ZHODNOCENÍ NOVÉ KONCEPCE FINANCOVÁNÍ ZIMNÍ ÚDRŽBY SILNIC I. TŘÍDY

Ma sa r yk o v a u n iv e rz ita Ekonomicko-správní fakulta Studijní obor: Veřejná správa (L'Administration publique)

ZHODNOCENÍ NOVÉ KONCEPCE FINANCOVÁNÍ ZIMNÍ ÚDRŽBY SILNIC I. TŘÍDY Evaluation of new approach to financing of winter A road maintenance Diplomová práce

Vedoucí práce: Mgr. Ing. Jana SOUKOPOVÁ, Ph.D.

Brno, 2015

Autor: Lucie HEJKALOVÁ

MASARYKOVA UNIVERZITA Ekonomicko-správní fakulta

ZADÁNÍ DIPLOMOVÉ PRÁCE Akademický rok: 2014/2015 Studentka:

Bc. Lucie Hejkalová

Obor:

Veřejná správa (L’Administration publique)

Téma práce:

Zhodnocení nové koncepce financování zimní údržby silnic I. třídy

Téma práce anglicky:

Evaluation of new approach to financing of winter A road maintenance

Cíl práce, postup a použité metody: Cíl práce: V současné době jsou v 9 krajích uzavřeny smlouvy o zajištění zimní a běžné údržby vybraných silnic I. třídy (dále jen ”příkazní smlouva”) mezi Ministerstvem dopravy a Správami a údržbami silnic v krajích (dále jen SÚS”) s platností do 30. 9. 2013. Ve zbývajících krajích jsou v platnosti do stejného data uzavřeny smlouvy o zajištění zimní a běžné údržby vybraných silnic I. třídy vycházející z veřejné soutěže, kde bylo zadavatelem Ředitelství silnic a dálnic ČR. Zároveň SÚS zajišťují práce zimní a běžné údržby 20-50% dodavatelsky (ve Středočeském kraji 100% dodavatelsky). Vzhledem k transformaci SÚS není možné uzavření příkazních smluv se SÚS ve všech krajích a zajistit tak jednotnou koncepci údržby vybraných silnic I. třídy na celém území ČR Pro nové období Ministerstvo dopravy navrhlo nový způsob financování, které má zajistit jednotnou koncepci údržby silnic I. třídy na celém území České republiky, vyšší efektivitu vynakládaných prostředků na údržbu a snížení celkových nákladů na údržbu. Hlavní změnou oproti současnému stavu bude rozdělení cen na paušál a výkonové jednotky. Tento princip zajistí dodavateli služby jistotu uhrazení oprávněných nákladů i v případě mírného průběhu zimního období. Naopak nízká cena výkonových jednotek (díky přenesení fixních nákladů do paušálu) povede k výrazně menším cenovým rozdílům za mírné nebo náročné zimní období, což koresponduje se skutečnými náklady dodavatele. Cílem práce bude porovnat současné a nové pojetí financování zimní údržby silnic I. třídy na území celé České republiky a zhodnocení nového pojetí financování z hlediska efektivity vynakládaných prostředků na údržbu a snížení celkových nákladů na údržbu. Postup práce a použité metody: 1. Vymezení předmětu 2. Analýza současného způsobu financování 3. Analýza nového způsobu financování 4. Porovnání obou systémů a vyhodnocení ekonomických přínosů nového způsobu financování V práci budou využity metody analýzy a komparace dat, indukce a dedukce, matematicko-statistické metody a metoda komparace, dále bude uplatněna metoda syntézy zjištěných informací. Rozsah grafických prací:

Podle pokynů vedoucího práce

Rozsah práce bez příloh:

60 – 80 stran

Literatura:

ŽEMLIČKA, Zdeněk a Vladimír LUKŠŮ. Dopravní politika. Vyd. 1. V Praze: Vysoká škola ekonomická v Praze, 1999. 229 s. ISBN 80-7079-659-6. Strana 1 z 2

ZELENÝ, Lubomír a Luboš PEŘINA. Doprava :dopravní infrastruktura. Vyd. 1. Praha: Vysoká škola ekonomická v Praze, 2000. 106 s. ISBN 80-245-0110-4. MALTA, Pierre di. Finances publiques.. 1. ed. Paris: Presses Universitaires de France, 1999. 470 s. ISBN 2-13-050303-9. EISLER, Jan, Jaromír KUNST a František ORAVA. Ekonomika dopravního systému. Vyd. 1. Praha: Oeconomica, 2011. 284 s. ISBN 9788024517599. CHEN, Greg G. Budget tools :financial methods in the public sector. Washington, D.C.: CQ Press, 2009. xi, 276 s. ISBN 9780872895393. PEKOVÁ, Jitka, Jaroslav PILNÝ a Marek JETMAR. Veřejný sektor - řízení a financování. Vyd. 1. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2012. 485 s. ISBN 9788073579364. Vedoucí práce:

Mgr. Ing. Jana Soukopová, Ph.D.

Pracoviště vedoucího práce:

Ekonomicko-správní fakulta Institut biostatistiky a analýz Katedra veřejné ekonomie

Datum zadání práce: 15. 1. 2013 Termín odevzdání diplomové práce a vložení do IS je uveden v platném harmonogramu akademického roku.

.................................. doc. Mgr. Jiří Špalek, Ph.D. vedoucí katedry

.................................. prof. Ing. Antonín Slaný, CSc. děkan

V Brně dne: 31. 12. 2014

Strana 2 z 2

Jméno a příjmení autora:

Lucie Hejkalová

Název diplomové práce:

Zhodnocení nové koncepce financování zimní údržby silnic I. třídy

Název práce v angličtině:

Evaluation of new approach to financing of winter A road maintenance

Katedra:

Veřejná ekonomie

Vedoucí diplomové práce:

Mgr. Ing. Jana Soukopová, Ph.D.

Anotace Diplomová práce Zhodnocení nové koncepce financování zimní údržby silnic I. třídy porovnává současný a nový model financování zimní údržby silnic I. třídy na území České republiky z hlediska efektivity vynakládaných prostředků na zimní údržbu silnic I. třídy. V první části práce je stručně popsána historie a zimní údržba silnic České republiky, současný legislativní rámec zimní údržby v České republice a zahraniční praxe zimní údržby silnic. Dále jsou představeny metody použité k porovnávání obou modelů financování. Druhá a třetí kapitola se věnují popisu a analýze obou modelů financování. Druhá část práce srovnává oba způsoby financování pomocí metody CEA a SWOT analýzy. Na závěr je zhodnocen nový model financování na základě výsledků provedených analýz a navrhnuta doporučení.

Annotation This thesis named Evaluation of new approach to financing of winter A road maintenance compares current and new financing model of winter maintenance of A roads in the Czech Republic in term of cost efficiency. The first part briefly describes the history and winter maintenance of roads in the Czech Republic, the current Czech legislative framework of winter maintenance and foreign practice of winter road maintenance. Then the thesis describes methods which were used to compare the two models of financing. The second and third chapters are devoted to description and analysis of both financing models. The second part compares the methods of financing by using CEA and SWOT analysis. In conclusion, the thesis evaluates the new model of financing of winter A road maintenance based on the results of analyzes and then proposes recommendations.

Klíčová slova Zimní údržba silnic, silnice I. třídy, CEA, SWOT analýza, Index zimní údržby

Keywords Winter maintenance, A roads, CEA, SWOT analysis, Winter severity index

Prohlášení Prohlašuji, že jsem diplomovou práci Zhodnocení nové koncepce financování zimní údržby silnic I. třídy vypracovala samostatně pod vedením Mgr. Ing. Jany Soukopové, Ph.D. a uvedla v ní všechny použité literární a jiné odborné zdroje v souladu s právními předpisy, vnitřními předpisy Masarykovy univerzity a vnitřními akty řízení Masarykovy univerzity a Ekonomicko-správní fakulty MU. V Brně dne 30. prosince 2014 _____________________________________ vlastnoruční podpis autora

Poděkování Na tomto místě bych ráda poděkovala Mgr. Ing. Janě Soukopové, Ph.D. za ochotný přístup a odborné rady, kterými přispěla k vypracování této diplomové práce. Dále děkuji pracovníkům Odboru pozemních komunikací Ministerstva dopravy za odborné konzultace, které mi poskytli. Zvláštní poděkování patří i mým blízkým za podporu po celou dobu studia.

Obsah ÚVOD .................................................................................................................................. 13 1

TEORETICKÁ VÝCHODISKA PRÁCE ................................................................ 15 1.1 HISTORICKÝ VÝVOJ SILNIC A JEJICH ZIMNÍ ÚDRŽBY NA ÚZEMÍ ČESKÉ REPUBLIKY . 15 1.2 LEGISLATIVNÍ RÁMEC ............................................................................................ 17 1.2.1 Ustanovení § 9 odst. 2 zákona č. 13/1997 Sb. o pozemních komunikacích ... 18 1.3 ZIMNÍ ÚDRŽBA V ZAHRANIČNÍ PRAXI ..................................................................... 20 1.4 METODIKA ............................................................................................................. 22 1.4.1 Analýza efektivnosti nákladů ......................................................................... 22 1.4.2 SWOT analýza................................................................................................ 23

2

PŮVODNÍ MODEL FINANCOVÁNÍ ZIMNÍ ÚDRŽBY SILNIC I. TŘÍDY NA ÚZEMNÍ ČESKÉ REPUBLIKY .............................................................................. 25 2.1 ZPŮSOB KONSTRUKCE CENY ................................................................................... 26 2.1.1 Smlouvy Ministerstva dopravy ....................................................................... 27 2.1.2 Smlouvy Ředitelství silnic a dálnic České republiky ...................................... 29 2.2 CELKOVÉ NÁKLADY ZIMNÍ ÚDRŽBY V PŮVODNÍM MODELU FINANCOVÁNÍ ............. 29 2.3 ADEKVÁTNOST ZIMNÍ ÚDRŽBY ............................................................................... 31

3

NOVÝ MODEL FINANCOVÁNÍ ZIMNÍ ÚDRŽBY SILNIC I. TŘÍDY NA ÚZEMÍ ČESKÉ REPUBLIKY ................................................................................. 35 3.1 KONCEPCE NOVÉHO MODELU FINANCOVÁNÍ Z ROKU 2012 ..................................... 35 3.1.1 Způsob konstrukce ceny ................................................................................. 37 3.1.2 Stanovení jednotkové ceny výkonových a paušálních položek ....................... 44 3.1.3 Celkové náklady nového modelu financování ................................................ 45 3.2 PILOTNÍ PROJEKT .................................................................................................... 46 3.2.1 Výsledek soutěže pilotního projektu ............................................................... 47 3.3 SOUČASNÝ STAV IMPLEMENTACE NOVÉHO MODELU FINANCOVÁNÍ ....................... 50

4

VYHODNOCENÍ OBOU ZPŮSOBŮ FINANCOVÁNÍ ZIMNÍ ÚDRŽBY SILNIC I. TŘÍDY NA ÚZEMÍ ČESKÉ REPUBLIKY Z POHLEDU NÁKLADOVÉ EFEKTIVITY .................................................................................. 51 4.1 POROVNÁNÍ JEDNOTKOVÝCH CEN V PŮVODNÍM MODELU FINANCOVÁNÍ ................ 52 4.2 SROVNÁNÍ OBOU MODELŮ FINANCOVÁNÍ POMOCÍ METODY CEA ........................... 55 4.2.1 Stanovení nákladů C ...................................................................................... 55 4.2.2 Stanovení jednotky výstupu E ........................................................................ 57 4.2.3 Výsledky analýzy efektivnosti nákladů ........................................................... 57 4.3 NÁKUP POSYPOVÉ SOLI NACL ................................................................................ 60 4.4 SWOT ANALÝZA PŮVODNÍHO MODELU FINANCOVÁNÍ ZIMNÍ ÚDRŽBY SILNIC I. TŘÍDY NA ÚZEMNÍ ČESKÉ REPUBLIKY ............................................................................... 62 4.5 SWOT ANALÝZA NOVÉHO MODELU FINANCOVÁNÍ ZIMNÍ ÚDRŽBY SILNIC I. TŘÍDY NA ÚZEMÍ ČESKÉ REPUBLIKy .................................................................................. 65

5

SHRNUTÍ .................................................................................................................... 71

5.1 5.2 5.3 5.4

ZHODNOCENÍ NOVÉHO ZPŮSOBU FINANCOVÁNÍ ZIMNÍ ÚDRŽBY SILNIC I. TŘÍDY V KONTEXTU ZAHRANIČNÍ PRAXE ........................................................................... 71 ZHODNOCENÍ NOVÉHO ZPŮSOBU FINANCOVÁNÍ SILNIC I. TŘÍDY NA ZÁKLADĚ VÝSLEDKŮ ANALÝZY EFEKTIVNOSTI NÁKLADŮ ...................................................... 71 ZHODNOCENÍ NOVÉHO ZPŮSOBU FINANCOVÁNÍ SILNIC I. TŘÍDY NA ZÁKLADĚ VÝSLEDKŮ SWOT ANALÝZY .................................................................................... 72 DOPORUČENÍ .......................................................................................................... 77

ZÁVĚR ............................................................................................................................... 79 SEZNAM POUŽITÝCH ZDROJŮ.................................................................................. 81 SEZNAM TABULEK ........................................................................................................ 84 SEZNAM GRAFŮ ............................................................................................................. 84 SEZNAM OBRÁZKŮ ....................................................................................................... 84 SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK .............................................................................. 85 SEZNAM PŘÍLOH ........................................................................................................... 86 SEZNAM PŘÍLOH NA CD .............................................................................................. 86 PŘÍLOHY ........................................................................................................................... 87

ÚVOD Pozemní doprava představuje nejrozšířenější způsob přepravy v České republice (ČR) a její význam stále roste, protože mnoho produkce dnes funguje na snížených zásobách a “just in time” politice. Pro současnou společnost, která je neustále v pohybu, je zásadní zajistit volnou cirkulaci jak osobní tak i tranzitní dopravy za každého počasí. Zimní údržba (ZÚ) tedy představuje neodmyslitelnou součást nástrojů, jejichž pomocí se zajišťuje celoročně fungující silniční infrastruktura, která hraje významnou roli pro ekonomiku státu. Silnice I. třídy tvoří spolu s dálnicemi páteřní síť dopravy v ČR, která slouží k dálkové i evropské mezinárodní dopravě. V současné době je ZÚ silnic I. třídy zajišťována v 8 krajích Správami a údržbami silnic, příspěvkovými organizacemi kraje, na základě smluvního vztahu s Ministerstvem dopravy (MD). Ve zbývajících krajích jsou silnice I. třídy v zimě udržovány dodavateli služeb ZÚ, kteří byli vybráni ve veřejné soutěži, kde bylo zadavatelem Ředitelství silnic a dálnic České republiky (ŘSD ČR). Tyto smluvní vztahy vypršely k 30. 9. 2013 a pro nové období Ministerstvo dopravy navrhlo nový model financování, který má zajistit jednotnou koncepci údržby silnic I. třídy na celém území České republiky, vyšší efektivitu vynakládaných prostředků a snížení celkových nákladů na zimní údržbu. Impulsem, který mne přivedl k řešení této problematiky, bylo absolvování stáže na Odboru pozemních komunikací Ministerstva dopravy v době finalizací příprav I. etapy zavedení nového modelu financování ZÚ silnic I. třídy. Na ZÚ silnic I. třídy stát vynakládá nemalé finanční prostředky, které pocházejí z daní jednotlivých občanů. V souladu se všeobecnou snahou o zefektivnění a snížení výdajů z veřejných rozpočtů je třeba ověřit, zda nový způsob financování opravdu přispěje k efektivnějšímu vynakládání finančních prostředků na ZÚ silnic I. třídy. Tato diplomová práce se zaměřuje na problematiku financování ZÚ silnic I. třídy na území České republiky a jejím cílem je: porovnat současné a nové pojetí financování zimní údržby silnic I. třídy na území celé České republiky a zhodnotit nové pojetí financování z hlediska efektivity vynakládaných prostředků na údržbu a snížení celkových nákladů na zimní údržbu. V rámci teoretické části práce, která je nezbytná pro dosažení vytyčeného cíle a komplexní pochopení problematiky této práce, bude nejdříve představen historický a legislativní kontext ZÚ silnic I. třídy na území ČR a praxe ZÚ silnic v zahraničí. Dále budou představeny metody, které budou využity k porovnání obou modelů financování. 13

Následující dvě kapitoly budou věnovány popisu a analýze obou modelů financování ZÚ silnic I. třídy na území ČR, přičemž v obou kapitolách bude cílem především zmapovat konstrukci ceny ZÚ silnic I. třídy a celkové náklady plynoucí z daného modelu financování. K vytvoření těchto dvou kapitol bude práce čerpat z interních dokumentů Odboru pozemních komunikací Ministerstva dopravy a z informací pocházejících od pracovníků tohoto odboru. V druhé, praktické části této diplomové práce budou oba modely financování ZÚ silnic I. třídy porovnány z hlediska efektivnosti vynakládaných prostředků pomocí metody CEA a poté z hlediska jejich kvalitativní stránky pomocí SWOT analýzy, a to z důvodu, aby nebyla práce jednostranně zaměřena pouze na hodnocení finanční stránky obou konceptů financování. Na závěr bude v rámci diskuze zhodnocena nová koncepce financování ZÚ silnic I. třídy na základě získaných poznatků z předchozích kapitol. V práci budou využity metody analýzy a komparace dat, indukce a dedukce a matematicko-statistické metody, dále bude uplatněna metoda syntézy zjištěných informací.

14

1 TEORETICKÁ VÝCHODISKA PRÁCE 1.1 Historický vývoj silnic a jejich zimní údržby na území České republiky Pozemní doprava je pro člověka nejpřirozenější způsob cestování a vyvíjí se společně s historií lidstva. První důkazy o pozemní infrastruktuře pocházejí již ze starověku, z dob nejstarších civilizací Mezotopotámie a Egypta. Za opravdové průkopníky v budování silniční infrastruktury jsou pak považováni staří Římané, kteří vytvořili rozsáhlou síť zpevněných silnic, jejichž některé části se dochovaly dodnes. Přes území ČR, které má výhodnou geografickou polohu, vedly obchodní stezky od nepaměti. Archeologické nálezy dokládají jejich přítomnost z doby před Kristem (Štěpán, Pražan, 2009). S rostoucím užíváním dřevěných vozů a posilováním obchodních vztahů se postupně zvyšovaly požadavky na kvalitu i bezpečnost stále více potřebných cest. Během 13. a 14. století se pěší stezky upravovaly pro povozy. Cesty byly rozšiřovány a zpevňovány pomocí kamenů a kmenů a také byla zajišťována bezpečnost proti přepadení mýcením lesů v těsné blízkosti cesty. Významní feudálové té doby začali s propojováním svých měst pomocí silnic1, například za vlády Karla IV kvalita cest významně stoupla (Štěpán, Pražan, 2009, s. 19). V druhé polovině 18. století se o značný rozvoj silniční sítě a její údržby na našem území zasloužila Marie Terezie, která vydala 17. března 1778 tzv. Tereziánský patent, jenž lze považovat za první ucelený silniční zákon na našem území. Byla vytvořena silniční síť skládající se ze silnic erárních pod správou císařství, později státu, a silnic zemských, okresních a obecních budovaných a udržovaných vrchností a městy (Lídl, 2009, s. 27-28). V první polovině 19. století díky rozvoji železniční dopravy, která zastoupila místo státním silnicím coby prostředku pro dálkovou dopravu, se pozornost soustředila na budování okresních a místních komunikací. Další významnější posun ve vývoji českých silnic nastal počátkem 20. století s rozmachem automobilové dopravy, což si vyžádalo modernizaci a zbezprašnění cest nejen ve městech2, ale i na dálkových silnicích. Lídl (2009, s. 54) popisuje nutnost separovat rychlejší motorová vozidla od koňských povozů, a to z důvodů bezpečnosti, která vedla k výstavbě prvních čtyřpruhových silnic pouze pro motorová vozidla. Za první republiky řídil správu státních silnic Zemský úřad 1

2

Termín “silnice” se poprvé vyskytuje v rukopise Život svatých Otců, který pochází z druhé poloviny 14. století. (Štěpán, Pražan, 2009, s. 27) Průtahy ve městech byly zbezprašňovány už od 19. století pomocí kamene či později “kočičích hlav”. (Štěpán, Pražan, 2009, s.46)

15

spadající pod Ministerstvo veřejných prací. Státní silnice I. třídy spravovaly inspektoráty z peněz poskytnutých Silničním fondem, který byl pro tento účel zřízen 14. 7. 1927. O okresní silnice se staraly okresní silniční výbory (Štěpán, Pražan, 2009, s. 89). Podle ŘSD ČR3 se roku 1935 zrodil první projekt k výstavbě silnice napříč celou republikou, projekt Národní silnice Plzeň - Košice. Jednalo se tehdy o první koncept dálnice v Československé republice a ve světě vůbec. Stavba první dálnice na našem území byla zahájena 2. 5. 1939 a měla vést z Prahy na Slovensko. Avšak vlivem války a pozdější politické situace byl první úsek dálnice z Prahy do Mirošovic, který měřil 21 km, uveden do provozu až 12. 7. 1971. V druhé polovině 20. století byly veřejné silnice zákonem č. 147/1949 zestátněny a jejich správu vykonávaly krajské silniční služby (později národní silniční podniky) nově vzniklých krajů skrze stavební správy v jednotlivých okresech. Od 60. let byly pověřeny údržbou silnic okresní správy státních silnic, které byly rozpočtovými organizacemi národních výborů. V roce 1991 byly tyto okresní správy silnic přejmenovány na Správy a údržby silnic (SÚS) a od roku 1993 jako příspěvkové organizace řízeny Ředitelstvím silnic a dálnic ČR (dříve Ředitelstvím silnic ČR). Od roku 2001 stát spravuje pouze dálnice a silnice I. třídy a silnice II. a III. třídy byly převedeny do vlastnictví příslušných krajských územních samospráv spolu se SÚS (Štěpán, Pražan, s. 117). S rozvojem silnic se vyvíjela i jejich údržba. První předpisy týkající se údržby pocházejí z 18. století, ve stejném období se zrodila profese cestáře. 4 Se zkvalitňováním povrchu silnic během let stoupaly nároky i na ZÚ. Zpočátku se ZÚ prováděla ručním prohazováním sněhu a zachovávala se vrstva sněhu pro saně. Za druhé světové války cestáři začali používat k prohrnování sněhu dřevěné šípové pluhy tažené koňským spřežením. Úplné odklízení sněhu z vozovky se stalo nutností s příchodem automobilů a silnic s pevným povrchem, na kterých sníh vytváří nebezpečné jízdní podmínky. V průběhu druhé poloviny 20. století dochází k postupné mechanizaci ZÚ a sníh se odklízí pomocí fréz a sněžných pluhů tažených motorovými vozidly (Štěpán, Pražan, s. 92, 124). Za první předpis týkající se ZÚ na našem území lze považovat čl. 33 říšského zákona ze dne 2. 1. 1877, který stanovil odstraňování sněhu na říšských, tedy i českých silnicích.

(Štěpán,

Pražan,

s.

59)

V

současné

době

stanovuje

podobu

ZÚ

zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích v platném znění, a vyhláška Ministerstva dopravy č. 104/1997 Sb., kterou se provádí zákon o pozemních komunikacích. 3 4

16

http://www.rsd.cz/doc/Silnicni-a-dalnicni-sit/Historie/historie http://www.ssok.cz/historie.php

Dnes se ZÚ opírá o nejnovější technologie, jako jsou například sítě meteostanic, GPS, senzory teploty povrchu a další. Snaha odborné společnosti a vlastníků a správců silnic o co nejvíce kvalitní a efektivní ZÚ dále pohání inovaci ZÚ. Pozornost se věnuje jak vytváření nových technologií a softwarových nástrojů, tak vývoji nových posypových materiálů šetrných k životnímu prostředí a zároveň ekonomicky úsporných.

1.2 Legislativní rámec V současné době problematiku ZÚ silnic I. třídy na území ČR vymezují dva právní předpisy: zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích v platném znění, který upravuje: a) „kategorizaci pozemních komunikací, jejich stavbu, podmínky užívání a jejich ochranu, b) práva a povinnosti vlastníků pozemních komunikací a jejich uživatelů a c) výkon státní správy ve věcech pozemních komunikací příslušnými silničními správními úřady.”a jeho prováděcí vyhláška č. 104/1997 Sb. Ministerstva dopravy a spojů. Silnici definuje § 5 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb. jako veřejně přístupnou pozemní komunikaci určenou k užití silničními a jinými vozidly a chodci. Odstavec 2 tohoto paragrafu klasifikuje silnice do 3 tříd: ● silnice I. třídy – určena zejména pro dálkovou a mezistátní dopravu, ● silnice II. třídy – určena pro dopravu mezi okresy, ● silnice III. třídy – určena k vzájemnému spojení obcí nebo jejich napojení na ostatní pozemní komunikace. Na základě úpravy zákona č. 13/1997 Sb. z roku 2001 je vlastníkem dálnic a silnic I. třídy stát a silnice II. a III. třídy jsou ve vlastnictví krajů. Stát je zastupován ve věcech dopravy Ministerstvem dopravy, které dle ustanovení § 9 zákona č. 13/1997 Sb. může: ● odst. 2 “smluvně převést výkon některých práv a povinností státu jako vlastníka silnic I. třídy na organizace správy a údržby silnic, jejichž zřizovatelem jsou kraje (dále jen "správce pozemní komunikace"), za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy. ” ● odst. 3 “po projednání s Ministerstvem financí, na dobu určitou, nejdéle na dobu 35 let, smluvně převést výkon některých práv a povinností státu jako vlastníka dálnic a silnic I. třídy na právnickou osobu vybranou postupem podle zákona o zadávání veřejných zakázek za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy a splatnou způsobem sjednaným ve smlouvě.” 17

Zákon č. 13/1997 Sb. ukládá vlastníkům silnic povinnosti, mezi které patří i péče o silnici, jak vyplývá z § 9 odst. 4: „Prováděcí právní předpis vymezí podrobnosti k péči vlastníka pozemní komunikace o dálnici, silnici a místní komunikaci, způsob jejich evidence a náležitosti smlouvy o zajištění správy a údržby dálnic nebo silnic I. třídy.” a § 27, odst. 6: „Prováděcí předpis blíže vymezí rozsah, způsob a časové lhůty pro odstraňování závad ve sjízdnosti dálnice, silnice a místní komunikace.” Prováděcím právním předpisem k zákonu č. 13/1997 Sb., na který odkazují § 9 a § 27, je vyhláška Ministerstva dopravy a spojů č. 104/1997 Sb. Tato vyhláška ve své osmé části „Rozsah, způsob a časové lhůty pro odstraňování závad ve sjízdnosti” formuluje podstatu a náležitosti ZÚ. Konkrétně se jedná o rozsah § 41 - 47. § 41 odst. 1 vyhlášky č. 104/1997 Sb. o ZÚ říká následující: „Zimní údržbou se podle pořadí důležitosti zmírňují závady vznikající povětrnostními vlivy a podmínkami za zimních situací ve sjízdnosti komunikací a ve schůdnosti místních komunikací a průjezdních úseků silnic.“ § 41 odst. 2 vyhlášky č. 104/1997 Sb.: „Zimní údržba se provádí podle plánu zimní údržby. V obvyklé zimní situaci vlastník (správce) komunikace odstraní nebo alespoň zmírní závady ve sjízdnosti (schůdnosti) komunikace v časových lhůtách stanovených plánem zimní údržby, jehož vzor je uveden v příloze č. 6.“ ZÚ se provádí v zimním období, které je definováno § 41 odst. 4 vyhlášky č. 104/1997 Sb. jako doba od 1. listopadu do 31. března následujícího roku. „V tomto období se provádí zimní údržba podle plánu zimní údržby. Pokud vznikne zimní povětrnostní situace mimo toto období, zmírňují se závady ve sjízdnosti (schůdnosti) komunikace bez zbytečných odkladů přiměřeně k vzniklé situaci.” Kromě přílohy č. 6 „Plán a organizace ZÚ” vyhlášky č. 104/1997 Sb., se k ZÚ vztahují dále přílohy č. 7 „Technologie ZÚ” a příloha č. 8, kde je popsán způsob vyhodnocení ZÚ a jak vést denní záznam o ZÚ. Přesné znění paragrafů osmé části zákona č. 13/1997 Sb. a zmíněných příloh tvoří součást Přílohy 1 a 2, které jsou na CD připojeny k této práci. 1.2.1

Ustanovení § 9 odst. 2 zákona č. 13/1997 Sb. o pozemních komunikacích

Ve smyslu ustanovení výše zmíněného § 9 odst. 2 zákona č. 13/1997 Sb. jsou v 7 krajích uzavřeny smlouvy o zajištění ZÚ vybraných silnic I. třídy mezi MD a SÚS, příspěvkovými organizacemi, s platností do 30. 9. 2017 a v 1 kraji je uzavřena do 30. 4. 2015. Ve zbývajících krajích jsou v platnosti do 30. 4. 2015 smlouvy o zajištění ZÚ vybraných 18

silnic I. třídy, které vycházejí z veřejné soutěže dle zákona č.137/2006 Sb. o veřejných zakázkách, kde bylo zadavatelem ŘSD ČR. Ustanovení § 9 odst. 2 zákona č. 13/1997 Sb., které umožňuje převádět „výkon vlastnických práv a povinností“ na organizace zřízené kraji, představuje problém z hlediska regulace veřejných zakázek. Je důležité připomenout, že Hospodářská soutěž je jednou ze základních hodnot systematicky chráněných právním řádem (např. Občanský zákoník, zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách) a jakékoliv výluky z volného trhu jsou možné pouze výjimečně a za předpokladu, že je proto velmi silný důvod. Něco takového lze stěží tvrdit v případě zimní údržby silnic (Ministerstvo dopravy, Odbor 510, 2012). Přestože by bylo možné § 9 odst. 2 zákona č. 13/1997 Sb. považovat ve vztahu k zákonu č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách za předpis lex specialis5, což by umožňovalo zadávání příslušných zakázek přímo bez zadávacího řízení v rámci vnitrostáního právního řádu, tento postup neodpovídá unijnímu právu (nelze pro daný účel využít výjimky unijním právem předvídané) a je nutné jej odstranit. Vypuštěním § 9 odst. 2 ze zákona č. 13/1997 Sb. bez náhrady bude zajištěna aplikace příslušných ustanovení zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách transponujících relevantní předpisy unijního práva do vnitrostátního právního řádu (Ministerstvo dopravy, Odbor 510, 2012). Konkrétně se jedná o problém slučitelnosti § 9 odst. 2 s článkem 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU: „Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak.“ Dále lze z pohledu unijní právní úpravy vnitřního trhu také považovat přímé zadání dodávky služeb ZÚ krajským organizacím SÚS dle § 9 odst. 2 zákona č. 13/1997 Sb. za diskriminační, protože rozhodnou skutečností pro určení dodavatele je jeho usazení na území ČR, což může být kvalifikováno jako narušení volného pohybu služeb a svobody usazování v rámci vnitřního trhu EU (Ministerstvo dopravy, Odbor 510, 2012). Nové pojetí financování má tedy za cíl nejen zajistit jednotnou a hospodárnější koncepci ZÚ silnic I. třídy na celém území ČR, ale i jednat v souladu s legislativou EU.

5

Lex specialis v překladu znamená zvláštní zákon. V kontextu této kapitoly souvisí s pojmem lex specialis derogat generali tj. právní předpis speciální ruší právní předpis obecný, pokud oba nemohou v tomtéž právním řádu platit zároveň. (Knapp, 1995)

19

1.3 Zimní údržba v zahraniční praxi Nejucelenější pohled na zahraniční praxi ZÚ poskytují studie The World Road Association - PIARC6 (Světové silniční asociace), která sdružuje 122 členů vlád z celého světa (včetně České republiky) a je poradním orgánem Ekonomické a sociální rady Organizace spojených národů. Tato asociace představuje světového lídra ve výměně a sdílení znalostí dopravní silniční politiky, vytváří a koordinuje technické komise, organizuje silniční kongresy a vydává dokumenty týkající se silniční problematiky. Napříč státy existují různé formy plánování a organizace ZÚ. I když v zásadě ZÚ spadá do kompetence veřejného sektoru, k výkonu činností ZÚ se využívá služeb soukromého sektoru. Pro řadu zemí představuje spolupráce se soukromým sektorem velmi osvědčený způsob, jak ušetřit náklady na ZÚ (PIARC, 2009). Úroveň privatizace služeb ZÚ, od pouhého outsourcingu personálu pro obsluhu specializovaných strojů k úplné delegaci ZÚ, se stát od státu liší. Z dat PIARC (2009) vyplývá, že ani v jedné z dotázaných zemí 7 není ZÚ čistě pouze centralizovaná, prováděná pouze jedním veřejným subjektem. Všechny dotázané země poptávají alespoň některé služby ZÚ u jiných subjektů. Uzavřené smluvní vztahy na služby ZÚ nejčastěji trvají 1 rok anebo 5 let. Smlouvy uzavřené na 7 a více let však nejsou neobvyklé (v jedné z dotázaných zemí existuje smluvní vztah uzavřený i na 30 let). V průměru jsou smlouvy uzavírány na pět let, což odráží fakt, že služby ZÚ představují specifický obor, který vyžaduje zkušenosti. Smluvní období 5 let je minimální doba, která dovolí poskytovateli služby ZÚ pracovat na zvýšení produktivity a vygenerovat patřičný zisk, který mu pokryje počáteční investice. Navíc specializované vybavení vyžaduje pro amortizaci více než jeden rok (PIARC, 2009). Většina dodavatelů služeb ZÚ jsou soukromé firmy. Ač jsou uzavírány smluvní vztahy s různě velkými podniky, od malých podniků s méně než pěti zaměstnanci po velké korporace zaměstnávající desítky tisíc lidí, průzkum ukazuje, že smlouvy na ZÚ jsou nejčastěji uzavřené s firmami o 30 až 200 zaměstnancích. Některé soukromé společnosti jsou transformované organizace orgánů veřejné správy. Drtivá většina společností vykonávajících ZÚ se nespecializují pouze na ZÚ, ale zabývají se i opravou silnic, běžnou údržbou nebo komunálními službami (PIARC, 2009).

6 7

20

Akronym „Permanent International Association of Road Congresses“, který je oficiálně používaný pro označení Světové silniční asociace. Belgie, Kanada, Estonsko, Finsko, Francie, Itálie, Japonsko, Norsko, Velká Británie, Slovinsko, Švédsko, Švýcarsko

Státy využívají různé způsoby úhrady služeb ZÚ, nicméně dva nejpoužívanější modely financování ZÚ představují paušální nebo hodinové sazby. Další způsoby financování jsou postaveny například na Winter severity index, jednotkových cenách za výkony nebo na paušálních sazbách za kilometr (km). Dále několik bodů k financování ZÚ ve světě z dotazníkových šetření PIARC (2009): práce musí být provedeny před platbou, 60% smluvní ceny tvoří variabilní jednotkové ceny, fixní měsíční platby mohou být sníženy o sankci za nedodržení smluvních podmínek, paušální sazba za km je poskytována v závislosti na typu sítě a tvrdosti klimatu, připravenost k zásahu před a po stanovené zimní sezóně je hrazena na základě paušálních částek stanovených smlouvami, případné zásahy se oceňují hodinovou sazbou, dodavatelé služeb ZÚ jsou odpovědní za kvalitu ZÚ a musí splňovat všechny podmínky, které stanovuje smlouva, a náležitosti vyplývající z legislativy dané země. Způsob a metody ZÚ ve světě rovněž nejsou jednotné, nicméně základ ZÚ spočívá v odklízení sněhu (pluhování, frézování) a aplikaci posypových a postřikových materiálů rozmrazovacích a preventivních proti námraze. Z běžné praxe se například odlišuje Japonsko, které používá k odstranění sněhu mimo jiné i zahřívání vozovek, tato praxe funguje i na některých německých komunikacích (PIARC, 2010). Nejčastěji používané chemické rozmrazovací materiály jsou chlorid sodný NaCl, dále chlorid vápenatý CaCl2 a chlorid hořečnatý, nicméně v Evropě lze zaznamenat i použití močoviny, alkoholů, glykolů, octanu vápenato–hořečnatého a octanu draselného (Centrum dopravního výzkumu, 2009). Praxe zemí se liší ve strategii ZÚ, která zahrnuje počet a výbavu vozů, počet a rozmístění dispečerských pracovišť, počet a školení pracovníků, četnosti výjezdů, atd. Rozmanitost praxe ZÚ souvisí klimatickými a přírodními podmínkami v dané zemi, a proto nelze snadno ZÚ paušalizovat a jednoduše přebírat praxi od zahraničních kolegů. Cíl ovšem zůstává stejný, a to zachovat sjízdné a bezpečné komunikace i během nepříznivého zimního počasí.

21

1.4

Metodika

V této kapitole budou stručně popsány metody, pomocí kterých bude tato práce porovnávat oba modely financování ZÚ silnic I. třídy na území ČR. Pro dosažení cíle této práce byla k ekonomické analýze obou modelů financování zvolena metoda ekonomické analýzy, a to analýza efektivnosti nákladů. Pro srovnání kvalitativních stránek obou modelů financování bude provedena i SWOT analýza obou programů financování. 1.4.1

Analýza efektivnosti nákladů

Analýza efektivnosti nákladů (CEA, z ang. cost-effectiveness analysis) je jednou z nákladově-výstupových metod, které patří mezi jednokriteriální metody ekonomické analýzy. Tato analýza se využívá hlavně v sektorech jako je například zdravotnictví, obrana nebo životní prostředí, kde je obtížné, ne-li přímo nemožné, stanovit hodnotu dosažených přínosů projektu či politiky v peněžních ekvivalentech. Pomocí CEA se porovnává několik možných variant, které vedou k dosažení stejného cíle, z hlediska vynaložených nákladů. Cílem této metody je vybrat jeden z několika projektů či variant projektů vedoucích ke stejnému výsledku, jehož přínos nelze přesně finančně vyjádřit. Dle výsledků analýzy, která poměřuje náklady C na jednotku výstupu E, můžeme vybrat projekt, který: 1. pro danou úroveň výstupu minimalizuje náklady nebo 2. za stanovené výdaje maximalizuje úroveň výstupu. CEA zpravidla takto přispívá k řešení problému optimalizace zdrojů (European Commission, 2008). Omezení CEA spočívá v tom, že vyhodnocuje zvažované projekty pouze na základě efektivnosti nákladů, což u některých projektů nemusí být dostatečné kritérium. Zvolení programu z hlediska jeho nákladové efektivnosti nezaručuje, že je tou nejlepší volbou z možných alternativ (Ochrana, 2010, s. 64). CEA nedokáže zhodnotit kvalitu programu. Tento typ analýzy slouží pouze jako pomocná ruka při rozhodování mezi alternativními projekty. Nicméně kvalitu programu lze zajistit pomocí jiných cest. Jak uvádí Soukopová (2006, s. 26) „kvalitu definujeme jak v cílech projektu, tak ve stanovení kvalifikačních předpokladů a v následujícím uzavření smlouvy, která garantuje stanovené cíle a kvalitu nabídky.” V souvislosti s cílem této práce se jeví použití metody CEA ze všech nákladově-výstupových metod jako nejvhodnější z následujících důvodů: práce porovnává dva modely financování ZÚ, které vedou k rovnocenným výsledkům a jejichž užitek lze těžko vyjádřit ve finančních prostředcích, 22

nový model financování má vést především ke sjednocení ZÚ a ke snížení nákladů, jeho cílem není výrazně změnit systém ZÚ silnic I. třídy, kvalitu ZÚ stanovuje přímo vyhláška č. 104/1997 Sb., kterou se provádí zákon o pozemních komunikacích,

a následně je hlídána pravidelnou kontrolou

adekvátnosti výkonů ZÚ pracovníky MD a ŘSD ČR. 1.4.2

SWOT analýza Aby nebylo porovnání obou způsobů financování ZÚ silnic I. tříd jednostranné,

pouze z hlediska nákladové efektivity, oba modely financování budou podrobeny i SWOT analýze. Tato analýza je manažerskou metodou vycházející z praxe soukromého sektoru, která je však v poslední době hojně využívána také v sektoru veřejném. SWOT analýza je základním a velmi používaným nástrojem strategického plánování od svého rozvoje v 50. a 60. letech. Na jejím vzniku se podílelo více autorů, první konstrukce této analýzy pocházejí z Harvardské univerzity (Christeansten, Smith, Andrews a Learned a kol.) a Stanford Research Institutu. Roku 1964 byla analýza prezentována pány Urick a Orr, kteří dali této analýze dodnes používané jméno „SWOT” (Chermack, a Kasshanna, 2007, s. 386-387). Jak již bylo řečeno, SWOT analýza vychází z praxe soukromého sektoru, ale od osmdesátých let 20. století se aplikuje i ve veřejném sektoru. Dnes se používá hlavně pro vyhodnocování regionálních programů. (MMR, 2005, s. 58) SWOT je akronym z anglických názvů pro jednotlivé faktory, které jsou předmětem této analýzy: silné stránky (strength), slabé stránky (weakness), příležitosti (oportunities) a hrozby (threaths). Pomocí jejich analýzy se vyhodnocují faktory ovlivňující projekt.

23

24

2 PŮVODNÍ MODEL FINANCOVÁNÍ ZIMNÍ ÚDRŽBY SILNIC I. TŘÍDY NA ÚZEMNÍ ČESKÉ REPUBLIKY Tato kapitola se věnuje analýze původního modelu financování ZÚ silnic I. třídy a čerpá z interních dokumentů a dat Ministerstva dopravy, Odboru pozemních komunikací, se kterými měla autorka možnost se seznámit během své stáže na této instituci. Informace v této kapitole rovněž pochází z rozhovorů s pracovníky tohoto odboru a pracovní náplně stáže. Od roku 2001 ZÚ silnic I. třídy zajišťovalo na celém území republiky výhradně ŘSD ČR na základě své zřizovací listiny. ŘSD ČR vybíralo dodavatele služeb ZÚ prostřednictvím veřejné soutěže dle zákona č. 199/1994 Sb., o veřejných zakázkách, po jednotlivých krajích v souladu s § 9 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích (viz bod 1.2, str. 17). Finanční krytí těchto služeb bylo zajišťováno ze strany Státního fondu dopravní infrastruktury (SFDI). Dne 25. 6. 2007 bylo na poradě ministra rozhodnuto, že se od této praxe ustoupí a bude se postupovat dle § 9 odst. 2 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích (viz bod 1.2, str. 17). Což znamená, že služby ZÚ měly být na základě smluvního vztahu s MD svěřeny přímo SÚS, příspěvkovým organizacím, jejichž zřizovateli jsou jednotlivé kraje. Toto řešení mělo přispět ke zjednodušení finančních toků a snížení režijních nákladů pro SFDI a ŘSD ČR. Nový způsob organizace ZÚ měl být financován z rozpočtové kapitoly MD, přičemž v totožném rozsahu mělo dojít ke snížení dotací poskytovaných z této kapitoly do rozpočtu SFDI (Ministerstvo dopravy, 2007a). Z důvodu transformace SÚS z příspěvkových organizací na společnosti s ručením omezeným a na akciové společnosti v některých krajích, MD nemohlo aplikovat tento způsob jednotně na celém území ČR, což vedlo k současnému stavu, kdy jsou služby ZÚ zadávány dvojím způsobem: v 9 krajích (Středočeský kraj, Liberecký kraj, Moravskoslezský kraj, Olomoucký kraj, Pardubický kraj, Jihomoravský kraj, Ústecký kraj, Jihočeský kraj a Plzeňský kraj) byly uzavřeny smlouvy mezi MD a dodavateli o zajištění ZÚ silnic I. třídy (dále jako „smlouvy MD“) ve smyslu ustanovení § 9 odst. 2 zákona č. 13/1997 Sb. o pozemních komunikacích. o ZÚ vykonávají SÚS zřízené uvedenými kraji. 25

ve 4 krajích (Kraj Vysočina, Karlovarský kraj, Královéhradecký kraj a Zlínský kraj byly uzavřeny smlouvy o zajištění ZÚ silnic I. třídy mezi ŘSD ČR a dodavateli, kteří

byli

vybráni

na

základě

veřejné

soutěže

konané

dle zákona č. 137/2006 Sb. o veřejných zakázkách, kde bylo zadavatelem ŘSD ČR, (dále jako „smlouvy ŘSD ČR”) v souladu s ustanovením § 9 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb. o pozemních komunikacích. o ZÚ vykonávají transformované SÚS a jiné soukromé subjekty, které uspěly v soutěži. Nynější oblasti údržby tedy kopírují hranice krajů, což je logické ze záměru zadávat ZÚ SÚS, příspěvkovým organizacím, ve správě krajů a zvyk z praxe let minulých. Smlouvy MD i smlouvy ŘSD ČR byly uzavřeny do 30. 9. 2013 (Ministerstvo dopravy). Dodavatelé ZÚ si zajišťují veškeré prostředky jako techniku, prostory, pracovníky pro výkon ZÚ sami včetně posypových materiálů. Musejí se držet standardu, který určují právní předpisy a uzavřené smlouvy (Ministerstvo dopravy).

2.1 Způsob konstrukce ceny V současné době je způsob financování založen na hrazení pouze uskutečněných výkonů ZÚ. Jak smlouvy MD, tak smlouvy ŘSD ČR vychází z výkonových jednotek. Pro různé výkony související se ZÚ jsou určeny měrné jednotky a stanoveny ceny za jednu jednotku konkrétního výkonu. Výsledná cena ZÚ za příslušné období vychází ze součtů součinů jednotkových cen a objemů jednotlivých činností. Seznam výkonů ZÚ původního modelu financování čítá 31 položek (Ministerstvo dopravy). Následující tabulka obsahuje jednotlivé výkony s jejich příslušným kódem, názvem a jednotkou, ve které je výkon měřen. Pro stručný popis jednotlivých výkonů viz Příloha 1 této práce.

26

Tabulka 1 Přehled výkonů ZÚ v původním modelu financování Kód

Název výkonu 11

Měrná jednotka

Posyp vozovek

1111

Posyp vozovek chemický (bez materiálu)

km

1112

Posyp vozovek chemický (bez materiálu) s pluhováním

km

1113

Posyp vozovek chemický se zkrápěním (bez materiálu)

km

1131

Posyp vozovek inertní (bez materiálu)

km

1132

Posyp vozovek inertní (bez materiálu) s pluhováním Kontrolní jízdy

km

1181

Kontrolní jízdy osobním automobilem

km

1182 12

Kontrolní jízdy sypačem Odstraňování sněhu

km

1231

Odstraňování sněhu předsazenou radlicí

km

1233

Odstraňování sněhu traktorovou radlicí

hod

1241

Odstraňování sněhu šípovými pluhy

km

1251

Frézování sněhu z vozovky

hod

1252

Odstraňování sněhu nakladačem

hod

1261

Odstraňování zmrazků z vozovky

m

1262

Mosty úklid sněhu a posyp

hod

1263

Odvodnění vozovek při tání a uvolňování vpustí

hod

1272 13

Úklid sněhu včetně odvozu Dispečerská služba a pohotovost

m

1310

Dispečerská služba

hod

1321

Pohotovost domácí (mimo zásahové dny a pracovní dobu)

hod

1323 16

Připravenost k zásahu na pracovišti Zásněžky a tyče

hod

1612

Zásněžky - osazení

bm

1613

Zásněžky - odstranění

bm

1623

Sněhové tyče - osazení

ks

1624 17

Sněhové tyče - odstranění Posypový materiál

ks

1711

Posypový materiál - sůl NaCl letní cena

t

1713

Posypový materiál - sůl NaCl zimní cena

t

1712

Posypový materiál - sůl CaCl2 letní cena

t

1714

Posypový materiál - sůl CaCI2 zimní cena

t

1721

Solanka

l

1722

Chlorid hořečnatý - roztok ke zkrápění

l

1731

Posypový materiál - drť

t

1732

Posypový materiál - inert jiný

t

118

2

3

Zdroj: Ministerstvo dopravy

2.1.1

Smlouvy Ministerstva dopravy

Jednotkové ceny stanovené pro smlouvy MD, byly zpracovány v cenové úrovni let 2006 – 2007 a vychází z „Kalkulace smluvních jednotkových cen údržbových prací na silnicích I. třídy“, kterou zpracoval pro MD Silniční vývoj spol. s r.o. Počínaje rokem 2009 jsou tyto jednotkové ceny každoročně zvýšeny o míru inflace vyjádřenou přírůstkem průměrného ročního indexu spotřebitelských cen, zveřejněnou pro uplynulý kalendářní rok 27

Českým statistickým úřadem, s účinností od prvního dne měsíce následujícího po zveřejnění uvedené míry inflace Českým statistickým úřadem (Ministerstvo dopravy). Pro zpracování kalkulací byly použity normy spotřeby času a aktualizované ceny strojohodin vybraných mechanizmů. Dále byly použity průměrné ceny nájmů budov (např. sklady, dispečerská pracoviště, garáže) a průměrné hodinové mzdy pro silniční dělníky v jednotné výši v úrovni roku 2007. Jednotlivé jednotkové ceny za výkony obsahují: přímé mzdy, ostatní přímé náklady za provoz strojů, náklady na sociální a zdravotní pojištění ve výši 35% přímých mezd, odpisy (stanoveny z průměrné pořizovací ceny strojů vzhledem k jejich věkové skladbě v prováděcích organizacích a obvyklého časového využití), správní a výrobní režie, zisk (Silniční vývoj spol. s r.o., 2007). Popis rozdělení příspěvku ministerstva dopravy Finanční prostředky pro smlouvy MD jsou hrazeny z vnitřního rozpočtu MD, který je v souladu se závaznými ukazateli státního rozpočtu na daný rok. Pro každý daný rok je stanovena pevná částka, která se může lišit podle aktuálního ekonomického vývoje země a schváleného rozpočtu MD. Rozdělení finančních prostředků na ZÚ silnic I. třídy z rozpočtu MD do jednotlivých krajů je založeno na kombinaci aktuální plochy silnic (rozsah sítě je určený v m2) a dlouhodobé tvrdosti silničářské zimy. Plochy silnic jsou čerpány z dat Silniční databanky ŘSD ČR, a jsou běžně používány i pro analýzu adekvátnosti výkonů zimní údržby založené na systému Indexu náročnosti zimní údržby (IZÚ)8. Dlouhodobá tvrdost silničářské zimy vychází z analýzy historických meteorologických údajů z posledních více jak 50 zimních sezón (tj. z období 1961-2013). Metodiku výpočtu tvrdosti podmínek pro zimní údržbu komunikací garantuje Český hydrometeorologický ústav v rámci projektu IZÚ (Ministerstvo dopravy). Účelem tohoto způsobu přerozdělování finančních prostředků je, aby byly finančně zohledněny jak rozdílné meteorologické a klimatické podmínky pro dodavatele, tak rozsah udržované plochy. Z matematického pohledu se jedná o lineární kombinaci uvedených vstupů (Ministerstvo dopravy). 8

28

Index náročnosti zimní údržby popisuje náročnost zimních podmínek z pohledu silniční údržby v měřítku pod 1 kilometr. Umožňuje zpětně vyhodnocovat adekvátnost ZÚ. Viz 2.3 Adekvátnost zimní údržby.

MD má finanční prostředky alokované, ale dodavatelům se peníze vyplácí až podle skutečně vykonaných úkonů ZÚ. Náklady za ZÚ silnic I. třídy jsou dodavatelům hrazeny měsíčně. V případě slabé zimy, která způsobí nedočerpání prostředků, MD tyto prostředky vrátí zpět do státního rozpočtu. V případě nadprůměrně silné zimy a přečerpání prostředků jsou vzniklé náklady hrazeny z finančních prostředků na další kalendářní rok, případně z přebytků v jiných oblastech, které nebyly zasaženy tak náročnými klimatickými podmínkami (Ministerstvo dopravy). 2.1.2

Smlouvy Ředitelství silnic a dálnic České republiky

Jednotkové ceny ve smluvních vztazích ŘSD ČR jsou dány veřejnou soutěží, na jejímž základě bylo uzavřeno 14 smluvních vztahů. Tyto soutěže byly vypsány Krajskými správami ŘSD ČR. V kraji Královéhradeckém byla veřejná soutěž vypsána pro celý kraj. Kraj Karlovarský byl rozdělený do dvou oblastí, v Kraji Vysočina byla vypsána soutěž po jednotlivých okresech a Zlínský kraj byl rozdělen do 6 oblastí (Ministerstvo dopravy). Výkony k jednotlivým jednotkovým cenám vzešlým z těchto soutěží odpovídají výkonovým položkám smluv MD. Rozdíly mezi smlouvami MD a smlouvami ŘSD ČR spočívají v ceně jednotek výkonů ZÚ (Ministerstvo dopravy). Finanční prostředky na tyto smlouvy čerpá ŘSD ČR ze Státního fondu dopravní infrastruktury. V rámci jednotlivých smluv ŘSD ČR je stanoven nepřekročitelný finanční rámec, který se vztahuje na celou dobu platnosti uzavřených smluv. Zadavatel má nárok využít opčního práva dle § 99 zákona č. 137/2006 o veřejných zakázkách, které je rezervováno zejména pro případ extrémně tuhých zim během doby platnosti smlouvy (Ministerstvo dopravy). 2.2

Celkové náklady zimní údržby v původním modelu financování

Celkové náklady ZÚ se odvíjí od průběhu zimního období. Silnější zima znamená více výkonů a tudíž nárůst nákladů na ZÚ a naopak. Průběh a síla zimní sezóny se rok od roku liší. Následující dva grafy ilustrují na indexu pluhování a indexu posypu rozdíly v náročnosti jednotlivých zimních sezón za období posledních 53 let včetně poslední zimní sezóny 2013/2014.

29

Graf 1 Zobrazení náročnosti zimních sezón na silnicích I. třídy za období 1961 - 2014 z hlediska pluhování

Zdroj: Ministerstvo dopravy Poznámka: Červeně zvýrazněna je poslední zimní sezóna, zeleně zvýrazněný údaj představuje průměr ze všech zimních sezón.

Graf 2 Zobrazení náročnosti zimních sezón na silnicích I. třídy za období 1961 - 2014 z hlediska posypu.

Zdroj: Ministerstvo dopravy Poznámka: Červeně zvýrazněna je poslední zimní sezóna, zeleně zvýrazněný údaj představuje průměr ze všech zimních sezón.

Celkové náklady na ZÚ silnic I. třídy tedy každý rok dosahují jiné výše, jak je možné vidět níže, v přehledu celkových nákladů ZÚ silnic I. třídy od roku 2003 30

do současnosti. Velmi silná zima byla v sezóně 2005/2006, 2009/2010 a 2012/2013, kdy náklady ZÚ silnic I. třídy přesáhly jednu miliardu Kč. Index pluhování v těchto zimních sezónách dosahoval hodnoty, která se pohybuje okolo 25 bodů indexu. Při průměrné zimě se index pluhování pohybuje mezi 15 - 20 body, průměrná zima z hlediska tohoto indexu byla například v sezóně 2008/2009, kdy celkové náklady ZÚ silnic I. třídy dosahovaly 993 milionů Kč. Poslední zimní sezóna byla z hlediska indexu pluhování silně podprůměrná a nejslabší od roku 2003, index pluhování nedosáhl ani pět bodů a stát zaplatil za ZÚ silnic I. třídy v této sezóně jen 420 milionů Kč. Tabulka 2 Celkové náklady ZÚ za roky 2002 – 2014 Sezóna

Náklady (mil. Kč s DPH)

Sezóna

Náklady (mil. Kč s DPH)

2002/03

541

2008/09

994

2003/04

682

2009/10

1 011

2004/05

691

2010/11

924

2005/06

1 029

2011/12

701

2006/07

524

2012/13

1 083

2013/14

420

2007/08 694 Zdroj: vlastní zpracování dat Ministerstva dopravy

V tomto modelu financování jsou náklady výrazně citlivé na vývoj počasí. Velmi silná zima je pro stát vysoce nákladová a generuje velký zisk pro SÚS a další dodavatele ZÚ, protože fixní náklady dodavatele bývají pokryty i v případě průměrné zimy. Další výkony nad úroveň průměrné zimy jsou pak fakturovány stejnou částkou, přičemž část pokrývající fixní náklady je v těchto případech ziskem dodavatele. Na velmi slabé zimě stát může ušetřit významné finanční prostředky, ale dodavatel provede tak malé množství výkonů, že se může ocitnout ve ztrátě, protože nebude mít zajištěno financování fixních nákladů, které v souvislosti s připraveností k zásahu nese.

2.3 Adekvátnost zimní údržby Kvalitu služeb dodavatelů ZÚ kontrolují pracovníci MD a dále ŘSD ČR na základě pověření. V listopadu roku 2009 připravilo MD ve spolupráci se společností CROSS Zlín novou komplexní finanční kontrolu výkonu ZÚ komunikací, která se skládá ze dvou základních částí, a to kontroly výkaznictví, která spočívá v posuzování hlášení dodavatelů o výkonech ZÚ a kontroly adekvátnosti ZÚ, která posuzuje výkony dodavatele s očekávanými výkony (Ministerstvo dopravy).

31

Adekvátnost ZÚ odpovídá očekávaným výkonům ZÚ, které vycházejí z výkonů všech dodavatelů v uplynulých zimních obdobích a Indexu náročnosti ZÚ (IZÚ). Způsob ZÚ dodavatele v konkrétním období je porovnáván s obvyklou praxí za srovnatelných meteorologických podmínek (Ministerstvo dopravy). “Index náročnosti zimní údržby (WMi, Winter Maintenance Index, nebo také IZÚ) je systém pro podrobnou analýzu výkonů a nákladů zimní údržby komunikací v závislosti na skutečných meteorologických podmínkách v dané silniční síti.”9 Odborným garantem IZÚ je Český hydrometeorologický ústav. IZÚ vyhodnocuje na základě meteorologických dat (teplota povrchu vozovky, teplota vzduchu, rosný bod) a geografických informací (nadmořská výška, topografie a využití půdy) náročnost podmínek pro údržbu silnic v jednotlivých oblastech údržby a stanovuje tak adekvátní ZÚ. Kromě IZÚ se dále počítají analytické podindexy pluhování a posypu. IZÚ umožňuje objektivní vyhodnocení zimních meteorologických podmínek a srovnání

výkonů dodavatelů v klimaticky rozdílných oblastech.

Pokud jsou

mezi očekávanými a vykázanými výkony rozdíly, znamená to, že údržba byla nedostatečná nebo předražená, jak ilustruje následující graf (Ministerstvo dopravy). Graf 3 ZÚ v kontextu Indexu náročnosti zimní údržby

Zdroj: CROSS, dostupné z: http://www.cross.cz/images/products/index-narocnosti-zimni-udrzby-1.png

Je-li podprůměrná zima, hrozí dodavatelům, že se nepokryjí všechny jejich náklady, a to zvláště ty náklady, které byly vynaložené na přípravu k zásahům, k nimž kvůli slabé zimě nedošlo. Při kontrole adekvátnosti výkonů byla MD zjištěna tendence dodavatelů provádět nadvýkony, tzn. výkony, které jsou nad rámec efektivní údržby. Taková přehnaná 9

32

http://www.cross.cz/cs/meteorologicke-systemy/wmi.html

údržba

je

nejen

neekonomická,

ale

zbytečně

zatěžuje

i

životní

prostředí

(např. při nadbytečném solení vozovky). Z tohoto důvodu se MD rozhodlo využívat IZÚ v kontrole adekvátnosti ZÚ. V zimním období 2009/2010 proběhlo testování. Od roku 2011 MD používá IZÚ při kontrole adekvátnosti výkonů u všech smluvních vztahů MD a dodavatelé jsou vázáni pokynem nepřekračovat adekvátnost ZÚ (Ministerstvo dopravy). Při překročení adekvátnosti o 15% až 25 % musí dodavatel k odsouhlasení a následnému

proplacení

výkonů

doložit

zdůvodnění

překročení

adekvátnosti.

Při překročení adekvátnosti o více než 25 % nejsou výkony nad tento rámec proplaceny (Ministerstvo dopravy). Následující graf zachycující rozpětí roků 2009 – 2014 zobrazuje, jaký dopad mělo zavedení IZÚ a sankcí za nedodržování adekvátnosti na chování dodavatelů ZÚ. Graf 4 Vývoj adekvátnosti ZÚ 2009 – 2014


Zobrazený vývoj adekvátnosti ZÚ od roku 2009 do současnosti prokazuje, že kontrolou je možné odhalit nesrovnalosti při reportování a fakturaci výkonů ZÚ. Na základě uvedených dat z uskutečněných kontrol MD lze konstatovat, že od zimní sezóny 2010/2011, kdy se skutečné náklady snížily pod úroveň očekávaných nákladů na ZÚ, se dodavatelé více snaží dodržovat adekvátnost a tím se ZÚ stává více efektivní.

33

34

3 NOVÝ MODEL FINANCOVÁNÍ ZIMNÍ ÚDRŽBY SILNIC I. TŘÍDY NA ÚZEMÍ ČESKÉ REPUBLIKY Tato kapitola se věnuje analýze nového modelu financování ZÚ silnic I. třídy a vychází z informací interních dokumentů a dat Ministerstva dopravy ČR, Odboru pozemních komunikací, z rozhovorů s pracovníky tohoto odboru a pracovní náplně stáže autorky práce v této instituci. K úvahám o změně stávajícího konceptu financování dal podnět blížící se konec veškerých smluvních vztahů na zajištění ZÚ silnic I. třídy, jejichž platnost vypršela 30. 9. 2013.

Od

roku

2012

MD

pracuje

na

novém

řešení

financování

ZÚ,

které má zajistit jak snížení nákladů, tak jednotné financování ZÚ silnic I. třídy na celém územní ČR (Ministerstvo dopravy).

3.1 Koncepce nového modelu financování z roku 2012 Původní koncepce nového modelu financování navržená v roce 2012 spočívá v zadání výkonu ZÚ prostřednictvím otevřené soutěže vypsané pro celé území ČR v jednom výběrovém řízení. Mělo se jednat o jednu veřejnou zakázku zadávanou po částech (dle ustanovení § 98 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách). Pro potřebu takové veřejné zakázky byla síť silnic I. třídy rozdělena na 58 oblastí, které vychází částečně z okresního uspořádání. Tyto oblasti byly vytvořeny v souladu s budoucím cílem MD změnit kategorizaci rychlostních silnic a s přihlédnutím k logickému členění podle vhodných okruhů ZÚ v rámci silnic I. třídy, např. byly vyčleněny rychlostní komunikace do samostatných oblastí z důvodu vyšších nároků na ZÚ. Výsledné rozdělení silnic I. třídy do 58 oblastí zobrazuje Obrázek 1. Potencionální dodavatelé služeb na zajištění ZÚ budou mít možnost podat nabídku na jednu až všechny oblasti (části zakázky). S vítězným uchazečem MD hodlá uzavřít smlouvu na dobu 6 let (Ministerstvo dopravy).

35

Obrázek 1 Mapa rozdělení silnic I. třídy do 58 oblastí10


Navržené oblasti nového modelu financování jsou menší než v dosavadním způsobu financování, ve kterém oblasti kopírovaly území krajů. Rozdělení oblastí na menší části má za cíl snížit počáteční investice (pro menší oblast je potřeba méně techniky) a umožnit tak vstup na trh novým zájemcům o provozování těchto služeb. Novými zájemci jsou myšleny společnosti, které působí již v podobném oboru jako např. výstavba a opravy pozemních komunikací nebo dodávají své služby související se ZÚ přímo SÚS. Navrhované rozdělení veřejné zakázky na části má dále poskytnout zadavateli významné snížení rizika situací, kdy nebude ukončeno nebo bude zrušeno zadávací řízení nebo se vyskytne jiný problém v jedné či několika konkrétních oblastech. V takovém případě by byla situace dočasně řešena pouze v dotčené oblasti (Ministerstvo dopravy). Období plnění na 6 let bylo zvoleno proto, že požadavky na vybavení údržbových mechanismů, skladové prostory a dispečerské pracoviště zavazují potencionální dodavatele k velkým investicím do těchto položek, které zvláště pro nové dodavatele představují vysoké podnikatelské riziko. Uvedené období plnění se jeví jako minimální pro rozložení investičních nákladů dodavatele, které rovněž povede k úspoře nákladů dodavatele. 10

36

Původně bylo navrženo 59 oblastí, ale pak došlo k vypuštění oblasti č. 12. Aby se MD vyhnulo komplikacím způsobeným přečíslováváním oblastí, zůstalo se u původního číslování oblastí. Mapa zachycuje 58 oblastí: č. 1 - 11 a 13 - 59.

Přičemž úsporu nákladů může dodavatel promítnout do nabídkové ceny a snížení nabídkové ceny znamená snížení ceny ZÚ pro stát (Ministerstvo dopravy). Menší oblasti ZÚ a doba trvání smlouvy 6 let má přispět k umožnění vstupu i nových dodavatelů do soutěže a zajistit tak účast většího počtu uchazečů v soutěži a tím dosáhnout nižší ceny služby ZÚ. MD vychází z obecně platného faktu, že více účastníků v řízení a větší konkurence povede k poklesu výsledné ceny. 3.1.1

Způsob konstrukce ceny

Finanční model ZÚ byl pro MD vypracován zástupci společnosti CROSS Zlín na podkladu dat ŘSD ČR a ČHMÚ. Hlavní změnou oproti současnému stavu bude rozdělení cen na paušál a výkonové jednotky. Náklady na straně dodavatele služby ZÚ lze zjednodušeně rozdělit na fixní a variabilní. Většina nákladů spojených s výkonem ZÚ je fixních, což vyplývá ze skutečnosti, že tato služba je časově a investičně velmi náročná. Dodavatel musí mít připravené a rezervované kapacity pracovníků, strojů i kapitálu na výkon ZÚ bez ohledu na počasí a množství zásahů. Finančně největší náklady pro dodavatele představuje technika, mechanizace a budovy potřebné ke skladování techniky a soli, k umístění dispečinku nebo zázemí pro pracovníky. Nový způsob financování tyto fixní náklady dodavatele zohledňuje a převádí je do paušálních položek ceny ZÚ (Ministerstvo dopravy). Variabilní náklady zahrnují objem výkonů ZÚ a závisejí na tvrdosti zimy. Princip je jednoduchý, čím silnější je zima, tím více výkonů dodavatel provede a naopak. Složení výkonových položek ZÚ je tedy v podstatě stejné jako v původním modelu financování, ale jejich cena je snížená o ty náklady, které byly převedeny do paušálu (Ministerstvo dopravy). Rozdíl v rozložení nákladů ukazují dva následující grafy. V prvním grafu, který zobrazuje rozložení nákladů v původním modelu financování, MD vypočítalo fixní náklady jako 39 % a variabilní náklady jako 61 % z celkových nákladů (Ministerstvo dopravy).

37

Graf 5 Rozložení nákladů v původním modelu financování

Zdroj: vlastní zpracování z dat Ministerstva dopravy

V bodě A dochází k pokrytí nákladů dodavatele, které vynaložil na uskutečnění výkonů a zároveň nákladů, které byly dodavatelem vynaložené na přípravu k zásahu (fixní náklady). K této situaci, kdy jsou dodavateli pokryty náklady a on za tímto bodem začíná generovat zisk, dochází obyčejně při průměrné zimě. Čím náročnější je zima a více výjezdů dodavatel vykoná, tím vyšších zisků dosahuje. Naproti tomu druhý graf, zobrazující nový model financování, který se přiklání ke kombinaci paušálu a výkonových jednotek, předpokládá, že 64 % celkových nákladů pokryje paušální složka a 36 % z celkových nákladů dodavatele budou představovat výkony11. Nový model financování započítává fixní náklady, které se hradí dodavateli prostřednictvím paušálních položek. Paušální položky nemají za primární cíl pokrýt veškeré fixní náklady dodavatele, záleží rovněž na tom, jak si sám dodavatel nastaví v rámci soutěžních maximálních cen své nabídkové ceny.

11

38

Týká se případu modelu 3+3. Při nadprůměrně silné zimě bude variabilní složka na celkových nákladech tvořit větší část, protože vzroste počet výkonů. (Ministerstvo dopravy)

Graf 6 Rozložení nákladů v novém způsobu financování


Bod B značící okamžik pokrytí nákladů dodavatele je blíže počátku než v prvním grafu, což znamená, že k pokrytí fixních nákladů dodavatele dochází už za mírné zimy. Zima nemusí dosáhnout průměru a více, aby byly náklady dodavatele (především fixní náklady) pokryty. Rozdíl mezi celkovými náklady státu a celkovými náklady dodavatele je v původním modelu financování větší, protože s náročnější zimou rostou náklady v původním typu financování rychleji než v novém konceptu. Jednotkové ceny výkonů původního financování jsou poměrně vysoké, aby pokryly náklady dodavatele i pro něj vygenerovaly zisk. Od určitého množství výkonů však stát znovu dodavateli platí fixní náklady, např. pořízení stoje. Paušální složka Fixní náklady MD rozložilo do dvou paušálních položek: dispečerské pracoviště (1311) a paušál ZÚ (1301). Podíl paušálu ZÚ a dispečerského pracoviště na celkových nákladech je 45 % i se započítáním cen soli, bez započítání cen soli je podíl 67 %.

39

Dispečerské pracoviště (1311) je určeno dle MD k pokrytí těchto nákladů: jednorázové investiční náklady: o IT, technika, nábytek, o odpisy, provozní náklady: o osobní náklady (mzdy, sociální a zdravotní zabezpečení), 1 osoba v nepřetržitém provozu, náklady na zástupy, mimořádné směny, příplatky dle zákoníku práce, určitý min. zisk a případné mírné navýšení v průběhu let, 97 % z celkové ceny dispečerského pracoviště tvoří mzdy a mzdové náklady, o prostory (ekvivalent nájmu), o služby (participace na energiích, telekomunikacích, BOZP). Paušál ZÚ (1301) slouží k pokrytí následujících nákladů: ● jednorázové investiční náklady na: ○ pořízení nemovitostí, ○ IT, stroje, vozidla, speciální techniku apod., které jsou požadované MD, ○ vybavení zázemí (nábytek apod.), ○ odpisy, ● Provozní náklady: ○ mzdové náklady, ○ nájemné kancelářských, skladových prostor, manipulačních ploch, ○ opravy/náhradní díly pro požadovanou techniku, ○ nákup služeb – energie, BOZP, školení, licence, úklid, ostraha, právní služby, telekomunikace, ● finanční náklady, ○ pojištění majetku, vozidel, odpovědnosti, ○ silniční daň (Ministerstvo dopravy). Z výpočtů MD vyplývá, že mzdy a mzdové náklady představují v průměru téměř polovinu nákladů hrazených v rámci paušálu ZÚ. Do kalkulací byla použita průměrná mzda zvýšená o 6,9 %. Druhou nejvýznamnější složku paušálu ZÚ tvoří odpisy (28 %). Pro započítání ceny majetku (mimo prostory a budovy) vychází model z aktuálních reálných cen nového 40

majetku, u prostor pak z obecné cenové hladiny nájmu pro různé typy nemovitostí (kancelářské prostory, sklady, dílny, manipulační plochy apod.) Procentuální podíl jednotlivých složek paušálu ZÚ zobrazuje následující graf: Graf 7 Složení paušálu ZÚ. Mzdy a mzdové náklady 49% 28% 5%

4%

14%

Odpisy (strojů, techniky a speciálních vozidel) Nájmy prostor Nákladové služby Ostatní


Zatímco jednotkové ceny výkonových položek jsou shodné pro všechny oblasti, protože rozdíl v pohonných hmotách a ve mzdách není napříč republikou tak významný, paušál ZÚ se pro každou oblast liší, jelikož je vypočítaný přímo na míru konkrétní oblasti. Vliv na výslednou výši paušálu ZÚ oblasti má rozsah silniční sítě a soubor potřeb dané oblasti. Oblasti se odlišují průměrnou tvrdostí zimy, která je dána její geografickou polohou a meteorologickou charakteristikou (hory versus nížiny). Oblasti se tak mohou lišit v náročnosti na počet mechanizmů, personálu, atd. Tabulka jednotkových cen paušálů ZÚ všech 58 oblastí je součástí příloh této práce, viz Příloha 3. S paušálními položkami souvisí délka zimního období, neboť cena těchto položek je určena na den. Standardní délka zimního období je dle § 41 odst. 4 vyhlášky č. 104/1997 Sb, 5 měsíců (od listopadu do března, viz str. 18), nicméně některé oblasti zaznamenávají nástup nepříznivých povětrnostních podmínek dříve než jiné oblasti a také pominutí nepříznivých povětrnostních podmínek později. Proto MD stanovilo tři kategorie oblastí, které se liší stanovenou délkou tzv. náběhu a výběhu zimní sezóny. V období náběhu a výběhu sezóny musí být v operativním stavu připraven určitý počet vozidel údržby stanovený pro případ nutného výjezdu. Proto oblastem, kterých se to týká, přísluší určitá část paušálu i během náběhu a výběhu zimní sezóny (Ministerstvo dopravy, 2013b, Příloha 6, str. 5-6) Tyto tři kategorie oblastí ZÚ a jejich náběh a výběh sezóny shrnuje následující tabulka:

41

Tabulka 3 Kategorie oblastí a výběh a náběh zimní sezóny Kategorie oblasti

1. stupeň náběhu

2. stupeň náběhu

Standardní zahájení zimního období

Standardní ukončení zimního období

Posunutý výběh

I.

1. září

1. října

1. listopadu

31. března

30. dubna

II.

-

1. října

1. listopadu

31. března

30. dubna

III.

-

-

1. listopadu

31. března

-

zdroj: Ministerstvo dopravy, 2013b, Příloha 6, str. 6

Oblasti s nejméně tvrdou zimou v republice spadají do kategorie III., která nemá prodlouženou obvyklou zimní sezónu o náběh a výběh. Jedná se o většinu území republiky, kde převládají nížiny. V druhé kategorii oblastí může dojít k situacím vyžadujícím zásahy ZÚ od října, jeden měsíc před zahájením zimní sezóny, a výběh sezóny trvá do konce dubna. Do první kategorie, která zahrnuje horské oblasti tradičně nejvíce zatížené nepříznivými jevy zimního počasí, naleží oblasti jako Vysočina, Liberecko – oblast Krkonoš, oblast Orlických hor atd. Těchto oblastí se týká náběh zimní sezóny od 1. září a výběh končí 30. dubna. Následující mapa zobrazuje rozložení oblastí na území ČR a kategorii, do které oblast náleží. Obrázek 2 Rozložení oblastí ZÚ na území ČR a jejich kategorie

Zdroj: Ministerstvo dopravy Poznámka: Kategorii I. reprezentuje fialová barva, kategorii II. světle hnědá barva a kategorie III. barva zelená.

42

Výkonové položky Variabilní položky představují jednotlivé výkony a zahrnují náklady na přímou obsluhu mechanizmů a přímé provozní a pohonné hmoty potřebné k zajištění daného výkonu. Ceny některých položek proto můžou být měněny v závislosti na indexu cen pohonných hmot stanoveném Českým statistickým úřadem. Tyto položky jsou označeny hvězdičkou v následující tabulce, která poskytuje přehled výkonových položek ZÚ v novém modelu financování a jejich jednotkové ceny (Ministerstvo dopravy). Tabulka 4 Výkonové položky nového modelu financování a jejich maximální jednotkové ceny Kód výkonu

Výkony ZÚ

Měrné jednotky

Maximální jednotková cena

1111


km

38,50*

1112

Posyp voz. chemický (bez materiálu) s pluhováním

km

40,50*

1131


km

34,00*

1132

Posyp voz. inertní (bez materiálu) s pluhováním

km

35,50*

1181


km

6,50*

1182

Kontrolní jízdy sypačem

km

35,50*

1231


km

45,5

1233


hod

378

1241


km

50

1251


hod

211

1261


m²

18,5

1262


hod

233

1263

Odvodnění vozovek při tání a uvolňování

hod

194,5

1272

Úklid sněhu včetně odvozu

m³

155,5

1612


bm

79,5

1613


bm

9

1623


ks

77

1624

Sněhové tyče - odstranění

ks

8

1711

Posypový materiál - sůl NaCl - letní cena

t

-

1713

Posypový materiál - sůl NaCl - zimní cena

t

-

1721

Solanka NaCl

l

1,5

1722

Solanka MgCl2

l

2

1723

Solanka CaCl2

l

4

t

499,5

1731 Posypový materiál - inert Zdroj: Ministerstvo dopravy

43

Ve výkonových položkách nového modelu je oproti původnímu modelu financování několik změn. Položky 1310, 1321 a 1323 „Dispečerská služba a pohotovost“ původního financování byly v novém modelu nahrazeny paušálními položkami. Dále položky 1111 a 1113 původního financování byly v novém modelu spojeny v 1111. Položky 1252 a 1732 původního financování byly v novém modelu vypuštěny. Výkonové položky původního modelu zahrnují i posypový materiál sůl NaCl, který si zajišťují dodavatelé sami. V novém způsobu financování dodavatelé služeb ZÚ nebudou mít na starosti zásobování se posypovou solí NaCl. Pro nový model financování MD počítá s centrálním nákupem soli NaCl pro pokrytí materiálních potřeb dodavatele (pro výkony 1711 a 1713), který zajistí ŘSD ČR prostřednictvím internetové aukce. Pro každou oblast je definována předpokládaná roční spotřeba soli pro průměrně tvrdé zimní období, která vychází ze stejného modelu a výpočtů. Zásobení ostatními posypovými materiály je výhradně v režii dodavatele. Posypová sůl tvoří jednu třetinu celkových nákladů ZÚ. 3.1.2

Stanovení jednotkové ceny výkonových a paušálních položek

Jednotkové ceny výkonových i paušálních položek byly připraveny na základě analýzy historie hlášených a fakturovaných výkonů v relaci na IZÚ a nastaveny pro celé šestileté období dle finančního modelu „3 + 3”, který vychází z kombinace 3 průměrných a 3 nadprůměrných zimních sezón. Finanční model byl vytvořen pracovníky MD ve spolupráci se společností CROSS Zlín. MD (2013a) k tomuto finančnímu modelu 3 + 3 říká následující: „je založený na součtu součinů výkonů a jejich jednotkových cen. Předpokládané objemy výkonů v jednotlivých oblastech byly připraveny analýzou historických výkonů, analýzou regionální extremity zimních podmínek a harmonizací tzv. standardu zimní údržby v jednotlivých oblastech údržby.” Ke stanovení regionální extremity byl použit IZÚ, který je popsán v oddíle 2.3 Adekvátnost zimní údržby. Pomocí IZÚ byla vyhodnocena extremita podmínek pro ZÚ a vytvořeny očekávané výkony modelu, které jsou dle IZÚ adekvátní průběhu průměrné zimní sezóny. „Tato průměrnost je indexem hodnocena jako střední extremita z pohledu posledních 50 let. Model je tímto způsobem vyvážen oproti extrémně mírným a také mimořádně náročným zimním sezónám, protože popisuje dlouhodobou klimatickou náročnost jednotlivých oblastí údržby” (Ministerstvo dopravy, 2013b). Nový způsob konstrukce ceny poskytuje několik výhod oproti původnímu způsobu financování. Tím, že paušál zůstává neměnný a zajistí dodavateli služby jistotu uhrazení

44

oprávněných nákladů i v případě mírného průběhu zimního období, není dodavatel motivován k nadvýkonu nad rámec adekvátního zásahu. Další výhodu představuje pokles cen výkonových jednotek, které závisí na náročnosti zimy, protože byly fixní náklady přeneseny do paušálu. Jednotkové ceny paušálu ZÚ se liší podle oblastí, čímž jsou zohledněny nároky a konkrétní potřeby dané oblasti. Tento model tak lépe reflektuje skutečné náklady za zimní sezónu, což vede k výrazně menším cenovým rozdílům za mírné nebo náročné zimní období. 3.1.3

Celkové náklady nového modelu financování

Dle původního konceptu nového modelu financování z roku 2012 byl MD stanoven předpokládaný objem veřejné zakázky na zajištění ZÚ na období 6 let (tj. za roky 2013 - 2019) na 4 400 milionů Kč (včetně DPH). Jedná se o odhad nákladů na 6 zimních sezón v modelu 3 + 3, kdy se očekávala polovina sezón s vysokou náročností včetně opce ve výši 10 % jako rezerva pro inflační koeficienty a riziko tužších zimních sezón. Při 3 průměrných sezónách a 3 nadprůměrných sezónách se očekávaly náklady na ZÚ ve výši 4 000 milionů Kč bez další rezervy. Tato částka byla rovněž stanovena jako maximální cena v rámci zadávacího řízení. Při 6 průměrných sezónách a bez započítání rozpočtové rezervy se očekávaly náklady ve výši 3 200 milionů Kč. Tyto údaje shrnuje následující tabulka modelů průběhu zimy (Ministerstvo dopravy). Tabulka 5 Celkové náklady nového modelu financování v porovnání s původním modelem Uvažované zimní modely ceny v mil. Kč bez DPH

Náklady na ZÚ za jednu zimní sezónu

Tuhá zima

Model 3 + 3

Průměrná zima

V cenách současné příkazní smlouvy

1 500

1 188

875

V maximálních cenách nového modelu financování

1 093

995

780

V cenách snížených soutěží o 10% + sůl ve snížených cenách o 5%

1 002

912

715

V cenách snížených soutěží o 15% + sůl ve snížených cenách o 10%

947

862

676


V současném způsobu financování se roční náklady na zimní údržbu pohybují v rozmezí 500 milionů Kč až 1 500 milionů Kč. Díky snížení rozdílu mezi mírným a náročným zimním obdobím se pro nový způsob financování odhadují náklady v rozmezí 45

600 milionů Kč až 1.100 milionů Kč ročně. Nový model by při maximálních cenách v soutěži znamenal roční úsporu nákladů na ZÚ v průměrné sezóně minimálně 100 milionů Kč ročně. (tj. 11 % ze současných průměrných nákladů 880 milionů Kč na rok). V rámci samotného zadávacího řízení lze předpokládat snížení jednotkových cen. Například celková úspora může dosáhnout 160 milionů Kč při poklesu maximálních cen ve výběrovém řízení o 10 % (ceny soli o 5 % nižší), případně 200 milionů Kč při poklesu cen o 15 % (ceny soli o 10 % nižší). V případě velmi náročného zimního období může úspora dosáhnout až 500 milionů Kč za jedno zimní období.

3.2 Pilotní projekt Navržený koncept financování se setkal s radikálním nesouhlasem ze strany zástupců Asociace krajů ČR i krajů samotných. Silnice I. třídy byly pro potřeby nového modelu financování rozděleny do oblastí tak, aby byly respektovány logické vazby a návaznost ZÚ a zároveň aby oblasti byly v souladu s budoucím cílem MD změnit kategorizaci rychlostních silnic. V některých případech toto rozvržení oblastí nerespektuje hranice krajů a vznikají tzv. přesahy12. Právě existenci těchto přesahů zástupci krajů nejsou ochotni akceptovat, ačkoli přesahy nemají na plnění služeb ZÚ vliv, což dokazuje praxe údržby dálnic, kde přesahy nezpůsobují žádné problémy (Ministerstvo dopravy). Na základě negativní reakce na původní návrh nového modelu financování ZÚ bylo během jednání u ministra dopravy ve dnech 13. 2. 2013 a 8. 3. 2013 rozhodnuto tehdejším ministrem dopravy Zbyňkem Stanjurou z důvodu složitosti celé problematiky o zrušení veřejné zakázky pro celé území ČR. Bylo navrženo postupné soutěžení ZÚ silnic I. třídy, které nejprve na pilotním vzorku ověří možnost aplikace nového modelu financování pro celé území ČR. Dále ministr rozhodl o zkrácení doby trvání plánovaných smluvních vztahů, a to z 6 let na 4 roky (Ministerstvo dopravy). V první fázi bude MD soutěžit pouze několik vybraných oblastí s cílem pilotního ověření základních principů fungování nového modelu ZÚ. Smlouvy budou uzavřeny na období: 1. 10. 2013 – 30. 9. 2017. V další fázi pak budou soutěženy zbývající oblasti s případně modifikovaným zadáním dle získaných zkušeností (Ministerstvo dopravy). Pro pilotní projekt bylo vybráno 5 oblastí, 3 oblasti ležící na území Karlovarského kraje (oblasti č.1, 2 a 3) a 2 oblasti ve Zlínském kraji (oblasti č.48 a 49). V oblastech,

12

46

Úseky silnic I. třídy, které zasahují do jiného kraje. Délka těchto úseků se liší, někdy se jedná o desítky km, ale ve většině případů jde o úseky, které nedosahují ani 1 km.

kde neprobíhalo pilotní testování, zajistilo MD i ŘSD ČR prodloužení stávajících smluvních vztahů pro zajištění ZÚ silnic I. třídy následovně: MD prodloužilo „Smlouvy o zajištění údržby vybraných silnic I. třídy“ dodatkem o prodloužení této smlouvy na dobu určitou do 30. 9. 2014 se SÚS Středočeského kraje (která nezajišťuje služby ZÚ sama, ale prostřednictvím dodavatelů) a do 30. 9. 2017 u ostatních SÚS, krajských příspěvkových organizací, vypsáním JŘBU v krajích, kde jsou v platnosti smlouvy o zajištění zimní a běžné údržby vybraných silnic I. třídy vycházející z veřejné soutěže, kde zadavatelem bylo ŘSD ČR, smlouvy na dobu určitou do 30. 9. 2014. 3.2.1

Výsledek soutěže pilotního projektu

MD zahájilo pilotní projekt 30. 4. 2013 vyvěšením předběžného oznámením o veřejné zakázce „Zajištění zimní a běžné údržby silnic I. třídy na období po 30. 9. 2013“. Otevírání obálek bylo realizováno 26. 7. 2013. K podpisu smluv došlo 19. 9. a 1. 10. 2013. Průběh soutěže pilotního projektu prokázal, že existuje dostatek kompetentních uchazečů, kteří mají zájem zajišťovat služby ZÚ. Do oblastí č. 48 a 49 se přihlásili 2 uchazeči, do oblastí č. 1 a 3 se přihlásili 3 uchazeči a do oblasti č. 2 se přihlásili 4 uchazeči. Zároveň bylo potvrzeno snížení jednotkových cen prostřednictvím nabídek uchazečů. Přehled vítězných nabídkových cen jednotlivých položek ZÚ v porovnání s maximálními cenami obsahuje následující tabulka. Nejsou zde uvedeny položky posypové soli NaCl 1711 a 1713, které byly soutěženy ŘSD ČR v rámci centrálního nákupu posypové soli pro ZÚ dálnic.

47

Tabulka 6 Přehled vítězných uchazečů a jejich nabídkových cen pro pilotní oblasti Kód

Výkon

Maximální cena za jednotku

Nabídková cena za jednotku (bez DPH) v Kč v pilotních oblastech 1

2

3

48

49

1111


38,50

25,00

25,00

25,00

18,00

18,00

1112


40,50

28,00

28,00

28,00

25,00

25,00

1131


34,00

25,00

25,00

25,00

18,00

18,00

1132


35,50

28,00

28,00

28,00

18,00

18,00

1181


6,50

4,00

4,00

4,00

3,00

3,00

1182 Kontrolní jízdy sypačem

35,50

25,00

25,00

25,00

18,00

18,00

1231


45,50

28,00

28,00

28,00

25,00

25,00

1233


378,00

320,00

320,00

320,00

378,00

378,00

1241


50,00

28,00

28,00

28,00

40,00

40,00

1251 Frézování sněhu z vozovky

211,00

211,00

211,00

211,00

211,00

211,00

18,50

18,50

18,50

18,50

18,50

18,50

233,00

233,00

233,00

233,00

233,00

233,00


194,50

194,50

194,50

194,50

194,50

194,50

1272 Úklid sněhu včetně odvozu

155,50

155,50

155,50

155,50

155,50

155,50

1301 Paušál ZÚ

-

20 000,00

26 500,00

35 500,00

29 600,00

29 600,00

1311 Dispečerské pracoviště

-

3 000,00

3 000,00

3 000,00

5 370,00

5 370,00

1612 Zásněžky - osazení

79,50

79,50

79,50

79,50

79,50

79,50

1613 Zásněžky - odstranění

9,00

9,00

9,00

9,00

9,00

9,00

1623 Sněhové tyče - osazení

77,00

77,00

77,00

77,00

77,00

77,00

1624 Sněhové tyče - odstranění

8,00

8,00

8,00

8,00

8,00

8,00

1721 Solanka NaCl

1,50

1,00

1,00

1,00

1,00

1,00

1722 Solanka MgCl2

2,00

1,50

1,50

1,50

2,00

2,00

1723 Solanka CaCl2

4,00

3,00

3,00

3,00

4,00

4,00

499,50

300,00

300,00

300,00

499,50

499,50

1261


1262 Mosty úklid sněhu a posyp 1263

1731 Posypový materiál - inert

Vítězný uchazeč


48

Údržba silnic Karlovarského kraje, a.s..

AVE CZ odpadové hospodářství s. r. o.

Z tabulky je patrné, jak nastavení a rozložení cen záleží na jednotlivém uchazeči. Každý uchazeč výrazně snížil cenu u jiných položek dle svých možností. Některé ceny uchazeči ponechali na úrovni cen maximálních stanovených MD. Tyto nabídkové ceny vítězných uchazečů budou dosazeny do modelu MD, který sloužil k výpočtu maximálních jednotkových cen nového způsobu financování. Pomocí tohoto modelu MD stanovilo předpokládanou hodnotu celé zakázky pilotního projektu. Bude tak možné zjistit k jakému snížení jednotkových cen položek ZÚ a tudíž i nákladů na ZÚ silnic I. třídy v pilotních oblastech došlo vlivem otevřené soutěže. Rozdíl mezi náklady na ZÚ silnic I. třídy v předpokládaných cenách a náklady v cenách vítězných uchazečů za jednu zimní sezónu shrnuje následující tabulka. Uvedené srovnání je bez položek posypové soli NaCl 1711 a 1713, které se věnuje kapitola 4.3 této práce. Tabulka 7 Předpokládané náklady ZÚ v pilotních oblastech za jedno zimní období Předpokládaná Nabídková cena v cena v Kč Kč

Oblast

Vítězný uchazeč

č. 1

Údržba silnic Karlovarského kraje, a.s.

6 272 196,50

č. 2


č. 3

snížení nákladů v Kč

v%

4 957 432,00

1 314 764,50

21 %

8 026 649,50

6 162 641,50

1 864 008,00

23 %


13 114 629,00

9 770 414,00

3 344 215,00

25 %

č. 48


7 550 609,50

6 751 999,50

798 610,00

11 %

č. 49


9 179 560,50

8 977 135,50

202 425,00

2%

44 143 645,00

36 619 622,50

7 524 022,50

17 %

Celkem

Zdroj: vlastní zpracování dat Ministerstva dopravy

V jednotlivých oblastech došlo k různému snížení nákladů, od 2 % až po 25 %. V celkovém součtu klesly náklady na ZÚ silnic I. třídy v pilotních oblastech o 17 % a bude tak ušetřeno 7 524 022,50 Kč za jednu zimní sezónu oproti předpokládané hodnotě ZÚ. Úspora plynoucí z uskutečnění soutěže za celou dobu plnění smlouvy v pilotních oblastech, tzn. za 4 roky, tak dosahuje v celkovém součtu za všech 5 pilotních oblastí 30 096 090 Kč. Z průběhu sezóny 2013/2014 lze konstatovat, že v pilotních oblastech byla zajištěna sjízdnost dle zákonných požadavků a kontroly na místě prokázaly připravenost dodavatelů a splnění požadavků dle smlouvy. Nicméně, tato zima byla výrazně slabá, a tak model ani dodavatelé nebyli prověřeni podmínkami průměrné zimy, natož pak zimy tuhé.

49

MD má za to, že bylo jednoznačně potvrzeno ocenění služeb ZÚ kombinací paušálních a výkonových jednotek, jelikož v pilotních oblastech proběhla fakturace v udržitelné úrovni, ale v ostatních oblastech ZÚ na silnicích I. třídy došlo k významnému propadu tržeb dodavatelů služeb ZÚ.

3.3 Současný stav implementace nového modelu financování Na základě pozitivních výsledků pilotního projektu a bezproblémového plnění předmětu služeb ZÚ vítěznými uchazeči, bylo odsouhlaseno ministrem dopravy Antonínem Prachařem pokračování v implementaci nového modelu financování, ve které bude soutěženo 21 oblastí (viz Příloha 13 na CD) s cílem uzavřít smlouvu na čtyřleté období. Dne 16. 5. 2014 bylo zahájeno zadávací řízení na veřejnou zakázku „Zajištění zimní a běžné údržby na období po 30. 9. 2014”. Dne 28. 7. 2014 MD na základě námitky stěžovatele proti zadávacím podmínkám této veřejné zakázky rozhodlo o zrušení zadávacího řízení, neboť „v jeho průběhu se vyskytly důvody hodné zvláštního zřetele, pro které nelze na zadavateli požadovat, aby v zadávacím řízení pokračoval“. Během srpna 2014 byla zadávací dokumentace k této veřejné zakázce přepracována dle vznesených námitek tak, aby byly vyřešeny jejich sporné části a nebyly dále předmětem námitek ze strany potenciálních uchazečů o veřejnou zakázku. MD upravilo časový rozsah předpokládaného plnění veřejné zakázky na 1. 5. 2015 - 30. 4. 2019. Odůvodnění zakázky s názvem „Zajištění zimní a běžné údržby silnic I. třídy na období po 1. 5. 2015“ bylo předloženo Vládě ČR v září 2014. Na dosavadních jednáních vlády bylo odůvodnění odkládáno a předpokládá se jeho projednání a schválení Vládou ČR v průběhu ledna 2015. Současný stav zajišťování služeb ZÚ je k 30. 12. 2014 následující: v 7 krajích jsou uzavřeny smlouvy o zajištění ZÚ silnic I. třídy ve smyslu ustanovení § 9 odst. 2 zákona č. 13/1997 Sb. o pozemních komunikacích mezi MD a SÚS, příspěvkovými organizacemi, s platností do 30. 9. 2017, ve Středočeském kraji je uzavřena smlouva mezi MD a SÚS Středočeského kraje, příspěvkovou organizací do 30. 4. 2015, ve zbývajících krajích jsou v platnosti do 30. 4. 2015 smlouvy o zajištění ZÚ silnic I. třídy uzavřené na základě zadávacího řízení, ve kterém bylo zadavatelem ŘSD ČR, z toho je od 30. 9. 2013 vyčleněno 5 oblastí, ve kterých je postupováno dle nového modelu financování v rámci pilotního projektu. 50

4 VYHODNOCENÍ OBOU ZPŮSOBŮ FINANCOVÁNÍ ZIMNÍ ÚDRŽBY SILNIC I. TŘÍDY NA ÚZEMÍ ČESKÉ REPUBLIKY Z POHLEDU NÁKLADOVÉ EFEKTIVITY Podíl silniční dopravy na celkové dopravě ČR neustále stoupá, což je v souladu se všeobecným trendem doby, kdy se neustále zvyšují požadavky na dostupnost a flexibilitu a v důsledku toho roste mobilita obyvatelstva. Udržení fungující infrastruktury i za nepříznivých podmínek vznikajících během zimního období je předpoklad pro udržení rozvoje ekonomiky státu. Silnice I. třídy tvoří důležitou součást infrastruktury ČR a výdaje na jejich údržbu představují významný podíl na výdajích MD. Jak bylo popsáno výše, v současné době jsou služby ZÚ silnic I. třídy zadávány a financovány dvojím způsobem. MD se snaží o sjednocení standardu ZÚ silnic I. třídy pro celé území ČR a zároveň změnu nastavení modelu financování ZÚ silnic I. třídy tak, aby došlo k zefektivnění vynakládaných prostředků na ZÚ silnic I. třídy. V souladu s politikou hospodárného, efektivního a účelného vynakládání veřejných prostředků, je důležité ověřit, zda tato změna povede k efektivnějšímu financování ZÚ silnic I. třídy. V souvislosti s cílem práce budou oba způsoby financování ZÚ silnic I. třídy porovnány z hlediska několika kritérií. Efektivnost a hospodárnost vynaložených nákladů v případě obou způsobů financování bude porovnána pomocí metody CEA. Jako dílčí kritérium efektivnosti budou dále posouzeny náklady obou způsobů financování vynaložené na nákup posypové soli NaCl. Pro posouzení účinnosti, zákonnosti a kvality obou způsobů financování bude provedena SWOT analýza obou způsobů financování. Kvůli nejednotnému přístupu v původním způsobu financování bude třeba pro další srovnávání obou modelů začít s porovnáním jednotkových cen a z nich plynoucích nákladů v původním modelu financování, který je tvořen smluvními vztahy MD a ŘSD ČR. Na základě tohoto porovnání budou stanoveny ceny reprezentující původní způsob financování, které budou použity k dalším výpočtům.

51

4.1 Porovnání jednotkových cen v původním modelu financování Z důvodů, které jsou popsány v kapitole 2, zahrnuje původní model dva13 způsoby financování a zadávání služeb ZÚ silnic I. třídy. V 8 krajích zajišťují ZÚ silnic I. třídy SÚS, příspěvkové organizace kraje, na základě smluvních vztahů s MD a ve zbylých krajích ji zajišťují dodavatelé vybraní prostřednictvím veřejné soutěže na základě smluv s ŘSD ČR. Jak už bylo uvedeno, jednotkové ceny pro všechny oblasti spadající pod smlouvy MD jsou jednotné a vychází z „Kalkulace smluvních jednotkových cen údržbových prací na silnicích I. třídy“. Jednotkové ceny ŘSD ČR vzešlé z veřejné soutěže se výrazně liší oblast od oblasti (cestmistroství od cestmistroství). Přehled jednotkových cen MD a rozpětí vysoutěžených cen ŘSD ČR pro jednotlivé položky od nejnižší po nejvyšší cenu zobrazuje následující tabulka. Složení cen konkrétní oblasti spadající do smluv ŘSD ČR obsahuje Příloha 3 na přiloženém CD. Tabulka 8 Přehled jednotkových cen v původním způsobu financování

Výkony ZÚ

Měrné jednotky

Jednotkové ceny dle smluv MD

Vysoutěžené ceny dle smluv ŘSD ČR nejnižší cena

nejvyšší cena


km

105,00

49,00

148,00


km

110,00

49,00

210,00

Posyp voz. chemický se zkr.(bez materiálu)

km

105,00

49,00

170,00


km

105,00

49,00

130,00


km

110,00

49,00

180,00


km

16,00

11,00

25,00


km

65,00

40,00

95,00


km

100,00

75,00

130,00


hod

830,00

445,00

1 100,00


km

110,00

88,00

150,00


hod

1 900,0

620,00

5 000,00


hod

900,00

670,00

1 200,00


m2

56,00

28,00

600,00


hod

600,00

600,00

1 500,00


hod

500,00

260,00

850,00


m3

400,00

185,00

550,00


hod

350,00

215,00

400,00


hod

55,00

30,00

490,00

13

52

V současné době rovněž probíhá i pilotní projekt v pěti oblastech ZÚ silnic I. třídy na území ČR, který ale nespadá do původního modelu financování.

Připravenost k zásahu na pracovišti

hod

150,00

50,00

280,00


bm

110,00

37,00

400,00


bm

80,00

20,00

150,00


ks

160,00

40,00

340,00


ks

70,00

28,00

310,00


t

2 200,0

1 670,00

2 650,00


t

2 600,0

1 670,00

2 650,00


t

11 550,0

13 550,00

13 550,00


t

11 550,0

4 000,00

13 550,00

Solanka

l

1,50

1,00

2,00


t

450,00

150,00

510,00


t

350,00

100,00

230,00


Z uvedeného rozptylu cen je zřejmé, že nejednotnost zadávání služeb ZÚ silnic I. třídy v původním modelu financování generuje velmi rozdílné jednotkové ceny. Dodavatelé služeb ZÚ si v rámci veřejné soutěže ŘSD ČR sami ocenili jednotlivé výkony, přičemž vliv na tvorbu cen měl geografický a meteorologický charakter oblasti údržby. Jednotkové ceny ve 14 oblastech údržby smluvních vztahů ŘSD ČR jsou kombinací uvedené škály cen. Proto budou ceny výkonů dle smluv MD a ŘSD ČR porovnány pomocí celkové ceny ZÚ na 1 km silnice I. třídy. Z rozptylu jednotkových cen smluv ŘSD ČR bude určen medián pro každou položku výkonu. Výsledky srovnání nákladů ZÚ na 1 km silnice I. třídy uvádí následující tabulka.

53

Tabulka 9 Náklady ZÚ na 1 km silnice I. třídy v cenách smluv MD a ŘSD ČR Kód

1111 1112 1113

Název činnosti

Posyp vozovek chemický (bez materiálu) Posyp vozovek chemický (bez materiálu) s pluhováním Posyp vozovek chemický se zkrápěním (bez materiálu)

MJ

*

Medián z jednotkových cen dle smluv ŘSD ČR

Jednotkové ceny dle smluv MD

km

4,3

70

105

km

80,2

122

110

km

117,2

109

105

1131


km

3,6

100

105

1132


km

4

105

110

1181


km

18,8

13

16

1182


km

60,7

78

65

1231


km

29,5

125

100

1233


hod

1,4

650

830

1241


km

0

150

110

1251


hod

0,1

1 945

1 900

1252


hod

0,1

830

900

1261


m

6,9

30

56

1262


hod

0,3

600

600

1263


hod

0,1

350

500

1272


m

0,2

280

400

1310


hod

17,6

290

350

1321


hod

28,5

60

55

1323

Připravenost k zásahu na pracovišti

hod

44,3

170

150

1612


bm

9,9

300

110

1613


bm

10,2

130

80

1623


ks

1

200

160

1624


ks

0,9

60

70

1711


t

14,7

2 100

2 200

1713


t

0,7

2 450

2 600

1712


t

0

13 550

11 550

1714


t

0

9 800

11 550

1721

Solanka

l

3591,7

1

2

1731


t

2,2

390

450

1732


t

0,2

120

350

2

3

Náklady ZÚ na 1 km silnice I. třídy za rok v Kč

*počet provedených výkonů v roce 2012 ze smluv MD přepočteno na 1 km Zdroj: vlastní zpracování

54

90 125

88 840

Z porovnání nákladů ZÚ na 1 km dle smluv MD a dle smluv ŘSD ČR, kdy počty provedených jednotek odpovídají jednotkám skutečně realizovaným v roce 2012, je patrné, že cena za ZÚ 1 km silnice I. třídy vychází na 88 840 Kč v cenách jednotek dle smluv MD. Při použití stejného modelového příkladu a použití mediánových hodnot jednotkových cen dle smluv ŘSD ČR, vychází údržba 1 km silnice I. třídy na 90 125 Kč, což představuje 101% ceny ZÚ 1 km silnice I. třídy dle smluv MD. Z toho vyplývá, že ceny ZÚ 1 km silnic I. třídy dle smluv MD jsou srovnatelné s cenou dle smluv ŘSD ČR vycházející ze soutěže. Na základě těchto zjištění budou pro srovnání nákladů mezi původním a novým modelem financování použity ceny dle smluv MD.

4.2 Srovnání obou modelů financování pomocí metody CEA Standard ZÚ silnic I. třídy je stanoven právními předpisy, zákonem č. 13/1997 Sb. o pozemních komunikacích a jeho prováděcí vyhláškou č. 104/1997 Sb. Původní i nový model financování ZÚ silnic I. třídy tedy mají stejný cíl, a to zmírnit závady vznikající povětrnostními vlivy a podmínkami za zimních situací ve sjízdnosti komunikací, jak uvádí § 41, odst. 1 prováděcí vyhlášky. Lze tedy předpokládat, že výsledné efekty obou způsobů financování, co se kvality ZÚ týká, musejí být na stejné úrovni. Oba způsoby financování proto budou porovnány z hlediska efektivity vynakládaných prostředků pomocí metody CEA, která dále umožňuje oba způsoby financování vyhodnotit bez monetárního vyčíslení jejich užitku, což by bylo v případě ZÚ silnic I. třídy velmi obtížné. Analýza efektivnosti nákladů bude provedena u obou modelů financování, přičemž nový způsob financování bude posuzován jak z hlediska maximálních jednotkových cen, které slouží jako stropní ceny pro stanovení nabídek pro veřejnou soutěž, tak z hlediska cen vítězných nabídek v pilotních oblastech. 4.2.1

Stanovení nákladů C

Pro potřebu srovnání tato práce vychází z počátečních cen uzavření smluvních vztahů pro původní i nové financování ZÚ silnic I. třídy. Ceny položek v původním i novém způsobu financování podléhají v období trvání smluvních vztahů indexaci. Protože způsob indexace jednotkových cen v obou modelech financování není jednotný a navíc nelze do budoucnosti přesně odhadnout vývoj míry inflace, tato práce používá původní, neindexované ceny. Budou tedy použity neindexované ceny ze smluv MD se SÚS, příspěvkovými organizacemi (viz Tabulka 8, str. 52), maximální nabídkové ceny nového

55

modelu financování (viz Tabulka 4, str. 43 a Příloha 3) a vítězné nabídkové ceny z pilotního projektu (viz Tabulka 6, str. 48). Náklady na ZÚ za příslušné období jsou dány součtem součinů jednotkových cen a objemů jednotlivých činností ZÚ. Aby bylo vůbec možné porovnat náklady obou způsobů financování, je třeba vytvořit rovnocenné podmínky. To znamená stanovit model průběhu zimy a oblast, na kterou se bude průběh zimy vztahovat, a k nim odpovídající objem výkonů. Do připraveného modelu budou dosazeny konkrétní ceny za jednotku výkonu. Jak bylo zmíněno v předchozích kapitolách, jednotlivé zimní sezóny se od sebe mohou výrazně lišit. Proto bude uvažováno několik modelů, na kterých bude prověřena reakce obou způsobů financování na různou tvrdost zimy. Pomocí metody CEA tedy budou vyčísleny náklady ZÚ za jednu zimní sezónu na 1 km silnice I. třídy v následujících modelech. Model č. 1 model 3 + 3 stanoven objem výkonů, které budou uskutečněny za 1 zimní sezónu v šestiletém období, kdy je předpoklad 3 průměrných zim a 3 nadprůměrných zim, viz bod 3.1.2 této práce, srovnání nákladů pro 21 oblastí vycházející z nového modelu financování. Model č. 2 průběh zimního období v roce 2012, objem výkonů odpovídá počtu provedených jednotek SÚS, příspěvkovými organizacemi, v roce 2012. Model č. 3 průběh zimního období dle skutečnosti v sezóně 2013/2014, objem výkonů odpovídá skutečným výkonům v této zimní sezóně v pěti pilotních oblastech. Z hlediska indexu posypu lze zimu v roce 2012, ze které vychází model č. 2, hodnotit jako slabou v porovnání se sezónami za posledních 50 let. Zatímco průměrná zima dosahuje hodnoty 65 bodů indexu posypu, zima v roce 2012 dosáhla 49 bodů. Stejně tak model č. 3 odpovídá slabé zimě. V sezóně 2014/2015 byla dokonce nejslabší zima za posledních 50 let. Za účelem srovnání reakce nákladů v obou způsobech financování na různé podmínky zimního období, byly vytvořeny další 2 modely, které budou simulovat 56

podmínky nadprůměrné zimy a tvrdé zimy. Model č. 4 a 5 jsou vytvořené navýšením objemů zásahových výkonů ZÚ a spotřeby posypových materiálů z modelu č. 2 dle metodiky MD. Model č. 4 nadprůměrná zima, zvýšení objemu výkonů určitých položek modelu č. 2, tedy zimního období v roce 2012, o 100 %. Model č. 5 velmi tuhá zima, zvýšení objemu výkonů určitých položek modelu č. 2, tedy zimního období v roce 2012, o 150 %. 4.2.2

Stanovení jednotky výstupu E

Jednotkou výstupu bude kilometr udržované silnice I. třídy. Výdaje na ZÚ v jednotlivých modelech budou vyděleny délkou silnic I. třídy oblasti v kilometrech, ke které se model bude vztahovat. Tudíž objem kilometrů bude v modelu č. 1 odpovídat součtu kilometrů silnic I. třídy 21 oblastí, které v současné chvíli představují nejaktuálnější fázi implementace nového modelu financování. V druhém modelu budou náklady děleny součtem kilometrů silnic I. třídy udržovaných SÚS, příspěvkovými organizacemi kraje, v rámci smluv MD, protože model se výkony vztahuje k oblastem (krajům), kde je ZÚ zajišťována na základě smluvních vztahů s MD. Model č. 3 zahrnuje rozsah silnic I. třídy v pěti pilotních oblastech. 4.2.3

Výsledky analýzy efektivnosti nákladů

Výsledky analýzy efektivnosti nákladů pro jednotlivé modely zimních období zachycuje následující tabulka. Podrobné tabulky výpočtů tvoří Přílohy 4 - 9 na přiloženém CD k této práci.

57

Tabulka 10 Výsledky analýzy efektivnosti nákladů ZÚ na 1 km silnice I. třídy Náklady ZÚ na 1 km silnice I. třídy v Kč Nový způsob financování - vítězné nabídkové ceny z pilotního projektu

Model

Původní způsob financování

č. 1

109 095

109 386

100 %

93 739

86 %

č. 2

88 840

96 411

109 %

83 545

94 %

č. 3

nelze doložit

80 148

/

70 048

/

Nový způsob financování

č. 4

159 041

141 237

89 %

121 241

76 %

č. 5

194 142

163 650

84 %

140 089

72 %

Zdroj: vlastní zpracování. Poznámka: sloupce s procenty u nového způsobu financování označují procentuální podíl výsledných hodnot nového způsobu financování na původního způsobu financování

Z výsledků provedené analýzy efektivnosti nákladů modelu č. 1 a 2 se jeví původní model financování jako efektivnější než nastavení nového modelu financování, pokud není uvažováno snížení cen v rámci soutěže. V modelu č. 1 lze rozdíl mezi náklady na ZÚ 1 km silnice I. třídy (291 Kč) považovat za minimální. Proto lze z nastavení nového modelu financování a jeho maximálních nabídkových cen usuzovat, že se MD podařilo navrhnout nový model financování tak, že nedošlo k výraznému překročení nákladů na ZÚ původního modelu financování ani ke snížení cen pod úroveň ekonomické proveditelnosti ZÚ. V modelu č. 2, který představuje průběh slabé zimní sezóny, pak ZÚ 1 km silnice I. třídy v nastavených cenách nového modelu financování vychází o 10 % nákladněji než v původním způsobu financování. V případě slabé zimy je tedy nový model financování méně efektivní, když je srovnáván v cenách maximálních, tedy cenách, které byly určeny jako nejvyšší možné pro uchazeče ve veřejné soutěži. Maximální ceny nového způsobu financování nejsou konečné, je třeba připomenout, že v novém modelu financování budou uchazeči o poskytování služeb ZÚ vybíráni prostřednictvím veřejné soutěže do všech oblastí ZÚ silnic I. třídy na území ČR. Proto se u nového modelu financování předpokládá snížení nákladů na ZÚ silnic I. třídy oproti původnímu modelu financování především vlivem konkurenčního prostředí v rámci veřejné soutěže. Tento předpoklad bylo možné ověřit díky pilotnímu projektu, který byl spuštěn v roce 2013. Bylo tedy možné analyzovat efektivnost nákladů nového způsobu financování i po uskutečnění veřejné soutěže. V modelu č. 1 klesly náklady na ZÚ o 14 % vůči nákladům plynoucím z původního způsobu financování. Za slabé zimy v modelu č. 2 58

se pohybují náklady nového modelu financování v pilotních cenách na 83 545 Kč na 1 km, což je o 5 295 Kč méně než v původním způsobu financování (pokles nákladů o 6 %). Dále lze konstatovat z porovnání obou způsobů financování v modelových situacích č. 4 a 5, že v podmínkách nadprůměrné a tvrdé zimy, kdy dochází ke zvýšení počtu zásahů ZÚ, náklady na ZÚ nového způsobu financování silnic I. třídy rostou pomaleji než u původního

modelu

financování.

Při

změně

hodnot

podprůměrné

zimy

na nadprůměrnou zimu náklady stoupnou v původním modelu financování o 79 %, zatímco náklady v novém modelu financování vzrostou pouze o 45 %. Pomalejší růst nákladů v novém modelu financování vyplývá ze snížení ceny výkonových jednotek a z převedení fixních nákladů do paušálních položek, které zvyšování zásahů ZÚ neovlivňuje. V modelu č. 4 a 5 se prokázal jako více efektivní nový způsob financování i v případě maximálních nabídkových cen. V modelu č. 4 jsou náklady na 1 km ZÚ silnic I. třídy nového způsobu financování v pilotních cenách o 24 % nižší než v původním modelu financování a v podmínkách modelu č. 5 jsou nižší dokonce o 28 %. Naopak v modelu č. 1 jsou o 14 % nižší a v modelu nejslabší zimy č. 2 jsou nižší pouze o 6 %. Z čehož vyplývá, že čím silnější je zimní sezóna, tím je nový model financování výrazně efektivnější než původní způsob financování. V modelu č. 3 nebylo možné určit náklady původního způsobu financování, nicméně model zde byl ponechán pro demonstraci změny výše nákladů v novém způsobu financování vlivem veřejné soutěže. ZÚ 1 km silnice I. třídy v pilotních oblastech v sezóně 2013/2014 stála 70 048 Kč. V maximálních cenách by ZÚ 1 km silnice I. třídy v této sezóně stála 80 148 Kč. Z výsledků analýzy efektivnosti nákladů ZÚ na 1 km silnice I. třídy obou způsobů financování je patrné, že za různé síly zimní sezóny simulované v 5 modelech je nejefektivnější nový způsob financování reprezentovaný pilotním projektem. V rámci uskutečněné veřejné soutěže na zajištění ZÚ v pilotních oblastech došlo tedy ke snížení jednotkových cen položek ZÚ a tím i ke snížení celkových nákladů na ZÚ silnic I. třídy oproti původnímu modelu financování.

59

4.3 Nákup posypové soli NaCl V novém modelu financování ZÚ silnic I. třídy bude posypová sůl NaCl pro dodavatele zajišťována skrze centrální nákup posypové soli, který zajistí ŘSD ČR prostřednictvím internetové aukce v rámci svého centrálního nákupu posypové soli sloužící k údržbě dálnic. MD od tohoto kroku očekává další úsporu finančních prostředků na zajištění ZÚ silnic I. třídy. V této části práce budou porovnány ceny letní a zimní soli původního financování s cenami pilotního projektu, ve kterém je posypová sůl už zajišťována centrálním nákupem v souladu s novým modelem financování. Pro zimní sezónu 2013/2014 byly v pilotních oblastech vysoutěženy ceny v tomto rozmezí: letní sůl: 1 530 – 1 634 Kč za tunu, zimní sůl: 1 770 – 1 950 Kč za tunu (Ministerstvo dopravy). Tak jako v předchozí kapitole, budou i v případě tohoto srovnání uvažovány ceny zimní a letní soli dle smluv MD, aby byla zachována kontinuita výpočtů. Protože zde budou porovnávány pouze 2 položky a v případě nového modelu indexace nezahrnuje posypové materiály, lze ke srovnání použít ceny posypové soli dle smluv MD upravené o indexaci. Od roku 2009 jsou jednotkové ceny položek ZÚ dle smluv MD každoročně indexovány. V době uzavření smluvních vztahů v roce 2007 byla cena letní soli 2 200 Kč za tunu a cena zimní soli 2 600 Kč za tunu. Nyní se ceny pohybují 2 559 Kč za položku letní soli a 3 024 Kč za položku zimní soli, což znamená nárůst cen těchto položek o 16 % od roku 2007. Ze vzájemného porovnání cen posypové soli dle smluv MD s cenami posypové soli v pilotních oblastech, které shrnuje následující tabulka, vychází, že v zimní sezóně 2013/2014 byly jednotkové položky posypové soli původního modelu financování o 57 % dražší ve srovnání s nejvyšší nabídkovou cenou letní soli pro pilotní oblasti. Tabulka 11 Ceny položek letní a zimní posypové soli NaCl pro sezónu 2013/2014

Sůl

Ceny MD

Vysoutěžené ceny soli pro pilot za sezónu 2013/2014

Rozdíl rok 2007

Rozdíl rok 2014

2007

2014

nejnižší

nejvyšší

nejnižší

nejvyšší

nejnižší

nejvyšší

2 200

2 559

1 530

1 634

44%

35%

67%

57%

Zimní 2 600 3 024 Zdroj: vlastní zpracování

1 770

1 950

47%

33%

71%

55%

Letní

60

Ceny posypové soli obou modelů financování lze porovnat dále z hlediska jejich vlivu na skutečné náklady za jedno zimní období. K tomuto účelu bude použit model č. 3, který se vztahuje k nákladům ZÚ v pilotní oblasti za zimní sezónu 2013/2014. ZÚ pěti pilotních oblastí za sezónu 2013/2014 stála 35 009 474 Kč v pilotních cenách. V případě, že by se v této oblasti nepřistoupilo k centrálnímu nákupu soli a ponechaly se indexované ceny současného způsobu financování, celková cena ZÚ by se zvedla o 10 % a dosáhla by 38 578 122 Kč za stejné zimní období a rovnocenných podmínek. Konkrétně celková suma za položky posypové soli v tomto modelu by vrostla z 6 088 149 na 9 656 797 tedy o 59 %. Uvedená data zobrazuje následující tabulka. Tabulka 12 Porovnání cen letní a zimní soli v pilotních oblastech v podmínkách modelu č. 3 – za sezónu 2013/2014 Položky zimní a letní soli

Celkové náklady pilotní oblasti Z toho cena soli Náklady na 1 km pilotní oblasti Zdroj: vlastní zpracování

V cenách dodavatelů pilotní oblasti

V indexovaných cenách dle smluv MD

Rozdíl V Kč

V procentech

35 009 474

38 578 122

3 568 647

10%

6 088 149

9 656 797

3 568 647

59%

70 048

77 189

7 140

10%

Z uvedeného srovnání je evidentní, že centrálním nákupem posypové soli v případě nového modelu financování dojde k dalšímu snížení nákladů ZÚ silnic I. třídy oproti původnímu způsobu financování, ve kterém jsou i původní ceny posypové soli z doby uzavření smluvních vztahů v roce 2007 vyšší než současné vysoutěžené ceny posypové soli. Současné ceny posypových materiálů MD tedy neodpovídají současným tržním cenám. Od doby uzavření smluvních vztahů na zajištění ZÚ, kdy ceny soli v původním modelu financování korespondovaly s trhem posypové soli, stouply ceny soli původního modelu financování vlivem jejich indexace o 16 % do roku 2014. A vykazují opačné chovaní než ceny tržní, které během této doby klesly na současné hodnoty. V nastavení původního modelu financování tvoří posypová sůl 46 % celkových nákladů při průměrné zimě, čímž hraje roli nejvýznamnější položky v původním modelu financování. Naopak nový model financování počítající s centrálním nákupem posypové soli má jiné rozložení nákladů a posypová sůl představuje 34 %, druhou největší položku celkových nákladů ZÚ silnic I. třídy (největší zastoupení na celkových nákladech mají paušální položky s 52 %). Přitom úroveň spotřeby posypových materiálů, jejichž nejdůležitější a největší složkou je právě posypová sůl, velmi závisí na vývoji počasí 61

a s více náročnou zimou jejich spotřeba výrazně roste. Z tohoto důvodu je vyšší cena posypové soli v původním způsobu financování jedním z faktorů, proč náklady v případě původního modelu financování rostou rychleji než v novém modelu financování. Stanovení ceny soli je tedy velmi zásadní z pohledu celkových nákladů financování ZÚ silnic I. třídy.

4.4 SWOT analýza původního modelu financování zimní údržby silnic I. třídy na územní České republiky Jak bylo zmíněno v úvodu, ekonomická analýza bude vyvážena SWOT analýzou obou způsobů financování ZÚ silnic I. třídy. Nejdříve se tato práce zaměří na silné a slabé stránky a na příležitosti a hrozby původního modelu financování ZÚ silnic I. třídy, které jsou nejprve shrnuty v následující tabulce a dále postupně rozepsány. Tabulka 13 SWOT analýza původního modelu financování ZÚ silnic I. třídy Silné stránky ● ● ● Interní faktory

●

vysoká akceptace u orgánů kraje zažitý systém nízká administrativní zátěž pro MD vysoká míra variability na změnu silniční sítě

Slabé stránky ● ● ● ● ●

Příležitosti ●

není limitováno zákonem o veřejných zakázkách

vysoká citlivost na vývoj počasí § 9, odst. 2 zákona č. 13/1997 Sb. o pozemních komunikacích nejednotný systém závěry kontrolních orgánů (nízká efektivita) nejednotná právní forma krajských organizací údržby Hrozby

●

Externí faktory ●

§ 9, odst. 2 zákona č. 13/1997 Sb. o pozemních komunikacích – sankce z důvodu nesouladu s právem EU vývoj počasí – dopad na rozpočet

Zdroj: vlastní zpracování

Silné stránky Silnou stránkou tohoto modelu financování ZÚ silnic I. třídy na území ČR je fakt, že se jedná o systém, který zde v případě smluv MD funguje 7 let a v případě smluv ŘSD ČR od roku 2001. Kraje v případě úvah o změně systému ZÚ silnic I. třídy preferují zachovat současný stav věci. Využití smluv MD nepředstavuje pro pracovníky MD náročný způsob administrace, neboť je pro každý kraj uzavřen jeden smluvní vztah. V případě změny ve smluvních podmínkách, přípravy a kontroly každoročních plánů ZÚ a při fakturování je třeba jednat 62

pouze s 8 partnery, což je únosná administrativní zátěž, kterou může zajišťovat jediný zaměstnanec. Nízký počet oblastí a dodavatelů je výhodný i v případě výkonu pravidelných provozních kontrol prvotních dokladů14 na místě dodavatele služeb ZÚ. Dále lze v případě smluv MD konstatovat, že jsou velmi variabilní v případě přenastavení silniční sítě nebo úpravy smluvních cen. V souladu s odst. 11.6 Smlouvy o zajištění údržby vybraných sinic I. třídy mezi MD a SÚS, krajskými příspěvkovými organizacemi, lze měnit nebo doplňovat předmět smlouvy formou číslovaných písemných dodatků podepsaných oběma smluvními stranami. Pro změnu silniční sítě stačí, aby obě smluvní strany podepsaly dodatek ke smlouvě s novou Přílohou č. 1 „Přesné vymezení úseků silnic I. třídy, které jsou předmětem Smlouvy”. U smluv MD se tímto nemění předmět smlouvy a není nutné konat nové zadávací řízení, jak by tomu bylo v případě smluv řídících se zákonem o veřejných zakázkách. Slabé stránky V případě smluv MD je zřejmá vysoká citlivost tohoto modelu financování na vývoj zimního období, což způsobuje komplikace při sestavování rozpočtu pro čerpání prostředků (významně rozdílný objem nutných prostředků dle tuhosti zimní sezóny). Jak bylo vysvětleno v bodě 2.1.1Smlouvy Ministerstva dopravy, jsou určeny pevné finanční prostředky na jeden kalendářní rok. Velmi silná zima způsobí, že se nárokují prostředky z roku budoucího a listopadové a prosincové faktury se platí až v příštím roce, čímž se čerpají prostředky z nového finančního objemu. Slabá zima vede k nevyčerpání finančních prostředků, které ovšem nemůže MD použít například pro běžnou údržbu nebo opravu silnic v dalších měsících. MD musí tuto nevyčerpanou část prostředků na konci účetního období vrátit. Dále kvůli slabé zimě v jedné sezóně může dojít ke snížení finančních prostředků ze státního rozpočtu pro MD na další sezónu, ve které ale tato snížená částka nemusí stačit k pokrytí všech výdajů na ZÚ. Přímé zadávání údržby SÚS, příspěvkovým krajským organizacím, bez výběrového řízení u smluv MD narušuje jak efektivní vynakládání veřejných prostředků, tak ochranu hospodářské soutěže. Pokud jde o hospodářskou soutěž, je zjevné, že plošné zadávání údržby krajským organizacím na územním principu znemožňuje vytvoření soutěžního prostředí. Soutěžní prostředí je přitom nutnou podmínkou pro vytvoření konkurenčního prostředí a dosažení co nejlepší ceny. Zkušenosti v oblasti veřejných zakázek v dopravě prokazují, že s každým dalším účastníkem zadávacího řízení klesá výsledná cena zakázky. 14

kontrola výpisů GPS, záznamů z deníků ZÚ, stasek (příkazy ke služební jízdě), tachokotoučků ap. (Ministerstvo dopravy)

63

Tento koncept financování tak nenaplňuje pravidlo hospodárného, účelného a efektivního vynakládání veřejných prostředků. Transformace

některých

krajských

organizací

správy

a

údržby

silnic

z příspěvkových organizací kraje na akciové společnosti a společnosti s ručením omezeným znemožnila jednotné zadávání služeb ZÚ dle ustanovení § 9, odst. 2 zákona o pozemních komunikacích. Nejednotná právní forma krajských SÚS tříští jednotnou organizaci ZÚ. Transformovaným společnostem lze zadat služby ZÚ pouze na základě výběrového řízení dle zákona o veřejných zakázkách. Tento způsob zadávání služeb ZÚ silnic I. třídy, který je nejednotný pro celé územní ČR, nevytváří předpoklady pro jednotný standard ZÚ na všech silnicích I. třídy. Kontrolní orgány ČR neshledávají tento model efektivní, zvláště smlouvy MD. V roce 200915 a 201316 bylo zabezpečování ZÚ na silnicích I. třídy podrobeno kontrole Nejvyššího kontrolního úřadu (NKÚ), která cílila na prověření hospodárnosti, účelnosti a efektivnosti finančních prostředků vynakládaných MD. Na základě kontroly provedené v roce 2009 NKÚ konstatovalo, že „jednotkové ceny v těchto smlouvách (ve smlouvách MD) byly většinou vyšší než v předchozích smlouvách na zajišťování této údržby, které v zadávacích řízeních uzavřelo ŘSD. Roční náklady na zabezpečování údržby se tak zvýšily až o 296 mil. Kč.” Z kontroly provedené NKÚ v roce 2013 vyplynul tento závěr: „Z porovnání cen uvedených ve smlouvách na zimní a letní údržbu vyplynul velký rozptyl jednotkových cen údržbových prací, který nelze v plné výši odůvodnit místními podmínkami. To ukazuje, že existuje prostor pro snížení cen údržbových prací. Porovnání také potvrdilo, že nižších jednotkových cen bylo dosaženo většinou u smluv uzavřených v zadávacích řízeních, kterých se mohlo zúčastnit více zájemců“ (Nejvyšší kontrolní úřad, 2014). Příležitosti Původní způsob financování v případě smluv MD je flexibilní vůči případným změnám „vnějšího prostředí”. Není limitován zákonem o veřejných zakázkách. Například v případě tuhých zim lze pro příští účetní období (rok) požádat o navýšení rozpočtu. V případě smluv MD se nejedná o změnu předmětu zakázky a MD není limitováno žádným objemem finančních prostředků, které mohou být prostřednictvím smlouvy uvolněny.

15 16

64

Kontrolní akce NKÚ č. 08/27 Kontrolní akce NKÚ č. 13/27

Hrozby Průběh zimy se velmi liší sezónu od sezóny, což dokazují i Graf 1 a Graf 2 zobrazující zimní sezóny z hlediska indexu posypu a pluhování od roku 1961 do současnosti. Nepředvídatelný průběh zimy představuje problém především ekonomický, protože rozpočet tohoto modelu financování je postaven na základě předchozího průběhu zimních sezón a je každoročně ohrožován nedočerpáním nebo přečerpáním rozpočtu. Na závěr, jak bylo uvedeno v bodě 1.2.1 této práce, je přímé zadávání služeb ZÚ krajským

SÚS,

příspěvkovým

organizacím,

dle

ustanovení

§9

odst.

2

zákona č. 13/1997 Sb. o pozemních komunikacích, v rozporu s unijním právem. Je všeobecně známo, že právo EU je nadřazeno právu vnitrostátnímu, přičemž členský stát je povinen zapracovat a zohlednit požadavky práva EU. MD postupem podle ustanovení § 9 odst. 2 zákona č. 13/1997 Sb. o pozemních komunikacích, koná proti článku 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU a proti pravidlům vnitřního trhu EU a riskuje případné sankce ze strany Evropské komise.

4.5 SWOT analýza nového modelu financování zimní údržby silnic I. třídy na území České republiky V této kapitole budou rozebrány silné stránky, slabé stránky, příležitosti a hrozby nového modelu financování pomocí SWOT analýzy a tím zhodnoceny kvalitativní stránky nového způsobu financování ZÚ silnic I. třídy. Nejdříve bude opět uvedena tabulka shrnující vnitřní a vnější faktory ovlivňující nový způsob financování ZÚ silnic I. třídy. Tabulka 14 SWOT analýza nového modelu financování ZÚ silnic I. třídy Silné stránky ● ● ● ● Interní faktory ● ●

zajištění jednotného systému financování pro celou ČR otevřená soutěž převedení fixních nákladů do paušálu zmenšení rozdílu mezi náklady na mírné zimní období a na náročné zimní období paušál zohledňující klimatické a geografické podmínky jednotlivých oblastí indexace pouze některých položek ZÚ

Slabé stránky ● ●

doba trvání kontraktu 6 let administrativní zátěž MD

65

Příležitosti ● Externí faktory

● ●

prodloužení doby trvání kontraktu možnost úpravy smluvních pokut a sankcí možnost zvýšení kvalifikace dispečerů

Hrozby ● ● ● ●

nízký počet uchazečů vývoj počasí omezení investic ze strany dodavatelů služeb ZÚ vliv politiky - nestabilní prostředí

Zdroj: vlastní zpracování

Silné stránky Pomocí tohoto způsobu financování dojde ke sjednocení systému zadávání a financování služeb ZÚ pro celé území ČR a k eliminaci problémů vzniklých za současné situace, kdy jsou služby ZÚ zadávány dvojím17 způsobem. Taková situace vede k rozdílným cenám (viz Tabulka 8). Dále existence 3 typů smluvních vztahů předpokládá 3 typy rozdílných smluvních podmínek a nejednotný standard údržby na silnicích I. třídy, např. při kontrole adekvátnosti18. Nový způsob financování počítá s výběrem uchazeče prostřednictvím otevřené soutěže, což vyhovuje požadavkům týkajících se efektivního, účelného a hospodárného nakládání s veřejnými finančními prostředky obsažených v zákoně č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a v zákoně č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích. Uchazeč vybraný v souladu s § 9 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích, prostřednictvím veřejné soutěže podle zákona o veřejných zakázkách je akceptovatelný i z pohledu unijního práva. Tento způsob financování má několik silných stránek, které vyplývají především ze spojení výkonových položek a paušálních položek. Převedení fixních nákladů do paušálních položek (paušál ZÚ a dispečerské pracoviště) v tomto způsobu financování uhradí dodavateli skutečné náklady i v případě mírné zimy. Dodavatel musí mít zajištěnou provozuschopnou techniku, dispečerské pracoviště, připravené pracovníky a zásobu posypových materiálů. Oproti původnímu způsobu financování není dodavatel motivován k nadvýkonům, aby si zajistil dostatečné příjmy a má větší ekonomickou jistotu. Navíc paušál ZÚ (položka 1301) je vyměřen dle meteorologických a geografických podmínek jednotlivých oblastí a tento koncept tak vede ke spravedlivému a ekonomickému 17 18

66

při započítání pilotního projektu, tak trojím způsobem V pilotním projektu jsou GPS data a deník ZÚ v elektronické podobě a online a MD k nim má jednoduchý přístup prostřednictvím webové aplikace. V rámci smluvních vztahů MD a ŘSD ČR - původní model financování jsou GPS data a deník ZÚ pouze v písemné podobě a v případě potřeby je nutné si tyto údaje od dodavatele vyžádat nebo jsou kontrolovány až v sídle dodavatele během provozních kontrol prvotních dokladů.

přerozdělení prostředků mezi jednotlivé dodavatele, respektive mezi velmi náročné a méně náročné oblasti. Tento koncept reflektuje v nákladech vznikajících nad rámec paušálu skutečný průběh zimního období, protože jsou nad fixní náklady oceňovány pouze skutečné výkony vyžádané konkrétním počasím. Oproti původnímu způsobu financování jsou rozdíly mezi různě náročnými zimními sezónami méně výrazné. Společně s tím, že je vymodelována celková hodnota zakázky na šestileté období s rezervou pro extrémní zimu, je čerpání prostředků ze státního rozpočtu v tomto konceptu mnohem praktičtější než původní systém financování. Za silnou stránku nového způsobu financování ZÚ silnic I. třídy lze považovat i způsob indexace cen, který nenechává nekontrolovatelně růst jednotkové ceny, tak jako je to v případě původního způsobu financování (což bylo prokázáno ve srovnání nákladů na nákup posypové soli NaCl). Zatímco v původním modelu financování jsou veškeré jednotkové ceny každoročně zvýšeny o míru inflace vyjádřenou přírůstkem průměrného ročního indexu spotřebitelských cen na základě dat Českého statistického úřadu, v novém způsobu financování jsou indexovány pouze položky patřící pod posyp vozovek (1111, 1112, 1131 a 1132) a kontrolní jízdy (1181 a 1182) v souvislosti s vývojem ceny motorové nafty. Slabé stránky Administrativní zátěž zadavatele MD může být významná, protože se jedná o zakázku soutěženou po částech, což znamená, že pro každou z 58 oblastí by se mělo počítat nejméně se dvěma19 a v průměru se třemi uchazeči (na základě pilotního projektu). To způsobí komplikované otvírání a hodnocení podaných nabídek. Dále je komplikované vypořádání dodatečných informací, kdy se může očekávat jejich vysoký počet vzhledem k možnému množství uchazečů. (Odpověď na dodatečnou informaci vyžaduje spolupráci jak odboru, který vypisuje soutěž, tak právního oddělení, pracovníků na podatelně atd.) Vše musí probíhat za důsledného dodržování termínů. Z hlediska administrativních nákladů je nejvýhodnější smlouva uzavřená na co nejdelší dobou, protože tím jsou jednorázové náklady na administrativu efektivněji vynaloženy. V kontextu investiční náročnosti je období trvání kontraktu 6 let spíše na dolní hranici únosnosti. Například Statutární město Plzeň vypsalo zakázku na zajištění ZÚ

19

Nejméně 2 uchazeči se musí soutěže zúčastnit, aby bylo možné přistoupit k otevírání obálek s nabídkami dle zákona č.137/1997 Sb. o veřejných zakázkách.

67

vybraných silnic I., II. a III. třídy v okrese Plzeň pro období 2014/15 - 2021/202220. Ani v zahraničí nejsou kontrakty na 7 a více let ojedinělé. Například Finsko a Litva uzavírají smluvní vztahy na zajišťování služeb ZÚ na 7 let a v Estonsku existují smluvní vztahy uzavřené i na 8 let (PIARC, 2010). Příležitosti Cílem tohoto konceptu je po vzoru soutěží ŘSD ČR se plně otevřít trhu prostřednictvím otevřené soutěže a tím zvýšit konkurenci. MD chce tímto krokem dosáhnout snížení cen služeb ZÚ. Je proto stěžejní získat co nejvíce uchazečů. K tomu by mohlo přispět prodloužení doby trvání kontraktu, protože čím je delší období zajišťující dodavatelům příjem, tím se zvyšuje návratnost počáteční investice do kapitálu potencionálních dodavatelů. To se týká především dodavatelů nových, kteří nejsou plně specializovaní na služby ZÚ. Počáteční náklady dodavatelů spojené s pořízením strojů a budov znamenají značné podnikatelské riziko, protože je dodavatel dále plně nevyužije v jiném oboru. Z hlediska dlouhodobého období se extremita jednotlivých zimních období snižuje. Čím je období trvání smlouvy delší, tím lépe se kompenzují významnější výkyvy počasí v jednotlivých sezónách a dodavatel může pro delší období lépe kalkulovat náklady, což se odrazí v případném snížení nabídkových cen. Dále čím delší smluvní vztah, tím větší garance zisku pro dodavatele a snížení obchodního rizika, ze které vyplývá menší obchodní přirážka k nabídkovým cenám uchazečů. Uzavření smlouvy na služby ZÚ na delší období než 6 let by tedy mohlo pomoci nejen zaujmout další potencionální zájemce, ale také snížit administrativní zátěž pro MD, která vyplývá z nutnosti přípravy pokračující veřejné zakázky, jejímž zadavatelem je MD. Dále nastavení nových smluvních podmínek pro tento model financování ZÚ dává předpoklad ke zkvalitnění ZÚ silnic I. třídy. V souladu se záměrem MD sjednotit kvalitu ZÚ silnic I. třídy pro celé území ČR obsahují smluvní podmínky pro nový model financování nově nároky na kvalifikaci dispečerů. Všichni dispečeři dodavatele služeb ZÚ budou povinně disponovat platným certifikátem dispečera, který získají po úspěšném

20

68

Zakázka uveřejněna zde: http://zakazky.statnisprava.cz/zakazky_karta.aspx?id=476282. Řízení bylo před dokončením této práce zrušeno a byla prodloužena smlouva se stávajícím dodavatelem služeb ZÚ (VHS spol s.r.o.) pro výše zmíněné silnice v městě Plzni. Nicméně pro rok 2015 se plánuje nové vypsání této zakázky, přičemž tento plán je již schválen orgány magistrátu města Plzně. (Magistrát města Plzeň, 2014)

absolvování školení dispečerů. Tato školení dispečerů bude pravidelně pořádat MD vždy před zahájením zimní sezóny21. Průběžná kontrola adekvátnosti zůstává i v novém modelu financování ZÚ silnic I. třídy22. Součástí smluvních podmínek jsou dále sankce za porušení smlouvy, které by měly přispět k zajištění patřičné kvality ZÚ vyplývající jak z právních předpisů, tak ze smluvních podmínek. MD je oprávněno v případě „porušení jakékoli povinnosti vyplývající ze Smlouvy a Plánu zimní údržby” požadovat smluvní pokutu a v případě „porušení jakékoliv Zákonné povinnosti nebo povinnosti podle Smlouvy” právo na redukci cen. Redukce cen v položkách ZÚ je následující: „u položky „1301 Paušál ZÚ“ ve výši 5 % (slovy pět procent) za kalendářní měsíc, ve kterém Poskytovatel porušil Zákonnou povinnost nebo povinnost podle Smlouvy, pokud Poskytovatel odstranil zjištěné porušení povinnosti v Objednatelem poskytnuté dodatečné lhůtě počínající dnem doručení oznámení Objednatele o porušení povinnosti podle tohoto článku Poskytovateli; u položky „1301 Paušál ZÚ“ ve výši 50 % (slovy padesát procent) za kalendářní měsíc, ve kterém Poskytovatel neodstranil nedostatky ve smyslu článku 13.4.1 Smlouvy; u položky „1311 Dispečerské pracoviště“ ve výši rovnající se podílu hodin odsloužených dispečerem, který nebyl certifikován, k celkovému počtu odsloužených hodin všech dispečerů za kalendářní měsíc“ (Ministerstvo dopravy 2014b). Hrozby Období smluvního vztahu trvající 6 a méně let může mít negativní dopad na ochotu dodavatelů investovat do rozvoje techniky a svých středisek údržby, jelikož za 6 let se případná investice dodavatelům nevrátí. Zároveň nemají jistotu, že budou po skončení smluvního vztahu znovu vybráni, respektive, že vyhrají následující soutěž pro další období. Šestileté období je z hlediska investice problematické v tom, že za tuto dobu musí dodavatel vygenerovat zisk, aby pokryl počáteční náklady a další zisk, aby mohl případně investovat do dalšího svého rozvoje. Hrozí chátrání budov (sklady, střediska atd.) a techniky dodavatelů, což by mohlo vést k degradaci kvality služeb ZÚ.

21

22

Školení se zaměřuje na 3 okruhy: právní minimum, meteorologický základ (základy silniční meteorologie, silniční meteorologické stanice a informační systémy, interpretace dat) a výkon ZÚ (technologie údržby, řízení údržby). Při překročení očekávaných výkonů dle IZÚ v jednotlivých činnostech ZÚ o 15 % až 25 % dodavatel musí doložit zdůvodnění tohoto překročení. Při překročení očekávaných výkonů o více než 25 % není toto překročení dodavateli uhrazeno.

69

Problémy nevyzpytatelného počasí se dotýkají i nového modelu financování. Objem výkonů uvažovaných v modelu původního návrhu nového financování sice vychází z dlouhodobé praxe a zkušeností z padesáti zimních sezón, ale předjímat vývoj počasí a tudíž extremitu zimních sezón dopředu s jistotou nelze. Model uvažuje 3 průměrné zimy a 3 nadprůměrné, tuhé, zimy čemuž odpovídají uvedené počty jednotek. Konečná cena ZÚ závisí na vývoji počasí, které nelze s jistotou přesně předpovědět. V případě, že by došlo k 6 tuhým a extrémním zimním sezónám, které by následovaly po sobě, mohlo by dojít v průběhu šestiletého období trvání zakázky k vyčerpání jejího finančního objemu. Na druhou stranu v případě 6 mírných zimních sezón je otázka, zda nebudou nastavené paušální položky představovat pro MD zbytečně vysoké náklady. Hrozbou dále může být nízký počet uchazečů v otevřeném řízení, který by znemožnil uskutečnění soutěže. Pro průběh soutěže je nezbytné, aby se přihlásili alespoň 2 uchazeči. A dále je nezbytné pro nový způsob financování zajistit stabilní politické prostředí. Současný ministr Ing. Dan Ťok je v pořadí již 8. ministr od roku 2010. S každým dalším ministrem se mění směr politiky a strategických cílů MD. Každý ministr může znovu změnit nastavení ZÚ silnic I. třídy a nového modelu, čímž tento segment trhu není dostatečně stabilní a čitelný pro dodavatele ZÚ.

70

5 SHRNUTÍ Na základě obdržených informací z MD o původním a novém modelu financování ZÚ silnic I. třídy bylo možné zanalyzovat a porovnat oba modely financování. Nyní bude nový model financování ZÚ silnic I. třídy zhodnocen v kontextu získaných poznatků ze všech analýz provedených v této práci.

5.1 Zhodnocení nového způsobu financování zimní údržby silnic I. třídy v kontextu zahraniční praxe Na základě porovnání dat získaných z dotazníkových šetření PIARC v letech 2009 a 2010, lze uvést, že praxe ZÚ pozemních komunikací v ČR se výrazně neliší od té zahraniční. Dále podle zpráv MD z poslední Zimní silniční konference pořádané Světovou silniční asociací na začátku roku 2014 lze konstatovat, že ZÚ v ČR je po odborné stránce na vysoké úrovni. Ovšem srovnávat ZÚ silnic I. třídy v ČR z hlediska efektivity jejího financování v mezinárodním kontextu není možné, protože z důvodu specifických meteorologických a geografických podmínek každého státu zatím neexistuje jednotné celosvětové měřítko pro stanovení efektivity ZÚ pozemních komunikací. Jelikož jednotlivé státy neposkytují detailní informace o způsobu nastavení financování ZÚ svých pozemních komunikací a ani ze strany Světové silniční asociace neexistují konkrétní doporučení, nelze s jistotou zhodnotit postavení nového konceptu financování ZÚ silnic I. třídy v ČR v kontextu zahraniční praxe.

5.2 Zhodnocení nového způsobu financování silnic I. třídy na základě výsledků analýzy efektivnosti nákladů Provedení analýzy efektivnosti nákladů obou způsobů financování na ZÚ 1 km silnice I. třídy potvrdilo, že nový způsob financování povede ke snížení nákladů na ZÚ silnic I. třídy. K celkovému snížení nákladů přispěla nová konstrukce ceny služeb ZÚ, která spočívá v převedení fixních nákladů do paušálních položek, a umožňuje tak snížení jednotkových cen výkonů ZÚ. Další snížení nákladů vyplyne z průběhu veřejné soutěže, jejímž prostřednictvím budou vybíráni dodavatelé služeb ZÚ do všech oblastí údržby. Na výsledcích veřejné soutěže pilotního projektu lze vidět, že existuje dostatek uchazečů a že tito uchazeči jsou ochotní snížit předpokládané ceny. V některých případech byly ceny sníženy až o 25 % oproti cenám maximálním.

71

Paušální položky zřetelně ovlivňují výsledné náklady ZÚ v novém způsobu financování. V maximálních jednotkových cenách, tedy v úrovni nepřekročitelných cen v rámci podané nabídky uchazečem, vychází ZÚ silnic I. třídy za mírné zimy nákladněji než původní způsob financování. Ale při nadprůměrných a tuhých zimách jsou náklady v případě nového způsobu financování výrazně nižší. Obě skutečnosti souvisí s paušálními položkami, zvláště pak s paušálem ZÚ, který byl vykalkulován pro každou oblast dle její geografické a klimatické charakteristiky a z toho plynoucích požadavků na potřebnou mechanizaci. Protože je cena paušálních položek konstantní bez ohledu na sílu zimní sezóny, může být za mírných zim nový způsob financování nevýhodný pro stát. Naopak čím tužší je zima, tím se stává nový způsob financování daleko efektivnější než původní model financování. Paušální složky spolu se zvyšováním objemu výkonů ZÚ nestoupají a výkonové položky jsou nižší o fixní náklady převedené do paušálu ZÚ a dispečerského pracoviště, takže jejich nárůst neovlivňuje výsledné náklady tak citelně. Nicméně v pilotních oblastech byly maximální jednotkové ceny položek sníženy tak, že v podmínkách modelu č. 2 rovnajícímu se mírné zimě, došlo při použití těchto cen k poklesu nákladů ZÚ na 1 km silnice I. třídy o 6 %. Míra efektivnosti nového modelu financování za mírné zimy tedy do jisté míry závisí i na výsledném snížení jednotkových cen položek ZÚ v rámci veřejné soutěže. Je tedy důležité pro další výběrová řízení nastavit smluvní období a podmínky tak, aby byli uchazeči dostatečně motivováni zúčastnit se řízení a snížit ceny. Nový způsob financování splňuje lépe i dílčí kritérium vynaložených nákladů na nákup posypové soli NaCl. Srovnáním cen položek 1711 a 1713 posypové soli NaCl obou způsobů financování a jejich vlivu na celkové náklady ZÚ silnic I. třídy prokázalo, že ceny posypové soli NaCl v původním modelu financování neodpovídají reálným tržním cenám, zvláště pokud je uvažovaná indexovaná cena těchto položek původního způsobu financování ZÚ silnic I. třídy. Přístup k nákupu posypové soli NaCl prostřednictvím centrálního nákupu soli skrze veřejnou aukci, který zvolilo MD v novém způsobu financování lze jednoznačně považovat za správný krok z ekonomického hlediska.

5.3 Zhodnocení nového způsobu financování silnic I. třídy na základě výsledků SWOT analýzy SWOT analýzou nového způsobu financování ZÚ silnic I. třídy bylo zjištěno, že splňuje i další kritéria hodnocení, která byla v úvodu čtvrté kapitoly nastíněna. Ze SWOT analýzy vyplynulo několik bodů, které budou dále uvedeny podrobněji. 72

Sjednocení ZÚ silnic I. třídy Z důvodů rozebraných v druhé kapitole této práce (viz str. 25), jsou služby ZÚ silnic I. třídy na území ČR v současné době zadávány nejednotným způsobem, což vede k nejednotnému standardu, reportování a kontrole výkonů ZÚ pro silnice I. třídy. Při zachování původního modelu financování ZÚ silnic I. třídy nebude možné zadávání a financování ZÚ silnic I. třídy sjednotit. Zadávání služeb ZÚ silnic I. třídy všem krajským SÚS totiž brání jejich transformace z příspěvkových organizací kraje na akciové společnosti a společnosti s ručením omezeným. Nový způsob financování postupující dle § 9, odst. 3 zákona o pozemních komunikacích je možné aplikovat ve všech oblastech ZÚ silnic I. třídy. Veřejné soutěže se mohou zúčastnit jak SÚS, příspěvkové organizace, tak SÚS jiné právní formy a soukromí dodavatelé. Sjednocení financování a zadávání ZÚ silnic I. třídy zpřehlední současnou situaci zadávání služeb ZÚ silnic I. třídy, dále umožní snadnější kontrolu vynakládaných prostředků na ZÚ silnic I. třídy a nastaví rovnocenné podmínky pro všechny dodavatele služeb ZÚ silnic I. třídy. Zákonnost Jak vyplývá z bodu 1.2.1 této práce, v současnosti existuje konfliktní postavení přímého zadávání služeb ZÚ silnic I. třídy SÚS, příspěvkovým organizacím krajů, současného způsobu financování ZÚ silnic I. třídy. Tento postup lze považovat jednak za protichůdný vůči národním principům hospodářské soutěže, ale především je v rozporu s právem EU, respektive s čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU a pravidly vnitřního trhu EU. Dokonce by mohlo dojít k situaci, kdy některý z potencionálních soukromých dodavatelů služeb ZÚ bude chování MD rovněž považovat za proti-unijní a diskriminační a podá na MD žalobu nebo stížnost k Evropské komisi. Po zavedení nového způsobu financování budou služby ZÚ silnic I. třídy v celé ČR zajišťovány podle § 9, odst. 3 zákona o pozemních komunikacích cestou veřejné zakázky zadané v otevřeném řízení v souladu se zákonem č. 137/2006 Sb. o veřejných zakázkách. Čímž nový způsob financování ZÚ silnic I. třídy bude splňovat jak národní kritéria efektivního, účelného a hospodárného nakládání s veřejnými finančními prostředky, tak požadavky EU týkající se ochrany hospodářské soutěže. Konstrukce ceny služeb ZÚ silnic I. třídy SWOT analýzou bylo dále zjištěno, že nový způsob financování nabízí takovou konstrukci ceny služeb ZÚ silnic I. třídy, která díky paušálním položkám zohledňuje fixní náklady 73

dodavatelů a nabízí jim větší jistotu stabilních příjmů, než jakou měli při původním konceptu financování. Dále tato konstrukce ceny lépe reflektuje dané geografické a klimatické podmínky jednotlivých oblastí ZÚ. Navržené i stávající oblasti údržby se od sebe odlišují geografickými a klimatickými podmínkami, které mají vliv i na oceňování výkonů ZÚ. Z porovnání jednotkových cen původního způsobu financování je tento fakt evidentní z rozptylu jednotkových cen smluvních vztahů ŘSD ČR, kdy dodavatelé sami oceňovali v rámci veřejné soutěže výkony ZÚ. Z tohoto rozsahu cen je rovněž patrné, že byla nezbytná revize původního modelu financování, protože výsledná srovnání nákladů plynoucích z obou typů smluvních

vztahů

původního

způsobu

financování

nepotvrdily

předpoklad,

že prostřednictvím veřejné soutěže dojde ke snížení cen. Nový způsob financování tedy nabízí systém zohledňující klimatické a geografické podmínky oblastí a fixní náklady zvlášť v paušálních jednotkách. To lze hodnotit jako výhodnější i z toho důvodu, že lze lépe modelovat jednotkové ceny výkonových položek bez ohledu na fixní náklady. Nebo naopak v případě potřeby pramenící například ze změn smluvních podmínek, lze samostatně řešit nastavení paušálních položek. V neposlední řadě lze nový koncept financování ZÚ silnic I. třídy založený na systému paušálních položek upřednostnit oproti původnímu způsobu financování kvůli jeho nižší citlivosti nákladů na vývoj počasí. V souvislosti s konstrukcí ceny služeb ZÚ silnic I. třídy v novém způsobu financování bude ještě poznamenáno k indexaci jednotkových cen položek ZÚ silnic I. třídy, že zatímco v původním způsobu financování jsou indexovány všechny položky služeb ZÚ, v novém způsobu financování jsou indexovány pouze některé položky v souvislosti se změnou ceny motorové nafty. Tato úprava v novém způsobu financování přispěje ke značnému snížení nákladů oproti současnému stavu, neboť v původním modelu financování dochází ke každoroční indexaci cen všech položek ZÚ. Nízký počet uchazečů Kromě konstrukce ceny, ke snížení nákladů přispívá i zadávání služeb ZÚ prostřednictvím veřejné soutěže, kdy uchazeči formulují svoji nabídku jako snížení maximálních jednotkových cen. Zde vyvstává otázka, zda bude podáno dostatečné množství nabídek od uchazečů o služby ZÚ silnic I. třídy pro veřejnou soutěž. V případě pilotního projektu bylo prokázáno, že existuje dostatek uchazečů, kteří v rámci svých nabídek dostatečně snížili jednotkové ceny. Lze tedy očekávat, že dojde k rovnocennému efektu snížení 74

jednotkových cen i v další fázi implementace nového způsobu financování služeb ZÚ silnic I. třídy. Bylo by možné namítat, že je tento předpoklad stanoven pouze z výsledků v pěti oblastech z celkových možných 58. Nicméně, v další fázi se bude konat výběrové řízení pro 21 oblastí, které nahradí smluvní vztahy ŘSD ČR původního způsobu financování, kde již byli dodavatelé služeb vybírání prostřednictvím veřejné soutěže. Budoucích 21 oblastí ZÚ zahrnuje i silnice I. třídy, které jsou v současné době udržovány SÚS Středočeského kraje, k čemuž je nutné uvést, že některé činnosti ZÚ vykonávají SÚS prostřednictvím subdodavatelů. Subdodavatelé plní výkony ZÚ v objemu 20 až 50 % z celkového rozsahu činností, ve Středočeském kraji subdodavatelé vykonávají dokonce 100 % prací ZÚ. Z těchto informací lze předpokládat, že existují potencionální dodavatelé i mimo okruh kraji zřízených SÚS a je možné otevřít soutěž pro soukromý sektor a dosáhnout tak výhodnějších cen pro celou ČR. Vliv politického prostředí Zavedení nového způsobu financování zkomplikovaly časté personální změny ve vedení MD související s politickou situací v ČR. Dále nová koncepce financování ZÚ silnic I. třídy naráží na nesouhlas ze strany krajů, který vede ke značným politickým tlakům, jejichž cílem je zabránit zavedení nového modelu financování. Pro ilustraci stanoviska krajů vůči novému konceptu financování, budou uvedeny některé citace ze zásadních připomínek, které MD obdrželo od jednotlivých krajských úřadů v rámci mezirezortního připomínkového řízení k odůvodnění veřejné zakázky „Zajištění zimní a běžné údržby silnic I. třídy na období po 1. 5. 2015“. Kraje namítají, že nový model financování přinášející liberalizaci služeb ZÚ povede ke zhoršení kvality ZÚ silnic I. třídy. A pokazují na to, že krajské SÚS jsou nejvhodnějšími kandidáty k výkonu služeb ZÚ silnic I. třídy, protože „všechny kraje mají organizační, mechanizační a personální kapacity k provádění údržby na vysoké a ekonomicky výhodné úrovni“ (Krajský úřad Zlínského kraje, 2014b). Nový model financování ZÚ silnic I. třídy dále kritizuje Krajský úřad Vysočina (2014b): „Celorepublikové vyčlenění zimní údržby silnic I. třídy z jinak jednotné silniční sítě v ČR vyvolá prodražení jak u státu, tak i u krajů. Toto rozhodnutí velmi zdeformuje organizaci činnosti a vnitřní ekonomiku organizací zřizovaných kraji, vzniknou jednorázové

škody

v znehodnocení

strojních

a

stavebních

investic

a

investic

do informačních technologií.“ Proto kraj Vysočina dále navrhuje, aby MD nejen nadále využívalo ustanovení § 9 odst. 2 zákona č. 13/1997 Sb. o pozemních komunikacích, 75

ale i iniciovalo jeho rozšíření tak, aby bylo možné smluvně převést výkon některých práv a povinností státu jako vlastníka silnic I. třídy na SÚS, příspěvkové organizace kraje, nýbrž i „na obchodní společnosti, které kraj pro účely správy a údržby silnic založil a stoprocentně vlastní“. Stanovisko MD k problematice ustanovení § 9 odst. 2 zákona č. 13/1997 je jasné. Toto ustanovení a jeho případné rozšíření na další subjekty kraje nepovažuje MD za akceptovatelné, a to z hlediska neslučitelnosti tohoto ustanovení s unijním právem. MD nebude dále využívat tohoto ustanovení také z důvodu, že jej ve vládním návrhu novely zákona č. 13/1997 Sb. vypouští bez náhrady. (Ministerstvo dopravy, 2014b) Dále je MD (2014b) přesvědčeno: „že nejefektivnější a nejhospodárnější nakládání s veřejnými prostředky vede přes zajištění zimní a běžné údržby silnic I. třídy cestou veřejné zakázky zadané v otevřeném řízení. Právě zadání veřejné zakázky uchazeči, který vzešel z otevřené a transparentní soutěže, lze považovat za nejvhodnější řešení a jako takové je v zájmu České republiky a jejích občanů.“ Na vyjádřené obavy krajů, že zavedení nového modelu financování, které umožňuje vstup soukromých dodavatelů služeb ZÚ, bude mít negativní vliv na kvalitu služeb ZÚ silnic I. třídy, MD uvádí, že tato kvalita je stanovena právními předpisy23, které jsou závazné pro všechny dodavatele služeb ZÚ. MD (2014b) o novém způsobu financování dále uvádí: „není v žádném ohledu zlomovým bodem, který by přinášel namítané zdeformování činností organizací, je aplikován v krajích, kde již v minulosti proběhla otevřená řízení za účelem nalezení dodavatelů zimní údržby“. Na závěr MD dodává, že nový způsob financování mění pouze některé detaily plnění služeb ZÚ silnic I. třídy, podoby smluvního vztahu a osobu vyhlašovatele veřejné zakázky. S tvrzením krajů, že otevření trhu služeb ZÚ silnic I. třídy není vhodné, jelikož povede ke zhoršení kvality ZÚ, nelze souhlasit vzhledem k právní regulaci náležitostí ZÚ a faktu, že smluvní podmínky v novém modelu financování přinášejí nová a lepší opatření k zajištění kvality ZÚ. A jak již bylo uvedeno, SÚS vykonávají část služeb ZÚ prostřednictvím subdodavatelů a některé silnice I. třídy jsou již udržovány soukromými společnostmi bez komplikací. Znehodnocení investic SÚS je rovněž sporné, neboť SÚS nejsou z veřejné soutěže vyloučeny a mohou být vybrány, tak jako v případě pilotního projektu Údržba silnic Karlovarského kraje a. s. pro oblasti č. 1, 2 a 3. 23

76

zákon č. 13/1997 Sb. o pozemních komunikacích a Vyhláška č. 104/1997 Sb., kterou se provádí zákon o pozemních komunikacích

Dále lze se stanoviskem MD ohledně výběru uchazeče prostřednictvím veřejné zakázky zadané v otevřeném řízení plně souhlasit. Argument krajů ohledně zdražení ZÚ silnic I. třídy zavedením nového modelu financování byl v této práci vyvrácen analýzou efektivnosti nákladů obou modelů financování. Z eminentního zájmu některých krajů o zachování nebo dokonce rozšíření způsobu zadávání ZÚ silnic I. třídy podle § 9 odst. 2 zákona č. 13/1997 Sb. o pozemních komunikacích, lze usuzovat, že stávající koncepce poskytuje krajům zisk, který dále převádí na údržbu silnic II. a III. třídy, které jsou ve vlastnictví krajů. Což lze hodnotit jako jednání na úkor státu.

5.4 Doporučení Na základě výsledků srovnání obou způsobů financování ZÚ silnic I. třídy, které potvrdily, že nový způsob financování je vhodnější z hlediska efektivity vynakládaných prostředků i snížení celkových nákladů na ZÚ silnic I. třídy, a zhodnocení silných a slabých stránek nového způsobu financování lze vyvodit několik doporučení ohledně nového způsobu financování ZÚ silnic I. třídy. Pro zajištění efektivity nového modelu financování je třeba se zaměřit na získání co největšího počtu uchazečů o dodávky služeb ZÚ silnic I. třídy pro výběrové řízení. Důležité je rovněž zachovat princip maximálních, v soutěži nepřekročitelných cen. Tento princip zajistí, že zadavatel má pod kontrolou maximální náklady a tedy i efektivitu provádění ZÚ. Způsobem, jak zvýšit motivaci uchazečů by mohlo být prodloužení doby smluvního vztahu na delší období, než jsou současné 4 roky. Období 4 let nepředstavuje optimálně dlouhou dobu na to, aby se novým uchazečům plně vyplatila investice do techniky ZÚ, potřebných prostor, posypových materiálů ale i kvalifikovaného personálu. ZÚ je natolik specifický obor, že potřebnou techniku a lidské zdroje pro provoz těchto služeb lze těžko využívat v průběhu celého roku nebo v jiném oboru. Prodloužení smluvního období, například na dobu 8 let, zvedne ekonomickou atraktivitu poskytování služeb ZÚ silnic I. třídy, což povede k většímu zájmu potencionálních uchazečů zúčastnit se otevřené soutěže a současně přispěje k jejich ochotě snížit nabídkové ceny. Dále by MD mělo aplikovat nákup posypové soli NaCl prostřednictvím centrálního nákupu posypové soli pořádaného ŘSD ČR. Je zarážející, že současná verze veřejné zakázky „Zajištění zimní a běžné údržby silnic I. třídy na období po 1. 5. 2015“ 77

pro 21 oblastí nepočítá s tímto způsobem nákupu posypové soli NaCl, navzdory pozitivním výsledkům tohoto postupu v oblastech pilotního projektu. Odklon od centrálního nákupu posypové soli NaCl připravuje stát o další možné snížení nákladů ZÚ silnic I. třídy. MD by nemělo již déle odkládat zavedení nového modelu financování ZÚ silnic I. třídy, neboť tím dochází k neefektivnímu vynakládání veřejných prostředků. Kromě toho, čím dříve bude nový model financování zaveden a ozkoušen v plném rozsahu, tím dříve MD nasbírá nové poznatky a zkušenosti, které v budoucnu mohou přispět k další optimalizaci tohoto nového modelu financování a zdokonalování ZÚ silnic I. třídy. Poslední informace k 30. 12. 2014 nasvědčují tomu, že nový ministr dopravy, Ing. Dan Ťok, souhlasí se zavedením nového modelu financování a má v úmyslu na začátku roku 2015 znovu předložit veřejnou zakázku „Zajištění zimní a běžné údržby silnic I. třídy na období po 1. 5. 2015“ na jednání Vlády ČR.

78

ZÁVĚR Silnice I. třídy tvoří neodmyslitelnou součást dopravní infrastruktury České republiky, a tak je nezbytné zajistit jejich sjízdnost za každého počasí, zvláště v současné době, kdy čas hraje důležitou roli napříč ekonomickým spektrem země. Proto ministerstvo dopravy vynakládá na běžnou a zimní údržbu silnic I. třídy významné množství finančních prostředků. Je ve všeobecném zájmu, aby byla zvyšována účelnost, efektivnost a hospodárnost těchto finančních prostředků. Od roku 2012 pracuje ministerstvo dopravy na zavedení nového modelu financování služeb zimní údržby silnic I. třídy, od kterého očekává celkové zefektivnění financování zimní údržby silnic I. třídy a sjednocení koncepce zimní údržby silnic I. třídy pro celou Českou republiku. Cílem této práce bylo porovnat současné a nové pojetí financování zimní údržby silnic I. třídy na území celé České republiky a zhodnotit nové pojetí financování z hlediska efektivity vynakládaných prostředků na údržbu a snížení celkových nákladů na zimní údržbu. Pro dosažení stanoveného cíle byla práce rozdělena do pěti základních kapitol. První kapitola stručně představila historii silnic a zimní údržby v České republice, legislativu, která upravuje ZÚ silnic I. třídy v ČR a popsala zahraniční praxi zimní údržby pozemních komunikací na základě dostupných informací Světové silniční asociace. V závěru této kapitoly byly představeny metody použité k porovnání obou modelů financování. Následující dvě kapitoly se pak věnují už samotným modelům financování a pro jejich vypracování bylo využito interních dokumentů Odboru pozemních komunikací Ministerstva dopravy České republiky a informací pocházejících od pracovníků tohoto odboru. Původní i nový model financování zimní údržby silnic I. třídy byl popsán a analyzován z hlediska způsobu konstrukce ceny služeb zimní údržby silnic I. třídy a celkových nákladů, které tyto dva způsoby financování generují. Nový způsob financování byl dále doplněn o informace k současnému stavu jeho implementace. Stěžejní část této práce představují čtvrtá a pátá kapitola, které společně tvoří praktickou část této práce. Náplní 4. kapitoly bylo srovnání obou způsobů financování zimní údržby silnic I. třídy především pomocí metody CEA a SWOT analýzy. Výsledky těchto analýz jsou diskutovány v souvislosti se zhodnocením nového způsobu financování zimní údržby silnic I. třídy v páté, závěrečné kapitole. Analýzou efektivnosti nákladů obou způsobů financování zimní údržby silnic I. třídy bylo zjištěno, že nový model financování zimní údržby silnic I. třídy 79

je efektivnější z hlediska nákladů vynaložených na zimní údržbu jednoho kilometru silnice I. třídy, a to při různé síle zimního období, která byla simulovaná prostřednictvím pěti modelů zimy. Jeho zavedení přispěje ke snížení celkových nákladů na zimní údržbu silnic I. třídy. Efektivnost nového modelu financování vyplývá především ze způsobu konstrukce ceny služeb zimní údržby, která kombinuje paušální a výkonové jednotky, a dále z průběhu veřejné soutěže, jejímž prostřednictvím budou v rámci nového modelu financování vybíráni dodavatelé služeb zimní údržby do všech oblastí údržby v ČR. Na základě SWOT analýzy lze o novém způsobu financování dále uvést, že oproti původnímu modelu financování, povede ke sjednocení standardu ZÚ silnic I. třídy v ČR a je v souladu s národní i unijní legislativou. Z uvedeného lze konstatovat, že v rozmezí dostupných dat byl cíl práce naplněn. Analytické části efektivnosti nákladů způsobů financování zimní údržby silnic I. třídy by dále mohly být rozšířeny o budoucí výsledky průběhu soutěže v dalších oblastech zimní údržby. Dále by bylo možné provést analýzu dat pilotních oblastí z průběhu dalších zimních sezón nebo provést srovnání s původním způsobem financování po ukončení tohoto pilotního projektu. Přínos této práce lze spatřovat v jejím uceleném informativním charakteru o současné politice zimní údržby silnic I. třídy. Výsledná doporučení práce plynoucí z provedených analýz a srovnání dále budou sloužit potřebám Ministerstva dopravy pro další orientaci v politice zavádění nového způsobu financování zimní údržby silnic I. třídy.

80

SEZNAM POUŽITÝCH ZDROJŮ Publikace: ● LÍDL, Václav, Ing. Lukáš SVOBODA, Ing. Petr POSPÍŠIL, CSC., Ing. Pavel ŠEJNA, Ing. Jan ŠVARC a Ing. Vladimír OREL. Silnice a dálnice v České republice: vývoj stezek, cest, silnic a dálnic na našem území od nepaměti až po současnost. Rudná: Agentura Lucie, 2009, 376 s., [4] s. obr. příl. ISBN 978-8087138-14-4. ● KNAPP, Viktor. Teorie práva. 1. vyd. Praha: C.H. Beck, 1995, xvi, 247 s. Právnické učebnice (C.H. Beck). ISBN 34-064-0177-5. ● OCHRANA, František, Jan PAVEL a Leoš VÍTEK. Veřejný sektor a veřejné finance: financování nepodnikatelských a podnikatelských aktivit. 1. vyd. Praha: Grada Publishing, 2010, 261 s. ISBN 978-80-247-3228-2. ● ŠTĚPÁN, Luděk a Jaromír PRAŽAN. Silnice v Pardubickém kraji: historie a současnost. 1. vyd. Pardubice: Mayday, 2009, 259 s. ISBN 978-80-86986-46-3. Elektronické zdroje: ● ADÁMEK, Jiří, Ing. NEJVYŠŠÍ KONTROLNÍ ÚŘAD. Informace z kontrolní akce NKÚ č. 13/27: Peněžní prostředky určené na akce oprav a údržby pozemních komunikací [online]. 2014 [cit. 2014-12-05]. Dostupné z: http://www.nku.cz/scripts/detail.php?id=7015 ● CHERMACK, Thomas J. a Bernadette K. KASSHANNA. The Use and Misuse of SWOT Analysis and Implications for HRD Professionals. [online]. 2007, vol. 10, issue 4, s. 383-399 [cit. 2014-09-12]. DOI: 10.1080/13678860701718760. Dostupné z: http://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/13678860701718760 ● CROSS. Meteorologické systémy: WMi. [online]. [cit. 2014-11-24]. Dostupné z: http://www.cross.cz/cs/meteorologicke-systemy/wmi.html ● EUROPEAN COMMISSION, Directorate General Regional Policy. Guide to COST-BENEFIT ANALYSIS of investment projects., [online]. 2008 [cit. 2014-09-10]. Dostupné z: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/cost/guide2008_en.pdf ● MINISTERSTVO PRO MÍSTNÍ ROZVOJ. Evaluace socioekonomického rozvoje: Metodická příručka [online]. 2005 [cit. 2014-09-12]. Dostupné z: http://www.strukturalni-fondy.cz/getmedia/8c5973ee-9bad-4351-b61704c152fbd099/1122894248-mmr-evaluace-socioekonomickeho-rozvoje_8c5973ee9bad-4351-b617-04c152fbd099.pdf

81

● SOUKOPOVÁ, Jana. Metody hodnocení veřejných projektů: Studijní text on-line. Brno, 2006. [cit. 2014-09-12]. ● SPRÁVA SILNIC OLOMOUCKÉHO KRAJE. Historie: Údržba silnic, o cestářích a pohrabačích. [online]. [cit. 2014-03-09]. Dostupné z: http://www.ssok.cz/historie.php ● ŘEDITELSTVÍ SILNIC A DÁLNIC ČR. Silniční a dálniční síť: Historie [online]. [cit. 2014-03-08]. Dostupné z: http://www.rsd.cz/doc/Silnicni-a-dalnicnisit/Historie/historie ● TECHNICAL COMMITTEE B.5. WINTER SERVICES. THE WORLD ROAD ASSOCIATION (PIARC). Snow and ice databook, 2010 [online]. 2010 [cit. 2014-10-11]. Dostupné z: http://www.piarc.org/en/order-library/6727-enSnow%20and%20ice%20databook,%202010.htm ● TECHNICAL COMMITTEE 3.4 WINTER MAINTENANCE. THE WORLD ROAD ASSOCIATION (PIARC). Overview of winter maintenance contracts [online]. 2009 [cit. 2014-10-20]. ISBN 2-84060-220-2. Dostupné z: http://www.piarc.org/en/order-library/6260-enOverview%20of%20winter%20maintenance%20contracts.htm Zdroje ministerstva dopravy České republiky: ● Kalkulace smluvních jednotkových cen údržbových prací na silnicích I. třídy. Silniční vývoj spol. s r.o. 2007. ● Návrh usnesení z porady ministra dopravy. 2007a. Číslo jednací: 346/2007-120STSP/13. ● Oznámení o zrušení zadávacího řízení. 2014a. Číslo jednací: 1/2013-120-VZ/110. ● Použití technologií chemického ošetření pozemních komunikací při zimní údržbě včetně projednání s odborníky na mezinárodním fóru. CENTRUM DOPRAVNÍHO VÝZKUMU. 2009, 38 s. ● Smlouva o zajištění údržby vybraných sinic I. třídy. 2007b. Číslo jednací: 431/2007120-ORG/1 ● Stanovisko O 510 k problematice výběrového řízení dodavatelů služeb zimní a letní údržby silnic v majetku státu v kontextu práva veřejné podpory. 2012. Číslo jednací: 53/2012-510-EU/2. ● Vnitřní dopis ŘO 040. 2013a. Č. j.: 16/2013-120-ORG2/23

82

● Vyhodnocení připomínek z mezirezortního připomínkového řízení k odůvodnění veřejné zakázky „Zajištění zimní a běžné údržby silnic I. třídy na období po 1. 5. 2015“. 2014b. ● Zadávací dokumentace k veřejné zakázce „Zajištění zimní a běžné údržby silnic I. třídy na období po 30. 9. 2013“. 2013b. Legislativa ● Zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích ● Vyhláška č. 104/1997 Sb. Ministerstva dopravy a spojů ● Smlouva o fungování Evropské unie

83

SEZNAM TABULEK Tabulka 1 Přehled výkonů ZÚ v původním modelu financování......................................... 27 Tabulka 2 Celkové náklady ZÚ za roky 2002 – 2014 .......................................................... 31 Tabulka 3 Kategorie oblastí a výběh a náběh zimní sezóny ................................................. 42 Tabulka 4 Výkonové položky nového modelu financování a jejich maximální jednotkové ceny ..................................................................................................................... 43 Tabulka 5 Celkové náklady nového modelu financování v porovnání s původním modelem ............................................................................................................................ 45 Tabulka 6 Přehled vítězných uchazečů a jejich nabídkových cen pro pilotní oblasti .......... 48 Tabulka 7 Předpokládané náklady ZÚ v pilotních oblastech za jedno zimní období .......... 49 Tabulka 8 Přehled jednotkových cen v původním způsobu financování ............................. 52 Tabulka 9 Náklady ZÚ na 1 km silnice I. třídy v cenách smluv MD a ŘSD ČR ................. 54 Tabulka 10 Výsledky analýzy efektivnosti nákladů ZÚ na 1 km silnice I. třídy ................. 58 Tabulka 11 Ceny položek letní a zimní posypové soli NaCl pro sezónu 2013/2014 ........... 60 Tabulka 12 Porovnání cen letní a zimní soli v pilotních oblastech v podmínkách modelu č. 3 – za sezónu 2013/2014 .................................................................... 61 Tabulka 13 SWOT analýza původního modelu financování ZÚ silnic I. třídy .................... 62 Tabulka 14 SWOT analýza nového modelu financování ZÚ silnic I. třídy ......................... 65

SEZNAM GRAFŮ Graf 1 Zobrazení náročnosti zimních sezón na silnicích I. třídy za období 1961 - 2014 z hlediska pluhování ................................................................................................. 30 Graf 2 Zobrazení náročnosti zimních sezón na silnicích I. třídy za období 1961 - 2014 z hlediska posypu. ..................................................................................................... 30 Graf 3 ZÚ v kontextu Indexu náročnosti zimní údržby ........................................................ 32 Graf 4 Vývoj adekvátnosti ZÚ 2009 – 2014 ........................................................................ 33 Graf 5 Rozložení nákladů v původním modelu financování ................................................ 38 Graf 6 Rozložení nákladů v novém způsobu financování .................................................... 39 Graf 7 Složení paušálu ZÚ. .................................................................................................. 41

SEZNAM OBRÁZKŮ Obrázek 1 Mapa rozdělení silnic I. třídy do 58 oblastí......................................................... 36 Obrázek 2 Rozložení oblastí ZÚ na území ČR a jejich kategorie ........................................ 42

84

SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK CaCl2

Chlorid vápenatý

ČR

Česká republika

EU

Evropská unie

IZÚ

Index náročnosti zimní údržby

MD

Ministerstvo dopravy

NaCl

Chlorid sodný

NKÚ

Nejvyšší kontrolní úřad

ŘSD ČR

Ředitelství silnic a dálnic České republiky

SFDI

Státního fondu dopravní infrastruktury

SÚS

Správa a údržba silnic

ZÚ

Zimní údržba

85

SEZNAM PŘÍLOH Příloha 1 Popis položek zimní údržby Příloha 2 Schéma kontroly adekvátnosti ZÚ pomocí IZÚ Příloha 3 Přehled maximálních jednotkových cen paušálů ZÚ pro jednotlivé oblasti.

SEZNAM PŘÍLOH NA CD Příloha 1 Zákon č. 13/1997 Sb. o pozemních komunikacích Příloha 2 Vyhláška č. 104/1997 Sb. Ministerstva dopravy a spojů Příloha 3 Rozšířený přehled jednotkových cen původního modelu financování Příloha 4 CEA model č. 1, původní způsob financování Příloha 5 CEA model č. 1, nový způsob financování – maximální ceny Příloha 6 CEA model č. 1, nový způsob financování – vítězné nabídkové ceny Příloha 7 CEA model č. 2, 4 a 5 Příloha 8 CEA model č. 3, nový model financování – maximální ceny Příloha 9 CEA model č. 3, nový model financování – vítězné nabídkové ceny Příloha 10 Model č. 3 – indexované ceny posypové soli NaCl dle smluv MD Příloha 11 Porovnání jednotkových cen v původním modelu financování Příloha 12 Porovnání nákladů na nákup posypové soli NaCl Příloha 13 Mapa zobrazující 21 oblastí další fáze implementace nového modelu financování

86

PŘÍLOHY Příloha 1 Popis položek zimní údržby Kód činnosti

Název

MJ

1111


km

1112

Posyp vozovek chemický (bez materiálu) s pluhováním

km

1131


km

1132

Posyp vozovek inertní (bez materiálu) s pluhováním

km

1181


km

1182


km

1231


km

1233


hod

1241


km

1251


hod

1261


m²

Popis Aplikace chemického rozmrazovacího materiálu na povrch vozovky pomocí automatické sypací nástavby nákladního vozidla. Aplikace chemického rozmrazovacího materiálu na povrch vozovky pomocí automatické sypací nástavby nákladního vozidla se současným odstraňováním sněhu z povrchu vozovky pomocí radlice. Aplikace zdrsňovacího posypu na povrch ujeté sněhové vrstvy nebo náledí, zvyšující součinitel tření na povrchu vozovky. Aplikace zdrsňovacího posypu na povrch ujeté sněhové vrstvy nebo náledí, zvyšující součinitel tření na povrchu vozovky, se současným odstraňováním sněhu z povrchu vozovky pomocí radlice. Výjezd osobním automobilem na zvolený silniční úsek za účelem zjištění stavu povrchu vozovek a sjízdnosti komunikací. Nejedná se o prohlídky komunikace podle Vyhlášky. Výjezd sypačem na zvolený silniční úsek za účelem zjištění stavu povrchu vozovek a sjízdnosti komunikací v případě, že se předpokládá, že vozidlo může místně provádět údržbu. Také stav, kdy vozidlo při zásahu aktuálně neprovádí ani posyp, ani pluhování (technologie selektivní údržby). Otočná předsazená radlice je určena k odstranění čerstvě napadlého sněhu o výšce do 30 cm nebo sněhové břečky do výšky 15 cm. Vzadu nesená radlice na sníh s velkým rádiusem zatočení zabraňuje přepadávání sněhu přes radlici a umožňuje přesnější manévrování při úklidu sněhu, a to zejména v průjezdních úsecích obcí. Šípová radlice je určena ke shrnování vyšší vrstvy napadaného sněhu (cca 30-60 cm), sněhových jazyků, návějí a závějí. Sněhová fréza s ostrými a silnými protiběžnými rotačními noži stočenými do šroubovice slouží k odstranění čerstvého či zmrzlého sněhu ve velmi krátkém čase. Nasazení fréz je limitováno minimální výškou sněhové vrstvy cca 60 cm. Činnost směřující k odstranění souvislých nebo částečných usazenin sněhu a ledu z povrchu vozovky, použitím aktivních či pasivních ledořezů. Zmrazky vznikají uježděním, zfirnovatěním a přimrznutím vrstvy sněhu a ledu

k vozovce.

1262


hod

1263


hod

1272


m³

1301

Paušál ZÚ

den

1311

Dispečerské pracoviště

den

1612


bm

1613


bm

1623


ks

1624


ks

1711

Posypový materiál - sůl NaCl - letní cena

t

1713

Posypový materiál - sůl NaCl - zimní cena

t

1721

Solanka NaCl

l

Odstraňování sněhu a případný posyp v celé šířce a délce mostů - tj. vozovka a chodníky. Činnost směřující k bezproblémovému odvodnění vozovek - tj. zejména probourání sněhových hrází směrem ke vpustím nebo silničním příkopům, případně uvolnění vtoku do vpustí. Úklid a odvoz sněhu z průjezdních úseků obcemi (případně z ostatních ploch jako např. zálivy) po nadměrném spadu sněhu, vedoucí k rozšíření průjezdního profilu. Položka pro pokrytí paušálních nákladů na provoz středisek zimní údržby zahrnující např. pohotovost domácí, připravenost k zásahu na pracovišti, ale také energie, sklady, mechanizmy, lidské zdroje a další. Položka pro pokrytí nákladů na kompletní dispečerské pracoviště, tedy jeho výbavu a nepřetržité obsazení dispečerem zimní údržby. Stavění zábran proti zavátí komunikace sněhem z okolních pozemků podle doporučení Vyhlášky. Odstranění zábran proti zavátí komunikace sněhem z okolních pozemků po pominutí nebezpečí zavátí. Instalace tyčí opatřených odrazkami nebo černožlutě natřených do míst s nadměrnými sněhovými srážkami pro lepší orientaci při pluhování. Odstranění sněhových tyčí po pominutí hrozby nadměrných sněhových srážek. Chlorid sodný NaCl je základní chemikálií používanou v zimní údržbě proti kluzkosti povrchu vozovky, a to jednak proaktivně k zabránění mrznutí, k potlačení tvorby náledí a jednak retrospektivně k rozpouštění sněhu a ledu zpět na skupenství tekuté. Letní cena znamená její levnější dodávku určenou pro předzásobení před zimní sezónou. Chlorid sodný NaCl jako základní chemikálie používaná v zimní údržbě, způsobující fyzikálně-chemickou změnu sněhu a ledu na skupenství tekuté, a tak působící proti kluzkosti povrchu vozovky. Zimní cena znamená její dražší dodávku určenou pro průběžné doplňování v průběhu zimní sezóny, pokud již byly vyčerpány zásoby letní soli. Vodný roztok chloridu sodného NaCl o hmotnostní koncentraci 18‒21 %, který se používá pro zkrápění suché soli při její aplikaci na povrch vozovky z důvodu její rychlejší aktivace, nebo výjimečně jako samostatný

posypový materiál při teplotách těsně kolem nuly. Roztok se také podílí na rozmrazovací funkci posypu.

1722

Solanka MgCl2

l

1723

Solanka CaCl2

l

1731

Posypový materiál - inert

t

Zdroj: Ministerstvo dopravy, 2014a

Doplňková posypová solanka připravená směsí vody a chloridu hořečnatého MgCl2 v hmotnostní koncentraci 17-21 % se používá při likvidačním posypu a při teplotách pod -8 °C, kdy solanka NaCl již není tak účinná. Použití pro preventivní posyp se nedoporučuje. Chlorid vápenatý CaCl2 slouží stejně jako NaCl pro chemické ošetřování vozovek. Jedná se však o doplňkovou sůl, která je pro své vlastnosti určena k použití při teplotách pod -8 °C, kdy sůl NaCl již není tak účinná. Používá se ve vodném roztoku při hmotnostní koncentraci soli v rozsahu 17-21 %. Inertní posypový materiál slouží k mechanickému zvýšení součinitele tření sněhové nebo zledovatělé vrstvy na povrchu vozovky. K takovému ošetření lze použít kamennou drť, strusku, škváru, případně alternativní materiál podobného charakteru.

Příloha 2 Schéma kontroly adekvátnosti ZÚ pomocí IZÚ

Zdroj: CROSS

Příloha 3 Přehled maximálních jednotkových cen paušálů ZÚ pro jednotlivé oblasti.

Oblast

Maximální jednotková cena paušálu 1301 (Kč bez DPH)

Oblast

Maximální jednotková cena paušálu 1301 (Kč bez DPH)

1

21 600

31

36 600

2

31 000

32

36 200

3

46 300

33

26 000

4

34 600

34

26 000

5

29 000

35

40 100

6

49 800

36

19 600

7

40 200

37

27 200

8

29 400

38

27 900

9

31 500

39

30 400

10

44 900

40

40 700

11

35 200

41

21 600

13

41 800

42

45 800

14

26 600

43

19 500

15

17 200

44

21 400

16

17 400

45

36 200

17

33 900

46

32 200

18

19 200

47

45 900

19

30 200

48

29 600

20

32 300

49

35 600

21

31 600

50

41 200

22

24 600

51

26 300

23

34 400

52

31 800

24

40 200

53

19 200

25

37 000

54

40 900

26

39 300

55

40 800

27

42 800

56

34 900

28

32 300

57

48 300

29

30 100

58

40 000

30 Zdroj: Ministerstvo dopravy

35 000

59

52 300

ZHODNOCENÍ NOVÉ KONCEPCE FINANCOVÁNÍ ZIMNÍ ÚDRŽBY SILNIC I. TŘÍDY

Recommend Documents