9927 Jelentés a Magyar Köztársaság 1998. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről A helyi önkormányzatok ellenőrzése (4. sz. füzet)
elszámolások különbözetei rendezésére - vonatkozó előírásait? ˇ A helyi önkormányzatokat 1998. évben megillető állami hozzájárulások, támogatások előirányzatai módosításánál és kiutalásánál az érdekelt központi államigazgatási szervek betartották-e a vonatkozó törvényi előírásokat? A Pénzügyminisztérium és a Belügyminisztérium a Magyar Köztársaság 1998. évi költségvetéséről szóló 1997. évi CXLVI. törvény, illetve annak mellékletében előírtak szerint döntött-e a működésképtelenné vált helyi önkormányzatok kiegészítő állami támogatásának felhasználásáról? ˇ A helyi önkormányzatok eleget tettek-e éves beszámolási és az azzal összefüggő egyéb elszámolási kötelezettségeiknek és azok megfelelnek-e a vonatkozó központi jogszabályok (törvények és rendeletek), valamint a saját önkormányzati rendeleteik és határozataik előírásainak? ˇ A beszámoló megbízható, hiteles képet nyújt-e az önkormányzat működéséről, gazdálkodásáról, vagyoni, pénzügyi helyzetéről? ˇ A helyi kisebbségi önkormányzatok költségvetési gazdálkodásuk, és az arról történő beszámolásuk során eleget tettek-e a jogszabályokban előírt és a települési önkormányzattal kötött együttműködési megállapodásban foglalt kötelezettségeiknek? ˇ Az auditálásra kötelezett önkormányzatoknál a könyvvizsgáló tevékenysége milyen hatással volt a képviselőtestület és a hivatali apparátus gazdálkodási munkájára. A zárszámadási vizsgálat 94 helyi és 32 helyi kisebbségi önkormányzat ellenőrzésére terjedt ki. Helyszíni vizsgálatot végeztünk továbbá a normatív állami hozzájárulások tekintetében 156, a cél- és címzett támogatások esetében 103, a központosított előirányzatok vonatkozásában pedig 81 helyi önkormányzatnál. Összesen 434 helyi és 32 helyi kisebbségi önkormányzatot ellenőrzött az ÁSZ a fenti körben. Továbbá vizsgálatot végeztünk a Belügyminisztériumban, a Pénzügyminisztériumban és a TÁKISZ-oknál, illetve a FÁKISZ-nál. A normatív állami hozzájárulások esetében az igénybevétel, a címzett és céltámogatások, valamint a központosított támogatások tekintetében pedig a felhasználás szabályszerűségének, célszerűségének minősítésére irányult az
ellenőrzés. Az említett témavizsgálatok összegzett megállapításait a jelentésbe beépítettük. Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban Áht.), valamint a költségvetés alapján gazdálkodó szervek beszámolási és könyvvezetési kötelezettségéről intézkedő 54/1996.(IV.12.) Korm.rendelet előírja, hogy az arra kötelezett önkormányzat a képviselőtestülete által elfogadott egyszerűsített tartalmú összevont beszámolót és a könyvvizsgálói jelentést minden év június 30-ig köteles megküldeni az Állami Számvevőszék részére. Június 30-ig 619 db könyvvizsgálói jelentés érkezett, melynek feldolgozása megtörtént, tapasztalatait a 3.5. rész tartalmazza.
Megállapítások
1. A helyi önkormányzati támogatások, hozzájárulások nyilvántartása, elszámolása 1.1. Az 1998. évi költségvetési előirányzatok és azok teljesítésének alakulása A helyi önkormányzatok támogatásai, hozzájárulásai a Magyar Köztársaság 1998. évi költségvetéséről szóló 1997. évi CXLVI. törvény 1. számú melléklet Belügyminisztérium fejezet 23. címén szerepelnek. A cím 1998. évi 409.955,9 millió Ft-os eredeti előirányzata év végére - 24.589,9 millió Ft-tal, 6%-kal 434.545,8 millió Ft-ra növekedett. Az előirányzat-módosítás a 23. cím 9. alcíméből 7 alcímet érintett. A költségvetési törvény és az Áht. egyértelműen rögzíti, hogy a helyi önkormányzatokat megillető támogatások és hozzájárulások közül melyek azok, amelyeknek az előirányzatai évközi megváltoztatásának jogát az Országgyűlés magának tartja fenn és melyek azok, amelyek esetében e jogosítványát átruházza a Kormányra, illetve annak tagjaira. A költségvetési törvény rendelkezik továbbá arról is, hogy mely támogatások és hozzájárulások teljesíthetők előirányzat-
módosítási kötelezettség nélkül. Néhány hozzájárulási jogcímnél pedig azt is meghatározza a törvény, hogy azok esetleges maradványával, mely támogatási jogcímet kell automatikusan megemelni. A Pénzügyminisztériumban és a Belügyminisztériumban végzett helyszíni ellenőrzések megállapításai szerint a helyi önkormányzatok támogatásai, hozzájárulásai előirányzatainak évközi módosításai a vonatkozó előírásoknak megfelelően, szabályosan történtek. Országgyűlési hatáskörben előirányzatmódosítás nem volt 1998. évben. A Kormány - lakossági adósságkezelési és árvízi védekezés támogatása címén - 600 millió Ft-tal növelte a helyi önkormányzatok részére eredetileg jóváhagyott központosított előirányzatok összegét. A különbözetként jelentkező 23.989,9 millió Ft-os előirányzatmódosítás miniszteri, illetve minisztériumi szinten történt. Ennek fedezetét az önkormányzatok különböző előirányzatokról történő lemondásai, az előző évi maradványok és az intézmények átadás-átvétele eredményeként jelentkező összegek teremtették meg. A Belügyminisztériumban vezetett előirányzat-nyilvántartások, valamint az 1998. évi költségvetés végrehajtásáról készített törvénytervezet 1. számú mellékletének számadatai szerint a helyi önkormányzatok támogatásai, hozzájárulásai cím 434.545,8 millió Ft módosított előirányzatával szemben a kiutalás 405.652,8 millió Ft volt, ami 93,4%-os teljesítésnek felel meg. Az előirányzat-maradvány 95%-át két alcím, a célés címzett támogatások, valamint a területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatások megtakarítása adja. Évközben ugyanis a legnagyobb összeggel e két alcím előirányzata növekedett az előző év maradványai következtében. A növekedés mértéke - az eredeti előirányzathoz viszonyítva - a cél- és címzett támogatásoknál 42,2%, a területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú támogatásoknál pedig 56% volt. A felhasználás adatai - a módosított előirányzatok tükrében - előbbieknél 59%-os, utóbbiaknál 81%-os - teljesítést mutatnak. A cél- és címzett támogatásoknál - az elmúlt évhez hasonlóan - még az eredetileg tervezett összeget sem használták fel. A vizsgált dokumentumok szerint a központosított előirányzatok és a kiegészítő támogatás egyes közoktatási feladatok ellátásához nevű alcímeken volt minimális (0,4%,
illetve 0,2%) előirányzat-túllépés, amit az 1997. évi CXLVI. törvény 42.§.(1) bekezdés a) és b) pontja megenged. A támogatási és hozzájárulási formánként a Belügyminisztériumban vezetett nyilvántartás előirányzati és teljesítési adatainak egyezniük kell a Magyar Államkincstárnál kimutatott, továbbá a helyi önkormányzatok által a pénzügyi információs rendszer keretében készített - a TÁKISZ-ok és az APEH-SZTADI által összesített - beszámolók vonatkozó támogatási és hozzájárulási adataival. Az előző évben végzett ÁSZ vizsgálat mind az előirányzatoknál, mind a teljesítéseknél tárt fel eltéréseket az előbbi rendszerek, illetve nyilvántartások vonatkozó adatai között. A Belügyminisztérium, a Magyar Államkincstár és a helyi önkormányzatok előirányzati és teljesítési adatai egyezőségének megteremtése érdekében az érdekelt minisztériumok - 1998. évben - a következő intézkedéseket tették: ˇ a cél- és címzett támogatások évközbeni visszafizetési rendjének a szabályozása a 9/1998. (I.23.) Korm. rendelet 21.§ (2) bekezdésében történt meg. ˇ Az önkormányzatokhoz a minisztériumoktól a tárgyévet követő évben érkező, de még a tárgyévre elszámolandó pótelőirányzatok elszámolásával kapcsolatos gondokat az Áht., illetve a végrehajtási rendeletének módosítása - ami 1999. január 1-től lehetővé teszi az önkormányzatok számára az előző évi előirányzatok megváltoztatását a következő év április 30-ig - megoldotta. (Ez 1998. évben még nem érzékeltette hatását, de 1999-től már kedvezően befolyásolja az adategyezőségek megteremtését.) ˇ A Pénzügyminisztérium és a Belügyminisztérium az 1998. évi zárszámadási munkálatok elvégzéséhez tájékoztatót adott ki. A körlevélben szabályozták a helyi önkormányzatokkal végzendő pénzforgalmi egyeztetések rendjét, határidejét, az egyeztetési pontokat, valamint megnevezték a feladat végrehajtásáért felelős munkaköröket. ˇ Az önkormányzatok által visszafizetett központosított támogatások összegéről a Belügyminisztérium havonta értesíti a megyei TÁKISZ-okat, hogy az egyeztetések alapján kezdeményezzék az érintett önkormányzatoknál az előirányzat
zárolását. Félévkor és év végén a Belügyminisztérium valamennyi TÁKISZ-nál egyezteti a megye önkormányzatainak előirányzatait. A TÁKISZ-ok részére megyei bontásban, önkormányzatonkénti részletezettségben az előirányzatokról a Győr-Moson-Sopron Megyei TÁKISZ, a teljesítésekről pedig az APEH-SZTADI küld félévente jegyzéket az egyeztetésekhez. A tett intézkedések hatására a Belügyminisztérium, a Magyar Államkincstár és a helyi önkormányzatok nyilvántartási rendszereinek adategyezőségében javulás tapasztalható. Valamennyi támogatási és hozzájárulási jogcímen az adategyezőséget azonban még teljes körűen nem sikerült megteremteni. A nyilvántartások azonos tartalmú adatai közötti eltérések legfőbb okai a következők: Az önkormányzatok különböző támogatások visszafizetésekor nem minden esetben kezdeményezik az előirányzatok módosítását. A TÁKISZ-ok ellenőrzése nem minden esetben szűri ki maradéktalanul a Belügyminisztérium és az önkormányzatok előirányzati és teljesítési adatainak az eltéréseit. 1.2. Központi hozzájárulások és támogatások igénylése és felhasználása A zárszámadási vizsgálat keretében a működésképtelenné vált helyi önkormányzatok kiegészítő támogatásának felhasználását ellenőriztük. Ezek tapasztalatait a negyedik alpont tartalmazza. Az első három alpontban szereplő megállapításokat a külön témavizsgálatok keretében készített önálló jelentésekből emeltük át a zárszámadási jelentésbe, ugyanígy az ezekhez kapcsolódó javaslatokat is. 1.2.1. Normatív állami hozzájárulás A helyi önkormányzatok forrás-finanszírozási rendszerében 1990. év óta meghatározó jelentőségű a normatív állami hozzájárulás, amely az 1998. évi költségvetési törvényben előirányzott hozzájárulások, támogatások 67,7%-át képviseli. A 410,0 milliárd Ft eredeti előirányzatból 277,5 milliárd Ft a normatív állami hozzájárulás és az azt kiegészítő támogatás. Az elmúlt években a normatív állami hozzájárulás összege nominálértéken évről-évre egyre csökkenő mértékben, de emelkedett (1997-ről 1998. évre 7,1%-kal). Ez az összeg a helyi önkormányzatok összes bevételeinek évente csökkenő
részarányát képviseli. Az inflációt figyelembe véve megállapítható, hogy a normatív állami hozzájárulások reálértéke is csökkent 1998. évben. A normatív állami hozzájárulások jogcímeit és összegét a központi költségvetési törvény 26 kiemelt előirányzatban, 56 fajlagos összeggel határozta meg. A helyi önkormányzatok az 1998. évi költségvetési beszámolójuk elkészítése során az elszámolást ennél sokkal részletesebben állították össze. Alkalmazniuk kellett a Belügyminisztérium, a Pénzügyminisztérium, valamint az érintett ágazati minisztériumok által közösen kialakított 210 tételes kódjegyzéket. A költségvetési törvényben meghatározottat jóval (3,75-szeres) meghaladó részletes (jogcímbontásos) adatkérés elsősorban közoktatási szakmai információk megszerzésére irányult, sok esetben párhuzamosan a statisztikai jelentésekkel. A normatív állami hozzájárulások indokolatlanul nagyszámú feldolgozási kódjait az Állami Számvevőszék évek óta folyamatosan kifogásolja, tekintettel arra, hogy a hozzájáruláshoz az önkormányzati törvényben foglaltak alapján a jogcímmel összefüggő felhasználási kötöttség nem kapcsolódik és nagymértékben megnehezíti az igénylésielszámolási rendszer áttekinthetőségét. Az elmúlt évekhez hasonlóan úgy az önkormányzatoknak, mint az ellenőrzés számára indokolatlan terhet jelentett a nagy tételszámú bonyolult feldolgozási kódszám-rendszer kezelése. A kívánt célt egy jobban áttekinthető, kevesebb tételszámú kódszámrendszer is teljesíthetné. Az 1998. évi költségvetési törvényben az egyes jogcímek tervezésére vonatkozó előírásokat az önkormányzati hivatalok nem teljes körűen tartották be. A Belügyminisztérium és a Pénzügyminisztérium illetékes főosztályai által kiadott tájékoztató csupán a törvényjavaslat 3. és 8. számú mellékletét tartalmazta, az egyes jogcímeknél nem hivatkozott a kapcsolódóan betartandó konkrét szakmai jogszabályi előírásokra, ezért végeredményben kevés érdemi (tartalmi) segítséget adott az igényléshez és a tervezéshez, valamint az elszámolások megalapozásához. Az elszámoláshoz ugyanazt a tájékoztatót, adatlapot használták az önkormányzatok, amely a tervezett és elfogadott központi költségvetés eltéréséből adódóan több tekintetben téves elszámolást okozott.
A felhasználási kötöttség nélkül, de konkrét feladatellátáshoz feladatmutató alapján elszámolási kötelezettséggel - biztosított állami hozzájárulásoknál a feladatorientáltság növelése figyelhető meg a szakmai jogszabályi előírások szaporodása következtében. A felhasználási kötöttséggel biztosított kiegészítő támogatások esetében elméletileg kvázi feladatfinanszírozás van, de az elszámolható költségek körének és módjának részletes központi és helyi meghatározatlansága következtében a feladatokra fordított közvetlen és közvetett kiadások nem állapíthatók meg, nem mérhetők egyértelműen. A felhasználás megfelelő dokumentálása és ellenőrzése csak a könyvtári ellátás és informatikai oktatás jogcím esetében volt megvalósítható. A többi jogcím esetében - mivel nem egyértelműen elhatárolható részfeladatot, kiadást érintenek erőltetett a túlnyomórészt kiadás-arányosításon alapuló utólagos dokumentálás, ezért célszerűtlen a felhasználási kötöttség fenntartása. A normatív állami hozzájárulások tervezési, elszámolási és ellenőrzési feladatait jelentősen megnehezítette az egyes iskolatípusokon belüli évfolyambontás, az oktatási törvény szerinti régi rendszerű, és a közoktatási törvény vagy egyedi engedély szerinti új rendszerű elméleti és gyakorlati képzés elkülönítése, az un. “Egyéb közoktatási hozzájárulások”-nál az azonos támogatási összegű és jogcímű hozzájárulások egyes intézménytípusok szerinti megbontása, valamint a szabályozás pontatlansága. A túlrészletezett tételek (kódszámok) következtében gyakran előfordult, hogy a kódszám téves megállapítása, vagy hibás számítógépes rögzítése az egyik kódszámnál jogtalan elszámolást, míg másik kódszámon pótlólagos hozzájárulást okozott. A normatív állami hozzájárulások jogcímeinek szabályozása, kapcsolódó összegeinek tervezése, elszámolása az 1996. évet érintő vizsgálat alapján megfogalmazott ÁSZ javaslat ellenére nem egyszerűsödött. A normatívánkénti szabályozás hiányosságainak egy része megmaradt. A közoktatási statisztikai jelentések adattartalma jelenleg sem alkalmas, illetve nincs összhangban és nem elegendő a normatív állami hozzájárulás túlzottan részletes mutatószámainak a képzésére.
A jogtalanul igénybe vett 395,9 millió Ft normatív állami és a 14,0 millió Ft pótlólagosan kiutalandó hozzájárulást az 1. sz. melléklet tartalmazza. 1.2.2. Címzett és céltámogatás Az Országgyűlés az önkormányzatok beruházási feladataihoz nyújtandó címzett és céltámogatásokról, a központi pénzeszközök hatékony és ellenőrizhető felhasználásának igényével, az önkormányzatok fejlesztési tevékenysége stabilitásának megteremtése érdekében 1992. év decemberében alkotta meg a helyi önkormányzatok címzett és céltámogatási rendszerét szabályozó LXXXIX.törvényt (Cct). A törvény végrehajtására jelent meg a helyi önkormányzatok címzett és céltámogatásának igénylési, döntés-előkészítési és elszámolási rendjéről szóló 46/1993. (III.17.) Korm. rendelet. A címzett és céltámogatási rendszer működésének tapasztalatai - közöttük az ÁSZ korábbi vizsgálatai alapján tett javaslatok hasznosítása - szükségessé tette a támogatási rendszer felülvizsgálatát és korszerűsítését. A korszerűsítés 1997-ben megtörtént, célja az volt, hogy a támogatás rendje alkalmazkodjon a megváltozott körülményekhez, egyszerűsödjön és ellenőrizhetőbbé váljon. Többek között a döntés-előkészítés és a megalapozottság érdekében előírták a megvalósíthatósági tanulmány elkészítését, egyértelműen szabályozták a vissza nem igényelhető ÁFA esetében a visszaigénylés pénzügyi következményeit, a címzett támogatások értékhatárát. A szabályozás egyes elemei teljes körűen 1999. január 1-től fejtik ki hatásukat. Az előirányzatok felhasználása tekintetében az Állami Számvevőszék vizsgálatai kedvezőtlen jelenségre hívták fel a figyelmet. A Cct. bevezetésének második évétől kezdődően az éves maradványok jelentős emelkedést mutatnak: a címzett és céltámogatásoknál együttesen az 1994-95-ben az év végi kimutatott, fel nem használt pénzeszközök aránya 21-24%-ot tett ki, 1996-97. évben ez az arány már 47%-ra növekedett. A számadatok azt mutatták, hogy összességében a tárgyévi maradvány javuló: 43,1%, azonban a céltámogatásoknál a fel nem használt pénzeszközök minden korábbi évet meghaladóan 58,9%-ra emelkedtek. A maradványok keletkezésének meghatározó oka az, hogy a fejlesztések előkészítettsége, főként a pénzügyi megalapozottság tekintetében nem volt megfelelő.
Az önkormányzatok a beruházáshoz szükséges saját pénzügyi forrást nem teljes körűen, vagy egyáltalán nem tudták biztosítani. Ennek több oka volt: egyrészt az önkormányzatok céltámogatási igénybejelentését továbbra is a befogadtatási szándék érvényesítése jellemezte, ezzel összefüggésben saját pénzügyi teljesítőképességüket túlbecsülték, másrészt a fejlesztések céltámogatása, illetve aránya csökkent. Az önkormányzatok a saját forrás megteremtéséhez az elkülönített és egyéb állami pénzalapokból igényelhető támogatásokra is számítottak, ugyanakkor ezek elbírálása a céltámogatástól időben is és rendszerében is eltérően történt. Az önkormányzatok kivárták az egyéb állami támogatások pályázatának az eredményét, ettől tették függővé egy-egy beruházás megindítását. Kedvezőtlen elbírálású pályázat esetén veszélybe került a beruházás megindítása. A fejlesztések mintegy felének megvalósítása nem tekinthető tervszerűnek. A helyi önkormányzatoknál 1998. év végén az országos összesített adatok alapján a címzett és céltámogatások összes maradványa 27.284,7 millió Ft volt (ez 43,1%). E maradvány döntő hányada, 21.385,5 millió Ft a szennyvízelvezetés- és tisztítás ágazatában keletkezett. A jogtalanul igénybe vett 469,7 millió Ft cél és címzett támogatás visszafizetésének és az 1080 millió Ft lemondásának, valamint a 110,4 millió Ft Céltámogatási Kigészítő Keret (Ckk) előirányzat lemondásának részletezését a 2., 3., 4. és 5. sz. mellékletek tartalmazzák. 1.2.3. Központosított előirányzatok Az önkormányzatok forrásorientált szabályozási rendszerének kiegészítő elemét képező központosított előirányzatok évenként eltérő számban és tartalommal bővítik a támogatottak bevételi forrásait. A támogatások a normatív finanszírozás keretében nem kezelhető egyedi helyzetek, helyi sajátosságokból adódó feladatok megoldását, a pénzügyi szabályozás feltételeinek változása következtében egyre inkább az aktuális társadalompolitikai feladatok megvalósításának elősegítését szolgálják. A központosított előirányzatok jogcímének és mértékének változásai jól tükrözik az elmúlt években végbement társadalmi, gazdasági változások és a csaknem minden területre kiterjedő intenzív jogi szabályozás hatását, az önkormányzatok feladatellátásnak bővülését. Évenkénti szerkezeti módosulásai időszakról időszakra jól
mutatják a támogatandó célok súlyának, fontosságának változása mellett, a szabályozórendszer kiforratlanságát, az igények és lehetőségek összhangjának megteremtésére irányuló törekvéseket. A központosított előirányzatok összege 1998-ban az önkormányzatoknak biztosított állami támogatások, hozzájárulások és az átengedett személyi jövedelemadó 9%-át tette ki az előző évi 7,4%-kal szemben. Míg az említett források 18,4%-kal nőttek az 1997. évihez képest, addig az eredeti központosított előirányzatok növekedése 44,3%-os volt. A nagy arányú növekedést elsősorban a jövedelempótló támogatás jogcím megjelenése, valamint az oktatás támogatásának 3,5 milliárd Ft-os emelkedése eredményezte. Az igénybe vett előirányzatok 53%-át a szociális jellegű, 21%-át a közoktatási feladatokra juttatott, 9%-át pedig a közművekhez kapcsolódó támogatás tette ki. A központosított előirányzatok igénybevételének és felhasználásának rendjét számos külön törvény, kormányrendelet, miniszteri rendelet és évente megjelenő közlemény szabályozta. Jelentős többlet-adminisztrációt okoztak az igénylések és a felhasználási kötöttségből fakadó számviteli feladatok. Mindehhez esetenként a hatásait kellően nem mérlegelő, vagy hiányos jogi normák is társultak. Részben a fentiekből adódik, hogy a támogatási igénybejelentéseket az önkormányzatok 75%-a a jogszabályi előírásoknak megfelelően és megalapozottan nyújtotta be, az igények dokumentáltsága azonban hiányos. A feltárt hibák az önkormányzatok ellenőrző tevékenységével kiszűrhető lett volna, de sem a belső, sem pedig a felügyeleti ellenőrzés nem, vagy alig működött a vizsgált egységeknél. A felügyeleti ellenőrzés hiányát jelzi, hogy még a költségvetési beszámoló készítéséhez kapcsolódóan sem számoltatták el az intézményeiket; az általuk szolgáltatott adatokat felülvizsgálat nélkül elfogadták. Összességében 32,6 millió Ft összegű központosított támogatás jogosulatlan lehívását állapítottuk meg (a 6., 6/a. és a 7. sz. mellékletek szerint), de vizsgálat közben már az önkormányzatok egy része maga is korrigálta az elszámolásait és a visszafizetésekről intézkedett.
1.2.4. A működésképtelenné vált helyi önkormányzatok kiegészítő támogatásának felhasználása Az 1998. évi költségvetési törvény 18. §-a szabályozza a működésképtelenné vált helyi önkormányzatok kiegészítő támogatását, amelyet a törvény 6. számú mellékletében foglalt feltételek szerint két jogcímen igényelhettek: ˇ az önhibáján kívül hátrányos helyzetben lévő helyi önkormányzatok forráshiányának rendezésére, ˇ a tartósan fizetésképtelen helyzetbe került helyi önkormányzatok gondjai átmeneti kezelésére. 1.2.4.1. A forráshiányos helyi önkormányzatok támogatása Az önhibáján kívül hátrányos helyzetben lévő helyi önkormányzatok támogatására a költségvetési törvény szerint eredetileg 6.700 millió Ft állt rendelkezésre. Ez az összeg az év során 7.713,5 millió Ft-ra emelkedett. A 15%-ot meghaladó növelésre az önkormányzatok által lemondott normatív állami hozzájárulások, illetve cél- és címzett támogatások, valamint a tartósan fizetésképtelen önkormányzatok támogatására fel nem használt összegek átcsoportosítása nyújtott fedezetet. A felhasználás a módosított előirányzattal azonos összegű volt. Az önkormányzatok - a költségvetési törvény 6. számú mellékletében foglaltaknak megfelelően - 1998. évben is két alkalommal nyújthatták be ezirányú támogatási kérelmeiket a TÁKISZ-okhoz, április 30-ig és szeptember 30-ig. A támogatások igényléséhez a Pénzügyminisztérium és a Belügyminisztérium 1998. márciusában, együttes útmutatót adott ki. A kérelmek megalapozásának, vizsgálatának, elbírálásának új elemei jelentős mértékben segítették az e célra szolgáló keret megalapozott felhasználását. Az első ütemben 867 támogatási igény érkezett az önkormányzatoktól. A TÁKISZ-ok a forráshiány számítások felülvizsgálatát - a rendelkezésükre álló 30 napon belül elvégezték és rövid elemzéssel ellátva továbbították azokat a Pénzügyminisztériumba. A TÁKISZ-ok az első ütemben 37 db támogatási igény elutasítását, 597 db-ot a kérelemben szereplőnél alacsonyabb, 105 db-ot annál magasabb, míg 128 db-ot az igénynek megfelelő összeggel történő elfogadását javasolták.
A támogatás elbírálásának döntés-előkészítési szakaszában a pénzügyminiszter-belügyminiszter együttes javaslatát bemutatták az Országgyűlés Önkormányzati és Rendészeti Bizottságának. A testület javasolta a minisztereknek, megyei önkormányzatok igényeinek újbóli felülvizsgálatát, azok sajátosságainak - különös tekintettel az 1998. évben belépő új szervek és ifjúságvédelmi feladatok többletterhei figyelembevételével. A minisztériumok a felülvizsgálatuk során további 35 igényt utasítottak el, így az összes elutasítás 72 db, az igények 8,3%-a volt. A jóváhagyott támogatások száma pedig 795 db, 91,7% volt. Az első ütemben beérkezett 11.079 millió Ft összegű támogatási igényt - amely az e célra biztosított eredeti előirányzatot 65%-kal haladta meg - a TÁKISZ felülvizsgálat 7.714 millió Ft-ra csökkentette. A minisztériumok felülvizsgálata után, a miniszterek döntése alapján pedig már csak 5.643 millió Ft került odaítélésre, ami az önkormányzatok által jelzett igény 50,9%-a. A támogatásra javasolt önkormányzatok 39,5%-a két - Borsod-Abaúj-Zemplén, illetve SzabolcsSzatmár-Bereg - megyéből került ki. Ők kapták az első ütemben megítélt összeg 38,1%-át. A támogatásra javasolt forráshiányos önkormányzatok 93,5%-a község, ezeknek pedig a 62,9%-a 1.000 fő alatti, 29,8%-a 1.000-5.000 fő lélekszám közötti település. A forráshiány miatti támogatás 61,5%-át a községek kapták. Az 1998-ban forráshiányos önkormányzatok - az 1998. évi költségvetési törvény 26.§. (2) bekezdése alapján - utólagos elszámolási kötelezettség mellett, finanszírozási előleget vehettek igénybe a kiegészítő támogatás terhére. Az említett törvény szerint a finanszírozási előleg összege nem lehetett több, mint az önkormányzat részére 1997. évben folyósított kiegészítő támogatás 50%-a. Az 1998. évi költségvetési törvény kamattal sújtotta a finanszírozási előleg jogosulatlan igénybevételét. Finanszírozási előleget 1998. évben 543 önkormányzat 2.520,7 millió Ft összegben vett igénybe. Az 543 önkormányzat közül 4
támogatási igényt nem nyújtott be 1998-ban, de a finanszírozási előleget igénybe vette. 15 önkormányzat kiegészítő állami támogatási igénye pedig elutasításra került. A 19 önkormányzatnak így 127,1 millió Ft-ot kellett -kamatfizetési kötelezettség mellett visszafizetnie, ami az összes folyósított előleg 5,6%-a. A második ütemben 224 önkormányzat igényelt támogatást, ebből csupán 74 (33%) volt az új igénylő, 150 (67%) az első ütemben részben, vagy egészben elutasított kérelmének a felülvizsgálatát kérte. A számítások 31 önkormányzat forráshiányát nem támasztották alá, ezért kérelmüket elutasították, támogatásban 193 önkormányzat részesült. Az elutasított és a támogatott kérelmek aránya ebben az ütemben tehát 14%, illetve 86% volt. A második ütemben 4.909 millió Ft összegű támogatási igény érkezett, ami TÁKISZ felülvizsgálat alapján 2.872,9 millió Ft-ra mérséklődött. A minisztériumok felülvizsgálata után végül is 2.070,5 millió Ft támogatást hagytak jóvá a miniszterek, ami az igényelt összeg 42%-a. A támogatásban részesült önkormányzatok 79,4%-a község volt, ők kapták az összeg 24,9%át. Az önhibáján kívül hátrányos helyzetben lévő önkormányzatok támogatásának igényléséhez készített - 1998. márciusában kiadott - útmutatóban a minisztériumok úgy rendelkeztek, hogy a második ütemben csak azok az önkormányzatok terjeszthetnek fel támogatási kérelmet, amelyek az első ütemben nem nyújtottak be. Tehát az útmutató az első ütemben részben, vagy egészben elutasított kérelmek második ütemben történő felülvizsgálatára nem adott lehetőséget, kivéve, ha az első ütemben benyújtott igénybejelentés számítási hibás volt és azt a felülvizsgálat nem szűrte ki. Ezzel szemben a második ütemben beadott kérelmek felülvizsgálatához kiadott 1998. augusztus 24-én kelt, TÁKISZ-oknak címzett PM-BM levél megengedte az első ütemben részben vagy egészben elutasított önkormányzatok forráshiányának az újbóli áttekintését. Ezen intézkedés a felülvizsgálat szempontjait is megváltoztatta az első ütemben alkalmazotthoz viszonyítva. Új elemként lehetett figyelembe venni “a bevételek várható teljesítésének alakulását” a második ütemben a forráshiány megítélésénél. Ez oldotta az első ütemben alkalmazott szigorú elbírálást, aminek következtében az első és a második ütemben nem azonos
“mérce” alapján történt a forráshiány megállapítása, illetve a támogatás odaítélése az önkormányzatok részére. Az útmutatóban rögzítettektől eltérően a második ütemben nemcsak azok az önkormányzatok kértek és kaptak támogatást, akiknek számítási hibás volt az első igénybejelentése, hanem azok is, akik forráshiányukat a várható bevételek alapján bizonyítani tudták. Az első ütemben - a szigorú elbírálás során részben, vagy egészben - elutasított önkormányzatok közül 150 kérte forráshiányának az új szempont szerinti felülvizsgálatát. A másodszor pályázók közül 131 önkormányzat (87,3%) forráshiányát jogosnak ítélték, s csupán 19 önkormányzat (12,7%) forráshiánya nem felelt meg az új feltételrendszernek. A helyszíni vizsgálatok megállapításai szerint a kiegészítő támogatási igények és az azokhoz csatolt dokumentációk (egy kivételével) megfeleltek a törvényi előírásoknak és valós adatokat tartalmaztak. A települések képviselő testületei mindenütt határozatban nyilatkoztak azokról az adatokról, tényekről, amelyeket a törvény és az útmutató a támogatás igényelhetőségének feltételéül előírt számunka. Az 1998. évre elfogadott költségvetési rendeletek számadatai a vizsgált önkormányzatoknál alátámasztották a forráshiány fennállását. A vizsgált önkormányzatok 922.617 ezer Ft támogatási igényt jeleztek, a pénzügyminiszteri és belügyminiszteri együttes döntés alapján az érintett települések 303.594 ezer Ft állami támogatáshoz jutottak. Az ellenőrzött 29 önkormányzat közül csupán egy - Nagyecsed város -- igényét utasították el. Az ellenőrzött forráshiányos önkormányzatok 24%-a élt az 1998. évi költségvetési törvény 26.§.(2) bekezdése által biztosított finanszírozási előleg igénybevételének lehetőségével. Ezek mindegyike jogszerű volt. Pest Megyei Önkormányzat 1998. első 40 millió Ft finanszírozási előleget vett igénybe. Az önkormányzat az 1998. év első fordulójában beadott 200 millió Ft-os kiegészítő támogatási kérelme sikertelen volt. Emiatt a 40 millió Ft finanszírozási előleget és annak 6 millió Ft kamatát a költségvetési törvény 26.§.(2) bekezdése alapján vissza kellett fizetnie. Az
önkormányzat megismételt kérelme alapján azonban az 1998. évi második fordulóban 123 millió Ft kiegészítő támogatásban részesült. Ez utóbbi az, ami okozza a jogi szabályozás dilemmáját. Ugyanis az 1998. évi költségvetési törvény 26.§.(2) bekezdése alapján “Amennyiben az első alkalommal megállapított forráskiegészítő támogatás összege kisebb, mint az igényelt előleg, akkor a jogtalanul igénybe vett előlegkülönbözetet - az előleg folyósításától a támogatás folyósításának megkezdéséig számított, a költségvetési évet megelőző év átlagos jegybanki alapkamata kétszeresével növelten - a nettó finanszírozásba tartozó források terhére kell elszámolni.” Az említett és a hasonló esetekben a törvényi szankció túlzó, hiszen az önkormányzat kiegészítő támogatásra való jogosultságát - időbeni késéssel - az arra hivatottak elismerték. 1.2.4.2. A tartósan fizetésképtelen helyzetbe került helyi önkormányzatok átmeneti támogatására szolgáló előirányzat felhasználása Az 1998. évi költségvetési törvényben e célokra 500 millió Ft volt tervezve, melyből 450 millió Ft-ot - évközben átcsoportosítottak a forráshiányos helyi önkormányzatok támogatására szolgáló előirányzatba. Az 50 millió Ft módosított előirányzatból pedig 24,1 millió Ft kifizetés történt, tehát annak 48,2%-át felhasználták. E keretből három címen kaphattak támogatást a helyi önkormányzatok: ˇ A visszterhes kamattámogatás iránti kérelmet az az önkormányzat nyújthatta be, amely a helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárásáról szóló 1996. évi XXV. törvényben szabályozott eljárás keretében az egyezséget pénzintézeti hitellel teremtette meg. Ezen a címen az önkormányzatok nem igényeltek támogatást. ˇ Az érintett önkormányzatok - az adósságrendezési eljárás megindítását követően, az adósságrendezési eljárás időtartama alatt - a forráshiányból eredő jelentős ellátóképesség-csökkenés esetén működési támogatást igényelhettek. Ezen a jogcímen három település (Bakonszeg, Domaháza és Somogyudvarhely) kért támogatást.
Mindhárom önkormányzat válságköltségvetést fogadott el. A minisztériumok megvizsgálták a források feltárására és a kiadások csökkentésére tett intézkedéseket. A döntésről és annak indokolásáról a belügyminiszter és a pénzügyminiszter közös levélben értesítette, külön-külön, mindhárom önkormányzatot. Somogyudvarhely önkormányzat kérelmének támogatását jogszabályi lehetőség hiányában elutasították. Bakonszeg Község Önkormányzata az 1998. évi költségvetési rendeletében 40.500 ezer Ft-ban határozta meg a forráshiány összegét. Az önkormányzat 1998-ban 10.458,5 ezer Ft finanszírozási előleget vett igénybe. A kérelem felülvizsgálata után a miniszterek ezt az utóbbi összeget hagyták jóvá működési támogatásként a település részére. Domaháza Község Önkormányzata az 1998. évi költségvetési rendeletében a működési forráshiány összegét 6.854 ezer Ft-ban fogadta el. A miniszterek ezt az összeget hagyták jóvá részére működési támogatás címén. ˇ A helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárásában közreműködő pénzügyi gondnokok díjazására szolgáló keretből három önkormányzat kért és kapott 1998-ban állami támogatást. Ilyen címen Bakonszeg 2.500, Bátorliget 2.500 és Nágocs 1.800 ezer Ft támogatásban részesült. A minisztériumok - a helyszíni vizsgálat tapasztalatai alapján e támogatások odaítélésénél a költségvetési és a helyi önkormányzatok adóságrendezési eljárásáról szóló 1996. évi XXV. törvény végrehajtásának egyes kérdéseiről szóló 95/1996. (VII.4.) Korm.rendelet szerint jártak el. 1.3. A fővárosi és a fővárosi kerületi önkormányzatok közötti forrásmegosztás tapasztalatai Az Országgyűlés Önkormányzati és Rendészeti Bizottsága ülésén felvetődött annak igénye, hogy a fővárosi és a kerületi önkormányzatok közötti forrásmegosztás működését az ÁSZ tekintse át, e feladatot az 1998. évi zárszámadási vizsgálat keretében elvégeztük.
Az Ötv. 64. § (1) bekezdése szerint az önkormányzati bevételek a fővárosi és a kerületi önkormányzat által ténylegesen gyakorolt feladat- és hatáskör arányában illetik meg a fővárosi, illetve a kerületi önkormányzatokat. A törvény ugyanakkor csak a 64. § (4) bekezdésében felsorolt bevételek tekintetében ad a fővárosi közgyűlésnek felhatalmazást arra, hogy azok megosztásáról döntsön a kerületi képviselőtestületek véleményének kikérésével. E bevételek nem kapcsolhatók közvetlen feladatellátáshoz, mint az önkormányzatokat feladatmutató alapján közvetlenül megillető normatív központi hozzájárulások. A jogszabályi útmutatás hiányán kívül a fővárosi közgyűlés sem alakított ki a forrásmegosztás elveiről, a megosztandó forrásokkal ellátandó feladatok köréről koncepciót, ezért a Főpolgármesteri Hivatal 1991-ben a saját szakmai megítélése szerint a rendelkezésre álló adatok figyelembevételével alakította ki a forrásmegosztásnál alkalmazott számítási metodikát, amit a közgyűlés is elfogadott. Alapelvként a minden érintett önkormányzat által végzett alapfeladatellátásban való részesedéssel arányos forrás biztosítása szerepelt. Ettől eltérő az 1995-től fővárosi szinten kivetett idegenforgalmi adó elosztásának módja. A törvény csak általánosságban és nem konkrétan határozta meg a forrásmegosztásnál figyelembe veendő önkormányzati helyi adóból származó bevételeket. Az egyéb helyi adókból csak a fővárosi hatáskörben kivetett iparűzési adót vonták be a forrásmegosztási számításokba, a kerületi önkormányzatok által kivetett helyi adókat nem, így a kerületek ez utóbbiakból adódó eltérő adottságait, lehetőségeit nem kompenzálják a forrásmegosztás során. Az elosztási rendszer 1996-ban végrehajtott módosítása során az iparűzési adó egy részének elkülönítésével kialakították azt a céltámogatási rendszert, amelynek köre évről évre változott. Ezen belül a forráshiányos önkormányza-tok támogatására, a működési forráshiány részbeni fedezetére hozták létre a Támogatási Alapot. A forrásmegosztási számításokhoz meghatározták az alapfeladatok körét, s az ezekhez kapcsolódó szakfeladatokat. Az 1998. évi forrásmegosztáshoz - a kialakított módszer szerint - az 1997. évi költségvetési szakfeladatonkénti adatokból a tervezett mutatószámok figyelembevételével - az adott feladatra tervezett intézményi működési bevétel levonásával -
kiszámításra került a feladathoz rendelhető átlagos fővárosi ráfordításigény, vagyis a fővárosi átlag-normatíva, amely a további számítások alapját képezte. Az átlag-normatíva segítségével kiszámították a kerületek és a fővárosi önkormányzat alapfeladatainak támogatásigényét, majd ennek a rendelkezésre álló forrásokkal való egybevetése után kiszámították az egyes önkormányzatok részesedését a felosztható bevételekből. Ezáltal valamennyi önkormányzat olyan mértékben részesedik a megosztandó forrásokból, hogy az alapfeladataik működtetéséhez a fővárosi átlagnormatívával számított fedezet rendelkezésre álljon (a megosztott forrásokat a 10., a kerületenkénti bontását pedig a 11. sz. melléklet tartalmazza). Nem a forrásigény, hanem a közgyűlés által megállapított - egy utólag pontosan fel nem tárható alkufolyamat során kialakított - támogatási mérték alapján határozták meg az igazgatási feladatok fővárosi normatíváját. A hozzá kapcsolódó, szakfeladatokon tervezett kiadásoktól független összeg meghatározását az indokolta, hogy ezeken a szakfeladatokon nemcsak alapfeladat jellegű kiadások szerepelnek. A Támogatási Alap felosztása során a forráshiány kiszámításának módszere annyiban tér el a forrásmegosztás számításától, hogy a költségvetési beszámoló teljesítési adataiból indul ki és a fővárosi átlag-normatíva számítása során az intézményi bevételeket nem vonják le. A forráshiány számításánál - a forrásmegosztás számítási metodikájától eltérően - a lakásfenntartáshoz szükséges átlagnormatívát is figyelembe veszik. A Támogatási Alap működési rendjére, az igénylés tartalmára, formájára évente a főpolgármester intézkedést ad ki. A fővárosi és a kerületi önkormányzatok rendelkezésre álló források (beleértve a helyi adókból származó és a helyiség bérbeadásából eredő bevételeket) nincsenek arányban a kötelező feladatok forrás igényével. Főváros-kerület és kerületkerület viszonylatokban is jellemző az aránytalanság. További “hibaforrásokat” jelent a tényadatok figyelmen kívül hagyása a forrásmegosztás során. Első lépésben célszerű lenne összehasonlíthatóvá tenni a forrásmegosztásnál és a Támogatási Alap felosztásánál alkalmazott fővárosi átlagnormatívákat, a későbbiekben pedig megfontolandó lehet -
megfelelő számítástechnikai háttér biztosításával - a tényszámok figyelembe vétele a forrásmegosztásnál is. A kerületi önkormányzatok a forrásmegosztási rendelettervezetet észrevételezésre a jogszabályi határidőn belül megkapták. Ez a határidő a kerületi önkormányzatok véleménye szerint nem elegendő arra, hogy észrevételük kellően megalapozott számításokkal alátámasztott legyen. A megadott határidőn belül 1998-ban 15 önkormányzat képviselő-testülete véleményezte az elosztási javaslatot. Hét kerületi önkormányzat csak az észrevételei figyelembevétele esetében támogatta, hét további nem fogadta el, egy kerület pedig megtárgyalta, de határozatot nem hozott. A kerületek főleg az igazgatási normatíva tényleges ráfordítási arányokhoz való igazítását javasolták, kezdeményezték a lakosságszámtól eltérő vetítési alap használatának megvizsgálását is, ezen túlmenően többen említették a lakásfenntartási kiadásoknak a forrásmegosztás rendszerébe való illesztésének, valamint a településüzemeltetési normatíva természetes alapokra való helyezésének szükségességét. A közgyűlés 1998. évben a módosító indítványok közül elfogadta, hogy a kerületi igazgatási feladatok normatíváját állandó lakosonként 500 Ft-tal, 15 %-kal megemeljék az előterjesztésben szereplő 3300 Ft-os fajlagos összeghez képest. Ennek forrása részben az iparűzési adó többletbevétele, részben a fővárosnak juttatott források csökkentése volt. Ezen kívül határozatot hoztak a forrásmegosztási rendszer korszerűsítési munkájának folytatásáról is, amire azonban 1998-ban nem történt intézkedés. A fővárosi forrásmegosztásba bevont összes forrás 1996. és 1998. között 30,6 milliárd Ft-tal, 31,6%-kal nőtt, míg a törvény szerint megosztandó bevételek csak 18,9 milliárd Ft-tal, 28,1%kal. A megosztott bevételekből a kerületek részaránya növekedett: az 1996. évi 47,8%-ról 1998-ra elérte az 50,3%-ot azzal, hogy e bevételek növekedése a kerületeknél 34,8%-os volt e két év alatt, míg a fővárosi önkormányzatnál 21,9%-ot tett ki (lásd 10. számú melléklet). A rendszer korszerűsítése 1999-ben megkezdődött, mely szerint fokozatosan kívánják kiterjeszteni a normativitást a forrásszükséglet, a rendelkezésre álló források és a megosztási módszerek területén. 1999. novemberéig modell számításokkal kívánják megalapozni az igazgatási, a település-üzemeltetési és
a lakásfenntartási feladatok számbavételénél alkalmazandó naturális mutatószámokat. Az ÁSZ álláspontja a szakértői munkát részletes számszaki elemzéssel, ún. hatásvizsgálattal kell megalapozni, mivel több milliárd Ft “újraelosztásáról” van szó.
2. Az 1997. évről áthúzódó kötelezettségek teljesítése A Magyar Köztársaság 1997. évi költségvetésének végrehajtásáról szóló 1998. évi XLVIII. törvény 8. §-a írja elő azokat a feladatokat, amelyeket a Pénzügyminisztériumnak, a Belügyminisztériumnak és az érintett helyi önkormányzatoknak az 1997. évről áthúzódó kötelezettségeik rendezése ügyében meg kellett tenniük. A törvény támogatási és hozzájárulási formánként összevontan, míg az annak felhatalmazása alapján kiadott 31/1998. (XII.1.) PM-BM együttes rendelet önkormányzatonkénti részletezettségben tartalmazza a helyi önkormányzatok és a központi költségvetés között 1997. december 31-én fennálló követelések és kötelezettségek összegeit. A törvény rögzíti ezek rendezésének módját, határidejét, kamatfizetési kötelezettségek esetén pedig azok mértékét és számítási metodikáját is. A Pénzügyminisztérium és a Belügyminisztérium a törvényben előírt kötelezettségét teljesítette. Határidőben gondoskodtak a központi költségvetést terhelő elszámolási különbözeteknek az önkormányzatok részére történő kiutalásáról. A fizetési kötelezettségüket nem, vagy csak részben teljesítő önkormányzatok tartozásainak - a nettó finanszírozás keretében történő - levonásáról szintén intézkedtek. Az 1997. évi zárszámadási törvény elfogadását követően a két minisztérium intézkedett a Magyar Államkincstár felé az önkormányzatok még fennálló befizetési kötelezettségének rendezése ügyében. 814 önkormányzat összesen 715,3 millió Ft tartozásának levonását kellett kezdeményeznie az illetékeseknek, melyből az 1999. február havi nettó finanszírozás keretében csupán 244,9 millió Ft (34,2%) elvonása valósult meg. A fennmaradó összeget a Kincstár előjegyezte követelésként, aminek a levonására a következő hónap(ok) nettó
finanszírozása során kerülhetett és kerülhet sor az Áht. jelenlegi előírása szerint. A két minisztériumban végzett helyszíni ellenőrzés tapasztalatai szerint a zárszámadási törvény végrehajtása során a PM-BM-Kincstár-TÁKISZ-ok együttműködési, kölcsönös tájékoztatási, egyeztetési folyamataiban - az előző évi számvevőszéki javaslatok elfogadása és alkalmazása eredményeként is - előrelépés tapasztalható. A befizetési kötelezettségét késedelmesen teljesítő önkormányzatokkal szemben a törvényi szankciót alkalmazták. A feldolgozási program 1998-tól a visszafizetendő összegekhez kapcsolódó kamatokat elkülönítetten kezelte, így azok összegét az 1999. február havi nettó finanszírozás keretében a Kincstár levonta. Az önkormányzatok elszámolási fegyelmében viszont nem érzékelhető javulás. Továbbra is gyakoriak, hogy nem a megjelölt számlára teljesítik visszafizetéseiket, vagy összevonják a különböző jogcímű befizetéseket. Mindezek következtében a vonatkozó nyilvántartások BM, Kincstár, önkormányzat adategyezősége továbbra sem biztosított, ami jelentősen megnehezíti a zárszámadási feladatok pontos végrehajtását. Például a cél- és címzett támogatások év közbeni visszafizetésének rendje a 9/1998. (I.23.) Korm. rendelet 21.§. (2) bekezdésében egyértelműen szabályozza. Az egységes gyakorlat azonban 1998. évben még nem alakult ki, az önkormányzatok egyrésze nem a megjelölt számlára teljesítette befizetéseit, ami a BM és közvetetten a TÁKISZ-ok részéről további intézkedéseket - a befizetések folyamatos figyelését, egyeztetését, az érintett önkormányzatok felszólítását - tette szükségessé. Az 1997. évi zárszámadási törvény végrehajtásában az előző évhez hasonlóan - a PM megbízására, s az általa elfogadott szoftver alapján - a Komárom-Esztergom Megyei TÁKISZ töltötte be a rendszergazda szerepét. Összesítette országos szinten - a megyei TÁKISZ-ok által felmért - az önkormányzatokat megillető pótlólagos támogatásokat, valamint az önkormányzatok befizetési kötelezettségeit támogatási és hozzájárulási jogcímenként, illetve önkormányzatonként részletezésben. A központi költségvetés és a helyi önkormányzatok közötti követelések és kötelezettségek rendezése céljából a KomáromEsztergom Megyei TÁKISZ által készített összesítések, valamint az 1997. évi zárszámadási törvényben szereplő
adatainak az egyeztetése, összevetése során a Pénzügyminisztériumban tartott helyszíni ellenőrzés a két dokumentum között - a cél- és címzett támogatásoknál, s a központosított támogatásoknál - számszaki eltérést tapasztalt. Az 1997. évi zárszámadási törvény 8.§. (6) bekezdése szerint a helyi önkormányzatokat - ÁSZ vizsgálat által megállapított jogtalan igénybevétel miatt ˇ a cél és címzett támogatásokat, valamint a céltámogatási kiegészítő keretet illetően 392,9 millió Ft, ˇ a központosított támogatásokat tekintve pedig 1,2 millió Ft visszafizetési kötelezettség terhelte. A Komárom-Esztergom Megyei TÁKISZ által készített összesítés szerint előbbi jogcímen 384,3 millió Ft, utóbbinál pedig 23,4 millió Ft volt az önkormányzatok 1997. évi befizetési kötelezettsége. Az önkormányzatokat terhelő tényleges visszafizetési kötelezettség a cél- és címzett támogatásoknál 8,6 millió Ft-tal, a központosított támogatásoknál pedig 22,2 millió Ft-tal tért el a zárszámadási törvényben rögzített összegtől. A 8,6 millió Ft összegű eltérés oka az, hogy képviselői módosító indítványban a visszafizetés összegét tévesen szerepeltették és a zárszámadási törvény annak alapján került elfogadásra. A 22,2 millió Ft-os eltérés pedig a zárszámadási törvény elfogadását megelőző minisztériumi belső adategyeztetés elmaradásának a következménye. A központi költségvetést - az előbbi számszaki eltérések miatt ugyan nem érte kár, mert a minisztériumok a ténylegesen fennálló önkormányzati kötelezettségek beszedésére intézkedtek - mindkét támogatási jogcímnél - a Kincstár felé, de azok a rendszer még fellelhető hibáira ráirányították a figyelmet.
3. Az önkormányzati költségvetési beszámolók és a zárszámadások valódiságának értékelése 3.1. A számviteli rend és a számviteli politika kialakítása, szabályozottsága A számlarend és a számviteli politika körébe tartozó (leltározási és leltárkészítési, eszközök és források értékelési, önköltség-számítási, pénzkezelési) szabályzatok tartalmi
színvonala alapvetően határozzák meg a költségvetési beszámolóban és a zárszámadásban kimutatott adatok valódiságát. E szabályozási kötelezettségüknek az érintettek általában nem tettek maradéktalanul eleget. A jegyzők nem koordinálták a polgármesteri hivatal és az intézmények számviteli politikájának és számlarendjének kialakítását. Így - néhány kedvező kivételtől eltekintve - nem alakulhatott ki egy önkormányzati szinten egységes, átfogó rendszerként működő, a vele szemben támasztott valamennyi igényt kielégítő számviteli szabályozás. Az ellenőrzött önkormányzatok között még mindig számottevő volt azok aránya, amelyeknél e szabályozás teljes hiányát kellett rögzíteni. Az önkormányzatok jelentős hányada csupán formai kötelezettségének tartotta a vonatkozó szabályzatok készítését. Ezek ugyanis vásárolt, de a helyi sajátosságokra nem adaptált mintaszabályzattal rendelkeztek, melyek szabályozó funkciójuk betöltésére alkalmatlanok. A meglévő számlarendek, illetve egyéb - a számviteli politika keretébe tartozó - szabályzatok tartalmi minősítése alapján pedig az volt megállapítható, hogy azok nem tartalmazzák teljes körűen a költségvetési szerv szabályozási kompetenciájába tartozó feladatokat. Az analitikus nyilvántartások rendszerének átfogó szabályozása például - néhány önkormányzat kivételével - alapvetően hiányosnak minősíthető. A helyszíni vizsgálatok tapasztalatai alapján tipikusnak nevezhető az önkormányzatok azon magatartása, miszerint nem fordítottak kellő figyelmet arra, hogy a fenntartásukban lévő intézmények számviteli politikája, számlarendje, könyvvezetése a szabályozás szempontjából is szinkronban legyen az önkormányzati hivataléval. Önkormányzati szintű egységes számviteli rendszer kialakításáról általában nem döntöttek, azt az önállóan gazdálkodó intézmények hatás, illetve felelősségi körébe tartozónak ítélték. Az ellenőrzött önkormányzatok 7%-a a vonatkozó szabályzatokkal egyáltalán nem, 70%-a pedig a helyi sajátosságokra nem adaptált -- ezért szabályozó funkciója betöltésére alkalmatlan mintaszabályzatokkal rendelkezett. A mintaszabályzatok vásárlásával és változatlan formában történő alkalmazásával nemcsak a-
szakemberhiánnyal küzdő kis települések éltek, hanem nagyközségek és városok is. Néhány településen a mintaszabályzatokat aktualizálták, aminek következtében azok jól hasznosultak a gazdálkodást és az ellenőrzést végzők munkájában (például Jánoshalma, Pétervására városok és Szabadbattyán, Sárosd, Nagydorog községek). A pénzforgalmi szemléletű kettős könyvvitel sajátosságából adódóan egyes aktív és passzív vagyonrészek (készletek, adósok, vevők, munkavállalókkal kapcsolatos követelések, szállítókkal szembeni tartozások) értékéről, s azokban bekövetkezett változásokról csak az analitikus nyilvántartásokból lehet adatokat és információkat szerezni. Ebből következően a mérlegben kimutatandó értékük is az analitikából állapítható meg. Főként ebből adódóan az analitikus nyilvántartások szerepe jelentősen felértékelődött a költségvetési szerveknél, köztük az önkormányzatoknál és intézményeiknél is. A vonatkozó kormányrendelet előírja, hogy az analitikus nyilvántartások tartalmát, formáját, vezetésének módját, a főkönyvi nyilvántartásokkal való kapcsolatát a költségvetési szerveknek - mivel azokra központi előírások nincsenek - saját hatáskörben szabályozniuk kell. A vizsgált önkormányzatok nem igazán ismerték fel ennek fontosságát, ugyanis a helyszínen szerzett tapasztalatok szerint az volt megállapítható, hogy nem, vagy nem teljes körűen alakították ki az analitikus nyilvántartási rendszerüket. A mérlegadatoknál talált számszaki eltérések is többnyire az analitikus nyilvántartások szervezetlenségéből, illetve a munkafolyamatban elvégzendő ellenőrzések, egyeztetések elmaradásából adódtak. 3.2. A költségvetési előirányzatok tervezésének, évközi módosításának és a teljesítésének szabályszerűsége Az önkormányzatok többsége reálisan vette számba pénzügyi lehetőségeit, egyre több helyen volt tapasztalható, hogy az éves költségvetés készítésénél a kiindulási alapot az önkormányzat
gazdasági programja képezte. A költségvetés-tervezés előkészítő munkálatai keretében a koncepciót is elkészítették. Abban a rendelkezésre álló központi információk, valamint a helyben képződő bevételeknek és az önkormányzat kötelezettségeinek figyelembevételével végeztek számításokat. Az így számított források alapján rangsorolták a feladatokat. A vizsgált önkormányzatok eleget tettek az Áht. azon előírásának, miszerint a költségvetési javaslatot az előírt határidőig a testület elé kell terjeszteni és azt rendeletalkotással meg kell erősíteni. Az ellenőrzöttek között nem volt olyan település, ahol a költségvetési rendelet hiánya miatt a TÁKISZnak intézkednie kellett volna az állami támogatás, illetve hozzájárulás folyósításának felfüggesztéséről. Elmaradás tapasztalható viszont abban, hogy a koncepció készítés szakaszában az önkormányzatok többsége nem mutatta be az önkormányzati vagyon várható változását, továbbá azt, hogy a tervezett működési és fejlesztési feladatok megvalósítása hosszabb távon a vagyongyarapodás, vagy a vagyonfelélés folyamatát eredményezi-e. A költségvetési rendeletek a vizsgált önkormányzatok 1/3-ánál tartalmazták az előirányzat-módosítás rendjére, a költségvetés végrehajtására, a tartalékok felhasználására, s az önállóan gazdálkodó intézmények többletbevételével összefüggő előirányzat-módosításokra vonatkozó helyi szabályokat. A költségvetés elfogadásának, változtatásának, s a rendkívüli helyzetekben történő eljárásoknak a szabályrendszerét inkább a szervezeti és működési szabályzatok, illetve az ügyrendek tartalmazták. A költségvetési előirányzatok évközi módosításának hatásköre, gyakorlata az ellenőrzött önkormányzatok kétharmadánál rendezettnek tekinthető. 10% feletti viszont azon önkormányzatok aránya, ahol a képviselőtestület általános (kizárólagos) jogköre mellett nem szabályozták azokat a helyzeteket, amikor - értékhatárhoz, vagy előirányzathoz kötötten - a bizottságokra, vagy a polgármesterre az előirányzat-módosítás jogát átengedték. Az előirányzat-módosítások gyakorisága önkormányzatonként változó volt. A költségvetési rendelet tervszámait 2-6 alkalommal változtatták. Az ellenőrzések jogszabálysértést a vizsgált kör 18%-ánál tapasztaltak, mely hiányosságok a következők voltak.
A kiemelt előirányzatok betartására nem voltak figyelemmel. A féléves és az éves beszámoló elfogadása előtt a tényleges kiadásokhoz igazították a módosított előirányzatokat. Az év végi, vagy a tárgyévet követő (január-február) előirányzat-módosításokról már nem döntött a testület (az ülés előkészítésének és összehívásának időhiánya miatt). A változásokat a főkönyvi nyilvántartásokon sem mindenütt vezették át. A beszámolóban viszont a TÁKISZ adataival egyezően szerepeltették a módosított előirányzatokat (Zámoly község, Sándorfalva, Hajós nagyközség, Nádudvar város). 3.3. A költségvetési beszámolók valódisága A vizsgált önkormányzatok és intézményeik az 1998. évi költségvetésük végrehajtásáról szóló adatszolgáltatási kötelezettségüknek eleget tettek. A TÁKISZ-ok összesítő munkáját időbeni késedelemmel egyetlen vizsgált szervezet sem akadályozta. Az önkormányzatok által működtetett számviteli rendszer a pénzforgalomról - a helyi szabályozási hiányosságok ellenére is - általában valós információkat képes biztosítani. Ez főként annak tudható be, hogy az önkormányzatoknál és intézményeiknél a főkönyvi könyvelést országosan egységesített - néhány központilag kifejlesztett és tesztelt számítógépes programmal végzik. Mindezek eredményes működését évek óta segíti az APEH-SZTADI is az általa kifejlesztett és az önkormányzatok, az intézmények rendelkezésére bocsátott (K11-es) beszámoló-ellenőrző program. A vagyon számbavételénél, nyilvántartásánál, leltározásánál, s az e folyamatokban elvégzendő egyeztetéseknél viszont már nem ilyen kedvezőek a tapasztalatok. E feladatok valamelyikének végrehajtása területén a helyszíni vizsgálatok többsége tárt fel kisebb-nagyobb hiányosságot, melyek következetes számvitelszervező, illetve végrehajtó munkával többségében elkerülhetők lettek volna. A költségvetés alapján gazdálkodó szervek beszámolási és könyvvezetési kötelezettségéről szóló 54/1996. (IV.12.) Korm. rendelet 25.§-a rögzíti, hogy a mérlegben kimutatott aktív és passzív vagyonrészek értékét leltárral kell dokumentálni. Ennek
ellenére az ellenőrzött önkormányzatoknak alig a fele (48%-a) támasztotta alá könyvviteli mérlegét a jogszabály által előírt módon leltárral. Az érintett települések 39%-a csak egyes mérlegtételekre vonatkozóan tette meg azt, 13%-a pedig a vagyontárgyak leltározását egyáltalán nem végezte el. Az állami tulajdon lebontása révén az önkormányzatok jelentős vagyonhoz jutottak. Ezek vagyonnyilvántartásba vételének szabályait a számviteli jogszabályok meghatározták. Ennek ellenére az ÁSZ vizsgálat még több hiányosságot tárt fel az önkormányzatok ezirányú tevékenységében. A helyszíni vizsgálat megállapításai szerint a vagyontárgyak felmérésének, számbavételének legelhanyagoltabb területei az üzemeltetésre, kezelésre átadott eszközök és a gazdasági társaságokban lévő részesedések. Előbbiek értékét az ellenőrzött önkormányzatok 28%-a nem mutatta ki az 1998. évi könyvviteli mérlegében, annak ellenére, hogy azok kiemelt feladatellátó (pl. vízközmű) vagyonelemek (Gádoros, Szabadbattyán, Sárosd nagyközségek, Hernádvécse, Zalaboldogfa, Márfa községek). A vizsgált önkormányzatok mintegy egyharmadánál nem kezelték súlyának megfelelően a gazdasági társaságokban lévő részesedéseket. Azokról a részletező nyilvántartást nem, vagy hiányosan vezették. Több helyen nem volt tudomásuk arról, hogy mely társaságokban van az önkormányzatnak részvénye, vagy üzletrésze (pl. Telkibánya, Zámoly községi önkormányzatok). A lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény 62. §-a kötelező előírásokat tartalmaz az állami tulajdonból az önkormányzat tulajdonába került lakóépületek elidegenítéséből származó bevételek elkülönített bankszámlán történő kezelésére, analitikus nyilvántartására, továbbá meghatározza, hogy ezen összeget milyen célokra használhatja fel az önkormányzat. Az 1998. évi zárszámadási vizsgálat keretében ellenőriztük, hogy e kötelezettségeiknek miként tettek eleget az érintettek. A vizsgálat kedvezőtlen tapasztalatokat szerzett.
Az ellenőrzött önkormányzatok közül 22 számolt el fenti címen bevételt. Ezekből 6 önkormányzat nyitott elkülönített bankszámlát a lakóépületek értékesítéséből származó bevételek kezelésére. A törvény 62.§.(3) bekezdésében foglalt, a bevételek felhasználási jogcímeit tartalmazó, előírásokat pedig mindössze 2 önkormányzat (Eger megyei jogú város és Tiszaföldvár város) tartotta be maradéktalanul. Pécs Megyei Jogú Város Önkormányzatánál az 1998. évi lakásértékesítésből származó 182,3 millió Ft összeget nem kezelték elkülönített számlán, azt a folyó működési kiadásokra fordították. A vonatkozó kormányrendelet kötelező előírásokat tartalmaz a befektetett eszközök értékcsökkenésének elszámolására. Az elszámolt értékcsökkenés befolyásolja a vagyonmérleg adatát. A vizsgálatok megállapításai szerint az önkormányzatok többsége helyesen járt el, viszont néhány esetben előfordult, hogy a kormányrendelet által meg nem engedett terven felüli értékcsökkenést számoltak el (Pest Megyei Önkormányzat, Tiszaföldvár, Jánoshalma városi önkormányzatok, Sonkád község). Az analitikus nyilvántartási rendszer kialakításának és folyamatos vezetésének alapvető hiányosságai miatt, a követelések és a kötelezettségek a vizsgált önkormányzatok jelentős részénél vagy egyáltalán nem, vagy pontatlanul voltak kimutatva a mérlegben. Még mindig több helyen elmaradt a helyi adók évvégi hátraléka összegének követelésként való kimutatása is a mérlegben. Az ellenőrzött önkormányzatok 16%-a nem, 16%a pedig csak részben mutatta ki könyvviteli mérlegében a különféle jogcímeken fennálló követeléseinek összegét. A szállítókkal szembeni kötelezettségüket pedig az ellenőrzöttek 11%-a egyáltalán nem, míg 17%-a csak részben szerepeltette mérlegében (pl. Bács-Kiskun Megyei Önkormányzat, Levelek nagyközség, Iregszemcse község). A mérlegben lévő költségvetési aktív és passzív függő, átfutó, kiegyenlítő tételek értékének dokumentáltságát indokolja az is,
hogy azok korrekciós tényezői a pénzmaradványnak. Pontatlan összegük, valótlan pénzmaradványt eredményez. A vizsgált önkormányzatok 80%-a szabályszerű egyeztetett analitikus kimutatással alátámasztotta a mérleg vonatkozó tételeit, 20%uk viszont nem gondoskodott ezen összegek szabályszerű leltárral történő alátámasztásáról. Az előzőekben leírt hiányosságok következtében az önkormányzati beszámolók 60%-ának mérlegadatai nem ad hiteles, megbízható képet a vagyoni helyzetükről. A megvizsgált helyi önkormányzatok könyvviteli mérlegei vonatkozó adatainak összegzése alapján a mérlegek, a kapcsolódó analitikus nyilvántartások és a helyenként elkészített és kiértékelt leltárak 1998. december 31-i adatai között az eszközöknél 1.245.476 ezer Ft plusz és 36.890 ezer Ft mínusz, a forrásoknál 1.005.591 ezer Ft plusz és 21.249 ezer Ft mínusz eltérést állapított meg az Állami Számvevőszék. A pénzforgalmi adatok számviteli nyilvántartásában vizsgált önkormányzatoknak 2-3%-ánál tapasztalt az ÁSZ adateltérést. Ez főként annak eredménye, hogy a pénzforgalomról vezetett főkönyvi könyvelés zárt rendszert alkot, továbbá az e célra alkalmazott számítógépes programokban több tartalmi és logikai ellenőrzési pont van beépítve. A pénzforgalmi jelentésben szereplő adatok helyességéről a banki és pénztári okmányok tartalmi, illetve formai ellenőrzésével is igyekeztek meggyőződni a vizsgálatot végzők. Ezek főbb megállapításai a következők voltak: ˇ a gazdasági események okmányai, általában, megfeleltek a vonatkozó előírásoknak. Alapbizonylat nélküli kifizetést nem tapasztaltak az ellenőrzést végzők. A beszerzett eszközök átvételét, bevételezését, továbbá a szolgáltatások elvégzését igazoló aláírások szerepeltek a bizonylatokon. ˇ A bevételeket és a kiadásokat általában, a költségvetés szerkezeti rendjének, illetve a vonatkozó számviteli előírásoknak megfelelő helyre könyvelték. ˇ A gazdálkodási jogkörök rendszeres gyakorlását illetően viszont már nem voltak ilyen egyértelműen pozitív tapasztalatok. Az utalványozást és az ellenjegyzést ugyanis több helyen - a kialakult szabálytalan gyakorlat következtében utólag, a pénzforgalmilag elszámolt gazdasági eseményeket követően végezték el az arra jogosultak a bizonylatokon (pl.
Csókakő, Erk, Valkonya, Városföld, Jákó, Leányvár községi önkormányzatok). A pénzmaradványok megállapításánál is csak 8%-ot képviselnek azok a települések, ahol hiányosságot állapítottak meg. A pénzmaradvány levezetése során Piliscsév község és Kecel város számítási hibát követett el, Nagyhegyes község pedig a normatív állami hozzájárulás elszámolásánál a költségvetési befizetési kötelezettséget nem csökkentő, hanem növelő tételként számolta el. 3.4. Az önkormányzatok zárszámadási kötelezettségének teljesítése A jogszabályokban előírt tartalmi követelményeknek maradéktalanul az ellenőrzött önkormányzatok mintegy felének a zárszámadása felelt meg. A másik 50%-ba tartozó önkormányzatok a zárszámadási kötelezettségük teljesítése során vagy a határidő, vagy a szerkezet és tartalom, vagy a kötelezően előírt mellékletek csatolása terén nem tettek eleget teljes körűen az előírásoknak. A vizsgált önkormányzatok 10%-a a törvényben előírt határidőig nem tett eleget, míg az előző évben ellenőrzött önkormányzatok e kötelezettségüket csaknem teljes körűen határidőben teljesítették. 47% részarányt képviselnek azok az önkormányzatok, amelyek nem, vagy nem teljes körűen tartották be a zárszámadási rendelet szerkezetére vonatkozó kötelező előírásokat. A vizsgált önkormányzatok 51%-a nem csatolta zárszámadási rendeletéhez az Áht-ban előírt mérlegeket. Évek óta ismétlődő típushibákat is feltárt az ÁSZ, melyek közül a leglényegesebbek a következők voltak: ˇ a kormányzati szervek részére elküldött beszámolók adattartama eltért a testület által elfogadott zárszámadásétól (ez a vizsgált önkormányzatok 8%-ánál fordult elő). ˇ A zárszámadási rendelet nem, vagy nem teljes körűen tartalmazta az annak végrehajtásával kapcsolatos főbb szabályokat (ezt az érintett önkormányzatok 52%-ánál állapította meg a helyszíni vizsgálat).
ˇ Az Ötv. 78.§.(2) bekezdésében előírt, a vagyonállapotot bemutató leltárt csupán néhány önkormányzat csatolta zárszámadási rendeletéhez. ˇ A vizsgált önkormányzatok 80%-a elmulasztotta bemutatni a több éves kihatással járó döntések számszerűsített következményeit. ˇ A zárszámadási rendeletekhez nem csatolták a közvetett támogatásokat (adókedvezmények, adóelengedések, díjkedvezmények), tartalmazó kimutatásokat, s még kevésbé ezek szöveges indoklását. A vizsgált időszakra vonatkozóan a költségvetési szervek tervezésének, gazdálkodásának és beszámolásának rendszeréről szóló 156/1995.(XII.26.) Korm. rendelet 40.§.(3) bekezdése tette kötelezővé a felügyeleti szervek számára az irányításuk alá tartozó költségvetési intézmények beszámolójának felülvizsgálatát. Ennek keretében az önkormányzatoknak értékelniük kellett a költségvetési előirányzattal összefüggő feladatok szakmai teljesítését, a pénzeszközök felhasználása és a feladatmegvalósítás összhangját, a pénzügyi teljesítés tervezett és az évközi előirányzat-módosításoktól való eltéréseit. A beszámoló elbírálásáról - beleértve a pénzmaradvány, illetve az eredmény jóváhagyását is - a költségvetési intézményt a felügyeleti szerv írásban köteles értesíteni. A helyszíni vizsgálatok tapasztalatai szerint a felülvizsgálatra kötelezett önkormányzatok mindössze 40%-a tett eleget maradéktalanul a hivatkozott jogszabályban előírt kötelezettségének. Írásbeli értesítést pedig az érintett önkormányzatok mindössze 20%-a küldött az intézményeknek, a többi önkormányzat a testület döntését dokumentált módon nem juttatta költségvetési szervei tudomására. Az e feladatot elmulasztók között valamennyi település-típus előfordult. Az önkormányzatok az intézményi beszámolók átvételénél főként a számszaki összefüggések megteremtésére törekedtek, amit a K11-es ellenőrzési program felhasználásával végeztek. Ennek segítségével az önkormányzatok a költségvetési szervek által összeállított beszámoló űrlapok közötti és az egyes űrlapokon belüli összefüggéseket vizsgálták (javították). Ezen felül az intézmények részére folyósított támogatásokat
egyeztették, azok szakmai tevékenységének értékelése általában elmaradt. Néhány önkormányzat példaszerűen teljesítette beszámolófelülvizsgálattal kapcsolatos feladatát. Igen alapos munkát végzett a Tolna Megyei Önkormányzat az intézményei 1998. évi beszámolójának felülvizsgálata során. Az intézmények munkájának tárgyilagos megítélése érdekében a beszámoló füzeteken kívül további információkat kért azoktól. Így részletes elszámolást az egyes kiemelt előirányzatokról, a kötelezettségekről, s csatolniuk kellett a beszámolóhoz a főkönyvi kivonatot és a mérlegtételek valódiságát igazoló leltárakat. Az intézmények tevékenységét - a számszaki felülvizsgálat és az előre megadott szempontok szerint összeállított szöveges beszámolók alapján - a zárszámadás keretében, ágazatonként értékelték. A pénzmaradvány jóváhagyásáról a zárszámadási rendelet megküldésével értesítették az intézményeket. Eger és Kaposvár megyei jogú városok az intézményeik beszámolóit dokumentáltan jóváhagyták és a közgyűlés által elfogadott zárszámadási rendelettel együtt visszaküldték az intézményeknek. Az önkormányzati hivatalok a jóváhagyott pénzmaradvány összegéről is értesítették az érintett intézményeket. A helyszíni vizsgálatok megállapításai szerint az érintett testületek 23%-a nem tett eleget a pénzmaradvány megállapításával kapcsolatos kötelezettségének. A zárszámadási rendeletükben az önkormányzatok 10%-a pénzmaradványként a december havi záró pénzkészletet szerepeltette, nem vette figyelembe az azt módosító tételeket. A kisebbségi önkormányzat pénzmaradványának -a rendeletben történő - elkülönített kimutatása elmaradt. A vizsgált önkormányzatok körében csak néhány volt olyan, amely - 1998-ban - vállalkozási tevékenységet is folytatott,
aminek következtében eredmény-kimutatás készítésére, illetve eredmény jóváhagyására volt kötelezett. Csárdaszállás Községi Önkormányzatnál a két vállalkozási tevékenység (a tápbolt és daráló, valamint a vegyes üzlet) a költségvetés bevételeinek és kiadásainak több, mint egyharmadát képviselte. E tevékenységek 1997. évben 2.300 ezer Ft-, 1998. évben pedig 1.300 ezer Ft veszteséget realizáltak az önkormányzat számára. A vállalkozási tevékenységgel kapcsolatos kérdéskörök, hatáskörök, felelősségek szabályozása elmaradt az önkormányzatnál. A képviselő-testület, ezek ellenére, a hiányok rendezésére, s a vállalkozási tevékenység felülvizsgálatára nem intézkedett. 3.5. A könyvvizsgálati kötelezettség teljesítése Az Áht.-ben foglalt előírás értelmében az ÁSZ részére megküldött könyvvizsgálati jelentések feldolgozása során szerzet tapasztalatokat foglaltuk össze. Könyvvizsgálatra 1998. évben 711 helyi önkormányzat volt kötelezett. Részünkre 619 önkormányzat küldte meg határidőre az auditálásról készített könyvvizsgálati jelentést. A könyvvizsgálói jelentések 70%-a foglalkozott az éves beszámoló elkészítésének értékelésével és valódiságával. Továbbra is kifogásolható, hogy több önkormányzat egyszerűsített tartalmú beszámolója nem felelt meg az 54/1996. (IV.12.) Korm. rendeletben előírt követelményeknek. Az 1998. évi egyszerűsített tartalmú mérleg és pénzmaradvány kimutatás nem tartalmazza a tárgyévi auditált adatokat, csak a beszámoló szerinti értékeket. A könyvvizsgálói jelentések csaknem teljes köre (95%) foglalkozott a könyvviteli mérlegben foglalt adatok valódiságával, az értékelés helyességével, a mérlegsorok és a számviteli nyilvántartások, valamint a mérlegtételek leltárral történő alátámasztásának a kérdéskörével. Az eszközök vizsgálata során előtérbe került a befektetett eszközök, követelések, készletek értékelésének a vizsgálata. Az auditálás következtében az érintett önkormányzatok 1998. évi mérleg főösszegének összesített eltérése 366,1 millió Ft (az előző évivel csaknem megegyező). Mindezek az eszközöknél 2014,5 millió Ft növekedésből és 1648,4 millió Ft csökkenésből, a forrásoknál pedig 3020,2 millió Ft növekedésből, illetőleg 2654,2 millió Ft csökkenésből adódott. Az eltérések 1 és 1,5 ezrelékes arányúak, általában az értékcsökkenések szabálytalan
elszámolásából, a részvény értékesítés felülvizsgálatából, a tárgyi eszközök, készletek nyilvántartási hiányosságaiból keletkeztek. A beérkezett 619 jelentésből a könyvvizsgálók 565 esetben hitelesítették az önkormányzati egyszerűsített tartalmú beszámolókat. Korlátozó záradék 36, függő 10, elutasítót pedig 4 esetben minősítettek a könyvvizsgálók. Az elutasító, a korlátozó, illetve a függő minősítésű záradékok; a könyvvezetési hiányosságok, a bizonylati fegyelem megsértése, a vagyonkataszter hiányosságai, a leltározási kötelezettség elmulasztása, a mérlegkészítés előírásainak a megsértése miatt történtek. Négy esetben nem volt megállapítható a záradékolás milyensége. Az önkormányzatok pénzügyi egyensúlyi helyzetének vizsgálatával a jelentések 60%-a foglalkozott. A jelentések többsége az átmeneti likviditási gondok következtében szükségessé váló hitelfelvétel ellenére az önkormányzatok pénzügyi helyzetét stabilnak minősítette. Előfordult, hogy a költségvetési kiadások egyötödét kitevő hitelállomány ellenére a könyvvizsgáló az önkormányzat pénzügyi helyzetét nem értékelte, nem hívta fel a figyelmet az eladósodottság veszélyére. A likviditás és az eladósodás mértékének bemutatására a könyvvizsgálók különböző számításokat (likviditási gyorsráta, likviditási mutató, befektetett eszközök fedezettsége, eladósodottság aránya) alkalmaztak, amelyeket csak mintegy 10%-ban követett elemzés, a következményeket előrevetítő értékelés. A könyvvizsgálók az önkormányzatok vagyoni helyzetének vizsgálata során (jelentések 57%-a) a vagyon értékének a mérleg főösszegét tekintették, ezért többnyire vagyongyarapodást állapítottak meg. Vagyoncsökkenést 8-10 önkormányzatnál jeleztek a könyvvizsgálók, de csak egy-egy esetben hívták fel az önkormányzati képviselő-testület figyelmét a vagyont érintő testületi döntések kedvezőtlen hatására. A vagyon összetételének alakulását a jelentések hozzávetőlegesen fele tartalmazza, az értékelésekben hangsúlyt kap a mobil eszközök fontossága. Több könyvvizsgáló felhívta az önkormányzat figyelmét a részesedések, üzletrészek felülvizsgálatára, továbbá annak mérlegelésére, hogy melyek a hosszú távon megtartani érdemes befektetések, és melyek azok,
amelyeket célszerű értékesíteni, vagy más jövedelmezőbb befektetésre cserélni. A vagyonnal való gazdálkodás rendjét (szabályozottság, számbavétel, nyilvántartások helyzete) a könyvvizsgálói jelentések 51%-a érintette. Több jelentés a vagyon pontos számbavételét - ezen belül az ingatlanvagyon-kataszter teljes körű létrehozását, és folyamatos karbantartását -, a számviteli nyilvántartásokkal történő egyeztetését határozta meg feladataként az önkormányzatok számára.
4. A helyi kisebbségi önkormányzatok ellenőrzése A helyi önkormányzatok 1998. évi zárszámadásának vizsgálata kertében 32 kisebbségi önkormányzat (22 cigány, 5 német, 1 horvát, 1 örmény, 1 szlovák, 1 szerb, 1 bolgár) zárszámadását ellenőrizte az ÁSZ. A helyszíni vizsgálatok alapján megállapítható, hogy a helyi kisebbségi önkormányzatok működésének a szabályozottsága, határozataik törvényessége, operatív gazdálkodásuk területén több hiányosság tapasztalható. A kisebbségi önkormányzatok a települési önkormányzatoktól feladatokat és hatásköröket nem vettek át. Tevékenységük elsősorban a nemzetiségi hagyományok ápolására, kulturális rendezvények szervezésére kultúrcsoportok, egyesületek támogatására irányult. A cigány kisebbségi önkormányzatok körében előtérbe került a források szociális jellegű támogatásokra történő felhasználása, tanszervásárlás, ruhaadományok, élelmiszercsomagok juttatása, köztemetés, a cigány családok életkörülményeinek és foglalkoztatási helyzetének javítása, stb. A vizsgálattal érintettek általában nem szereztek érvényt az Áht. azon előírásának, miszerint a helyi kisebbségi önkormányzatnak a települési önkormányzattal megállapodásban kellett rögzíteni: a költségvetés tervezésének, összeállításának és a kisebbségi önkormányzat költségvetési határozatának, illetve a települési önkormányzatok költségvetési rendeletének megalkotására, a költségvetési előirányzatok módosítására, az információ szolgáltatásra, a gazdálkodással összefüggő operatív feladatok végrehajtására, a zárszámadás összeállítása kapcsán a két önkormányzat
együttműködésére vonatkozó részletes szabályokat és eljárási rendet. E tekintetben a vizsgált önkormányzatok 41%-a nem tett eleget törvényi kötelezettségének, ami az elmúlt évben szerzett tapasztalatoknál kedvezőtlenebb képet mutat (az 1998-ban vizsgált kisebbségi önkormányzatok kétharmada megkötötte a megállapodást). A vizsgálat időpontjában érvényes megállapodással rendelkező 19 kisebbségi önkormányzat közül kettő (Jánoshalma Cigány Kisebbségi Önkormányzat, Abaújszántó Cigány Kisebbségi Önkormányzat) csak 1999ben, jelentős időbeli késéssel, három pedig (Szepetneki Német Kisebbségi Önkormányzat, Keceli Cigány Kisebbségi Önkormányzat, Villányi Német Kisebbségi Önkormányzat) nem a jogszabályi előírásoknak megfelelően - hiányosan rögzítette a települési önkormányzattal az együttműködés szabályait. Az ellenőrzött kisebbségi önkormányzatoknak 84%-a döntött határozatban 1998. évi költségvetésének elfogadásáról. Határozataiknak azonban csaknem fele (44%-a) sem tartalmában, sem szerkezetében nem felelt meg az Áht., illetve a 156/1995. (XII.26.) és a 20/1995. (III.3.) Korm. rendeletek előírásainak. Több kisebbségi önkormányzat - a központi támogatás utalásának ütemezése szerint - csak félévre határozta meg költségvetését, vagy csak az önkormányzati támogatást, illetve az előző évi pénzmaradvány összegét vették figyelembe a források meghatározása során (Verőce Cigány Kisebbségi Önkormányzat, Vasmegyer Cigány Kisebbségi Önkormányzat, Leányvár Német Kisebbségi Önkormányzat, Tiszaföldvár Cigány Kisebbségi Önkormányzat, Abaújszántó Cigány Kisebbségi Önkormányzat). Több esetben előfordult, hogy a költségvetési határozataikban szereplő kiadási előirányzatokhoz a bevételi forrásokat nem jelölték meg (Budapest-Kőbányai Cigány Kisebbségi Önkormányzat, Budapest Kőbányai Horvát Kisebbségi Önkormányzat, Eger Cigány Kisebbségi Önkormányzat). A kisebbségi önkormányzatok 79%-ának költségvetése - a határozatok alapján - beépült a települési önkormányzatok költségvetésébe, de ezeknek mintegy negyed részénél (26%), a
jogszabályi előírásokkal ellentétesen, csak a kisebbségi önkormányzat részére nyújtandó támogatás összegét tartalmazta a települési önkormányzat költségvetési rendelete. A kisebbségi önkormányzatok több mint felénél (53%) egyáltalán nem került sor a költségvetések előirányzatainak - az Áht. 74. §. (3) bekezdésében előírt - határozattal történő módosítására. Volt azonban olyan kisebbségi önkormányzat is, ahol ezzel ellentétben - a jóváhagyott költségvetés és az évközi módosítások keretösszegeinek megállapításán túl - minden egyes konkrét célra történő kifizetésről határozatban döntöttek (Verőcei Cigány Kisebbségi Önkormányzat). A vizsgált időszakra vonatkozóan a 20/1995. (III.3.) Korm. rendelet tartalmazott részletes előírásokat a kisebbségi önkormányzatok költségvetési gazdálkodásának végrehajtásához. Ennek 13%-a intézkedett a pénzkezelésük rendjéről, illetve bankszámlanyitási-, 15%-a pedig a számvitelük - azon belül - vagyonuk elkülönített vezetésének, nyilvántartásának a kötelezettségéről. Az ellenőrzött helyi kisebbségi önkormányzatok közül 5 (16%) (Vasmegyer Cigány Kisebbségi Önkormányzat, Nagydorog Cigány Kisebbségi Önkormányzat, Leányvár Német Kisebbségi Önkormányzat, Kővágótöttös Cigány Kisebbségi Önkormányzat, Beleg Cigány Kisebbségi Önkormányzat) nem tett eleget a pénzeszközök elkülönített bankszámlán történő kezelésének, a gazdálkodásukkal kapcsolatos pénzforgalom a települési önkormányzat költségvetési elszámolási számláján történt. A készpénzforgalmat általában a polgármesteri hivatalok pénztáraiban elkülönítetten végezték, de néhány kisebbségi önkormányzat önálló pénztárat is működtetett (Pl. Pécs Bolgár Kisebbségi Önkormányzat, Kaposvár Cigány Kisebbségi Önkormányzat). Valamennyi vizsgált kisebbségi önkormányzat számviteli nyilvántartásait, a pénzforgalmi szemléletű kettős könyvvitel szabályai szerint a települési önkormányzatok nyilvántartásain belül, elkülönítetten - a kijelölt szakfeladaton - vezették. A kisebbségi önkormányzatok vagyonának elkülönítéséről a polgármesteri hivatalok gondoskodtak. Vagyontárgyakkal a vizsgált kisebbségi önkormányzatok 38%-a nem rendelkezett,
működésükhöz a szükséges tárgyi feltételeket a települési önkormányzatok biztosították. Az operatív gazdálkodás szabályait a vizsgált kisebbségi önkormányzatoknak csak 65%-a rögzítette együttműködési megállapodásban vagy külön szabályzatban. A gazdálkodás gyakorlati végrehajtása során még kedvezőtlenebbek a helyszíni ellenőrzések tapasztalatai, ugyanis 52%-uk nem tartotta be sem a jogszabályok, sem saját szabályozásuk előírásait. Tipikus hibák voltak a következők: a kifizetéseket utalványozás, ellenjegyzés, érvényesítés nélkül teljesítették. A pénztárosi feladatokat a kisebbségi önkormányzat elnöke látta el, aki saját részére utalványozott kifizetéseket. A kötelezettségvállalások nem írásban történtek. Az utalványozást, ellenjegyzést, érvényesítést nem az arra jogosult személyek végezték. Az áruk átvételének, bevételezésének, a szolgáltatások elvégzésének igazolása a bizonylatokon nem történt meg. Jelentős részarányt képviseltek azok az önkormányzatok, melyek elmulasztották betartani az Áht. azon előírását, miszerint a helyi kisebbségi önkormányzat az éves gazdálkodásról szóló beszámolóját is határozatban köteles elfogadni, megállapítani. A települési önkormányzat zárszámadási rendeletébe ugyanis csak e határozat alapján épülhet be - a költségvetésével összehasonlítható szerkezetben, elkülönítetten, kiemelt előirányzatonkénti részletezésben - a kisebbségi önkormányzat beszámolója. Ezirányú határozathozatali kötelezettségének az ellenőrzött kisebbségi önkormányzatok 40%-a nem tett eleget a vizsgált időszakban.
Melléklet A jelentés mellékletei nyomtatott formában olvashatóak.
