relativní výhody pro různé zájmy při dosaženi žádaného cíle pro každou z těchto voleb. Ačkoliv se zdá být logické vidět politiku jako postup od cíle k výsledku, je zde ~~kolik výhrad: • Je často obtížné zjistit, o jaké cíle jde. Specifické návrhy jednání mohou obsahovat vyhlášení cílů, je však obtížné rozemat, zda jde o cíle ,,zdravotní politiky" nebo "politiky trestního práva" . • Kde je možné cíle určit, jsou často nejasné a nejednomačné a pro jednání nabízejí slabé vodítko. ~ Může existovat více překrývajících se a často si vzájemně odporujících cílů. Napffidad "cíle naší imigračni politiky spočívají v ochraně naší kulturní integrity, v hájení rodinných svazků, v napomáhání migraci pracovní síly, v ochraně zaměstnanosti a v dodržení mezinárodních závazků". To vše jsou legitimní prohlášení o zamýšleném výsledku, je ale pravděpodobné, že dodržení jednoho bude na úkor druhého, takže definovat jednání jako prosazení těchto politických záměrů nás daleko nedovede.

• Stanovené cíle se při určování povahy organizovaného jednání často zdají jen jako něco okrajového. V reklamním časopise může sice existovat prohlášení o cílech nějaké společnosti, ale lidé, kteří v ní pracují, si nemusí myslet, že má se způsobem jejich práce něco společného.

Z tohoto pohledu se politika týká jak výběru cílů, tak i výběru prostředků k jejich dosažení: pokud uděláme a, pak výsledkem bude b. Politika ztělesňuje teorii o příčině a následku. Když byly uplatněny záměry tvůrce politiky, mělo by být dosaženo žádaných cílů: to je "implementace". Pokud však zjistíme, že výsledek se od těchto cílů významně liší, pak politika nebyla implementována. To byl pohled přijatý v průkopnické knize na toto téma s názvem Implementace od Pressmana a Wildavského, poprvé vydané v roce 1973; autoři se ptali, "proč cíle, které formulovali politikové ve Washingtonu, mají tak málo společného s tím, co je možno spatřit v Oaklandu v Kalifornii?". Pokud byla otázka položena takto, byla okamžitě a široce pochopena jako obecný problém: ve všech oblastech politiky byla problémem implementace skutečnost, že výsledek se od původně vyhlášených záměrů pravděpodobně poněkud lišil. Nejde tedy pouze o to politické cíle vytyčit, musí být také naplněny. Pressman a Wildavsky vysvětlili chybějící implementaci v případě Oaklandu velkým počtem účastníků v procesu a růzností cílů. Většina z věcí, které měly být provedeny, potřebovala v mnoha bodech "vyjasnit" zapojením řady účastníků s vlastními pohledy na věc a různým stupněm vazby na tyto politické cíle. Čím více byla politika závislá na takových "vyjasněních", tím větší existovala pravděpodobnost, že nebude dosaženo původních záměrů. To bylo také popsáno v dalších studiích o implementaci, které rovněž zjistily mnoho dalších případů neimplementované politiky: původní rozhodnutí bylo nejednoznačné; politická směrnice byla v rozporu s jinou politikou; politika nebyla považována za vysoce prioritní; pro její provedení nebyly dostatečné zdroje; politika vyvolávala konflikt s jinými významnými hráči; cílová skupina byla obtížně dosažitelná; provedené věci neměly očekávaný dopad atd. Časem se okolnosti změnily a pozornost se přesunula k jiným problémům, které učinily původní cíle méně významnými. Literatura je opravdu trochu depresivní, zdá se totiž, že se věnuje převážně tématu "selhání implementace". Odpověď na otázku, zda implementace představuje problém a o jaký druh problému jde, závisí na úhlu našeho pohledu. Ve vertikální perspektivě implementace znamená, že rozhodnutí schválené na vrcholu přesně odpovídá výsledku

dosaženému dole: je to otázka zajištění shody. To odráží ústavní modely vládnutí a instrumentální modely organizace: je považováno za samozřejmé, že "ti, kteří byli veřejností zvoleni, aby vládli, budou schopni uvést svou politiku do života" (Linder a Peters 1987: 465). ..' • V horizontální perspektivě spočívá implementace v kolektlvnrm vyjednávám: pozornost se přesouvá od žádaného výsledku na proces a na lidi, jejichž prostřednictvím má být proveden. Zjišťuje, že politika je pokračující proces a účastníci mají své vlastní agendy, a tedy i vlastní odlišné pohledy na každou politickou záležitost. Například úřad práce může navrhnout systém vzdělávání jako způsob, jak p~vé~t mladé nezaměstnané zpět mezi pracující. Ministerstvo financí odpovědné za vydaJe to však může považovat za nový závazek potenciálně zvyšující výdaje. Odbory Gejichž spolupráce je důležitá) to mohou vidět jako ohrož:m tr~i~ní ~chovy u~ňů. A mladí nezaměstnaní to mohou vidět jako výpomoc k zlskám (ČInezlskám') mlsta. Všechny tyto skutečnosti jsou při realizaci této politiky důležité ajejí implementace bude znamenat vyjednávání mezi různými účastníky, kteří je vnesli do problému. To představuje koncepční obtížnost implementace: Co se implementuje? Ve vertikální perspektivě je tendence vidět "politiku" jako původně a plně fo~ulovanou v hlavě samostatného "tvůrce politiky", ale v horizontálním pohledu Je to cosi, có se objevuje v průběhu interakcí mezi důležitými účastníky. Ne~ to .t~dy tak, že politika již byla úplná, když se poprvé objevila, a až poté podst~upl1ariziko následných interakcí, ale politiku vytvořil kolektivní proces. Pro~lé~ rmplemen~ce tak přechází od provedení jasného záměru k dovršení kolektivm akce, která Je v souhlasu s perspektivami všech důležitých účastníků. Tento přístup také rozlišuje časový rozměr - proces nezačíná tím, že konkr~tní "tvůrce politiky" artikuluje novou politiku a zapíše ji na práz.dnýformulář, ~e. Jde o součást nepřetržité hry, ve které obvyklý soubor účastníků rozeznává politické o~ a reaguje na ně. Hra není pevně určena - o uznání s~ snaží n~ví ~čas~ci a je sporné, jak je třeba politickým otázkám rozumět -, al~!~ tu kontmwta .~teJně jako změny a politické iniciativy si musí v tomto ~O~ČUJIC~ procesu na~lt své '-..místo. To vede Sabati~ra (1986) k názoru, že časovy ramec pro rmplementacl nové politiky by měl být mezi deseti a dvaceti le~. . . ., ~onceptiJ,nplementace konkrétním zpusobem vymezuje Jednání. Určité .~ěcl zdůraZňúje"více než jiné a definuje lidi a procesy ve vztahu k uvažované politlc~. Definuje například regionálního inspektora pro vzdělání jako implementátora politiky multikultumí výuky. .. Inspektor přitom nemusí mít s věcí nic společného a může J~~ovažo~at za věc okrajového významu, ale z definice je implementátorem. této politlky. UČlte1~kéo~bory to může zajímat, protože je v jejich zájmu, aby ~ři požadavku na prá~: navlc dostali učitelé navíc i peníze - a mohou považovat za uspěch, když zablokuji zave-

dení jakékoliv nové politiky, která není spojena s novými příjmy. Organizace rodičů může považovat novou politiku za nepatřičnou a za potenciální zdroj přetížení a může mít zájem omezit její dopad na základní osnovy. Implementace politiky také zahrnuje všechny tyto účastm'ky,ačkoliv oni sami sebe jako "implementátory" vidět nebudou. Pro popis procesu jako "implementace" je třeba hru definovat bez ohledu na hráče.

V modelu "politických cyklů" je cyklus dovršen vyhodnocením:. vyhodnocení , umožňuje tvůrcům politiky zjistit, do jaké míry dosahují svých záměrů, a podle toho jednat. Obecný význam vyhodnocení je jasný: týká-li se politika dosažení cílů, pak jediné, co je třeba zjistit, je, zda jich bylo, či nebylo dosaženo. Slovy jednoho manažera, "chci, aby vyhodnocení bylo použito pro vylepšení návrhu a provádění vládních programů, mým konečným cílem jsou prokazatelně efektivní programy" (Wholey 1981: 92). Pro vyhodnocení je stále běžnější, že Gestává součástí procesu politiky, zvláště jako součást vztahů mezi institucemi: zákonodárci mohou požadovat, aby se hodnotily aktivity úředníků, kontrolní úřady Gako je ministerstvo financí) mohou vyžadovat vyhodnocování provozních úřadů Gako jsou ministerstva zemědělství nebo školství) a centrální vlády mohou chtít, aby požadavky vyhodnocení byly součástí grantů pro regionální nebo místní vlády nebo nevládní organizace. A kdo může něco namítat proti důsledné kontrole, zda bylo záměrů politiky dosaženo? Objevila se podrobná metodologie vyhodnocování, zahrnující záměry politiky, hypotézy změn a způSoby hodnocení výsledků. Například je-li za politický problém považován počet obětí mezi mladými řidiči, je možno institucionalizovat politiku výuky řízení jejím zavedením do školního rozvrhu (za zdroj problému je tedy považována malá zkušenost, kterou je však možno ovlivnit programem výuky). Vyhodnocení mů:žezjišťovat počet obětí mezi řidiči s absolvovaným školením po zavedení programu, monitorovat srovnatelnou skupinu řidičů bez školení a s použitím statistických pravidel srovnávat počet obětí mezi školenými a neškolenými řidiči. Z výsledků srovnání mohou hodnotitelé vyvodit závěry o dopadu školení na počet obětí a politikové mohou na základě těchto závěrů jednat, tj. zjistí-li se například, že počet obětí mezi školenými řidiči se neliší od počtu mezi neškolenými, bude program výuky zrušen. Požadavek na výuku řízení však může ve školách trvat navzdory důkazu, že na počet obětí nemá významný vliv. Možná, že výuku podporují ředitelé škol, protože představuje dobrý způsob, jak udržet zájem starších studentů. Může také získat

podporu rodičů, protože ti mají rádi, když se školy systematicky věnují programům, které by jinak museli nabídnout dětem sami. Podpora přijde pravděpodobně i od prodejců motorových vozidel, protože výuka usnadňuje cestu mladých lidí k automobilu. V důsledku toho se pokus o zrušení programu setká se silným odporem. Účastníky může divergence mezi prezentací politiky jako sledování cíle a zkušeností s politickýni procesem znepokojovat. Často proto poukazují na stálou existenci rozdílu mezi skutečností a ideálem. Prezentace cíle je ideálem, k němuž se všichni hlásí, neví se však, zda jej bude dosaženo. Nebo může být viděna heuristicky, jako užitečný nástroj, který pomáhá účastníkům dát smysl hře, jíž se účastní, dokonce i když ho nepopisuje. Řečeno důrazněji, může být základem pro reformní program: účastníci mohou volat po změně praxe tak, aby lépe vyhovovala modelu 'cíle, např. požadavkem, aby politické návrhy stanovily cíle a obsahovaly pravidla pro dosažení pokroku v jejich plnění. Je-li politika považována za orientovanou na cíle, má pak význam měřit pokrok směrem k dosažení cílů systematicky. Ale dochází-li u cílů k divergenci, musí být dohody založeny na jednodušší úrovni: snadněji se shodneme na tom, co udělat, než na tom, proč to udělat. PřI1dads výukou řízení nezdůrazňuje sdílení cílů, ale existenci pestrosti hodnot (ne nutně společných, ale ani ne zásadně nekonzistentních), které je možno pro podporu konkrétního programu mobilizovat. Jistě ne všechny důvody jsou stejně důležité, zejména pro veřejnost. ,,Prohlubuje zkušenost mladých řidičů a zachraňuje životy" je "posvátná" prezentace a získá větší podporu než ,,když známkujeme testy, nemusíme se dětem věnovat" nebo "připravuje další generaci kupců aut": to jsou jednoduché, profánní prezentac~. ,,Posvátná" prezentace - její dopad na počet obětí - podporuje nároky na zdroje a používají ji všichni zastánci.

Prezentace organizované aktivity jako provádění definovaných záměrů má poněkud nereálný charakter. Není to proto, že není možno najít prohlášení o cíli nebo že nevyvolává souhlas: je to proto, že probíhá mnoho dalších procesů. Lidé v organizacích chtějí předvést své profesionální schopnosti, provádět standardní provozní postupy organizace a zajišťovat stabilní vztahy ke klientele organizace. Mohou se tak dobře odvolávat k prohlášením o účelu, který samozřejmě jistou důležitost má, bylo by však zavádějící vidět jejich aktivity pouze jako pokusy těchto cílů dosáhnout. Politikaj~ta1cé rutina: "politika ministerstva pro opožděné úkoly je ... " znam~á "toto je postup, který jsme pro takovou situaci přijali". Je to snadné paro-

dovat jako vznik byrokratické vzdělávacím)

procedury, která nemá k cílům (v tomto případě

žádný vztah, ale veškerá organizace je rutinizace - vytvoření zná-

mých a předvídatelných způsobli, jak reagovat na události. Organizace vytvářejí standardní provozní procedury a tyto se u různých organizací pravděpodobně liší.

Někteří autoři chápou politiku pouze z tohoto hlediska, např. jako "strukturované vynakládání důležitých zdrojů" (Schaffer 1975). Reformátoři se často snaží nejen o změny formálně prohlášených cílů organizace, ale právě této struktury.

Allison poukazuje na to, že rozdíly mezi standardními provozními procedurami Pentagonu, CIA a ministerstva zahraničí jsou zásadní pro pochopení amerického

Ekologové mohou například žádat, aby firma budující silnice nejen přijala politický cíl ochrany území volně žijících živočichů, ale navíc také ustanovila ve firmě jednotku pro tuto ochranu. Mohou také žádat, aby všechny velké stavebni projekty

politického procesu během kubánské krize (Allison 1971). Tyto organizace měly různé způsoby pro získávání, zpracování a vyhodnocování informací a došly

byly doplněny středí.

o prohlášení,

které bude specifikovat jejich dopad na životní pro-

k poněkud rozdílným názorům na to, co se děje a jaká reakce by byla přiměřená. Političtí praktici mohou rozeznat dva různé typy politiky:jasné zdůvodnění a záměr jako jeden typ a poznané zákonitosti v organizačním procesu - standardní provozní procedury - jako typ druhý. Mohou také při poznávání těchto rozdílů upravit vlastní praxi, např. pomocí spo-

Předpoklad, že se politika zabývá definováním a uskutečňováním cílů, je v dominantním paradigmatu o lidské činnosti jako instrumentální racionalitě tak za-

Vyhodnocení aktivit organizace se proto neptá pouze na to, zda bylo cílů dosaženo. Například práci učitele je možné vyhodnotit pomocí výsledků, kterých do-

kořeněný, že není podrobně prozkoumán. Bere se za prokázané, že společenské jednání směřuje k cílům, že politika je sledováním kolektivních cílů a že tyto cíle

sahují studenti - v souladu s určenými studijními cíli -, je však pravděpodobné, že budou existovat přízemnější způsoby hodnocení. ,,Jsou problémy s disciplínou?", "Je úroveň hluku ve třídě v očekávaných mezích?", "Stěžují si rodiče?", ,,Postupují žáci na další stupeň bez potíží?"

definují politická prohlášení. VtétO-perspektivě se politickému procesu rozumí jako uplatněňování autority. Jádro,politiky se pojímá jako určení oprávněných cílů a zbytek organizačního procesu se vysvětluje jako realizace těchto cílů vrcholící hodnocením, zda jich bylo dosaženo. Místo účastníků v jednání se vysvětluje jejich vztahem k autoritě: lidé mohou jednat společně, protože oprávnění lídři určili kolektivní cíl, na jehož dosažení teď všichni účastníci společně pracují. Tyto osoby pak bývají označeny

v chápání problému mezi organizacemi lečného plánování schůzek mezi úřady.

Takové vyhodnocování práce organizace orientované na proces může probíhat souběžně s formálnějším vyhodnocováním orientovaným na záměr. Školní inspektoři, ředitelé škol a rodiče budou pravděpodobně hodnotit dění ve třídách odlišně, a navíc každý z nich sleduje jiné vzdělávací cíle. Pak by bylo třeba přiřadit jejich pohledům na proces výuky jasné cíle a to by se mohlo jevit poněkud vykonstruované. Nemělo by nás překvapit, že ředitelé škol dávají přednost tomu, aby ve třídách bylo ticho, aby bylo málo problémů s disciplínou nestěžovali, ale znamená to, že to jsou cíle školy?

a aby si rodiče

jako ,~~.9rQzhodnutí", tj. lidé, kteří vybírají cíl a prostředky k jeho dosažení. Ostatní pracovníci v politice jsou popisováni ve vztahu k nim a jako jim podřízení: nabízejí "politickou radu" nebo zajišťují "podporu rozhodnutím". A kromě nich existují i "implementátoři", jejichž role je rozhodnutí autorit uskutečňovat. Jsou možná podřízeni zkoumání ,,hodnotitelů", kteří zpět hlásí "tvůrcům rozhod-

Z jiného úhlu zase zaznamenáváme, že politika se týká také struktury. Organizované jednání je formováno nejen deklarovanými cíli, ale také povahou organizačních forem, jimiž se provádí. Například politika, kdy asociace rodičů, studentů a občanů

nutí", zda bylo jejich cílů dosaženo.

může nasměrovat studenty na pracoviště, se nejspíš poněkud liší od téže politiky prováděné ministerstvem školství. Místní sdružení rodičů a občanů asi pracuje individuálněji, kontaktuje známé osobnosti a pracuje na bázi osobních kontaktů. Ministerstvo

politického procesu jako celku. Barrett a Fudge (1981) tvrdí, že jakkoli je možné načrtnout jasnou hranici mezi politikou a její implementací jakožto koncepty,

školství, které má co do činění s různými školami a o jejich vztazích k pracovišti ví málo, bude v definici standardní procedury a hledání centrální organizace zaměstna-

pracovišti

vatelů, s nimiž bude posléze jednat, postupovat formálněji. V této souvislosti není klí-

Někteří autoři považují tento pohled na politiku "shora dolů" za zkreslený, odrážející sice konkrétní zájmy a chápání manažerů, avšak postrádající obraz

v praxi existuje neustálá interakce mezi manažery a považovat

na vrcholu a vykonavateli

vztah mezi těmito dvěma za "dělání"

na

a "implementaci"

hotové politiky je poněkud nepřesné. Místo toho, říkají, musíme uznat, že ti, kteří politiku zavádějí, ji také formují. Musíme proto myslet s ohledem na vztah

čovou otázkou "čeho chceme dosáhnouť', ale ,,kdo za to bude odpovědný" a,,8 jakými

"akce" a ,,reakce", s vědomím, že se jedná o trvalý proces a že iniciativa nemusí

zdroji - personálem, penězi, pozorností výše postavených

nutně přicházet shora: perspektiva

- je možno počítat?".

,,zdola nahoru" ukazuje, že vykonavatelé

tvoří

politiku také, protože přeměňují problémy na rutinní postupy, hledají pro ně zdů-

ochrany zaměstnanosti

vodnění a organizační zdroje. Tvrdí se také, že implementace

nými podněty pro jednání. Například politiky jen zřídka zahrnuje pouze nadřízené

a podřízené v jediné hierarchické organizaci. Pravděpodobně práci dalších lidí z jiných vládních organizací (což znamená, hierarchiích) nemusejí

nebo z organizací

být organizováni

praxe pravděpodobně

postávených

mimo vládu, nebo lidí, kteří také

vůbec. Jak formulace

zahrne řadu účastníků

vyžaduje spoluže jsou v jiných

politiky,

cíl povzbudit

tématech jako HIV/AIDS

školní děti k diskusi o aktu-

může být v rozporu s cílem ředitele

nepopuzovat proti sobě větší množství rodičů. Spíše než interpretovat politické jednání jako implementaci cíle se potřebujeme ptát, jaká je vazba mezi prohlášeními o cíli a jednáním.

tak její uvedení do

proces politiky vidět jako sledování jasných cílů (a z pohledu zúčastněných by to také bylo zcela neúčinné). Namítají totiž, že se nestačí soustředit pouze na "tvůrce politiky" a jejich záměry, ale na celé schéma vztahů, jímž je politika implementována: jak účastníci politiky organizují společnou práci, i když mají různé pohledy na cíl? Hjern a Porter (1981) doporučují nesoustředit se na jedinou organizaci, ale na celou skupinu zapojených aktérů. Každá politická otázka se dotýká lidí z řady organizací - ne však celé organizace, ale několika jednotlivců z každé z nich. Co na němž se všichni podílejí, všem dává

smysl (třebaže ne nutně ze stejných důvodů souhlasí například s tím, co je třeba dělat, ale nemusí mít stejný názor na to proč). Hjern a Porter odkazují na zúčastněné jako na "implementační strukturu" - seskupování účastníků sdílejících závazek k určitému programu. Vytvoří volnou organizační formu - někteří jsou vázáni víc než jiní - se členy, kteří mají dostatečnou volnost jednání, aby zavázali vlastní organizaci, že bude přispívat k naplňování programu. Třebaže prezentace politiky jako sledování cílů je ,,normální" (a v mnoha souvislostech neoddiskutovatelná), v praxi existuje mnoho účastníků politického procesu a je pravděpodobné, že budou mít odlišné a možná protichůdné představy o cílech a prioritách. Není to jen proto, že mají jiné představy o tom, co s problémem dělat, mohou mít také poněkud odlišné pohledy na to, co je problém. Například opilství na veřejnosti budou různí specialisté interpretovat v duchu své vlastní odbornosti a aktivit a vytvoří celý soubor názorů na to, jaká by měla být odpovídající politická odezva. Určení politických cílů tedy není věcí rozhodnutí skupiny "tvůrců politiky" bez návaznosti na cíl společný pro všechny účastníky. Existuje celý okruh zainteresovaných stran, které mají vlastní analýzu problému a hledají širší podporu pro to, co pokládají za nejvhodnější směřování jednání. Ve hře je tedy mnoho politických cílů najednou. Když se sleduje jeden, může to být v rozporu s jiným. NapřJ.1dad jednání uskutečňující politické cíle, jimiž je otevření trhu práce a dodržení mezinárodních

dědictví. Realizace cílů může kolidovat s ji-

s jejich odlišným pohledem na po-

litické téma i na cíl, jehož má být dosaženo. Kritika vycházející z pohledu "zdola nahoru" poukazovala na to, že pro praktiky sestává podstatná část politické práce z přizvání těchto různých účastníků do společného pracovního rámce. Pak nelze

je k sobě přitahuje, je program jednání,

álních veřejných

a kulturního

závazků, může působit proti cílům

Všechna vysvětlení, , noveným Pozorování

která politiku podávají jako pečlivý postup směrem ke sta-

cílům, jednání spíše hodnotí než vysvětlují organizačního

(March a Olsen 1989: 25).

procesu napovídá, že není nejlepší považovat jej pouze

za realizaci jasně chápaných cílů. jsou shromážděny informace, určeny politické alternativy a vypracovány analýzy nákladů a výnosů, ale zdá se, že to vše směřuje spíše k ujištění pozorovatelů o správnosti akcí. které mají být provedeny, než o jejich dopadu. Potenciální účastníci se starají stejně o právo zúčastnit se jako o účast samotnou; účastníci si uvědomují vlastnosti procesu snadněji a názorněji než jeho výsledky; důrazné argumenty vedou k rozhodnutí bez ohledu na jeho implementaci; jsou požadovány informace, důležité pro rozhodnutí, ale nejsou brány v úvahu; autorita se vyžaduje, ale neuplatňuje.

Nehledě na tuto zkušenost účastníci politického

procesu mobilizují převažující

paradigma instrumentální racionality, aby dali smysl jednání, v němž se angažují. Vymezují takjednání konkrétním způsobem, který je činí srozumitelným i oprávněným. Nabízí rámec umožňující lidi a hodnoty správně rozeznat a umístit. K tématu politika je v této souvislosti nutné poznamenat • existuje jak vertikální, tak horizontální

dimenze

• existuje jak empirická, tak normativní

složka

tři body:

• jazyk je součástí jednání Účastníci politiky zjišťují, že většinu čas jim zabere nikoli předávání instrukcí uvnitř organizační

hierarchie, ale jednání s lidmi stojícími mimo organizaci, kteří

sdílejí zájem o politickou otázku, ale mají na ni odlišný pohled a jejich spolupráce není zaručena. V této souvislosti existuje značná nejistota o povaze záměrů. Je

možné určit jejich vzájemnou provázanost a míru, v níž pomohou dát jednání smysl? Političtí pracovníci jsou zapojeni do vytváření a udržování sítí, pomocí nichž si mohou různí účastníci dávat do vztahu své sdílené zájmy. ,,Implementace politiky" je označení procesu, ve kterém se tato různící se stanoviska střetávají. Existují tedy různé rozměry politického procesu a mohou působit různými směry. Nejde o rozdělení na teorii a praxi: všechny rozměry představují podstatné prvky téhož procesu. Vertikální rozměr dodává legitimitu; například úředníci agentury pro ochranu životního prostředí mohou - k implementaci cílů vyhlášených vládou a vynucení předpisů schválených posléze legislativou - žádat více personálu. A horizontální rozměr dodává účinnost: úředníci vědí, že pro zajištění změny, kterou oficiální cíl předpokládá, budou v praxi potřebovat spolupráci průmyslových organizací, regionálních vládních orgánů; odborníků na normy, skupin ekologických aktivistů, svých vlastních inspektorů v terénu a dalších. Může však nastat situace, že například kvůli rychlé odpovědi ministrovi (vertikálně) se odcizí průmyslovým podnikům, o jejichž spolupráci se usiluje (horizontálně), což znamená, že úředníci se budou ve své politické práci setkávat s trvalým strukturálním napětím. Zde je třeba rozlišovat mezi empirickými (,j~")a normativními (,,mělo by") prohlášeními. Vertikální rozměr politiky je silně normativní. Spočívá v prezentaci vlády jako hierarchie autority, jejíž fungování na nižší a střední úrovni zpětně sleduje mocné symboly legitimity nahoře: volené ministry, stranické platformy, předpisy zavedené legislativou atd. Úředníci a jejich úřady bývají vnímáni jako faktory legitimní moci: vynucování zákonů, provádění rozhodnutí vlády a udílení rad ministrům. Je důležité, aby byl proces vyjádřen pomocí těchto termínů - např. ,,ministr rozhodl ... " - i když rozhodnutí bylo výsledkem dohody mezi úředníky a zástupci dotčených.zájmů, a ministr neprojevil žádný zájem a konečný dokument podepsal, aniž četl víc než první stranu. Empiricky vzato to, s čím ministr souhlasil, mohou být rozhodnutí zúčastněných, normativně však jde o rozhodnutí ministra. Účastníci tedy mají ve stejném procesu k dispozici různá vysvětlení. Jedno je posvátné: používá normativní rámec a hovoří o racionálním provádění legitimně vybraných plánů: ,;záměrem politiky je ... " Další důvod je profánní: vztahuje se k empirickému rámci a hovoří o střetu mezi úřady, o procesu a nejednoznačnosti (viz Colebatch a Degeling 1986). Účastníci vědí, že použití konkrétního důvodu záleží na okolnostech: v řeči pro parlament by ministr pravděpodobně použil normativní důvod.J"vláda rozhodla ... "), ale toto vyjádření nebude na místě při plánování schůzek úředníků. Novináři vytvářejí o rozdílech mezi normativními a empirickými důvody celé legendy (,)ak to bylo doopravdy?").

Orientace na cíl se rovněž mobilizuje k vytvoření řádu. Neexistuje jasný a s.~~ený \ účel který lze označit jako určující prvek politiky, ale účastníci POVažujljeho exis~nci za vhodnou. Mohou tak konfrontovat existenci různých pohledů na povahujednání a na to, k čemu se vztahuje otázka:~~alcéjs()!1~~~IllánY?" Takto položená otázka vyzve účastníky k vyjádření jejich různých pohledů srovnatelným způsobem. Taková výzva však může dát vzniknout poněkud nesourodému souboru cílů, např.: • maximalizovat příspěvek lesnictví ekonomice • čerpat z lesů optimální udržitelný výnos • udržovat lesy jako přirozené prostředí pro flóru a faunu Vyjádření různých pohledů na cíl umožní zabývat se jeji~h růzností: ~odnota všech perspektiv byla zjištěna a pozornost se zaměří na to, jak vymeZlt jednání, aby se tyto různé pohledy vzaly v úvahu. často bývá na~en cel,Ýsoubor cílů, které musí všichni účastníci schválit, tj. například "optimální vynos z lesních zdrojů, které jsou k dispozici, při zachování přirozených ekosystémů". T~ová prohlášení bývají často značně obsáhlá, a někdy musí být dokonce zamítnuta jak~ nesmyslná - "prohlášení o mateřství" -, protože i kdy~ s nimi..všichni ÚČ.astníCI souhlasí jasný návod k postupu nenabízejí. Významná je však jlŽ sama eXIstence cíle a p~sléze také podpora účastníků ze všech nejrůznějších (často odlišných) politických perspektiv. Cíle tak vytvoří v politickém procesu pracovní rámec pro jednání o řádu. " Existuje také propojení mezi prohlášením o cílech a vykonem řízení ~ organlzacích, toto spojení však probíhá obousměrně. Není to pr~stě ~, že lídfi v orga: nizacích usilují o řízení, aby dosáhli cíle: také lidé vyjadřují cíle jako demonstracI svých nároků na vedení. Potencionální političtí lídfi bývají dotazováni, ,jaká je vaše politika pro x, y nebo z?". V kontextu organizace je však vůdcovství demonstrováno vyslovením cílů. Je to součást ,,kulturní konstrukce" vůdcovství v organizacích, tedy právě to, co lidé od vůdců očekávají (a někdy také to, co by vůdcové raději nedělali, protože si uvědomují, jak obtížné je všem ~ekáv~ vy?ovět)., Orientace na cíl je také důležitá při jednání o vztazích numo orgamzacl. Napří· klad nějaká právní instituce by mohla přijmout politiku pro prevenci kriminality mladistvých s cílem snížit výskyt zločinnosti mezi mladými lidmi a snažit se zí~kat ke spolupráci nejen soudy, policii a sociální instituce, ale ~é nevl~ ~rga~llzace a školský systém. Tyto další orgány se sice nemusejí o dusledky krimmallty mladistvých nijak zvlášť zajímat, např. školy raději vidí svou roli ve vzdělávání,

nikoli v zajišťování sociálního dozoru obecně - ale vyjádřením cíle, s nímž se většina ztotožní, lze mobilizovat podporu širokého okruhu zdrojů. Právě tak, jako se rnůže artikulace cíle použít k vytvoření společného východiska uvnitř organizace, je totéž možné napříč různými organizacemi. To ilustruje také způsob, jak se jazyk sám stává částí jednání. ,,Každý ví", že zkušenost s politikou je možno prezentovat různými způsoby, "posvátným" a "profánním", a je jistě důležité, jaká prezentace se použije. Instrumentální model politiky "zdravého rozumu" je částí posvátné prezentace. Je to podstatný prvek politického procesu, ale není to popis skutečnosti: účelem tohoto modelu je vytvořit rámec pro jednání. Zatímco se tedy řeč o "obecných cílech vlády" může jevit z empirického hlediska nerealistická a členové vlády věnují většinu své energie na prosazování konkrétní agendy a obvykle se scházejí pouze při bojích o nedostatečné zdroje, existence konceptu obecných cílů jim umožňuje ovlivňovat tento boj nepřímo, jako boj o symbolická prohlášení, tj. zda cíle zmiňují ,,růst", nebo ,,spravedlnost", nebo "udržitelnost", nebo ,,konkurenceschopnost". Jakkoli jde o slůvka neurčitá, je mezi nimi významný rozdíl- a účastníci se pokoušejí mobilizovat jazyk způsobem podporujícím jejich vlastní perspektivu. Političtí pracovníci musí pracovat se všemi těmito mnohoznačnostmi: musí se s věcí vypořádat vertikálně i horizontálně, normativně i empiricky a dobře si uvědomují, jak se k formování praxe používají výrazy jazyka. Vědí, že veřejná prezentace politiky musí být postavena vertikálně: k takové praxi jsou oprávněni. Ale také vědí, že pouhé oprávnění málokdy postačí a že prohlášení autority obvykle následují po procesu jednání, zaměřeného na zapojení "významných ostatních" do výsledného celku.

Zatímco představa politiky jako prosazování cílů je důležitá pro analýzu politiky, prohlášení o cílech, se kterými se setkáváme, nejsou na politickém procesu nezávislá, nepředcházejí mu, ale naopak musí být chápána jako součást tohoto procesu. Politika nezačíná cílem a následným jednáním: lidé hledají smysl jednání a vymezují a upřesňují prohlášení o cílech. Je to nepřetržitý proces interakcí mezi interpretací politiky a vlastním jednáním. Jak lze vidět, je politika způsob, jak dát jednání smysl propojením často neslučitelných forem aktivit do společného pracovního rámce. Naše otázka zní: jak se to dělá a jaký je význam cílů v jednání a v analýze? V procesu politiky nepochybně existuje strukturální napětí. Ve vertikální dimenzi je politika charakterizovaná jasným účelem - předmětem vyhodnocení je

pak zajistit, aby jednání vedlo k dosažení daných cílů. V horizontální dimenzi je obsaženo zjištění, že se hry účastní rozdílní hráči, a existuje tedy značná divergence v názoru na to, jak vyvíjet plodnou aktivitu, a rozdílný názor pak může panovat i v tom, jak tuto aktivitu vyhodnotit. Oba tyto prvky politického procesu jsou v něm vždy přítomny a vždy mezi nimi existuje napětí. Jistě také ne všechny perspektivy mají stejnou platnost: formulace "snížení počtu obětí na silnici mezi mladými lidmi" vyvolá větší podporu než ,,zaměstnat 10. ročník a udržet jeho zájem", což má zase větší váhu než "vygenerovat z mladých lidi kupce auť'. Tato mnohoznačnost, která byla důležitá především pro získání podpory programu, je později vyloučena v hodnocení založeném na prezentovatelnějším a měřitelnějším cíli, jímž je snížení počtu obětí dopravních nehod. Může jít samozřejmě o záměr těch, kdo hodnocení prosadili, odvolat se na toto hodnocení v boji o vliv s dalšími účastníky programu. Rozhodně to však ukazuje důležitost vymezení okruhu účastníků hry i dopad, jaký má toto vymezení na hodnocení. Odborníci však problém neřeší. Ve vztahu kjakémukoli politickému problému zřejmě neexistují jednoduché a jasné oblasti odbornosti. Jistě lze využít nejrůznějších druhů odbornosti - ty pak budou klást otázku různými způsoby. Např. v případě lesní politiky budou pravděpodobně ekonomové, lesníci a ekologové odpovídat na otázku ,jaké jsou cíle lesní politiky?" rozdílně; nejedná se tedy pouze o vztah odbornost versus autorita. To nám připomíná, že politika se týká jak procesu, tak výsledku. A stejně tak struktur, rutinních postupů, závazků i cílů. Účastníci politického procesu se pokoušejí pro své aktivity vybudovat podporu a prohlášení o cílech to usnadňuje. Čím jsou cíle širší, méně specifické, tím je pravděpodobnější, že podporu získají. Proto prohlášení o cílech nebývají příliš přesná a je pak obtížné interpretovat proces jako snahu o jejich dosažení. Procesům je tedy třeba porozumět s ohledem na jejich místo v přítomnosti stejně jako s ohledem na budoucí stav, ke kterému politika povede.

V literatuře mnoho kritiky racionálního instrumentalismu - tj. názoru, že se politika skládá z prosazování známých cílů - nenacházíme. Daný názor je hluboce zakořeněn ve vnímání světa tzv. ,,zdravým rozumem" a politická literatura to spíše předpokládá, než analyzuje. Jenkins-Smith (1990) překládá zajímavou diskusi o "účelovém předpokladu". Práce Sabatiera a Jenkins-Smithe (1993) pak předpokládá, že dynamika politiky spočívá spíše v soudržnosti hodnot než ve sledování dohodnutých cílů. Autoři March a 01sen (1989: kapitola 3) podávají užitečnou

kritiku instrumentálních předpokladů a hodnotné korektivy rovněž představují Klngdonova (1984) diskuse o určení agendy a Edelmanova (1988) analýza symbolického aspektu politického procesu. Lze také názorně sledovat vývoj analytické perspektivy konkrétních vědců. Pressman a Wildavsky zařadili implementaci politiky do analytické agendy svou studií z 1973 o Oaklandu v Kalifornii. Ve druhém vydání v roce 1977 přibyla nová kapitola (se spoluautorstvím Giandomenica Majoneho) o implementaci jako jednání. Ve třetím vydání v roce 1983 se objevily další kapitoly o "implementaci jako adaptaci" a "implementaci jako zkoumání". Analýza se posunula od přímého soustředění na vertikální aspekt k pohledu, který mnohem víc počítá s aspektem horizontálním.

Jaká je alternativa k politice? Pejem "politika" pro nás znamená. že jednáni je spíše vědomé a účelové než ne-' 1 vypočitatelné a náhodné. Rozpracov~í politiky ve vztahu například k bezdomo- . vectví mladých nebo k rozvoji dovednosti v používání informačních technologií či ke globální změně podnebí znamená uplatnit schopnosti a racionalitu: věci se nestanou samy od sebe. Aby jednání přineslo plody, které jsou v našem nejlepším zájmu, musí být vědomě uspořádáno. V tomto smyslu je politika opak nahodilosti či setrvačnosti. Ale není to jediný způsob, jak toho dosáhnout. Termíny jako "politika" ve smyslu politického boje o moc a ,,řízení" také implikují vědomou tvorbu řád~. Čím se od těchto výrazů "politika" při formování jednání liší?

(~ .loli~~iPplitics) ve smyslu l?~~itickéhoboje o moc je pojem velmi blízký "politice", o niž pojednáváme, a není snadné tyto pojmy odlišit. V některých hlavnich evropských jazycích tento rozdU neexistuje: politik v němčině a politique ve francouzštině pokrývají oba anglické výrazy a také přeložit ,.policy-makers" do italštiny je poněkud obtížné (Ost:rO!ll1lSabettil975: 41). Slova "politics", "policy", "polity" a "police" jsou všechna odvozena od polis, které označovalo městský stát ve starověkém Řecku, a když se slovo "politika" objevilo v angličtině poprvé, odkazovalo na celé schéma vládnutí, jak je to v knize Thomase Smithe The Manner . j oj Government or Policie oj the Realm oj England (Způsob vlády aneb politika v anglickém království, asi 1565). Časem se ale vyvinula různá použiti, a jak poznamenal jakýsi německý vědec, který se politikou zabýval, "politika" získala v angličtině ,,neinstitucionální, ryze účelový druh významu" a je ji třeba dále odlišovat od politiky jako mocenského boje (Hc:i4~I1heimer1986: 4). Není jasné, proč se tak stalo. Možná to plyne z rozdílů v "tradici státu" v Anglii ve srovnání se zbytkem Evropy. V Anglii existovala silná antipatie k růstu státní byrokracie

a politika se stala součástí interpretace vztahu mezi volenými zástupci a kariérními úředníky: politika v našem smyslu bylo to, co chtěli politikové dělat. V této představě určují zákonodárci směr vlády, tj. rozhodují o politice. Při tom mezi sebou navzájem soupeří a hledají podporu: od voliču, od kolegU zákonodárcu a od vnějších zájmů: to je politika v mocenském smyslu. Byrokracie se žádné části tohoto boje neúčastní a politiku vítězů pak implementuje do zákonodárství. Tato formulace sloužila k objasnění a oduvodnění role zástupců a úředníků v tomto procesu; byl-li to dobrý popis, je jiná otázka. Je-li politika v jednom smyslu chápána jako zápas o právo provádět politiku v jiném smyslu, je zřejmé, že jedno ovlivňuje druhé. Ale poněvadž existovaly dva termíny, vyvinuly se souběžné významy: například že jedna politika se zabývá výsledky, zatímco druhá politika se zabývá procesem, zejména postavením účastníků ve hře. Jedna je chápána jako samostatná, druhá jako stranická, tj. vycházející vstříc těm, kdo ji podporují. Požadavek boje o výhodné postavení mUže být v rozporu s prováděním žádoucího cíle. Odložení jednání ve sporné záležitosti mUže být "dobrou politikou" ve smyslu rnocenského boje, ale špatnou politikou jako takovou. Třebaže mezi konotacemi spojenými s politikou a politikou rozlišovat mužeme, rozlišení v praxi je obtížné. Zjistili jsme, že v ,,horizontální perspektivě" politiky existuje mezi účastníky soupeření. R'Ůzní účastníci mají různé pohledy na politický proces, a navíc si neustále různou měrou vzájemně konkurují. To znamená, že otázky jako ,,kdo jsou lidé, kteří to navrhli? Uvažují jako my a mají tendenci podpořit, co děláme my? Budeme jejich podporu potřebovat v budoucnosti?" budou vždy aktuální. V procesu jedné politiky je tedy vždy obsažen prvek politiky druhé, avšak rozdíl mezi nimi vychází ze zp'ŮSobu formování jednání. Na ministerských úřadech mUže například existovat zvláštní personál pro "politickou" práci, která je považována pro stálé zaměstnance za nevhodnou. MUže se tak stát, že úkol mobilizovat podporu pro změnu zemědělské politiky v legislativě dostane "politický" personál a stálí zaměstnanci se budou věnovat mobilizaci podpory mezi prWnyslovými skupinami. Dva termíny nesou odlišné významy a v tomto rozlišení existuje silný normativní prvek, díky němuž politika ve smyslu boje o moc ze srovnání vychází až jako druhá nejlepší.

Rozdíl mezi politikou a politikou je v jistém smyslu vyvažován rozdílem mezi politikou a adrninistrací. Politika ve smyslu mocenského boje je chápána jako to, co k politice vede, a administrace jako to, co z ní vyplývá. V tomto pohledu má

proces politiky .4va stupně: nejdříve vzniknou rozhodnutí o cílech, na kterých se má pracovat (politika), a lidé poté dávají těmto rozhodnutím účinek ("administrace"). Toto analytické rozlišení mezi těmito typy jednání se shoduje s reálným rozdělením práce mezi účastníky: prací jedněchje vybírat cíle ("tvůrci politiky") a prací jiných je již vybraných cílů dosáhnout ("administrátoři"). V americké literatuře se často objevuje názor, že "tvůrci politiky" jsou právě členové legislativy. V systémech westminsterského typu jsou jako "tvůrci politiky" vnímáni ministři a možná ještě nejvýše postavení úředníci. Tento zp'ŮSobodlišení "administrace" od "politiky" posiluje postavení legitimní autority, protože to jsou právě lidé s autoritou, kteří určují cíle. Úředníci pak pouze určují zp'ŮSob, jak jich nejlépe dosáhnout. Organizace jsou pak vnímány jako nástroje pro dovršení schválených procesu. Takovéto vnímání jednání také vede dělící čáru mezi úředníky a lídry: rolí lídrůje pouze určit cíle ana úřednících je nlljít nejlepší způsob, jak jich dosáhnout. Právě to byl prvotní záměr reformátom, jako byl profesor veřejné správy a prezident USA Woodrow Wilson, kteří obhajovali toto jasné rozdělení i potřebu podporovat je trvalou a nestranickou občanskou službou tak, aby vznikla dobrá státní správa. Efektivní a nestranná administrativa je samozřejmým doplňkem politiky autority (Wilson 1887). Přitažlivost ZllÚl1ěnéapal~ spočívá v její s.!9~telnosti i vícevrstevnosti: vysVětl~Cjen oiJkud p"C;íitika přichází, ale také proč jsou účastníci ve hře a co dělají. . Ale jako empirické tvrzení p'ŮSobítoto vysvětlení trochu křečovitě. Administrativní ,'J, ~~a se neskládá jen zjednoduché reakce na volby lídrů majících autoritu. Nestačí říci, že například úředníci provozujíc~ veřejné školy nebo rozšířené zemědělské služby či imigrační služby takto pouze dodávají účinek dřívějším rozhodnutím ministrů či zákonodárcu. Jsou to odborníci se závazky ke své oblasti činnosti, kteří sice občas také potřebují podporu těchto zplnomocněných osob, jsou však na nich, co se týká cílů, nezávislí. Nelze jistě předpokládat, že veškeré aktivity úředníků se dají odvodit pouze z realizace nějakého lídrem posvěceného cíle. Empirické pozorování napovídá, že úředníci reagují také na tlaky ze strany jejich klientely, sbírají informace, používají své specializace a obecně udržují systém v chodu. Jinými slovy, v praxi není možno na ,,administraci" pohlížet jako na oddělenou a podřízenou oblast jednání: nacházíme jak "politiky vykonávající administrativní povinnosti, tak administrátory, u nichž se předpokládá politická odpovědnost' (Caiden 1982: 82). Oddělování těchto dvou pólu je označováno za ,,mýtus" (Hughes 1994: 35). A proč vlastně existuje tento ~ mezi modelem a tím, co kolem sebe vidí- ' me? Všeobecně se má za to, že došlO'k posunu v praxi. Dl'íve jasný rozdíl mezi politi~()}la administrací existoval, v současných podmínkách to již neplatí (viz A I:!.\l~~~s 1994). Případně mUže být model vyhodnocen jako "ideální", tak jak je žádoucí z normativního pohledu, není však v praxi použitelný.

I.

Jiný explanatorní přístup by mohl však také vzít tento mÝtuSvážně. Prezentace veřejného jednání vycházející z rozhodnutí autority a administrace, která jim dává účinnost, odpovídá na otázku, odkud jednání administrativy vychází a jak může být měněno. V této prezentaci určuje směr mechanismus voleb, přičemž úředníci jsou voleným zástupcům podřízeni: jejich činností je "administrace". To je mýtus, "příběh, který vytvořila a jemuž věří skupina lidí, kteří odvedli pozornost od tajemné části své reality" (Yanow 1996: 191). Je popisem vládnutí, který je sice otevřen empirickému zpochybnění, ale jak píše Cuthbertson (1975: 157), ,jakožto mÝtuSodolává náporu skutečnosti". Účastníci uvádějí tento popis při veřejných příležitostech jako součást posvátného. V teoretickém odůvodnění se jeho formulace opakují, jsou však jedním dechem zneváženy jako historický přežitek či nedosažitelný ideál. Nejsou ani jedno, ani druhé: jde o sdílený mýtus.

V uplynulých dvaceti letech se termín ,Jizení" užíval mnohem více v souvislostech, kde bylo možno použit výraz "politika". Ounn (1987: 33) tvrdí, že v padesátých letech se převažující zájem o zkoumání veřejného sektoru týkal institucionální reformy a používal se termín "veřejná správa". V šedesátých letech vyvstal nový zájem o plánování: ,,rac~onalisté prováděli strategická rozhodnutí" spojená s výrazem "veřejná politika". V osmdesátých letech se projevila snaha snížit veřejné výdaje a přijmout metody soukromého sektoru a běžnějším se stal termín "veřejné řízení" či "veřejný management". Svým způsobem jde o rozšíření "administrace": pověření lídři stanoví cíle a veřejní manažeři je uskutečňují. Jinými slovy tento přístup naznačuje posun směrem od podřízenosti obsažené v rozdělení mezi politikou a administrativou: ,,management" obsahuje více autonomie, větší prostor pro iniciativu. Někteří považují tuto změnu v terminologii za refiexi jiné, podstatné změny v praxi. Např. Hughes tvrdí, že došlo k "transformaci veřejného sektoru vyspělých zemí", čímž zastaral tradiční rozdíl mezi "politikou" a "administrací". Zatímco "veřejní pracovníci provádějí politiku odvozenou od jiných ... Místo pouhého dodržování instrukcí se soustřeďují veřejní manažeři na dosažení výsledků a nesou za ně odpovědnost" (Hughes 1994: 1,5-6). Hughes cituje Allisonovu (1971) stať o "funkcích obecného managementu" - "strategie" (stanovení cílů a sestavení plánů pro jejich dosažem'), ,,řízení vnitřních složek" (myšlen je vlastní personál), a ,,řízení klientů vně" Giné části organizace, jiné organizace, tisk, veřejnost) a tvrdí, že tyto funkce jsou nyní ,,rutinně prováděny pracovníky veřejných služeb" (Hughes 1994: 62). y'této souvislosti se stává "politika" nadbytečnou. Hughes

ch~~_,!veřejnou politiku" ve významu "politická analýza", která se ,,zabývá zejmé-

-"íía aplikaCíformálních matematických metod ve veřejném sektoru" (tamtéž: 145). Zvyšující se výskyt slova ,,management" v popisu řízení veřejných záležitostí je možno vystopovat zpětně až k reformní agendě šedesátých a sedmdesátých let; již tehdy se často objevoval ve spojení se slovem "politika": je třeba se soustředit na požadované výsledky ("politika") a jejich dosažením mohou být pověřeni manažeři orientovaní na cíl. Poté následovala r.étorika devadesátých let s jejím ,,znovuobjevením vlády" (např. Osborne a Gaebler 1992), tvrdící, že veřejní činitelé musí dostat autonomii pro nalezení inovativních odpovědí na veřejné problémy a že musí,,kormidlovat, ne veslovat", ~. poskytnutí služby zajistit, ne ji nutně osobně poskytovat. ., ,,Nový veřejný managemenť' také zdůrazňoval význam manažerů, ale obvykle ve spojení s neoliberální agendou - ta však byla k vládě poněkud nedůvěřivá. Hlavní principy "nového veřejného managementu" byly shrnuty nás1Jdovně:

/

• oddělení nákupu veřejných služeb od jejich poskytování • sloužit raději zákazníkům než byrokratickým, politickým nebo výrobním zájmům • dávat přednost tržním cenám před daněmi • jsou-li subvence nutné, poskytovat je přírooa transparentně • rozšířit konkurenci • decentralizovat nabídku • podpořit komunity, aby mohly nabízet služby • stanovit cíle volněji a kontrolovat raději výstupy než vstupy • dosáhnout deregulace • raději problémům předcházet pomocí plánování než je následně napravovat (Foster a Plowden 1996: 45-46) .Tento přístup svým způsobem ~osiluje orientaci na cíl - například tvrzením, že pověření lídři by měli určit cíle a dohodnout s úřady jejich realizaci -, ale jinak dává manažerům více autonomie a volnosti v tom, jak těchto cílů dosáhnout. Na různých místech to může znamenat různé věci, protože manažeři vypracují k dosažení cílů různé způsoby, avšak to, co politikou skutečně bude, vzejde nakonec z místních jednání. ,,Nový veřejný management" se často
mohou se pak také dohodnout s jedním nebo více konkurujících si dodavatelů na jeho dodání. Dodavatelé přitom mohou být ve veřejných úřadech, v komerčních finnách nebo organizacích komunit. Úkolem veřejného manažera je zajistit dosažení určeného výsledku. Jeto však myšlenka podporující jak manažery, tak klienty a otázkou je, proč by záležitosti, které mohou udělat jak manažeři, tak posílené komunity, měly mít přednost před hierarchicky určenou politikou. Není vždy jasné, zda diskuse o novém veřejném managementu popisují, co je nebo čeho bylo dosaženo, nebo obhajují, co by mohlo nebo mělo být. Mnoho prací jasně nerozlišuje mezi empirickým a normativním popisem světa; Hughesův názor, že "tradiční" veřejní pracovníci své vlastní cíle nemají a "prostě jen provádějí instrukce politiků" (1994: 61) velkou podporu politiků nezíská. Analýza ,,nového veřejného managementu" svým popisem tématu připouští, že veřejní činitelé nejsou jen pasivními příjemci schválených směrnic, jak už zaznamenala politická literatura v debatě o perspektivách "shora dolů" a "zdola nahoru". Tato analýza také potvrzuje, že je nutno udržovat vztahy s "vnější klientelou", čehož jsme se dotkli v tématu ,,horizontálního rozměru" politiky.

Politika se týká především organizace. Politika a příbuzné výrazy jsou vesměs označením způsobů, jak řídit organizaci, přičemž každý způsob pracuje s vlastními předpoklady: o dynamice organizace, o organizaci jako takové, zejména však o veřejných organizacích i krocích k jejich ovládnutí. Tento organizační rozměr není v dílech o politice příliš často zdůrazňován - snad pouze jako zdroj nedostatků (napií.ldad "problém implementace"). Studium politiky však vychází z analýzy způsobů práce organizace (zejména, ale ne výlučně ve veřejném sektoru) a z rozdílu mezi reálnou situací a ideální představou, jak by organizace pracovat měla. Jako příklad uveďme dlouho probíhající diskusi nad ,,racionálním" a "Př!.~ růstkovým" způsobem rozhodování, vysledovatelnou už k článku Charlese ILindbloma z r. 1959, v němž kritizoval náhled na rozhodování jako na komplexní hledání optimální cesty k dosažení známých výsledků, přičemž poukazoval na to, že v praxi nejsou prostředky a výsledky oddělitelné, analýza je spíše omezená než úplná, politika vzniká spíše v malých následných krocích než jedním pevným rozhodnutím - a známkou dobrého rozhodnutí není ani tak dosažení daných cílů, ale souhlas lidí s tím, jak jich bylo dosaženo. Tvrdil však, že tato metoda (dostala název "Pl'()ldičkování") je stejně racionální a systematická jako metoda založená ... na jasně určených cílech (Lindblom 1959).

Z těchto postojů vycházely názorové střety jak v politických textech, tak v po-, stupech ,,racionálního" a "přírůstkového" rozhodování, významně však nepomohly ani analýze, ani praxi politiky. Ve skutečnosti se tvrdilo, že "dominantní pozice spočívá v tom, že zatímco ,,racionální" model je upřednostňován jako model pro tvorbu rozhodnutí, "přírůstkový" model nejlépe popisuje aktuální praxi rozhodování ve vládě (Howlett a Ramesh 1995: 137). Lindblom napadl část argumentující ve prospěch komplexní racionality, chá( pající "tvůrce rozhodnutí" jako by stranou jednání a bez omezení obsažených v existujících aktivitách jen "sázel" svá rozhodnutí na papír. "Tvůrci rozhodnutí" jsou však součástí jednání - začínají od určité pozice a jsou konfrontováni s aktivitami jiných lidí. Většinou mají sklon předpokládat, že vše, co dělají, je správné, a v rozsahu, v němž alternativy promýšlejí, se zaobírat těmi nejbližšími své současné práci. A existuje-li obecně vůle ke změnám, chtějí být těmi, kteří u ostatních účastníků naleznou spíše souhlas než opozici. Neexistuje však jediný "tvůrce rozhodnutí", nýbrž mnoho účastníků. Každý má jiný pohled a zájmy a zcela jistě omezenou schopnost přimět ostatní k přijetí svého postoje, takže výsledku je dosaženo spíše procesem dej a ber - "vzájemným stranickým přizpůsobením" - než jednohlasným výběrem. Kritika předložená Lindb10mem byla rozpracována v mnoha knihách a článcích (viz Lindblom 1959, 1965, 1979; Braybrooke a Lindblom 1963; Gregory 1989; Lindblom a Woodhouse 1993; Parsons 1995) a vyvolala mnoho diskusí. Ty zformovaly vznik širší diskuse o demokracii a západních politických institucích, věci však neprospělo směšování analýzy a obhajoby (viz Smith a May 1980), což způsobilo, že Lindblom byl označen jako ,,zastánce pluralismu". Věc brzdil i nezájem o· organizační rozměr. Do politické vědy se proto nedostal např. výzkum "politických kolektivit" osvětlující diskusi o "vzájemném stranickém přizpůsobení". Bude proto vhodné obrátit pozornost ke (jvěma významným posunům analyti!
1. Racionální aktér: akce probíhá mezi identifikovatelnými aktéry - v tomto případě USA a SSSR - s jasnými cíli, pro nějž volí nejlepší způsoby realizace. 2. Vládní proces: politiku nedělá "USA", nýbrž vzniká z interakce mezi skupinou specializovaných orgánů - např. Pentagonu, CIA, Ministerstva zahraničí, Bílého domu -, přičemž každý svým vlastním způsobem problémy definuje a zachází s nimi. 3. Byrokratická politika: tyto specializované orgány mají různé zájmy a postavení; politický proces je dán jejich vzájemnými mocenskými vztahy. Podle Allisona nelze na tyto perspektivy pohlížet jako na tři různé typy procesů politiky, nýbrž jako na tři čočky, jimiž sledujeme proces jeden. V každé politické situaci existují prvky výběru (racionální aktér), rutinních postupů (vládní proces) a střetu (byrokratická politika), nebudou však pro všechny účastníky vždy stejné či totožné ve všech oblastech politiky. Použití tří čoček poskytne ostřejší obraz každé politické aktivity - ať už vzniká, je měněna nebo jen pouze existuje. Allisonův příspěvek pomohl zejména při osvětlováni rozdílné povahy politického procesu. Nejde jen o to, že různí účastníci mají různé ,pohledy na svět, ale navíc si konkurují - v požadavcích na zdroje, na pozornost a právo vymezit politickou otázku. Například k vybudování nové silnice musí stavební firma zdolat všechny námitky ze strany ochránců životního prostředí. Jistě jde také o časový rozměr: ve společnýchjednánich a způsobu,jakjsou vedena, se projeví zkušenosti účastníků ze střetů předchozích a také jejich očekáváni pro jednání budoucí - tedy to, co se označuje jako "stín budoucnosti". I v případě, že je příliš netěší představa "politické hry", bude v jejich zájmu myslet strategicky, jinak by totiž byli pouze příjemci strategií jiných účastníků. Podle některých skeptických vědců zabývajících se politikou ponechává toto soustředění na organizační dynamiku stranou politického obrazu celou otázku zájmu. Pro tyto autory je ústředním prvkem procesu vládnutí významný prospěch, tj. získání prospěchu pro vlastní stranu. Zmíněnou analýzu je možno použít na organizace jako takové (viz Georgiou 1973; Aldrich a další 1994), ale často se používá na "veřejnou mocenskou politiku" a je snad nejlépe doložena v Lasswellově klasickém textu Politika: Kdo získává co, kdy a jak (Politics: Who Gets What, When and How, 1936).

Laswellova práce také upozorňuje, že politika se netýká rozhodování bez souvislostí, nýbrž zejména obvyklých schémat alokace. Něco je zaznamenáno a věci je

věnována péče, něco pozornost nepřitáhne. Typický přiklad představují lidé živící se zemědělstvím, kteří jsou podporováni vládními úřady, jež vyvíjejí rozsáhlé aktivity, pomáhají s marketingem a přidělují dotace; kolísající příjmy farmářů jsou zohledněny v daňových zákonech. Na druhé straně například ti, kteří se živí uměním, s takovými výhodami počítat nemohou: málokdy existuje ministerstvo umění, a jistě ne takové, které by disponovalo silou a zdroji ministerstva zemědělství. To je důvod, proč autoři jako Schaffer tvrdí, že sama struktura je již politikou. V jejich interpretaci je politiku nutno chápat jako "strukturované vynakládání důležitých zdrojů". Zvýhodněné postavení zmíněných zemědělců neodráží ani tak cíle oprávněných "tvůrců rozhodnutí" jako především sílu institucí, které je podporují. A to jsou nejen organizace (ačkoliv mají silnéorganizaČDí zázemí ve vládě), ale také v této souvislosti užívaný diskurz (např. výrazy jako "podpora odvětví", "stabilizace cen" atd. se týkají zemědělství, nikoli umění) a základní hodnoty (farmáři jsou pokládáni za daleko důležitější než umělci). Z těchto důvodů reformátoři politiky usilují jak o strukturální změny, tak o podporu pro své cíle - nejde jim jen o prohlášení o podpoře životního prostředí, ale také o zřízení úřadu pro ochranu životního prostředí. Ustavení takového úřadu demonstruje důležitost hodnot životního prostředí, protože poskytuje na vládě nezávislé místo, kde se otázky životního prostředí berou vážně, a stává se střediskem enviromentálních znalostí a zájmů. Tímto způsobem strukturuje politiku. Proto naph1dad Anthony Giddens tvrdí, že je třeba uvažovat o struktuře nikoli jako o věci, ale jako o procesu. Giddens zkoumá vztah mezi strukturou ajednáním a dospívá k závěru, že je na ně třeba pohlížet jako na dva prvky téže dynamiky: že právě struktura vymezuje odpovídající jednání a že když lidé jednají určitým způsobem, také zpětně strukturu vytvářejí. Podle Giddense probíhá tento proces (který nazývá "strukturace") třemi způsoby: prostřednictvím běžných organizačních forem (podle autora _"struktur dominance"), prostřednictvím probíhajících diskurzů (~ignifikace") a prostřednictvím uznávaných hodnot (,,~..IDDmizace"). V politickém kontextu to znamená, že politika podpory zemědělství je viditelná nejen v projevech a politických prohlášeních, ale také v organizačních formách a sdílených hodnotách, které je podporuji. Jistě mohou existovat politická prohlášení také pro podporu umění, nebudou však podložena silnými organizačními formami uvnitř i vně vlády a hluboce zakořeněnými hodnotami, jež jsou základem například ochrany zemědělství. Lze také konstatovat, že má-li dojít ke změně politiky pro podporu zemědělství, nebude to pouze záležitostí rozhodnutí, ale bude třeba změn i v politických rozpravách, v organizačních formách a konečně i ve způsobu hodnocení zemědělství.

Jak se tedy ukazuje, na to, co je považováno za politiku, je též možné pohlížet· jako na důsledek struktury. Podobně výraz ,,regulace" často pokrývá určitý způsob formování jednání vyjádřený "politikou". Je tomu tak zejména v USA, kde jsou veřejné služby často zajišťovány soukromými společnostmi, které mají monopolní práva, jsou však přitom podřízeny nezávislým regulačním orgánům. Zda například bude malebné údolí zaplaveno vodou přehrady pro hydroelektrárnu, lze pokládat za záležitost regulačního orgánu. Americká literatura na téma regulace se velmi zajímá o "ovládnutí regulace", tedy otázku, jak zajistit nezávislost regulátora na regulovaném průmyslovém odvětví. Protože výraz regulace se rozšířil i na takové oblasti,jako je například znečištění ovzduší, projevila se snaha zahrnout do legislativy specifická kritéria s cílem zabránit regulátorovi uzavírat s průmyslem ,,milostné" dohody. V nedávné době se zájem o regulaci obnovil v souvislosti s tím, jak se veřejné autority v Evropě potýkaly se vznikem jednotného evropského trhu a hledal se způsob, jak sjednotit pravidla v celé Evropě. Byl to příklad "formování trhu", a ačkoliv dominantním sloganem byla "deregulace", ve skutečnosti šlo o ,,re-regulaci". Vos (1999) poukazuje na to, že politický cíl- vytvořit jednotný evropský trh - donutil Evropskou komisi věnovat se podrobně regulaci zdravotnictví a bezpečnosti. To je možné považovat za "politiku" - podle Héritiera (1999) jde o "politiku vytváření trhu" -, ačkoliv jak poukazuje Wallace (1986: 47), zatímco téměř jakákoliv forma dohody v EU se označuje jako "politika", podobné úpravy režimu, které nyní provádí Světová obchodní organizace, za ni obecně považovány nejsou. Zájemci o politiku získávají v té souvislosti poznatek, že pro tento způsob vládnutí lze použít jak výraz "politika", tak ,,regulace".

• Nastal tlak na to, aby funkce vlády byly ve veřejné soutěži smluvně převedeny na komerční firmy nebo nevládní organizace; vláda by pak pouze rozhodovala, co se má udělat, a kontrolovala, zda se tak stalo. Řízení by pak bylo více založeno na tržní konkurenci než na byrokratických pravidlech. • Zjistilo se, že mezinárodní vztahy se netýkají jen transakcí mezi vládami a že je možné "vládnutí bez vlády". Tyto nové pohledy přinesly své výsledky: častěji se nyní na úkol vládnutí pohlíží ne jako na rozhodování a implementace rozhodnutí, ale jako na proplétání ,-~tivit celé řady účastníků. Podle Osborna a Gaeblera (1992) mají vlády kormidlova(l1ikoliv veslovat. A v této souvislosti je nový smysl výrazu "vládnutí" nasnadě. Předpokládá se, že termín označuje D.:().VÝ stav věcí: ~ve vlády přikazovaly, n~~vyjednávají. Naše analýza naznačuje, že změny v terminologii odrážejí posUň'v pohledu na to, co je předmětem zájmu, a zvyšující se legitimitu horizontální dimenze. Dříve se zdálo důležité, že napřHdad ministři učinili jasné rozhodnutí ve veřejném zájmu a nekolísali mezi jinými nezadatelnými zájmy; nyní je legitimní uznat, že rozhodnutí pochází zjednání mezi "třetími osobami". Není však zřejmé, do jaké míry jde o změnu praxe a do jaké míry je to změna významu, který lidé praxi přikládají. Otázkou zůstává, ť~ to znamená pro politiku. Při pohledu na politiku z ver~ nLperlipektivy - jako na proces oprávněného rozhodování - se "vládnutí" v novém smyslu může jevit jako způsob, jak vláda provádí své plány s použitím nevládních prostředníků. Při pohledu na politiku ~ horizontální perspektivy - jako . na proces strukturované interakce - může přechod z "vlády" na obecné "vládnutí" napovídat, že volení lídři a vládní úředníci jsou spíše pouhými hráči ve hře než "řidiči vozidla". Literatura obsahuje ph1dady obou pohledů. Weller dokládá vertikální perspektivu: přijímá definici Světové banky - "vykonávání politické ~ moci k řízení národních záležitostí" - a pokračuje v diskusi o "politické kapacitě" vlád (y{eUer 2000: 3). Milward a Provan (2000) se soustřed'ují na "typy struktur, motivy a mechanismy, používané ke kontrole třetích stran jakožto dodavatelů": , . "vládnutí" je zde považováno za vládu pomocí volné organizační struktury. Peters a }>ierre(2000: 12) uplatňují "státocentrický" pohled: "díváme se na ,vládnutí' jako na proces, v němž stát hraje vedoucí úlohu, určuje priority a stanovuje cíle" . Naopak l(ickert a jeho kolegové (1997) se zabývají více horizontální perspektivou - v jejich podání znamená vládnutí situaci, kdy vládní aktéřijsou součástí sítě, ale nemusejí být nezbytně dominantními hráči. Rhodes jde dál: mapuje rozsah po7 užívání termínů a tvrdí, že "vládnutí se obecně vztahuje na samoorganizující sítě mezi organizacemi", které "se stávají autonomními a odolávají centrálnímu vedení" (Rhodes 1997: 53). Zde je horizontální perspektiva dominantní a "vláda" je

fJako způsob Qzn;tčeníprocesuovláQání naší složité společnosti získává v posledních letech stále větší oblibu termín "vládnutí" ve smyslu obsažnější struktury, než implikuje běžný pojem "vláda", a to z různých důvodů. • Politická věda si stále více uvědomovala skutečnost, že vlády netvoří pouze rozhodnutí, která pak prosadí pomocí státní moci, ale že také věnují značný čas jednáním s dalšími organizacemi, nevládními i vládními, s cílem společně se dohodnout na průběhu jednání. • V této souvislosti jsou účastníci vně vlády stále častěji považováni za "třetí osobu", která má právo být přizvána k rozhodování o tom, "co se má udělat".

z ní vyloučena. Používání termínu spadá většinou někam mezi - a v té souvislosti lze řící, že termín označuje složitější organizační rámec, ponechává však "vládě" ústřední roli (viz Pierre 2000). Jsme tedy na poli diskuse týkající se vertikálního a horizontálního. Máme si představit onen složitý a interaktivní proces jako "stát" zajišťující soulad se svými přáními, nebo jako proces interakce vrcholící v uzákonění výsledku "autoritou"? Naštěstí vše, co zde potřebujeme, je poznatek, že diskuse o vládnutí vychází většinou z diskuse o politice.

Dá se říci, že přes existenci značného počtu úzce souvisejících konceptů není důvod k panice. Jak účastníci, tak pozorovatelé se samozřejmě pokoušejí pochopit svět, ve kterém žijí. Hledají sys~ém,používají vhodné analytické nástroje. Například tradiční literatura o regulaci vychází z ekonomie - na regulaci se v ní pohlíží jako na možnou korekci selhání existujícího trhu. Evropané však mohou vyjít z poznatku, že regulace byla potřebná pro vytvoření jednotného trhu: trh spíše "zformovali", než ,,korigovali". Zde zvolená perspektiva by mohla být také nazvána jako "post-pozitivistická", "post-moderní" nebo "post-strukturalistická", přičemž dané termíny naznačují (jakkoli se jim zde nemůžeme věnovat dopodrobna) existenci více způsobů mapování dění ve společnosti, existenci více herních polí. Otázka pak není, které jsou ty správné, ale jak je používat. V naší knize jsme přesunuli pohled z "politiky" jakožto věci - "politiky" jednou provždy dané a s jasnými cíli - na politiku jakožto způsobu explikace a vyhodnocení jednání. Zde se pak představa oprávněné volby stává součástí strukturování sociálního jednání. Jak jsme však naznačili v této kapitole, není to jediný způsob, jak se na politiku dívat, a musíme proto brát v úvahu i ty ostatní. Stejně tak je důležité vědět, kdy je určitý analytický přístup vhodnější než jiný.

o téma rozlišení politiky od alternativních označení velký zájem není. Často je v této souvislosti citována argumentace Woodrowa Wilsona (1887) pro jasné rozlišení mezi politikou a administrací, bývá však odmítána jako zastaralá a nerealistická. Parsons (1995: 16-29) podává slušný výčet forem vzniku různých "politických přístupů" v politické vědě. Al1isonova (1971) analýza kubánské

krize ukazuje užitečnost pohledu na politiku jako na organizační proces, v němž existující volby, rutina a střety slouží jako alternativní čočky k pochopení akce. Četný soubor literatury se soustřed'uje na organizační složitost vlády, ale o tom, co to znamená pro koncept politiky, se vní přímo nepojednává. Práce K.ickerta a kol. (1997) představuje empiricky a koncepčně informovanou diskusi o důsledcích organizační složitosti pro řízení veřejného sektoru. Módním slovem se stalo "vládnutí" a Pierre (2000) podává názory na to, jak by se tento pojem měl užívat, aby zjemnil naši analýzu vlády jakožto procesu. Autoři jako ~ett a Fudge (1981) pak soudí, že úředníci jsou do tvorby politiky zapojeni; z USA přichází skupina ,,Blacksburgského manifestu" s názorem, že by zapojeni být měli: úředníci mají legitimizující a ústavní roli (Wamsley a další lQ90). K otázce ,,nového veřejného managementu", který do jisté míry vytlačil zájem o politiku, viz Metcalfe a Richards (1992) a Hughes (1994).

Co o ní říkají?

Zadáte-li v internetovém vyhledávači slovo "politika", pravděpodobně vás zaplaví tisíce položek. Odkazy a jejich autoři však zacházejí s tímto tématem rozličnými způsoby, přistupují k němu s rozličnými otázkami a (nikoliv překvapivě) nalézají různé odpovědi. Část literatury se zabývá tím, proč tomu tak je: co to vlastně je, čemu se snažíme porozumět a proč nacházíme. k analýze iůzné přístupy? V této knize na detailní propracování některých otázek není prostor (na další směry odkazují podkapitoly další četba) a používáme zde určitý přístup k analýze politiky, je však třeba připomenout, že existuje řada dalších. Některé v této kapitole nastíníme ve snaze zařadit námi používaný přístup do širších souvislostí. Chceme zde také upozornit na některá další témata z oblasti sociálních věd, jež nejsou výlučně zaměřena na politiku, jež však považujeme v analýze politiky za užitečná. Náš přístup k tématu politika je možno nazvat analýzou "sociálního jednání'" .nebo "sociální konstrukce". Vychází z předpokladu, že ani "politika", ani "problémy", ke kterým se vztahuje, nejsou přírodní jevy existující nezávisle na účastnících; naopak právě účastníci je vytvářejí. Například ,,životní prostředí" není politický problém proto, že v ovzduší je smog. Je to problém, protože smog se dostal do centra zájmu, tzn. lidé si tohoto tématu všimli a chtějí s ovzduším něco dělat. Nemůžeme se tedy pouze ptát ,jak na problém?", ale také ,jak jej kdo vnímá a jak se tito nositelé jednotlivých pohledů pokoušejí získat upozorněním na problém životního prostředí podporu pro jednání?". Tento přístup vychází z teorie o povaze vědění a opírá se například o autory Kuhna (1962), Habermase (1984, 1989) a Foucaulta (1986), dále pak z aplikací této teorie u autorů jako Berger a Luckman (1975), kteří hovoří o ,,sociální konstrukci reality", Gusfield (1981) a Rein a SchOn (1994). Tento přístup se poněkud liší od dominantní literatury o politice - ta se více zabývá tím, jak se k problému staví političtí aktéři, méně už tím, jak se věci "politickým problémem" stávají.

Předkládaná kapitola je tedy hrubým průvodcem rozčleněna podle několika klíčových termínů:

literaturou

o politice a je

předmět studia (tzn. že existují kurzy, časopisy atd., viz Wildavsky oblast praxe (např. existují zaměstnání bývající se "analýzou politiky"). Radin 2000).

• politické vědy • veřejná politika

"politických

analytiků"

(K popisu "analýzy

1979) i jako

a organizace za-

politiky jako profese" viz

• "přívlastková" politika • srovnávací politika • politické výsledky • veřejná volba • radikální kritiky

Nejobvyklejším

• interpretativní přístupy • komplementární přístupy

Lasswellova práce z roku 1951 Orientace politiky (The Policy Orientation) byla výzvou ke vzniku "vědy o politice", která měla být vytvořena aplikacemi poznatků existujících společenských věd na politické otázky. A mělo jít jistým způsobem o rozchod se starými názory - nový pohled měl být (a) multidisciplinární, (b) ori-

přidávají dělají". politiku aktérem

Politické jednání má svůj záměr. Friedrich (1963: 79) říká, že "politika se snaží o dosažení cfie nebo provedení plánu či dosažení účelu". Anderson (1997: 9) poznamenává, že účel nebo cíl vládní akce nemusí být vždy ihned viditelný, a vyvozuje, že ,,myšlenka, že politika zahrnuje účelové chování, je nutnou součástí její definice".

mií o ducha "politických studií". Dnes můžeme konstatovat, že věda o politice zvítězila na univerzitách, v mocenských kuloárech však zvítězila ekonomie. Pro vyhodnocování konkrétní politiky se prosazovala metodologie založená na mikroekonomii, což bylo prezentováno (zvláště v USA) jako "analýza politiky". Tato skutečnost však frustrovala akademiky, kteří si stěžovali, že praktici nepoužívají jejich analýzy a oni pak musí řešit otázku, zda rozvíjet strategie k prosazení svých 1977). Vzniklo tak jisté napětí mezi otevřeně

orientací "věd o politice" a tradiční nezaujatostí

akademického

bližší určení a upřesnění, pozornost se ale soustřeďuje na to, "co vlády Mezi tato upřesnění však patří další prvky. Například Jenkins popisuje jako "soubor vzájemně propojenýchrozhodDutí učin6J.ých politickým nebo skupinou aktérů, která se zabývají cíli a způsoby, jak jich dosáh-

politika pro daňovou reformu. Někteří američtí autoři pohlížejí na politiku jako na zákon.

ji Lasswell představoval, nevedla. Jasná, interdisciplinámí "věda o politice" se neprosadila, došlo spíše k jistému soupeření - mezi vědou o politice a ekono-

Bardach

si určujících rysů

:. ("výběr cfiů"). To soustřeďuje' pozornost na konkrétní činy. Politika se odehrává v malých ]~Qnlcrétních balíčcích: politika pro záškoláctví, politika pro emise automobilů,

Při pohledu na Lasswellovu práci o půl století později vidíme, že - přes velký akademický i praktický zájem o politiku - ke vzniku "politické vědy", jak si

(viz například

Všimněme

nout" (Jcmkins 1978: 15; zdůraznění dodáno); ale zřídka se zkoumá, zdali to, co se odehrává ve skupině aktérů, je možné popsat z hlediska individuální volby

entovaný na problém a (c) výlučně normativní - tj. zaměřoval by se na vytvoření "lepší politiky".

normativní

studiích je "veřejná politika".

ObJektem zájmu je veřejná politika, což znamená "cokoliv, co se vláda rozhodne~dělat, nebo neudělať' (Dye 1972: 2); ostatní k této poněkud neurčité definici

V literatuře o společenských vědách můžeme intenzivní zájem o téma politiky sledovat již od konce druhé světové války, kdy vlády významně rozšířily rozsah svých aktivit a intelektuálové si zvykli uplatňovat své poznatky v kontextu vlády.

myšlenek

z deskriptorů - titulů knih, klíčových slov pro vyhledávání, názvů

kurzů - v politických toho přístupu.

Jinými slovy, proces vládnutí se dá popsat systémem jednání směřujících k cfii. J"lale poukazuje na skutečnost, že mnoho kurzů a textů, původně nazvaných "amelc\)

rická vláda", dostalo v osmdesátých letech nové označení - "veřejná politika". Anderson vysvětluje, že jeho text Veřejná tvorba politiky (Public Policymaking) se vztahuje k "tvorbě politiky ve Spojených státech ... zejména na národní úrovni" (Anderson 1997: ix). Hale naznačuje, že daný názor pomůže vysvětlit expanzivní charakter nabízenýcli definic:

světa.

Teoretická dfia směřovala spíše vně politického procesu, méně často byla jeho vnitřním příspěvkem. Analýza politiky však byla institucionalizována jednak jako

Jeden populární text o tvorbě politiky definuje politiku jako "vše, co se vláda rozhodne udělat, nebo neudělat" (Dye 1985: 1). (Definice připomíná způsob, jak

Mark Twain popsal River Platte: "mí/i široká, palec hluboká".) Ostatní texty jsou podobně expanzivní. "Politika se vztahuje jak na záměry, tak na skutečné výsledky" (Gordon 1978: 355). Co tedy bylo naší politikau ve Vietnamu?

Pohled na politiku jako na "volby vlády" zdůrazňuje rozdíl mezi "analýzou pro politiku" (vypracovat nejlepší možnost) a "analýzou politiky" Gak vláda vybírá to, co dělá). Jak jsme již viděli (kapitola 5), veřejná politika je v této perspektivě obvykle popisována jako proces výběru, posloupnost kroků odrážejících pochopení chování jednotlivců: nejprve myslet, pak konat, pak kontrolovat. " ... politický cyklus začíná rozpoznáním záležitosti, pokračuje politickou analýzou, užitím politických nástrojů, konzultacemi, koordinací, rozhodnutím, zavedením a vyhodnocením" (Bridgman a Davis 2000: 27). I kdyby to byl přesný model individuálního chování (což je sporné), je obtížné převést ho jednoduše do chování kolektivního. Zahrnuje-li politika množství účastníku s různým vnímáním a zájmy (vzájemně soupeřících '0 podporu svých vlastních programů), můžeme výsledek označit jako kolektivní proces myšlení a výběru? Popis procesu jako "etap" v "cyklu" je přesvědčivý díky své přehlednosti. Zda je empirický ("taková politika je"), nebo normativní ("taková má politika být"), přitom není jasné. výraz "politický cyklus" často doprovázejí upozornění na to, že "proces veřejné politiky není tak přísně sekvenční nebo řízený cíli, jak se jeví v cyklickém modelu" (Howlett a Ramesh 1995: 198). Podle Bridgmana a Davise (kteří byli v době vzniku této knihy v úřadu vlády) je cyklický model jak empirický, tak normativní: ,je to vodítko k upřesnění [popisu politického procesu] ... dobrá politika má obsahovat základní prvky cyklu" (Bridgman a Davis 2000: 23, 25). Model "politického cyklu" je částí toho, co Deborah Stoneová (1988: 4) nazývá "projektem racionality": "úkolem záchrany veřejné politiky před iracionalitami a nedůstojným projevem politiky jakožto boje o moc". Představuje opětovné ujištění, že politické výsledky byly dosaženy vhodným způsobem (i když takové tvrzení při bližším pohledu neobstojí), a může být některými účastníky mobilizován (např. úřadem vlády) jako páka proti ostatním.

Mnohé práce o politice se vztahují ke konkrétním oblastem politiky - zdravotní, ekologické" imigrační - a tyto politiky nazýváme "přívlastkovými politikami",

protože se více než na proces soustřed'ují na to, co v této konkrétní politické oblasti bylo vykonáno, případně co vykonáno být mohlo. Zmíněné práce sdílejí stejné předpoklady jako "veřejná politika", tj. že proces je zejména kolektivní volbou a naším úkolem je učiněným volbám porozumět a naznačit možné cesty k vylepšení. Daný termín slouží k označení sdílených znalostí politické kolektivity: o úkolu, o přístupech, které byly použity, co se zjistilo, co je možné očekávat, které trendy jsou zřejmé atd. Existence těchto sdílených vědomostí je základem "epistemické komunity", popsané Haasem (1992).

Aby vysvětlili výsledky politiky, sahají .někteří autoři ke srovnávacím studiím. V nich hledají odpověd' na otázku, zda sroVnatelné politické režimy mají podobné politické výsledky,. a pokud ne, jak je možno rozdíly vysvětlit? První práce na toto téma srovnávaly státy USA, populaci, která nabízela údaje ke kvantitativním srovnáním. Poměřovaly úspěšnost politiky údaji o výdajích:' např. jaké byly výdaje na vzdělání, veřejné zdravotnictví nebo bezpečnost na silnici (např. Dye 1976). Kladly otázku, zda politika odrážela konkrétní aktivity účastníků politiky, nebo zda pouze sociálně-ekonomické charakteristiky států. Tyto studie byly později rozšířeny na srovnávání zemí (např. Wilensky 1975) a vedly k pozoruhodné " debatě, zda ,,má politika význam?" (např. Castles a McK.inlay 1979). Jiné studie srovnávaly konkrétní oblasti politiky ve dvou a více zemích (např. Heclo 1974; Castles 1993). K výzkumu rozdílů mezi systémy přibyl také zájem o podobnost politik a dynamiku, s níž se šířily od systému k systému, což autoři popisují jako "přenos politiky", "sbližování politik" a "učení se politice" (viz Bennett 1991; Ha111993; Rose 1993; Sabatier a Jenkíns-Smith 1993; Dolowitz a March 1996,2000; Jacobs a Bamett 2000).

V modelu "politických cyklů" vrcholí politika zavedením a po něm následuje vyhodnocení. Obojí dalo vznik rozsáhlé literatuře a je ph'hodné hovořit o obou těchto termínech současně, protože mají co do činění se stejnými problémy. Model "politického cyklu" definuje politiku jako orientovanou na cíl - přirozeným testem ůspěšnosti pak je, zda bylo cíle dosaženo. Ve své významné knize Implementace (Implementation, 1973) analyzovali Pressman a Wildavsky federální

program v Kalifornii. Podle jejich názoru nebylo cílů programu dosaženo a tento případ ilustroval obtížnost zajištění správné implementace politických cílů. Jejich argumentaci rozpracovali Sabatier a Mazmanian (1979): sestavili dlouhý seznam podmínek, bez nichž není implementace politiky možná. Avšak čím více pozornosti daná otázka poutala, tím více byl tento jednoduchý model zpochybňován. Lipsky (1976, 1979) zjistil, že "úředníci na úrovni ulice" ovlivňují politiku svými názory, a Barrett a Fudge (1981) tvrdili, že vztah mezi politikou a jednáním je neustálá interakce. Pressman a Wildavsky svou analýzu upravili: ve druhém vydání (1979) přibyla kapitola o ,,implementaci jako vývoji" a ve třetím vydání (1983) kapitoly o "implementaci jako vzájemné adaptaci" a o "adaptaci jako zkoumání". Podobně literatura k tématu vyhodnocování vycházela z předpokladu, že politické dle jsou jasné a hlavní úkol spočívá ve specifikaci a měření (viz Rossi a Freeman 1993). Vyhodnocování se stalo normální součástí grantem podporovaných programů v USA a literatury přibývalo. Ukázalo se však, že vyhodnocení je součástí mocenských vztahů a že definovat právě to, čeho měl program dosáhnout, není jednoduché, bez ohledu na to, zda byl na počátku, či už probíhal (viz Palumbo 1987). Na vyhodnocení se pohlíželo jako na proces vyjednávání a bylo třeba vyjasnit postavení "třetích osob" v tomto procesu. Guba a Lincoln (ľ989) volali po "čtvrté generaci" vyhodnocování, která by ,,reagovala" a nebyla jen inspekcí shora. Kroky k volněji strukturovanému veřejnému sektoru se vztahy založenými spíše na smluvním základě vyvolaly poptávku po "indikátorech provedení" napříč širokým rozsahem aktivit ve veřejném sektoru (viz Jackson 1988).

Teorie veřejné volby (nazývaná také teorií racionální volby nebo racionálního aktéra) se stala hlavní výzvou dominantního liberalismu ve zkoumání mocenského politického boje (zejména v severní Americe), i když literaturu o politice v našem smyslu významněji nepoznamenala. "Užívá nástroje ekonomie na materiály politiky" (McLean 1987: 1). Nabízí mapu společenského chování osídlenou pragmatickými a sebou se zabývajícími jedinci, kteří vždy jednají s ohledem na maximalizaci svého vlastního prospěchu. Vláda není nezávislou silou sloužící společným zájmům, ale její existence je úlitbou za redistribuci ve vlastním zájmu jednotlivců. Politici jsou podnikateli: slibují odměnu výměnou za hlasy. Úředníci nejsou řízeni ani politikou, ani odborností, ale přáním svůj úřad co nejvíce zvětšit; voliči prodávají své hlasy politikům slibujícím nejlepší (a nejspolehlivější) odměnu. Za těchto předpokladů poskytuje teorie veřejného výběru logicky konzistentní scénáře poli-

tického chování. Méně se však zajímá o empirický důkaz těchto tvrzení, která jsou však vůči praktickému ověření poněkud imunní: pokud se ukáže, že úředníci neusilují o maximální zvětšení svého úřadu, pak se zabývají jiným vlastním zájmem, který musí analytik odhalit. Brennan a Lomasky (1997) nabízejí zajímavou kritiku předpokladu, že volby zastupitelů jsou účelový a sebezohledňující akt, i když zůstávají v rámci paradigmatu veřejné volby. Teorie veřejné volby nebyla při studiu politického procesu šířeji využita. Předpokládalo by to (ve shodě s velkou částí literatury hlavního proudu), že politické požadavky jsou sobecké, případně že jsou ovládáni výhradně vlastními zájmy také "tvůrci politiky" (zvolení zástupci a kariérní úředníci). Snad nejpřímější ~likacíje teorie vlády založena na vztahu nadřízený-podřízený a zájem o vztahy smluvníb()typu (včetně indikátorů provedení) pro dosažení politických cílů, např. smlouvy mezi ministerstvem sociálních věcí a nevládním orgánem nebo ministerstvem a univerzitou nebo ministrem a šéfem oddělení. Tyto přístupy jsou založeny na předpokladu teorie veřejné volby, tzn. že tyto vztahy mezi šéfem, který stanovuje cíl, kterého má být dosaženo, a podřízeným, který ho má dosáhnout, jsou ovládány vlastními zájmy a že podřízení se budou snažit "vyvléknout", nejsou-li důsledně kontrolováni. Teorie veřejné volby pracuje ponejvíce s vertikální perspektivou, kde se vztah nadřízený-podřízený jeví jako nejvhodnější; pro horizontální vztahy je méně vhodný. Proč by například měli členové politické komunity navzájem spolupracovat, zejména pokud by mohli užívat výhod spolupráce bez ohledu na to, zda přispívají ke společnému úsilí, nebo ne (klasický problém černého pasažéra)? V rámci veřejné volby by mělo být samozřejmé, že se musí pokoušet maximalizovat nějaký individuální prospěch. Není zde žádný prostor pro "logiku přiměřenosti" Marche a Olsena: ,,0 jaký druh situace se jedná? Jaký jsem? Co dělá osoba jako já v této situaci?" (March a Olsen 1989: 24). Teorie počítá s tím, že lidé znají své preference ještě před jednáním a posléze se je snaží naplnit; nemůže předpokládat, že aktéři zjišťují a modifikují své preference v průběhu jednání nebo že samo jednání může představovat prospěch. Teoretici veřejné volby namítnou, že tato teorie poskytuje pouze zjednodušený model chování k ilustraci nabízených vysvětlení, ale pro zájemce o politiku to je právě složitost jednání, kterou je třeba vysvětlit; zjednodušené modely nás daleko nedovedou.

Studium politiky se soustřeďuje na jednání "autorit" a jeho značná část je výslovně určena k tomu, aby jim pomohla vykonávat svou práci lépe. Nepřekvapí

tedy, že radikální kritikové současného schématu vládnutí mají na povahu otázky politiky odlišný pohled. Ze zmíněných radikálních kritik existuje nejdéle marxismus, jehož základní doktrínu vyhlásili Marx s Engelsem v Komunistickém manifestu. "Exekutiva moderního státu není ničím jiným než výborem pro řízení společných záležitostí celé buržoazie" (citováno v Milibandovi 1969: 7). To je fundamentalistická deformace marxistického myšlení, v níž se stát v kapitalistické společnosti pojímá jako pouhý nástroj vládnoucí třídy a která je reprezentována autory jako Miliband (1969,1977) ve Velké Británii a Domhoff(1967, 1990) v USA. Ale i mezi samotnými marxisty existují prudké spory o rozsahu konfliktu zájmů uvnitř kapitálu ("frakce"), které mohou znamenat, že političtí aktéři mají jistý stupeň nezávislosti ("relativní samostatnost") na státu (viz Poulantzas 1973, 1978; Block 1980). Cawson a Saunders (1983) razili tezi "dvojího státu", tvrdící, že na makroúrovni jsou zájmy kapitalistů dominantní, ale na mikroúrovnije v politice umožněna pluralitní konkurence. Zájem marxismu o třídní dominanci a proces politiky se rozvíjel do širší debaty o strukturování politického diskurzu. Offe (1974) tvrdil, že požadavky, které ohrožují kapitalistický systém, jsou z politického procesu jednoduše odfiltrovány, a Luhmann (1990) to z poněkud jiné perspektivy viděl jako část sebezáchovné povahy politického systému. Autoři Bachrach a Baratz (1970), zaměření více na mikroúroveň, upozornili na "nerozhodování" - tj. strukturování politických výsledků uhýbáním před konkrétními otázkami - a zpracovali studii zkoumající, jak k tomuto jevu dochází a do jaké míry odráží strategii skupiny "autorit". Crenson (1971) tvrdil, že to, zda se něco stane politickou otázkou, odráží mocenskou situaci, a že znečištění ovzduší se nemůže stát tématem ve městě s jediným průmyslovým odvětvím vzhledem k jeho mocenské dominanci. Lukes (1974) tuto myšlenku rozšířil do názoru, že existují tři úrovně moci: vrchní, na níž jsou viditelné otevřené konflikty, nižší úroveň, kde se mocní snaží otevřeným konfliktům vyhnout, a spodní úroveň, kde jsou mocenské struktury posilovány manipulací s mýty a symboly. Užitečnost Lukesova přístupu je dobře ilustrována v případové studii Gaventy (1980). Posílil se také zájem o politické agendy, tedy o to, která témata se vnucují. Autorem jednoho z prvních takových příspěvků je Schattschneider; podle něj je podstatným prvkem vládnutí omezení témat, jejichž prostřednictvím probíhá politický střet: "organizace je mobilizace zaujatosti. Některá témata jsou do politiky začleněna, jiná zůstanou mimo ni" (Schattschneider 1960: 71). Cobb a Elder (1972) jsou autory analytického rámce vysvětlujícího způsob, kterým se politická témata dostávají (nebo nedostávají) do politických agend, a Downs (1972) tvrdil, že existuje "cyklus pozornosti k tématu", ve kterém témata získají pozornost ve-

řejnosti a posléze se přenesou do rutinních postupů vládnutí. Kingdon (1984) naznačil, že existují různé agendy pro různé cílové skupiny v tom, co nazval "cyklus problému", "cyklus politiky" a ,,mocenský cyklus". Politické jednání je podle něj umožněno, když jsou "političtí podnikatelé" schopni využít výhodu "okna příležitosti" ke spojení těchto tří cyklů. V politické literatuře vyvolal tento zájem o agendu také kritiku z feministických řad. Původním cílem kritiky byl způsob, jakým se feministické zájmy dostaly mimo zájmy politické, tj. definováním těchto témat jako "soukromých" (viz Pateman 1983; PahI1985). Následně se pozornost přesunula na to, k čemu došlo, když se tato témata dostala "dovnitř" - pomocí politických změn, zákonodárství a organizačního uznání ženských zájmů. Feministické aktivistky, které zůstaly vně politicky, reflektovaly své zkušenosti jako "femokratky" (Sawer 1990; Burton 1991; Eisenstein 1991).

Interpretativní prvek v analýze politiky sahá v jistém smyslu daleko do minulosti: na středověké univerzitě bylo studium rétoriky nebo umění přesvědčit základním prvkem studia svobodných umění - spolu s gramatikou a logikou. Esej George Orwella Politika a angličtina ukázala ještě před vznikem politického přístupu k jazyku, že jazyk není neutrální (Orwell 1962). Mnoho evropských myslitelů, včetně Bourdieua (1977), Foucaulta (1986; viz též Burchell a kol. 1991) a Habermase (1984), ukázalo způsob, jak proces vládnutí formuje vytváření a sdělování yýznamu. Na tomto pozorování interpretativní přístup staví a zabývá se tou jeho částí, kterou "pojmenování" a "vymezování" - označování a uvádění jevů do souvislostí - hraje v politickém procesu. Stojíme před otázkou o povaze znalostí, o povaze politických struktur a o vztahu mezi nimi. Jde také o otázku vztahu mezi významem a strukturou a zejména způsobu, jak organizace významy vymezují. Například zdravotní péči zajišťuje organizační systém, v němž mají (různým způsobem) největší vliv konkrétní skupiny zaměstnanců, především lékaři, a charakter péče odráží charakteristiky organizace a její převažující vymezení významu. Když se HIV/AIDS stalo politickou otázkou, napadly skupiny homosexuálů organizaci a interpretativní dominanci lékařů a byly do jisté míry schopny změnit politiku ustavením nových organizačních forem a interpretativních vymezení (viz Ballard 1989; příklad různých situací viz v Throgmorton 1991). Toto soustředění na politiku jako konkrétní konstrukci významu podporují Edelmanovy (1964, 1971, 1977, 1988) práce o symbolu v procesu politiky. To rozvíjeli Rein a ScMn (1994) ve studiu způsobů "vymezování" témat. Podle

Stonea (1988, 1997) je analýza politiky obratné zacházení s argumenty. Tématu se věnuje také Majone (1989) v práci Důkazy, argumenty a přesvědčováni v procesu politiky (Evidence, Argument and Persuasion in the Policy Process). Fischer a Forrester (1993) mluví o "argumentačním obratu v analýze politiky" a tato práce propojuje konkrétní otázky studia politiky se širším polem analýzy diskurzu. Fischerova a Hajerova práce (1999) Život s přirodou: environmentálni politika jaka kulturni diskurz (Living with Nature: Environmental Politics as Cultural Discourse) je komplexní případová studie aplikující toto diskurzivní zaměření na konkrétní pole praxe.

Při pohledu na literaturu o politice je užitečné se zmínít o třech tématech společenských věd, jež sice politice přímo určena nejsou, ale která považuji v analýze procesu politiky za velmi užitečná: totiž téma strukturování, teorie institucionalizace organizace a vládnutí. Jde ovšem o výběr ryze osobní.

Sociolog Anthony Giddens se tázal na vztah mezi činností (co lidé dělají) a strukturou (rámec, ve kterém to dělají). Podle jeho názoru je na tyto dva prvky nutné pohlížet jako na části jednoho procesu: struktura naznačuje, co mají lidé (např. členové rodiny) dělat; když postupují podle namačeného schématu (např. v reakci na rodinné povinnosti), ,,znovuustavují" strukturu (,,rodinu"). Giddens tento proces nazval "strukturování". Poměříme-li politiku tímto konceptem, pomůže nám to pochopit naph1dad místo formálních prohlášení v politickém procesu. Vidíme, že "politiku" netvoří existence určitého dokumentu, ale výmam, dopad jeho existence na chování důležitých lidí. A naopak: vidíme-li konzistentní schémata chování ("s tímto typem problému se zachází takto"), mluvíme o politice, přestože formální dokument neexistuje. Dokumenty bez chování a chování bez dokumentů mohou tedy být pro účastníky zdrojem napětí (viz Giddens 1984; Parker 2000).

Značné množství prací na téma politika předpokládá existenci organizace, a to i když se například zabývá absencí některého druhu organizovaného chování, např. "problémem implementace". Je přitom obtížné zabývat se vztahy mezi organizacemi (protože pozornost se soustředí na organizaci a její cíle) a faktorem času

(tj. skutečností, že v každém okamžiku si účastníci uvědomují minulost a budoucnost a to má vliv na to, co dělají v přítomnosti). V tomto případě je užitečná teorie institucionalizace organizace (viz DiMaggio a Powell199l; Scott 1995), protože rozpomává nejen samotnou existenci organizací, ale také skutečnost, že se v průběhu času budují (institucionalizují). Podle Scotta má proces institucionalizace tři rozměry: jeden se týká budování sdíleného interpretativního schématu ("poznávací"), druhý základních hodnot ("normativní") a další organizačních forem, s jejichž pomocí jsou realizovány (,,regulační"). Institucionalizaci lze zamamenat napříč organizacemi ("organizační pole") stejně jako uvnitř nich. Jedna z nejzajímavějších aplikací této teorie na politiku se dotýká zpúsobu, jímž se tvoří okruh organizací společně pracujících na politických otázkách, o něž mají ze svých specifických důvodů zájem. Institucionální přístup k organizaci pomáhá porozumět, proč se například nevládní uskupení (účastnící se vládních programů) začínají podobat vládním orgánům, s nimiž spolupracuji. Tento proces bývá označován jako "institucionální izomomsmus" (viz DiMaggio a Powell199l; Keen 2002).

Mnohé práce na téma horizontálního rozměru politiky vzešly od badatelů zabývajících se politickými vědami, kteří si uvědomovali fragmentaci vlády a zapojení organizovaných zájmů do procesu politiky. Jejich práce ukázaly, že (například) "vzdělávací politika" odráží nejen preference "vlády", ale také stálou interakci mezi organizovanými hlasy na poli vzdělání - třetími osobami, jak se jim začalo říkat. To byl vývoj přístupu k politické analýze, který vycházel z existence ,,zájmových skupin". Jiní sociální vědci nahlíželi mnohem dále. Rozpoznali interakci mezi formálními organizacemi, ale tvrdili, že vládnutí v oblasti vzdělání (abychom pokračovali v našem příkladu) nespočívá jenom v této interakci, ale v mnohem širším sdílení výmamů mezi jednotlivými účastníky, včetně žáků, učitelů, rodičů, zaměstnavatelů atd. Toto sdílení zahrnuje konstrukty jako "škola", "osnovy", "příkaz", pochopená schémata chování jako "student", "učitel", ,,rodič" a "disciplína", technologie jako ,,rozvrh", "domácí úkol", ,,zkouška" a ,,kvalifikace". Tito autoři navazují ~ pr~ci Michela Foucaulta a jeho pojednání o ,,mentalitě vlády" či o "vládnutí". Foucaultovu otázku ,jaké jsou ony zpúsoby myšlení a jednání, vytvářející osobu, které se dá vládnout?" posléze doplňuje další ,jak nám vláda vládne", přecházející v ,jak si vládneme?" a dále ,jakou roli v tomto procesu hraje, vláda'?". Tento úhel pohledu umožňuje pomat vztahy mezi ,,rodinou", "školou" a "vládou" v jednoduchém schématu vládnutí a svým zpúsobem rozšiřuje horizontální perspektivu - ukazuje, že zřetelně "politicky orientovaná" aktivita spočívá na vzá-

jemném porozumění

a praxi. Článek autorů Rose a Millera Politická moc mimo

dosah státu (Political Power beyond the State, 1992) je dobrým úvodem k tomuto přístupu; autoři Dean (1999) a Rose (1999) se jím zabývají rozsáhleji. Kniha Deana a Hindesse (1998) sdružuje mnoho badatelů používajících nutí" v řadě empirických případů.

Podrobněji o různých identifikovaných

principu "vlád-

Jak vypadá politika v praxi?

přístupech viz citované zdroje. Pro srovná-

ní různých přístupů je velmi užitečný Parsons (1995). Dva nedávné texty (britský a americký) výslovně odkazují k řadě analytických přístupů k politice: práce Analýza veřejné politiky (Analysing Public Policy) Petera Johna (1998)" a sborník Teorie politického procesu (Theories ofthe Policy Process) Paula Sabatiera (1999). Anglický autor Edward Elgar stál na začátku řady souhrnných přehledů "přívlastkové politiky"; viz například Grant (1995) o průmyslové politice, Jasanoff (1997) o srovnávací vědě a politice technologie, Bjorkman a Alterstetter (1998) c zdravotní politice a Steinmo (1998) o daňové politice. Jedno z naléhavých témat diskuse o politice je aplikace přístupu založeného na "důkazech": viz Davies a kol. (2000) a symposium ,,Důkazový základ politické analýzy: empirici sté versus postpositivisté" (The evidentiary basis of policy analysis: .empiricists postpositivists positions) v Policy Studies Journal, 1 (1998), str. 109-184.

vs.

V této knize jsme se zabývali politikou "obecně", tj. zabývali jsme se politikou jako takovou a o zvláštnostech "politiky pro konkrétní situace" toho mnoho řečeno nebylo - možná tedy postrádáte příklady. Zde použitý přístup je záměrný: tato edice se zabývá koncepty ve společenských vědách a tato kniha se zabývá politikou jako konceptem - politikou jako způsobem poznávání světa a politikou jako východiskem- pro jednání. Tato kapitola podpoří obecnou analýzu zkušenostmi z reálné politiky a použije přitom některé příklady politiky v konkrétních souvislostech. Zaměřuje se na zdravotní politiku a politiku ve vztahu ke "skleníkovým plynům". Reálie budou australské, protože v Austrálii žiji a pracuji. To snad čtenářům naznačí, jak lze tento přístup použít v jejich vlastní situaci.

Můžeme začít na tradičním poli politiky a uvést ph'klad toho, co jsme nazvali "přívlastková politika". Zdravotní politika patří mezi běžně používané termíny, její účastníci jsou dobře rozpoznatelní - jsou to ministři, státní sekretariáty a generální ředitelé -, je předmětem zájmu univerzitních kurzů a textů a zabývá se jí rozsáhlá literatura o oficiální politice s velkým podílem informovaných

příspěvků

a kritiky. Podíváme-li se nejprve na vertikální dimenzi, jasně vidíme procesy oprávněné volby. V australské federální vládě a v každé z osmi vlád států a teritorií existuje ministr zdravotnictví ty ohledně "zdravotní

a volby a parlamentní

debaty se vyznačují silnými argumen-

politiky". Ale jak poznamenal

Peter Baume - původně chi-

rurg, později politik a ještě později akademik a exministr zdravotnictví: Po mnoho let zde žádná větší politická strana nepředvedla žádnou zdravotní politiku ... neshromažďujeme systematicky informace, které by mohly být potřebné pro

měření mnoha důležitých výsledků, dosažených ve zdravotnictví ... pozapomněli

systémům nedostane informace, ie jediným výsledkem, podle kterého budou posu-

jsme na cíl - zdraví - a jsme posedlí léčbou nemoČí, úhradou léků a reakcemi na nevyhnutné následky excesů ve výživě, pití alkoholu, řízení a sexu.

zovány, je dosažení lepšího zdravi.

(Baume 1995: 97-100)

Nezapomínejme, že značná část ,,zdravotní politiky" je ve skutečnosti údržba "průmyslu nemocí". Hodnota spojovaná se zdravím podporuje diskuse o "léčbě" a systému "léčebných organizací" (nemocnicích a lékařích). V důsledku toho dochází k neustálému růstu financí spotřebovávaných pod označením ,,zdravotnictví", jejichž objem vzrostl ze 4 procent HDP v roce 1950 na 8 procent v osmdesátých letech (Richardson 1984: 81), avšak nárůst ,,zdraví" tomu neodpovídá. Slovy jistého úředníka ředitelství nemocnice (CEO): Existujicí údaje ukazují, ie iivotni vyhlídky se až donedávna zlepšovaly velmi málo; ie léčba rakoviny výrazně nezměnila úmrtnost na toto onemocněni; ie je zpochybněna efektivita terapie koronárnich onemocnění; ie důkazů o zvýšeni naděje na přežiti po operaci cév je málo; ie tradiční medicína často způsobi víc škody než uiitku a ie nemoci spojené s iivC'tnim stylem ve skutečnosti pod kontrolou nejsou a vyskytuji se vepidemických.rozměrech.

A ekonom dodává, že "existují dobré, empiricky ověřené důvody věřit, že přínosy vyprodukované podobnými (tj. zhruba stejnými) zdravotnickými službami jsou velmi malé, pravděpodobně nulové" (Richardson 1984: 81). Tento stav vyvolal mezi úředníky a akademiky otázky o cílech zdravotnické péče, odrážející zájem na mezinárodní úrovni o lépe distribuovanou a efektivnější zdravotní péči a posléze pronikl i k zplnomocněným lídrům. Baume udává, že v roce 1988 schválili ministři zdravotnictví - jak na federální úrovni, tak i v jednotlivých státech a teritoriích - řadu cílů zdravotnického systému: Cíle samotné byly nenáročné a vztahovaly se převáině k záležitostem nevyiadujicím náročné a nákladné technologie - prevence násilných úmrtí, ochrana před nejzávažnějšimi poruchami ve výživě, očkováni většiho počtu našich dětí proti infekčním nemocím, prevence zubniho kazu, diagnóza a léčba mirné hypertenze a mnoha dalšich poměrně jednoduchých opatření. Byl uvolněn jistý objem financí (39 milionů dolarů na tři roky), aktivity tohoto programu však v nemocnicích a v systémech řízeni zdravotnictví nezdomácněly. Nebylo dosaženo téměř iádného z těchto nenáročných cílů stanovených v roce 1988 (s výjimkou očkování dětí) a tyto otázky zůstanou nevyřešeny, dokud se samotným

Dis~e O změně zaměření politiky však pokračovaly a v roce 1994 vypracovali ministři národní zdravotní politiku' se slovy: "Vytvoření národní zdravotní politiky je vládní potvrzení potřeby přeorientovat politiku a programy spíše směrem ke zlepšení zdraví než k pouhému zajišťování služby zdravotní péče" (Commonwealth of Australia 1994: 16). Pracovní skupiny zástupců vlád, zdravotnických organizací a skupin spotřebitelů navrhly podrobné prohlášení o záměrech, cílech a indikátorech pokroku, v němž zdůraznily soustředění na výsledek - jímž mělo být zlepšení zdraví. Méně jasné bylo, zda se počítá i s přesunem zdrojů z existujících služeb. Tento bod je důležitý - zdá se totiž, že zájem přeorientovat zdravotní služby na zlepšení zdraví veřejnost obecně nesdílí. Stále požaduje záruku, že v případě nemoci jí bude dostupná dostatečná zdravotní péče (zejména nemocniční). Výzkumy veřejného mínění ukázaly, že ,,Health and Medicare" (vládní systém, který podporuje lékařskou péči) je považováno za druhé nejdůležitější politické téma a tři čtvrtiny dotázaných prohlásily, že ovlivnilo jejich výběr při volbách (Gray 2001). Seznamy čekatelů na některé chirurgické zákony jsou téma politicky .obzvláštěcitlivé, a protože voliči na ně jako na takové pohlížejí, mezi zákonodárci není mnoho zájmu omezit pokračující expanzi poskytování služeb. Navíc zde neexistuje jednotný soubor "tvůrců rozhodnutí". Většinu financí poskytuje Federální vláda (téměř polovinu celkových výdajů na zdravotnictvľ), nemocnice jsou však provozovány vládami jednotlivých států či teritorií (které přispívají asi pětinou peněz), mnoho veřejných nemocnic je také provozováno církevními orgány, případně komerčními subjekty. Lékaři poskytující většinu základní péče jsou většinou nezávislí profesionálové účtující za výkon a nejsou přímo podřízeni vládní moci (třebaže vlády mohou měnit podmínky, za nichž jsou příspěvky na zdravotní péči vypláceny). Ve "vertikální" perspektivě vypadá oblast zdravotní politiky poněkud křehce. Účastníků je mnoho a neexistuje jednoduchá mocenská struktura. Panuje nejistota ohledně cílů systému a není ani zřejmé, jak kvalitně k naplňování těchto cílů používané prostředky přispívají. Nelze se opřít ani o schopnost určených cílů dosáhnout, a rozhodně existuje silná podpora zdola (tj. od veřejnosti) pro pokračování expanze existujícího systému. Zato v horizontálním rozměru se jeví velmi silná. Federální vláda poskytuje určitý objem financí, nemá ale přímou kontrolu nad poskytováním služeb. Profesionální sdružení jsou velmi silná a mají své vlastní politické orgány, které mají vyjednávat s vládami. Průzkum provedený v Národní

zdravotní službě ve Velké Británii zpochybnil, zda služba jako taková byla ,,řízena", nebo zda byla poskytována za neustálého jednání mezi skupinami poskytovatelů. Nemocnice a farmaceutické společnosti mají také zkušenosti s vytvářením tlaku veřejnosti na vlády. Mezi lékaři je navíc zakořeněná dlouhá tradice vlastní autonomie, lékaři zaujímají silnou vyjednávací pozici a skupiny klientů (někdy financované farmaceutickými společnostmi) jsou často velmi dobře organizovány a při požadování lepších služeb jsou hodně slyšet. V tomto ohledu můžeme v Austrálii použít Alfordův (1975) argument, že zdravotní politik~ v USA odráží výsledky bojů mezi třemi ,,koalicemi obhajovatelů" (jak by je nazvali Sabatier a Jenkins-Smith): "profesními monopolisty", ,,korporativními racionalizátory" a "zájmem společenství". To znamená, že politická aktivita se odehrává v různých formách a na různých úrovních. Političtí pracovníci ve federálních a státních ministerstvech zdravotnictví uznávají výhodu Schafferovy definice politiky jako "strukturovaného vynakládání důležitých zdrojů" a hledají způsoby, jak restrukturovat vynakládání a změnit dopad alokace zdrojů (Degeling 2001). Mezi ně patří: • Průzkumy: probíhají periodické veřejné průzkumy zaměřené na různé aspekty zdravotního systému, o něž se mohou opřít námitky proti existujícím užíváním zdrojů a mohou být použity k vyjednání nových. • Nabídkajiných perspektiv: organizace nabízející alternativy k dominantnímu modelu zdravotních služeb - jako jsou komunity zaměřené na zdravý život, kontrolu kvality, zdraví spotřebitelů nebo profesionalizaci pečovatelské služby - dostanou oficiální podporu a financování. • Změna systému .financování: existuje trvalý tlak k přechodu od financování založeného na historické alokaci (to, co jsme dostali vloni +/- x procent) k modelům založeným na profilu nemocí, které byly léčeny (koš případů), nebo na oblasti, kde se služba poskytuje. • Týtvoření nových pohledů a měřítek: je důležité mít "techniku měření", která bude kriticky posuzovat správnost klinických nálezů. Jednou z nich je "kvalita života" - měřítko dopadu konkrétní léčby na budoucí život pacienta. Jinou technikou měření je "potenciální zkrácení života" zvýrazňující důsledky zranění. Političtí pracovníci sponzorovali studie klinických odchylek, technik měření řízení kvality a ,,medicíny, založené na důkazech" jako způsob změny hledisek debaty. • Reorganizace: zejména vlády jednotlivých států (Austrálie) přešly k jiné organizaci zdravotní péče, tj od způsobu její organizace založené na nemocnici ke způsobu organizace založené na regionu, od posloupnosti klinických událostí k alternativnímu strukturování "proudů péče".

• Začlenění: političtí pracovníci hledali způsob, jak vtáhnout lékaře do systému jako celku: nabídli reformy, zapojující nemocniční klinické pracovníky do řízení a propojující praktické lékaře s prací v nemocnici. K této politické strategii uvedeme několik poznámek. První: zdá se, že model politiky jako "co vláda chce nebo o čem rozhodne" není zásadně užitečný ani pro vysvětlení jednání, ani pro doporučení praktikům, které jednání by mohlo být účinné. Zároveň však vidíme, že cílový model se použil proto, aby zpochybnil zaběhnutou praxi a institucionalizovanou dominanci lékařů. Veřejný závazek ministrů k řadě záměrů orientovaných na výsledky a jim přiřazeným indikátorům je součástí změny v interpretativním rámci zdravotní politiky. Tato změna vyžaduje účastníky s takovými požadavky na zdroje, které jsou ospravedlnitelné pomocí dosažených výsledků v oblasti zdraví. Například nabídka ,,medicíny, založené na důkazech", vyzývá lékaře, aby dokázali, že obvyklé terapie jsou skutečně účinné. Druhým důležitým prvkem strategie je zapojení iékařů do řízení (a kritických výběrů) v nemocnicích, které zpochybňuje myšlenku oddělení politiky a implementace. ...když například lékař vstoupí do politického výboru (třeba pro určení kritérií domácího kyslíkového programu u pokročilého onemocnění plic nebo se účastní nemocničního výboru, který různými způsoby omezí rydávání předpisů), pak se stává technickým expertem při tvorbě zdravotní politiky ... Někteří lékaři mají pocit, že role technického experta by od nich neměla být požadována: "Nechejte to na administrátorech! Pokud má být rozpočet na dialýzu příští rok zkrácen, ať ho zkrátí někdo jiný. Nemá to se mnou nic společného!" (Leeder 1999: 86)

Mnohé změny v organizaci a financování usilují oto, aby kliničtí pracovníci přijali odpovědnost za dopady svých rozhodnutí na zdroje. Přijetím takové odpovědnosti by napřHdad bylo zavedení financování typu "koš případů" neboli podle struktury případů, kdy je financování nemocnic založeno spíše na průměrných nákladech na léčené případy než na některých historických schématech přidělování zdrojů institucím. Tento typ financování by ukázal provázanost mezi výběrem terapie a finančním postavením nemocnice. Je také zřejmé, že trend přesměrování politiky směrem ke zlepšování zdraví obsahuje identifikaci zdrojů zdravotního rizika a vede k přijetí cílů, které daleko překračují pouhé poskytování služeb. Mezi takové cíle patří:

• omezení šíření kouření • zvýšení počtu tělesně aktivních jedinců • omezení počtu obézních v dospělé populaci Zde se dostáváme zpět k perspektivě "vládnutí", která začíná Foucaultovým popisem vlády jako "vedení vedení" a zabývá se způsobem, jak se "akce státu" soustřeďuje na formování vedení. Politikové vědí, že mnoho příčin ve vztahu zdraví-nemoc spočívá v životním stylu lidí. Hledají proto cesty, jak dosáhnout změny. Všimli si, že kouření nejvíce omezili muži, a proto za cílovou skupinu určili mladé ženy a Aboriginy, tj. lidi, kteří odolávají nově formulovanému modelu ,,zdravého života". Snaha o dosažení určených cílů volá po změnách v hodnotách i chování a dává vznik kampaním pro ,,zdravý životní styl". Politický úkol zde spočívá v nalezení způsobu, jak chování lidí ovlivnit. Pokud existují "vrcholné orgány", političtí pracovníci se je pokouší mobilizovat. Například strategie pro "lepší zdraví" navrhuje snížení počtu zranění ve sportu: "Utvořte národní koalici klíčových třetích stran z orgánů zabývajících se prevencí zranění, sportem a rekreací a vládních agentur, která by navrhla Národní strategii pro bezpečný sport a koordinovala implementaci této strategie" (Commonwealth of Australia 1994: 212). Záměr by měl být podpořen finančními podněty: ,,zaveďte systém akreditací orgánů pro sport a rekreaci, který spojí akreditaci s financováním a bude zahrnovat ověřování, jak systém prevence zranění funguje" (Commonwealth ofAustralia 1994: 213). Zde je politický úkol méně zaměřen na to, co dělá samotná vláda, ale spíše na dopad její činnosti na to, co dělají ostatní "řídicí orgány"; škola "vládnutí" to nazývá "vládnutí na dálku" (viz Rose a Miller 1992). Je důležité si pamatovat, že zatímco politická rozprava je nyní soustředěna na výsledky zdravotní péče, alokace zdrojů stále odráží běžný proces: institucionální základ "služby v nemoci". Lékařské služby, léky, nemocnice a domy pečovatelské služby spotřebovávají 70 procent výdajů na zdravotní péči a pouze méně než 5 procent výdajů jde na propagaci zdraví, předcházení nemocem a na služby komunit poskytujících zdravotní služby (Swerissen a Duckett 1997: 16). Jestliže (spolu se Schafferem) budeme na politiku nahlížet jako na "strukturované vynakládání důležitých zdrojů", pak se politická orientace nezměnila natolik, nakolik by naznačoval jazyk politických dokumentů. Politické dokumenty nabízejí základnu pro reformátory, aby znovu projednali vynakládání zdrojů na hranici existujících schémat. Politika však vzniká nejen na úrovni centrální vlády. Pro reorganizaci zdravotních služeb existovala ,,myšlenka dobrého umístění", založená na geografickém principu, podle něhož se všechny nemocnice a další zařízení staly součástí nové organizace. Došlo k tomu ve státě Nový Jižní Wales a zmíněná organizace se tu

nazývá Oblastní zdravotní služba (Area Health Service - AHS). Úkolem AHS je nabízet komplexní zdravotní služby pro celou oblast, což zahrnuje integraci již existujících služeb a zaplnění případných mezer. Geograficky vymezeným oblastem byla ve značném rozsahu svěřena i politická funkce, jejímž úkolem je vypracování vlastních způsobů integrace různých služeb a dosažení shody o jejich úkolech a způsobu, jak k nim přistupovat - například o takových záležitostech, jako je doba pobytu v nemocnici, koordinace péče mezi různými terapeuty nebo praxe, podle níž se má postupovat v případě podezření, že zranění pacienta bylo způsobeno domácím násilím. Administrátoři na úrovni oblasti jsou navyklí považovat "politiku" za něco, co přichází z vlády, zatímco by se měli zajímat spíše o to, aby věci fungovaly. K této standardizaci v chápání a praxi je nutné se odvolávat ne jako k "politice", ale pomocí jiných termínů, jako jsou "protokoly", "vodítka" nebo ,,kontrolní body". Ministerstvo však vidí svou politickou roli v prostém definování minimálního standardu a ponechává na AHS, aby tento standard převedla do praxe na úrovni oblasti. K tomu obvykle nedochází systematicky, ale může to být spouštěno nějakou vnější událostí - např. případem, který se dostane do tisku - nebo členem personálu se specifickými zájmy. Je pravděpodobné, že skupina pracovníků v této oblasti, snad podnícena vlivnými lidmi zvenčí, navrhne dokument, nechá jej kolovat k připomínkování a hledá pro něj oficiální podporu. Je to více ad hoc než práce vykonávaná v politickém oddělení na ministerstvu zdravotnictví, ale pro formování praxe to nemusí nutně být méně významné. Dalším významným vývojem v tvorbě zdravotní politiky je zvyšující se role "vnějších" skupin zastupujících ,,zdraví spotřebitelů". Mnoho z těchto skupin přijímá finanční podporu z federálního ministerstva zdravotnictví: v roce 1991/1992 bylo· financováno 48 projektů, 41 sekretariátů, 22 podpůrných schémat řízení v celkové výši 6,9 milionů dolarů (Short 1997). Na úrovni státu jsou organizace spotřebitelů často sdruženy na základě nějaké konkrétní nemoci nebo jiné podmínky. Například Skupina pro rakovinu prsu vznikla, když jedna žena - sama profesionální politička - napsala do novin článek o své vlastní zkušenosti s rakovinou prsu a dosáhla takového ohlasu, že došlo k veřejnému shromáždění. Shromáždění se zúčastnilo 125 lidí, kteří se rozhodli založit organizaci. Identifikovali třetí strany se vztahem k rakovině prsu a žádali zastoupení ve významných orgánech. Během tří let byli zastoupeni ve 45 výborech v systému zdravotnictví, předložili pohled na problém z pozice pacienta a vydali (spolu s komisí pro stížnosti ve zdravotnickém systému) leták pro ženy s diagnózou rakoviny prsu. Obdrželi granty pro konkrétní projekty, ale pomocí subkontraktů je převedli na pracovníky mimo skupinu. Tito lidé se nesnaží financovat vlastní skupinu ani nezaměstnávají placený personál, protože nechtějí být závislí na vládním financování. Dávají přednost tomu, aby zůstali sítí aktivistů

sdílejících společnou zkušenost, votnickém systému.

kterou dále předávají na důležitá místa ve zdra-

Můžeme tedy vidět, že z hlediska politické aktivity představuje

zdraví velmi

z různých úhlů a na různých úrovních.

Je možné je vidět ve vértikální perspektivě jako volbu zplnomocněných "tvůrců rozhodnutí", ale je zřejmé, že většina akcí je lépe pochopitelná horizontálně, jako mezi účastníky

průmyslových

• většího využívání obnovitelných

široké pole a je k němu možné přistupovat

interakce

• reformy energetických

strukturovaného

svěřování

důležitých

zdrojů.

• zlepšení ve veřejné dopravě • vytvoření norem a zákonů pro praxi s cílem zvýšit energetickou v průmyslové

výrobě, bydlení a u komerčních

• kontroly odlesňování,

prováděné

efektivitu

budov

farmáři

Viděli

jsme však také, že vertikální vymezení otázky - o schválených výběrech a výsledcích - užívají účastníci pro strukturování akce horizontálně, otázkou zdrojů a výsledků svých aktivit.

odvětví

zdrojů energie

COžje nutí zabývat se

Výsledkem byla rozsáhlá politická aktivita - jednání s průmyslem, vznik konzultačních orgánů, aby navrhovaná opatření byla přijatelná, veřejné vzdělávací kampaně - a vše pak bylo zpětně oznamováno mezinárodnímu společenství. Ve vertikální perspektivě

to vypadá velmi přímočaře:

vláda rozpozná problém a při-

jme opatření k jeho nápravě. Ale není to jen otázka "vlády", která řeší problém. Globální oteplování se stalo politickou záležitostí poté, co došlo k diskusi mezi vědci a ekologickými aktivisty. Proniknutí problému do politické agendy je zajímavý pi'J.'běha představuje pozoruhodnou výjimku v obvyklých stížnostech vědců, že politikové se jejich zjištěními nezabývají. Podnebí nepředstavuje pro politiku tradiční sféru. Až na vzácné výjimky politikové předpokládali, že to je jedna z daností života. Vědci mohou do jisté míry vysvětlit, proč dochází ke konkrétním projevům počasí, ale i když by to mohlo pomoci tvůrcům politiky například předvídat záplavy, podnebí většinou nemá souvislost s politickými agendami. Tento pohled se změnil, když se objevilo téma globálního oteplování. Stručně řečeno tvrdilo se, že způsob, jakým využíváme energii (v různých formách), by mohl vést ke zvýšení globálních teplot; následkem by bylo tání polárních ledovců a vzestup hladiny moří a řada dalších nežádoucích následků - je tedy na vládách, aby svými kroky této hrozbě zabránily. Situace vedla k řadě mezinárodních

konferencí, na nichž byla navržena a v roce

1992 přijata Rámcová úmluva o změně klimatu pod hlavičkou OSN, podepsaná 154 zeměmi a EU. V této úmluvě se průmyslové země zavázaly přijmout opatření omezující emise skleníkových plynů v roce 2000 na úroveň roku 1990. Do úmluvy nebyly zahrnuty žádné konkrétní cHe nebo podmínky, ty však byly přidány v Kjótském

Haas (1992) popisuje vznik "epistemické

komunity",

tj. kolektivity,

spojené sdíleným chápáním problému. Zde se dostáváme do horizontální a vývoje sdílených chápání a svěření napříč organizacemi.

dimenze

Protože otázka "globálního oteplování" volá po nových východiscích v politických agendách, musíme se otázat, jak k tomu došlo. Je-li politika (jak uvádí Schaffer) "strukturované vynakládání důležitých zdrojů", jak je možné tato strukturovaná vynakládání změnit? Přivádí nás to zpět k analýze strukturování a k interakci interpretativních, organizačních a hodnotových dimenzí ve strukturování procesu.

Haas

sleduje

vývoj

sdHeného

interpretativního

rámce:

"epistemické

komunity", jejíž členové rozpoznali problém. Ale to nestačí: rozpravu je nutné umístit organizačně a ve vývoji tohoto nového politického pole byla nejdůležitější interakce mezi interpretací a organizací. Vědci a aktivisté byli schopni pro udržení zájmu o záležitost mobilizovat své vlastní mezinárodní kontakty a povýšit je na mezinárodní organizace. Národním vládám tak vznikla potřeba mít odpovídající ohlas na mezinárodních

fórech a byly donuceny k ustavení konzultačních

orgánů.

protokolu v roce 1997 (ačkoliv rozhodnutí nově zvoleného presidenta Bushe, že USA nebudou protokol ratifikovat, vedlo k nejistotě, zda vůbec nabude platnosti).

1Yto orgány zase zapojily vědce a jejich zájmy do oficiální debaty. Prostřednictvím řady mezinárodních setkání zaměřených na posouzení problému, na určení

Australská vláda se do mezinárodních jednání zapojila a vyvolala podobná jednání s vládami jednotlivých států a teritorií, protože mnoho aktivit, které měly

opatření k jeho nápravě a na rozhodování o kritériích, která se mají k vytvoření politiky použít, tak neustále probíhala podrobná politická debata.

být řízeny, patří do působnosti států. Výsledkem těchto jednání vedených úředníky a ratifikovaných federálními a státními ministry bylo vypracování národní skleníko-

Z tohoto výsledku je možné odvodit, že existuje dobře určený politický zájem na národní a mezinárodní úrovni. Při federálním ministerstvu životního prostředí

vé strategie, obsahující řadu opatření k omezení emise skleníkových plynů, včetně:

byl ustaven Commonwelth Greenhouse Office. Mnoho praktických oblastí je však podle australské ústavy v působnosti vlád jednotlivých států a některé z těchto

oblastí - jako návrh aplikací pro domácnosti, energetická účinnost budov nebo spotřeba paliva aut - patří k takovým, které se žádná vláda nepokusila řídit. Mnoho politické práce také zabralo vytvoření mezivládních

fór a dohod. Na nich se

pravidelně setkávali ministři a šéfové vlád, aby dosáhli a formulovali dohody, a probíhala jednání o učiněných dohodách mezi uředníky a zástupci organizovaných zájmů, a to před i po těchto "veřejných dohodách". Podrobná jednání jsou potřebná, .ních hodnot. Každý souhlasí, že je z opatření však zasahují i do dalších zuje emise, ale snižuje produktivitu

protože ve hře je mnoho vzájemně konflikttřeba zabránit g~obálnímu oteplování, mnohá hodnot. Zákaz kácet stromy na farmách omefarem. Omezení rychlosti na silnicích může

také snížit emise, automobilová doprava však bude protestovat a zákaz budou nelibě nést (a samozřejmě i obcházet) řidiči. Považovat na nově deregulovaných nebo privatizovaných dodavatelích elektřiny, aby odebírali aspoň minimální část energie z obnovitelných zdrojů, je v rozporu s oslavovanou hodnotou tržní konkurence. Znamená to, že definice politického úkolu a opatření k jeho dosažení jsou pravděpodobně velmi podrobně zkoumány společně s protinávrhy, které lépe vyhovují některým dotčeným zájmům. Tyto konflikty hodnot neřeší setkání na technické úrovni, zabývající se opatřeními a politickými možnostmi. vysoce problematický je dokonce i úkol alespoň v hrubých rysech definovat cíl. Je-li cíl definován jako ,,redukce emisí o x procent od roku y", chrání relativní postavení roku y. USA se 4 procenty světové populace však produkují 23 procent emisí (OECDllEA 1992): proč nezredukovat jejich emise více než emise ostatních, méně znečišťujících zemí? Proč má být australským farmářům bráněno kácet stromy na svých farmách jenom proto, že britští a němečtí farmáři své stromy vykáceli již před stovkami let? Rozvojové země se obávají, že životní prostředí je téma, které rozvinutý svět používá ve snaze zabránit jim v industrializaci nekontrolovatelným a znečišťujícim způsobem, kteIý všakjiž Západ v minulosti použil. AAus-

strukturované

vynakládání

mění. Zde je užitečné vrátit se k analýze strukturování

a podívat se na interakci interpretativních, organizačních a hodnotových dimenzí procesu strukturování. Můžeme začít s interpretativnim rozměrem: vidíme, že nová politika ztělesňuje významový rámec, který musí být položen nad ostatní soupeřící významy, jež však přitom nezmizí; zůstávají zde se svými organizačními strukturami a základními hodnotami a dopadům opatření nové politiky vzdorují. Jako součást politiky pro globální oteplování

zavedly všechny státy opatření

k omezení kácení stromů, farmáři se však postavili ostře na odpor. Některé státy dovolily ministrům osvobodit vlastníky půdy od nových omezení a zejména sjednocení vlastníci půdy z tohoto osvobození profitovali. V Novém jižním Walesu rezignoval ekologický aktivista na místo v konzultačním orgánu, Radě pro přirozenou vegetaci, protože farmáři kontrolu ignorují a vláda se zdráhá přimět své úředníky, aby farmáře vyšetřovali a podávali na ně žaloby z obavy, aby neztratila hlasy venkova (Woodford 2001). Zde znovu připomínáme, že vlády nejsou jednomyslní "tvůrci rozhodnutí", ale místa, kde se účastníci zabývají neustálým bojem o podporu pro své pohledy a doprovodný program. Můžeme také vidět, že politika globálního oteplování značně přesahuje roli přiřazenou vládě - nutí ji zabývat se tím, co lidé dělají, a rozšiřuje její pohled do koupelen a kuchyní lidí. Jedna z kampaní federální vlády se snažila přimět lidi, aby se sprchovali kratší dobu, aby televizi vypínali spíše vypínačem než dálkovým ovládáním, aby dávali na hrnce pokličky a dávali přednost vaření na mírném ohni před rychlou přípravou jídla. Ze strany vlád to je pokus vytvořit "ovladatelné subjekty" (jak to nazývá literatura o "vládnutí") -lidi, kteří uznají morální apel otázky globálního oteplování a budou ovládat své vlastní chování. Kde je to možné, vyhledávají političtí pracovníci zástupce z těch oblastí praxe, s nimiž mohou projednávat ,,kodex chování" - například ,,Práce byla vykonána proto, aby se zvý-

trálie jako exportující země se týká, že kontrola skleníkového efektu bude riařízena

šila účinnost hnojení a zlepšilo se zacházení s hnojivy s cílem omezit množství hnojiva pronikajícího do vodních toků; patří sem i vývoj programu pro akreditaci

v Austrálii, v zemích, jejichž vývoz jí konkuruje však prováděna nebude, což znamená, že australští exportéři budou z hlediska výrobních nákladů v nevýhodě.

velmi vzdálené od mezinárodních

Důsledkem je, že politické dokumenty jsou psány s velkým prostorem pro redefinici. ,,Principy" hlavní mezinárodní dohody Rámcové úmluvy o změně klima-

hnojení a kodexu chování" (Commonwealth

of Australia

1997: 62). To se zdá být

konferencí a konvencí OSN, ale politika se sna-

ží ovlivnit životní praxi. Jak uvedli Rose a Miller (1992: 183), "potřebujeme

stu-

tu se odvolávají na "zvláštní okolnosti" v rozvojových zemích a také na závazek všech stran k "otevřenému mezinárodnímu ekonomickému řádu". Každá země

dovat jednoduché a pozemské mechanismy, pomocí nichž se autority snaží doložit vládnutí příkladem: ... výuka a vštěpování návyků; zavádění profesních odborností a odpovídajícího názvosloví ... seznam je různorodý a z principu neomezený".

musí provést vlastní posouzení toho, která opatření jsou v jejím případě přiměřená, a hlásit je mezinárodní komunitě, která klade velkou pozornost přizpůsobení

Politika pro globální oteplování (nebo "politika změny klimatu" či "politika skleníkových emisí") představuje v jistém smyslu opak zdravotní politiky. U zdra-

své politiky skleníkových

plynů vlastní politické citlivosti.

Příklad globálního oteplování ilustruje Schafferovu definici politiky jako "strukturovaného vynakládání důležitých zdrojů" a je na místě otázka, jak se toto

votní politiky každý ví, co chce dělat (i když různí lidé chtějí různé věci), méně je však jasné, zda tato činnost povede k vyhlášeným politickým záměrům, k nimž patří především dosažení ,,lepšího zdravotního stavu", nebo dokonce co tento pojem

znamená. U globálního oteplování existujejasný politický cíl, júnž je omezení emisí skleníkových plynů; co je však méně jasné, je, jak bychom toho mohli dosáhnout. Na případě globálního oteplování je možné demonstrovat, kolik politiky se skrývá za vymezením: lj. vytvořením výmamu, který dodá určitému druhu jednáni přiměřenost. Rozvoj politiky pro globální oteplování od navrhovatelů vyžadoval, aby přesvědčili lidi o existenci spojitosti mezi svými odedávna normálními a přijatelnými aktivitami a katastrofickými klimatickými změnami - že dlouhé sprchování nebo nekontrolování tlaku v pneumatikách automobilu není pouze individuální pohodlnost, ale přispívá ke globálnímu oteplování. Na důležitosti tak získal hodnotový základ: vývoj politiky volá po tom, aby -lidépřikládali větší cenu klimatickým změnám než vlastnímu pohodlí a vymoženostem. A to bylo podpořeno novými organizačními strukturami - nejen Skleníkovým úřadem v byrokracii, ale i konzultačními orgány zapojenými do aplikace agendy globálního oteplování i v tak odlehlých oblastech, jako je návrh komerčních budov nebo provoz městské skládky odpadu. Je si také třeba všimnout, že politika nezačíná u vlády, ale v mnoha podobách přetrvává ajejí existence je nevyhnutelná i na mezinárodní úrovni. Národní vláda vytvoří závazky a musí zajistit jejich plnění. To ji motivuje k tomu, aby se mnohé aktivity, ať již vznikly kdekoliv, staly součástí implementace politiky globálního oteplování - například zvyšování účinnosti automobilů, na němž jejich výrobci pracují ze zcela jiných důvodů. Vláda je klíčová, i když její role nemusí být ústřední: jednání se točí kolem vlády, ale jeho největší část provádí jiné orgány, takže národní vláda sice může tyto aktivity podporovat a subvencovat, nemá však takové postavení, aby je mohla řídit. Weberovská definice státu jako orgánu s legitimní mocí k donucování je zde sotva relevantní: v tomto případě to není způsob, jímž stát vyvolává jednání.

Tato kapitola ukazuje, jak může být určitý přístup k analýze politiky použit v konkrétním kontextu. Otázkou pro čtenáře nyní je, ,jak se dá tato část australské politické praxe srovnat s politikou na tomto poli ve vaší vlastní zemi nebo s politikou v jiných oblastech". Úkolem je najít prameny, které pomohou na tyto otázky odpovědět.

Jak děláte politiku vy?

Politika je nejen konceptem společenských věd, ale také něčím, co lidé skutečně dělají. Pro některé lidi je politika specializovanou formou práce: existují lidé s ti· tuly jako politický analytik, politický manažer a existují organizační formy jako politický odbor a také mnoho dalších lidí, placených i neplacených, kteří v politice pracují. Ale co tito lidé dělají? Odpověď na tuto otázku závisí na tom, zda považujeme politiku za objekt, nebo za proces. Jsou věci, jimž se říká "politika" - státní politika pro hospodářskou soutěž, státní plánovací politika, kázeňská politika ve škole - a "zdravý rozum" naznačuje, že politická aktivita znamená tyto politiky uskutečňovat: jedná se o politiku jako objekt. Tento pohled předpokládá existenci formálního prohlášení p~litiky a soustřeďuje pozornost na aktivity oprávněných "tvůrců rozhodnutí" (protože oni konkrétní prohlášení vydávají), na rozsah, ve kterém je vyhlášená politika prováděna (implementace) a zda dosáhla svých cílů (vyhodnocem). Účastníci se považují za zapojené do politické aktivity v takovém rozsahu, v němž se zapojují do vytváření těchto dokumentů. Vymezení politického procesu jako posloupnosti stadií (viz kapitola 5) s ohledem na ně označuje jejich aktivity: • definice problému • identifikace alternativních reakcílřešení • vyhodnocení možností • rozhodnutí • implementace • vyhodnocení výsledků Vypadá to jako jasná posloupnost aktivit, vrcholící autoritativním dokumentem (i když mnoho praktiků asi obtížně přiřadí úkoly svého pracovního dne jedné

z těchto kategorií). Ale mnoho lidí (pravděpodobně včetně většiny praktiků) může říci, že samotné prohlášení politiky nestačí. Prohlášení musí mít dopad na to, co lidé dělají, a abychom toho dosáhli, je třeba dávat pozor na schéma akcí, jejichž součástí prohlášení je. Tito lidé Mdí, že politika je proces, který začíná daleko před formálním prohlášením, pokračuje dlouho po jeho zveřejnění, a vůbec nemusí být formálním prohlášením doprovázen. I když formální prohlášení existuje, nevyjadřuje složitost věci. Účastníků je mnoho, každý z nich má jinou agendu, takže úkolem politiky je vzájemně tyto účastníky propojit. Obvykle to trvá dlouho a je nutný velký podíl interakce mezi účastníky. V této perspektivě nespočívá provádění politiky primárně ve zveřejnění formálních prohlášení, ale v jednání s řadou významných účastníků; jsou-li pak formální prohlášení vydána, mají odrážet přesně to, co se účastníci rozhodli udělat, a mají mít významný dopad na to, co skutečně dělají. Tyto dvě perspektivy jsou samozřejmě komplementární, nikoliv protichůdné a představují jiné zobrazení rozdílu mezi vertikální a horizontální dimenzí politiky. Vertikální dimenze se soustřeďuje na oprávněné osoby, které rozhodují, a politická aktivita je v ní nahlížena jako "podpora rozhodnutí" (např. identifikace a srovnání možností) a ověřování, zda rozhodnutí byla provedena s požadovaným účinkem. Horizontální dimenze se soustřeďuje na množství a různorodost ÚČastníků, rozdílnost jejich agend a omezené možnosti dosažení řešení pomocí schválených rozhodnutí. Politická aktivita vypadá v tomto pohledu spíše jako souhrn jednání, vytváření koalic, dosahování a schvalování dohodnutých výsledků. Lidé, kteří se politikou zabývají v praxi tomuto napětí mezi vertikálnf a horizontální perspektivou politických aktivit rozumí, ačkoliv o tom ne vždy mluví (uvědomují si totiž, že i to, co říkají, se stává součástí jednám). Oprávnění "tvůrci rozhodnutí" obecně uznávají, že nemohou pouze vydávat příkazy, ale musejí také jednat s lidmi, kterým nemohou přikazovat. A vyjednávači pracující v horizontální rovině poznávají, že jejich aktivita musí mít nějaký vztah ke schématu rozhodnutí autority, napřl1dad že bude popsána jako "příprava" politiky. Spíše než se pokoušet sledovat tvorbu politiky hledáním těch, kdo rozhodují - tj. předpokládat, že existují konkrétní systémové úkoly, a hledat, kdo je dělá -, se potřebujeme ptát, jaké věci lidé dělají, když tvoří politiku: tj. chápat politiku jako schéma jednání.

Na politice se podílí mnoho účastníků, ale ne všechna jednání jsou stejná nebo stejně významná. Pro mnoho účastníků je jejich vlastní zapojení do politiky pří-

ležitostnou aktivitou, podnícenou konkrétní událostí (jakou může být například výstavba dálnice) nebo vedlejším produktem zájmů někoho jiného. Pro ostatní je politická aktivita odborným zaměstnáním: zabývají se jí pravděpodobně celou pracovní dobu a jsou za ni placeni. Jejich politickou práci někdy odráží součást názvu jejich pracovního postavení (např. ,,manažeť', "politika"); někdy jejich titul žádné vodítko neobsahuje (např. "tajemník"). Někteří žádné oficiální postavení ani nemají, ale za konkrétních okolností mohou sehrát velmi významnou roli. Pro identifikaci způsobu, jak tito různí účastníci přispívají k utváření politiky, je nutné se opět vrátit k prvkům politiky, které jsme identifikovali už dříve - autoritě, odbornosti a řádu -, a položit si otázku: jakým způsobem je lidé vytvářejí, a "dělají tak politiku"?

Součástí procesu politiky je mobi1izace autority: ministři (nebo vlády) rozhodují, zákonodárci přijímají zákony, správní rada schvaluje návrhy, národní rady odhlasují usnesení - a tito lidé jsou obvykle "účastm'ky politiky". Někteří lidé se stanou účastníky politiky díky síle svého postavení v procesu vládnutí prostřednictvím zástupců. Mohou být do zákonodámého orgánu zvoleni; v zemích s westminsterským systémem se mohou stát ministry; v ostatních systémech mohou být jmenováni do vedoucích pozic těmi, kteří vyhráli volby. V každém případě si své postavení udržují díky vyjádřené veřejné podpoře a mohou ho ztratit, když tato podpora skončí. Totéž je ,možné říci (ačkoliv je to méně nápadné) i o vedoucích nevládních organizací. U těchto lídrů můžeme očekávat, že budou na politickém poli obzvlášť aktivní, protože, jak jsme zmínili dříve, udávání směru je jeden ze způsobů, jak lidé demonstrují vedoucí postavení. Zejména u kandidátů na veřejný úřad se očekává, že vyhlásí politiku pro široký okruh témat. Výsledek voleb je považován za lidovou podporu politiky vítězů: říká se, dostali ,,mandát" k implementaci své politiky. Tak je vytyčen jeden z druhů politické aktivity: uplatňování autority úřadu k zavedení veřejně vyhlášené posloupnosti akcí v rámci existující organizace. Tyto zřejmé ,,rozhodovací body" jsou však pouze jedním stupněm (a v žádném případě tím nejdůležitějším) v dlouhé řadě aktivit. To, že politika musí být podepřena autoritou, znamená, že rozvíjení politiky musí být propojeno se zdrojem autority. Zatímco ministři a další ,,nositelé autority" budou pravděpodobně mít své vlastní politické představy, další účastníci budou hledat podporu těchto autorit pro vlastní politické záměry. Střílí osoba, která má autoritu, ale střely pravděpodobně vyrábějí jiní lidé. Propojení politických záležitostí s odpovídajícími autoritami oficiálně i neoficiálně zahrnuje celou řadu lidí. V mnoha případech, zejména ve vládních

strukturách, se objevily formální procedury, které napodobují model racionální volby: politika se provádí pomocí rozhodnutí autority, po němž následují písemné návrhy, které musí být vypracovány určitým způsobem a v určitém čase. Mohou to být pravidla pro vyžádání připomínek, nebo (zejména v případě zákonodárství) pravidla pro diskusi. 1Yto procedury mají na starost specializovaní úředníci, jako je například personál úřadu vlády, jenž používá proceduru zavádějící do soupeření o zdroje standardní postupy. Lídři a jejich personál tedy budou aktivní zejména při veřejných vyhlášeních o politice a budou hledat příležitosti k novým politickým iniciativám. Vzhledem k autoritě voleb a svého vedoucího postavení budou trvat na prioritě svých politických zájmů. Budou sledováni tiskem, který se kriticky zajímá o vládnutí ve světle politických slibů daných v minulých volbách. Ale i když je určitá politická aktivita řízena programem, očividně v IÚ existují i jiné síly. Jsou to zejména političtí lídři cítící odpovědnost za pokračování v programech svého úřadu, stejně jako svých programových zájmů. Předmětem zájmu politických lídrů je také udržování volebIÚ podpory a stálý boj o vliv ve vedení. Mezi programem a procesem je tedy přítomno napětí a lídři na ně reagují různými způsoby. Někteří se mohou pevně soustřeďovat na prognimy, které je vynesly do úřadu: Děláme to, co jsme slíbili? JÍIÚse mohou více zajímat o proces: Jak vypadáme v průzkumu veřejného míněIÚ? Vyhrajeme příští volby? Udržujeme svůj vliv ve srovnání s ostatIÚmi úřady? Žádný lídr nemůže úplně ignorovat ani jeden z těchto aspektů, ale lídři reagují na přirozeně existující napětí různými způsoby, a odrážejí tak svou zkušenost a vlastnosti, nedávnou historii politiky a povahu zájmů existujících v příslušné politické oblasti. V mnoha případech (a platí to zejména pro vládu) jsou lídři obklopeni poradci - tj. lidmi rekrutovanými (často dočasně) k tomu, aby lídrovi osobně sloužili, kteří mohou očekávat, že o své místo přijdou, když dojde ke změně lídra nebo když k nim lídr ztratí důvěru. Jedna australská studie, ovlivněná známým britským televizIÚm seriálem, je nazvala "pečovatelkami k ministrům" (Walter 1986). Tito lidé jsou v politické práci obzvlášť aktivní, ale jejich role je poměrně nová a nestrukturovaná. Někteří mohou být přijati na základě svých odborných znalostí, například nový ministr bydlení se snaží najmout poradce se specializovanou znalostí v oblasti bydlení, který by představoval alternativu k ministerstvu jako zdroj odborné rady. Mohou také pocházet z lobbistické skupiny a mohou být najati, aby posílili řád udržováním dobrých vztahů s organizovanými zájmy. V každém případě mají tito lidé snahu zapojit se do pokračování od hoc aktivit: odstraňování problémů. Poradci se pravděpodobně budou zajímat zejména o řád a zajišťovat, aby jednáIÚ ostatIÚch účastníků nepůsobilo na jejich lídra nepříznivě. Často se považují za nositele ,,moudrosti ulice" a spoléhají více na svou intuici než na odborné znalosti (viz Maley 2000).

Mluvíme-li o lídrech, musíme brát v úvahu i jejich stoupence, na které se v diskusi o politice zapomíná. Zákonodárci sedící ve westminsterském systému v zadních lavicích jsou často opomíjeni jako "potrava lobbistů", podřízená stranickému biči. Ale trvalá podpora z jejich strany je pro lídry životně důležitá a je možné jim ji odepřít. Individuální stoupenci pravděpodobně namítnou, že v tvorbě politiky sotva hrají významnější roli, ale ve svém souhrnu představují důležitou negatiVIÚ sílu. Jsou-li stoupenci ve straně dostatečně vymezeni, mohou nutit lídry ke změně nebo opuštění nepopulární politiky. Jednají pak kolektivně, aby nastavili parametry jednání lídrů, kteří se vždy musí vždy ptát: "snesou to přívrženci?" Tento faktor se uplatňuje také mimo vládu: skupiny založené na komunitách, průmyslová sdružeIÚ a politické strany jsou citlivé na možnost ztráty podpory svých přívrženců. Stále více je vidět - v protikladu k tradiČIÚdoktríně, že politika je určena volenými lídry a implementována úředníky bez ohledu na jejich vlastIÚ preference -, že vrcholové řízení hraje důležitou politickou roli. Tradiční teorie představuje spíše normatiVIÚnež empirický model procesu vládnutí: spíše vyhlašuje správný vztah mezi ministry a jejich úředníky, než aby popisovala vztah skutečný. Tento model však vytvořil terminologii pro diskusi o politickém procesu na této úrovni. NyIÚ se tvrdí, že ,,nový model veřejného řízení účinně nahradil tradiČIÚmodel veřejné administrativy" (Hughes 1994: 59) a že manažeři jsou teď odpovědní za ,,strategii", jejímž důsledkem je "budoucnost organizace, ustavení cílů a priorit a vypracování plánů k jejich dosa'žeIú" (tamtéž: 61), což neponechává mnoho prostoru pro politiku. Tento nový mo~l veřejného řízení stejně jako model, který nahrazuje, je spíše normati~ než empirický: v literatuře můžeme najít více nabádání a předpovědí než popisů. Model však vytváří jazyk a očekávání: od vrcholového řízení se očekává, že bude plánovat směr aktivity organizace, a ne čekat na směrnice od volených líd.rů. Od manažerů se očekává, že převezmou při tvorbě politiky aktiVIÚroli. Mohou to dělat iniciováním příprav politických prohlášení - tj. systematickou, záměrnou charakteristikou aktivit svých organizací - a jejich předložením lídrům k potvrzení. Praxe v organizaci bude pravděpodobně popsána pomocí politických termínů - politika pro recyklaci, politika pro zvyšování kvality, politika vůči kouření na pracovišti - a politická aktivita se soustředí na vytvoření politických dokumentů.

Jeden z atributů oblasti politiky je existence souboru odborníků - ve skutečnosti by někdo mohl tvrdit, že bez odborníků, kteří identifikují problém a navrhují způsoby jeho řešeIÚ, by žádná politika nebyla. Například vznik ekologické politiky závisel na existenci odborníků na životIÚ prostředí. Někteří z nich byli úředníci ve vlád-

ních agenturách; další pocházeli z univerzit, nebo z lobbistických skupin, nebo z obchodních či konzultantských firem - všichni byli zaměstnáni proto, že byli odborníci. Při svém angažování v politických záležitostech používají tito účastníci odborné znalosti, které mají (nebo získali) v oblasti předmětu politiky: vzdělání, zemědělství, lesnictví atd. Ale používají také své podrobné znalosti z oblasti politiky: co bylo učiněno dřív, kteří účastníci jsou zapojeni, které otázky považují za důležité, jaké postoje zaujali v klíčových otázkách v minulosti, které závazky nyní omezují jejich svobodu jednání atd. Tyto znalosti jim pomáhají nalézat způsoby, jak spojit různé aktivity tak, aby to různí účastníci mohli přijmout, a "tvorba politiky" tak připomíná spíše diplomacii než architekturu. Kolik prostoru to však nechává pro systematickou identifikaci politických možností a posouzení jejich relativní užitečnosti - pro "analýzu politiky", jak by to chápala většina lidí? Existuje rozsáhlá literatura, snažící se zavést "odbornost volby" na základě mikroekonomie. Je to v podstatě utilitární kalkul: stanovit záměr politiky, identifikovat alternativní způsoby jejího provádění, odhadnout pravděpodobné náklady a výhody pro každého a vypracovat nákladově nejefektivnější možnost. Složitější verze této myšlenky chtějí navíc identifikovat prospěch každé dotčené strany nebo vytyčit odhady "proveditelnosti" návrhu. Tato forma politické aktivity je dobře zavedena zejména v USA, mnoho politických pracovníků však bude namítat, že tento druh analýzy není sám dostatečně schopný dospět k závěrům (viz Radin 2000). Je užitečný v tom, že objasňuje, jaké hodnoty jsou pro organizaci ve hře a pomáhá formulovat pojmy používané v diskusi - coje považováno za normální, co je problémem a jaké možné odpovědi na problém existují -, ale jeho důležitost tkví ve způsobu, jakým může být v tomto nepřetržitém procesu použit: analýza sama o sobě otázku nerozřeší. Analýza však umožní zpochybňovat existující struktury a uspořádání, a to jak uvnitř "oficiální rodiny", tak i zevně. Administrátoři zdravotnictví mohou iniciovat analýzy, dávající do souvislosti náklady na lékařskou péči a její dopad na zdraví a dosažený věk pacienta. Tímto způsobem kriticky stimulují rozhodování nemocničních klinických pracovníků. Vnější lobbisté mohou shromažďovat údaje o distribuci péče o děti ve vztahu ke schématu zaměstnanosti žen, aby tak podpořili požadavky na zvýšení příspěvků. Zkušení advokáti se učí používat údajů tak, aby opravňovaly jejich požadavky.

Politika zahrnuje vytvoření řádu - tj. sdíleného srozumění v tom, jak budou různí účastníci jednat za konkrétních okolností. "Toto je politika" znamená "bude se to dělat takto". Ve hře je však mnoho účastníků a na situaci a na úkol může existovat

mnoho různých pohledů, je tedy třeba, aby toto srozumění sdílené všemi účastníky bylo vytvořeno. Nejedná se však pouze o intelektuální cvičení. Srozumění vyjadřuje hodnoty a zájmy, nejen abstraktní znalosti. Ekologická politika nevznikla pouze proto, že účastníci politiky získali nové vědomosti, její vznik byl také následkem posunu ve způsobu, jak lidé věci hodnotí - naph1dad průmyslovou výrobu a pracovní místa na jedné straně ve srovnání s čistým vzduchem a řekami na straně druhé. Vytvoření řádu tedy znamená zabývat se hodnotami. Řád také zahrnuje organizační otázky. Různé organizace mají na oblast politiky své specifické pohledy a vytvoření řádu může zpochybnit předpoklady a pracovní návyky zapojených organizací, bude tedy vyžadovat součinnost organizací a pravděpodobně povede k organizační změně. Vytvoření řádu může také znamenat přizvání nových organizací k jednacímu stolu - například zástupce skupin uživatelů. Znamená to, že značná část politické aktivity sestává z vytváření a udržování pracovních vztahů mezi různými organizacemi (nebo různými jednotkami uvnitř jedné organizace). Touto činností se převážně zabývají úředníci střední úrovně, které je možno považovat za "údržbáře" politického procesu. Tito úředníci příhodně poznamenávají, že nejdůležitější vlastností politického pracovníka tak není ani odbornost, ani moc, ale spíše trpělivost: tráví svůj čas pokusy, aby aktivity různých účastníků byly vzájemně slučitelné v situacích, kdy působí různé autority, kdy neexistuje shoda ohledně nejlepší dpovědi. Mezi zúčasťněnými stranami to vyžaduje značnou interakci, počínaje individuálními telefonními hovory a neformálními rozhovory při neformálních společenských příležitostech až po veřejná shromáždění a formální jednání. Pro tuto interakci existuje mnoho ~rganizovaných fór od stálých komisí až po pracovní schůzky od hoc a konzultační procesy, mezi něž například patří výzva zainteresovaným stranám, aby připomínkovali návrhy prohlášení nebo oficiálních dokumentů. Předmětem této aktivity je sdělit ostatním účastníkům perspektivu politiky vlastní organizace, odhalit perspektivu partnerů, zjistit konfliktní místa v postaveních jednotlivých účastníků a nalézt cestu ke shodě. Úsilí se může soustředit na přípravu nového politického prohlášení nebo se může týkat důsledkůjiž existujícípolitiky- například jaké jsou důsledky politiky centrální vlády pro místní zdravotní autority, pokud jde o přiměřenou péči pro veterány. Na této úrovni se do politické aktivity nejpravděpodobněji zapojují "lidé zvenčí" (tj. nikoli veřejní úředníci). Vzniknou organizace reprezentující různé okruhy zájmů: například ve vzdělávací politice existují orgány reprezentující rodiče, učitele, oblast disciplíny, zaměstnavatele, vychovatele a řadu dalších skupin, které chtějí, aby byly jejich konkrétní zájmy - cizí jazyky, občanství, zahraniční záležitosti, řízení, drogy - v osnovách lépe zastoupeny. Politický proces směřuje k uve-

dení těchto organizovaných zájmů do stabilních vztahů s oficiálními hráči pomocí uznávaných konzultačních procesů. Úředníci pomáhají rozpoznat zastoupené skupiny: organizují tak svou klientelu. Formují tím způsob chápání politické otázky a rozpoznávání zájmů: některé zájmy jsou organizovány uvnitř, některé vně. Sami představitelé jednotlivých zájmů chtějí být obecně uvnitř, ale jakmile se tam ocitnou, čelí napětí mezi hájením stanoviska těch, které zastupují, a svým detailním zapojením do politického procesu. Jejich nárok na místo v jednání je založen na znalosti požadavků lidí zvenčí, v procesu politiky však tyto požadavky musí být vztaženy k dalším důležitým faktorům. Tito představitelé pak mohou začít vyjednávat o požadavcích, které mají prosadit, ve snaze dosáhnout výsledku, na němž by se všichni mohli shodnout. Postupem času jsou účastníci vtaženi do hry a jak úředníci, tak představitelé organizovaných zájmů se angažují ve stejném druhu aktivity: v zasvěceném hledání uskutečnitelného a přijatelného výsledku. Reprezentace se institucionalizuje a profesionalizuje. Zpočátku budou činnost provádět zanícení amatéři; jakmile se ustaví organizace, najme se placený tým odborníků, který bude v detailní práci efektivnější. Akční skupina pro problém bezdomovectví zaměstnává personál s kvalifikací v sociologii a ekonomii, který může mluvit k profesionálním politikům jejich vlastními slovy. Vláda procesu pomáhá a povzbuzuje (často i pomocí finanční podpory) vznik zastřešujících organizací, které pak spojí malé skupiny do jedné organizace, a zvýší tak úroveň profesionální odbornosti v reprezentaci zájmů. Politická aktivita se soustředí do jednání ve skupině, která má vědomosti a jejíž členové "trvale táboří poblíž každého zdroje problémů", jak to označil Davies, a sdílejí jak zájmovou oblast, tak soubor odborných znalostí o ní. To je potenciálním zdrojem konfliktů s těmito zájmovými organizacemi, strukturálního napětí mezi autenticitou a efektivitou: pouze členové mohou říci, jak se skutečně cítí, ale tím, že zamě.stnají odborníky, získají v politice účinnější hlas. Toto podrobné, odborné jednání čerpá ze sdíleného souboru politických znalostí a dále ho rozšiřuje. Například do zemědělské politiky jsou zapojeni vědci z oborů, jako jsou zemědělská věda, biologie rostlin a zemědělská ekonomie. Patří tam také zemědělští odborníci pracující pro banky, obchodní společnosti, profesionální orgány a·konzultantské firmy nebo soukromí konzultanti, stejně tak jako novináři, pracující pro tisk a pro speciální časopisy orientované na průmysl. Všichni jsou součástí rozpravy specialistů o zemědělství a potenciálními účastníky diskuse o zemědělské politice. Nemusí mít v tomto procesu žádné formální postavení, ale jejich příspěvek může být velmi důležitý, zejména středně a dlouhodobě a s ohledem na posun politické debaty. Takové posuny často odrážejí změny v životním prostředí, často však mají původ ve změnách podmínek debaty mezi odborníky, které zpětně odráží diskusi probíhající v širší společnosti. Například

v osmdesátých letech se rozprava o zemědělské politice v Austrálii posunula od předpokladu, že je potřeba maximálně chránit farmářství, k předpokladu, že mají působit zejména tržní síly, a tento posun (který odrážel širší debatu o roli státu) byl také viditelný v pozicích, které zaujaly organizované zájmy v odvětví. Bez ohledu na deprimující předpoklad mnoha vzdělaných pracovníků, že jejich výzkum má na politiku malý dopad, bylo jasné, že během času došlo k "posunu paradigmatu" - k podstatné změně základního chápání, na němž politika spočívala.

Politická práce je soustředěna jednak na stabilizaci praxe, ale rovněž na její změnu. Na jedné straně politika působí jako konzervativní síla. Omeiuje jednání účastníků , jak v úzkém významu "formálních oficiálních prohlášení", tak v širším smyslu "strukturovaného svěřování důležitých zdrojů". Na druhé straně účastníci vidí v politické aktivitě,způsob,jak praxi změnit, a to jak v úzkém smyslu (feministky požadují politiku pro rovné pracovní příležitosti, neoliberálové tlačí na státní politiku pro hospodářskou soutěž), tak v širším významu (například environmentalisté vyvíjejí tlak na agenturu pro ochranu životního prostředí, aktivisté sociální péče monitorují a zveřejňují distribuční dopad dotačních schémat pro venkov). Zplnomocněné osoby formulují stávající politiku, ale současně se na ně soustřeďuje pozornost těch, kteří usilují o změnu. Odbornost těch, kteří udržují v chodu stávající politickou strukturu, může velmi dobře souhlasit s odbomými znalostmi těch, kteří požadují změny.Touha po řádu přiměje účastníky politiky, aby se přizpůsobili těm nesouhlasným hlasům, které jsou ochotny pro obhajobu své věci užívat přiměřených metod. To znamená, že dobře organizovaní aktivisté často zjišťují, že oficiální struktury jsou mnohem propustnější, než by se dalo předpokládat. V jednom australském státě zjistila lobbistická skupina reprezentující oběti rakoviny prsu, že během dvou let získala zastoupení ve 45 komisích a pracovních skupinách a hraje v utváření zdravotní politiky aktivní roli. Probírali jsme politickou aktivitu z hlediska tří prvků politiky, ale tyto prvky jsou vzájemně propojené. Odbornost je mobilizována ve službě řádu, např. naléhavost úkolu týkajícího se stoupajícího znečištění řek, jímž se zabývá více organizací, přivolá vědecké konZultanty,aby pomohli najít politickou odezvu přijatelnou pro všechny strany. Odbornost buduje autoritu: vyjádření Národní rady pro zdraví a lékařský výzkum o zdravotním riziku kouření má větší váhu než rozhodnutí legislativy. A naopak, autorita může vybudovat odbornost: vytvoření agentury pro ochranu životního prostředí usnadňuje vývoj ekologické politiky jako odborné oblasti. Praxe každého účastníka pravděpodobně obsáhne více než jeden z těchto prvků.

Vyhnuli jsme. se známému pojmu "tvorba politiky" a místo toho jsme hovořili o politické aktivitě, protože je jasné, že velkou část aktivity není možno popsat jako tvorbu politiky ve významu, který naznačuje vertikální dimenze: uvážený výběr preferovaného výsledku provedený zplnomocněným "tvůrcem rozhodnutí". Zjistili jsme, že oprávněný "tvůrce rozhodnutí" je jedním z mnoha účastníků a mnoho z nich je odpovědných dalším oprávněným osobám, takže vyjádření "co chce vláda" se stává poněkud problematickým: otázkou se spíše stává, ,jak lidé dosahují výsledků, které jsou charakterizovány jako rozhodnutí vlády"? Je tedy obtížné rozlišit jediného z těchto účastníků jako osobu, která politiku "dělá". I když identifikujeme jednu osobu jako primární hybnou sílu a i když tato osoba je oprávněný lídr, jen vzácně jde o případ, že může dělat svou vlastní politiku: existují další osoby, jejichž účast nebo souhlas jsou potřebné. Ve spojení s tímje zřejmá důležitost ,,neoficiálních osob" v politice. Lidé, kteří nejsou ani oprávněnými lídry, ani jejich úředníky, aktivně rozšiřují politickou agendu o další věci, vymezují problémy, propagují řešení a uvádějí ho do života. Například ekologická politika neodráží ani tak záměr vlády ve vztahu k životnímu prostředí, jako spíše úspěch environmentálních aktivistů a dalších, jehož dosáhli tím, že z problému udělali záležitost, ke které musí vláda zaujmout stanovisko a že mobilizovali veřejné mínění a podporu voličů a určili podmínky diskuse. Jejich aktivity však budou zřídkakdy popisovány - ať už jimi samými, nebo pozorovateli - jako "tvorba politiky". A konečně, mluvíme-li o politické aktivitě, naši pozornost upoutá nejprve proces a pouze druhotně výsledek, zejména když je výsledek považován za formální prohlášení. Mnoho politické ~ce je pouze vzdáleně spojeno se schválenými prohlášeními o cílech: týká se vzájemných vztahů aktivit různých orgánů, stabilizace praxe, očekávání napříč organizacemi a reakcí na výzvy, střety a nejasnosti. Je možné, že prohlášení, učiněná oprávněnými lfdry o cílech, se ve hře ocitnou, ale bude tam i velká část jiné aktivity a je důležité, aby používané termíny nedávaly jedné části hry nepatřičný význam.

Je překvapivé, že o tom, co účastníci politiky ve skutečnosti dělají, se napsalo méně než téměř o jakémkoliv jiném aspektu politiky. To může souviset s rozdílem mezi vertikální a horizontální perspektivou. Ve vertikální perspektivě se politická práce zdá soustředěna v rukou oprávněných lídrů. Udři často píší své paměti a ty

někdy nabízejí cenné pohledy do nitra politického procesu (např. Crossman 1975; Walsh 1995). Radin (2000) nabízí vnitřní pohled na vývoj analýzy politiky jakožto zaměstnání. Pokud jde o horizontální perspektivu, kde je důraz kladen více na skrytější propojování (nebo někdy otvírání) sdílených závazků, poradci a běžní pracovníci provádějící tuto práci o ní píší zřídka, ačkoli studie jako Bardachova Hra implementace (lmplementation Game, 1977), Melstnerova Analytici politiky mezi úředníky (Policy Analysts in the Bureaucracy, 1976) a Walterova Pečovatelky ministrů (Minister s Minders, 1986) jsou užitečné zdroje. Jdeme-li více do šířky, Gako by) do vymezování a stanovování norem, z nichž vznikají politické závazky, je toho napsáno ještě méně, ačkoliv se objevily některé užitečné studie (např. Fischer a Hajer 1999).

10

Kam směřujeme?

Tato kniha prozkoumala koncept politiky v procesu vládnutí - a to jako analýzu toho procesu i jako jeho součást - jako něco, co používají samotní účastníci, aby pochopili svět a přispěli k jednání. Zkoumali jsme politiku pomocí dialogu s něčím, co by se da;lonazvat ,,model zdravého rozumu", který pojímá politiku jako to, "co se vláda rozhodne udělat", a dobrou politiku jako volbu správných cílů a jejich dosahování pomocí správných nástrojů. V průběhu tohoto dialogu vyšlo najevo, že mezi tímto modelem procesu politiky a zkušeností účastníků existuje výmamný rozdíl. Často jsme shledali, že je velmi obtížné pochopit jednání jako vládní volbu cílů a jejich sledování. Cíle se obtížně rozemávají, jsou nejednomačné a protikladné: u řady jednání je obtížné najít souvislost s cíli. Ani není zřejmé,· že aktéry politiky jsou jen "vlády". V každé politické oblasti bude široký okruh zainteresovaných stran - vládních, polovládnfch a zcela nevládních -, které budou zapojeny z růmých důvodů a otázku budou vidět růmými způsoby. Každá politická otázka pravděpodobně vtáhne řadu organizací s odlišným chápáním otázky a růmým stupněm zájmu spolupracovat s ostatními orgány. Lidé (účastníci a pozorovatelé) reagují na tento rozdíl mezi mapou politiky a zkušeností růmými způsoby.

U někoho podněcuje tato divergence mezi ideálem a praxí vmik reformní agendy: cílem reformy by měla být volba praxe založená na spolehlivých informacích, a ne pouze teoretický ideál. Deborah Stoneová to nazývá "projekt racionality": je to mise "záchrany veřejné politiky před iracionalitami a potupou politiky ve smyslu boje o moc, s nadějí, že bude řízena racionálními, analytickými a vědeckými mo-

todami" (Stone: 1988: 4). Je to pocit, kterým je podložena velká část nadšení pro politiku, politické útvary a analýzu politiky: pokud se problém podrobí systematické analýze, bude očividné, jaká posloupnost jednání je nejefektivnější, a protože vznikla na základě analýzy, mohlo by se jí dostat široké podpory. V tomto kontextu představuje soustředění na politiku reformní pohyb: dávat pozor spíše na výsledky než na proces a volbu provádět spíše v zájmu ~osažení prioritních cílů než ze zvyku, kvůli politickým tlakům nebo technologIcké setrvačnosti. Očekávalo se, že lepší pozici pro posouzení příspěvku jednotlivých programů k dosažení politických cílů by měly ústřední kontrolní politické vládní úřady, které by s nimi nebyly spjaty. Podobné naděje byly vkládány do politických útvarů, umístěných na odborných ministerstvech. Toto systematické propojování politických voleb, programů a výsledků bylo pociťováno jako potřebné zejména ve vládě, která neměla disciplínu ,,nejni~ší linie", která je v tomto považována za ústřední. Z orientace politiky by vzešlo Jasné soustředění na výsledky, a jasným nástrojem pro dosažení politických záměrů by se tak stala veřejná organizace. Užívání termínu "program" odráií hodnotu, která nyní patří do koherentního organizování vládních aktivit do "programů", skládajících se z úzce souvisejících částí, z nichž všechny jsou, nebo by měly být řízeny podle politických priorit, ustavených pod formální autoritou programových cílů ... vyhodnocení je současná fáze tohoto promyšleného provádění racionálního veřejného řízení. které má původ v bojích ofinancování programu a v plánovitém řízení.

Teorie

a praxe

Jinou obvyklou reakcí, zejména mezi praktiky, je nazvat model politiky jako provádění záměrů "teorií" a složitější a záhadnou zkušenost "praxí". Například "v teorii provádí politiku vláda tím, že provede jasnou volbu nejúčinnější reakce na známý problém, v praxi však politika vzniká na základě střetů mezi silnými zájmy, uskutečňujícími různé agendy, aje poznamenána bojem a nejistotou". "Teorie" zde není použita ve významu abstraktního vysvětlení způsobu fungování světa, ale spíše normativním způsobem: takto by měl svět fungovat, ale nefunguje tak. V ideálním světě by se vlády prostě začaly problémem zabývat a vypracovaly by nejlepší řešení, v praxi je však ve vládě mnoho hlasů - všichni vidí problém z perspektivy toho, co sami dělají, a hledají, jak obrátit tvorbu politiky ve svůj prospěch. Model politiky jako systematického provádění oprávněných

záměrů je považován za ideál, který lidé respektují, neočekává se však, že jej nutně budou vždy následovat. Přístup, který jsme používali, rozeznává různé druhy znalostí o procesu politiky: často se zdá, že praktici a pozorovatelé znají různé druhy věcí. Když pozorovatelé přijdou s "vertikálním" modelem a hledají oprávněnou volbu, znalosti, které mají političtí pracovníci o politickém procesu - o postaveních, vyjednáváních, kompromisech a závazcích - se zdají být obtížně použitelné. Přinejlepším může takový model pomoci usnadnit implementaci rozhodnutí učiněného na jiném základě. Političtí praktici musí mít oba druhy vědomostí: musí znát technologii plnomocného rozhodnutí - systematicky zkoumat potřeby, řadit možnosti, kalkulovat náklady a zisky -, ale také mít sdílené znalosti politického diskurzu a schopnost vyjednávat výsledky s ostatními účastníky. Jejich problémem často je, že literatura a akademické vzdělání je na tento vztah mezi teorií a praxí nepřipravily.

Pro některé autory nepředstavuje divergence mezi těmito dvěma perspektivami problém. Budou tvrdit, že analytické konstrukty ve společenských vědách nejsou popisem skutečných případů a rozdíly mezi modely a praxí nejsou ani překvapující, ani rušivé. U takových autorů nám vytvoření modelu politiky jako oprávněné volby, kterou činí autorita, může pomoci pochopit proces politiky, dokonce i v případě, když se proces modelu nepodobá. Například Howlett a Ramesh (1995) vyvinuli model politiky jako cyklu aplikovaného řešení problému: • určení agendy • formulace politiky • rozhodování • implementace politiky • vyhodnocení politiky Tvrdí, že "to napomáhá pochopení tvorby veřejné politiky rozdělením složitosti procesu do omezeného počtu etap a podetap". Zdůrazňují však, že praxe tento model ne vždy důsledně následuje. Například ti, kteří rozhodují, nepracují systematicky, etapy se objevují v jiném pořadí nebo jsou úplně vynechány, může nastat spíše série menších smyček než jedna velká - ,,krátce řečeno, často nedochází k lineárnímu pokroku, jak to předpokládá model" (Howlett a Ramesh 1995: 12). I když se však model málo podobá zkušenosti v politice, tito autoři tvrdí, že pokud se model dále vyvíjí, aby byl propracovanější - např. vývojem systematiky politických stylů - "takový model přispívá k vývoji politické vědy tím, že posky-

tuje lepší pochopení toho, proč a co se vláda rozhodla udělat nebo neudělat" (ibid.: 14). Není nicméně jasné, jak model, který se tolik liší od praxe, může nabídnout její lepší pochopení.

Tato kniha tvrdí, že politika vzniká v organizačně složitém procesu, ve kterém hraje důležitou roli model rozhodování: tj. že politika je užívaný konstrukt. Přesněji řečeno, tvrdili jsme, že politika má horizontální a vertikální dimenzi a že účastníci při ustavování "politiky" mobilizují obě. Vertikální dimenze nahlíží na politiku jako na autorizovanou volbu: jak by to vyjádřil Dye a další, "politikaje to, co se vláda rozhodne udělat". To soustřeďuje pozornost na "autority" a definuje jejich jednání při tvorbě "politiky". Definuje také aktivity dalších účastníků: jsou zapojeni jak do "politické rady" (před událostí), tak do "implementace politiky" (po ní). Ve vertikální dimenzi jsou důležité linie autority: "politika" je prosazování autority v praxi, omezování samostatnosti jak úředníků, tak klientů. Důležité je, aby úředníci byli nezávislí na vnějších vlivech, aby nebyli "ovládáni". NapřHdad ti, kteří se zabývají ekologickou politikou, by se mohli stát hlasem ve prospěch životního prostředí uvnitř vlády spíše než jej ím 'nástrojem. Vertikální dimenze také směřuje pozornost na cíle těch, kdo rozhodují: politika je "účelová posloupnost jednání" (Anderson a další 1984: 3), nebo jak to vyjádřili Howlett a Ramesh, provádění "aplikovaného řešení problému". V tomto přístupu je obsaženo logické propojení s vyhodnocením politiky - ,,Bylo dosaženo účelu? Byl problém vyřešen?" -, což pak vede k dalšímu kolu rozhodování na úrovni "vlády". A protože pozornost je zaměřena na cíle, působí vyhodnocování v organizacích jako podnět k formulování záměrů, kterým se přiřadí určitá důležitost, například tím, že se spojí odměňování nadřízeného personálu s dosažením definovaných záměrů. Horizontální perspektiva pohlíží na politiku jako na strukturovanou interakci. Nepředpokládá pouze jediného "tvůrce rozhodnutí" zaměřeného na jasný politický problém: soustředí se na okruh účastníků hry, na různost jejich chápání situace a problému, na způsoby, kterými na sebe vzájemně působí, a na výsledky těchto interakcí. Horizontální perspektiva nepředpokládá, že toto schéma jednání představuje kolektivní úsilí, vynakládané na dosažení známých a společných cílů. V horizontální perspektivě je proces politiky spíše systémem interakcí mezi ú,častníky různých projektů než prováděním jasných a sdílených záměrů. Interakce mezi účastníky nebude náhodná, protože proces politiky způsobí převedení konfliktů a účasti na jednání probíhající standardním způsobem. Je však pravděpo-

dobné, že interakce nebude uspořádaná a hladká: dojde zřejmě k překrývání zájmů a ke konfliktům a jednání bude charakteristické spíše vyjednáváním a nejednoznačností než rozhodováním a řádem, který by určil zainteresované osoby a jejich perspektivy, aby se snížila nejistota a politická záležitost se stala zvladatelnější. Uvedené perspektivy vymezují jednání různými způsoby a praktici musí do své praktické znalosti zahrnout obě. Úředníci vědí, že i když jejich ministr má k politickým rozhodnutím v dané oblasti legitimní autoritu, tato rozhodnutí budou účinnější, pokud vzejdou z probíhajícího jednápí s třetími stranami - to znamená, že strukturovaná interakce (horizontálně) je prezentována jako autorizovaný výběr (vertikálně). Lidé vně politického procesu mohou klást požadavky přímo oprávněnému "tvůrci rozhodnutí" (mobilizují vertikálně) a následně budou zahrnuti do konzultačního procesu (horizontálně). Důležité je, že ,,rozhodovací" model má symbolickou důležitost. Vymezení procesu jako řešení problému prostřednictvím oprávněné racionální volby je důležitou součástí způsobu, jak učinit výsledky přijatelnými: politika má sílu, protože byla vytvořena správným způsobem. Žijeme v světské industriální společnosti, která věří v technologii a racionalitu a volá po technice racionální volby. Jak to vyjádřili March a Olsen (1989: 52), ,je obtížné si představit společnost s moderní západní ideologií, která by nevyžadovala dobře vypracovaný a posílený mýtus záměrné volby skrze politiku, jak pro zachování zdání společenského řádu a významu, tak pro usnadnění změn". Vertikální perspektiva, s jejíž pomocí je politika prezentována jako provádění cílů autority, se tak stává podstatnou součástí její platnosti: "Rituál identifikace cílů a jejich diskutování na výročních setkáních sděluje členům a třetím stranám, že organizace je moderní, racionální a že svou práci dělá správně, přestože je někdy obtížné dosažení těchto cílů demonstrovat" (Yanow 1996: 201). Použitím vertikální perspektivy je možné vysvětlit výsledky i chování. Vertikální perspektiva popisuje jednání volené exekutivy - například ministrů nebo městskýchzastupitelů - pomocí určení cílů a jednání dalších úředníků jako naplňování těchto cílů. To se stává vysvětlením tohoto vztahu, které vyhovuje potřebám jak účastníků, tak pozorovatelů, i když to není dobrým popisem toho, co účastníci dělají. V této souvislosti se koncept politiky stává součástí dovolávání se autority ministra: jak ministr, tak úředníci mobilizují koncept politiky jako racionálního rozhodování autority pro vyhodnocení toho, co dělají. Vertikální pohled na politiku také potvrzuje jednání dalších účastníků: když například školy chtějí potrestat studenty, musí mít "kázeňskou politiku". Úředník u přepážky, který říká "politikou tohoto oddělení je odpovídat pouze na písemné stížnosti", se na politiku odvolává, aby se chránil před námitkami lidí za přepážkou. Je-li praxe popisována jako politika, má větší sílu, i když není

založena na nějakém dokumentu: "Neposuzuji váš konkrétní případ, prostě se řídím politikou." Mobilizace konceptu politiky je také prosazováním centrá1niho řízení: soustředění na cíl podporuje moc autorit proti nárokům klientů, proti místním zájmům či pouze proti setrvačnosti organizace. Politické je~~tky s~.s~! nacházet a srovnávat alternativní politické záměry a vyhodnocovacl týmy ZJIŠťuJI,zda bylo požadovaných záměrů dosaženo. U služebně vyšších ~~ ve vládě, se vžilo, že pracují podle smluv založených na jejich výkonnosti a JejIch odměna Je vázána na dosažení určených výsledků. Veřejné prezentaci politiky, která mobilizuje účastníky, d~minuje vert~kálnídi: menze svým důrazem na volbu autority, známé cíle ajasné vysledky. Honzontálw dimenze naproti tomu dosáhla otevřenějšího uznání ve vývoji konceptu "třetích stran", tj. lidí nebo organizací, kteří mají zájem o to, ~o organizace ~ělá ~ kdo má být vyslyšen a brán vážně. Přesto však má stále menšI váhu než vertiká:ln~p~hled: ve veřejné prezentaci záleží na zplnomocněných lídrech, aby rozhodlI, Jaky hlas by třetí strany měly mít. ,. " Tato hra mezi vertikálním a horizontálním znamená, že ve "tvorbě pohtlky existuje jistá míra neurčitosti. Uznání ,,horizontálních" požadav~ tře~ch s~an kvalifikuje "vertikální" vymezení politiky jako rozhodnutí autonzovanych hdrů a političtí praktici tyto požadavky třetích stran uznávají takovým způsobem, aby ponechali koncept rozhodnutí autority nedotčený. Odkazování na tento proces jako na ,,radu", ,,konzultaci" nebo "průzkum veřejnosti" umožňuje třetím ,stranám jednat o změně politiky tak, aby byla prezentována jako rozhodnutí autonty. Ukazuje nám to, jak tento model přispívá k formování procesu. Výsledek, který byl mezi zúčastněnými stranami vyjednán, je prezentován tak, že,je v:~~en hlasem autority: ministrem, správní radou, národní radou. Vytvořew politickeho výsledku je prací mnoha účastníků, ale veřejně je výsl~dek pr:ze~to~án jako v,olba jednoho bodu autority. Byl-li výsledek zkonstruovan, mUSIbyt, Jak to nazyvá Weick (1979), "uzákoněn": forma prezentace se stává součástí procesu. "Každý ví," že to, co je oznámeno jako rozhodnutí ministra, pravděpodobně ,spíše .o~í složitější proces jednání mezi organizacemi než preference konkrétního mlwstra, není však patřičné na to poukazovat: patří to k profánní znalosti účastníků a není to určeno k "posvátné" rozpravě o veřejných vyhlášeních (viz Colebatch a Degeling 1986). Rozhodování autority pa~ k zákla~ ,,~olitický~ m~" ve významu, jakjej popsal Yanow: "přIběh, Jež vytvořila a věří mu skupma hdí, která odvádí pozornost od záhadné části své reality" (Yanow 1996: 191).

Politika se potvrdila jako těžko uchopitelný koncept, částečně snad proto, že jej používají praktici (pro něž může být nejasnost definicí užitečná), stejně jako sociální vědci. Vyhovující definice by měla objevit napětí mezi modelem a způsobem, jak se model používá, například "politika je výraz odkazující na strukturování kolektivního jednání pomocí mobilizace modelu vládnutí jako rozhodování autority". Je to neohrabaný přístup k definici, ale soustřeďuje pozornost na podstatné prvky.

Vnímáme-li pojem politika pomocí ,,zdravého rozumu", stane se z ní artefakt: je to něco, co vytvořili ti, kteří rozhodují. Je možné se napřIldad dočíst, že "vláda představila svou novou politiku pro rovné pracovní 'příležitosti"; bylo by možné trvat na tom, že nestačí pouhé tiskové prohlášení, ale musí existovat i zákon, který novou politiku vyjadřuje. Tvrdili jsme, že tyto příklady formální politické aktivity je možno chápat pouze v souvislosti s procesem,. nepřetržitým sledem událostí a porozumění, který je strukturován smyslem rozhodování autority. Například požadavek na vznik populační politiky je založen na skutečnosti, že lidé si uvědomují možnost záměrně použít autoritu vlády ke změně populačního vzorce. Proces politiky zahrnuje veškeré aktivity týkající se možnosti použití autority vlády pro strukturování jednání. Politická prohlášení - jako Bílá kniha nebo projevy ministra - jsou součástí tohoto procesu strukturování. Bylo by možné tvrdit, že to zatemňuje celý svět politiky: existují přece (mohlo by se namítnout) jasné politiky - ekologická politika, politika pro ochranu průmyslu, politika pro hospodářskou soutěž - a ty je třeba odlišit od běžného procesu vládnutí. Tyto politiky mají navíc své záměry - politika pro odborné vzdělávání si klade za úkol pozvednout úroveň znalostí pracujících, politika očkování dětí chce snížit úroveň nakažlivých nemocí mezi dětmi -, a je se tedy možné ptát, zda "fungují", nebo ne. Tato perspektiva je samozřejmě oprávněná, ale není úplná. Tyto formálně vyhlášené politiky je třeba chápat v souvislostech dalších vyhlášených politik - napřI1dad uvolnění regulace organizace práce - a obecnějších faktorů, které jednání strukturují, mezi něž patří úroveň znalosti ve vládě o kvalifikačních požadavcích pracujících a existence organizovaných spojení mezi průmyslem, pracovníky, vyučujícími a vládou. Prohlášení jsou důležitá, ale je třeba je chápat v souvislostech. A jak jsme viděli v diskusi o vyhodnocování, zda program "funguje", závisí jak na vymezení otázky, tak na tom, kdo je tázán: to se týká také procesu.

Zabýváme-li se však politikou spíše jako procesem než jako jednoduchými číny oprávněných "tvůrců rozhodnutí", musíme si položit otázku, zda je strukturování bez vztahu k oprávněným "tvůrcům rozhodnutí" také možno považovat za politiku. Jakjsme viděli, někteří autoři, jako například Dearlove, tvrdí, že politické prohlášení není důležité: podstatné je vynakládání hodnotných zdrojů a některé studie poměřují politiku pomocí rozpočtové alokace. Takové používání termínu je samozřejmě možné zpochybnit, je však také důležité neztrácet ze zřetele, co je pro předpoklad oprávněné volby charakteristické. Upustí-li se od trestání školních dětí pouze na základě profesionálního posouzení a bude-li trestání řízeno výslovně vyhlášenou ,,kázeňskou politikou", dojde ve strukturování jednání k významné změně.

nic o významu tohoto politického prohlášení (pokud existuje). To, co chceme vědět, je "čím je určeno, jak se věci provádějí?", a to znamená, že chceme odpovědi na mnoho dalších otázek. Existuje-li politické prohlášení, kdo je vyslovil? Kteří lidé si jej všimnou a v jakých souvislostech? Je prohlášení spojeno se schématem alokace zdrojů? Které další faktory mají vliv? Jakým způsobem je tedy politické prohlášení výzpamné? Přesune se pozornost z otázky "existuje politika, a pokud ano, jaká je?" na otázku ,jaký smysl má tato politika a jaký má dopad"? Termín není vědecky absolutní pojem, ale sociálně konstruovaná proměnná.

Politika se zabývá vytvátením souvislosti tváfl v tvát neustálé nejednoznačnosti a sttetům Problém,· se kterým se potýkáme, spočívá v tom, že mapa vypadá jasněji než terén, ke kterému se vztahuje: existuje sdílený obraz jasného procesu rozhodování, zkušenost však leží spíše v souvislostech, nejednoznačnosti a nejasnosti. Viděli jsme, že politika operuje ve dvou dimenzích, vertikální a horizontální, a že tato skutečnost je zdrojem nejednoznačnosti a konfliktu. Viděli jsme také, že značná část politické aktivity je odezvou na toto prolínání organizace a objasňování: jak je možné harmonické jednání, když jednoznačná odpověď neexistuje, a jaká je vyhlídka na zavedení určitého řešení, čelíme-li odporu? Z toho, co bylo řečeno, vyplývá, že politika je oblast, která bude neustále poznamenána nejednoznačností a strukturálním napětím. Toto strukturální napětí je přítomno mezi vertikální a horizontální di.IDenzí:například mezi existencí jasných záměrů a začleněním všech důležitých účastníků. Aje zde i nejednoznačnost spočívající v různých perspektivách, které mají různí účastníci, počínaje používáním (často úmyslným) nepřesného jazyka, jímž se vyjadřují, a konče rozdíly ve zkušenostech účastníků a výrazy používanými kjejich popisu. Je to zdroj frustrace, kterou analytici politiky často pociťují, ale je to také zdroj zájmu. Je to proto, že neexistují žádné pevné body, které by sloužily účastníkům k zachycení - co by sami považovali za politiku. A je to také zdroj řečnických nástrojů, které účastníci užívají ke smíření své zkušenosti s modelem, jako je koexistence "posvátných" a "profánních" popisů téže politické zkušenosti.

Docházíme k poznání, že ptát se ,jaká je politika pro x" znamená položit nesprávnou otázku, protože nás to nutí hledat prohlášení, nemusí nám to však nutně říci

Tato kniha je krátká a mnoho aspektů politiky volá po dalším prozkoumání. Pět z nich jsme vybrali pro bližší prozkoumání, rozhodně však existují i další.

Tato kniha položila ideu politiky pod mikroskop a podrobila ji kritickému zkoumání a bylo by možné namítnout, že "v reálném světě" to je luxus, který si nemůžeme dovolit. Jsou tu političtí úředníci: někdo musí napsat (například) politiku organizace pro bezpečnost na pracovišti, nebo návrh politiky, který má jít do vlády, a úředníci se nemohou zastavit a začít přemýšlet o významu politiky; musí prostě pokračovat ve své práci. Toto je hlavní téma knih jako Analýza politiky pro reálný svět (Policy Analysis for the Real World, Hogwood a Gunn 1984) a Příručka australské politiky (The Australian Policy Handbook, Bridgman a Davis 2000). To nás přivádí zpět ke konstatování, že uvnitř tohoto procesu mohou být mobilizována akademická díla o politickém procesu. Mnohá jsou, jak uvedl Stone, součástí "projektu racionality" a jsou založena na přesvědčení, že politika by měla být vytvářena na základě modelu racionálního rozhodování, zobrazeného v modelu "politického cyklu". Autoři těchto prací věří, že politika by byla lepší, kdyby se řídila systémem "etap": problém vede k jeho zkoumání, to vede následně k řešení. Autoři připouštějí, že to je stejně pravděpodobné jako pracovat jiným způsobem - požadavek na konkrétní pořadí jednání vede ke zkoumání, které identifikuje problém -, tento způsob je však považován za odchylný. Vede totiž k napětí mezi empirickým pozorováním a principy modelu. V ideálním případě bude mít vláda dobře .."vinutý a obecně rozšířený politický rámec, nastavující ekonomické, společenské a ekologické záměry. Budejednat spo-

lečně, jako jednotka složená z více částí, při sledování stejných cílů.

frází Osborna a Gaeblera. To je posun od přímého

Vpraxi všakjsou takové povšechné politické rámce jen vzácně souvisle doloženy. (Bridgman a Davis 2000: 91)

státní byrokracie ve prospěch uspořádání, které umožňuje skupinám komunit, místním vládám a podnikatelům formulovat své vlastní odpovědi na kolektivní

Existuje zde silný normativní prvek: ,,koordinace ve vládě je síla", říkají (ibid.:

otázky. Má-li být proces vládnutí tak evidentně decentralizován, pak pojem "politika" jistě nebude znamenat "politiky, kteří rozlišují"; otázkou je, jak tedy tento koncept užijeme.

90). To je samozřejmě

součástí důvodu existence

ústředního

orgánu. Bridgman

zajišťování

prostřednictvím

a Davis byli v době psaní své práce vládními úředníky a mají zvláštní zájem formulovat takovou perspektivu politiky, která kladně hodnotí aktivity centrálních orgánů a která by současně

měla podporu

v akademických

pracích vzniklých

v rámci "projektu racionality". Existují političtí pracovníci a politické standardní postupy (mezi něž patří vládní procedury), které musí dodržovat. Otázkou je, jak je tento druh práce chápán. Je považován za "tah vlády pro řešení problému", nebo jako "interakce lidí pro změnu společenské praxe mobilizováním ideje vlády"? Je-li tento druh práce vymezen jako "vláda, řešící problémy", pak model "etap" dává smysl: definice problému, identifikace alternativních řešení a následná konzultace s třetími stranami, než se dosáhne konečného řešení. Je-li však práce vymezena šířeji, pak by mohlo první otázkou být: "Jakým postupem se záležitost stala problémem? Kdo problém předložil? Jaké další způsoby vymezení této otázky mohou existovat? Při prvním vymezení je možné pokusit se identifikovat společný cíl; jak píší Bridg-

Měli bychom vzít v úvahu i vztah mezi "politikou"

a dalším nejasným slovem:

"vládnutí". Tento výraz se užívá mnoha způsoby (viz Rhodes 1996; Peters a Pierre 2000; Pierre 2000), společným rysem však je poznání, že vládnutí zahrnuje daleko víc než samotnou "vládu". Podle některých autorů tento výraz vyjadřuje, jak vláda ,,kormidluje" společnost pomocí kooperace nevládních orgánů; podle jiných je zdůrazněn způsob, jak autonomní nevládní orgány provádějí své vlastní "kormidlování" bez účasti vlády. V obou případech vyvstává otázka o významu "politiky" a o místu rozpravy a rozhodování v procesu vládnutí. Také rozdíl mezi . horizontální a vertikální perspektivou nám může pomoci pochopit různost organizací, zapojených do konstrukce "vládnutí".

man a Davis (2000: 90), "politiky spočívají ve sdílených cílech". Ale při druhém vymezení je možné rozpoznat, že ne všichni hráči sdílejí stejné cíle Gak poznávají Bridgman a Davis: ,,Ministerstva a statutární autority mají své vlastní cíle a per-

Tvrdí se, že národní vlády mají v našem obecném vládnutí stále menší roli, proto-

spektivy", ibid: 91), a že úkolem je tudíž shodnout mezi účastníky s různými cíli.

že mnohé je určeno globálními silami, které se nacházejí mimo dosah vlád. Kapitál plyne kolem světa během sekund; hodnota národní měny může být napadena

se na společném

významu

během půl hodiny; rostoucí úrokové míry v USA mají bezprostřední dopad v jiných zemích, protože jsou z nich stahovány prostředky pro investice v USA. Jsou V četné literatuře o politice proniká politika nepostřehnutelně

do vlády a stává se

"veřejnou politikou". NapřI1dad "Význam veřejné politiky spočívá v tom, jak politici rozlišují. Politika je nástrojem vládnutí a rozhodováním, směřujícím veřejné zdroje jedním směrem, a ne jiným" (Bridgman a Davis 2000: 3). Zmínili jsme se, . že ve skutečnosti není "politika" vždy "veřejná" - například v praxi může být použita uvnitř firem nebo skupin společenství -, jistě však existuje tendence myslet na politiku jako na věc vlády. Viděli jsme, že politika se zabývá vytvářením řádu, který je posléze pravomocně ta". Je tedy pochopitelné,

"uzákoněn",

a že jedním z prvků politiky je "autori-

jak je snadné pojmy "politika"

a "vláda" propojit.

Stále více se však po vládě žádá, aby věci sama nevykonávala, provádění

usnadňovala

- spíše ,,kormidlovat"

než "veslovat",

ale spíše jejich

vyjádřeno slavnou

mobilizovány nutící jednat

mezinárodní dohody o životním prostředí nebo lidských právech, národní vlády určitým způsobem. Světová obchodní organizace

může vládám nařizovat, aby určité věci dělaly, a od jiných upustily. A evropské země se sdružují do Evropské unie s nadnárodní působností. Internacionalizují

se i politické

argumenty.

Ekologičtí

aktivisté

se propo-

jili po celém světě a organizace jako Greenpeace získaly mezinárodní vliv. Úředníci si všímají politického diskurzu po celém světě a hledají ve svém oboru "nejlepší a mezinárodní) internacionalizace hodne udělat".

světovou praxi"; mnohé konzultační firmy (samy často velké přenášejí řešení z jedné země do druhé. Tato rostoucí míra zpochybňuje

vnímání

politiky jako "toho, co se vláda roz-

Zjištění, že politický proces se netýká pouze vlád zaměřujících se na problém, ale zahrnuje také zveřejnění možných řešení, dalo vznik zájmu o výzkum "přenosu politiky" a "učení se politice", tj. způsobu, kterým vlády přejímají (vcelku nebo částečně) politické odpovědi od jiných jurisdikcí (viz Dolowitz a Marsh 1996, 2000). Přivádí nás to opět k základním prvkům společenské konstrukce politiky: jak lidé rozumějí své situaci a co s ní mohou provést. ScMn (1971) upozornil na omezený počet "všeobecně používaných myšlenek" existujících v daném okamžiku a March a Olsen (1976) poukázali na to, že zatímco existují problémy čekající na řešení, existují i řešení čekající na problémy, existují příležitosti výběru - a "tvůrci rozhodnutí" Wedající práci. Vědomí existence odpovědí a skutečnost, že jedna z otázek politiky je, kterou odpovědí se v daném čase zabývat, nás nutí podívat se na situaci účastníkú a ptát se, odkud své nápady a představy berou a jak se nové představy projednávají a stávají základními. Naše zkoumání politiky jako konceptu nás tak přivádí k řadě otázek na to,jak účastníci formují jednání (a jak dochází k vyloučení těch, kteří se neúčastní), na ideje, z nichž čerpají - neposlední z nich je idea "politiky" - a na organizační praxi a hodnoty v pozadí, z nichž tyto ideje vycházejí, neboť nakonec to, co účastníci politiky s touto ideou dělají, určuje, co "politika" znamená.

Bibliografie

A1drich,H. E.; Fowler, S. w.; Liou, N.; Marsh, S. 1.,1994: Otherpeople's concepts: why and how we sustain historical continuity in our field, Organization 1, s.65-80. Alford, R. R., 1975: Health Care Politics: ldeological and lnterest GroupBarriers to Reform. Chicago: University of Chicago Press. Allison, G. T., 1971: Essence of Decision. Boston: Litt1e, Brown. Anderson, J. E., 1997: Public Policymaking, 3rd edn. Boston: Houghton Mifiin. Anderson, J. E.; Brady, D. W.; Bullock, C. S. III; Stewart Jr., J. S., 1984: Public Policy and Politics in America. Montgomery, CA: Brooks-Cole. Atkinson, M. M.; Coleman, W. D., 1992: Policy communities, po1icy networks and the problems ofgovemance, Governance 5, s. 154-180. Bachrach, P. S.; Baratz, M. S., 1970: Power and Powerty, Theory and Practice. New York: Oxford University Press. Ballard, J. A., 1989: The politics of AIDS, in H. Gardner (ed.) Health Policy in Australia. Melbourne: Churchill Livingstone. Bardach, E., 1977: The lmplementation Game. Cambridge, MA: MIT Press. Barrett, S.; Fudge, C., 1981: Politics and Action. London: Methuen. Baume, P., 1995: Towards a health policy, Australian Journal of Public Administration 54(1), s. 97-101. Bennett, C. 1., 1991: What is po1icy convergence and what causes it?, British Journal ofPolitical Science 21(2), s. 215-233. Benson, J. K., 1975: The interorganizational network as a political economy, Administrative Science Quarterly 20, s. 229-249. Benson, J. K., 1977: Organizations: a dialectical view, Administrative Science Quarterly 22, s. 1-21. Benson, 1. K., 1982: A framework for policy analysis, in D. I. Rogers and - . D. Whetten (eds) interorganizational Coordination: Theory, Research and lmplementation. Ames: lowa State University Press.

Benveniste, G., 1973: The politics 01Expertise. London: Croom He1m. Berger, P. L.; Luekman, T., 1975: The Soda! Construction 01Reality: A Treatise

of Australia, 1997: Climate Change: Australia s Second National Report under the United Nations Framework Convention on Climate Change.

Commonwea1th

on the Sociology 01Knowledge. Harmondsworth: Penguin. Bjorkman, N. W; A1ten~tetter, C. (eds), 1998: Health Policy. A1dershot: Edward

Considine, M., 1994: Public Policy: A Critical Approach. Me1bourne: Macrnillan.

Elgar. B1oek, F., 1980: Beyond re1ative autonomy:

state managers as historiea1 subjeets,

Crenson, M. A, 1971: The Unpolitics01Air Pollution: A Study olNondecisionmaking in the Cities. Ba1timore: Johns Hopkins University Press.

Socialist Register 1980, s. 227-242. Bourdieu, P., 1977: Symbolie power, Critique 01Anthropology 13/14, s. 77-85. Braybrooke, D.; Lindb1om, C. E., 1963: A Strategy 01Decision. New York: Free

Crossman, R., 1975: The Diaries 01a Cabinet Minister. London: Hami1ton Cape. Cuthbertson, G. M., 1975: Political Myth and Epic. East Lansing: Miehigan State University Press.

Press. Brennan, G.; Lomasky, L., 1997: Democracy and Decision: The Pure Theory 01

Electoral Prelerences. Cambridge University Press. Bridgman, P.; Davis, G., 2000: The Australian Policy Handbook. Sydney: Allen &Unwin. Burehell, G.; Gordon, C.; Miller, P. (eds), 1991: The Foucault Effect: Studies in

Governmentality. Heme1 Hempstead: Harvester Wheatsheaf. Burton, C., 1991: The promise and the Price: The Struggle lor Equal Opportunity in Women s Employment. Sydney: Anen & Unwin. Caiden, G. E., 1982: Public Administration, 2nd edn. Paeifie Palisades, CA: Pa1isades Pub1ishers. Castles, F. (ed.), 1993: Families olNations: Patterns olPublic Po!icy in Western

Democracies. A1dershot: Dartmouth. Castles, F.; MeKin1ay, R. D., 1979: Does po1ities matter: an ana1ysis ofthe pub1ie welfare eommitment in advaneed demoeratie states, European Journal 01Poli-

Canberra: Department

of the Environment.

Davies, A F., 1964: Australian Democracy. Me1bourne: Cheshire. Davies, H. T. O. et al. (eds), 2000: What Works?Evidence-based Policy and Practice in Public Services. Bristo1: The Po1iey Press. Davis, G.; Wanna, J.; Warhurst, J.; Weller, P., 1993: Public Policy in Australia. Sydney: Anen & Unwin. Dean, M., 1999: Governmentality: Power and Rufe in Western Society. London: Sage. Dean, M.; Hindess, B. (eds), 1998: Governing Australia. Cambridge: Cambridge Universit'} Press. Dear1ove, J., 1973: The Politics 01 Policy in Local Government. Cambridge: Cambridge University Press. Dege1ing, P., 2001: Re-making po1icy in hea1th. Paper presented to the Pub1ie Po1icy Network Conferenee, University ofNew South Wales,February. DiMaggio, P.; Powell, W W, 1991: The iron eage revisited: institutiona1 isomorphism and eolleetive rationa1ity .in organizationa1 fields, in W W Powell and

tical Research 7(2), s. 169-186. Cateh1ove, B., 1984: Community demands for health serviees, in M. Tatehell (ed.) Perspectives on Health Policy. Canberra: Austra1ian Nationa1 University Publie

Dobbin, F., 1994: Forging lndustrial Policy: The United States, Britain and Fran-

Affairs Committee. Cawson, A; Saunders, P., 1983: Corporatism, eompetitive politi es and e1ass struggle, in R. King (ed.) Capital and Politics. London: Routledge and Kegan Paul.

ce in the Railway Age. Cambridge: Cambridge University Press. Do1owitz, D.; Marsh, D., 1996: Who 1earns what from whom? A review ofthe po1iey transfer 1iterature, Political Studies 44, s. 343~357.

Cobb, R. W; E1der, C. D., 1972: Participation in American Politics: The Dyna-

Do1owitz, D.; Marsh, D., 2000: Learning from abroad: the role ofpo1iey transfer

mics 01Agenda-building. Ba1timore: Johns Hopkins University Press. Co1ebateh, H. K.; Dege1ing, P., 1986: Ta1king and doing in the work of administration, Public Administration and Development 6, s. 339-356. Co1eman, W D.; Skogstad, G., 1990: Po1iey eommunities and po1iey networks: a struetura1 approaeh, in W. D. Co1eman and G. Skogstad (eds) Policy Commu-

nities and Public Policy in Canada. Mississauga, ON: Copp C1ark Pitman. Commonwea1th of Austra1ia, 1994: Better Health Outcomeslor Australians. Canberra: AGPS.

P. DiMaggio (eds) The New lnstitutionalism in OrganizationalAnalysis. Chieago: University of Chieago Press.

in eontemporary

po1iey-making,

Governance 13(2), s. 5-24.

Dornhoff, G. W., 1967: Who Rules America? Eng1ewood C1iffs, NJ: Prentiee Hall. Dornhoff, G. W., 1990: The Power Elite and the State: How Policy ls Made in America. New York: de Gruyter. Dowding, K., 1995: Model or metaphor: a eritieal review of the po1iey network approaeh, Politica! Studies 43, s. 136-158. Downs, A., 1972: Up and down with eeo1ogy: the issue attention eycle, The Public lnteres 28, s. 38-50.

Dye, T. R., 1972: Understanding Public Po/icy. Englewood Clíffs, NJ: Prentice Han. Dye, T. R., 1976: Policy Ana/ysis. Birmingham: University of Alabama Press. Dye, T. R., 1985: Understanding Public Po/icy, 5th edn. Englewood Cliffs, NJ: Prentice Han. Edelman, M., 1964: The Symbolic Uses o/Politics. Urbana: University ofIllinois Press. Edelman, M., 1971: Politics as Symbolic Action. New York: Academic Press. Edelman, M., 1977: Politica/ Language: Words that Succeed and Policies that Fai/. New York: Institute for the Study ofPoverty. Edelman, M., 1988: Constructing the Politica/ Spectac/e. Chicago: Chicago University Press. Eisenstein, H., 1991: Gender Shock: Practising Feminism on Two Continents. Sydney: Allen & Unwin. Farago, P., 1985: Regulating milk markets: corporatist arrangement in the Swiss dairy ind1,lstry,in W. Streeck and P. Schmitter (eds) Private lnterest Govemment. London: Sage. Fischer, F.; Forester, J. (eds), 1993: The Argumentative Tum in Policy Ana/ysis and Planning. London: Duke University Press/UCL. Fischer, F.; Hajer, M., 1999: Living with Nature: Environmental Politics as Cu/tura/ Discourse. Oxford: Oxford University Press. Foster, C. D.; Plowden, F. J., 1996: The State Under Stress. Buckingham: Open University Press. Foucault, M., 1986: History o/Sexuality. New York: Pantheon. Friedrich, C. 1., 1963: Man and His Govemment. New York: McGraw-Hill. Gaventa, 1., 1980: Power and Power/essness: Quiescence and Rebellion in an Appa/achian Va/ley. Oxford: Clarendon Press. Georgiou, P., 1973: The goal paradigm and notes toward a counterparadigm, Administrative Science Quarter/y 18, s. 291-310. Giddens, A., 1984: The Constitution 0/ Society. Cambridge: Polity Press. Gordon, G., 1978: Public Administration in America. New York: St Martin's. Grant, w., 1985: Private organizations as agents ofpublic policy: the case ofmilk marketing in Britain, in W. Streeck and P. C. Schmitter (eds) Private lnterest Govemment. London: Sage. Grant, w., 1995: lndustria/ Policy. Aldershot: Edward Elgar. Gray, G., 2001: Taking care ofvoters, TheAustralian, 14 March, 10. Gregory, R., 1989: Political rationality or 'incrementalism'? Charles E. Lindblom's enduring contribution to public policy making theory, Policy and Politics 17, s. 139-153.

Guba, E. G.; Lincoln, Y. S., 1989: Fourth Generation Eva/uation. Newbury Park, CA: Sage. Gunn, L., 1987: Perspectives on public management, in J. Kooiman and K. A. Eliassen (eds) Managing Public Organisations. London: Sage. Gusfield, 1. R., 1981: The Cu/ture 0/ Public Prob/ems. Chicago: University of Chicago Press. Haas, P. M., 1992: Introduction: epistemic cornmunities and intemational policy coordination, lntemationa/ Organisation 46(1), s. 1-35. Habennas, J., 1984: The Theory oj Communicative Action. Vo/ume 1: Reason and the Rationa/ization 0/ Society. Boston: Beacon Press. Habennas, 1., 1989: The Structura/ TransJormation 0/ the Public Sphere: An lnquiry into a Categorization 0/ Bourgeois Society. Cambridge: Polity Press. Hale, D., 1988: Just what is a policy, anyway? And who's supposed to malce it?, Administration and Society 19, s. 423-452. Han, P. A., 1993: Policy paradigms, sociallearning and the state: the case of economic policymaking in Britain, Comparative Politics 25(3), s. 275-296. Ham, C.; Hill, M., 1984: The Policy Process in ,the Modem Capitalist State. Brighton: Wheatsheaf. Heclo, H., 1974: Socia/ Policy in Britain and Sweden. New Haven, CT: Vale University Press. Heclo, H., 1977: A Govemment 0/ Strangers: Executive Politics in Washington. Washington, DC: Brookings Institute. Hecl0, H., 1978:Issue networlcsand the executive establishment, inA. King (00.) The New American Politica/ System. Washington, DC: American Enterprise Institute. Heclo, H.; Wildavsky, A., 1974: The Private Govemment 0/ Public Money. London: Macmillan. Heidenheimer, A. J., 1986: Po/itics, policy and police as concepts in English and Continental languages: an attempt to explain divergences, Review 0/ Politics 48, s. 3-30. Hendriks, F., 1999: Public Policy and Politica/ lnstitutions: The Ro/e o/Cu/ture in Traffic Po/icy. Aldershot: Edward Elgar. Héritier, A., 1999: Policy-making and Diversity in Europe: Escape from Deadlock. Cambridge: Cambridge University Press. Hjem, B.; Porter, D. 0.,1981: Implementation structures: a new unit ofadministrative analysis, Organization Studies 2, s. 211-227. Hogwood, B. W.; Gunn, L. A., 1984: Policy Ana/ysis for the Rea/ Wor/d. London: Oxford University Press. Howlett, M.; Ramesh, M., 1995: Studying Public Policy. Toronto: Oxford University Press.

Hughes, O. E., 1994:Public Management and Administration. London: Macmillan. Jackson, P. M., 1988: The management of performance in the pub1ic sector, Public Money and Management 10(4), s. 13-2l. Jackson, R. 1., 1995: Foreign mode1s and Aussie rules: executive-legis1ative re1ations in Austra1ia, Political Theory Newsletter 7, s. 1-18. Jacobs, K.; Bamett, P., 2000: Po1icy transfer and po1icy 1eaming: a study of the 1991 New Zealand Hea1th Services Taskforce, Governance 13(2), s. 185-213. Jasanoff, S., 1997: Comparative Science and Technology Policy. A1dershot: Edwar Elgar. Jenkins, W. 1., 1978: Policy Analysis: A Political and Organisational Perspective. London: Martin Robertson. Jenkins-Smith, H. C., 1990: Democratic Politics and Policy Analysis. Pacific Grove, CA: Brooks-Co1e. John, P., 1998: Analysing Public Policy. London: Pinter. Keen, S., 2002: Knowledge, Power and Democracy. Sydney: Federation Press. Kickert, W. 1. M.; Klein, E-H.; Koppenjan, 1. F. M. (eds), 1997: Managing Complex Networks: Strategies for the Public Sector. London: Sage. Kingdon,1. W., 1984: Agendas, Alternatives and Public Poltcies. Boston: Litt1e, Brown. Kuhn, T., 1962: The Structure of Scientific Revolutions. Chicago: Chicago University Press. Laffin, M., 1986: Professionalism and Policy. A1dershot: Gower. Lasswell, H. D., 1936: Politics: Who Gets What, When and How. C1eve1and,OH: Meridian Books. Lasswell, H. D., 1951: The po1icy orientation, in D. Lemer and H. D. Lasswell (eds) The Policy Sciences. Stanford, CA: Stanford University Press. Lasswell, H. D.; Kaplan, A., 1970: Power and Society. New Haven, CT: Yale University Press. Laumann, E. O.; Knoke, D., 1987: The Organizational State. Madison, University ofWisconsin Press. Leeder, S. R., 1999: Healthy Medicine: The Challenge Facing Australia's Health Services. Sydney: Allen & Unwin. Lindblom, C. E., 1959: The science of mudd1ing through, Public Administration Review 19, s. 78-88. Lindb1om, C. E., 1965: The lntelligence of Democracy. New York: Free Press. Lindb1om, C. E., 1979: StilI muddling, not yet through, Public Administration Review 39, s. 517-526. Lindb1om, C. E.; Woodhouse, E. 1.,1993: The Policy-making Process. Eng1ewood C1iffs,NJ: Prentice Hall.

Linder, S. H.; Peters, B. G., 1987: A design perspective on po1icyimp1ementation: the fallacies ofmisp1acOOprescription, Policy Studies Review 6, s. 459-475. Lipsky, M., 1976: Towards a theory of street-1eve1bureaucracy, in W. D. Hawley and M. Lipsky (eds) Theoretical Perspectives on Urban Policy. Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hal!. Lipsky, M., 1979: Street Level Bureaucracy. New York: Russell Sage Foundation. Luhmann, N., 1990: Essays on Self Reference. New York: Columbia University Press. Lukes, S., 1974: Power: A Radical Vzew.London: MacmilIan. McLean, I., 1987: Public Choice: An lntroduction. Oxford: Basil B1ackwell. Majone, G., 1989: Evidence, Argumentand Persuasion in the Policy Process. New Haven, CT: Yale University Press. Majone, G., 1996: Regulating Europe. London: Routledge. Maley, M., 2000: Conceptua1ising advisers' po1icy work: the distinctive po1icy ro1es of advisers on the Keating govemment, 1991-1996, Australian Journal of Political Science 35, s. 449-470. March, J. G.; 01sen, 1. P., 1976: Ambiguity and Choice in Organizations. Norway: Scandiro.avianUniversity Press. March, J. G.; Olsen, 1. P., 1989: Rediscovering lnstitutions. New York: Free Press. Marsh, D.; Rhodes, R. A. W. (eds), 1992: Policy Networks in British Govemment. Oxford: C1arendon Press. Me1tsner,A. J., 1976: Policy Analysts in the Bureaucracy. Berkeley: University of Ca1ifornia Press. Metcalfe, L.; Richards, S., 1992: lmproving Public Management. London: Sage. Mi1iband, R., 1969: The State in Capitalist Society. London: Weidenfe1d and Nico1son. Miliband, R., 1977: Marxism and Politics. Oxford: Oxford University Press. Mi1ward, H. B.; Provan, K. G., 2000: Governing the hollow state, Joumal of Public Administration Research and Theory 10, s. 359-380. Morgan, G., 1986: lmages ofOrganization. Newbury Pm:k,CA: Sage. OECDIIEA, 1992: Climate Change Policy lnitiatives. Paris: OECDIIEA. Offe, C., 1974: Structural prob1ems ofthe capitalist state, in K. von Beyme (00.) German Political Systems, Volume 1. London: Sage. Orwell, G., 1962 lnside the Whale, and Other Essays. Harmondsworth: Penguin. Osbome, B.; Gaeb1er,T., 1992: Reinventing Government. Reading, MA: Addison-Wes1ey. Ostrom, V.; Sabetti, P., 1975: Theory of pub1ic policy, in S. S. Nagel (ed.) Policy Studies in America and EIsewhere. Lexington, MA: Lexington Books.

Pahl,1. (ed.), 1985: Private Violence and Public Policy: The Needs of Battered Womenand Responses ofthe Public Services. London: Sage. Painter, M., 1981: The eoordination ofurban polieies: land use and transportation in North Sydney, 1970-1975, in S. Eneel and P. Wilenski (eds) Decisions. Melbourne: Longman Cheshire. Painter, M.; Carey, R, 1979: Politics between Departments. St Lueia, University of Queensland Press. Palumbo, D. 1. (ed.), 1987: The Politics of Program Evaluation. Newbury Park, CA: Sage. Palumbo, D. 1.; Calista, D. 1., 1990: lmplementation and the Policy Process: Opening Up the Black Box. New York: Greenwood Press. Parker, 1., 2000: Structuration. Buekingham: Open University Press. Parker, R. S., 1960: Policy and administration, PublicAdministration (Sydney) 19, s.113-120. Parsons, w., 1995: Public Policy: An lntroduction to the Theory and Practice of Policy Analysis. Aldershot: Edward Elgar. Pateman, C., 1983: Feminist eritiques of the publie/private diehotomy, in S. F. Benn and G. I. Gaus (eds) Public and Private in Sodal Life. London: CroomHelm. Perrow, C., 1986: Complex Organizations. New York: Random House. Peters, B. G.; Pierre, J., 1998: Govemanee without goveming, Journal of Public Administration Research and Theory 8(2), s. 223-244. Peters, G.; Pierre, 1., 2000: Governance,Politics: The State. Basingstoke: Macmillan. Pierre,1. (ed.), 2000: Debating Governance. Oxford: Oxford University Press. Poulantzas, N., 1973: Political Power and Sodal Classes. London: New Left Books. Poulantzas, N., 1978: State, Power, Sodalism. London: New Left Books. Powell, W. w.; DiMaggio, P. J., 1991: The New lnstitutionalism in Organizational Analysis. Chieago: University of Chieago Press. Pressman, J.; Wildavsky, A., 1973: lmplementation. Berkeley: University of Califomia Press. Pressman, 1.;Wildavsky, A., 1979: lmplementation, 2nd edn. Berkeley: University of Califomia Press. Pressman, 1.; Wildavsky, A., 1983: lmplementation, 3rd edn. Berkeley: University of Califomia Press. Radin, R, 2000: Beyond Machiavelli: Policy Analysis Comes of Age. Washington, DC: Georgetown University Press. Rein, M.; SebOn, D., 1994: Frame Reflection: Towards the Resolution of lntractable Policy Controversies. New York: Basie Books.

Rhodes, R. A. W. (ed.), 1992: Policy Networks in British Government. Oxford: Oxford University Press. Rhodes, R. A. w., 1997: Understanding Governance. Buekingham: Open University Press. Riehardson, 1., 1984: The use of hospita1 and medieal serviees in Australia: some policy issues, in M. Tatehell (ed.) Perspectives on Health Policy. Canberra: Australian National University Publie Affairs Committee. Riehardson,1.1. (ed.), 1982:Policy Styles in WesternEurope.London:Allen & Unwin. Riehardson,1. 1.; Jordan, A. G., 1979: Governing under Pressure. Oxford: Martin Robertson. Ripley, R.; Franklin, G., 1984: Congress, the Bureaucracy and Public Policy,. 2nd edn. Homewood, IL: Dorsey. Rose, N., 1999: Powers ofFreedom. Cambridge: Cambridge University Press. Rose, N.; Miller, P., 1992: Politieal power beyond the state: problematies of govemment, British Journal of Sociology 43(2), s. 172-205. Rose, R., 1993: Lesson-drawing in Pub/ic Policy: A Guide to Learning across Tzmeand Space. Chatham, NJ: Chatham House. Rosenau, 1. N.; Czempiel, E-O. (eds), 1992: Governance without Government: Order and Change in WorldPolitics. Cambridge: Cambridge University Press. Rossi, P. H.; Freeman, H., 1993: Evaluation: A Systematic Approach. Newburry Park, CA: Sage. Sabatier, P. A., 1986: Top-down and bottom-up approaches to implementation researeh: a critical analysis and suggested synthesis, Journal of Public Policy 6, s.21-48. Sabatier, P.A. (ed.), 1999: Theories ofthe Policy Process. Boulder, CO: Westview Press. Sabatier, P. A.; Jenkins-Smith, H. C., 1993: Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach. Boulder, CO: Westview Press. Sabatier, P.A.; Mazmanian, D., 1979: The eonditions of effeetive implementation: a guide to aehieving poliey objeetives, Policy Analysis 5, s. 481-504. Sawer,M., 1990: Sisters in Suits: Woman in Public Policy in Australia. Sydney: Al1en & Unwin. Sehaffer, R R, 1975: The problem of aeeess to publie serviees, Development and Change 6, s. 3-11. Sehaffer, B. B., 1977: On the polities of poliey, Australian Journal of Politics and History 23, s. 146-155. Sehaffer, B. R; Corbett, D. C., 1965: Dedsions. Melbourne: Cheshire. Sehattsehneider, E. E., 1960: The Semisovereign People: A Realisťs View of Democracy in America. New York: Holt, Rinehart and Winston.

Schmidt, M. R., 1993: Grout: altemative kinds of knowledge and why they are ignored, Public Administration Review 53, s. 525-530. SchOn,D. A., 1971: Beyond the Stab/e State. New York: Random House. Scott, W R., 1995: lnstitutions and Organizations. Thousand Oaks, CA: Sage. Scott, W R.; Meyer, J., 1991: The organization ofsocietal sectors: propositions and early evidence, in W W. Powell and P. 1. DiMaggio (eds) The New lnstitutionalism in Organizationa/ Ana/ysis. Chicago: University of Chicago Press. Short, S., 1997: Elective affinities: research and health policy development, in H. Gardner (00.) Hea/th Po/icy in Austra/ia. Melboume: Oxford University Press. Smith, G.; May, D., 1980: The artificial debate between rationalist and incremental models of decision-making, Policy and Politics 8, s. 147-161. Steinmo, S. (ed.), 1998: Taxpolicy. Aldershot: Edward EIgar. Stone, D. A., 1998:Policy Paradox and Politica/ Reason. Glenview, IL: Scott, Foresman & Co. Stone, D. A., 1997: Po/icy Paradox. New York: Norton. Streeck,W.; Schmitter,P. C. (eds), 1985:Privatelnterest Government.London: Sage. Swerissen, H.; Duckett, S., 1997: Health policy and financing, in H. Gardner (ed.) Hea/th Policy in Australia. Melboume: Oxford University Press. Taylor, S., 1984: Making Bureaucracies Think. Stanford, CA: Stanford University Press. Throgmorton, 1. A., 1991: The rhetorics of policy analysis, Po/icy Sciences 24, s.153-179. Truman, D., 1971: The Governmenta/ Process, 2nd edn. New York: Knopf. Uhr, J.; Mackay, K., 1992: Trends in program evaluation: guest editors' introduction, Austra/ian Journa/ 01Public Administration, Nr. 51, s. 433-435. Van Waarden, F., 1985: Varieties of collective self-regulation of business: the example of the Dutch dairy industry, in W Streeck and P. C. Schmitter (eds) Private lnterest Government. London: Sage. Van Waarden, F., 1992: Dimensions and types of policy networks, European Journa/ olPolitica/ Research 21, s. 29-52. Vos, E., 1999: lnstitutiona/ Frameworks 01 Community Hea/th and Salety Legis/ation. Oxford: Hart. Wallace, H. (ed.), 1986: Policy-making in the European Community, 2nd edn. Chichester: Wiley. Waish, P., 1995: Conlessions 01a Failed Finance Minister. Sydney: Random House. Walter, 1., 1986: The Ministers Minders: Persona/ Advisers in Nationa/ Government. Melboume: Oxford University Press. Wamsley, G. L.; Bacher, R. N.; Goodsell, C. T. et a/., 1990: Relounding Public Administration. Newbury Park, MA: Sage.

Weick, K. E., 1979: The Socia/ Psychology olOrganizing, 2nd edn. Reading, MA: Addison- Wesley. Weller, P., 2000: Introduction: in search of govemance, in G. Davis and M. Keating (eds) The Future olGovernance. Sydney: Allen & Unwin. Wholey, 1., 1981: Using evaluation to improve program performance, in R. A. Levine, M. A. Solomon, G-M. Hellstem and H. Wollman (eds) Eva/uation Research and Practice. Beverly Hi1ls, CA: Sage. Wholey, 1.; Hatry, 1. S., 1992: The case for performance monitoring, Pub/ic Administration Review 52(6), s. 604-610. Wildavsky, A., 1979: Speaking Truth to Power: The Art and Craft 01Policy Ana/ysis. Boston: Little, Brown. Wilensky, H., 1975: The We/fare State and Equality. Berkeley: University ofCalifomia Press. Wilson, W, 1887: The study of administration, Politica/ Science Quarterly 2, s. 197-222. Woodford, 1., 2001: Tree expert quits in disgust at clearing, Sydney Morning Hera/d, 19. březen. Yanow, D., 1996: How Does a PO/icy Mean? Washington, DC: Georgetown University Press.

Obsah

Předmluva Poděkování 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Proč si s ní dělat starosti? Jaká je její idea? A kdo vlastně tvoří politiku? Kde se politika dělá? K čemu politika je? Jaká je alternativa k politice? Co o ní říkají? Jak vypadá politika v praxi? Jak děláte politiku vy? Kam směřujeme?

Úvod do POLlCY Z anglického originálu Policy (second edition) vydaného nakladatelstvím Open University Press, Buckingham, 2002, přeložil Marek Salaquarda. Odborná spolupráce PhDr. Jiří Ogrocký Odpovědná redaktorka Jana Jančíková Sazba Bohdan Lukáš Vydalo nakladatelství Barrister & Principal Rybkova 23, 602 00 Brno www.barrister.cz. e-mail: [email protected] Tel.: 545211 015, fax: 545210 607 Brno 2005 1. vydání • Doporučená prodejní cena 225 Kč ISBN 80-86598-79-9