Weg uit het verleden

Weg uit het verleden

Leden van de leescommissie: Prof.dr. Prof.dr. Prof.dr. Prof.dr. Prof.dr. Prof.dr.

M.G. Boekholdt J.C.J. Boutellier S.A.H. Denters P.L. Meurs K. Putters R.J. van der Veen

VU University Press De Boelelaan 1105 1081 HV Amsterdam The Netherlands www.vuuniversitypress.com [email protected] © 2013 Judith van der Veer Verzorging cover: VU Dienst Communicatie Verzorging binnenwerk: Anne-Marie Krens – Tekstbeeld – Oegstgeest Foto auteur: Melanie Caitlin, www.happyphotographer.nl ISBN 978 90 8659 662 1 NUR 805 All rights reserved. No part of this book may be reproduced, stored in a retrieval system, or transmitted, in any form or by any means, electronic, mechanical, photocopying, recording, or otherwise, without the prior written consent of the publisher.

VRIJE UNIVERSITEIT

Weg uit het verleden Een institutionele analyse van de gemeentelijke uitwerking van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo)

ACADEMISCH PROEFSCHRIFT ter verkrijging van de graad Doctor aan de Vrije Universiteit Amsterdam, op gezag van de rector magnificus prof.dr. F.A. van der Duyn Schouten, in het openbaar te verdedigen ten overstaan van de promotiecommissie van de Faculteit der Sociale Wetenschappen op woensdag 11 december 2013 om 9.45 uur in de aula van de universiteit, De Boelelaan 1105

door Judith Catharina Veronica van der Veer geboren te Alkmaar

promotoren:

prof.dr. W.A. Trommel prof.dr. L.W.J.C. Huberts

Inhoudsopgave

Lijst met afkortingen

ix

1.

Introductie

1

1.1 1.2 1.3 1.4

Een maatschappelijk en bestuurlijk experiment Instituties en verandering Vooruitblik op de analyse Leeswijzer

1 4 6 7

2.

De Wmo: ruimte voor verandering

9

2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6

Inleiding De garantieformule onder druk Hervorming van de verzorgingsstaat De Wmo: verandering in meervoud Het ongewisse karakter van lokale Wmo-arrangementen Tot besluit

9 9 15 19 27 31

3.

De paradox van institutionele verandering

33

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7

Inleiding Institutionele reproductie Uitweg uit de paradox Patronen van institutionele verandering De verbindende kracht van ideeën Een analysemodel en onderzoeksvragen Tot besluit

33 34 39 42 47 52 56

4.

Van proces naar mechanisme: de onderzoeksopzet

59

4.1 4.2 4.3

Inleiding Vergelijkend procesonderzoek Generatieve mechanismen

59 59 63

VI |

Inhoudsopgave

4.4 4.5

De opzet van het onderzoek Tot besluit

67 69

5.

De invoering van de Wmo vanuit vogelvluchtperspectief

71

5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7

Inleiding De landing van de Wmo in gemeenten Een verkenning van beleidsprogramma’s Een verkenning van bestuurlijke arrangementen Een verkenning van de Wmo-provisie Samenvatting van de bevindingen Tot besluit

71 72 76 78 81 85 87

6.

Een herleving van lokale tradities?

89

6.1 6.2 6.3 6.4 6.5

Inleiding Drie gemeenten, drie tradities Institutionele dynamiek Veronderstellingen over de uitwerking van de Wmo Tot besluit

89 89 96 101 105

7.

Verbonden breuken: de gemeentelijke uitwerking van de Wmo

107

7.1 7.2 7.3 7.4 7.5

Inleiding Vertalen van het Wmo-gedachtegoed Modelleren van het institutionele veld Verankeren in de omgeving Tot besluit

107 108 116 123 135

8.

De mechaniek van verandering

137

8.1 8.2 8.3 8.4 8.5

Inleiding De totstandkoming van een Wmo-filosofie De totstandkoming van Wmo-werkvormen De totstandkoming van Wmo-praktijken Tot besluit

137 138 143 150 154

9.

Van verzorgingsstaat naar activeringsstad

157

9.1 9.2 9.3 9.4 9.5

Inleiding Terugblik op de bevindingen Verandering als verbinding Voorbij de verzorgingsstaat Toekomstige ontwikkelingen

157 158 160 164 168

Inhoudsopgave

| VII

Summary

173

Bijlagen 1. Verantwoording extensieve studie 2. Verantwoording intensieve studie 3. Achtergrondinformatie gemeenten 4. Procestekeningen gemeentelijke uitwerking Wmo

181 183 187 191 195

Referenties

199

Dank

219

Lijst met afkortingen

AAW AOW AWBZ BCF BZK CAK CBS CIZ CRvB GSB KSW OCW OGGZ pgb RGSHG RMO Rob RVZ SCP SDAP SER VNG VWS Wgr WILL Wmo WRR Wvg WWB

Algemene Arbeidsongeschiktheidswet Algemene Ouderdomswet Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten Beleidsgestuurde contractfinanciering (Ministerie van) Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Centraal Administratiekantoor Centraal Bureau voor de Statistiek Centrum Indicatiestelling Zorg Centrale Raad van Beroep Grotestedenbeleid Kaderwet Specifiek Welzijn (Ministerie van) Onderwijs, Cultuur en Wetenschap Openbare en Geestelijke Gezondheidszorg persoonsgebonden budget Regeling Geldelijke Steun Huisvesting Gehandicapten Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling Raad voor het openbaar bestuur Raad voor de Volksgezondheid & Zorg Sociaal en Cultureel Planbureau Sociaal-Democratische Arbeiderspartij Sociaal-Economische Raad Vereniging van Nederlandse Gemeenten (Ministerie van) Volksgezondheid, Welzijn en Sport Wet gemeenschappelijke regelingen Welzijn Informatie Lokaal en Landelijk Wet maatschappelijke ondersteuning Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid Wet voorzieningen gehandicapten Wet Werk en Bijstand

HOOFDSTUK 1

Introductie

1.1

Een maatschappelijk en bestuurlijk experiment

Van verzorgen naar activeren Ondersteuning van mensen met beperkingen vormt een van de hoekstenen van de Nederlandse verzorgingsstaat.1 Mensen die door ouderdom, een handicap of chronische ziekte beperkingen ervaren in hun dagelijkse functioneren, kunnen rekenen op overheidsdiensten en -voorzieningen. Vooral na de Tweede Wereldoorlog heeft de rijksoverheid haar bemoeienis op dit terrein uitgebreid. Voor die tijd waren mensen met beperkingen aangewezen op de hulp van naasten en de charitas van rijken en kerken. Hoewel familie en vrijwilligers nog altijd een aanzienlijke en cruciale rol spelen, bijvoorbeeld door hun naasten hulp te bieden bij het voeren van een huishouden en persoonlijke verzorging, is het steeds meer vanzelfsprekend geworden dat ondersteuningsfuncties publiek gefinancierd en georganiseerd zijn.2 Het is onderdeel geworden van ons ‘beschavingsideaal’ dat de overheid mensen die niet (meer) voor zichzelf kunnen zorgen verzorgt (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) 2006, p. 115). De invoering van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) in 1968 vormt een markeerpunt in het proces van verstatelijking. De AWBZ is een volksverzekering, die elke inwoner van Nederland zeker stelt van langdurige zorg en begeleiding, thuis of in een instelling. In de jaren

1

2

In zijn analyse van de westerse verzorgingsstaat onderscheidt De Swaan (1988) armenhulp, onderwijs, gezondheidszorg en sociale zekerheid als de vier domeinen waarop de overheid haar bemoeienis heeft uitgebreid. De WRR (2006) herkent in de ontwikkeling van de verzorgingsstaat vier functies: verzorgen (zorg), verzekeren (inkomen), verheffen (onderwijs) en verbinden (integratie). De ondersteuning voor mensen die door ouderdom, een handicap of chronische ziekte beperkingen ervaren in hun dagelijkse functioneren (hierna: mensen met beperkingen) wordt in de internationale literatuur vaak aangeduid als ‘longterm care’ of ‘social care’ (Daly & Lewis 2000; Colombo e.a. 2011; Kröger 2001). Anders dan in het veld van de gezondheidszorg, is genezing hier vaak niet mogelijk. Ondersteuning heeft daardoor vaak een structureel karakter. De Raad voor de Volksgezondheid & Zorg (RVZ) (2001) spreekt van een verschil tussen ‘cure’ (genezen) en ‘care’ (verzorgen).

2

|

Hoofdstuk 1

zestig van de twintigste eeuw werden bovendien steeds meer welzijnsgerelateerde vormen van ondersteuning onder de hoede van de rijksoverheid gebracht en ontstond een veelzijdige professionele sector, met specialisaties als buurten opbouwwerk, ouderenwerk en maatschappelijk werk (Duyvendak 2002). Tegen de achtergrond van toenemende vergrijzing en een stijgend beroep op zorgen welzijnsvoorzieningen, staan de omvang en de toegankelijkheid van verzorgingsstaatarrangementen ter discussie. Opeenvolgende regeringen vragen burgers om meer verantwoordelijkheid te nemen voor hun eigen redzaamheid en die van naasten. De invoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) in 2007 vormt een case par excellance van deze beleidskoers. De wet heeft als doel om alle mensen, met of zonder beperking, te laten meedoen in de samenleving. Die doelstelling wordt niet alleen voorgesteld als een beleidsdoelstelling voor de overheid, maar ook en vooral als een maatschappelijke opgave voor de samenleving. In eerste instantie, zo redeneert de regering, kan hulp van naasten en vrijwilligersorganisaties uitkomst bieden als iemand beperkingen ervaart in zijn of haar zelfredzaamheid. Als informele hulp ontoereikend is, dienen gemeenten zich verder in te spannen om beperkingen in zelfredzaamheid te compenseren (TK 2004/2005a, p. 7). Volgens Ringo Ossewaarde (2007) is de Wmo met deze redenering een voorbeeld van een nieuw soort sociaal contract tussen overheid en burger. Waar de traditionele verzorgingsstaat aan burgers louter vroeg om premies en belastingen af te dragen, in ruil voor de waarborg van overheidssteun in geval van ziekte of werkloosheid, wordt hen tegenwoordig om een actieve bijdrage gevraagd. Burgers worden geacht mee te denken en mee te werken aan het realiseren van beleidsdoelen. Margo Trappenburg (2009) spreekt in dit verband over een transformatie van passieve naar actieve solidariteit: burgers worden direct aangesproken op hun bijdrage aan de participatie van medemensen die dat niet op eigen kracht kunnen. De Wmo is niet alleen vernieuwend vanwege de oproep aan alle burgers tot het meedoen in de samenleving. De wet kenmerkt zich ook door een vergaande decentrale sturingsfilosofie. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de wet ligt bij gemeenten, en niet bij de rijksoverheid. De Wmo schetst een richtinggevend raamwerk en er zijn een aantal vormeisen, zoals de verplichting vierjaarlijks het Wmo-beleid vast te leggen in één of meerdere plannen, maar het toezicht op het naleven van deze eisen vindt horizontaal plaats, in en door de lokale samenleving. Door het ontbreken van verticale verantwoordingslijnen beschikken gemeenten over een hoge mate van beleidsvrijheid bij het vormgeven van maatschappelijke ondersteuning. Daarmee onderscheidt de wet zich van eerdere decentralisatiewetten (Van der Veer, Schalk & Gilsing 2011, p. 267).

Introductie

|

3

Een analyse van lokale ondersteuningsarrangementen Vanwege het vernieuwende gedachtegoed van de wet, in combinatie met de ruimte om daar een lokale uitwerking aan te geven, typeren onderzoekers van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) de Wmo als een “middel tot sociale en bestuurlijke vernieuwing” (Timmermans, Gilsing & De Klerk 2010, p. 23). De invoering van de wet is door Hans Boutellier (2009) zelfs een “grootschalig maatschappelijk experiment in sociale ontwikkeling en governance” genoemd.3 Om inzicht te verkrijgen in dit experiment en de gevolgen ervan, heb ik de gemeentelijke uitwerking van de Wmo bestudeerd. Welke lokale ondersteuningsarrangementen komen er tot stand? Om deze vraag te kunnen beantwoorden zijn eerst landelijke patronen in kaart gebracht en vervolgens is de uitwerking van de wet in de gemeenten Almere, Dordrecht en Enschede minutieus bestudeerd.4 Kleinschalig en intensief casestudieonderzoek helpt om inzicht te verkrijgen in zowel de exacte betekenis van beleidsvocabulaire als de mechanismen die verklaren hoe het vernieuwende Wmo-gedachtegoed op lokaal niveau wordt uitwerkt. In de studie is een onderscheid gemaakt tussen de dimensies beleid, bestuur en provisie. Met het begrip beleid doel ik op het geheel van voornemens, doelstellingen en interventies ten aanzien van een maatschappelijke vraagstuk, in dit geval de ondersteuning van mensen met beperkingen. Bestuur heeft betrekking op de sturingsrelatie tussen overheden onderling en tussen (gemeentelijke) overheden en private actoren zoals aanbieders van ondersteuning en vertegenwoordigers van cliënten.5 Het begrip provisie verwijst naar de feitelijke dienstverlening, namelijk de toegang tot en de levering van Wmo-voorzieningen aan mensen met beperkingen (WRR 2004, p. 28). De lokale ondersteuningsarrangementen die gemeenten vormgeven kunnen verschillende typen van verzorgingsstaatshervorming laten zien. Gemeenten kunnen allereerst hun takenpakket versmallen en taken overdragen aan burgers. Overheidsvoorzieningen krijgen dan steeds meer het karakter van een vangnet voor mensen die het (tijdelijk) niet redden om op eigen kracht te participeren in de samenleving. Zo’n ontwikkeling wordt ook wel een transformatie naar een mini verzorgingsstaat of een residuaal stelsel genoemd (Gilbert & Terrell 2010, p. 11-13). De invoering van de Wmo kan er echter ook voor zorgen dat vormen van particulier initiatief en naastenzorg, die tijdens de uitbouw van de verzorgingsstaat in de vergetelheid

3 4

5

Uit ‘Iedereen telt mee’, Inleiding op minicongres Verbeteren Wmo, Utrecht, 24 september 2009. De studie beperkt zich tot de uitwerking van de Wmo aangaande de ondersteuning van mensen met beperkingen. De invulling van de gemeentelijke taken aangaande het algemene jeugdbeleid en de geestelijke gezondheidszorg zijn buiten beschouwing gelaten. In de internationale literatuur is het onderscheid tussen beleid en bestuur bekend als de tweedeling tussen ‘policy’ en ‘governance’. Zoals Paul Henman (2006) terecht opmerkt, zijn voor het realiseren van verzorgingsstaatsverandering op beide terreinen hervormingen nodig, die bovendien onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn.

4

|

Hoofdstuk 1

zijn geraakt, een hernieuwde interesse krijgen. Het betoog uit de Memorie van Toelichting op het wetsvoorstel Wmo over het ‘koesteren, behouden en versterken’ van het sociaal kapitaal in Nederland wijst die richting op (TK 2004/2005a, p. 2). Als in gemeenten de initiatieven van (georganiseerde) burgers opnieuw worden ontdekt, zou de Wmo-vernieuwing het karakter kunnen krijgen van een terugtred naar een soort premoderne verzorgingsstaat (Trommel 2013a, p. 9). Er is ook een derde ontwikkeling denkbaar. De invoering van de Wmo kan onderdeel uitmaken van een fundamentele hervorming, naar een nieuwe of postmoderne verzorgingsstaat. Romke van der Veen schetst bijvoorbeeld het perspectief van een activerende verzorgingsstaat, waarin sprake is van een vergroting van de individuele verantwoordelijkheid van burgers, maar wel onder handhaving van de beschermende paraplu van de – gemoderniseerde – verzorgingsstaat (2011, p. 16).

1.2

Instituties en verandering

Het dilemma van institutioneel ontwerpen Met de invoering van de Wmo stelt de rijksoverheid gemeenten weliswaar voor een grote veranderopgave, maar daarop volgen niet vanzelfsprekend fundamentele hervormingen. De dynamiek die daarvoor nodig is, staat namelijk op gespannen voet met het duurzame karakter van institutionele stelsels als de verzorgingsstaat. Met het begrip institutie doel ik op de combinatie van regels, normen en ideeën die ons denken en doen inkaderen (Scott 2008). Het biedt mensen structuur en zorgt ervoor dat we niet steeds opnieuw afspraken hoeven te maken. Gedeelde normen over bijvoorbeeld goede zorg of een rechtvaardige toekenning van voorzieningen vergemakkelijken het politieke debat over de verzorgingsstaat en bieden de gebruikers ervan zekerheid.6 De keerzijde van de structurerende eigenschap van instituties is hun weerbarstigheid. Zelfs wanneer het niet evident is dat het volgen van een beleidskoers voordelig voor hen is, kunnen mensen zich voor het behoud van de status quo uitspreken. Zij kunnen aan bestaand beleid een normatief belang hechten als iets dat hoort en past (zie bijv. Pierson 1994; Mahoney 2000).

6

De term institutie wordt binnen uiteenlopende disciplines gebruikt (Hall & Taylor 1996; DiMaggio & Powell 1991). Ik richt me hier op de invulling die de term in de bestuurswetenschap en politicologie krijgt, als de historisch gegroeide kaders van politiek handelen en de aanpak van maatschappelijke vraagstukken. In de economische wetenschappen wordt een smallere definitie van instituties gebruikt, als de formele en regulatieve systemen die individueel keuzegedrag beïnvloeden (het rationele keuze-institutionalisme, zie bijv. North 1993). Veel sociologen en antropologen hanteren juist een bredere opvatting van het institutiebegrip, waar ook patronen van culturele betekenisgeving in de privésfeer in passen (Zijderveld, Van de Braak & Bevers 2002).

Introductie

|

5

Tijdens de uitwerking van de Wmo hebben gemeenten niet alleen te maken met ingesleten normenpatronen, ook zullen zij het vernieuwende gedachtegoed uit de wet moeten verenigen met reeds bestaande beleidsarrangementen. Ambtenaren en wethouders kunnen niet als architecten op een blanco vel papier een ideaal nieuw arrangement voor de ondersteuning van mensen met beperkingen uittekenen, waarin preventie en activering de uitgangspunten zijn. Ook kunnen zij bestaande verzorgingsstaatinstituties niet eenvoudigweg de rug toekeren en decennia teruggaan in de tijd, toen ondersteuning van mensen met beperkingen nog vooral een taak van familie, naasten en maatschappelijke organisaties was. Arco Timmermans (1999) noemt dit het dilemma van institutioneel ontwerpen. De bestuurder die bestaande structuren wil veranderen heeft daarvoor de hulp nodig van actoren die binnen diezelfde structuren handelen. Het object (dat veranderd moet worden) en het subject (dat verandering moet realiseren) zijn één. Hij beschrijft: “Een probleem bij ontwerpen in een institutionele context is dat intenties om verandering te bewerkstelligen op gespannen voet kunnen staan met het behoudende karakter van instituties. Normen, regels en overtuigingen die we institutioneel noemen, zijn immers per definitie vrij stabiel en moeilijk veranderbaar. Dit resulteert in een dilemma: het negeren van instituties bij het ontwerpen, leidt tot een verminderde werkbaarheid indien de ontwerper opteert voor veranderingen, terwijl conformeren aan institutionele normen en regels en vigerende overtuigingen slechts een bevestiging van de status quo oplevert of hooguit incrementele verandering mogelijk maakt.” (Timmermans 1999, p. 43)

De probleemstelling Aan het dilemma van institutioneel ontwerpen ligt een fundamentele kennispuzzel uit de institutionele literatuur ten grondslag. Zoals hiervoor is beschreven, vormt duurzaamheid van menselijk handelen de basisgedachte van deze literatuur. Die duurzaamheid is lastig te rijmen met de dynamiek die voor verandering nodig is. Het begrippenpaar ‘institutionele verandering’ is dus feitelijk een paradox. Vanuit institutioneel perspectief bezien, is het daarom niet alleen relevant om te onderzoeken wat er verandert na de invoering van de Wmo. Het is essentieel om te laten zien hoe de waargenomen veranderingen tot stand komen (Van der Heijden 2010, p. 239; zie ook Capano 2009). Aan de vraag naar de aard van de veranderingen die gemeenten in de uitwerking van de wet laten zien, laat ik daarom de vraag naar de mogelijkheid van die veranderingen voorafgaan. Dat resulteert in de volgende algemene onderzoeksvraag: Welke veranderingen van beleid, bestuur en provisie betreffende ondersteuning van mensen met beperkingen laat de gemeentelijke uitwerking van de Wmo zien en hoe kunnen de mogelijkheid en de aard van die veranderingen vanuit institutioneel perspectief worden verklaard?

6

1.3

|

Hoofdstuk 1

Vooruitblik op de analyse

De verbindende kracht van ideeën In de studie zal de stelling worden uitgewerkt dat de gemeentelijke uitwerking van de Wmo zich voltrekt als een reeks van institutionele verbindingen en dat ideeën daarbij een cruciale rol spelen. Hoewel de ruimte voor hervorming van institutionele stelsels zoals de verzorgingsstaat wordt ingeperkt door belangen en tradities, leren recente theoretische inzichten dat verandering toch mogelijk is, onder voorwaarde dat er een verbinding wordt gelegd tussen bestaande institutionele vormen en nieuwe beleidsopgaven (zie bijv. Thelen & Streeck 2005; Djelic & Quack 2007). Door hun fluïde karakter kunnen ideeën een sleutelrol vervullen in het leggen van die verbindingen. Gemakkelijker dan regels en normen kunnen ze worden versmald of verbreed (‘conceptual stretching’, Cox 2004). Op basis van een dieptestudie in Almere, Dordrecht en Enschede zal ik aannemelijk maken dat ideeën tijdens de gemeentelijke uitwerking van de Wmo op verschillende momenten een cruciale verbindende functie vervullen. Ook zal ik achterhalen waar die ideeën vandaan komen. Samengevat leert de studie dat gemeenten lokale zorgtradities op het Wmogedachtegoed projecteren, waardoor de wet naast een vernieuwend karakter ook een vertrouwd karakter krijgt. Almere verbindt het Wmo-gedachtegoed aan de lokale traditie van particulier initiatief en de pioniersmentaliteit van waaruit de stad werd opgebouwd. Met het idee van de vitale ‘civil society’ wijst Dordrecht erop dat de actieve bijdrage die de Wmo van burgers vraagt, aansluit bij de vele en aloude maatschappelijk initiatieven in de stad. In Enschede vormt de vertaling van de wet naar ideeën over preventie (het voorkómen van zorgvragen) de cruciale verbinding tussen de Wmo en de traditie van ruimhartig sociaal beleid ten behoeve van kwetsbare burgers. Met deze analyse voeg ik me bij een stroming in de institutionele literatuur die stelt dat de vorming en expressie van ideeën niet alleen bijdraagt aan de verduurzaming van sociaal handelen (institutionalisering), maar ook institutionele verandering mogelijk maakt (zie voor een overzicht Béland & Cox 2011). Aan de hand van de casus van de invoering van de Wmo zal deze redenering tegen het licht worden gehouden en nader worden ingekleurd. Dat doe ik door verschillende generatieve mechanismen te benoemen. Mechanismen zijn ‘stukjes theorie’ die aannemelijk maken welke logica er aan een sociaal proces ten grondslag ligt (Hedström & Swenberg 1996, p. 288). Een van de mechanismen die de studie zal blootleggen legt uit hoe het mogelijk is dat de gemeenten de Wmo vertalen in een vernieuwend en verschillend gedachtegoed over ondersteuning van mensen met beperkingen. Ik zal laten zien dat het debat over de Wmo in de lokale politiek vooralsnog niet uitmondt in een eenduidige en richtinggevende visie over de verzorgingsstaat van de toekomst. Dit noodzaakt lokale bestuurders, ambtenaren en andere Wmo-

Introductie

|

7

belanghebbenden om achteruit te kijken. Op zoek naar een kompas voor de uitwerking van de Wmo projecteren zij lokale tradities op het gebied van zorg en welzijn op het Wmo-gedachtegoed. Door de herontdekking van pre-verzorgingsstaatstradities worden vervolgens de schaduwzijden van huidige collectieve en professionele ondersteuningsarrangementen zichtbaar. Als bijvoorbeeld in Almere vanuit het perspectief van particulier initiatief naar de verstrekking van zorgvoorzieningen wordt gekeken, blijkt dat de individuele cliënt momenteel beperkt zeggenschap heeft. Door dat besef wordt de Wmo een aantrekkelijk veranderinstrument om onder andere keuzevrijheid te vergroten. Op deze wijze plaatsen de ideeën die gemeenten op de Wmo projecteren de huidige organisatie van ondersteuning in een nieuw daglicht, wat vervolgens dwingt tot hervormingen aan bestaande arrangementen. Verscheidenheid in eenheid Het besef van de schaduwzijden van bestaande arrangementen leidt uiteraard niet als vanzelf tot hervorming. Om medewerking voor grootschalige aanpassingen te organiseren, moet de nieuwe Wmo-filosofie ook worden verbonden aan gevestigde belangenposities, de belevingswereld van cliënten en de institutionele omgeving van ‘gemeenteland’. Gebeurt dat niet, dan kunnen de beoogde hervormingen worden afgezwakt, of zelfs tenietgedaan. Ik heb daarom niet alleen de vertaling van het Wmo-gedachtegoed geanalyseerd, maar ook in kaart gebracht hoe gemeenten hun Wmo-beleidsvisies omzetten in concrete werkvormen en verankeren in de institutionele omgeving. De analyse laat zien dat zich geleidelijk landelijke normen ontwikkelen, die de Wmo-praktijken van de drie bestudeerde gemeenten kleuren. De dieptestudie laat echter ook zien dat die praktijken desondanks hun lokale kleur behouden. De landelijke normen zijn dusdanig breed dat gemeenten er een eigen invulling aan kunnen geven. Ook in de wijze waarop gemeenten en professionele organisaties samenwerken heb ik lokale verschillen waargenomen. Om de zelfredzaamheid en de maatschappelijke participatie van mensen met beperkingen te vergroten bewandelen zij verschillende routes, die aansluiten bij lokale tradities, organisaties en initiatieven. Bij elkaar genomen geeft de studie signalen om te verwachten dat de ondersteuning van mensen met beperkingen zowel een meer activerend als een meer lokaal karakter krijgt.

1.4

Leeswijzer

De studie is opgedeeld in negen hoofdstukken. Na deze introductie volgt in hoofdstuk 2 een meer uitvoerige beschrijving van de inhoud van de Wmo. Daartoe blik ik eerst terug op de geschiedenis van Nederlandse wetgeving betreffende zorg en

8

|

Hoofdstuk 1

welzijn. Vervolgens bespreek ik wat vernieuwend is aan de beleidsvisie, de bestuurlijke filosofie en de provisielogica uit de Wmo. Hoofdstuk 3 presenteert een onderzoeksmodel om de gemeentelijke uitwerking van de wet vanuit institutioneel perspectief te bestuderen. Dat resulteert in een vertaling van de algemene onderzoeksvraag naar specifieke deelvragen voor het empirisch onderzoek. De verbinding tussen de literatuurstudie en het empirisch onderzoek wordt in hoofdstuk 4 gelegd. Ik geef daar een toelichting op de onderzoeksbenadering en laat zien welke keuzes betreffende de opzet van het onderzoek (selectie van cases, dataverzameling en analyse) daaruit volgen. De hoofdstukken 5 tot en met 8 presenteren de onderzoeksbevindingen. Eerst laat ik zien wat een landelijke verkenning leert over de veranderingen die zich in gemeenten voltrekken na de aankondiging van de Wmo en de lokale variëteit daarin. Vervolgens wordt verslag gedaan van de dieptestudie in de gemeenten Almere, Dordrecht en Enschede. Hoofdstuk 6 beschrijft hun verschillende ontstaansgeschiedenis en de doorwerking daarvan naar het huidige zorgen welzijnsbeleid. Hoofdstuk 7 gaat over de invoering van de Wmo en beschrijft hoe de drie gemeenten lokale tradities gebruiken om een verbinding te leggen tussen de nieuwe wet en bestaande verzorgingsstaatroutines, maar desalniettemin tot wezenlijke hervormingen komen. In hoofdstuk 8 ga ik op zoek naar de generatieve mechanismen die aan de (verander)activiteiten ten grondslag liggen. Hoofdstuk 9, ten slotte, beschrijft welke nieuwe inzichten de studie biedt over het vraagstuk van institutionele verandering en de rol die ideeënvorming daarbij speelt. Ook geeft het slothoofdstuk een duiding van het type hervormingen waarin de invoering van de Wmo vooralsnog resulteert.

HOOFDSTUK 2


2.1

Inleiding

Dit hoofdstuk wijst de invoering van de Wmo aan als een poging tot een paradigmawisseling in de ondersteuning van mensen met beperkingen, die op lokaal niveau gestalte moet krijgen. In de paragrafen 2.2 en 2.3 zal ik laten zien dat die poging niet op zichzelf staat, maar past binnen een bredere transformatie van de Nederlandse verzorgingsstaat, waarbij de aandacht verschuift van verzorgen naar activeren en gemeenten steeds meer verantwoordelijkheden krijgen om de participatie van burgers te vergroten. Paragraaf 2.4 presenteert vervolgens een nadere analyse van de inhoud van de Wmo. De analyse leert niet alleen dat de regering met de invoering van de wet wezenlijke hervormingen ambieert, tevens wordt duidelijk dat de precieze aard daarvan ongewis is. De Wmo geeft gemeenten ruimte voor verandering, maar laat hen tegelijkertijd ook ruimte in de uitwerking van de wet. In paragraaf 2.5 zal ik betogen dat aanvullende en richtinggevende ideeën onmisbaar zijn om de wet te kunnen vertalen naar beleidsprogramma’s, bestuurlijke arrangementen en Wmo-provisie en verken ik waar zulke ideeën vandaan kunnen komen.

2.2

De garantieformule onder druk

Van Armenwet naar welzijnssamenleving De meest kernachtige samenvatting van de Wmo geeft het begrip meedoen. De doelstelling van de wet is de participatie van alle burgers. Ook mensen met beperkingen zouden, zo lang mogelijk, zelfstandig een huishouden moeten kunnen voeren en kunnen deelnemen in de samenleving. De wet geeft gemeenten de verantwoordelijkheid om de voorzieningen te organiseren die daarvoor nodig zijn, maar legt het primaat van ondersteuning bij de samenleving neer. Door ondersteuning van mensen met beperkingen te omschrijven als een verantwoordelijkheid

10 |

Hoofdstuk 2

voor de lokale samenleving, zinspeelt de regering op een wezenlijke verandering in het denken over zorg en ondersteuning. In de Memorie van Toelichting op de wet staat geschreven: “De regering wil met dit wetsvoorstel ook stimuleren dat mensen die dat kunnen, meer dan nu het geval is, zelf oplossingen bedenken in de eigen sociale omgeving voor problemen die zich voordoen. De regering stelt daarom een aantal historisch gegroeide vanzelfsprekendheden in zorg en ondersteuning ter discussie en doet een groter beroep op de eigen draagkracht.” (TK 2004/2005a, p. 7)

Deze toelichting op het wetsvoorstel suggereert dat de regering met de invoering van de Wmo een paradigmawisseling nastreeft. Een beleidsparadigma is het raamwerk van uitgangspunten en gedragslijnen die ten grondslag liggen aan politieke besluiten en keuzes voor beleidsinstrumenten. Bij een wisseling van een paradigma wordt de essentie van een maatschappelijk vraagstuk in een ander daglicht geplaatst (Hall 1993). Om te kunnen begrijpen waarom de regering zo’n fundamentele verandering beoogt en hoe die eruit zou moeten zien, ga ik eerst op zoek naar de essentie van de ‘klassieke’ Nederlandse verzorgingsstaat. In de loop van de twintigste eeuw heeft zich in Nederland een stelsel van collectief gefinancierde ondersteuning ontwikkeld. Voor die tijd waren mensen met beperkingen overgeleverd aan de charitas van rijken en kerken. Net zoals voor inkomensondersteuning van werklozen en weduwen gold, lag het primaat voor ondersteuning van wezen, ouderen en gehandicapten bij het maatschappelijk initiatief. De Armenwet van 1854 wees de steun aan deze groepen van hulpbehoevenden voor het eerst aan als een morele en zedelijke plicht, maar pas na de aanpassing van de wet in 1912 werd officieel over overheidssteun gesproken (Veldheer 1994, p. 50, 65).1 De rijksoverheid breidde vervolgens haar gezag uit. Aanvankelijk vooral via het formuleren van kwaliteitscriteria, maar na de Tweede Wereldoorlog ook door collectieve financiering (WRR 2006, p. 117). De invoering van de AWBZ in 1968 is een markeerpunt in dat proces. De AWBZ is een volksverzekering die wordt bekostigd door premieheffing via inkomstenbelasting. Hierdoor is elke inwoner van Nederland verzekerd van langdurige zorg, thuis of in een instelling. In eerste instantie betrof de AWBZ de verpleging, verzorging en begeleiding voor gehandicapten en chronisch zieken, maar geleidelijk breidde het verstrekkingenpakket uit. De AWBZ ontwikkelde zich van een vangnet voor ‘onverzeker-

1

De Armenwet van 1854 schreef gemeenten voor pas ondersteuning te verlenen, indien sprake was van ‘volstrekte onvermijdelijkheid’; de ondersteuning van armen zou in alle andere gevallen moeten worden overgelaten aan kerkelijke en particuliere instellingen (Veldheer 1994, p. 50; Damsté 2011, p. 54).


| 11

bare risico’s’ tot een brede volksverzekering, voor verschillende doelgroepen met een ondersteuningsvraag (Sociaal-Economische raad (SER) 2008, p. 139-141). Naast zorggerelateerde ondersteuning kreeg ook welzijnsgerelateerde ondersteuning na de Tweede Wereldoorlog een steeds meer publiek karakter. Met het begrip ‘welzijn’ worden vormen van ondersteuning bedoeld die de participatie, ontwikkeling en emancipatie van burgers vergroten. Voor de jaren vijftig van de twintigste eeuw bestond het welzijnswerk uit een veelheid van losse initiatieven van particulieren, bedrijven, kerken en lokale overheden (De Boer, Duyvendak & Spierts 2007, p. 224). Uitzonderlijk, vanuit internationaal perspectief, is dat Nederland in 1952 een Ministerie van Maatschappelijk Werk opricht. Tot haar taakgebied behoorde onder andere het opbouwwerk, gericht op de maatschappelijke participatie en de emancipatie van in het bijzonder maatschappelijk ‘onaangepasten’ en sociaalculturele activiteiten voor ouderen en ongehuwde moeders. Er wordt gesproken van het realiseren van immateriële welvaart, dat wordt gezien als de vervolmaking van de wederopbouw. De rijksoverheid nam sociologen in dienst die als ‘sociale ingenieurs’ methoden en instrumenten moesten gaan ontwikkelen om die ambitie waar te maken (Duyvendak 2002, p. 235). Dertien jaar later sprak het kabinet-Cals in zijn regeringsverklaring zelfs de ambitie uit van een ‘welzijnssamenleving’, die werd omschreven als een “open en ontspannen samenleving waarin gelijke kansen, menselijke ontplooiing en voortgaande democratisering vooropstaan”.2 Samengevat heeft zich in de loop van de twintigste eeuw in Nederland een uitgebreid stelsel van breed toegankelijke zorgen welzijnsvoorzieningen ontwikkeld. De overheid is steeds meer mensen een vangnet gaan bieden, dat steeds meer voorzieningen is gaan omsluiten. De socioloog Jacques van Doorn (1978) spreekt van een garantieformule: “In essentie is de verzorgingsstaat de maatschappelijke belichaming van een garantieformule: de samenleving, georganiseerd als nationale staat, waarborgt alle burgers een redelijk bestaan. Daartoe houdt die samenleving, geleid en gestimuleerd door de overheid, een uitgebreid stelsel van voorzieningen in stand die een gevarieerde ‘verzorging’ van de burgers tot opdracht hebben. […] Wat ontstaan is – en bedoeld was – als aanvullende hulp voor de zwaksten in de samenleving, heeft zich ontwikkeld tot een pakket van voorzieningen ten dienste van het overgrote deel van de bevolking.” (Van Doorn 1978, p. 18)

2

‘Inventaris van het archief van het Ministerie van Maatschappelijk Werk 1952-1965’, Nationaal Archief, nummer 2.27.02.

12 |

Hoofdstuk 2

Afscheid van de maakbare samenleving Dat de garantieformule van de verzorgingsstaat niet oneindig kan worden opgerekt, met steeds meer rechten, voor steeds meer doelgroepen, wordt in de jaren zeventig duidelijk. In de decennia van wederopbouw konden stijgende overheidsinkomsten worden gebruikt voor de verdere uitbouw van het pakket aan sociale voorzieningen. Nu er sprake was van economische stagnatie en een stijgende werkloosheid verschuift de politieke aandacht: ‘welvaart’ krijgt prioriteit boven ‘welzijn’. Het kabinetDen Uyl bezuinigt in 1976 op het sociaal-cultureel werk, waarna een reeks van meer en minder ingrijpende kortingen volgt. Die kortingen zijn echter niet alleen een reactie op economische ontwikkelingen. Ze zijn ook het antwoord op de toenemende kritiek op het welzijnswerk. In het bijzonder de liberale en confessionele fracties in de Tweede Kamer veroordelen de aanwas van sociaal werkers en bestempelen hun activiteiten als paternalistisch (Duyvendak 2002, p. 237-238). Tevens moet de sector zich verweren tegen commentaar van wetenschappers en columnisten, die menen dat welzijnswerkers in hun ijver om problemen van burgers vroegtijdig te signaleren, een onnatuurlijke welzijnsbehoefte produceren. Zo wijst Hans Achterhuis (1980, p. 177) op “het paradoxale feit dat hoe meer welzijnswerkers en instellingen er zijn, hoe meer welzijnsnood geschapen wordt”. Ook is er kritiek op de grote zelfstandigheid waarin welzijnswerkers functioneren. De minimale aanwezigheid van controle en hiërarchie zou misbruik in de hand werken (Vuijsje 1977). De kritiek op haar functioneren, weet de welzijnssector te pareren met een betoog dat ‘bemoeien’ beter is dan ‘wachten tot het te laat is’ (Kuypers & Van der Lans 1994). Er worden nieuwe methoden ontwikkeld en de sector professionaliseert. Standaarden en protocollen moeten de activiteiten in wijken en buurtcentra effectiever en inzichtelijker maken. De overheid op haar beurt stelt zich meer nadrukkelijk op als opdrachtgever, die doelen stelt en organisaties daarop aanstuurt en afrekent. Subsidie op basis van inspanning maakt plaats voor subsidie op basis van resultaat (Jonker 2002). In de jaren negentig komt, als de Nederlandse economie weer groeit, meer geld en aandacht voor de welzijnssector. Het bevorderen van de participatie en emancipatie van burgers is één van de centrale ‘pijlers’ van het Grotestedenbeleid (GSB). 3Dan is echter al afscheid genomen van het ideaal van een maakbare ‘welzijnssamenleving’, waarin de overheid door centrale welzijnsplanning het welbevinden van burgers waarborgt. Het ideaal heeft plaatsgemaakt voor een smallere

3

In het GSB maakt de rijksoverheid met gemeenten afspraken over de aanpak van grootstedelijke problematiek. Het beleidsprogramma werd in 1994 opgezet op initiatief van de vier grootste gemeenten, Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en Utrecht (de G4). Stapsgewijs zijn er gemeenten bijgekomen, tot nu toe 34. Zij vormen met elkaar een apart samenwerkingsverband (de G32), URL: grotestedenbeleid.nl.


| 13

opvatting van de rol van de overheid, die de samenleving niet kan en niet moet sturen, – hoogstens faciliteren. Paul Schnabel (2001) vat deze verandering als volgt samen: “Van het idee van een maakbare samenleving is in het maatschappelijke en politieke debat al lang geleden afstand genomen. Zo krachtig, dat het een cliché geworden is te zeggen dat de samenleving niet maakbaar is. […] De overheid is in de 19e en 20e eeuw in toenemende mate in staat gebleken maakbaarheid te bewijzen op maatschappelijke gebieden waar eerst de natuurlijke orde van het toeval of het lot leek te heersen. Niettemin hebben de ervaringen inmiddels wel geleerd, dat de prijs van de maakbaarheid al gauw te hoog wordt als de overheid in principe alles als door haar maakbaar wil zien en dat bovendien nog wil beschouwen als een taak van de overheid alleen.” (Schnabel 2001, p. 17)

De nooit ingevoerde Kaderwet Specifiek Welzijn (KSW) staat symbool voor het afscheid van de maakbaarheidsgedachte. De wet werd in 1974 gepresenteerd als een overkoepelend kader voor verschillende welzijnsregelingen en -subsidies, waar op termijn ook uiteenlopende regels uit andere beleidsterreinen zoals onderwijs en volkshuisvesting aan konden worden toegevoegd.4 De wet werd in 1984 echter ingetrokken: het werd als een te ‘log’ instrument beschouwd en contrair aan de ideeën over decentralisatie van beleid die inmiddels aan kracht wonnen (Duyvendak 2002; zie ook WRR 2006, p. 32-33). Groeiende zorguitgaven Waar de rijksoverheid ambities over een alomvattende welzijnsplanning bijstelt, groeien de uitgaven voor de AWBZ-zorg gestaag door. In 1968, het jaar van de inwerkingtreding van de wet, is 5,25% van het premieplichtige inkomen van elke Nederlander bestemd voor de AWBZ. In 2004, het jaar van de aankondiging van de Wmo, is dat percentage gestegen naar 13,25 % (resp. Van der Geest 2005, p. 10 en TK 2003/2004, p. 6). De stijging is in belangrijke mate het gevolg van de verbreding van het voorzieningenpakket dat de AWBZ financiert en de doelgroepen die tot haar personenkring behoren. Vanaf de jaren tachtig groeit de vrees dat de uitvoering van de AWBZ op korte termijn onbetaalbaar wordt (De Roit 2012). Het voorzieningenaanbod wordt vervolgens versoberd. Enkele voorzieningen worden overgeheveld naar het regime van de ziektekostenverzekering. Ook wordt, geleidelijk, een inkomensafhankelijke eigen bijdrage ingevoerd en verhoogd (SER 2008, p. 139-141). Maar de AWBZ- uitgaven stijgen verder. Figuur 2.1 laat zien dat de

4

De KSW schreef gemeenten voor om een participatieverordening op te stellen en vooruitlopend op de invoering ervan werden een aantal regelingen ingevoerd met gedetailleerde voorschriften voor gemeenten over planvorming, procedures en participatie (Veldheer & Gilsing 2008, p. 11)

14 |

Hoofdstuk 2

reële kosten van AWBZ-voorzieningen (nominale kosten gecorrigeert door inflatiecijfers) met name na de eeuwwisseling explosief stijgen.

Figuur 2.1: ontwikkeling van de reële kosten van AWBZ-voorzieningen tussen 1985-2005 (1985 = 100) (overgenomen uit Eggink, Pommer & Woittiez 2008, p. 22).

Verschillende ontwikkelingen verklaren de stijging van de AWBZ-uitgaven. Allereerst toont de Nederlandse bevolking een trend van ‘vergrijzing’: mensen worden steeds ouder door verbetering van gezondheidszorg en welvaart. Tegelijkertijd worden er steeds minder kinderen geboren; een trend van ‘ontgroening’. Deze combinatie van demografische trends voltrok zich de afgelopen vijftig jaar geleidelijk, maar zal zich naar verwachting in de eerste decennia van de eenentwintigste eeuw versneld doorzetten. Op het hoogtepunt van de vergrijzing, in 2039, zal Nederland 4,6 miljoen inwoners van 65 jaar of ouder tellen. In 2011 waren dat er twee miljoen minder (Garssen 2011, p. 31-34). Dat betekent dat een kleiner aantal burgers een groter aantal burgers zal moeten verzorgen. Direct, als werknemer in de zorg of als mantelzorger en indirect, via betaling van premies en belastingen (Driest 2006). Ook sociaal-culturele ontwikkelingen kunnen de vraag naar voorzieningen vergroten. Individualisering, de verzelfstandiging van mensen ten opzichte van elkaar, vermindert het aanbod van mantelzorg, de zorg door familie of andere naasten. Tegelijkertijd stellen geëmancipeerde, assertieve zorgvragers meer eisen aan de kwaliteit van zorg (Janssen 2002, p. 9-22; Tonkens 2003). De


| 15

AWBZ is tenslotte een verzekerd recht: ook als het feitelijke aantal vragen het begrote aantal vragen overschrijdt, is de overheid verplicht zorg te bieden.5

2.3

Hervorming van de verzorgingsstaat

Marktwerking en vraagsturing Een van de antwoorden op de groeiende zorguitgaven is de introductie van marktwerking. Concurrentie kan aanbieders van zorg stimuleren om doeltreffend (effectief) en doelmatig (kostenefficiënt) zorg te leveren, waardoor de kosten dalen. In 1987 spreekt de commissie Dekker in haar rapport Bereidheid tot verandering over het versterken van de marktgerichtheid in de gezondheidszorg. De commissie pleit onder andere voor meer concurrentie tussen aanbieders van AWBZ-zorg.6 Om dat mogelijk te maken wordt financiering aan instellingen vervangen door financiering op basis van zeven zorgfuncties, te weten: huishoudelijke verzorging, persoonlijke verzorging, verpleging, ondersteunende begeleiding, activerende begeleiding, behandeling en verblijf. De indeling naar zorgfuncties moet het aanbod aan zorg uniformer en beter vergelijkbaar maken.7 Met de oprichting van het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ) in 2005 wordt een volgende stap gezet in het creëren van een voedingsbodem voor concurrentie tussen aanbieders. Niet de aanbieders, maar een landelijk centrum bepaalt vanaf dat moment welke zorg een aanvrager krijgt toegewezen. Daarmee wordt het vaststellen van de aanspraak op zorg (indicatiestelling) gescheiden van het aanbieden van zorg. Toch is de beweging naar marktwerking in de zorgsector aarzelend. Concurrentie in het aanbod van voorzieningen blijft een sterk gereguleerde concurrentie. Dat komt vooral omdat de overheid met regelgeving de toegankelijkheid van de zorg voor kwetsbare groepen probeert te waarborgen (Bal 2008, p. 14-15). Parallel aan de discussie over marktwerking groeit in de jaren negentig de interesse voor vraagsturing door cliënten. Met dat begrip wordt verwezen naar

5

6

7

Dat de overheid ook als het begrote budget is overschreden verplicht is om mensen de geïndiceerde AWBZ-zorg te verlenen werd duidelijk toen een groep cliënten in 1999 de gang naar de rechter maakte om de levering van zorg te eisen. Die eis was terecht, zo concludeerde de rechter (Kruiter 2010, p. 321-322). De commissie Dekker pleitte tevens voor één basisverzekering voor zowel ziekenhuis- als AWBZzorg. Van een complete uniformering van de sectoren kwam het echter niet, maar wel is er sinds 2006 één basisverzekering voor ziektekosten, die alle inwoners van Nederland verplicht zijn af te sluiten. Daarmee is het onderscheid tussen de private ziektekostenverzekering en het publieke ziekenfonds verdwenen. Deze modernisering van de AWBZ leidde in 2003 tot het Besluit Zorgaanspraken, waarin staat dat de mogelijkheden tot concurrentie zodanig zijn, dat de inkoop van AWBZ-zorg aan de regels over ‘eerlijke concurrentie’ uit de Mededingingswet onderworpen is.

16 |

Hoofdstuk 2

het centraal stellen van de vraag en de behoefte van de (individuele) zorgvrager bij het bepalen van het zorgaanbod. Niet de professional, maar de cliënt zit bij vraagsturing aan het stuur (Bosselaar 2005). Vanuit de gedachte dat het primaat van het aanbod van zorg bij de cliënt hoort te liggen, wordt in 1996 het persoonsgebonden budget (pgb) ingevoerd. Het pgb bestaat uit een geldbedrag, dat mensen met een AWBZ-indicatie kunnen aanvragen om zorg en ondersteuning te organiseren en in te kopen. De ontvanger van een pgb kan zelf zorg inkopen bij een professionele aanbieder, of het budget besteden aan een mantelzorger die zorg biedt. Het pgb geniet brede politieke en maatschappelijke steun als een vervolmaking van de dienstverleningsrelatie tussen overheid en de ‘moderne burger’. Het pgb is bovendien aantrekkelijk vanuit het oogpunt van kostenbesparing. Het geldbedrag is namelijk lager dan de marktwaarde van zorg ‘in natura’ (zorg direct aangeboden door professionals), waardoor de invoering van een pgb op termijn de AWBZuitgaven zou kunnen drukken. Een meer gematigde variant van vraagsturing is wel aangeduid als ‘vraaggericht werken’. In dat geval is de vraag van cliënten niet bepalend voor het aanbod, maar wordt bij het samenstellen van het aanbod wel rekening gehouden met de wensen en behoeften van cliënten. Daartoe kunnen bijvoorbeeld cliëntenraden worden ingericht (Ouderampsen 1999). Ook in de welzijnssector is groeiende interesse voor de versterking van de positie van de vrager. In opdracht van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) wordt in 1996 het ontwikkelingstraject Consumentenbeleid voor de welzijnssector gestart. De achterliggende gedachte hiervan is dat de subjectieve ervaring van de burger de meest objectieve graadmeter van effectief welzijnsbeleid is. De resultaten van welzijnsactiviteiten zijn immers lastig te isoleren van de veranderlijke context (maatschappelijk, economisch) waarin welzijnsprofessionals werken (Verwey-Jonker Instituut 1996). De actieve burger De ‘moderne’ burger in de verzorgingsstaat is echter niet alleen een kritische afnemer op wie professionals hun aanbod afstemmen. Aan de hand van een analyse van troonredes laat Jos Becker (2005) zien dat de overheid vanaf de jaren tachtig steeds meer oog krijgt voor de ‘actieve burger’. Hij beschrijft: “Tussen 1945 en 1979 is de goede burger vooral iemand voor wie de overheid goede dingen wil doen. [...] De goede burger is als een goede leerling met de overheid als welwillende onderwijzer. Als hij diens aanwijzingen opvolgt, zal alles in orde komen. Na ongeveer 1980 verandert de houding van de overheid. De overheid gaat meer eisen aan de burger stellen. De overheid is niet langer de aangewezen instantie om voor de leniging van allerlei noden bij aan te kloppen. De goede burger beseft dat hij veel van zijn problemen zelf moet oplossen. Als hij dat doet, draagt hij bij aan de kwaliteit van


| 17

de samenleving. Hij kan die bijdrage nog vergroten door met anderen aan de realisatie van maatschappelijke doelen samen te werken.” (Becker 2005, p. 67)

De ‘actieve burger’ wordt in het bijzonder in de schijnwerpers gezet vanaf de kabinetten onder leiding van christendemocraat Jan Peter Balkenende (2002-2010). Het kabinet-Balkenende II presenteert bij haar aantreden in 2003 een visie op de samenleving waarin maatschappelijk initiatief als een nationale verworvenheid wordt voorgesteld die herontdekking verdient.8 In hetzelfde jaar verschijnt het rijksprogramma Andere Overheid, dat voorstelt een selectiever aantal taakgebieden voor de overheid aan te wijzen, waarop betere prestaties aan burger en bedrijfsleven worden geboden. Voor de taken die overblijven moet de samenleving de verantwoordelijkheid nemen. De Wet Werk en Bijstand (WWB) uit 2004 is een eerste voorbeeld van een wet die het zelfoplossend vermogen van burgers nadrukkelijk aanspreekt. De wet presenteert de actieve burger als een burger die betaalde arbeid verricht: ‘werk gaat boven uitkering’. Ook langdurig bijstandsgerechtigden moeten volgens de WWB door gemeenten worden gestimuleerd maatschappelijk actief te worden, als een eerste stap op de weg die uiteindelijk kan leiden tot het vinden van betaald werk (Bosselaar e.a. 2007). De actieve burger komt ook in beeld in het beleid betreffende langdurige zorg (Tonkens 2011). De actieve burger is hier niet alleen een burger die verantwoordelijkheid draagt voor zijn of haar eigen economische zelfredzaamheid, zoals op het gebied van sociale zekerheid wordt verkondigd, maar ook een burger die zich inzet voor de zelfredzaamheid van het collectief. Mensen met en zonder beperkingen zouden elkaar meer moeten ontmoeten, zo vertellen actieprogramma’s over ‘community care’ of vermaatschappelijking van de zorg (Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) 2003; RVZ 2002). Dat zal de participatie, integratie en acceptatie van mensen met een lichamelijk of een geestelijke beperking stimuleren, is de gedachte. Met name in de jaren rond de eeuwwisseling groeit het aantal woonzorgcomplexen en andere vormen van ‘beschut wonen’. Mensen wonen hier zelfstandig, maar hulp is snel beschikbaar. Ook de zorg aan ouderen toont een overgang van zorg in een instelling (intramuraal) naar zorg in een zelfstandige woonomgeving (extramuraal), bijvoorbeeld in levensloopbestendige woningen (Boekholdt & Coolen 2010).9 De aandacht voor de actieve burger is niet uniek voor Nederland. Het past in de ontwikkeling die verschillende Europese verzorgingsstaten ondergaan en wel

8 9

Regeringsverklaring zoals uitgesproken door premier Balkenende op 11 juni 2003 in de Tweede Kamer. In 1993 waren er 250 woonzorgcomplexen, die samen ongeveer 19.000 woningen omvatten. Tien jaar later was het aantal complexen gegroeid tot bijna 1000, met bijna 58.000 woningen (Nationaal Kompas Volksgezondheid, URL: nationaalkompas.nl).

18 |

Hoofdstuk 2

wordt aangeduid als een transformatie naar een ‘social investment state’ (Engelen, Hemerijck & Trommel 2007), naar ‘positive welfare’ (Giddens 2000) of naar een ‘enabling state’ (Gilbert 1993; 2003). In zo’n gemoderniseerde verzorgingsstaat zijn burgers niet alleen gebruikers en betalers van overheidsvoorzieningen, maar spelen zijn ook een actieve rol in de feitelijke organisatie van ondersteuning. Decentralisatie van sociaal beleid Parallel aan het afscheid van de maakbaarheidsgedachte en de beleidsaandacht voor de activering van burgers voltrekt zich een decentralisatie van beleidstaken. Op uiteenlopende terreinen, van inkomensondersteuning tot welzijn en van wonen tot jeugdbeleid, hebben gemeenten vanaf de jaren tachtig meer taken en verantwoordelijkheden gekregen (De Vries 2000, p. 209; Fleurke & Hulst 2006, p. 38). Een eerste belangrijke decentralisatie vindt plaats door de invoering van de Welzijnswet in 1987. Gemeenten kregen toen de autonome verantwoordelijkheid in het aansturen van professionele instellingen en vrijwilligersorganisaties op het welzijnsterrein (Kwekkeboom, Roes & Veldheer 2002, p. 9). In 1994 wordt bovendien de Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg) ingevoerd, waarmee gemeenten de taak kregen overgedragen om mensen met een functiebeperking zo lang mogelijk zelfstandig te laten functioneren (Vollering & Den Heeten 1996).10 In de jaren negentig kregen gemeenten ook een grotere regierol toegewezen binnen het jeugdbeleid en voltrok zich een decentralisatie van onderwijshuisvestings- en onderwijsachterstandsbeleid (Gilsing 2005). Met de invoering van de eerdergenoemde WWB, in 2004, worden gemeenten geacht binnen wettelijke kaders hun eigen bijstandsbeleid te maken (Van Berkel 2006). Een belangrijke motief voor de opeenvolgende decentralisaties is de gedachte dat financiële verantwoordelijkheid daar hoort te liggen waar voorzieningen verstrekt worden. Een argument dat daar vaak aan wordt toegevoegd, is dat gemeenten beter dan de rijksoverheid in staat zijn om beleid te voeren dat is afgestemd op de maatschappelijke vraagstukken die specifiek zijn voor een gemeente (zie bijv. TK 1980/1981; TK 1992/1993; ROB/RFV 2000; Raad van State 2006). Dit heeft alles te maken met de informatiecapaciteit van gemeenten en de daarin werkzame organisaties. Zij kunnen veel en specifieke kennis over problemen verzamelen. Die kennis kan nog eens worden vergroot, zo is de opvatting, wanneer in de beleidsvoering een actieve betrokkenheid van belanghebbenden gerealiseerd

10 Voor de invoering van de Wvg werden onroerende woonvoorzieningen verstrekt op grond van de Regeling Geldelijke Steun Huisvesting Gehandicapten (RGSHG). Deze rijksregeling werd uitgevoerd door gemeenten. Roerende woonvoorzieningen werden, net als rolstoelen en vervoersvoorzieningen, verstrekt door de bedrijfsvereniging op grond van de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW).


| 19

kan worden. Deze betrokkenheid wordt voorgesteld als de belangrijkste conditie voor een effectieve aanpak van maatschappelijke vraagstukken. Beleidsmakers kunnen hierdoor informatie inwinnen en het tegenspel van belanghebbenden vergroot de kans dat hun wensen en behoeften ook daadwerkelijk worden meegewogen in de totstandkoming van beleid (Denters & Klok 2005). Een derde argument ten faveure van decentralisatie gaat over integraliteit of samenhang in beleid. Voor veel maatschappelijke vraagstukken geldt dat inspanningen op uiteenlopende beleidsterreinen, – van huisvesting, zorg en sociale zaken, tot onderwijs, welzijn en sport, onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. Gemeentelijke coördinatie en samenspraak met bewoners en hulpverleners worden aangewezen als cruciaal om die verbindingen te maken en effectief te laten zijn (vlg. Van der Veer, Schalk & Gilsing 2011, p. 267, naar Fleurke, Hulst & De Vries 1997). Een argument dat hier vaak tegenover wordt geplaatst betreft de uniformiteit van beleid en de rechtsgelijkheid en rechtszekerheid van burgers. Een wezenlijk onderwerp in de decentralisatiediscussie is de vraag of decentraal beleid tot verschillen in rechten en voorzieningen voor burgers zou mogen leiden, of dat zij uniform moeten zijn (Moulijn 2003; Boogers e.a. 2008, p. 24-25). Met de opeenvolging van decentralisaties vanaf de jaren tachtig lijkt een verlangen naar meer beleidsvrijheid voor gemeenten aan kracht te winnen.11

2.4

De Wmo: verandering in meervoud

Van dienstverleningsstelsel naar Wmo Na de invoering van de Welzijnswet, de Wvg en de WWB markeert de invoering van de Wmo een volgende stap in de decentralisatie van sociaal beleid. De totstandkoming van de wet voert terug naar het jaar 2000, als een interdepartementale werkgroep zich gaat buigen over de ontwikkeling van een integraal dienstverleningsstelsel op lokaal niveau. Dat stelsel zou een breed en onderling samenhangend stelsel van voorzieningen moeten omvatten, waar de Welzijnswet en de Wvg, samen met enkele ‘lichtere’ zorgfuncties uit de AWBZ, onderdeel van uitmaken (TK 1999/2000; zie ook TK 2001/2002). De ideeën over het dienstverleningsstelsel die op het ministerie van VWS worden uitgewerkt, krijgen in het voorjaar van 2004 een vaste vorm. Op 23 april 2004 maakt de regering in een brief aan de Tweede Kamer haar voornemens over de invoering van de Wmo kenbaar (de contourennota,

11 Het primaat van de decentrale beleidsvorming is verankerd in de Gemeentewet. Het uitgangspunt is: als de rijksoverheid een taak krijgt toegewezen moet nut en noodzaak daarvan expliciet worden onderbouwd, zie Wet van 14 februari 1992, houdende nieuwe bepalingen met betrekking tot gemeenten, artikel 117 lid 1.

20 |

Hoofdstuk 2

zie TK 2003/2004). Een jaar later, op 30 mei 2005, dient CDA-staatssecretaris Clémence Ross-Van Dorp het wetsvoorstel Wmo bij de Tweede Kamer in (TK 2004/ 2005a). Zij doet dat namens het kabinet-Balkenende II.12 In het wetsvoorstel is de samenvoeging van de wetten verder uitgewerkt en bovendien voorzien van een overkoepelende visie, waarin de hiervoor beschreven trends van activeren en decentraliseren samenkomen. De staatssecretaris duidt de Wmo in een toelichting op het wetsvoorstel aan de Tweede Kamer aan als een participatiewet, die de maatschappelijke deelname van alle burgers, met of zonder beperking, moet bevorderen: “De nieuwe wet is een participatiewet en geen zorgwet. Ondersteuning is nodig om kwetsbare groepen van burgers op een waardige zo niet volwaardige manier aan de samenleving te laten deelnemen. Daartoe strekt dit wetsvoorstel: het bieden van ondersteuning vanuit de directe omgeving van mensen door zowel het bieden van voorzieningen, als door het mobiliseren van diegenen in de samenleving die de ondersteuning op welke wijze dan ook kunnen bieden. De Wmo gaat over meedoen in de brede zin van het woord.” (TK 2004/2005b, p. 1)

Na een reeks van Kamerdebatten aanvaart de Tweede Kamer op 14 februari 2006 een (geamendeerd) wetsvoorstel en op 27 juni zegt ook de Eerste Kamer ‘ja’ tegen de definitieve wettekst en haar inwerkingtreding op 1 januari 2007 (EK 2005/2006). Ik zal de inhoud van de Wmo hierna uiteenzetten met een bespreking van achtereenvolgens de beleidsvisie, de bestuurlijke filosofie en de provisielogica die uit de wettekst en de Memorie van Toelichting op de Wmo zijn af te leiden (TK 2004/ 2005a; Staatsblad 2006). Met het begrip beleidsvisie doel ik op het geheel van uitgangspunten, begrippen, voornemens en doelstellingen dat de regering in de Memorie van Toelichting op de wet presenteert. De uitleg van de bestuurlijke filosofie laat zien hoe de sturingsrelatie tussen rijksoverheid en gemeenten eruit ziet en welke actoren een rol (kunnen) spelen in de gemeentelijke uitwerking van de wet. Onmisbaar voor een bespreking van de Wmo is ten slotte ook een toelichting op de provisielogica. Daarbij gaat het om de inrichting van de feitelijke dienstverlening, in dit geval de toegang tot en de levering van ondersteuning (WRR 2004, p. 28).13 Zoals ik hierna zal laten zien, is het in de Wmo niet vanzelfsprekend dat professionele organisaties dat doen, maar wordt ook van burgers zelf een actieve rol verlangd.

12 Het kabinet-Balkenende II (2003-2006) bestond uit de VVD, het CDA en D66. 13 De term provisie is gemeengoed in de Angelsaksische literatuur (‘social care provision’, zie bijv. Allen, Griffiths & Lyne; Daly & Lewis 2000). In Nederland wordt doorgaans gesproken van dienstverlening of (verstrekking van) voorzieningen, maar die termen hebben betrekking op de relatie tussen overheid/ profesional en burger/cliënt en niet zozeer op de inrichting van werkprocessen en de taakuitvoering van professionals (WRR 2004, p. 28).


| 21

Het beleidsidee – meedoen van iedereen Het begrip maatschappelijke ondersteuning uit de naamgeving van de Wmo is uitgewerkt in negen prestatievelden, waarop van gemeenten inspanningen worden verwacht, zie tabel 2.1. De inhoud van de prestaties wordt aan gemeenten overgelaten. De prestatievelden vormen een diverse set van doelstellingen, voorzieningen en werkvormen en hebben betrekking op uiteenlopende doelgroepen, – van jeugd tot cliënten van maatschappelijke opvang (Timmermans, Gilsing & De Klerk 2010, p. 27-28). Het meest betekenisvol is de wet voor doelgroepen van mensen met beperkingen, waarop deze studie betrekking heeft (hulpbehoevende ouderen, mensen met een lichamelijke handicap, een chronisch psychisch probleem of een psychosociaal probleem).14 Mensen die eerder een Wvg-voorziening ontvingen, gebruikmaakten van hulp bij het huishouden uit de AWBZ of deelnamen aan gemeentelijke welzijnsactiviteiten zoals het ouderenwerk zijn vanaf 2007 aangewezen op de Wmo.15 Tabel 2.1: de negen prestatievelden van de Wmo. 1. het bevorderen van de sociale samenhang en leefbaarheid van dorpen, wijken en buurten; 2. op preventie gerichte ondersteuning van jeugdigen met problemen, met opgroeien en van ouders met problemen met opvoeden; 3. het geven van informatie, advies en cliëntondersteuning; 4. het ondersteunen van mantelzorgers en vrijwilligers; 5. het bevorderen van deelname aan het maatschappelijke verkeer en van het zelfstandig functioneren van mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en van mensen met een psychosociaal probleem; 6. het verlenen van voorzieningen aan mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en aan mensen met een psychosociaal probleem ten behoeve van het behoud van hun zelfstandig functioneren of hun deelname aan het maatschappelijk verkeer; 7. het bieden van maatschappelijke opvang, waaronder vrouwenopvang; 8. het bevorderen van openbare geestelijke gezondheidszorg, met uitzondering van het bieden van psychosociale hulp bij rampen; 9. het bevorderen van verslavingsbeleid.

14 De clustering naar een doelgroep mensen met beperkingen ontleen ik aan De Klerk, Gilsing & Timmermans (2010a). Zij maken een onderscheid tussen ondersteuning van mensen met beperkingen en ondersteuning van kwetsbare burgers, dat gericht is op de bevordering van openbare geestelijke gezondheidszorg, verslavingszorg en de maatschappelijke opvang. 15 Voor andere doelgroepen zijn andere wetgeving en beleidsimpulsen meer relevant. Voor de doelgroep jeugd, betreft de Wmo louter het preventieve jeugdbeleid (prestatieveld 2), de regels voor jeugdzorg zijn vastgelegd in de Wet op de jeugdzorg. Op het gebied van Openbare en Geeste-

22 |

Hoofdstuk 2

De Wmo vraagt gemeenten om inspanningen die mensen met beperkingen in staat stellen tot zelfredzaamheid en tot maatschappelijke participatie (Timmermans, Gilsing & De Klerk 2010, p. 28-29). Het begrip zelfredzaamheid verwijst naar het zelfstandig kunnen wonen, het begrip maatschappelijke participatie verwijst naar het deelnemen aan de lokale samenleving. De opdracht om voorzieningen te verlenen die dit mogelijk maken of bevorderen, is ook in de Welzijnswet en de Wvg te vinden.16 Wat fundamenteel anders is aan de Wmo, is de combinatie met de ambities van actief burgerschap en sociale samenhang. Bij actief burgerschap gaat het om “de inzet met, voor of namens medeburgers”. De ambitie van sociale samenhang is minder duidelijk omschreven. Het gaat over de betrokkenheid van burgers bij sociale verbanden als de wijk, vereniging of school (Timmermans, De Klerk & Gilsing 2010, p. 28-30; zie ook TK 2007/2008). Dat de vier doelstellingen aan elkaar worden verbonden is vernieuwend en impliceert een verstatelijking van het beroep op zelfredzaamheid. In hoeverre en op welke wijze mensen zich verantwoordelijk voelen en inzetten voor hun medewens wordt niet louter gezien als een particuliere aangelegenheid, de overheid formuleert hierin voor zichzelf een verantwoordelijkheid. De Memorie van Toelichting op de wet vertelt dat “het sociaal kapitaal gekoesterd moet worden, behouden moet blijven en zelfs versterkt moet worden” (TK 2004/2005a, p. 2).17 Met het nadrukkelijk uitspreken van vertrouwen in burgers en hun verbanden kenmerkt de Wmo zich door een communitaristische maatschappijvisie (Timmermans & Kwekkeboom 2012, p. 14; Jager-Vreugdenhil 2012, p. 81-83; Tonkens 2008, p. 5, 11). In die visie worden burgers in de eerste plaats gezien als onderdeel van sociale verbanden en niet (louter) als individu. Het belang dat de regering aan gemeenschapszin hecht, wordt met name zichtbaar in de prestatievelden 1 en 4 van de wet. Prestatieveld 1 is breed omschreven en biedt gemeenten de ruimte voor een diversiteit aan lokale activiteiten om de sociale samenhang te stimuleren. In prestatieveld 4 is de ondersteuning van mantelzorgers en vrijwilligers wettelijk

lijke Gezondheidszorg (OGGZ, prestatieveld 7, 8 en 9) zijn beleidsprogramma’s zoals deStedelijke Kompassen en de initiatieven van de rijksoverheid met betrekking tot eergerelateerd geweld en verslaafdenbeleid van grotere betekenis dan de Wmo (Tuynman & Marangos 2010, p. 83; Snoek e.a. 2008). 16 Artikel 1 van de Welzijnswet noemt als doelstelling van de wet: “de ontplooiingsmogelijkheden van mensen te vergroten en hun zelfredzaamheid alsmede hun deelname aan de samenleving te stimuleren mede om te voorkomen dat mensen in een achterstandspositie geraken”. Artikel 2 van de Wvg schrijft gemeentebesturen voor zorg te dragen “voor de verlening van woonvoorzieningen, vervoersvoorzieningen en rolstoelen ten behoeve van in de gemeente woonachtige gehandicapten”. 17 De beleidsaanname uit de Wmo dat het sociaal kapitaal in Nederland versterking verdient is overigens voor discussie vatbaar. Bevolkingsonderzoeken laten zien dat het percentage Nederlanders dat vrijwilligerswerk doet relatief hoog is en een opvallend stabiel patroon laat zien (Dekker 1999). In de periode 1997-2007 zette tussen de 42% en 45% van de bevolking zich wel eens in als vrijwilliger. Met name de inzet voor een (sport)vereniging, de school en een levensbeschouwelijke groep was populair (Dekker & De Hart 2009, p.22).


| 23

vastgelegd, iets dat nog niet eerder is gebeurd.18 Gemeenten hebben niet alleen de taak zich in te spannen voor mensen met beperkingen, maar ook voor de mensen om hen heen, die zich inspannen om hen te begeleiden of te verzorgen. Een gemeente kan lotgenotencontact organiseren, of de ondersteuning die mantelzorgers bieden tijdelijk overnemen (respijtzorg). De prestatievelden 3, 5 en 6 hebben specifiek betrekking op de dienstverlening aan mensen met beperkingen en zijn in die zin het meeste herkenbaar ten opzichte van eerdere wetgeving. Prestatieveld 3 vraagt gemeenten informatie, advies en cliëntenondersteuning te bieden. Dat kan bijvoorbeeld via een speciaal daarvoor ingericht loket (het Wmo-loket), via informatiepunten in de wijk en/of digitale hulpmiddelen. Prestatieveld 5 doelt op algemene maatregelen die de zelfredzaamheid en participatie van mensen met beperkingen helpen vergroten. Dat kan bijvoorbeeld door de openbare ruimten toegankelijk te maken voor mensen met een rolstoel, of door het zodanig organiseren van activiteiten met een sociaalrecreatief of sportief karakter, dat ook specifieke doelgroepen daaraan kunnen deelnemen.19 In sommige gevallen zijn echter individueel te verlenen voorzieningen nodig, die aan de behoefte van het individu zijn aangepast. Prestatieveld 6 vraagt gemeenten zulke voorzieningen te verlenen. Te denken valt daarbij aan een aanpassing aan de woning, begeleiding, algemeen maatschappelijk werk, een maaltijdvoorziening of (collectieve) vervoersvoorzieningen. De bestuurlijke filosofie – decentraal en horizontaal De Wmo presenteert naast beleidsvernieuwing ook bestuurlijke vernieuwing. Zoals tabel 2.1 laat zien, vormen geen dichtgetimmerde wetsregels, maar negen prestatievelden het geraamte van de wet. De Wmo geeft gemeenten de verantwoordelijkheid om op deze prestatievelden inspanningen te leveren, maar schrijft niet tot in detail voor wat die inspanningen zijn. Ook de financiële kaders van de Wmo bieden gemeenten veel vrijheid. Gemeenten ontvangen de gelden voor de uitvoering van de wet via een algemene uitkering uit het gemeentefonds en niet via specifieke uitkeringen zoals voor de vroegere Wvg gold. Ook voor de uitvoering van de Welzijnswet kregen gemeenten een algemene uitkering, maar vernieuwend aan

18 Het begrip mantelzorg is in de jaren zeventig geïntroduceerd door Johannes Hattinga Verschure. Hij definieert mantelzorg als “alle zorg die genoten in een klein sociaal netwerk aan elkaar gegeven wordt op basis van vanzelfsprekendheid en bereidheid tot wederkerigheid” (1987, p. 92). Het voorvoegsel ‘mantel’ is een verwijzing naar ‘de mantel der liefde’, die aan zorg voor een naaste ten grondslag ligt. In het geval van naastenzorg zonder een persoonlijke band, wordt ook wel gesproken van ‘vrijwillige hulp’. In beide gevallen is sprake van informele zorg, buiten het domein van professionele zorgverlening. 19 Deze voorbeelden zijn ontleend aan de uitleg die het Ministerie van VWS aan prestatieveld 5 van de Wmo geeft, URL: invoeringwmo.nl > Over de Wmo > Prestatievelden.

24 |

Hoofdstuk 2

de Wmo is de afwezigheid van een verplichting om over het gevoerde beleid verantwoording af te leggen aan de rijksoverheid (de vertikale verantwoordingsplicht). De rijksoverheid heeft in de uitvoering van de Wmo een systeemverantwoordelijkheid. De minister is ervoor verantwoordelijk dat het systeem van de wet het mogelijk maakt de beoogde doelen te bereiken, niet voor de uitvoering van de wet in afzonderlijke gemeenten (TK 2004/2005a, p. 9).20 Ten opzichte van de wetten waaruit de Wmo is ontstaan, is er daardoor veel ruimte voor lokale verschillen. Een gemeente zou er in theorie zelfs voor kunnen kiezen om aan een prestatieveld geen aandacht te besteden, als de gemeenteraad daarmee instemt. Terwijl de vertikale verantwoordingsplicht in de Wmo afwezig is, probeert de regering des te nadrukkelijker een proces van horizontale verantwoording te stimuleren. Lokale politici en burgers krijgen een actieve rol bij zowel het formuleren als het evalueren van beleid (Gilsing 2010; Peters 2006). Om het lokale debat over de Wmo te stimuleren, zijn een aantal vormeisen voor het beleidsproces geformuleerd. Vierjaarlijks moeten één of meerdere beleidsplannen door de gemeenteraad worden vastgesteld en de gebruikelijke verplichting om tijdens het opstellen daarvan burgers en organisaties te raadplegen is in de Wmo aangevuld met de verplichting om belangenvertegenwoordigers gelegenheid te geven advies over een conceptplan uit te brengen.21 Om ook een lokale evaluatie en eventuele bijstelling van Wmo-beleid te ontlokken, bepaalt de wet dat gemeentebesturen onderzoek naar de tevredenheid van cliënten moeten uitvoeren en publiceren. Ook dienen zij jaarlijks prestatiegegevens te verschaffen. Hiermee wordt beoogd dat belanghebbenden over voldoende informatie en vergelijkingsmateriaal beschikken om de uitvoering van de Wmo in hun gemeente te kunnen beoordelen.22 De provisielogica – het compensatiebeginsel De Wmo kent ten slotte ook een vernieuwende provisielogica. Anders dan voor Wvg-voorzieningen en de hulp bij het huishouden uit de AWBZ gold, biedt de Wmo geen verzekerd recht meer op voorzieningen. Voor dat recht is een resultaatverplichting aan gemeenten in de plaats gekomen: het compensatiebeginsel. In de wet staat niet wanneer een gemeente welke voorziening moet verstrekken, maar het resultaat daarvan is gedefinieerd (Vermaat 2006). Het gemeentebestuur moet

20 Om de systeemverantwoordelijkheid te kunnen uitvoeren is vastgesteld dat er binnen drie jaar na de inwerkingtreding van de Wmo en vervolgens telkens na vier jaar verslag wordt gedaan over de doeltreffendheid en de effecten van de wet in de praktijk, zie artikel 24 van de Wmo. 21 Deze eisen zijn vastgelegd in artikel 11 en 12 van de Wmo. 22 De verplichting tot het verstrekken van prestatiegegevens is te vinden in artikel 9 van de wet. Jaarlijks dienen gemeenten gegevens te verstrekken, waar de minister een jaar later over rapporteert. Het voormalige onderzoeksbureau van de VNG, het SGBO, is aangewezen als de instelling die de gegevens verzamelt en verwerkt.


| 25

mensen met beperkingen in staat stellen om: 1) een huishouden te voeren; 2) zich in en om de woning te verplaatsen; 3) zich lokaal te verplaatsen per vervoermiddel; en 4) medemensen te ontmoeten en op basis daarvan sociale verbanden aan te gaan.23 In het oorspronkelijke wetsvoorstel was zelfs geen compensatiebeginsel te vinden. Een tijdelijke zorgplicht (van drie jaar) zou moeten waarborgen dat gemeenten een minimum aan ondersteuning verstrekken, maar vervolgens zou absolute beleidsvrijheid de mogelijkheid moeten scheppen voor de ontwikkeling van nieuwe, unieke voorzieningen die passen bij de lokale participatievraagstukken en behoeften van de inwoners. Tijdens de parlementaire behandeling van de Wmo is dit voorstel echter geamendeerd. Het compensatiebeginsel dat in de uiteindelijke wettekst is opgenomen, vormt een compromis tussen pleitbezorgers van ruimte voor lokaal maatwerk en politici die vanuit een gelijkheidsstreven grote bezwaren hebben tegen lokale variëteit.24 Het beginsel moet enerzijds de vrijheid geven om voorzieningen te organiseren die passen bij de lokale behoeften en mogelijkheden en anderzijds moet het de burgers de waarborg bieden dat zij ondersteuning krijgen, op de hiervoor genoemde vier aspecten van zelfredzaamheid. De afweging welke type voorziening nodig is om een inwoner in één of meerdere van deze aspecten van zelfredzaamheid te compenseren, is in de wet echter niet tot in detail uitgeschreven. Daarmee vervagen de grenzen tussen voorzieningen, die aan een individu worden toegekend, na een aanvraag- en indicatieprocedure en algemeen toegankelijke (welzijns)voorzieningen zoals boodschappendiensten, maaltijdvoorzieningen, alarmering en steun aan mantelzorgers en vrijwilligers.25 Met de invoering van de Wmo krijgt ook de trend van vraagsturing, waarbij de cliënt het aanbod van voorzieningen (mede)bepaalt, een volgende impuls. De Wmo borduurt voort op de mogelijkheid die de AWBZ-clientèle heeft, om in plaats van ‘zorg in natura’ een pgb te ontvangen. Ook zijn gemeenten verplicht burgers keuzevrijheid te bieden in het voorzieningenaanbod. Zij moeten meer dan één aanbieder contracteren. Voor het uitbesteden van de levering van hulp bij het huishouden moeten gemeenten bovendien een openbare aanbesteding inrichten.26

23 Deze vier compensatiedoeleinden staan in artikel 4 van de Wmo. Artikel 26 voegt daaraan toe dat gemeenten moeten motiveren op welke wijze de toegekende voorziening ertoe bijdraagt dat de zelfredzaamheid behouden en bevorderd wordt. 24 Kamerleden van maar liefst negen fracties zetten hun naam onder het amendement van VVDkamerlid Anouchka van Miltenburg dat voorstelt om een compensatiebeginsel in de Wmo op te nemen, zie Amendement van het lid van Miltenburg c.s. ter vervanging van dat gedrukt onder nr. 581, ontvangen op 25 januari 2006. 25 URL: invoeringwmo.nl > Het beleidsplan > Wat verandert er door de Wmo > Algemene en individuele voorzieningen. 26 Voordat de Wmo in werking trad, waren de regionale zorgkantoren verantwoordelijk voor de inkoop van hulp bij het huishouden.Zij zijn dat nogsteeds voor de overgebleven AWBZ-functies. Per regio is één zorgverzekeraar aangewezen als zorgkantoor.

26 |

Hoofdstuk 2

Die plicht is in dit geval echter niet zozeer het gevolg van een streven naar marktwerking van het Nederlandse parlement, maar vloeit voort uit Europese regelgeving.27 De redeneerketen van de Wmo Het beleidsidee, de bestuurlijke filosofie en de provisielogica uit de Wmo kennen een onderlinge coherentie. Ze vormen samen een redeneerketen over maatschappelijke ondersteuning, zie figuur 2.2.28 De redenering begint bij het uitgangspunt van de Wmo dat alle mensen, met of zonder beperkingen, zouden moeten kunnen meedoen in de samenleving (1). Dat uitgangspunt is in vier doelstellingen uitgewerkt. De uitvoering van de Wmo zou zowel de zelfredzaamheid en de maatschappelijke participatie van mensen met beperkingen moeten vergroten, als het actief burgerschap en de sociale samenhang in de samenleving moeten stimuleren. De regering redeneert dat er in de samenleving een grote potentie leeft om participatieproblemen te beantwoorden en veronderstelt dat die potentie nog meer kan worden benut als de overheid burgers sterker aanspreekt op hun verantwoordelijkheid voor de participatie van henzelf en hun naasten. Daaraan wordt een decentrale sturingsfilosfie gekoppeld (2). Gemeenten worden verondersteld beter dan de rijksoverheid in staat te zijn om zo’n maatschappelijke verandering te helpen realiseren. Gemeentelijke regie, inspraak van belanghebbenden en verantwoording op lokaal niveau zijn in de Wmo de leidende sturingsprincipes. De informatiecapaciteit van meer dan 400 gemeenten (en de daarin werkzame organisaties) is immers vele malen groter dan die van de rijksoverheid, terwijl hun afstand tot de burgers, hun behoeften en mogelijkheden vele malen kleiner is. Om te waarborgen dat elke gemeente zich (op een passende manier) inzet voor de zelfredzaamheid en de maatschappelijke participatie van een inwoner met een beperking is het compensatiebeginsel in de wet opgenomen (3). Bij een decentrale sturingsfilosofie past geen dichtgetimmerde landelijke wetgeving waarin in detail is uitgeschreven onder welke voorwaarden een burger recht heeft op welke voorziening. Wel waarborgt het compensatiebeginsel dat mensen met beperkingen overheidssteun ontvangen als de steun van hun omgeving ontoereikend is. Hoe de toegang en de levering van ondersteuning wordt ingericht, is echter een vraag die op lokaal niveau wordt beantwoord.

27 De belangrijkste regels voor de inkoop van sociale diensten als huishoudelijke hulp voor mensen met beperkingen staan in de Europese richtlijn 2004/18/EG van het Europees Parlement. Uit deze regelgeving volgt dat gemeenten aanbestedingsplichtig zijn voor opdrachten die boven een drempelbedrag uitkomen. 28 Het begrip redeneerketen ontleen ik aan Rick Kwekkeboom & Marja Jager-Vreugdenhil (2009). Zij gebruiken de term voor “de reeks van veronderstellingen over de gevolgen van de Wmo voor de relatie tussen overheid en burger” (p. 13). Ik voeg daar ook aan toe de veronderstellingen over de gevolgen van de Wmo voor de verhouding tussen overheid en organisaties.

| 27


1. beleidsvisie ‘meedoen’: 1a. actief burgerschap

1c. zelfredzaamheid

1b. sociale samenhang

1d. maatschappelijke participatie

2. bestuurlijke filosofie:

3. provisielogica:

decentraal en horizontaal

compensatiebeginsel

Figuur 2.2: de redeneerketen van de Wmo.

De redeneerketen die uit de wettekst en de Memorie van toelichting op het wetsvoorstel Wmo kan worden afgeleid is wezenlijk anders dan de garantieformule waarmee Van Doorn in 1978 de Nederlandse verzorgingsstaat typeerde (zie paragraaf 2.2). In plaats van een collectief georganiseerd stelsel van voorzieningen die de verzorging van burgers tot opdracht hebben, belichaamt de Wmo een raamwerk van prestaties aan gemeenten die de ondersteuning van burgers tot opdracht hebben, zodat iedereen kan deelnemen aan de samenleving. Zoals ik heb beschreven is de Wmo niet de eerste en ook niet de enige wet waarmee de overheid een kentering van verzorgen naar activeren voorstelt, maar wel wordt met de afwezigheid van een verticale verantwoordingsplicht en de introductie van het compensatiebeginsel een volgende, vergaande stap in dit proces gezet.

2.5

Het ongewisse karakter van lokale Wmo-arrangementen

Verschillende scenario’s van de uitwerking van de Wmo De redeneerketen die aan de invoering van de Wmo ten grondslag ligt is weliswaar wezenlijk anders dan de veronderstellingen en uitgangspunten van waaruit de Nederlandse verzorgingsstaat is opgebouwd, maar tegelijkertijd laat de wet ruimte voor verschillende typen verzorgingsstaatshervorming. De redeneerketen is algemeen geformuleerd en kan door gemeenten op verschillende manieren worden

28 |

Hoofdstuk 2

uitgewerkt. Van louter een implementatie van nieuwe wetsregels is geen sprake, gemeenten moeten de Wmo eerst vertalen. Zij helpen feitelijk vormgeven aan een alternatief toekomstscenario voor de ondersteuning van mensen met beperkingen. Dat kan op verschillende manieren. De RMO (2006) onderscheidt drie scenario’s, die nadruk leggen op de rol van respectievelijk de gemeente, de burger en de gemeenschap: “Het scenario ‘De gemeente aan het roer’ gaat ervan uit dat de samenleving het beste gedijt bij een krachtige gemeente, die investeert in het zelfredzaam maken van mensen die anders afhankelijk zullen blijven of zich als zodanig zullen blijven opstellen. […] Een krachtige gemeente voorkomt, volgens dit scenario, dat mensen te veel beroep doen op formele ondersteuning. In het scenario ‘Stuurman van je eigen leven’ vormt niet de gemeente, maar het individu het uitgangspunt. De gemeente tracht […] de nodige voorwaarden te scheppen om dit scenario te realiseren. Vervolgens zijn echter individuen zelf verantwoordelijk voor het uitvoeren van de Wmo. […] Principes van ‘zelfregie’ en van ‘voor en door de mensen zelf’ bepalen hier de inhoud van de Wmo. Het scenario ‘De burger en zijn verbanden’ ten slotte stelt de burger en het particulier initiatief centraal. Burgers maken deel uit van uiteenlopende verbanden, zoals de familie, sportvereniging, belangenorganisatie, kerk of patiëntenorganisatie.” (RMO 2006, p. 9-10)

Naast de beleidsvisie is ook de bestuurlijke filosofie van de Wmo voor verschillende interpretaties vatbaar. Vanwege hun nabijheid tot de mensen en de organisaties die een rol spelen in de ondersteuning van mensen met beperkingen, zouden gemeentebesturen, beter dan een ministerie, voor een integrale beleidsvoering kunnen zorgen, zo is de gedachte van de regering. De Memorie van Toelichting spreekt van regievoeren door gemeenten (TK 2004/2005a, p. 7-8). De inhoud en reikwijdte van de gemeentelijke regierol is in de Wmo echter minimaal uitgewerkt. Een wethouder kan in contracten met aanbieders van voorzieningen tot in detail uitschrijven welke activiteiten worden verwacht, of slechts algemene doelen formuleren en randvoorwaardelijke kaders opstellen (Span, Luijkx, Schols & Schalk 2012). Kim Putters, Eelco van Hout en Teresa Cardoso Ribeiro (2007) maken in dit verband een onderscheid tussen de scenario’s verstatelijking (de gemeente neemt de leiding; het politiek-bestuurlijke proces staat centraal), vermarkting (de gemeente als toeschouwer; de dynamiek van de markt staat centraal) en vermaatschappelijking (de gemeente als scheidsrechter en coach; maatschappelijke en sectorale processen staan centraal). De verschillende scenario’s laten zien dat de Wmo gemeenten ruimte geeft om verschillende hervormingsroutes te volgen. In theorie kan er een verscheidenheid aan lokale ondersteuningsarrangementen ontstaan die een unieke interpretatie van de Wmo representeren.


| 29

Het communitarisme als een ‘catch-all stroming’ De interpretatieruimte die de Wmo biedt, volgt niet alleen uit de decentrale sturingsfilosofie. Het heeft ook alles te maken met de politiek-filosofische stroming van het communitarisme waarop zij is gestoeld. Zoals reeds opgemerkt staat de samenleving of het collectief hierin centraal. Het communitarisme ontstond aan het einde van de jaren zeventig in de Verenigde Staten, als kritiek op het liberaal individualisme (Sandel 1982; Walzer 1984). De stroming werd in eerste instantie vooral voor het voetlicht gebracht door maatschappijcritici die vrezen dat een kapitalistische wereldeconomie het morele verval van de samenleving betekent. Zij pleiten voor een herwaardering van het gezin, de kerkgemeenschap en ‘het vaderland’. In de jaren negentig is het communitarisme gevoed met denkbeelden die een meer gematigd alternatief voor het liberaal individualisme schetsen. Onder andere het werk van Robert Putnam (1995) en Amitai Etzioni (1995; 1996) over burgerschap en de kracht van de ‘civil society’ behoort hiertoe.29 Beiden spreken een groot vertrouwen uit in het verantwoordelijkheidsbesef van mensen. Als de overheid daar ruimte voor geeft, zouden wederkerigheid en naastenzorg natuurlijkerwijs volgen. Het communitarisme sluit op het eerste gezicht het beste aan bij een christendemocratische ideologie. Het beantwoordt aan de sympathie voor burgerorganisaties en het maatschappelijk middenveld, bevolkt door verenigingen en maatschappelijke organisaties. Communitaristische ideeën zijn echter ook gemakkelijk aan andere politieke denkbeelden te verbinden. Hoewel het communitarisme is ontstaan als een kritiek op het liberaal individualisme, sluit het naadloos aan bij het liberale streven van een kleine overheid die ruimte schept voor het particuliere initiatief. Daarnaast vinden conservatief christelijke partijen er hun pleidooi voor een herwaardering van instituties als kerk en gezin in terug, terwijl sociaaldemocraten de aandacht voor burgerinitiatieven kunnen lezen als een poging om de solidariteit in de samenleving te waarborgen en de vangnetfunctie van de verzorgingsstaat te garanderen. Het communitarisme past ten slotte ook in een pleidooi voor meer directe vormen van democratie en ruimte voor minderheidsbelangen, zoals in het bijzonder (links)-progressieve partijen in het zorgdebat inbrengen. Mark Bovens (1998) noemt het communitarisme daarom een ‘catch-all stroming’ waarin velen iets van hun gading kunnen vinden. Illustratief is de interesse voor het werk van met name Etzioni onder regeringsleiders met een uiteenlopende politieke kleur. Zowel labour-premier Tony Blair (Verenigd Koninkrijk), de democratische president

29 Zowel in het wetenschappelijke debat als in beleidsdiscussies wordt het begrip ‘civil society’ op verschillende manieren gebruikt. Soms heeft het louter betrekking op informele initiatieven van burgers, maar ook meer geïnstitutionaliseerde initiatieven van groepen burgers kunnen er onder worden geschaard (Dekker 2001, p.11).

30 |

Hoofdstuk 2

Bill Clinton (Verenigde Staten) als de Duitse christendemocraat Helmut Kohl verwezen in de jaren negentig naar zijn denkbeelden over burgerschap en de kracht van de ‘civil society’. In Nederland werd Etzioni zijn gedachtegoed door CDApremier Balkenende in de schijnwerpers gezet, nadat het eerder al de aandacht van PvdA-premier Wim Kok kreeg.30 De breedte van het communitaristische gedachtegoed helpt de brede politieke steun voor de invoering van de Wmo te verklaren. De Tweede Kamer aanvaarde het wetsvoorstel in 2006 met een grote meerderheid van stemmen, alleen de aanwezige leden van de Socialistische Partij (SP) stemden tegen (TK 2005/2006).31 De parlementaire bespreking van het wetsvoorstel heeft echter wel tot een groot aantal amendementen geleid, die het meerduidige karakter van de Wmo verder versterken. Zoals reeds opgemerkt vormt het compensatiebeginsel dat in de uiteindelijke wettekst is opgenomen een compromis tussen pleitbezorgers van decentralisatie en politici die vanuit een gelijkheidsstreven grote bezwaren hebben tegen lokale variëteit. Andere aanmerkelijke wijzigingen ten opzichte van het wetsvoorstel zijn de verdere verankering van de keuzevrijheid (voor de individuele cliënt) en de uitbreiding van regels betreffende inspraak, van een nog ruimere groep lokale belanghebbenden. Richtinggevende ideeën en hun herkomst De decentrale sturingsfilosofie, de meerduidigheid van de politieke ideologie van het communitaristische en de amendementen op het wetsvoorstel Wmo veroorzaken dat de invoering van de Wmo vatbaar is voor verschillende interpretaties (Van Eerten 2007). Om die interpretatie te geven en de wet te kunnen uitwerken tot concrete beleidsprogramma’s en bestuurlijke arrangementen zijn richtinggevende ideeën nodig. Ik verwijs met het begrip ideeën naar de routekaarten of de ‘guides for action’ die betekenis geven aan complexe en ambigue maatschappelijke problemen. Ideeën leggen de verbindingen tussen plaatsen, dingen en mensen en construeren daarmee causaliteit (A leidt tot B; A en B zijn onderdeel van C). Veronderstellingen over relaties zijn essentieel om strategieën te bedenken om maatschappelijke problemen aan te pakken en die vervolgens in actie om te zetten (Béland & Cox 2011, p. 3-4; Goldstein & Keohare 1993, p. 3).32

30 Zie voor een bespreking de uitzending Tegenlicht (VPRO), ‘De waardefluisteraar van Balkenende’, 26 september 2004. 31 De tegenstem van de SP-fractieleden werd door de fractievoorzitter onderbouwd met kritiek op de combinatie van het vervallen van rechten en het niet oormerken van het aan gemeente toegekende Wmo-budget. Dat zou het risico in zich meedragen van willekeur en rechtsongelijkheid. 32 In paragraaf 3.5 volgt een nadere conceptualisering van het begrip idee, in relatie tot de institutionele literatuur.


| 31

Waar halen gemeenten de ideeën die noodzakelijk zijn om uitwerking te geven aan de Wmo vandaan? In de klassieke tweedeling zijn zij ofwel de uitkomst van politieke belangenstrijd, ofwel van ambtelijke analyse (‘powering’ versus ‘puzzling’, Heclo 1974). Met bepalingen over de betrokkenheid van de gemeenteraad en burgers bij zowel het formuleren als evalueren van Wmo-beleid probeert de regering in ieder geval een politiek debat te stimuleren. In de Wmo is de verantwoordingsplicht aan de rijksoverheid afwezig en worden lokale belanghebbenden nadrukkelijk betrokken bij zowel het formuleren als het evalueren van Wmo-beleid. Nog niet eerder werd hen gevraagd om zulke omvangrijke politieke keuzes te maken op het gebied van sociaal beleid. Dat roept de vraag op of gemeenten de politieke afwegingen die op hen afkomen wel aankunnen (Peters 2006, p. 47). Als er op lokaal niveau nog geen routine bestaat voor politieke en publieke discussies over de invulling van een breed omschreven wettelijk kader als de Wmo, zou het ook kunnen dat de kaders van de wet worden ingekleurd door een meer ambtelijk proces. Zo kan de gemeenteraad een verantwoordelijk wethouder vragen om een voorzet te geven voor het politieke debat over de invoering van de Wmo. Zij kunnen zich laten informeren door de kennis van ambtenaren en de ervaringen van Wmo-doelgroepen, maar ook door informatie van buiten. Gemeenten werken immers niet in isolement aan de uitwerking van de Wmo, maar in een omgeving waar 442 collega-gemeenten hetzelfde doen, ondersteund door handreikingen en voorbeelden van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG).33 Een gemeente kan bijvoorbeeld een modelverordening overnemen of zich laten inspireren door een beleidsplan van een andere gemeente. Naast de omgeving vormt ten slotte het lokale verleden een potentiële inspiratiebron om uit te putten tijdens de gemeentelijke uitwerking van de Wmo. Wethouders, ambtenaren, gemeenteraadsleden en adviesraden kunnen teruggrijpen op lokale tradities, die met de uitbouw van de verzorgingsstaat in de vergetelheid zijn geraakt. Bijvoorbeeld kan een traditioneel grote rol van kerken en burgerorganisaties in een gemeente richtinggevend zijn voor de uitwerking van de wet. Een wethouder kan zo’n traditie aangrijpen om het lokale vrijwilligerswerk en andere vormen van maatschappelijk initiatief een nieuw leven in te blazen.

2.6

Tot besluit

In de titel van dit hoofdstuk is de invoering van de Wmo aangeduid als een wet die ruimte biedt voor verandering. Het past in een politiek discours waarin van

33 Op 1 januari 2007, het moment van de inwerkingtreding van de Wmo, waren er 443 gemeenten in Nederland. Op 1 januari 2013 was dat aantal door gemeentelijke herindeling gedaald tot 408 (naar gegevens van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS)).

32 |

Hoofdstuk 2

burgers een meer actieve, maatschappelijke bijdrage verwacht wordt. Daarmee staat de Wmo symbool voor het afscheid van de garantieformule uit de traditionele verzorgingsstaat. De wet schrijft echter niet tot in detail voor hoe de alternatieve verzorgingsstaat eruit ziet. Dat komt niet alleen door het vergaande decentrale karakter van de wet, maar volgt ook uit het ‘catch-all’ karakter van de communitaristische ideologie waar de wet op stoelt. Om een concrete uitwerking te geven aan de Wmo, naar lokale ondersteuningsarrangementen, zijn daarom aanvullende en richtinggevende ideeën nodig. Dat vraagt van gemeenten extra inspanningen, zij kunnen de wet niet simpelweg implementeren, maar moeten er eerst een vertaling aan geven. In het volgende hoofdstuk zal worden betoogd dat de interpretatieruimte in het Wmo-gedachtegoed ook mogelijkheden biedt. Gemeenten kunnen de wet op zo’n manier vertalen of ‘framen’, dat het herkenbaar is voor lokale belanghebbenden en zij ontvankelijk worden voor veranderingen.

HOOFDSTUK 3


3.1

Inleiding

Met de invoering van de Wmo beoogt de regering een paradigmawisseling van verzorgen naar participeren tot stand te brengen. Vernieuwend aan het gedachtegoed van de wet is dat de overheid burgers nadrukkelijker aanspreekt op hun verantwoordelijkheid voor de zelfredzaamheid en de maatschappelijke participatie van henzelf en van hun naasten. In het vorige hoofdstuk werd betoogd dat de invoering van de wet vragen oproept over de aard van de Wmo-arrangementen die gemeenten ontwikkelen. Dit hoofdstuk voegt daaraan toe dat het een interessante casus vormt voor de analyse van de mogelijkheid tot verzorgingsstaatshervorming. De institutionele literatuur leert namelijk dat het verwezenlijken van een paradigmawisseling niet eenvoudig is. Bestaande regels betreffende het verstrekken van voorzieningen zullen een obstakel vormen, net als ingesleten professionele routines en verwachtingen van burgers. De combinatie van de woorden institutie (duurzaamheid) en verandering (dynamiek) vormt dan ook een paradox. Toch zal ik betogen dat institutionele verandering mogelijk is. Recente theoretische inzichten leren dat via kleine, stapsgewijze aanpassingen langzaam maar zeker ingrijpende herzieningen kunnen ontstaan. Cruciaal daarbij, zo zal ik laten zien, is de rol van ideeën. Ideeën kunnen een verbinding aanbrengen tussen oude en nieuwe institutionele vormen, en aldus continuïteit en verandering met elkaar verzoenen. Door die eigenschap zijn ze in potentie het bindmiddel tussen verleden en toekomst. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een analysemodel en vijf onderzoeksvragen die helpen om de functie van ideeën tijdens de gemeentelijke uitwerking van de Wmo nader inzichtelijk te maken.

34 |

3.2

Hoofdstuk 3

Institutionele reproductie

De structurerende werking van instituties Om te begrijpen waarom de combinatie van de woorden institutie en verandering een paradox vormt, is allereerst een uitleg van het begrip institutie nodig. Binnen de politieke wetenschappen had het begrip oorspronkelijk een strikt formele betekenis. Het werd gebruikt als verzamelnaam voor politiek-bestuurlijke arrangementen zoals constituties en kiesstelsels. Een klassiek werk waarin dit type institutie het object van studie is, is De L’Esprit des Lois (Over de geest van de wetten) van Montesquieu uit 1748. Na bestudering van de Engelse staatsinrichting formuleerde hij de zogenaamde Trias Politica-leer, een scheiding tussen wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht. Een andere klassieke institutionele studie is The Study of Administration uit 1887, waarmee de president van de Verenigde Staten en grondlegger van de bestuurskunde Woodrow Wilson, zijn land het Europese model van de verdeling van taken tussen politiek en bestuur voorhield (Peters 2005, p. 3-6). De vergelijkende studie van politieke stelsels raakte halverwege de twintigste eeuw in opspraak. Het werd als te veel beschrijvend, elitair en normatief gezien en moest plaatsmaken voor empirische studies naar de feitelijk waarneembare gedragingen van burgers binnen instituties (het behaviorisme). Het institutiebegrip kreeg vervolgens een bredere betekenis. In plaats van strikt constitutionele structuren waar de aandacht oorspronkelijk naar uitging, werd de verzameling van formele en informele afspraken over wat mag, wat kan en wat hoort het studieobject van de institutionele analyse (Peters 2005, p. 1-21). Halverwege de twintigste eeuw raakte het institutiebegrip ook in zwang binnen de organisatiewetenschappen. In reactie op de klassieke organisatieleer, die organisaties vanuit een ingenieursvisie bekijkt, werd aandacht gevraagd voor de betekenis van normen en cultuur.1 Met name het werk van de Amerikaanse (organisatie)sociologen Robert Merton en Philip Selznick speelde daarbij een belangrijke rol (Scott 2008, p. 20-23; Lammers, Mijs & Van Noort 1997, p. 77; 89). Merton (1940) liet zien dat regels en functieverdelingen op termijn een zelfstandige betekenis krijgen, los van hun feitelijke belang voor het organisatieproces. “An instrumental value becomes a terminal value”, zo vatte hij samen (1940, p. 563). Selznick (1957) ging nog een stap verder in zijn kritiek op de klassieke organisatieleer. Hij toonde hoe individuele organisaties een eigen karakter krijgen door de betekenisgeving van de mensen die er deel van uitmaken. Dit onderscheidt hen van andere organi-

1

De meest bekende representant van deze leer is Frederick Winslow Taylor die in 1911 met zijn Principles of Scientific Management de grondslagen van de wetenschappelijke bedrijfsvoering formuleerde, een vergaande rationalisering om productieprocessen zo efficiënt mogelijk in te richten.


| 35

saties. Hij duidde dit aan als een proces van institutionalisering, waarin mensen de ‘kale’ organisatiekenmerken van een betekenis voorzien. Een laatste belangrijke impuls kreeg het institutionalisme in de jaren negentig, na de publicatie van de overzichtsbundel The new institutionalism in organizational analysis van Paul DiMaggio en Walter Powell (1991). Deze eveneens Amerikaanse organisatiesociologen bouwden voort op het werk van Merton en Selznick. Echter waar laatstgenoemden zich hoofdzakelijk op de ontwikkeling van routines binnen organisaties richtten, verbreedt het ‘nieuwe’ institutionalisme de aandacht naar institutionaliseringsprocessen tussen organisaties (Fligstein 2001, p. 108).2 Het begrip ‘institutie’ wordt verbreed tot het begrip institutionele velden (‘institutional fields’). Uit hun omgeving, zo wordt namelijk verondersteld, leiden mensen af wat hoort, wat mag en wat kan (DiMaggio & Powell 1991, p. 64-65). Richard Scott (2008) helpt enige ordening aan te brengen in de diversiteit aan definities van het begrip institutie binnen de bestuurs- en organisatiewetenschappen. Hij maakt een onderverdeling naar een regulatieve, normatieve en een cognitieve pijler, die samen het handelen van mensen inkaderen, zie figuur 3.1. 1

2

3

2

De regulatieve pijler van instituties omvat de regels die menselijk handelen inkaderen alsmede de structuren die voor de naleving ervan moeten zorgen. Regels kunnen gedrag beperken (door sanctie), maar ook stimuleren (door beloning). Dat kan in de vorm van formele wetgeving, maar ook van informele regels kan een dwingende werking uitgaan. Gezaghebbende organisaties kunnen andere organisaties tot het naleven van bepaalde regels dwingen. De normatieve pijler omvat de meer sociale dimensie van instituties. Het gaat hier om verwachtingen en gedragslijnen, over wat past en wat hoort. De dwingende kracht die uitgaat van normen is subtiel en variabel naar plaats en tijd, denk bijvoorbeeld aan de kledingcode die per beroepssector en functie varieert. Normen hebben een structurerende werking via een logica van passendheid (‘logic of appropriateness’, March & Olsen 1996). De cognitieve pijler van instituties omvat de categorieën en classificaties die mensen ontwikkelen om de wereld om hen heen te begrijpen. Mensen maken impliciete afspraken met elkaar, over wat realiteit is. Dat gebeurt vaak ongemerkt. Als kind, als nieuwe werknemer of als nieuwe inwoner van een land maken we een proces van socialisatie door waarin we vanzelfsprekende denken gedragswijzen van anderen overnemen. Geleidelijk worden dat ook voor ons vanzelfsprekendheden of ‘taken-for-granted routines’ (Berger & Luckmann 1967, p. 91).

Ook Selznick zelf geeft in later werk aan dat processen van internationalisatie en van sociale fragmentatie om een verbreding van het institutiebegrip vragen (1996, p. 273-275).

36 |

Hoofdstuk 3

cognitieve pijler Figuur 3.1: de drie institionele pijlers die politiek-bestuurlijk handelen structureren.

Binnen de institutionele literatuur wordt verschillend gedacht over de wisselwerking tussen de drie pijlers; sommige auteurs zien normen als de afgeleide van cognities, anderen redeneren andersom. Wat in ieder geval gemeengoed is binnen de institutionele literatuur, is de veronderstelling dat regels, normen en cognities een structurerende functie hebben. In plaats van steeds opnieuw afspraken te maken en elke situatie als uniek te zien, baseren we ons handelen op tradities, die een steeds hechtere omkadering van ons handelen vormen. De structurerende werking van instituties kan worden geïllustreerd aan de hand van de verzorgingsstaat. De regulatieve pijler van de verzorgingsstaat wordt gevormd door alle wetten en regelingen waarin is vastgelegd wat burgers van de overheid kunnen verwachten en onder welke voorwaarden zij recht hebben op voorzieningen. De algemene volksverzekeringen, zoals de AWBZ en de Algemene Ouderdomswet (AOW), zijn voorbeelden van belangrijke wetgeving waarop de Nederlandse verzorgingsstaat is gestoeld. Ook internationale bepalingen, bijvoorbeeld over de rechten van de mens, geven de kaders aan waarbinnen de verzorgingsstaat zich ontwikkelt. Aan de invoering van dergelijke regelingen liggen normen over goede zorg, adequaat onderwijs en rechtvaardige sociale zekerheid ten grondslag. Het meest fundamentele uitgangspunt waar de verzorgingsstaat


| 37

op gebaseerd is, is het uitgangspunt dat burgers de overheid nodig hebben om ondersteuning in de vorm van zorg en inkomen te organiseren. Elke politieke discussie over de hervorming van verzorgingsstaatsarrangementen wordt ingekaderd door dit uitgangspunt (Hooijmans 2012, p. 17-22; zie ook Pfau-Effinger 2005). De padafhankelijkheid van verzorgingsstaten De combinatie van regels, normen en cognities geven verzorgingsstelsels in een land een duurzaam en onderscheidend karakter. Gøsta Esping-Andersen (1990, p. 141) spreekt van regimes die “deeply embedded” zijn in de “everyday experience of virtually every citizen” en daarom weinig ruimte geven voor verandering. Waarom verzorgingsstaatsinstituties zo weinig veranderlijk zijn, legt Paul Pierson (1994) uit. De bewegingsruimte van de politieke elites met veranderzin wordt volgens hem ingeperkt door de keuzes die hun voorgangers maakten. Een initiële keuze voor overheidsbeleid vraagt om investeringen, wetgeving en uitvoeringsorganisaties. Daardoor krijgt beleid een steeds vastere inbedding in de politieke, maatschappelijke en economische omgeving. Eenmaal een bepaalde route ingeslagen, maakt omkeren dus steeds lastiger en wordt het aantal beschikbare vervolgpaden steeds kleiner. Verzorgingsstaten ontwikkelen zich daardoor volgens Pierson via een proces van padafhankelijkheid (2004, p. 17-53). Een initiële beleidskeuze vormt een pad waarvan toekomstige handelingen afhankelijk zijn.3 Hoezeer bestuurders zitten opgesloten (‘locked in’) in verzorgingsstaatsinstituties, illustreert Pierson aan de hand van pogingen tot verzorgingsstaatshervorming van premier Margaret Thatcher in het Verenigd Koninkrijk en president Ronald Reagan in de Verenigde Staten. Beiden presenteerden hun bevolking in de jaren tachtig een radicale veranderingsagenda, waarmee toegewerkt zou moeten worden naar een kleinere overheid. Voorgesteld werd het pakket aan sociale voorzieningen te versoberen en burgers meer aan te spreken op hun individuele verantwoordelijkheden. Het overgrote deel van verandervoorstellen met betrekking tot pensioenen, woningbeleid (sociale huur) en inkomensondersteuning zijn echter niet of slechts deels omgezet in daadwerkelijke wijzigingen. Met behulp van economische theorieën over toenemende meeropbrengsten legt Pierson (2000a) uit waarom verzorgingsstaatarrangementen een padafhankelijk karakter hebben. De keuze om af te wijken van het bestaande wordt steeds minder aantrekkelijk en daarmee wordt verandering steeds onwaarschijnlijker. Een omslag-

3

Nog beter dan de metafoor van een pad, als een weg die door mensen wordt aangelegd en kan worden verbreed of verlegd, verbeeldt de metafoor van een boom het mechanisme van positieve terugkoppeling. Hoe de vertakking verloopt en waar bladeren groeien, is grotendeels afhankelijk van de eerste vertakking, vanuit de stam van een boom. Met de eerste vertakking start een zichzelf versterkend effect van groei in een bepaalde richting (Levi, in Pierson 2000a, p. 252).

38 |

Hoofdstuk 3

stelsel voor de uitkering van pensioenen, waarbij werknemers via premies direct betalen aan gepensioneerden, kan bijvoorbeeld niet zomaar worden omgevormd in een spaarsysteem, waarin werkenden voor hun eigen pensioen sparen. Bij de omschakeling van het eerste naar het tweede systeem zouden huidige werknemers dubbel betalen: eerst voor gepensioneerden en nu voor zichzelf. Ook moet de uitvoeringsorganisatie opnieuw worden ingericht, hetgeen kosten met zich meebrengt (Trommel & Van der Veen 1999, p. 18). Vanwege de kosten die aan verandering zijn verbonden, zullen verzorgingsstelsels vooral worden aangevuld met arrangementen waarvoor een minimale verandering nodig is. Die arrangementen raken steeds verder in elkaar verstrengeld en zo neemt de mogelijkheid voor radicale verandering steeds verder af (Pierson 1994, p. 39-44). Naast politieke en economische factoren beperken ook cognitieve factoren de mogelijkheid van verandering. Pierson laat zien dat eerdere beleidskeuzes bepalend zijn voor het type informatie dat wordt gebruikt om nieuw beleid te formuleren. Overheidsorganisaties ontwikkelen een bepaalde bril om naar maatschappelijke vraagstukken te kijken. Zo’n bril is noodzakelijk om de complexiteit van zulke vraagstukken hanteerbaar te maken. Doordat beleidsmakers de vele en vaak tegenstrijdige informatie waartoe zij toegang hebben filteren, is de informatie waarop nieuw beleid wordt gebaseerd per definitie bevooroordeeld. De informatie waarvoor organisaties zich openstellen, zal vooral de informatie zijn die aansluit bij bestaande ideeën. Informatie die niet aansluit zal minder snel waargenomen worden, of onopgemerkt blijven omdat het niet past in de ‘mental map’ van waaruit wordt gewerkt (Pierson 1994, p. 44-46; zie ook Denzau en North 1994). Niet alleen voor politieke elites is het steeds minder aantrekkelijk om beleid te veranderen, ook belangengroepen zullen hen daarvan weerhouden (Skocpol 1992). Hoe langer een voorziening bestaat, hoe meer mensen er voordeel van hebben en hoe verder het publieke draagvlak voor de voorziening groeit. Zo hebben beleidskeuzes een zichzelf versterkend effect, Pierson noemt dit een proces van ‘policy feedback’. Zelfs wanneer het niet evident is dat het volgen van een beleidskoers voordelig is voor belanghebbenden, kunnen zij zich voor behoud van de status quo uitspreken. Zij kunnen aan bestaand beleid een normatief belang hechten als iets dat ‘hoort’ en ‘past’ (Mahoney 2000, p. 515-526). De mechanismen van ‘lock in effects’ en ‘policy feedback’ laten zien hoe de objectieve en subjectieve baten om een bestaande koers te continueren steeds groter worden. Zoals ik in hoofdstuk 2 heb beschreven, laat de Nederlandse verzorgingsstaat, net als haar westerse equivalenten, de afgelopen decennia echter wel degelijk grote veranderingen zien. Terwijl Pierson in 1994 nog concludeerde dat de neoliberale hervormingsagenda van Thatcher en Reagan vooral uit retoriek bestond, heeft zich in de decennia rondom de eeuwwisseling wel degelijk een grote transformatie voltrokken. Burgers worden steeds meer aangesproken om zelf de ondersteuning te organiseren die nodig is als zij beperkingen in zelfredzaamheid ervaren.


| 39

De verzorgende overheid draagt verantwoordelijkheden over aan de actieve samenleving. De theorie van padafhankelijkheid schiet tekort om deze ontwikkeling uit te leggen. Slechts geringe verandering kan daarmee worden uitgelegd, fundamentele verandering niet. James Mahoney en Kathleen Thelen (2010) vatten samen hoe de institutionele literatuur feitelijk zit opgesloten in haar eigen padafhankelijkheid: “… nearly all definitions of institutions treat them as relatively enduring features of political and social life (rules, norms, procedures) that structure behavior and that cannot be changed easily or instantaneously. The idea of persistence of some kind is virtually build into the very definition of an institution. [...] The connection between institutions and persistence makes it natural [...] to focus on explaining continuity rather than change.” (Mahoney & Thelen 2010, p. 4)

3.3

Uitweg uit de paradox

Een exogene verklaring – kritieke kruispunten Een eerste poging van de institutionele literatuur om paddoorbrekende verandering van verzorgingsstaten en andere instituties uit te leggen, is gevonden in de notie van kritieke kruispunten (‘critical junctures’, zie bijv. Capoccia & Kelemen 2007, p. 343). Op zo’n kruispunt wordt een normaliter eenzijdige en padafhankelijke ontwikkeling voor even doorbroken doordat zich een buitengewone gebeurtenis voordoet. Een voorbeeld zijn de terreuraanslagen in de Verenigde Staten in 2001, waarna het nationale veiligheidsbeleid drastisch werd aangescherpt en uitgebreid. Ook de financiële crisis, die in 2007 in de Verenigde Staten begon en zich vervolgens over de hele wereld verspreidde, wordt wel aangewezen als een momentum voor radicale verandering, van zowel financiële als politieke instituties. Beide gebeurtenissen bieden voorstanders van verandering tijdelijk een grotere speelruimte om draagvlak voor hun voorstellen te vinden. De terreuraanslagen doen het geloof in de onverslaanbaarheid van de Verenigde Staten wankelen, de economische crisis laat mensen zien dat de waardevastheid van geld geen vanzelfsprekendheid is. Het institutionele kader van regels en belangenconstellaties is daardoor tijdelijk meer kneedbaar en ontvankelijk voor verandering. De buitengewone gebeurtenis biedt daarmee een opening, ofwel een ‘window of opportunity’ om een nieuwe richting op te slaan (Kingdon 1995). De uitleg van verandering aan de hand van kritieke kruispunten is binnen de institutionele literatuur omstreden. De oorzaak van verandering ligt nu namelijk in de leemte tussen twee padafhankelijke processen. Hoe kortstondig die opening ook is, het positioneert de verklaring van verandering in een theoretisch vacuüm, buiten het reguliere raamwerk van het institutionalisme. De veronderstelling dat

40 |

Hoofdstuk 3

mensen stabiliteit nastreven en dat beleidskeuzes een zichzelf versterkend effect hebben, wordt voor even opzij geschoven en ingewisseld voor de veronderstelling dat mensen tijdens of vlak na een betekenisvolle gebeurtenis hun verleden achter zich kunnen laten. Meer dan om een uitweg gaat het hier om een ontwijking van de paradox van institutionele verandering (Bannink 2007, p. 105). De verklaring heeft de vorm van een deus ex machina, waarin nieuwe, exogene factoren geïntroduceerd worden om het onverklaarbare (institutionele verandering) te kunnen verklaren. Veel veranderingen die kunnen worden aangemerkt als paddoorbrekend zijn bovendien niet te herleiden tot één kritiek kruispunt. Vaak zijn er meerdere factoren aan te wijzen die verandering veroorzaken, zonder dat één daarvan als doorslaggevend kan worden aangewezen. Daarnaast verloopt verandering veelal niet abrupt, maar incrementeel. Een reeks van gebeurtenissen die op zichzelf van marginaal belang zijn, kan bestuurders langzaam maar zeker het gezichtsveld bieden om een nieuwe beleidsrichting in te slaan. De hervorming van de klassieke, nationaal georganiseerde verzorgingsstaat houdt bijvoorbeeld verband met de internationalisering van de arbeids- en kapitaalmarkt. Dit is echter een proces, dat zich niet plotsklaps, maar geleidelijk voltrekt. De mobiliteit van mensen, kennis en kapitaal neemt stapsgewijs toe (Korpi 2003). Een endogene verklaring – verandering van binnenuit Tegenover de verklaring van institutionele verandering als het resultaat van exogene factoren die institutionele processen beïnvloeden staat een endogene verklaring, die binnenin instituties naar de oorzaak van verandering zoekt. Verandering wordt hier voorgesteld als een inherent onderdeel van instituties, dat voortvloeit uit hun meervoudige karakter (Tang 2011, p. 14; Thelen 1999, p. 397). Instituties zijn nooit volledig coherent, maar kennen onderlinge contradicties. Dat geldt zeker voor de verzorgingsstaat. In een rapport over maatschappelijke dienstverlening legt de WRR (2004) bijvoorbeeld spanningen bloot tussen de verschillende doelen (kwaliteit, doelmatigheid en toegankelijkheid) van de verzorgingsstaat. Zulke spanningen kunnen een stroom van botsingen genereren, die de oorzaak van verandering zijn: “Contradiction refers to these various ruptures and inconsistencies both among and within the established social arrangements. Ongoing social construction produces a complex array of contradiction, continually generating tensions and conflicts within and across social systems, which may, under some circumstances, shape consciousness and action to change the present order.” (Seo & Creed 2002, p. 225)

Het moment waarop institutionele spanningen in verandering resulteren, kan samenvallen met het moment van een ramp, een politieke of een economische crisis.


| 41

In een endogene verklaring van institutionele verandering zijn zulke gebeurtenissen echter niet de oorzaak, maar slechts de spreekwoordelijke druppel die de emmer doet overlopen. De kiem van verandering ligt binnenin instituties. Het ‘DNA’ van instituties zal onvermijdelijk muteren, waardoor een institutie langzaam haar veerkracht verliest en niet meer in volle glorie kan functioneren. “Institutions may produce their own grave-diggers”, zo vatten Clemens & Cook samen (1999, p. 499). Verschillende voorbeelden hiervan geeft Kees Schuyt (1995) in zijn betoog over de ‘tegendraadse werkingen’ van de verzorgingsstaat. Hoewel oorspronkelijk opgezet ter bevordering van collectieve solidariteit, roepen sociale voorzieningen onvermijdelijk gedragsreacties op die de solidariteit binnen een samenleving ondermijnen.4 De zekerheidsstelling van overheidssteun bij ziekte of werkloosheid maakt mensen meer onafhankelijk (van familie, van buren) en genereert bijvoorbeeld calculerend gedrag, individualisering, en onverschilligheid. De procedures die nodig zijn voor een universele toekenning van voorzieningen, doen bovendien suggereren dat we louter gebruikers zijn van de verzorgingsstaat en doen in de vergetelheid raken dat we ook een onderdeel van de verzorgingsstaat zijn. Zonder de democratische legitimiteit en de belastingafdrachten van burgers zou er immers geen verzorgingsstaat zijn (zie ook Adriaanse & Zijderveld 1981, p. 13-16). Michel Crozier cum suis (1975) wijzen op een ander onbedoeld gevolg van de uitbouw van de verzorgingsstaat. Zij waarschuwden voor de groeiende en onbeheersbare verwachtingen (‘rising expectations’) van burgers over ‘hun’ verzorgingsstaat. Politici zullen volgens hen die verwachtingen uiteindelijk altijd inlossen, burgers zijn immers potentiële kiezers die onmisbaar zijn voor een zetel in het parlement. Een uitbreiding van het voorzieningenaanbod zal vervolgens weer nieuwe wensen en eisen oproepen, totdat het stelsel onbetaalbaar wordt. Een verklaring van de invoering van de Wmo De onbedoelde gevolgen van verzorgingsstaatarrangementen, zoals de ondermijning van gemeenschapszorg en de uitputting van overheidsfinanciën, helpen verklaren waarom verzorgingsstaten aan verandering onderhevig zijn. Het huidige beleidsdiscours over actief burgerschap kan worden uitgelegd als de onvermijdelijke compensatie van de aandacht voor beschermen en verzorgen in de decennia van de opbouw van de verzorgingsstaat. Om te voorkomen dat sociale voorzieningen volledig uitgeput raken en de verzorgingsstaat haar vangnetfunctie niet langer kan vervullen, ondernemen bestuurders actie. Ze ondernemen actieve pogingen om

4

Zoals reeds in hoofdstuk 2 opgemerkt is deze redenering, die ook in het debat over de Wmo naar voren wordt gebracht, voor discussie vatbaar. Internationale en historische vergelijkingen geven geen aanwijzingen dat de bereidheid tot vrijwilligerswerk in Nederland (sterk) is afgenomen (Dekker 1999; Dekker & De Hart 2009).

42 |

Hoofdstuk 3

het bestaande beleid, met enige aanpassing, intact te houden (Oliver 1991; zie ook Asiskovitch 2009, p. 231). Activiteiten bedoeld om de onbedoelde gevolgen van beleid te reduceren, genereren echter ook nieuwe onbedoelde gevolgen, die om aanvullende reparaties vragen. Marie-Laure Djelic en Sigrid Quack (2007) duiden zo’n proces aan met het begrip ‘path generation’. Ze beschrijven: “Path generation refers to the creation of a new path or to significant deviation from an existing path through the succession of small, sometimes apparently inconsequential steps, […] each of which has partly unintended consequences that stimulate unexpected reactions and developments. […] Such crooked paths show the interplay between pressures for continuity and stimuli for change – reinforcing mechanisms challenged by external and internal triggers for change.” (Djelic & Quack 2007, p. 162, 181-182)

Met behulp van deze redenering, kan de invoering van de Wmo van een institutionele verklaring worden voorzien. De aankondiging van deze decentrale wet waarin het meedoen van iedereen centraal staat, kan worden uitgelegd als het voorlopige resultaat van opeenvolgende reparatiepogingen. De invoering van de wet staat niet op zichzelf, maar volgt uit een reeks van aanpassingen die het karakter van de publieke zorgtaak geleidelijk hebben veranderd. Als reactie op de grote stijging van overheidsuitgaven voor AWBZ-zorg is vanaf de jaren tachtig van de twintigste eeuw eerst het voorzieningenaanbod versoberd en werd, geleidelijk, een inkomensafhankelijke eigen bijdrage ingevoerd. Met de invoering van de Wmo wordt een volgende stap gezet, door lichtere zorgfuncties zoals hulp bij het huishouden en (later) de begeleidingsfuncties uit de AWBZ-verzekering te halen en er een gemeentelijke voorziening van te maken. Of met de invoering van de wet daadwerkelijk een nieuw institutioneel pad zal worden ingeslagen, is echter ongewis. In plaats van een blauwdruk van regels en voorschriften staan er in de wet ruim omschreven prestatievelden (zie toegelicht in paragraaf 2.4). De invoering van de Wmo is meer dan een institutioneel herontwerp een creatie van institutionele ruimte, waarbinnen verandering gerealiseerd kan worden (vrij naar Gómez 2010). De institutionele puzzel die daarmee overblijft, is de vraag hoe Nederlandse gemeenten de ruimte voor verandering invullen.

3.4

Patronen van institutionele verandering

Verandering als verbinding Welke verwachtingen kunnen er uit de institutionele literatuur worden afgeleid over de gemeentelijke uitwerking van de Wmo? Een eerste verwachting is dat bestaande regels samen met ingesleten professionele routines en verwachtingen


| 43

van burgers verandering in de weg staan. De gedachte dat mensen verantwoordelijk zijn voor hun eigen zelfredzaamheid en elkaar kunnen ondersteunen staat immers op gespannen voet met de gedachte van een garantieformule waarop de verzorgingsstaat is gestoeld. In de psychologie heet zo’n spanning een dissonantie en wordt verondersteld dat mensen van nature geneigd zijn tot een reductie ervan (zie bijv. Festinger (1985 [1957]). Het gevolg kan zijn dat het vernieuwende karakter van het Wmo-gedachtegoed niet wordt herkend en erkend, met continuïteit van het bestaande beleid tot gevolg. In zijn theorie over padafhankelijkheid wijst Pierson (1994) op dergelijke ‘lock in effects’ van instituties. Een groeiende aantal auteurs veronderstelt echter dat het padafhankelijke karakter van instituties wel degelijk ruimte laat voor verandering, mits er een verbinding tussen oude en nieuwe institutionele vormen tot stand wordt gebracht. Door zo’n verbinding is verandering geen breuk meer met het verleden. Wolfgang Streeck en Kathleen Thelen (2005) hebben studies die deze stelling verkondigen, verzameld. Zij onderscheiden vier veranderpatronen: de stapeling, verwaarlozing, verplaatsing en omvorming van bestaande institutionele structuren, zie figuur 3.2.5 In alle vier de gevallen ontstaan nieuwe institutionele vormen via kleine, stapsgewijze aanpassingen van bestaande instituties. Met het begrip stapeling (‘layering’) verwijzen Streeck en Thelen naar een verandering van instituties die vorm krijgt door het toevoegen van nieuwe elementen aan een bestaande institutie. Als reactie op veranderende wensen en behoeften van mensen of een wijziging van financieel-economische aard worden nieuwe elementen aan een institutie toegevoegd zonder de essentie ervan te veranderen. Ogenschijnlijk marginale aanvullingen kunnen echter op termijn grote gevolgen hebben. De toevoeging van een private verzekering aan een publiek pensioensysteem is een voorbeeld van institutionele stapeling (2005, p. 23). Vooral vermogende burgers zullen (kunnen) kiezen voor de private variant, terwijl minder vermogende burgers aangewezen zijn op het publieke systeem. Het evenwicht tussen draagkracht en draaglast raakt hierdoor uit balans en een fundamentele herziening van het gehele pensioensysteem zal uiteindelijk noodzakelijk zijn (naar Schickler 2001, p. 22-24). Een ander voorbeeld van stapeling is de uitbreiding van de Europese Unie. Na de Tweede Wereldoorlog startten enkele West-Europese landen een samenwerking, die in de loop van de tijd is uitgebreid tot veel meer deelnemende lidstaten en vanaf 2002 zelfs grotendeels een gezamenlijke munteenheid hebben.

5

In de hier geciteerde publicatie onderscheiden Streeck en Thelen ook een vijfde veranderpatroon, dat zij uitputting (‘exhaustion’) noemen. Anders dan de vier patronen van her-institutionalisatie die ik hier bespreek, betreft dit een patroon van de-institutionalisatie: het beschrijft de afbouw van een institutie, niet haar verandering (2005, p. 29). In latere publicaties (Mahoney & Thelen 2010) is dit veranderpatroon (daarom) ook weggelaten, een keuze die ik volg. Ik heb het patroon van uitputting besproken als een patroon van negatieve terugkoppeling (zie paragraaf 3.3).

44 |

Hoofdstuk 3

Een tweede mogelijke route waarlangs verandering kan verlopen is besluiteloosheid of nalatigheid. Bestuurders kunnen verzuimen een institutie aan te passen, ook al vraagt de omgeving daarom. Streeck en Thelen spreken van verwaarlozing (‘drift’). Als regels en afspraken ongewijzigd blijven terwijl de omgeving verandert, zullen zij vanzelf mee veranderen. Een voorbeeld hiervan geeft Jacob Hacker (2004) aan de hand van de ontwikkeling van de sociale zekerheid in de Verenigde Staten. Terwijl het risico op langdurige werkloosheid vanaf de jaren zeventig steeg en technologische ontwikkelingen en de internationalisering van arbeid om aanpassingen van het systeem vroegen, wisten werkgeversorganisaties grote hervormingen tegen te houden. De consequentie daarvan was dat een steeds kleinere groep werknemers gebruik kon maken van het vangnet aan voorzieningen. Het verzekeringssysteem had niet langer het karakter van een zekerheidsstelling. Institutionele verandering kan ook via een patroon van verplaatsing (‘displacement’) verlopen. Als antwoord op maatschappelijke ontwikkelingen of een opgelegde veranderopgave kunnen tradities die in de vergetelheid zijn geraakt worden afgestoft, om opnieuw maar in een nieuwe vorm hun functie te vervullen. Streeck & Thelen (2005) noemen als voorbeeld het succes van de Duitse economie in de jaren tachtig. Ze leggen het succes uit als de herontdekking van vakmanschap. Na de Tweede Wereldoorlog werd Fordististische massaproductie de norm, maar toen Europa deze slag verloor van Aziatische landen werd in Duitsland de traditie van ambachtswerk opnieuw profijtelijk gemaakt. Van omvorming (‘conversion’) ten slotte, is sprake als de functie of betekenis van een institutie verandert. Net als bij stapeling en verwaarlozing blijven daarbij de bestaande regels en afspraken intact. Aan de buitenkant lijkt er daardoor niets veranderd, maar van binnen heeft een institutie een metamorfose ondergaan. Een voorbeeld van institutionele omvorming is de ontwikkeling van het huwelijk. Terwijl de notariële regels voor de verbintenis in grote lijnen intact zijn gebleven, heeft de betekenis van het huwelijk de afgelopen honderd jaar een transformatie ondergaan. Van vooral een economische verbintenis die families aan elkaar verbindt, werd het huwelijk een verbintenis waarin liefde en trouw tussen twee personen centraal staat (zie bijv. Cherlin 2004). Volgens Streeck en Thelen is zo’n herinterpretatie het gemakkelijkste als regels en normen zodanig breed geformuleerd zijn dat ze voor verschillende interpretaties vatbaar zijn (Streeck & Thelen 2005, p. 27-28). Deze categorisering van institutionele verandering is uiteraard niet uitputtend. Auteurs die de vierdeling van Streeck en Thelen overnemen, voegen er bijvoorbeeld de vorm ‘bricolage’ aan toe, als het op een nieuwe wijze combineren van bestaande institutionele elementen (zie bijv. Campbell 2004, p. 99). De verschillende patronen sluiten elkaar ook niet uit, maar kunnen in combinatie resulteren in een grote, paddoorbrekende verandering. Zo laat Daniel Béland (2007) zien hoe de sociale zekerheid in de Verenigde Staten in de twintigste eeuw transformeert door een

| 45


proces dat begint met omvorming, zich verder ontwikkelt als een proces van stapeling en uiteindelijk de vorm van verwaarlozing aanneemt. stapeling (‘layering’) geleidelijke transformatie van een institutie door de toevoeging van nieuwe elementen (arrangement, regel);

verwaarlozing (‘drift’) geleidelijke transformatie van een institutie door beperkt aanpassingsvermogen.

verplaatsing (‘displacement’) geleidelijke transformatie van een institutie door aandachtsverschuiving (devaluatie en herontdekking);

omvorming (‘conversie’) geleidelijke transformatie van een institutie door herinterpretatie van normen.

Figuur 3.2: vier patronen van institutionele verandering, ontleend aan Streeck en Thelen (2005, p. 18-30).

De verschillende veranderpatronen die Streeck en Thelen (2005) onderscheiden, suggereren dat lokale tradities op het gebied van zorg en welzijn richting kunnen geven aan de gemeentelijke uitwerking van de Wmo, zonder dat ze verandering blokkeren. Dat kan als het Wmo-gedachtegoed en de veranderopgave die daaruit volgt worden verbonden aan bestaande lokale tradities. In dat geval betekent verandering geen breuk met het verleden, maar een herschikking van institutionele logica. Om patronen van stapeling, verwaarlozing, verplaatsing en omvorming in de gemeentelijke uitwerking van de Wmo te kunnen blootleggen, is een beschrijving van de uitwerking die gemeenten na de invoeringsdatum van de Wmo aan de nieuwe wet geven ontoereikend. Zo’n beschrijving moet gecombineerd worden met een analyse van de lokale tradities op het gebied van zorgen welzijnsbeleid die daaraan voorafgingen. Institutionele isomorfie De Wmo is een decentrale wet, waar gemeenten een eigen invulling aan kunnen geven, maar zij doen dat uiteraard niet in isolement. Gemeenten werken aan de uitwerking van de Wmo in een omgeving van collega-gemeenten en belangenorga-

46 |

Hoofdstuk 3

nisaties als de VNG. Een initiële diversiteit in de vertaling van de wet, bedoeld om een verbinding te leggen met lokale tradities, kan worden afgezwakt doordat gemeenten zich aanpassen aan hun omgeving. DiMaggio en Powell (1983) duiden zo’n trend naar steeds meer gelijkvormigheid aan als isomorfie. Ze maken een onderscheid tussen vormen van dwingende, normatieve en mimetische isomorfie. Samen zorgen ze ervoor dat het voor een organisatie aantrekkelijk is om voorbeelden uit de omgeving te kopiëren.6 Allereerst kan dwang gelijkvormigheid genereren (‘coercive isomorphism’). De verdeling van kennis, middelen en gezag bepaalt welke organisaties trendsetter zijn en welke organisaties trendvolgend zijn. Zo hebben centrale overheidsorganisaties vanzelfsprekend een groter bereik om een bepaalde werkwijze voor het voetlicht te brengen dan decentrale overheidsorganisaties. DiMaggio en Powell verwijzen hierbij naar onderzoek naar wijkraden die hun oorspronkelijk horizontale bestuursmodel, van directe democratie, in de loop van de tijd inruilen voor een hiërarchisch model, met leden en een bestuur, omdat dit de kans op overheidssubsidie vergroot (1983, p. 151). Naast formele regels en financieringsstructuren kunnen ook informele richtlijnen pressie tot navolging vormen, als milde vormen van dwang (‘soft governance’, vlg. Brandsen, Boogers & Tops 2006). Zo’n werking kunnen de modellen, handreikingen en voorbeeldprojecten die het ministerie van VWS en de VNG gemeenten voorstellen hebben. Vanuit hun gezaghebbende positie kunnen het ministerie van VWS en de VNG gemeenten dirigeren naar uniformiteit. Een tweede bron van gelijkvormigheid is normstelling (‘normative isomorphism’). Professionals kijken niet alleen naar gezaghebbende of hogere organisaties, maar ook naar hun gelijken. Zij zoeken elkaar op voor de uitwisseling van ideeën en ontmoeten elkaar tijdens landelijke conferenties. Die contacten zullen resulteren in steeds grotere overeenkomsten in hun werkwijzen. Zo vormt zich een institutioneel veld van gelijkgestemde en gelijkgezinde professionals. Pamela Tolbert en Lynne Zucker (1983) laten bijvoorbeeld zien hoe een hervorming van gemeentelijke diensten zich over Amerikaanse steden verspreidt. De eerste steden die aan het begin van de twintigste eeuw de door de federale overheid voorgestelde scheiding tussen politiek en bestuur implementeerden, deden dat vanuit rationele overwegingen. De scheiding vormde een antwoord op problemen van ambtelijke corruptie, inefficiëntie en politieke patronage. Dat andere steden, jaren daarna, de hervorming overnamen, kon echter niet door zulke omgevingsfactoren worden verklaard. Voor hen was de verandering een doel op zich, de scheiding van politiek en bestuur werd nu gezien als een professionele norm. Toen een groeiend aantal

6

Zoals DiMaggio en Powell aangeven, dienen de verschillende typen vooral een analytisch onderscheid; in de praktijk zullen ze zich vaak tegelijkertijd voordoen en op elkaar inwerken (1983, p. 150).


| 47

steden de hervorming had geadopteerd, werd dat gegeven op zichzelf een reden om de innovatie over te nemen. DiMaggio en Powell stellen ten slotte dat gelijkvormigheid ook de uitkomst kan zijn van kopieergedrag (‘mimetic isomorphism’, 1983, p. 151). De druk om voorbeelden, voorschriften en erkende procedures uit de institutionele omgeving te volgen, zou vooral bij onzekerheid over doelen en middelen groot zijn. Op zoek naar enig houvast kunnen organisaties andere organisaties gaan imiteren. Dat kan bewust of onbewust gebeuren. Als bestuurders door onzekerheid en omgevingsdynamiek niet kunnen beredeneren wat de consequenties van verschillende keuzes zijn, zullen ze een alternatieve logica moeten zoeken om hun handelen op te kunnen baseren. Niet de effectiviteit, maar de legitimiteit wordt dan de leidraad voor handelen. Vertaald naar de casus van de invoering van de Wmo, kan de meerduidigheid van het Wmo-gedachtegoed, samen met onzekerheid over de financiële gevolgen van de nieuwe gemeentelijke verantwoordelijkheid, bestuurders nopen tot het navolgen van voorbeelden uit de omgeving. In plaats van lokaal maatwerk na te streven, kunnen zij juist geijkte paden en centrale modellen implementeren.

3.5

De verbindende kracht van ideeën

De invoering van de Wmo als een verbindingsvraagstuk De combinatie van het werk van Streeck & Thelen over institutionele verandering door verbinding en het werk van DiMaggio & Powell over isomorfie maakt het mogelijk om de gemeentelijke uitwerking van de Wmo vanuit een institutioneel perspectief te kunnen duiden. De eerste twee auteurs laten zien dat gemeenten in de uitwerking van de Wmo op lokale tradities kunnen teruggrijpen. Dat kan ertoe leiden dat gemeenten in hun reactie op de Wmo van elkaar verschillen. De isomorfiethese leert dat gemeenten handelen in een institutioneel veld. Hun onderlinge wisselwerking en de (informele) sturing van bovenlokale organisaties (VNG, Ministerie van VWS) kan ervoor zorgen dat gemeenten in hun reactie op de Wmo in plaats van heterogeniteit in de loop van de tijd ook homogeniteit laten zien. Toch is de verklaringskracht van deze literatuur begrenst. Hoe in gemeenten een verbinding wordt gelegd tussen oude en nieuwe institutionele vormen en hoe zo’n verbinding eruit ziet, heb ik nog onvoldoende kunnen uitleggen. Zoals Barbara Czarniawska en Bernward Joerges (1996) betogen, is immers niet elke verbinding in elke situatie succesvol. Zij stellen verandering voor als een actief proces van adaptatie, waarbij aan een veranderopgave betekenis wordt gegeven en een potentiële dissonantie wordt beslecht: “adaptation is far from unconscious or passive: it activates the intended processes of the creation of meaning” (Czarniawska & Joerges 1996, p. 47). In zijn zoektocht naar een verklaring voor institutionele ver-

48 |

Hoofdstuk 3

andering presenteert John Campbell (2004) een soortgelijk argument. Hij betoogt dat het voor de doorwerking van een landelijk voorgestelde verandering cruciaal is dat lokale bestuurders een innovatie op een vertrouwde wijze vertalen en vervolgens vastknopen aan de arrangementen van beleid en bestuur die er al zijn. Als dat niet of onvoldoende gebeurt, zal een innovatie niet worden herkend en erkend: “Once decision makers have been convinced to adopt an innovation, they need actually to translate it into the local institutional context. Decision makers and others work hard to translate innovations into practise. Some innovations translate more easily than others. This is because existing institutional arrangements provide greater incentives and opportunities than others. The need to translate and fit innovations is one of the most important ways in which currently existing institutions mediate the process of institutional change.” (Campbell 2004, p. 180)

Het eigen maken of vertalen van een innovatievoorstel is zonder twijfel van toepassing op de casus van de gemeentelijke uitwerking van de Wmo. Zoals in paragraaf 2.5 is beschreven, biedt het gedachtegoed van deze wet een grote interpretatieruimte. Dat komt door het vergaande decentrale karakter van de wet, maar volgt ook uit de politieke ideologie van het communitarisme waar de wet op stoelt. Die ideologie kent verschillende stromingen en kan worden verenigd met zowel liberale als sociaaldemocratische visies op de verzorgingsstaat. Om een concrete uitwerking te geven aan de Wmo, naar beleidsprogramma’s, bestuurlijke arrangementen en een provisielogica, zijn daarom aanvullende en richtinggevende ideeën nodig. Dat vraagt van gemeenten extra inspanningen, zij kunnen de wet niet simpelweg implementeren. Tegelijkertijd biedt de interpretatieruimte in het Wmo-gedachtegoed ook mogelijkheden. Gemeenten kunnen de wet op zo’n manier vertalen, dat het niet vreemd en onbekend is, maar verwant blijft met bestaande tradities. Het ‘framen’ van verandering met behulp van ideeën De invulling van de ruimte voor interpretatie, die een situatie, regel of norm aan actoren biedt, wordt in de sociale wetenschappen ‘framing’ genoemd. Erving Goffman (1974) introduceerde het begrip om uit te leggen hoe individuen of groepen hun ambigue omgeving identificeren. Hij vergelijkt een frame met een fotolijst. Zoals een lijst de foto bijeen houdt en inkadert, zo biedt een frame mensen een ‘schemata of interpretation’ die het mogelijk maakt om gebeurtenissen te ordenen (1974, p. 7-21). Voorbeelden van het succesvol ‘framen’ van verzorgingsstaatverandering geeft Robert Cox (2001). In een studie naar de verandering van sociale zekerheid in Nederland, Denemarken en Duitsland laat hij zien hoe beleidsmakers en politici bestaande institutionele structuren ontvankelijk maken voor verandering door de schaduwzijde van huidige uitvoeringspraktijken voor het


| 49

voetlicht te brengen. In de eerste twee landen lukt het volgens hem beter om radicale verandering te realiseren doordat zij de huidige situatie zo weten uit te leggen, dat het een probleemsituatie wordt (‘the social construction of the need to reform’). Door de keerzijde van bestaande beleidsarrangementen en hun uitgangspunten voor het voetlicht te brengen, kunnen zij sceptici overtuigen van de noodzaak van verandering (zie ook Stiller 2010). Illustratief voor de casus van de hervorming van de sociale zekerheid in Nederland, is de uitspraak ‘Nederland is ziek’ van toenmalig premier Lubbers in 1990, aan de vooravond van grote hervormingen van de arbeidsongeschiktheidsverzekering.7 Naast het construeren van een probleemsituatie kan ‘framing’ ook de werking hebben van ‘conceptual stretching’, waarbij de betekenis van bestaande tradities wordt opgerekt om nieuwe maatschappelijke opgaven te beantwoorden (Cox 2004). Die werking illustreert Cox in een studie naar de Scandinavische verzorgingsstaat. De Scandinavische verzorgingsstaat staat al decennia lang model voor een ontwikkeld democratisch systeem met ruimhartige sociale voorzieningen. Evenals elders in Europa werd het stelsel echter vanaf de jaren negentig versoberd. Pensioenpremies en eigen bijdrage voor zorgvoorzieningen werden verhoogd en de duur van een werkloosheidsuitkering werd verkort. Cox concludeert dat de positieve beeldvorming van de Scandinavische verzorgingsstaat desondanks intact kan blijven omdat politici erin slagen om de basisprincipes van het stelsel (universaliteit, solidariteit en decommodificatie) een nieuwe, bredere betekenis te geven. Daardoor konden bestuurders zelfs radicale verandervoorstellen presenteren, zonder dat het als een breuk met het bestaande werd ervaren. In alle hiervoor beschreven voorbeelden van ‘framing’ trachten bestuurders hervormingsvoorstellen een vertrouwd karakter te geven, door een verbinding te leggen met bestaande tradities, en daar tegelijkertijd iets nieuws aan toe te voegen. Ideeën vervullen hierbij een cruciale rol, maar niet zoals de conventionele institutionele literatuur beschrijft. Zoals ik in paragraaf 3.2 uiteenzette worden ideeën daarin opgevat als het cognitief filter dat mensen veelal ongemerkt gebruiken om betekenis te geven aan nieuwe informatie (Berger & Luckmann 1967). De voorbeelden van ‘framing’ laten echter zien dat ideeën niet alleen helpen om institutionele routines uit te dragen en daarmee te verstevigen, ze kunnen die routines ook beïnvloeden. Recente studies die vanuit een ‘ideational perspective’ naar institutionele processen kijken hebben deze constatering uitgewerkt en gebruikt om processen van institutionele verandering te verklaren (zie bijv. Surel 2000; Blyth 2002; Lieberman 2002;

7

Een jaar later, in 1991, dringt CDA-fractieleider Brinkman aan op meer daadkracht van het kabinet em een snellere en meer ingrijpende hervorming van de sociale zekerheid. Doorbordurend op de uitspraak van Lubbers zegt Brinkman: ‘De patiënt ligt op de operatietafel. Terwijl de operatie loopt, doet zich een bloeding voor’ (De Volkskrant, 1998).

50 |

Hoofdstuk 3

Campbell 2004). Dat ideeën als een cognitief filter het handelen van mensen duurzaam structureren wordt hierin niet genegeerd, maar naar de achtergrond geplaatst en aangevuld met een tweede eigenschap. Ideeën worden tevens voorgesteld als de flexibele instrumenten waarmee mensen betekenis geven aan de veranderende wereld om hen heen en hun eigen positie daarin. Vivian Schmidt (2010), een van de leidende personen in het wetenschappelijke debat over de relatie tussen instituties en ideeën, stelt zich een simultaan proces voor. Terwijl ‘background ideational abilities’ mensen helpen om zichzelf staande te houden in geïnstitutionaliseerde werelden zoals een beroepsgroep, de politiek of het gezin, maken hun ‘foreground discursive abilities’ het tegelijkertijd mogelijk om kritisch over dergelijke instituties na te denken en hen aan te passen aan nieuwe realiteiten (Schmidt 2010, p. 4). In deze tweede betekenis zijn ideeën geen allesomvattende en gesloten systemen van opvattingen over de werkelijkheid, maar de flexibele instrumenten die mensen helpen om nieuwe situaties en (beleids)opgaven te verenigen met bestaande werkwijzen en structuren. Een analyse van de ideeën die mensen formuleren kan volgens Schmidt de analyse van institutionele verandering die Streeck & Thelen geven verrijken. Ze betoogt dat het van cruciale waarde is om te begrijpen “how sentient agents [...] come up with the ideas that lead to the ‘layering’, of one institution over another, the ‘reinterpretation’ of an institution, or the ‘conversion’ of agents to another institution.” (Schmidt 2010, p. 12). Béland (2007) presenteert zo’n gecombineerde analyse van instituties en ideeën. Hij beschrijft hoe het stelsel van sociale zekerheid in de Verenigde Staten via een proces van omvorming (‘conversion’), stapeling (‘layering’) en verwaarlozing (‘drift’) geleidelijk, maar fundamenteel verandert. De opeenvolgende hervormingen zijn volgens hem niet louter toe te schrijven aan voortschrijdend inzicht van economen, of de belangenstrijd tussen werkgevers en werknemers. Cruciaal is dat er op een nieuwe manier naar het bestaande verzekeringssysteem wordt gekeken. De introductie van een meer redistributief stelsel van sociale verzekeringen vlak voor de Tweede Wereldoorlog werd bijvoorbeeld mogelijk doordat de werkgever-werknemen relatie werd opgerekt: van de individuele kostwinner naar het gezin (2007, p. 24-26). Ideeën fungeren hier als het bindmiddel, dat helpt om een verbinding te smeden tussen ‘oude’ vanzelfsprekendheden en de nieuwe sociaaleconomische realiteit. Schmidt zelf (2002) geeft een soortgelijke analyse van de manier waarop een idee een verbinding legt en daarmee verandering helpt realiseren. Ze laat zien dat de neoliberale hervormingsplannen van de regering Thatcher uit de jaren tachtig vaste voet aan de grond konden krijgen doordat ze werden gekoppeld aan het idee van een kleine overheid, waarin het zelfbeschikkingsrecht van burgers centraal staat. De hervormingsplannen werden op die manier iets vertrouwds. In plaats van een ontmanteling van de verzorgingsstaat, werd de hervorming succesvol ‘geframed’ als een herontdekking van nationale


| 51

principes, die worden ingezet om nieuwe sociaaleconomische opgaven te kunnen beantwoorden (2002, p. 173-179). Generatieve mechanismen De hiervoor besproken studies laten zien dat ideeën meer dan belangen- of machtsposities kneedbaar zijn, en dat ze helpen bij het smeden van verbindingen tussen ‘oude’ instituties en ‘nieuwe’ realiteiten. Hieruit kan worden afgeleid dat marginale verschillen in de begrippen die lokale actoren hanteren om de Wmo uit te leggen, een cruciale functie kunnen hebben. Een herkenbare interpretatie van het Wmogedachtegoed kan er immers voor zorgen dat lokale instituties ontvankelijk worden voor de innovaties die op landelijk niveau worden beoogd. Ook hier ligt echter het gevaar op de loer van een verklaring van het type deus ex machina, waarin nieuwe exogene factoren (hier: ideeën) aan het verklaringsmodel worden toegevoegd om het onverklaarbare (hier: verandering) te verklaren (Gofas & Hay 2008, p. 10). In de definitie van een institutie die aan het begin van dit hoofdstuk is gegeven, zijn ideeën immers geen instrumenten die mensen doelbewust en op elk gewenst moment kunnen inzetten, maar vormen ze een inherent onderdeel van het institutionele kader van waaruit mensen handelen. Die verbintenis wordt sterker naarmate een beleidssector langer bestaat. Mensen maken impliciete afspraken met elkaar, over de manier waarop we naar dingen kijken. Zoals Mary Douglas (1986) beschrijft, bepaalt de institutionele context waarbinnen mensen handelen het type vragen dat wij over onszelf en de omgeving stellen, en zelfs het soort antwoorden dat we daarop formuleren. Ideeën over hoe de wereld ‘werkt’ zullen in de loop van de tijd nauwelijks nog te onderscheiden zijn van normen over hoe de wereld behoort te zijn: “Institutions systematically direct individual memory and channel our perceptions into forms compatible with the relations they authorize. [...] Any problems we try to think about are automatically transformed into their own organizational problems. The solutions they proffer only come from the limited range of the experience. If the institution is one that depends on participation, it will replay [...]: ‘More participation!’ If it is one that depends on authority, it will only replay: ‘More authority’. Institutions have the pathetic megalomania of the computer whose whole vision of the world is its own program.” (Douglas 1986, p. 92)

De inherente relatie tussen ideeën en instituties impliceert dat het voor een adequate verklaring van institutionele verandering niet volstaat om louter te onderzoeken welke ‘verbindende ideeën’ actoren formuleren. Het type verklaring dat ik hier tegenover stel, kan ik het beste illustreren aan de hand van een vooruitblik op de empirische analyse. Voor die analyse zijn drie gemeenten geselecteerd: Almere, Dordrecht en Enschede. De analyse van hun reactie op de Wmo laat zien dat zij

52 |

Hoofdstuk 3

het gedachtegoed van de wet op een verschillende wijze vertalen, naar een Wmofilosofie waarin respectievelijk zelfregie (Almere), ‘civil society’ (Dordrecht) en voorzorg (Enschede) een centrale plaats heeft. In de drie sets van ideeën zijn lokale tradities te herkennen, die tijdens de uitbouw van de centrale verzorgingsstaat op de achtergrond zijn geraakt. Door vertrouwde tradities op de wet te projecteren, kan het nieuwe Wmo-gedachtegoed lokaal worden herkend en erkend. Dat er vervolgens ook daadwerkelijk verandering tot stand komt, kan worden verklaard door de tweede eigenschap die de lokale ideeën overeenkomstig hebben. De ideeën over zelfregie, ‘civil society’ en voorzorg, zijn niet alleen vertrouwd; ze laten bestuurders en professionals ook op een nieuwe, kritische, manier naar hun bestaande routines kijken. Ze helpen de invoering van de Wmo te interpreteren als een bruikbaar hulpmiddel om de schaduwzijden van de bestaande verzorgingsstaatarrangementen te kunnen aanpakken. Op die manier wordt de weg vrijgemaakt voor verandering. Dit type argumentatie, waarin aannemelijk wordt gemaakt dat instituties ontvankelijk worden voor verandering, heet een generatief mechanisme. Mechanismen zijn analyses of ‘stukjes theorie’ die uitleggen welke logica er aan een sociaal proces ten grondslag ligt. Het bijvoegelijk naamwoord ‘generatief’ verwijst naar hun dwingende kracht: ze maken plausibel waarom een bepaalde context of ‘input’ (hier: de invoering van de Wmo) op lokaal niveau een bepaald soort handelen of ‘output’ onvermijdelijk maakt.

3.6

Een analysemodel en onderzoeksvragen

Een verkenning van landelijke en historische patronen In hoofdstuk 1 heb ik een algemene onderzoeksvraag geformuleerd over de gemeentelijke uitwerking van de Wmo, bestaande uit de beschrijvende vraag naar de veranderingen die gemeenten in hun uitwerking van de wet laten zien en de verklarende vraag over de mogelijkheid en de aard daarvan: Welke veranderingen van beleid, bestuur en provisie betreffende ondersteuning van mensen met beperkingen laat de gemeentelijke uitwerking van de Wmo zien en hoe kunnen de mogelijkheid en de aard van die veranderingen vanuit institutioneel perspectief worden verklaard? Op basis van de inzichten uit de institutionele literatuur over verzorgingsstaatshervorming en de rol die ideeën daarbij spelen, kan de algemene onderzoeksvraag worden uitgewerkt in vijf specifieke onderzoeksvragen die richting geven aan de empirische studie. De eerste vraag gaat over de veranderingen in de lokale organisa-


| 53

tie van ondersteuning van mensen met beperkingen en de variëteit die gemeenten daarin laten zien: 1. Welke landelijke patronen laat een verkenning van de gemeentelijke uitwerking van de Wmo zien, in termen van verandering van en variatie in beleid, bestuur en provisie betreffende ondersteuning van mensen met beperkingen? Een landelijke verkenning helpt patronen in de gemeentelijke uitwerking van de wet in kaart te brengen. Gemeenten kunnen het Wmo-gedachtegoed meer of minder doorwerking geven, en meer of minder heterogeniteit laten zien. Wat met een landelijke studie echter nog niet kan worden achterhaald, is hoe die veranderingen er exact uitzien en welke mechanismen de veranderingen genereren. Om dat inzichtelijk te maken is een dieptestudie uitgevoerd, in de gemeenten Almere, Dordrecht en Enschede. Het eerste onderdeel van de studie betreft een historische analyse naar de dynamiek van lokale verzorgingsstaatsarrangementen en hun onvermijdelijke mutaties. Uit de analyse kunnen veronderstellingen worden afgeleid over de wijze waarop de Wmo in de drie gemeenten wordt uitgewerkt. Voor dit onderdeel van de studie is de volgende deelvraag geformuleerd: 2. Welke institutionele dynamiek laat een analyse van lokale tradities op het gebied van zorg en welzijn in Almere, Dordrecht en Enschede zien en welke veronderstellingen kunnen daaruit worden afgeleid over de gemeentelijke reactie op de Wmo? Een intensieve analyse van de gemeentelijke uitwerking van de Wmo Om te analyseren hoe de drie gemeenten de Wmo uitwerken en hoe zij de verbindingen leggen die volgens de institutionele literatuur noodzakelijk zijn om verandering mogelijk te maken, heb ik de gemeentelijke uitwerking van de Wmo minutieus bestudeerd. Om de empirische studie te structureren is gebruik gemaakt van het ‘macro-micro-macro-model’ van de socioloog James Coleman (1986). Hij onderscheidt het macro of geaggregeerd niveau van de samenleving als geheel van het microniveau van de individuen of organisaties die daar onderdeel van uitmaken. Daarmee ontstaat een onderzoeksmodel bestaande uit drie transities, zie figuur 3.3: I II III

het model begint links bovenaan, met een maatschappelijke gebeurtenis die het denken van mensen beïnvloedt (de macro-microtransitie); de nieuwe ideeën die daaruit ontstaan genereren vervolgens een bepaald type handelen (de micro-microtransitie) en ten slotte; volgt uit het aangepaste gedrag van mensen een nieuwe maatschappelijke orde of structuur (de micro-macrotransitie).

54 |

Hoofdstuk 3

macro niveau

2. micro-micro transitie micro niveau

Figuur 3.3: het macro-micro-macromodel (naar Coleman 1986, p. 1322).

Coleman (1986, p. 1321-1323) illustreert de verklarende kracht van zijn onderzoeksmodel aan de hand van de beroemde these over de relatie tussen Protestantse ethiek en de geest van het kapitalisme van Max Weber. Het kapitalisme kon zich volgens Weber in de zestiende en zeventiende eeuw in West-Europa onder invloed van het protestantse geloof ontwikkelen tot de nieuwe moderne economische orde. Coleman laat de verklaringskracht van Weber zijn these zien met behulp van de volgende redenering: de protestantse ethiek genereert individuele normen en een levensstijl van onthouding, soberheid en ijver (transitie 1) die vervolgens een arbeidsethiek van spaarzaamheid genereert (transitie 2), waardoor de economische orde zich tot een kapitalistisch model ontwikkelt (transitie 3). Het ‘bootje’ van Coleman is bruikbaar om de mogelijke gemeentelijke reactie op de invoering van de Wmo inzichtelijk te maken. De stimulus oftewel ‘input’ is hier de aankondiging van de Wmo door de regering en de ‘output’ is de uitvoering van de Wmo in Nederlandse gemeenten. Daartussen vinden drie transities plaats, zie figuur 3.4; I

II

III

de macro-microtransitie betreft de vertaling van de wettekst en de Memorie van Toelichting op de Wmo naar een lokale Wmo-filosofie. Zo’n vertaling is nodig vanwege het decentrale karakter van de wet en het breed omschreven gedachtegoed dat aan de wet ten grondslag ligt; de micro-microtransitie gaat over de uitwerking van ideeën naar concrete werkvormen. Nadat de Wmo van een lokale vertaling is voorzien, staan gemeenten voor de opgave om bestaande structuren op zo’n manier te modelleren dat ze aansluiten bij die vertaling; de micro-macrotransitie heeft betrekking op de vraag hoe gemeenten de (nieuwe) werkvormen waarmee zij de Wmo uitvoeren in de omgeving verankeren.

| 55


Die vormen moeten werkbaar zijn, gegeven de behoeften van belanghebbenden, landelijke regelgeving en financiering. De manier waarop dat gebeurt, is bepalend voor de aard van de lokale Wmo-praktijken. invoering Wmo

uitvoering Wmo macro/ landelijk niveau

modelleren micro/ lokaal niveau

Figuur 3.4: de invoering van de Wmo onderverdeeld naar drie institutionele opgaven.

In de empirische studie is op zoek gegaan naar informatie over de drie transities. Iedere transitie vraagt om het aanbrengen van een verbinding, die een potentiële institutionele breuk kan beslechten. In dit hoofdstuk is de stelling uitgewerkt dat ideeën door hun fluïde karakter een cruciale rol kunnen vervullen bij het leggen van verbindingen. Welke rol ideeën precies spelen bij ieder van de drie opgaven zal ik analyseren aan de hand van de volgende onderzoeksvragen: 3. Hoe vertalen gemeenten het Wmo-gedachtegoed en welke functie vervullen ideeën daarbij? 4. Hoe modelleren gemeenten de bestaande institutionele structuur naar een lokale Wmofilosofie en welke functie vervullen ideeën daarbij? 5. Hoe verankeren gemeenten nieuw ontwikkelde werkvormen in de institutionele omgeving en welke functie vervullen ideeën daarbij? Om de veranderdoelstellingen van de regering doorwerking te geven, moeten allereerst het vernieuwende Wmo-gedachtegoed en bestaande verzorgingsstaatsideeën over de garantie van overheidszorg en claimbare rechten met elkaar worden verenigd. Als dat lukt, is er echter nog geen sprake van een transformatie van de ondersteuning van mensen met beperkingen. Bestaande institutionele structuren veranderen immers niet automatisch mee als bestuurders in beleidsnota’s een

56 |

Hoofdstuk 3

nieuwe zorgfilosofie over zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie opschrijven. Om ‘papier’ en ‘praktijk’ met elkaar in overeenstemming te brengen, zullen gemeenten de bestaande structuren zodanig moeten modelleren dat de nieuwe (lokale) Wmo-filosofie erin past. De meer of minder vernieuwende werkvormen die hierdoor ontstaan zullen tenslotte ook moeten worden verenigd met behoeften van cliënten, financiële mogelijkheden, wetgeving en andere randvoorwaardelijke kaders waarbinnen gemeenten de Wmo uitvoeren. Gebeurt dat niet, dan zijn de werkvormen niet werkbaar. Hoofdstuk 4 geeft een nadere toelichting op de onderzoeksopzet die is gekozen om de verschillende onderzoeksvragen te beantwoorden. Dit hoofdstuk sluit ik af met een samenvatting van de literatuurstudie naar de theoretische puzzel van institutionele verandering.

3.7

Tot besluit

Dit hoofdstuk begon met de constatering dat de institutionele literatuur lastig overweg kan met de empirische realiteit van verzorgingsstaatshervorming. Duurzaamheid van menselijk handelen vormt de basisgedachte van deze literatuur en dat staat op gespannen voet met de dynamiek die voor verandering nodig is. Het begrippenpaar ‘institutionele verandering’ is dus feitelijk een paradox. Een uitweg uit die paradox kan worden gevonden door het meerduidige karakter van (verzorgingsstaat)instituties te problematiseren. Maatschappelijke vraagstukken zijn vaak complex en ambigu en daardoor hebben de oplossingen die beleidsmakers ervoor bedenken naast bedoelde gevolgen ook onbedoelde gevolgen. De inspanningen om zulke gevolgen tegen te gaan, – en die weer nieuwe onbedoelde gevolgen oproepen, – genereren op den duur radicale veranderingen. Uit het werk van onder meer Streeck en Thelen (2005) kan worden afgeleid dat institutionele verandering mogelijk is door middel van verbindingen tussen oude vanzelfsprekendheden en nieuwe beleidsopgaven. Zij maken echter onvoldoende aannemelijk hoe zulke verbindingen worden gelegd en welke implicaties dat heeft voor de inhoudelijke aard van hervormingen. Een recente stroming binnen de institutionele literatuur probeert die vragen te beantwoorden door middel van een analyse van ideeën. Door hun fluïde karakter kunnen ideeën een verbinding leggen die zowel vertrouwd als vernieuwend is. De eerste eigenschap zorgt ervoor dat een nieuwe beleidsopgave of wet wordt herkend en erkend, de tweede eigenschap zorgt ervoor dat mensen op een nieuwe manier naar hun bestaande routines gaan kijken. Deze argumentatie impliceert dat er een relatie is tussen de mogelijkheid van verandering en de aard van verandering. Niet alle ideeën zijn immers in elke situatie succesvol: wat herkenbaar is, hangt af van de specifieke context en tradities. De gemeentelijke uitwerking van de Wmo vormt een informatieve casus om deze verwachting nader te onderzoeken. De breedte van het gedachtegoed


| 57

en de decentrale beleidsvrijheid voor gemeenten noodzaakt tot het formuleren van ideeën en geeft tegelijkertijd ruimte voor het formuleren van unieke ideeën, die een verbinding kunnen leggen tussen het nieuwe gedachtegoed van de wet en lokale tradities op het gebied van zorg en welzijn.

HOOFDSTUK 4


4.1

Inleiding

Dit hoofdstuk legt de verbinding tussen de literatuurstudie en de empirische studie naar de gemeentelijke uitwerking van de Wmo. In het vorige hoofdstuk is aannemelijk gemaakt dat institutionele verandering alleen mogelijk is als er een verbinding wordt gelegd tussen oude en nieuwe institutionele vormen en dat dit consequenties heeft voor de aard van verandering. Hier presenteer ik een onderzoeksopzet om die veronderstelling tegen het licht te houden en nader in te kleuren. Eerst wordt vergelijkend procesonderzoek aangewezen als de meest geëigende onderzoeksstrategie hiervoor en vervolgens laat ik zien hoe generatieve mechanismen kunnen worden opgespoord die verklaren waarom gemeenten de Wmo op een bepaalde wijze uitwerken. Ten slotte komen kort de overwegingen met betrekking tot dataverzameling en data-analyse aan bod.

4.2

Vergelijkend procesonderzoek

De meervoudige casestudie Zoals reeds opgemerkt is, heb ik de gemeentelijke uitwerking van de Wmo in zowel Almere, Dordrecht als Enschede bestudeerd. Zo’n meervoudige casestudie is een van de meest gebruikte onderzoeksstrategieën binnen de bestuurswetenschappen omdat het vergelijken mogelijk maakt (Hendriks 2007). Zo krijgt de informatie ‘in 2008 ontving 1,5% van de Nederlandse bevolking intramurale zorg’ pas betekenis door er gegevens over zorggebruik in eerdere jaren of in andere landen naast te leggen.1 Een internationale vergelijking leert bijvoorbeeld dat Nederland relatief

1

Intramurale zorg is zorg die gedurende een onafgebroken periode wordt geboden in een instelling, zoals een verzorgingshuis (zorg en huisvesting voor mensen die niet meer zelfstandig kunnen wonen) of een verpleeghuis (intensieve zorg en zware medische behandelingen).

60 |

Hoofdstuk 4

veel uitgeeft aan intramurale zorg en dat ouderenzorg minder vaak uit thuiszorg bestaat (Colombo e.a. 2001, p. 40; Jonker 2012, p. 341). Aan de keuze voor juist de gemeenten Almere, Dordrecht en Enschede als cases liggen verschillende overwegingen ten grondslag. Allereerst zijn de gemeenten enigszins vergelijkbaar qua grootte; ze behoren tot de categorie van vijfentwintig grootste Nederlandse gemeenten.2 Daarnaast vormt de aankondiging van de Wmo in deze gemeenten een stimulus voor verandering, wat hen informatieve casussen maakt om te achterhalen hoe verandering mogelijk is. De nieuwe decentrale verantwoordelijkheden worden ervaren als een kans om samenhangend beleid te formuleren dat aansluit op specifieke lokale vraagstukken. Daarmee zijn de drie gemeenten zeker niet uniek in Nederland, maar wel behoren ze tot een groep gemeenten die zich relatief vroegtijdig en actief bezighoudt met de invoering van de Wmo. Zoals in het vervolg van de studie zal worden beschreven, startten Almere, Dordrecht en Enschede reeds voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Wmo lokale innovatieprojecten en ook namen zij deel aan de pilotprojecten die het ministerie van VWS organiseerde (Kuperus e.a. 2008).3 Tegelijk met deze overeenkomsten, verschillen de gemeenten wat betreft ontstaansgeschiedenis, bevolkingssamenstelling en sociaaleconomische criteria (zie bijlage 3). De gemeenten kunnen worden aangemerkt als zogenaamde ‘maximum variation cases’ (Flyvbjerg 2006, p. 230-231). De lokale beleidsruimte die de Wmo biedt, zou kunnen worden gebruikt om, zoals de regering beoogt, lokaal beleid te formuleren dat is afgestemd op de lokale situatie en mogelijkheden. In hoeverre de gemeenten inderdaad een couleure locale aan de Wmo geven en de ondersteuning van mensen met beperkingen een meer gedifferentieerd karakter krijgt, kan worden bestudeerd in drie gemeentelijke studies. De belangrijkste overweging voor een vergelijking tussen juist de gemeenten Almere, Dordrecht en Enschede is echter niet van methodologische, maar van theoretische aard. Zoals in het vorige hoofdstuk is beschreven, leert de institutionele literatuur dat verandering per definitie een padafhankelijk karakter heeft. Verandervoorstellen kunnen immers alleen doorwerking vinden pogingen daartoe herkenbaar

2

3

De selectie van drie grote gemeenten past ook bij de trend van gemeentelijke opschaling die zich parallel aan de decentralisatie van beleidstaken voltrekt. In 1990 telde Nederland 673 gemeenten, in 2000 was dat aantal gedaald tot 537 en in 2013 zijn er nog 408 gemeenten over. In het regeerakkoord van de regering Rutte II wordt zelfs gepleit voor een opschaling van gemeenten tot minimaal 100.000 inwoners. Almere, Dordrecht en Enschede zijn gemeenten die tot de categorie van 100.000+ gemeenten behoren. Anderhalf jaar na de invoering van de Wmo maake staatssecretaris Bussemaker in een ‘Wmovoortgangsrapportage’ een onderscheid tussen gemeenten die de nieuwe taken voortvarend oppakken en gemeenten die “aan het begin van de vernieuwing staan”, “zoekende zijn” of de (invoering van de) Wmo (nog) opvatten als een “technische operatie” (TK 2007/2008, p. 3). In 2010 concludeerde het SCP dat er sprake is van tempoverschillen in de gemeentelijke uitwerking van de Wmo (Timmermans 2010, p. 291).


| 61

en aldus hanteerbaar zijn voor de mensen die ze moeten realiseren. Dit betekent niet dat een radicale herziening van een institutioneel stelsel als de verzorgingsstaat onmogelijk is, maar wel kan hieruit worden afgeleid dat institutionele tradities doorwerken tijdens de gemeentelijke uitwerking van de Wmo. Het theoretische argument dat de aard van verzorgingsstaatshervorming kan worden afgeleid uit institutionele tradities is gesterkt door eerste empirische observaties over de gemeentelijke uitwerking van de Wmo in de gemeenten. Met de gemeenten Almere en Dordrecht heb ik kennisgemaakt tijdens het eerste evaluatieonderzoek naar de gemeentelijke uitwerking van de Wmo door het SCP, waar ik tussen februari 2009 en maart 2010 als onderzoeker bij betrokken was.4 Voor de evaluatie is vragenlijstonderzoek uitgevoerd en zijn, in aanvulling daarop, de ontwikkelingen rond het Wmo-beleid in negen gemeenten wat intensiever gevolgd (zie bijlage 1). Tijdens de globale analyse van beleidsnota’s en interviews viel me op dat deze twee gemeenten naast overeenkomsten in de uitwerking van de wet ook duidelijke verschillende accenten leggen. Kenmerkend voor Almere is de nadruk op de zelfregie van het individu, terwijl er in de Dordtse beleidsnota’s meer aandacht is voor het potentieel van gemeenschapszorg of de ‘civil society’ (Van der Veer & Tuynman 2010a; Van der Veer & Van Houten 2010a). Een verkenning van beleidsnota’s van de gemeente Enschede deed vermoeden dat deze gemeente weer een ander accent aanbrengt, namelijk een accent op preventie. Procesonderzoek Om de verwachting over de relatie tussen de aard van de uitwerking van de Wmo en institutionele tradities te onderzoeken, heb ik de lokale tradities op het gebied van zorg en welzijn nader onderzocht. Daarnaast is de gemeentelijke uitwerking van de Wmo intensief bestudeerd. Dat gebeurde in de vorm van procesonderzoek, waarin de eigenschappen van een casus niet slechts op één moment maar gedurende een langere tijd worden bestudeerd. Op die manier worden aanpassingen en veranderingen zichtbaar. Een processtudie kan op twee manieren worden opgezet. Een onderzoeker kan achterhalen hoe een situatie die als belangwekkend wordt gezien (een organisatiefusie, een staatsgreep, een parlementair besluit) tot stand is gekomen, of hij kan vanaf een gekozen beginpunt analyseren hoe een situatie zich ontwikkelt. De eerste strategie wordt ook wel ‘backward looking’ genoemd, de tweede strategie ‘forward looking’ (Scharpf 1997, p. 25-26). De strategie van terugkijken dwingt de onderzoeker om een eenduidige procesuitkomst aan te

4

Het ministerie van VWS heeft het SCP gevraagd om evaluatieonderzoek naar de Wmo uit te voeren. De evaluatie wordt door de rijksoverheid gebruikt om invulling te geven aan de verantwoordelijkheid voor het systeem van de wet, – niet voor de uitvoering van de wet in afzonderlijke gemeenten (zie paragraaf 2.4).

62 |

Hoofdstuk 4

wijzen, om van daaruit de route te traceren die is afgelegd om die uitkomst te bereiken (‘process-tracing’, zie George & Bennett 2005, p. 205-232). In het vooraf benoemen van hetgeen verklaard moet worden, schuilt echter wel een gevaar: voorkennis maakt het onmogelijk om gebeurtenissen met een open blik te analyseren. Elke stap verder terug in het verleden is immers gekleurd door reeds opgedane kennis over de gebeurtenissen die daarop volgen. In zijn handleiding voor het uitvoeren van een processtudie noemt Andrew Pettigrew (1997) de strategie van ‘forward looking’ daarom het meest aantrekkelijk. Hij adviseert bovendien om een fusie, een besluitvormingsproces of de invoering van een wet in ‘real time’ te bestuderen. Op het moment dat ik mijn onderzoek naar de gemeentelijke uitwerking van de Wmo startte, waren gemeenten echter reeds verantwoordelijk voor de uitvoering van de Wmo. Een deel van de processtudie kon daarom alleen in retrospectief worden uitgevoerd, maar het grootste gedeelte kon ‘real time’ plaatsvinden. Ik wist bijvoorbeeld bij de start van het onderzoek dat Almere, Dordrecht en Enschede in hun beleidsstukken over de Wmo vernieuwende en verschillende doelen en voornemens presenteerden, maar in hoeverre die zouden standhouden was mij nog niet bekend. Het natuurlijke beginpunt van de processtudie is de aankondiging van het wetsvoorstel Wmo, in het voorjaar van 2004. Het eindpunt van de processtudie ligt in 2011. In dat jaar hadden alle drie gemeenten een tweede Wmo-beleidsplan opgesteld, of was de besluitvorming daarover gaande. Door de gemeentelijke uitwerking van de Wmo over een periode van een aantal jaren te bestuderen, worden mogelijke aanpassingen van beleid(sintenties) inzichtelijk. Het jaar 2011 is een betekenisvol eindpunt van de analyse vanwege de presentatie van een bestuursakkoord waarin nieuwe decentralisaties, op het gebied van AWBZ-taken, jeugdzorg en sociale activering werden voorgesteld (TK 2010/2011). Het akkoord kan worden gezien als een bevestiging van de beleidskoers die met de invoering van de Wmo is ingezet, maar plaatst gemeenten ook voor nieuwe opgaven, bijvoorbeeld in het verbinden van doelgroepen en beleidsterreinen. De uitvoering van de Wmo wordt immers onderdeel van een grotere decentrale sociale opgave. Om inzichtelijk te maken welke veranderingen zich in de zeven jaar tussen 2004 en 2011 in de gemeenten hebben voltrokken, is allereerst een chronologische reconstructie gemaakt van de opeenvolgende gebeurtenissen betreffende de uitwerking van de wet, zoals besluiten van de gemeenteraad, de installatie van een lokale Wmo-adviesraad en bijeenkomsten die de gemeente voor aanbieders en andere belanghebbenden organiseert. Tijdens die reconstructie heb ik nog geen duiding aan gebeurtenissen gegeven en ook is geen onderscheid gemaakt tussen gebeurtenissen waar veel of weinig informatie over beschikbaar was. Ook een voorval waar belanghebbenden weinig waarde aan hechten kan immers relevante informatie bevatten. De tijdslijn is vervolgens gereduceerd tot ‘events’ (Van de Ven 2007; Van de Ven & Poole 1995). Dat zijn gebeurtenissen die veelbetekenend zijn voor het


| 63

proces, omdat ze een bepaalde keuze vastleggen en daarmee richting geven aan toekomstige keuzes. Mogelijke alternatieve richtingen worden er door afgesneden, of lastiger bereikbaar gemaakt. Een voorbeeld van een ‘event’ tijdens de uitwerking van de Wmo is de keuze voor een zogenaamde behoedzame verandering. Gemeenteraadsleden in zowel Almere, Dordrecht en Enschede erkennen dat de invoering van de Wmo kansen biedt om tot waardevolle innovatie te komen, maar zij benadrukken ook dat cliënten zo min mogelijk last zouden moeten hebben van de wetswijziging.5 Met dat uitgangspunt wordt de ruimte voor spoedige, grootschalige reorganisatie aanzienlijk verkleind. Het stuurt aan op verandering langs de weg van kleine, stapsgewijze aanpassingen.

4.3

Generatieve mechanismen

Openen van een ‘black box’ Voor de analyse van de bevindingen uit de drie processtudies kunnen verschillende strategieën worden gebruikt, die meer kwalitatief of meer kwantitatief van karakter zijn (Langley 1999). Ik heb er voor gekozen om in de data op zoek te gaan naar generatieve mechanismen die de waargenomen veranderingen helpen verklaren. Binnen de sociale wetenschappen geniet zo’n zoektocht momenteel een grote populariteit (zie voor een overzicht Gerring 2008; Mahoney 2001). Het vormt een alternatief voor analyses waarin naar de (statistische) relatie tussen een variabele x en een variabele y wordt gezocht. Op die manier kunnen uitspraken worden gedaan over samenhang en zelfs over causaliteit, maar hoe, volgens welke logica een sociaal proces zich voltrekt, kan niet worden uitgelegd. Peter Hedström en Richard Swedberg (1996, p. 287) spreken daarom van een ‘black box explanation’: wat er tussen twee variabelen in gebeurt, is een blinde vlek (zie ook Bunge 1997, p. 421). Op zichzelf is dat niet problematisch. Om bijvoorbeeld theoretische veronderstellingen over de invloed van de politieke samenstelling van de gemeenteraad op de inhoud van lokaal Wmo-beleid te toetsen, is het toereikend om meetbare variabelen te onderscheiden en hun onderlinge relatie in kaart te brengen. Op eenzelfde wijze kunnen veronderstellingen over de invloed van gemeentegrootte op de snelheid van implementatie van nieuwe beleidsregels worden onderzocht. Over de casus van de gemeentelijke uitwerking van de Wmo heb ik echter de vraag gesteld hoe verzorgingsstaatsverandering zich op lokaal niveau voltrekt en welke functie ideeën daarbij vervullen. In hoofdstuk 2 is uiteengezet dat de regering met de wet “historisch gegroeide vanzelfsprekendheden in zorg en ondersteuning”

5

In de paragrafen 7.3 en 8.3 zal ik deze analyse verder uitwerken en onderbouwen.

64 |

Hoofdstuk 4

ter discussie probeert te stellen (TK 2003/2004, p. 7). Mensen die als gevolg van ouderdom of een handicap beperkingen ondervinden in hun dagelijks functioneren kunnen de ondersteuning die ze nodig hebben vaak ook zelf organiseren, met hulp van hun naasten en vrijwilligers, zo is de gedachte. In hoofdstuk 3 heb ik vervolgens aan de hand van de institutionele literatuur betoogd dat het realiseren van zo’n paradigmawisseling alleen mogelijk is door een verbinding te leggen tussen oude vanzelfsprekendheden en nieuwe beleidsopgaven en dat ideeën daarbij een cruciale rol vervullen. Om deze theoretische stelling tegen het licht te houden en nader in te kleuren is kennis nodig over het proces van de gemeentelijke uitwerking van de Wmo. Ik moet in feite in de ‘black box’ op zoek naar de dwingende logica die ervoor zorgt dat mensen ontvankelijk worden voor het vernieuwende Wmogedachtegoed en hun handelen aanpassen. Zo’n logica wordt ook wel aangeduid als een generatief mechanisme (zie bijv. Mayntz 2004; Hedström & Swedberg 1998). Een mechanisme is een ‘stukje theorie’ dat aannemelijk maakt dat een bepaalde stimulus een bepaald soort handelen genereert (Stinchcombe 1991, p. 367). Een veelgebruikte metafoor om de werking van een mechanisme te illustreren is de motor in een auto. Als de bestuurder gas geeft (de stimulus), vindt er in de motor een proces plaats dat ervoor zorgt dat een auto in beweging komt (het gevolg), zie figuur 4.1. Het samenspel tussen de moeren en bouten, oftewel de “nuts and bolts, cogs and wheels” in de motor genereert beweging (Elster 1989, p. 3).

stimulus

gevolg mechanisme 2

Figuur 4.1: tekening van een mechanismeverklaring (naar Hedström & Swedberg 1996, p. 288).

Een van de meest bekende mechanismen uit de sociale wetenschappen is de ‘selffulfulling prophecy’: de zichzelf waarmakende verwachting. De dwingende werking ervan wordt door Merton (1968) geïllustreerd aan de hand van het voorbeeld van het gerucht dat een bank in financiële problemen verkeert (de stimulus). Door dat gerucht zullen sommige klanten hun tegoeden opnemen, uit angst voor een faillissement en verlies van hun spaartegoeden. Met dat gedrag geven zij een signaal af dat er iets mis is met de bank, wat bij andere klanten de onrust over de toekomst


| 65

van de bank en de veiligheid van hun spaartegoeden vergroot. Dit veroorzaakt vervolgens dat nog meer mensen hun tegoeden bij de bank weghalen, wat het vertrouwen in de bank nog verder doet slinken, totdat de bank daadwerkelijk failliet gaat (het gevolg). Het faillissement is dan het resultaat van de interpretatie die mensen aan een situatie geven en niet van de feitelijke situatie. Zelfs een aanvankelijk ‘gezonde’ bank kan failliet gaan door de dwingende kracht van de veronderstellingen die mensen erop nahouden. De gemeentelijke uitwerking van de Wmo als een reductie van dissonantie Om te analyseren hoe de drie gemeenten de Wmo uitwerken en hoe zij de verbindingen leggen die volgens de institutionele literatuur noodzakelijk zijn om verandering mogelijk te maken, heb ik de gemeentelijke uitwerking van de Wmo onderverdeeld naar drie institutionele opgaven (zie paragraaf 3.6). Gemeenten staan voor de opgave het Wmo-gedachtegoed te vertalen (1), zij moeten een lokale Wmofilosofie vervolgens uitwerken naar concrete Wmo-werkvormen (2) en deze ten slotte verankeren in de omgeving, zodat er werkbare Wmo-praktijken ontstaan (3). Elk van deze opgaven impliceert een potentiële institutionele spanning, namelijk tussen het vernieuwende Wmo-gedachtegoed en bestaande verzorgingsstaatsideeën, tussen een ‘papieren’ Wmo-filosofie en de bestaande organsiatiestructuren en tussen de lokale uitvoeringspraktijk en de (juridische, normatieve, financiële) omgeving waarin gemeenten functioneren. In de psychologie worden zulke spanningen dissonanties genoemd en wordt verondersteld dat mensen van nature geneigd zijn tot een reductie ervan. Leon Festinger (1985 [1957]) laat zien dat mensen zich ongemakkelijk voelen als ze nieuwe kennis vergaren die niet aansluit bij hun bestaande kennis en vervolgens een van de twee zullen proberen aan te passen. Hij illustreert dit mechanisme van dissonantiereductie met het voorbeeld van de roker die in de krant leest dat roken slecht is voor zijn gezondheid. Om de dissonantie die hierdoor ontstaat te reduceren, kan hij proberen om met roken te stoppen, of hij kan de informatie over de gezondheidsrisico’s ervan negeren. Lukt dat niet, dan blijft de dissonantie bestaan. Vaak onbewust zullen mensen in zo’n geval proberen om nieuwe cognitieve elementen toe te voegen. De roker kan zich bijvoorbeeld laten informeren over het risico om slachtoffer van een verkeersongeval te worden. In vergelijking daarmee worden de gezondheidsrisico’s van roken relatief en kunnen bestaand gedrag en nieuwe kennis naast elkaar bestaan (1985 [1957], p. 1-24). In een eerdere studie onderbouwt Festinger het mechanisme van dissonantiereductie met de casus van een sekte die de ondergang van de wereld voorspelt en zich daar in alle overtuiging op voorbereidt (Festinger, Riecken & Schachte 1956). Hoewel kon worden verwacht dat het niet uitkomen van de voorspelling een grote geestelijke verwarring bij de sekteleden veroorzaakt, blijven zij kalm. Ze leggen het uitblijven van de voorspelde

66 |

Hoofdstuk 4

rampspoed uit als het resultaat van hun verwoede pogingen om de goden op andere gedachten te brengen, door ’s nachts te waken en te bidden. Door het toevoegen van deze redenering over hun eigen rol bij het voorkomen van rampspoed wordt de potentiële dissonantie tussen hun overtuiging en de feitelijke situatie gereduceerd. Om te kunnen begrijpen welke veranderingen zich na de invoering van de Wmo voltrekken en welke verbindende rol ideeën daarbij spelen, heb ik de uitwerking van de wet voorgesteld als een reeks van drie potentiële dissonanties, zie figuur 4.2. De potentiële dissonantie tussen het vernieuwende Wmo-gedachtegoed en bestaande verzorgingsstaatsideeën betreffende overheidszorg en claimbare rechten kan bijvoorbeeld worden beslecht door het gedachtegoed te veronachtzamen, als onbekend en ongewenst. In dat geval zal het nadrukkelijke appel aan de eigen verantwoordelijkheid van burgers uit de Wmo minimale doorwerking vinden. In het vorige hoofdstuk werd echter beschreven dat er ook andere reacties op de wet denkbaar zijn. De Wmo kan ook een zoeklicht werpen op de schaduwzijden van statelijke en collectieve zorgarrangementen, waardoor er ruimte ontstaat voor nieuwe ideeën over zelfredzaamheid en participatie. Ook de andere twee dissonanties kunnen op verschillende manieren worden geslecht, met meer of minder verandering tot gevolg.

invoering Wmo

uitvoering Wmo

reductie dissonantie Wmo-gedachtegoed en bestaande ideeën over zorg en welzijn

reductie dissonantie lokaal ontwikkelde Wmo-werkvormen en institutionele omgeving

reductie dissonantie nieuwe Wmo-filosofie en institutionele structuren

Figuur 4.2: drie opgaven tot dissonantiereductie tijdens de gemeentelijke uitwerking van de Wmo.


4.4

| 67

De opzet van het onderzoek

Dataverzameling en -analyse6 De onderzoeker die mechanismen wil blootleggen staat voor een lastige opgave. Zoals de wetenschapsfilosoof Roy Bhaskar samenvat, kunnen mechanismen “only be known, not shown” (2008 [1975], p. 210). Voor een steekhoudende redenering over hun werking is een empirische onderbouwing echter wel noodzakelijk. Om opnieuw de metafoor van de auto te gebruiken: inzicht in de wijze waarop de motor beweging genereert, vraagt om informatie over de onderdelen waaruit de motor is opgebouwd en de wijze waarop zij op elkaar inwerken (Weber 2006, p. 121). De opzet van drie gemeentelijke processtudies maakt het mogelijk om zulke informatie te verkrijgen. Het kleinschalige karakter van deze deelstudies maakt het mogelijk om tot in detail te analyseren onder welke condities de gemeentelijke uitwerking van de Wmo plaatsvindt en hoe die condities van invloed zijn op het type veranderingen dat zich op lokaal niveau voltrekt. Daarnaast is het echter ook waardevol om een beeld te vormen van de casus van de invoering van de Wmo in Nederland als geheel. Zo geeft een landelijke verkenning van de uitwerking van de Wmo inzicht in het type keuzes betreffende beleid, bestuur en provisies en de mate waarin gemeenten daarin van elkaar verschillen. Een landelijke verkenning zorgt bovendien voor een beter begrip van de bestuurlijke, politieke en maatschappelijke omgeving waarbinnen gemeenten uitwerking aan de nieuwe wet geven. Dat begrip komt van pas tijdens het afnemen van diepte-interviews en bij het analyseren van gemeentelijke (beleids)documenten. Ik heb daarom het intensieve en kleinschalige onderzoek in de drie gemeenten vooraf laten gaan door extensief onderzoek naar de algemene patronen in de gemeentelijke uitwerking van de Wmo (Schuyt 1986, p. 111-114). Voor de landelijke verkenning is voornamelijk gebruik gemaakt van gegevens die verzameld zijn door andere onderzoekers (secundaire data-analyse), maar tijdens de intensieve studie heb ik zelf data verzameld. In elk van de drie casusonderzoeken zijn zowel documenten geanalyseerd als interviews afgenomen. Zo’n combinatie van onderzoeksmethoden wordt ook wel methodische triangulatie genoemd (Yin 2003, p. 97-99). Om uit de verkregen data vervolgens mechanismen af te kunnen leiden, werden verschillende strategieën gebruikt. Initiële gedachten over de werking van mechanismen heb ik opgeschreven, vergeleken met relevante institutionele literatuur en vervolgens verfijnd (de ‘narrative strategy’). Ter ondersteuning

6

Dit hoofdstuk bespreekt de overwegingen ten aanzien van de keuzes met betrekking tot dataverzameling en data-analyse. Een nadere toelichting op die keuzes is te vinden in de bijlagen 1 en 2.

68 |

Hoofdstuk 4

daarvan zijn de casusbevindingen ook samengevat in een procestekening (de ‘visual mapping strategy’, zie Langley 1999). De drie tekeningen zijn te vinden in bijlage 4. Betrouwbaarheid, validiteit en generaliseerbaarheid Om het wetenschappelijke karakter van een studie te beoordelen, worden dikwijls drie vragen gesteld: zijn de uitkomsten betrouwbaar, is de onderzoeksopzet valide en zijn de bevindingen generaliseerbaar? Bij de beoordeling van de betrouwbaarheid van een onderzoek gaat het om de vraag of dezelfde informatie wordt verkregen als het onderzoek opnieuw wordt uitgevoerd, volgens hetzelfde stramien maar op een ander moment en door een andere onderzoeker. Voor een casestudie die is opgezet vanuit de doelstelling om een fenomeen van binnenuit te onderzoeken, is dit een moeilijk na te streven kwaliteitsaspect. De casus is immers onlosmakelijk verbonden met de context waarin het onderzoek wordt uitgevoerd en die context is uniek en veranderlijk. In een casestudieopzet wordt betrouwbaarheid dan ook niet ontleend aan standaardisering van instrumenten (naar het ideaal van een laboratoriumopzet), maar aan vergelijking tussen casussen en documentatie van het onderzoeksproces. Dit maakt het voor andere onderzoekers eenvoudiger om uit casestudieresultaten de situatiespecifieke kenmerken te onderscheiden van algemene patronen (Yin 2003, p. 101-105; Eisenhardt 1991, p. 621). Bij de beoordeling van de validiteit van een onderzoek gaat het om de geldigheid van onderzoeksbevindingen. Kleinschalig casestudieonderzoek bezit de potentie om goed te scoren op dit criterium, er is immers veel gelegenheid om bevindingen te verifiëren en om er nuance in aan te brengen. De geldigheid van de gebruikte gegevens komt vooral in het geding als informanten gebeurtenissen uit het verleden niet (meer) helder voor de geest kunnen halen (Weiss 1995, p. 147150). Om dat zoveel mogelijk te voorkomen is tijdens de interviews naar concrete gebeurtenissen gevraagd, om subjectieve aannames, die niet op feitelijkheden zijn gebaseerd, te vermijden. Per gemeente zijn bovendien interviews afgenomen met vertegenwoordigers van verschillende groepen Wmo-belanghebbenden, die de invoering van de wet vanuit verschillende gezichtspunten hebben meegemaakt. Daarbij is doelbewust gezocht naar informatie die gegevens uit eerdere interviews en bestudeerde documenten kan bevestigen, dan wel weerleggen. Alle geschreven en gesproken verhalen over de gemeentelijke uitwerking van de Wmo, inclusief persoonlijke ervaringen en blinde vlekken, heb ik vervolgens geïntegreerd in een casestudieverslag (Rubin & Rubin 1995, p. 69, 196-225). Het verslag is per e-mail naar alle geïnterviewden gestuurd met het verzoek om mij over feitelijke onjuistheden of leemten te informeren. Op basis van drie casestudies kunnen uiteraard geen algemene uitspraken worden gedaan over de invoering van de Wmo, in de Nederlandse gemeente. Ik heb immers onderzoek gedaan in slechts drie gemeenten, die allemaal een relatief


| 69

groot aantal inwoners hebben. De resultaten zijn daarom niet generaliseerbaar naar de gehele populatie van Nederlandse gemeenten (statistische generalisatie), maar zij kunnen worden gebruikt om uitspraken te doen over het fenomeen van institutionele verandering (analytische generalisatie, naar Yin 2003, p. 38-39). Ik heb dat fenomeen minutieus onderzocht en kan op basis daarvan iets leren over de condities waaronder verandering plaatsvindt, alsmede de mechanismen die ervoor zorgen dat verandering volgens een bepaald patroon verloopt. Door gemeenten met diverse institutionele tradities te selecteren kunnen bovendien uitspraken worden gedaan over de wijze waarop zulke tradities van invloed zijn op de aard van verzorgingsstaatshervorming.

4.5

Tot besluit

In dit hoofdstuk heb ik de bouwstenen verzameld voor een empirische studie die inzicht geeft in de mogelijkheid en de aard van verzorgingsstaatshervorming betreffende ondersteuning van mensen met beperkingen. De eerste bouwsteen is een landelijke verkenning van de veranderingen die zich na de aankondiging van de wet in gemeenten voltrekken. Zoals in hoofdstuk 5 zal worden beschreven, laat die verkenning veranderingen in beleidsprogramma’s, bestuurlijke afspraken en voorzieningenarrangementen zien. Om te kunnen achterhalen hoe diepgaand de waargenomen veranderingen zijn, hoe ze er precies uitzien en hoe ze tot stand komen, heb ik de uitwerking van de Wmo vervolgens in drie gemeenten intensief bestudeerd. De resultaten daarvan staan in de hoofdstukken 6 tot en met 8 beschreven.

HOOFDSTUK 5


5.1

Inleiding

Voor de bestudering van de gemeentelijke uitwerking van de Wmo is een gecombineerde onderzoeksbenadering gehanteerd. Voorafgaand aan een intensieve studie in drie afzonderlijke gemeenten, zijn eerst landelijke patronen in kaart gebracht. Een landelijke verkenning is waardevol om het institutionele veld en het beleidsidioom te leren kennen. Daarnaast ben ik op zoek gegaan naar de verandering en de variëteit die gemeenten laten zien in de lokale organisatie van ondersteuning van mensen met beperkingen. Vormt de invoering van de wet vooral een voortzetting van of een breuk met bestaande arrangementen van zorg en welzijn? Laten gemeenten vooral heterogeniteit of homogeniteit zien in de uitwerking van de wet? De belangrijkste databron, die is gebruikt om deze twee vragen te beantwoorden, is de Evaluatie van de Wmo 2007-2009 die is uitgevoerd door het SCP (De Klerk, Gilsing & Timmermans 2010a). De evaluatie biedt inzicht in de uitvoering van de wet. Om inzicht te verkrijgen in het invoeringsproces zijn daarnaast enkele oriënterende expertinterviews afgenomen en heb ik me laten informeren door mediaberichten over de invoering van de Wmo.1 Na een schets van de gemeentelijke reactie op de Wmo en een inventarisatie van lokale beleidsprogramma’s, bestuurlijke arrangementen en Wmo-provisie, kom ik tot de conclusie dat gemeenten op diverse aspecten van de wet nieuwe activiteiten ondernemen. Wat echter niet uit de landelijke verkenning kan worden afgeleid, is in hoeverre deze activiteiten daadwerkelijk het karakter aannemen van een paradigmawisseling, zoals de regering met de invoering van de Wmo beoogt. Dit hangt samen met het feit dat een landelijke verkenning beperkt zicht biedt op de unieke lokale vertaling die gemeenten aan de Wmo kunnen geven.

1

Bijlage 1 geeft een nadere toelichting op de verschillende onderdelen van de extensieve studie van de invoering van de Wmo.

72 |

5.2

Hoofdstuk 5

De landing van de Wmo in gemeenten

De aankondiging van de Wmo: kansen en onzekerheid Op 23 april 2004 ontvangt de Tweede Kamer van het Ministerie van VWS een brief met daarin de aankondiging van de Wmo. De aankondiging volgt op een reeks van beleidsnota’s en adviesrapporten waarin een verdere decentralisatie van sociaal beleid in het algemeen, en AWBZ-functies in het bijzonder, wordt bepleit (zie bijv. RMO 2003; RVZ 2002). Niettemin wordt de aankondiging van de Wmo in gemeenten ervaren als een momentum om veranderingen te realiseren. De VNG noemt de invoering van de wet “één van de grootste operaties op zorgen welzijnsterrein die in de afgelopen twintig jaar hebben plaatsgevonden.”2 Gemeenten melden zich vervolgens massaal aan voor vijfentwintig ‘proeftuinen’ van het Ministerie van VWS. 140 gemeenten hebben belangstelling om met financiën en ondersteuning van het ministerie complexe concepten uit de Wmo verder uit te werken, zoals de gemeentelijke regierol en de horizontale verantwoording (Staatscourant 2005, p. 5).3 Naast ambtelijke aandacht krijgt de Wmo ook relatief veel politieke aandacht, zo zeggen de griffiers van gemeenteraden (Gilsing 2010, p. 54-55). In 2008, een jaar na de inwerkingtreding van de wet, krijgt de Wmo in ruim driekwart van de gemeenten ten minste evenveel aandacht van de gemeenteraad als het veiligheidsbeleid, het parkeerbeleid, het onderwijsbeleid en de uitvoering van de WWB. In ongeveer de helft van deze gemeenten krijgt de Wmo zelfs meer aandacht dan de andere genoemde beleidsterreinen. Van de gemeenteraadsleden, wethouders en ambtenaren is bovendien 94% van mening dat de Wmo aan gemeenten en hun lokale partners kansen biedt om tot samenhangende maatschappelijke ondersteuning te komen (Van Houten & Gilsing 2010, p. 175). Een wethouder vertelt: “Wat er veranderd is, is dat je nu bij de gemeente terecht kunt, zelfs moet. Dus als gemeentelijke organisatie moet je daarop ingespeeld raken. Ten aanzien van wonen, ten aanzien van ruimtelijke ordening, ten aanzien van parkeren, noem maar op. Voor de meest uiteenlopende dingen heb je nu ook de directe verantwoordelijkheid en de regie. Terwijl je vroeger over die hele zorg niet ging. Dat ging buiten je om. […] De Wvg lag er al bij, maar met huishoudelijke verzorging bemoeide je je nooit. Nu wel.” (Gilsing e.a. 2010, p. 49-50)

Tegelijkertijd met de interpretatie van de invoering van de Wmo als een kans tot verandering, ervaren veel gemeenten onzekerheid over het invoeringstraject (Van Tilburg 2006; Oltshoorn 2006). De datum van inwerkingtreding van de wet wordt

2 3

Aankondiging regionale vervolgbijeenkomsten Wmo van de VNG, november 2004. URL: invoeringwmo.nl > Over de Wmo › Pilots Wmo.


| 73

tot twee keer toe uitgesteld en toen de definitieve wettekst in juni 2006 in het Staatsblad werd gepubliceerd, hadden gemeenten nog een half jaar om (aanvullende) voorbereidingen te treffen voor de inwerkingtreding van de wet (1 januari 2007). Daarnaast is de toekenning van Wmo-gelden aan gemeenten voortdurend aan verandering onderhevig en resulteren verschillende aanpassingen van de Wmo en aangrenzende wetgeving, met name de AWBZ, in de jaren na de inwerkingtreding van de wet tot nieuwe onzekerheid over aantallen cliënten, ondersteuningsbehoeften en toegekende budgetten (Van der Veer, Schalk & Gilsing 2011, p. 268269). De ervaring van onzekerheid over het invoeringstraject is niet uniek voor de Wmo. Bij veel decentralisaties ondervinden gemeenten onzekerheid over de financiële kaders van uitvoering van wetgeving en dat wordt over het algemeen als een ruimtebeperkende factor ervaren (Boogers e.a. 2008, p. 17, 25-26). Bijzonder aan de invoering van de Wmo is dat onzekerheid over wetgeving en financiën samengaat met een grote inhoudelijke en juridische onzekerheid, met name over de inhoud en de reikwijdte van het compensatiebeginsel (Vermaat 2006). De toepassing van het beginsel vraagt om een ingewikkelde afweging te maken tussen draaglast (de ‘last’ van de beperkingen) en de (potentiële) draagkracht van een Wmo-vrager en zijn omgeving (De Klerk 2004, p. 14-15). Gemeenten zijn in afwachting van jurisprudentie die de marges voor het maken van die afweging aangeven. Net als gemeentelijke actoren ervaren ook veel medewerkers van uitvoerende en cliëntenorganisaties de invoering van de Wmo als een betekenisvolle gebeurtenis, oftewel een ‘window of opportunity’ (Kingdon 1995).4 Respectievelijk 83% en 74% van deze twee groepen actoren is het eens met de stelling dat de Wmo gemeenten en hun partners kansen biedt om tot samenhangende maatschappelijke ondersteuning te komen (Van Houten & Gilsing 2010, p. 175). Meer dan gemeenten zijn zij echter ambivalent in hun verwachting over de gevolgen die de wet voor de eigen organisatie heeft. Voor bijvoorbeeld een aanbieder van huishoudelijke hulp kan de verplichting tot aanbesteding uit de Wmo nieuwe opdrachten opleveren. Gemeenten zijn namelijk verplicht meer dan één aanbieder te contracteren en cliënten daaruit een vrije keuze te laten maken. Maar de kans vormt tegelijkertijd een risico. Nieuwe aanbieders kunnen zich aandienen en een bedreiging voor de marktpositie van een organisatie vormen (Rood & Rijnkels 2007). Voor cliëntenorganisaties, op hun beurt, is de politieke aandacht voor de doelgroepen die zij representeren begerenswaardig. Tegelijkertijd zijn er twijfels over de gevolgen van de wet voor

4

Met het begrip ‘uitvoerende organisaties’ doel ik op aanbieders van ondersteuning uit de sectoren wonen, welzijn en zorg en ‘cliëntenorganisaties’ betreffende de vertegenwoordiging van de (belangen van de) doelgroepen ouderen en gehandicapten. Ik volg daarmee de terminologie als gebruikt in de rapportage van het actorenonderzoek in de evaluatie van de Wmo door het SCP (Houten, Schalk & Tuynman 2010, p. 115).

74 |

Hoofdstuk 5

de positie van cliënten: wordt deze door de invoering van het compensatiebeginsel verbeterd of verslechterd? De onduidelijkheid over de consequenties van de wet zou kunnen verklaren waarom het verzet van landelijke koepelorganisaties tijdens de parlementaire behandeling van de Wmo beperkt was. Weliswaar formuleerden zij commentaar op de Wmo, maar tot grootschalig protest komt het niet (Tonkens 2011, p. 56). Geleidelijke hervorming Een strategie waarmee gemeenten de ervaren onzekerheid over de gevolgen van de invoering van de Wmo hanteerbaar proberen te maken, is het vooruitschuiven van grootse verandering. Veel gemeenten maken gebruik van een overgangsregeling, die het mogelijk maakt om meer tijd te nemen voor de her-indicatieprodecures. De regeling legt vast dat mensen, die op het moment dat de Wmo in werking treedt een AWBZ-indicatie voor huishoudelijke verzorging hadden, deze op grond van de AWBZ nog maximaal een jaar behouden. In dat jaar hopen gemeenten meer duidelijkheid te krijgen over de (financiële) consequenties van de nieuwe wettelijke taken (Plas, Noordhuizen & Van Vree 2008, p. 14). Over grote veranderingen wordt al wel nagedacht, maar dat gebeurt vooral in proefprojecten waar gemeenten zich bij aansluiten, of die ze zelf starten. Gemeenten willen eerst de nieuwe wettelijke verplichtingen (aanbesteding en indicatie huishoudelijk hulp, opstellen Wmoverordening) in de bestaande uitvoeringspraktijk implementeren. Een wethouder legt uit waarom beleidsverandering in het jaar van de inwerkingtreding van de Wmo nog niet op de agenda staat: “Als je alle energie nodig hebt om na te denken over hoe je die nieuwe taak wilt inbedden in het bestaande en het vervolgens organiseert, dus je bestek maken […] en [de aanbesteding] regelen, dan zit je energie nog even niet in de vraag hoe je ervoor kunt zorgen dat in de wijken de sociale kracht sterker wordt. […] Je moet eerst zorgen dat die mensen hun rechten kunnen doen gelden op het moment dat de verantwoordelijkheid van het rijk naar de gemeente gaat. Dat je dat georganiseerd hebt.” (Gilsing e.a. 2010, p. 51)

In hun keuze om eerst de nieuwe wettelijke verplichtingen te implementeren, baseren gemeenten zich op de ‘strategische beslissing’ die de VNG hen voorstelt, tussen de keuze voor enerzijds een ‘smalle’ of ‘beleidsarme’ en anderzijds een ‘brede’ of ‘beleidsrijke’ invoering van de Wmo. In het eerste geval wordt (aanvankelijk) veel bij het oude gelaten en alleen het (hoogst) noodzakelijke geregeld; in het tweede geval herijkt een gemeente haar bestaand beleid met betrekking tot de negen prestatievelden van de Wmo (Quist & De la Brethonière 2006, p. 6). Waar eind 2005 nog 58% van de gemeenten een ‘smalle’ invoering van de wet voorstelt, geeft


| 75

eind 2006, vlak voor de inwerkingtreding van de wet, 77% van de gemeenten aan daarvoor te kiezen (Van Beek 2007, p. 13-14). Een tweede strategie waarmee gemeenten de onzekerheid over de gevolgen van de invoering van de Wmo hanteerbaar maken, is het terugvallen op handreikingen van het ministerie van VWS en de VNG. Om gemeenten te ondersteunen ontwikkelen het Ministerie van VWS en de VNG onder andere een Wmo-invoeringsprogramma. Het programma omvat naast de proefprojecten handreikingen met informatie over specifieke onderdelen van de wet, voorbeelden uit gemeenten en een modelverordening (samen een ‘gereedschapskist’ genoemd).5 Later wordt daar het programma Welzijn Nieuwe Stijl aan toegevoegd en start de VNG het project De Kanteling, waarin de ervaringen van gemeenten met betrekking tot het compensatiebeginsel breed toegankelijk worden gemaakt. Hoewel deze handreikingen niet bindend zijn, vinden ze onder gemeenten een grote navolging. Ze worden gebruikt ter inspiratie, als discussiestuk of als hulpmiddel om het nog onbekende compensatiebeginsel uit te werken op een wijze die in ‘gemeenteland’ wordt erkend. In 2008 geeft meer dan de helft van de ondervraagde ambtenaren (53%) aan dat informatie van de rijksoverheid een sterke invloed heeft gehad op het gemeentelijk beleid en nog eens 35% kent aan informatie van het rijk een redelijke invloed toe. Aan de VNG schrijft 83% van de ambtenaren een (redelijk) sterke invloed toe, aan (voorbeelden uit) andere gemeenten 81% (Van Houten & Gilsing 2010, p. 170). Samengevat leert de landelijke verkenning van de gemeentelijke reactie op de Wmo dat de nieuwe wet als een kans wordt gezien, maar ook voor onzekerheid zorgt. Die onzekerheid wordt hanteerbaar gemaakt door een handelingsstrategie van behoedzaamheid en het navolgen van voorbeelden. In de volgende paragrafen inventariseer ik wat onderzoek naar de gemeentelijke uitwerking van de wet leert over de consequenties hiervan. Ik richt me achtereenvolgens op de inhoud van lokale Wmo-beleidsprogramma’s (paragraaf 5.3), de bestuurlijke afspraken over samenwerking en sturing (paragraaf 5.4) en ten slotte bespreek ik de keuzes betreffende de toekenning van voorzieningen aan mensen met beperkingen (paragraaf 5.5). Voor elk van deze drie aspecten van de Wmo probeer ik de centrale vragen van dit hoofdstuk te beantwoorden: de vraag wat er is veranderd ten opzichte van de situatie in de jaren voorafgaand aan de invoering van de wet en de vraag in hoeverre gemeenten van elkaar verschillen. Zoals eerder opgemerkt vormt de eerste Wmo-evaluatie van het SCP daarbij de belangrijkste bron (De Klerk, Gilsing & Timmermans 2010a), maar ook zal ik waar mogelijk refereren aan recente gegevens uit de tweede Wmo-evaluatie, die informatie bieden over het gemeentelijke beleid in 2010 (Vonk e.a. 2013).

5

URL: invoeringwmo.nl.

76 |

5.3

Hoofdstuk 5

Een verkenning van beleidsprogramma’s

Navolging van het Wmo-gedachtegoed Nadat gemeenten de nieuwe wettelijke taken met betrekking tot onder andere hulp bij het huishouden hebben geïmplementeerd, formuleert een groeiend aantal gemeenten een meerjarenprogramma voor de verdere uitwerking van de wet. Halverwege 2007 neigt nog maar 29% van de gemeenten naar een voortzetting van bestaand beleid (de ‘smalle’ invoering van de Wmo) en een jaar later daalt dat percentage verder naar 22%. In 2008 heeft 80% van de gemeenten op ten minste één van de negen prestatievelden van de Wmo nieuw beleid vastgesteld, waarvan iets meer dan 10% van de gemeenten zelfs op alle velden (Gilsing e.a. 2010, p. 51). Ook na het vaststellen van het Wmo-beleidsplan dat gemeenten vierjaarlijks dienen op te stellen blijft het beleid in beweging. In 2010 heeft een groot deel van de gemeenten nog geen nieuw beleidsplan vastgesteld, maar wel rapporteert 56% van de gemeenten dat het beleid op een of meer beleidsvelden is aangepast of vernieuwd (Vonk e.a. 2013, p. 33). Hoe ziet de inhoud van dat nieuwe beleid eruit? Begin 2008 noemen ambtenaren veelvuldig het begrip meedoen als hen wordt gevraagd om in hun eigen woorden de gemeentelijke interpretatie van maatschappelijke ondersteuning uit te leggen. Ook het begrip samen wordt veel genoemd (Van Houten, Tuynman & Gilsing 2008, p. 14). Ambtenaren geven echter ook aan dat voor de specifieke definitie van deze begrippen de modelverordening van de VNG uit 2006 is gebruikt.6 Het evaluatieonderzoek van het SCP laat zien dat slechts weinig gemeenten bij de invulling van het compensatiebeginsel en het definiëren van centrale begrippen voor een eigen invulling kiezen. Dit is in tabel 5.1 zichtbaar.

6

De VNG heeft eind 2010 een tweede modelverordening Wmo gepubliceerd. De nieuwe modelverordening vormt de juridische onderbouwing voor het project De Kanteling (zie paragraaf 5.5).

| 77


Tabel 5.1: de beschrijving van centrale begrippen uit de Wmo in gemeentelijke verordening (in procenten; n=283). Begrip

Volgens VNG- modelverordening

Andere wijze

Niet

Compensatiebeginsel

86,97

5,0

8,1

Maatschappelijke participatie 84,5

9,5

6,0

Zelfredzaamheid

7,8

7,8

84,5

Bron: SCP-enquête gemeentelijk beleid 2009, overgenomen uit Van der Veer, Schalk & Gilsing (2011, p. 273).

Lokale accenten De massale navolging van de modelverordening suggereert een homogene uitwerking van de Wmo. Achter eenzelfde verordening kan echter een verschillende uitvoeringspraktijk schuilgaan. Dat er sprake is van een couleure locale in de uitwerking van de Wmo, suggereren de antwoorden die ambtenaren geven op de vraag om de drie prioriteiten van het gemeentelijk Wmo-beleid op te noemen. Het levert een gevarieerdheid aan antwoorden op (Gilsing e.a. 2010, p. 63). Een groot deel van de prioriteiten (47%) heeft betrekking op de doelgroep mensen met beperkingen, maar ook worden het algemene jeugdbeleid en de OGGZ genoemd. De prioriteiten die betrekking hebben op doelgroepen van mensen met beperkingen zijn bovendien divers.8 Waar de ene ambtenaar bijvoorbeeld de gemeentelijke informatie- en adviesrol benadrukt, geeft een ander aan dat de verstrekking van individuele voorzieningen bovenaan de agenda staat of dat het beleid voor vrijwilligers en mantelzorgers bijzondere aandacht krijgt. Een analyse van de beleidsnota’s van negen gemeenten bekrachtigt dit beeld van diversiteit. De analyse leert dat het gedachtegoed en begrippenkader van de Wmo overal doorwerking vindt, maar suggereert ook dat de gemeenten daarin eigen accenten aanbrengen (Van der Veer 2010a, b; Van der Veer & Van Houten 2010a, b, c, d; Van der Veer & Tuynman 2010a, b, c). Waar in de ene nota hoofdzakelijk de nadruk ligt op de zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie van mensen met beperkingen, verbindt een

7

8

Voor het begrip compensatiebeginsel is in de vragenlijst verder onderscheid gemaakt tussen de definitie uit de wet zelf en de VNG-modelverordening. Het weergegeven percentage betreft beide categorieën samengevoegd. De (open) antwoorden van ambtenaren op de vraag de drie prioriteiten van het gemeentelijk Wmobeleid te noemen, zijn gecodeerd en gegroepeerd naar zeven clusters (De Klerk, Gilsing & Timmermans 2010b, p. 22-23).

78 |

Hoofdstuk 5

andere nota dat streven meer nadrukkelijk aan actief burgerschap en de sociale samenhang in wijken en buurten.9

5.4

Een verkenning van bestuurlijke arrangementen

Sturing en samenwerking Bij de uitvoering van de Wmo zijn vele verschillende organisaties betrokken. Het merendeel daarvan is van mening dat zowel de mogelijkheden voor gemeentelijke sturing als de feitelijke sturing door de gemeente is toegenomen na de invoering van de Wmo (Van Houten, Schalk & Tuynman 2010, p. 121). In 2008 rapporteren veel uitvoerende organisaties, zoals aanbieders van thuiszorg en welzijnsstichtingen, een toegenomen verantwoordingsplicht óf zij geven aan dat in de nabije toekomst te verwachten (Lub, Sprinkhuizen & Alblas 2008, p. 45). Gemeenten sporen deze organisaties bijvoorbeeld aan om meer verantwoording af te leggen over de activiteiten die zij met gemeentelijk geld hebben uitgevoerd. Een wethouder vertelt: “We krijgen meer te zeggen, omdat we de centen hebben. Nog niet helemaal, maar deels. Vroeger was het koffie drinken, letterlijk koffie drinken. ‘Leuk, wat doen jullie, wat doen wij? Zou je zo aardig willen zijn gezamenlijk iets te doen?’ Nu zijn die verhoudingen wat veranderd en kunnen we veel meer de regie nemen op dit soort processen.” (Van Houten, Schalk & Tuynman 2010, p. 121)

Hoewel veel gemeenten hun regierol proberen te versterken, leidt dat in de eerste jaren na de inwerkingtreding van de Wmo nog niet tot veel veranderingen. Nog steeds wordt de subsidiebeschikking in het merendeel van de gemeenten (80%) gebruikt om afspraken met welzijnsorganisaties vast te leggen (Van Houten, Schalk & Tuynman 2010, p. 115-116). Gemeenten die experimenteren met nieuwe vormen van sturing doen dat vooral binnen bestaande subsidie- en inkoopafspraken (Hoenderkamp, Rooijen & Arends 2009, p. 20).10 Veel gemeenten werken in de uitvoering van de Wmo samen met buurgemeenten. Intergemeentelijke samenwerking is uiteraard niet nieuw onder de Wmo, maar wel geeft de wet aanleiding om bestaande intergemeentelijke samenwerkingsverban-

9

Een analyse van Wmo-beleidsplannen door het tijdschrift Binnenlands Bestuur resulteert in eenzelfde conclusie. De twaalf bestudeerde plannen, van gemeenten verschillend in grootte, laten volgens de journalist “volkomen verschillende uitgangspunten” zien (Oltshoorn 2008, p. 38). 10 Voorbeelden van zulke experimenten zijn de beleidsgestuurde contractfinanciering (BCF), als alternatief voor klassieke input-financiering en het project Welzijn Informatie Lokaal en Landelijk (WILL) waarin instrumenten worden ontwikkeld voor het definiëren, meten en waarderen van prestaties van welzijnswerk, zoals het dienstenboek en de resultatencatalogus.


| 79

den uit te breiden en/of te intensiveren (Van Houten, Tuynman & Gilsing 2008, p. 21). In 2008 gaven zeven van de tien gemeenten aan formeel samen te werken met andere gemeenten in het kader van het Wmo-beleid. Zij hebben de samenwerking in concrete afspraken vastgelegd. Zelfs bij het beleidsterrein waar het minst wordt samengewerkt, het versterken van sociale samenhang en leefbaarheid in wijken en buurten (prestatieveld 1 van de wet, zie tabel 2.1), werkt nog een kwart van de gemeenten samen met andere gemeenten (Van Houten, Schalk & Tuynman 2010, p. 111). Waar het gaat om de ondersteuning van mensen met beperkingen, zoeken gemeenten vooral samenwerking bij de aanbesteding van hulp bij het huishouden en zij doen dat ook in relatief groot verband: gemiddeld samen met zeven à acht gemeenten. Dat gemeenten samenwerkingsovereenkomsten afsluiten met buurgemeenten zou een indicator kunnen zijn voor homogeniteit in de uitwerking van de wet. Samenwerking betekent echter niet dat gemeenten precies hetzelfde doen. In de overeenkomsten laten gemeenten wel degelijk ruimte om unieke lokale keuzes te maken. Zo wordt bijvoorbeeld ‘kennis van de lokale situatie’ in 88% van de gemeenten opgenomen in de beoordelingscriteria die zij in 2007 opstellen voor de aanbestedingsprocedure voor hulp bij het huishouden (Tuynman & Marangos 2010, p. 92, zie ook Scholten & Noordhuizen 2007, p. 29-30). Dit impliceert dat gemeenten een lokale inbedding van de hulp bij het huishouden wensen en deze Wmo-voorziening wellicht ook verbinden aan andere onderdelen van het sociaal beleid. Daarnaast zijn samenwerkingsverbanden niet statisch. Op sommige onderdelen van de Wmo zijn gemeenten tussen 2008 en 2010 meer gaan samenwerken, bij andere onderdelen juist minder (Vonk e.a. 2013, p. 45). Een wethouder vertelt over de vrijheidsgraden in de regionale aanbesteding van hulp bij het huishouden: “Wij [de gemeenten in onze regio] hebben getracht afspraken te maken die voor iedereen acceptabel zijn. Daar waar nodig, is het mogelijk om af te wijken. Ten aanzien van de verordeningen zijn er [enkele] gemeenten in de regio die bij uitwerkingen van artikelen een stapje extra hebben gedaan. Voor de rest is de verordening in de gehele regio gelijk gebleven. Bij de uitvoering van de Wmo betreffende thuiszorg willen wij bij een volgende aanbesteding, [...] meer vrijheden voor lokale afwijkingen inbouwen.” (Tuynman & Marangos 2010, p. 94)

De verspreiding van ‘best practices’ Dat gemeenten naar elkaar kijken tijdens de uitwerking van de Wmo, is met name zichtbaar in de keuze voor een aanbestedingsmodel. Veel gemeenten die als eerste een aanbestedingsprocedure startten, volgden de richtlijn van het Ministerie van VWS en de VNG. Onzeker over de gevolgen van de nog onbekende procedure kozen zij voor een ‘traditioneel’ model, waarin aanbieders met elkaar concurreren

80 |

Hoofdstuk 5

op zowel criteria van prijs als kwaliteit en waarbij de gemeenten een aantal aanbieders selecteert. In de loop van 2007 wordt echter duidelijk dat veel thuiszorgorganisaties voor een te lage prijs hebben ingetekend (Scholten & Noordhuizen 2007, p. 52-56). Waar de eerste aanbestedingsprocedure in sommige gemeenten uitloopt op rechtszaken tussen gemeenten en zorginstellingen en protest van thuiszorgmedewerkers, bleef het rustig in de provincie Zeeland (Oltshoorn 2007). Daar stellen dertien gemeenten een prijs vast voor de inkoop van hulp bij het huishouden. De aanbesteding wordt vervolgens gegund aan alle aanbieders die de inkoopprijs aanvaarden en voldoen aan de kwaliteitseisen; met hen sluit de gemeente een raamovereenkomst af. Een beleidsmedewerker van de gemeente Middelburg informeert de VNG in 2007 over het Zeeuwse model en het krijgt landelijke aandacht (Kort 2008). In april van dat jaar zegt bovendien de voor de Wmo verantwoordelijke staatssecretaris Jet Bussemaker te wensen dat meer gemeenten gaan aanbesteden volgens het Zeeuwse model, omdat dit veel van de nadelen van het aanbesteden zou ondervangen.11 Vervolgens verspreidt het model zich als een ‘best practice’ verder over Nederland. Sommige gemeenten nemen het model in het geheel over, andere halen er inspiratie uit voor een ander alternatief model. Een vergelijking tussen de keuzes rondom de aanbesteding in 2007 en 2008 leert dat gemeenten bij de tweede keer aanzienlijk vaker voor een variant van het Zeeuwse model kiezen en voorafgaand aan de aanbesteding een inkoopprijs vaststellen (Tuynman & Marangos 2010, p. 93). Hierin is een proces van institutionele isomorfie te herkennen, waarbij organisaties naar elkaar kijken en daardoor in de loop van de tijd algemeen geaccepteerde professionele normen ontwikkelen (zie paragraaf 3.4; vlg. DiMaggio & Powell 1983). Inspraak en burgerparticipatie Om aan de verplichtingen uit de Wmo met betrekking tot horizontale verantwoording te kunnen voldoen en inzicht te verkrijgen in de uitvoering van de wet neemt een aanzienlijk deel van de gemeenten deel aan het ‘benchmark’- en/of cliënttevredenheidsonderzoek van het onderzoeksbureau SGBO.12 De Wmo vraagt gemeenten echter ook om verschillende groepen lokale belanghebbenden bij de totstandkoming van het gemeentelijke Wmo-beleid te betrekken. De evaluatie van

11 Op 22 november 2006 werden Tweede Kamerverkiezingen gehouden en op 22 februari 2007 trad het kabinet Balkenende IV van CDA, PvdA en ChristenUnie in functie. Op dat moment droeg CDA’er Ross-Van Dorp de verantwoordelijkheid voor de Wmo over aan Bussemaker, die na een lidmaatschap van de PvdA-fractie tot staatssecretaris werd benoemd. 12 Het SGBO werd in 1964 opgericht als onderzoeksafdeling van de VNG en is sinds 2009 onderdeel van BMC Group. De afkorting SGBO verwijst naar de toenmalige taak: het uitvoeren van sociaalgeografisch en bestuurskundig onderzoek. In 2011 werd het Cliënttevredenheidsonderzoek Wmo in 202 gemeenten uitgevoerd en de Benchmark Wmo (basisvariant) in 155 gemeenten (Salomé 2011, p. 4).


| 81

het SCP schetst een beeld van een redelijk sterke mate van betrokkenheid van verschillende doelgroepen (zie ook Van Klaveren & Poortvliet 2011). In 2008 hebben veel gemeenten een overlegstructuur ingericht waarin organisaties periodiek samenkomen om de uitvoering en/of totstandkoming van lokaal beleid op elkaar af te stemmen. In sommige gemeenten gaat het alleen om consultatie van organisaties, in andere gemeenten worden de platforms ook gebruikt voor het opzetten van projecten, waarbij meerdere (typen) organisaties zijn betrokken (Van Houten, Schalk & Tuynman 2010, p. 108). Veruit de meeste gemeenten (97%) hebben in 2008 bovendien een periodiek overleg ingericht van (georganiseerde) burgers en cliënten. In de meeste gevallen dragen deze overlegvormen de naam Wmo-raad (Gilsing 2010, p. 127). Naast vertegenwoordiging in een Wmo-raad worden relevante doelgroepen in de meeste gemeenten ook op andere manieren vertegenwoordigd, bijvoorbeeld met ad-hocvormen van inspraak, zoals enquêtes, groepsdebatten en consultatie van burgers en professionals (Oudenampsen e.a. 2008). In de overlegstructuren zijn ouderen, mensen met een lichamelijke beperking en, in mindere mate, mantelzorgers en vrijwilligers relatief goed vertegenwoordigd (Gilsing 2010, p. 129). Opvallend is dat in gemeenten waar een liberale partij, een coalitie van liberale en sociaaldemocratische partijen of een lokale partij het grootste is, burgers de meeste kennis hebben over de Wmo (Hoff, Cardol & Friele 2013). Zij hebben meer kennis over de wijze waarop burgerparticipatie en inspraak (‘voice’) zijn georganiseerd dan burgers uit gemeenten waar een christendemocratische partij het grootste is. Politici met een meer liberale signatuur lijken zich in het bijzonder in te spannen om inwoners te wijzen op hun (nieuwe) rol in het beleidsproces, evenals hun collega’s van lokale partijen.

5.5

Een verkenning van de Wmo-provisie

Aantallen, soorten en kosten van voorzieningen In de Wmo is een compensatiebeginsel opgenomen. Anders dan voor Wvg-voorzieningen en de hulp bij het huishouden uit de AWBZ gold, biedt de Wmo geen verzekerd recht meer op voorzieningen. Er staat niet wanneer een gemeente welke voorzieningen moet verstrekken, alleen het resultaat is gedefinieerd (zie paragraaf 2.4). Zoals tabel 5.2 illustreert, doen zich na de invoering van de Wmo in 2007 echter niet plotsklaps grote verschuivingen voor in de verstrekking van voorzieningen. Gemeenten verstrekken voormalige Wvg-voorzienigen zoals vervoersvoorzieningen en woningaanpassingen ongeveer in gelijke aantallen en verhoudingen (De Klerk, Dijkgraaf & Tuynman 2010, p. 212). Het stabiele patroon in de verstrekking van voormalige Wvg-voorzieningen zet zich in de periode 2008-2010 voort, maar wel

82 |

Hoofdstuk 5

is er een verschuiving zichtbaar van uitgaven van individueel vervoer naar collectief vervoer en zijn er minder uitstaande scootmobielen. Dit wijst erop dat gemeenten het gezamenlijk en hergebruik van voorziening stimuleren (Salomé e.a. 2011, p. 6-8). Tabel 5.2: aantal nieuw toegekende Wvg- en Wmo-voorzieningen exclusief hulp bij het huishouden, 2003 t/m 2008 (in absolute aantallen x 1000 en indices; 2006 = 100).

Woonvoorzieningen Vervoersvoorzieningen Collectief vervoer Rolstoelen Totaal voorzieningen Index totaal (2006 = 100)

2003

2004

2005

2006

2007

2008

140 70 81 51 343 108

137 67 89 52 346 109

125 67 75 50 317 100

127 63 78 50 318 100

114 67 76 53 318 100

130 69 90 58 349 109

Bron: SCP en SGBO, overgenomen uit De Klerk, Dijkgraaf & Tuynman (2010, p. 212).

Ook het aantal uren geleverde hulp bij het huishouden laat in de jaren rond de invoeringsdatum van de Wmo een stabiel patroon zien, zie tabel 5.3. Een vergelijking tussen de jaren 2008 en 2010 leert bovendien dat het percentage inwoners dat hulp bij het huishouden ontvangt, stabiel is en rond de 2,7% uitkomt (Salomé e.a. 2011, p. 5). Het soort hulp dat wordt geleverd, is na de invoering van de Wmo wel veranderd (De Klerk, Dijkgraaf & Tuynman 2010, p. 219). Na de invoering van de Wmo is het aantal cliënten dat een indicatie heeft voor alleen huishoudelijke hulp (HH1) sterk gegroeid, terwijl het aantal cliënten dat recht heeft op gecombineerde hulp (huishoudelijke hulp plus organisatorische ondersteuning, HH2) juist is gedaald: zie tabel 5.3.13 Deze verschuiving leidt aanvankelijk tot lagere dan verwachte uitgaven. Gemeenten hebben in 2007 in totaal 1,3 miljard euro gekregen om de nieuwe regeling voor huishoudelijke hulp uit te kunnen voeren. Daarvan hielden zij 228 miljoen euro over (Pommer & Van der Torre 2008, p. 7). Vanaf 2010 stijgen de uitgaven voor hulp bij het huishouden echter aanzienlijk. Ten opzichte van 2009 stijgen de gemiddelde uitgaven per cliënt met ruim 10%, = 2.929 per cliënt in 2009 naar = van C C 3.234 in 2010. De grootste stijging laat het uurtarief voor eenvoudige hulp in natura zien (‘HH1’), welk tarief in 2010 met 19% is gestegen ten opzichte van 2009 (Salomé e.a. 2011, p. 5). Dat kan het gevolg zijn

13 Toen huishoudelijke hulp nog via de AWBZ werd toegekend, zetten thuiszorgorganisaties vaak hoger opgeleide vaste medewerkers in voor de levering van HH1. Sinds de Wmo betalen gemeenten echter het tarief voor werkzaamheden overeenkomstig de indicatie: zij betalen dus vaker het lagere HH1-tarief (Tuynman & Marangos 2010, p. 94).

| 83


van nieuwe contracten tussen gemeenten en aanbieders en de daarbij behorende nieuwe prijsafspraken. Ook zal de Wmo-wetswijziging hierbij een rol gespeeld hebben. Vanaf 1 januari 2010 is in de Wmo een bepaling opgenomen die uitsluit dat thuiszorgorganisaties HH1 leveren via een alfahulp. Zij moeten daarvoor een duurdere thuiszorg in loondienst inzetten (TK 2008/2009a).14 Tabel 5.3: geleverde uren hulp bij het huishouden naar type, 2005-2008 (in miljoenen uren, indices en procenten).15

HH1, miljoenen uren in natura

2003

2005

2007

2008

10,4

10,9

15,9

26,3

HH2, miljoenen euro’s in natura

40,4

42,8

36,8

26,8

Totaal, miljoenen uren in natura

50,8

53,7

52,7

53,0

Index totaal aantal zorguren in natura (2006 = 100)

94

100

99

99

HH2 als percentage van totaal in natura

80

80

70

50

Bron: Centraal Administratiekantoor (CAK) en SCP, overgenomen uit De Klerk, Dijkgraaf & Tuynman (2010, p. 219).

Uit vragenlijstonderzoek van het SCP blijkt dat 44% van de gemeenten in 2010 bezuinigd op de Wmo-uitgaven. Het merendeel van de overige gemeenten was van plan om dat in 2011 te doen. Bezuinigingsmaatregelen worden zowel gevonden in het efficiënter inrichten van het eigen werkproces en een ‘scherpe’ inkoop, als in het minder snel toekennen van individuele voorzieningen (Vonk e.a. 2013, p. 93). Naast individuele voorzieningen kan ondersteuning echter ook worden geboden in de vorm van algemene voorzieningen. Zulke voorzieningen zijn direct beschikbaar, kennen een beperkte toegangsbeoordeling en bieden een snelle, regelarme oplossing voor de beperkingen die een persoon ondervindt (Quist & De la Brethonière 2006, p. 20). Voorbeelden zijn boodschappendiensten, maaltijdvoorzieningen en steun aan mantelzorgers.16 Bestudering van het aanbod van algemene voorzieningen levert een gevarieerd beeld op. Van een lijst van zeven van zulke voorzienin-

14 Ook is per 1 januari 2010 in de Wmo een nieuwe bepaling opgenomen waarbij nieuw gegunde thuiszorgaanbieders met de oude (niet gegunde) aanbieders van hulp bij het huishouden overleg voeren over de mogelijke overname van personeel. Hierdoor wordt bevorderd dat er na wisseling van de aanbieders bij de huishoudelijke hulp zoveel mogelijk medewerkers in de thuiszorg kunnen blijven werken (TK 2008/2009a). 15 In 2005 en 2006 werd gesproken van de AWBZ-functie huishoudelijke verzorging; het aantal uren is een schatting op basis van uitgaven. 16 Het onderscheid tussen individuele en algemene voorzieningen kan worden aangevuld met collectieve voorzieningen. Collectieve voorzieningen worden veelal individueel verstrekt maar zijn voor meerdere personen bestemd, denk aan collectief vervoer.

84 |

Hoofdstuk 5

gen, waaronder maaltijdvoorziening, vrijwillige klussendienst en wijksteunpunten, is gemiddeld de helft (3,8) aanwezig in gemeenten (Tuynman & Marangos 2010, p. 82). Frieke Vonk cum suis (2013, p. 69) laten zien dat er geografische verschillen zijn in de verstrekking van sommige algemene voorzieningen, zoals sportfaciliteiten voor mensen met een lichamelijke of verstandelijke beperking. Deze zijn in (zeer) sterk stedelijke gemeenten vaker aanwezig dan in weinig tot niet-stedelijke gemeenten. Vraagverheldering en het kantelen van werkwijzen Een significante verandering laat de (organisatie van de) toekenning van voorzieningen zien. In 2008 hebben nagenoeg alle gemeenten een loket ingericht waar inwoners terecht kunnen voor informatie, advies en ondersteuning betreffende de Wmo. In 2006, het jaar voorafgaand aan de invoering van de Wmo, was dat nog maar 74% (Van Beek 2007, p. 36-37; Tuynman & Marangos 2010, p. 75). Hoe het nieuwe loket er uitziet, verschilt per gemeente. Veelal wordt het loket op gemeentelijk niveau gevestigd (81%), 12% heeft daarnaast ook een loket op wijk-, buurtof kernniveau. De rest (7%) heeft alleen loketten op wijk-, buurtof kernniveau. Sommige gemeenten richten een apart loket in, andere integreren (onderdelen van) de Wmo-toegangsfunctie in de algemene publieksbalie. Soms is er alleen een fysiek loket, soms is deze aangevuld door een digitale versie of advisering en informatie aan huis (huisbezoeken). Veel gemeenten bieden naast informatie over de Wmo ook informatie over AWBZ-voorzieningen, maar ook informatie over de beleidsterreinen wonen, jeugd en werkgelegenheid worden genoemd (Tuynman & Marangos 2010, p. 75-78). Een nieuwe werkwijze die in vele gemeenten belangstelling krijgt, is de zogenaamde vraagverheldering (Salomé e.a. 2011, p. 15; zie ook Steketee & VerschellingHartog 2010). Steeds meer gemeenten verbreden het contact tussen burger en loketmedewerker van louter het in behandeling nemen van een aanvraag voor een voorziening tot een ‘breed, open en oplossingsgericht keukentafel gesprek’. Daarin wordt gesproken over zowel ervaren beperkingen als de mogelijkheden om die zelf te kunnen wegnemen of verminderen. In 2010 wordt in bijna 80% van de gemeenten bij alle of een deel van de ondersteuningsvragen zo’n inventariserend gesprek gevoerd. Een ambtenaar beschrijft de verandering waar hij zijn organisatie in 2009 voor ziet staan als volgt: “Dus je moet niet alleen als adviseur bij een klant thuis kijken en zeggen: ‘Ik heb in de aanbieding een rolstoel of dit of dat’, maar je moet ook zeggen: ‘Goh, u zou wel wat meer mensen moeten ontmoeten en dus ergens naartoe moeten. Wat is er dan nog meer in de wijk te doen? Of kunnen we niet iets met vrijwilligers? Dus je moet ook iets doen


| 85

met de producten die je niet zelf in huis hebt, maar die er wel zijn in de stad en die we vaak subsidiëren.” (Gilsing e.a. 2010, p. 56).

De populariteit van vraagverheldering staat niet op zichzelf. Gemeenten die vraagverheldering toepassen, leggen ook vaak een sterkere nadruk op algemene voorzieningen (Van Houten 2010, p. 152). Vraagverheldering wordt tenslotte ook vaak gekoppeld aan beleidsideeën over de eigen verantwoordelijkheid of de eigen kracht van burgers. Voordat iemand kan terugvallen op uit de Wmo-gefinancierde voorzieningen kan de gemeente burgers vragen om eerst een beroep te doen op hun eigen verantwoordelijkheid en hun omgeving. Zo’n algehele verandering van werkwijze wordt vaak aangeduid als kantelen, naar het project De Kanteling waarin de VNG onder gemeenten handreikingen en voorbeelden verspreidt over “een omslag van claimen aanbodgericht werken (voorzieningen en hulpmiddelen) naar vraagen resultaatgericht werken (participatie en zelfredzaamheid)” (Rijnkels & De Man 2011, p. 5). De VNG heeft in december 2010 een nieuwe, ‘gekantelde’ modelverordening opgesteld waarin het compensatiebeginsel is uitgewerkt naar acht te bereiken resultaten (zie ook De Boer 2011). Onderzoek van het SCP laat zien dat bijna driekwart van de gemeenten op 1 april 2011 zo’n verordening (nog) niet heeft opgesteld. Ook heeft scholing van gespreksvoerders en de aanpassing van formulieren vaak nog niet plaatsgevonden. Daaruit kan worden afgeleid dat de omslag van claimen aanbodgericht naar vraagen resultaatgericht nog niet is voltooid (Vonk e.a. 2013, p. 18, 61; zie ook Putters e.a. 2010).

5.6

Samenvatting van de bevindingen

Aan het begin van dit hoofdstuk stelde ik twee vragen: wat is er na de invoering van de Wmo veranderd in de ondersteuning van mensen met beperkingen en in hoeverre verschillen gemeenten in de uitwerking van de wet van elkaar. Tabel 5.4 vat de bevindingen uit de inventarisatie van beleidsprogramma’s, bestuurlijke arrangementen en Wmo-provisie samen. Met betrekking tot de vraag naar de veranderingen leert de landelijke verkenning dat gemeenten de centrale begrippen uit de wettekst en de Memorie van Toelichting overnemen en handelen in de (vernieuwende) geest van de wet. Dat gebeurt geleidelijk en in kleine stappen. In de eerste jaren na de inwerkingtreding van de Wmo verandert er weinig in de toekenning van individuele voorzieningen. De meest duidelijke indicatie dat het compensatiebeginsel uit de wet in gemeenten doorwerking vindt, geeft de introductie van een werkwijze van vraagverheldering, die in steeds meer gemeenten wordt toegepast. Een gesprek over zowel ervaren beperkingen als de mogelijkheden om die zelf te kunnen wegnemen of verminderen (contextuele vraagbeoordeling) is

86 |

Hoofdstuk 5

fundamenteel afwijkend van een bureaucratische toetsing van het recht op een voorziening. Tabel 5.4: veranderingen en verschillen in de gemeentelijke uitwerking van de Wmo. Beleidsprogramma’s

-

Bestuurlijke afspraken

-

Wmo-provisie

-

-

gemeenten nemen de centrale begrippen uit de Wmo over; achter die begrippen lijken interpretatieverschillen schuil te gaan, die niet eenduidig samenhangen met politieke verschillen; er is grote interesse voor het project De Kanteling. gemeenten nemen een meer sturende rol in ten opzichte van uitvoerende en cliëntorganisaties; horizontale verantwoording krijgt vooral vorm via de inrichting van Wmo-raden; veel intergemeentelijke samenwerking op verschillende beleidsterreinen, maar daarbinnen is ruimte voor unieke lokale keuzes; landelijke navolging van (varianten op) het ‘Zeeuwse model’. in de eerste jaren na de inwerkingtreding van de Wmo verandert er weinig in de toekenning van individuele voorzieningen, wel is er een grote aandacht voor algemene voorzieningen; gemeenten hebben grote aandacht voor de herinrichting van de toegangsfunctie (‘vraagverheldering’); de precieze inrichting van het Wmo-loket en het aanbod aan algemene voorzieningen laten intergemeentelijke verschillen zien.

Wat betreft de vraag naar de overeenkomsten en verschillen tussen gemeenten laat de landelijke verkenning een gemengd beeld zien. Dat het merendeel van de gemeenten de modelverordening overneemt, grote interesse heeft voor landelijke projecten zoals De Kanteling en voor (een variant van) het Zeeuwse model van aanbesteding kiest, duidt vooral op homogeniteit. De verkenning suggereert echter ook dat gemeenten de vrijheid nemen om eigen accenten aan te brengen. Een analyse van beleidsnota’s laat verschillende interpretaties van het Wmo-gedachtegoed zien en ook als met buurgemeenten wordt samengewerkt, laten gemeenten ruimte voor lokale verschillen, zoals in de keuze voor algemene voorzieningen en de inrichting van het Wmo-loket.


5.7

| 87

Tot besluit

De luchtfoto van de gemeentelijke uitwerking van de Wmo die in dit hoofdstuk werd gepresenteerd leert dat gemeenten, na een aanvankelijk behoudende opstelling, het Wmo-gedachtegoed doorwerking geven. Nog onvoldoende duidelijk is echter wat populaire begrippen als meedoen, kantelen en vraagverheldering precies betekenen. Beleidstermen en projectnamen zijn zodanig breed geformuleerd dat gemeenten er een verschillende betekenis aan kunnen geven. Om die (vernieuwende) betekenis te kunnen achterhalen is een dieptestudie nodig, in afzonderlijke gemeenten. Ik zal bestuderen hoe de gemeenten Almere, Dordrecht en Enschede het nieuwe gedachtegoed van de Wmo verbinden aan bestaande verzorgingsstaattradities en welke meer of minder diepgaande veranderingen daaruit volgen.

HOOFDSTUK 6


6.1

Inleiding

Vanuit het landelijke perspectief waarmee in het vorige hoofdstuk naar de gemeentelijke uitwerking van de Wmo werd gekeken, neem ik nu het perspectief van de individuele gemeente in. Het hoofdstuk begint met een historische analyse en laat zien dat arrangementen van zorg en welzijn in Almere, Dordrecht en Enschede een verschillende ontstaansgeschiedenis kennen (paragraaf 6.2). De analyse onderbouwt de selectie van de drie gemeenten als casussen die een grote variëteit in institutionele tradities kennen. In Almere startten de bewoners en bestuurders die eind jaren zeventig naar de nieuwe gemeente toekwamen experimenten met nieuwe vormen van zorgverlening, terwijl het sociaal beleid van de andere twee gemeenten op eeuwenoude tradities stoelt. In Dordrecht speelde oorspronkelijk het maatschappelijke initiatief (rijke burgerij, kerken) een centrale rol en in Enschede loopt het collectief organiseren van solidariteit als een rode draad door de gemeentegeschiedenis. Dergelijke tradities zijn echter niet statisch, maar dynamisch. Paragraaf 6.3 analyseert de onvermijdelijke mutaties van institutionele tradities en de onbedoelde gevolgen die beleidskeuzes genereren. Uit de historische analyse leid ik vervolgens in paragraaf 6.4 veronderstellingen af over de lokale vertaling van het breed geformuleerde Wmo-gedachtegoed. Gemeenten kunnen de wet gebruiken als een instrument om lokale problemen aan te pakken en om hun diverse lokale tradities, die tijdens de uitbouw van de verzorgingsstaat in de verdrukking zijn geraakt, te herontdekken.

6.2

Drie gemeenten, drie tradities

Een analyse van lokale zorgtradities Wie op een landkaart van Nederland de plaatsnamen Almere, Enschede en Dordrecht omcirkelt, kan zich moeiteloos voorstellen dat de drie gemeenten een

90 |

Hoofdstuk 6

verschillende ontstaansgeschiedenis kennen. Meest westelijk op de landkaart van figuur 6.1 ligt Dordrecht aan waterwegen en nabij de politieke- en handelscentra van de Randstad. Almere ligt in het midden van Nederland, in de nieuwe twaalfde provincie, waar tot in de jaren dertig van de twintigste eeuw niets anders dan Zuiderzee was, terwijl Enschede in de meest oostelijke uithoek van Nederland ligt. Haar oostelijke gemeentegrens is tevens de landsgrens. Maar de gemeenten kennen meer dan geografische verschillen. De institutionele literatuur leert dat zich met de bebouwing en inrichting van de kale grond, die ooit op de plaats van de drie stippen lag, ook tradities hebben ontwikkeld. Keuzes en afspraken, waar ooit pragmatisch of principieel toe werd besloten, internaliseren tot vanzelfsprekendheden (‘zo doen wij dat hier nu eenmaal’). In stadsgeschiedenissen, gemeentelijke beleidsdocumenten en berichten uit lokale media is gezocht naar zulke vanzelfsprekendheden. Ik heb me gericht op gebeurtenissen uit het verleden die als betekenisvol worden gezien, ofwel onderdeel uitmaken van het lokale collectieve geheugen (DiMaggio 1997). Ook is aandacht besteed aan de symbolen die inwoners gebruiken om hun stad te typeren en op de unieke kenmerken die ‘buitenstaanders’ aan de stad toeschrijven. Bijzondere interesse ging er daarbij uiteraard uit naar de lokale tradities op het gebied van sociaal beleid (welzijn, zorg, inkomen). De institutionele literatuur leert immers dat zulke tradities een belangrijke rol kunnen spelen bij het beantwoorden van nieuwe beleidsopgaven zoals de Wmo. Ze kunnen richting geven aan zo’n nieuwe opgave en er een vertrouwd karakter aan geven.

Figuur 6.1: topografische kaart van Nederland met daarop de gemeenten Dordrecht (links), Almere (midden) en Enschede (rechts) omcirkeld.


| 91

Samen pionieren – Almere Almere is een zogenaamde geplande stad, opgebouwd vanuit het niets in de IJsselmeerpolders.1 Bestuurlijke en planologische instanties beeldden zich een stad in om te wonen, werken en recreëren voor in het bijzonder gezinnen uit de drukke Randstad. Op 30 september 1975 werd de eerste paal in de grond geslagen en twee jaar later vestigden de eerste inwoners zich in Almere. Zij hadden ambities over de maakbaarheid van hun eigen leven en dat van de nieuwe stad. In de eerste jaren was er nog geen gekozen gemeentebestuur, maar om de gewenste inspraak toch vorm te geven werd de Raad van Overleg opgericht. Alle grote en kleine problemen, waar de bewoners tijdens de bouw van hun huis en met de oprichting van hun organisaties tegenaan liepen, kwamen op de agenda: van de nieuw te bouwen scholen en de inrichting van nieuwe maatschappelijke organisaties tot veilige busbanen, zout strooien, natte schuurtjes en bebording.2 Zo pionierden burgers en bestuurders samen op het door hen nieuw bewoonde land. In 2010 telt Almere meer dan 185.000 inwoners, wat bijna een verdubbeling is ten opzichte van vijftien jaar eerder. De voortdurende groei van Almere gaat samen met een voortdurende transitie, naar nieuwe architectuur en ruimtegebruik, naar nieuwe bevolkingssamenstellingen en nieuwe politieke verhoudingen. De bestuurscultuur, die de gemeente uitdraagt, is er een van idealen en durf (Berg, Franke & Reijndorp 2007; Cohen 2009). Ambtenaren en wethouders typeren hun organisatie bijvoorbeeld als een “gemeente in de pubertijd”, die “niet bang is te vernieuwen” en “landelijk een status aparte heeft”. Bij het vijfentwintigjarig jubileum van de stad, in 2001, gaf socioloog Abram de Swaan de volgende bespiegeling op het dynamische karakter van de gemeente: “… je hoeft er […] alleen maar voor door Almere te rijden om te zien dat het de mensen gelukt is een herbergzaam milieu te creëren. […] Toch hangt over datzelfde Almere een ‘ennui de banlieu’, een vage verveling een hang naar iets anders […]. Iets daarvan is ook te herkennen bij de bestuurders en de planners […]. ‘Hebben jullie het hier wel naar je zin?’ vragen ze de bewoners, ‘doen wij wel mee?’, willen ze dan van de buitenwereld weten. Dan komen de stedenbouwkundigen en de sociologen, de bestuurskundigen en de opbouwwerkers met rapporten en aanbevelingen: meer variëteit, meer multiculturaliteit, meer pluriformiteit, broedplaatsen voor creativiteit, enclaves voor wilde flora, vrije fauna.”3

1 2 3

Inschrijving Almere in de database van het International New Town Institute, URL: newtown institute.org. ‘Nico van Duijn & Frits Huis: Raad van Overleg 1977-1978’, URL: almerebestuurd.nl. Lezing uitgesproken op 30 november 2001, URL: almere.nl/de_stad/historie_en_archief.

92 |

Hoofdstuk 6

Tijdens de opbouwfase van de stad had Almere een officiële experimentstatus voor innovatie op het gebied van lokale gezondheidszorg. De nieuw in te richten stad bood, als een tabula rasa, kans om nieuwe idealen letterlijk van de grond af uit te tekenen en aan te sturen (Sixma 1997). Zo werd het Almere-model van integrale zorg ontwikkeld. Per gebied van duizend inwoners zijn gezondheidscentra ingericht. De huisartsen werken in loondienst van een overkoepelende zorgorganisatie, die ook tal van andere eerstelijns zorgfuncties biedt, van maatschappelijk werk en thuiszorg, tot fysiotherapie en apotheken. De directievoorzitter van de zorgorganisatie vertelt: “Vanaf het begin is bedacht dat het hier ging om een te maken samenleving. […] Men bedacht dat een goed georganiseerde eerstelijn een belangrijke bijdrage zou kunnen leveren aan het terugbrengen van het gebruik van allerlei dure tweedelijns gezondheidszorg. […] [een] opvatting was dat je veel problemen multidisciplinair moest aanpakken.”4

Na afloop van de experimentstatus in 1992 wordt nieuwe financiering gezocht voor de verdere ontwikkeling van het Almere-model. De integrale zorginfrastructuur wordt uitgebouwd, tot meer dan twintig gezondheidscentra onder de paraplu van één zorgorganisatie. Na een fusie in 2000 met een stichting voor ouderenzorg maken bijna alle eerstelijns-instellingen deel uit van de zorgorganisatie. Samen met de regionale zorgverzekeraar en het Zorgkantoor volgen bovendien nieuwe integrale projecten, zoals een gecombineerde indicatiestelling van Wvg en AWBZ in de jaren negentig: destijds een unicum in Nederland.5 Wanneer de (grootstedelijke) jeugdproblematiek in de jaren negentig toeneemt, worden ook daarvoor integrale arrangementen ontwikkeld, in nauwe samenwerking tussen bestuurders van zorgorganisaties en de gemeente. Zo wordt in Almere de basis gelegd voor de OuderKindCentra, die een landelijke navolging krijgen.6 Maatschappelijk initiatief – Dordrecht Om de ontstaansgeschiedenis van Dordrecht te schetsen, moet meer dan duizend jaar terug in de tijd worden gegaan. De ligging aan brede waterwegen maakte de stad een kruispunt waar kooplieden en schippers elkaar ontmoetten (Herwaarden

4 5

6

Als geciteerd in ‘Het ontstaan van ketenzorg en de invloed op functies in zorginstellingen. Ketenzorg: twee modellen tegen het licht’, FWG Wetenswaardigheden, september/oktober 2006, p. 45. Als gemeenten verantwoordelijk worden voor de uitvoering van de Wvg, kiest Almere ervoor om één loket te creëren voor ouderen en gehandicapten: Bureau Zorg. Als in 1998 de landelijke indicatiestelling van zorgvoorzieningen in het kader van de AWBZ wordt geregionaliseerd, kiest Almere ervoor de visie op één loket door te voeren: het Lokaal Indicatieorgaan Almere. ‘Samen effectief zorgen voor onze jeugd’, gemeente Almere, november 2005.


| 93

e.a. 1996, p. 74-85).7 Ook op het gebied van politiek en religie speelde Dordrecht een vooraanstaande rol. In 1572 bundelden bestuurders van de twaalf Hollandse steden er hun verzet tegen de Spaanse overheersing, wat de stad de bakermat van het protestantisme in Nederland maakte (Schotel 1998, p. 15-23). Tegelijkertijd ligt de stad ingesloten tussen “het calvinistische, strenge en arbeidszame noorden en het katholieke, gemoedelijke en Bourgondische zuiden” (De Grauw & Gast 1991, p. 4). De stad is daarmee een smeltkroes van verschillende christelijke stromingen. De notabelen, handelaren en de kerken zijn eeuwenlang de belangrijkste organisatoren van armenzorg in de stad. Tot 1850 was Dordrecht zelfs één van de weinige gemeenten die het zonder een burgerlijk armenbestuur kon stellen. De oudste particuliere organisatie die zich bezighield met armenzorg bestaat nog steeds en vierde in 2003 haar 200-jarige jubileum. Deze Commissie tot uitdeeling van Rumfordsche Soep zorgde voor (gratis) voedselverstrekkingen aan stadgenoten die in behoeftige omstandigheden verkeerden als gevolg van de werkloosheid tijdens de winterperiode of tijdens een cholera-epidemie.8 Latere vormen van particulier initiatief, uit de negentiende eeuw, zijn de vereniging Dorcas die kleding naaide voor behoeftige vrouwen en kinderen, en de Vereeniging Armenzorg, opgericht door enkele notabelen om de dieperliggende oorzaken van armoede weg te nemen (Sleebe 2000, p. 206-211). Aan de naastenliefde van notabelen, al dan niet aangevuld met enig eigenbelang, dankt Dordrecht ook de inrichting van de hofjes in de binnenstad. Het oudste hofje van Dordrecht dateert uit 1519 en was bestemd voor armen en gepensioneerde dienstbodes. Ook toen de gemeente, na de landelijke invoering van de Armenwet in 1912, een lokale Armenraad oprichtte om de plaatselijke bedeling te structureren, kon zij rekenen op samenwerking van kerkelijke en particuliere instellingen (Sleebe 2000, p. 214-215). En in de uitvoering van het lokale welzijns- en zorgbeleid heeft de gemeente nog altijd te maken met een veelheid aan maatschappelijke organisaties. Zo waren er begin jaren zeventig van de twintigste eeuw niet minder dan zeven bejaardenhuizen van verschillende signatuur (Esseboom & Van Kammen 2000, p. 244-245). De diversiteit aan organisaties noopt de gemeente voortdurend tot overleg en lijkt zich te hebben vertaald in een groot vermogen tot consensusvorming. Vredige coalities tussen sociaaldemocraten en confessionelen volgen elkaar op, en ook als de industriële bedrijvigheid stagneert en werkloosheid en andere grootstedelijke problematiek tot ontwikkeling komen, blijven de politieke en maatschappelijke verhoudingen harmonieus. Historicus Pim Kooij suggereert:

7 8

Dordrecht was rond 1600 een belangrijke stapelplaats, sloeg munten en leverde vlaggenschepen, zie ‘Oude stad van Holland’, URL: dordrecht.nl, historie > geschiedenis. ‘Spijzig de armen. Rumfordse Soep in Dordrecht (1801-2001)’, Jaarboek 2002 van de Vereniging Oud-Dordrecht.

94 |

Hoofdstuk 6

“Al sinds de middeleeuwen waren bestuurders eraan gewend geraakt om vele belangen met elkaar te verzoenen en om taken op velerlei terreinen te combineren. Wie daaraan gewend is, raakt niet zo gauw van de kook.” (Kooij 2000, p. 146)

Een belangrijke rol in het steeds opnieuw navigeren naar eendracht neemt het Sociaal Geografisch Bureau in (nu: Onderzoekscentrum Drechtsteden). Dit bureau werd in de jaren zeventig opgericht om vermoedens en onderbuikgevoelens over maatschappelijke ontwikkelingen te objectiveren (Kooij 2000, p. 139). Het vermogen tot consensusvorming toont zich ook in vergaande regionale samenwerking, onder andere op het gebied van sociaal beleid. De regionalisering begon in de jaren zestig van de vorige eeuw en nam vervolgens geleidelijk een meer formelere vorm aan. In de jaren tachtig van de twintigste eeuw ging Dordrecht met vier andere gemeenten samenwerken onder de toen hernieuwde Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). In 1993 werd de samenwerking uitgebreid tot de Gemeenschappelijke Regeling Regio Zuid-Holland Zuid en in 2004 werd een zelfstandige rechtspersoonlijkheid opgericht, met een eigen dagelijks bestuur en een eigen volksvertegenwoordiging, de Drechtraad. Naast Dordrecht, de grootste van de zes, behoren Alblasserdam, Hendrik-Ido-Ambacht, Papendrecht, Sliedrecht en Zwijndrecht tot dit samenwerkingsverband, Ook ging de samenwerking meer beleidsterreinen bestrijken, tot er in 2004 een zelfstandige gemeenschappelijke regeling werd opgericht, waarin Dordrecht en zes omliggende gemeenten participeerden. Samen noemen ze zich de Drechtsteden.9 In 2007 wordt bovendien een intergemeentelijke sociale dienst opgericht. Georganiseerde solidariteit – Enschede Ook de historie van Enschede voert terug naar de Middeleeuwen. Bij een borg, een versterkte en omgrachte plaats, vormde zich een juridisch en religieus centrum waar boeren uit de uitgestrekte agrarische omgeving hun waren aanboden (Kokhuis 1984, p. 34-84). Voor de bewoners van de boerderijen in het Twentse land was een intensieve vorm van burenhulp onontbeerlijk. Naar deze sociale plicht, om elkaar (in een ruimste zin des woords) in raad en daad bij te staan, wordt nog steeds verwezen, wanneer bestuurders de verhoudingen tussen de Twentse gemeentebestuurders, maatschappelijke organisaties en het bedrijfsleven kenmerken (Koops & Kwekkeboom 2005, p. 13). Een bestuurder vertelt: “De Enschedese aanpak is dat we hier, in Twente überhaupt, een cultuur van samenwerking, harmonie kennen. We doen het met elkaar”. Daarvan afgeleid is het begrip ‘noaberschap’, Twents voor nabuurschap (Bras & Tilburg 2007, p. 303-304).

9

URL: drechtsteden.net en drechtraad.nl.


| 95

Enschede is inmiddels een grote stad. De grootste groei qua inwonersaantal maakte Enschede na de stadsbrand van 1862 door. Op de braakliggende grond die achterbleef, hadden fabrikanten alle ruimte om nieuwe textielfabrieken te vestigen, nog groter dan degene die in de nabije omgeving al waren ontstaan. Zo ontwikkelde Enschede zich in de negentiende eeuw tot het centrum van de Nederlandse textielindustrie. De industrialisatie heeft een belangrijke stempel gedrukt op de ontwikkelingsgeschiedenis van de stad in het algemeen en het karakter van het sociaal beleid in het bijzonder. Allereerst zorgde de industrialisatie voor een belangenstrijd tussen arbeiders enerzijds en fabrikanten anderzijds. In 1902 verenigden katholieke, protestantse en socialistische arbeidersorganisaties, – die eerder tegenover elkaar stonden – , zich tegen de dekenweverij van Van Heek & Co, het grootste textielimperium in Enschede. Zo’n eenheidsfront was uniek in Nederland. Aanleiding voor de staking was “een optreden der Enschedésche textielbaronnen” die “zoo onmenschelijk” optraden (Nijhof 2008, p. 95). De Twentse vakbonden werden steeds sterker en een gevreesde opponent voor de verenigingen van fabrikanten. Ook was Enschede één van de kweekplaatsen van de Sociaal- Democratische Arbeiderspartij (SDAP). Doordat de sociaaldemocraten van de in 1897 gehouden verkiezingen in de districten Tytsjerksteradiel (Noord Friesland) en Enschede hadden gewonnen, konden twee van haar leden de SDAP in de Tweede Kamer vertegenwoordigen. In 1909 sprak partijleider Troelstra voor een gehoor van 7.000 textielarbeiders.10 In de loop van de twintigste eeuw verbetert de toestand van de arbeiders, zeker na de Tweede Wereldoorlog. De gemeente voert de snel in aantal toenemende sociale wetten van de rijksoverheid uit en voegt daar lokale initiatieven aan toe, zoals de planning van ruim opgezette woonwijken, sportaccommodaties en onderwijs (Kokhuis 1984, p. 195).11 Waar gemeentebestuurders elders in Nederland hun sociale agenda kunnen financieren met toenemende belastinginkomsten, kampt de gemeente Enschede met toenemende tekorten. De ondergang van de textielindustrie voert Enschede vanaf de jaren zeventig naar een diep sociaaleconomisch dal. De werkloosheid stijgt, net als de vraag naar sociale voorzieningen, terwijl (belasting)inkomsten afnemen. Lokale en regionale bestuurders proberen samen het tij te keren. De vrijgekomen fabrieksterreinen worden ingevuld met centra voor wonen, werk en recreatie en in de binnenstad van Enschede voltrekt zich een stedenbouwkundige metamorfose. De stedelijke herinrichting krijgt door een tragische gebeurtenis een volgende impuls. Op 13 mei 2000 vindt een grote vuurwerkramp plaats,

10 ‘Oprichtingsvergadering SDAP’, URL: oud.wbs.nl > Rode canon (Wiardi Beckman Stichting). 11 ‘Stadsuitbreiding in de eerste helft van de 20e eeuw’, Stichting Historische Sociëteit EnschedeLonneker, URL: http://shselcom.trimm.nl > Stadsgeschiedenis.

96 |

Hoofdstuk 6

die de woonwijk Roombeek desastreus treft.12 Ook hier tonen bestuurders hun overlevingsformule: de wederopbouw van de wijk krijgt landelijke aandacht, als de Enschedese aanpak van bestuurlijke slagvaardigheid en samenwerking (Rosenthal e.a. 2004; Bovens e.a. 2006, p. 55). Een ambtenaar vertelt over de ‘no nonsens’bestuursstijl: “Waar zijn mensen in geïnteresseerd? Niet in nota’s, of in bestuurlijke arrangementen. […] Ze willen gewoon een veilige buurt, netjes, schoon en proper. Dat de kinderen naar school kunnen, dat er een beetje groen is in de buurt. […] Dat mensen ondersteuning krijgen, dat wij ook kijken wie het nodig heeft en wie niet. […] Dat we mensen kansen bieden op de arbeidsmarkt, dat ze sociale stijging kunnen realiseren. Dat is onze taak, daar betaalt de burger belasting voor. Dat is onze filosofie.”

6.3

Institutionele dynamiek

Institutionele reproductie en mutatie In de vorige paragraaf heb ik beschreven dat het lokale zorgen welzijnsbeleid in Almere, Dordrecht en Enschede een verschillende historie kennen, die ik samenvatte als samen pionieren (Almere), maatschappelijk initiatief (Dordrecht) en georganiseerde solidariteit (Enschede). De institutionele literatuur leert dat zulke tradities een zekere duurzaamheid kennen. In plaats van steeds opnieuw afspraken te maken en elke situatie als uniek te zien, baseren we ons handelen op reeds bestaande regels, normen en culturele gewoonten. Dat gebeurt echter niet op een mechanische wijze. Bestaande tradities worden niet alleen gereproduceerd, in de loop van de tijd zullen ze ook muteren. In hoofdstuk 3 illustreerde ik de onvermijdelijke dynamiek van instituties aan de hand van de ontwikkeling van de Nederlandse verzorgingsstaat. Ook de specifieke ontwikkelingsgeschiedenis van lokale arrangementen van zorg en welzijn kent patronen van institutionele ondermijning, vervreemding en uitputting. De paragraaf beschrijft hoe het samen pionieren in Almere wordt ondermijnd door grootstedelijke groei, hoe het rijke potentieel van maatschappelijk initiatief in Dordrecht erodeert door de professionalisering en verzakelijking van het welzijnswerk en hoe de georganiseerde solidariteit in Enschede uitgeput raakt.

12 Bij de vuurwerkbrand vielen drieëntwintig doden en bijna duizend gewonden. Op 1 mei 2001 gaf burgemeester Jan Mans het officiële startsein voor de wederopbouw die in 2010 werd voltooid.


| 97

Het ‘pionieren’ onder druk – Almere De ontstaansgeschiedenis van Almere heb ik gekenschetst met de woorden ‘samen pionieren’. Aanvankelijk liep het pionieren van bestuurders naadloos over in het pionieren van inwoners. Gedeeld was hun ambitie van leefbare woonwijken, met in de nabijheid een ruim aanbod van goed georganiseerde voorzieningen. Onafgebroken is Almere vanaf die beginperiode gegroeid; in oppervlakte, in inwonersaantal, in aanbod van voorzieningen en in bedrijvigheid. In de zogenaamde ‘schaalsprong’ hebben gemeente en rijksoverheid de doelstelling uitgesproken om de explosieve groei te continueren, van nul inwoners in 1975, tot 350.000 inwoners in 2030.13 Met de miljoenenprojecten op het gebied van bouw en infrastructuur is de stedelijke ontwikkeling onontkoombaar steeds verder af komen te staan van het informele en kleinschalige pionieren tijdens de opbouw van de stad. Bovendien is de bevolkingssamenstelling geleidelijk veranderd. Steeds meer allochtonen trekken weg uit de grote steden. Allochtone Amsterdammers, hoofdzakelijk van Surinaamse afkomst, verhuizen naar verhouding vooral naar Almere. Met name vanaf de jaren negentig neemt het aantal autochtone Nederlanders dat naar Almere trekt juist af.14 Met de groei van de stad, de uitbreiding van stedelijke functies en de veranderende bevolkingssamenstelling krijgt de gemeente te maken met meer grootstedelijke problematiek zoals overlast en criminaliteit (Moors, Rovers & Bruinsma 2009). Dat burgers een zekere vervreemding met hun stad ervaren wordt duidelijk tijdens gemeenteraadsverkiezingen van 2002. Net als in veel andere gemeenten doet een nieuwe partij mee aan de verkiezingen die zichzelf het label ‘leefbaar’ opplakt en zich afzet tegen een regenteske bestuurscultuur. Vanuit het niets krijgt Leefbaar Almere negen zetels en wordt de grote winnaar.15 Bijzonder in Almere is dat de partij wordt opgericht door twee Almeerders ‘van het eerste uur’, die nauw betrokken waren bij de politieke en maatschappelijke inrichting van de stad. Zij richten de partij op vanuit het standpunt dat er “goed gezorgd moet worden voor onze stad”.16 In hun verkiezingsprogramma pleiten ze onder andere om enkele grote ruimtelijke investeringen, zoals de bouw van een nieuw sportcomplex kritisch tegen het licht te houden. De verkiezingsuitslag kan worden gezien als “de rekening die de politiek gepresenteerd krijgt voor het overaccentueren van de componenten groei, bouwen en ontwikkelen” (Berg, Franke & Reijndorp 2007, p. 170).

13 URL: schaalsprong.almere.nl. 14 Fact sheet nummer 7, november 2005 Dienst Onderzoek en Statistiek Dienst Ruimtelijke Ordening Gemeente Amsterdam, p. 5. 15 Tegelijkertijd blijft bijna de helft van de kiezers thuis, een volgend dieptepunt in een dalende trend (Krouwel, Kox & Pol 2009, p. 5-6). 16 ‘Wat is leefbaar’, URL: leefbaaralmere.nl.

98 |

Hoofdstuk 6

Ook rond de eeuwwisseling ontvangt de lofzang over de integrale zorgverlening, aangeboden vanuit één overkoepelende moederorganisatie, steeds meer tegengeluid. In het beleidsplan uit 2002 schrijft de gemeente het volgende over het Almeremodel: “Het aanbod in de gezondheidszorg in Almere is grootschalig georganiseerd. Hiermee loopt Almere voorop. Belangrijkste voordelen hiervan zijn de integrale aanpak en een goede bereikbaarheid van de verschillende medische voorzieningen. Grootschaligheid kan ook leiden tot beperkingen. Wij zullen in de nabije toekomst de voor- en nadelen van grootschaligheid inventariseren. […] Doel van dit onderzoek zal zijn om de nadelen van grootschaligheid te minimaliseren.”17

Uiteraard is de groei naar grootschaligheid die hier ter discussie wordt gesteld niet speciaal voor Almere, – het past in de verzakelijking en professionalisering die de zorgsector in de jaren tachtig doormaakt. Wel uniek voor Almere is de vergaande monopoliepositie van een zorgorganisatie. In de meeste gemeenten zijn, lang voordat de eerste bewoners naar Almere kwamen, een veelheid aan (verzuilde) organisaties ingericht, die burgers van nature een grotere keuze aan organisaties boden. De beperkte ruimte voor burgers om uit aanbieders een eigen keuze te maken, lijkt op gespannen voet te staan met het zelfbeeld van Almere, als een stad van “pioniers en vrije geesten”, die eigen keuzes willen maken over de inrichting en maakbaarheid van hun individuele leven.18 Professionele vervreemding – Dordrecht De geschiedenis van het welzijnswerk in Dordrecht laat een ontwikkeling van verstatelijking zien. De traditioneel aanzienlijke rol van kerken en particulieren in Dordrecht, die ik samenvatte als een traditie van ‘maatschappelijk initiatief’, raakt in de loop van de twintigste eeuw verder op de achtergrond. Vooral na de Tweede Wereldoorlog, krijgt het sociaal beleid een meer publiek karakter. Om sociale voorzieningen universeel toegankelijk te maken voor haar burgers, – zonder willekeur van geloof of afkomst – , neemt de gemeente taken over van de maatschappelijke instellingen, net als elders in Nederland. Weliswaar kent het merendeel van de instellingen nog een grote mate van soevereiniteit, maar zij zijn financieel afhankelijk van overheidssubsidie. Het gemeentelijke welzijnswerk breidt zich vooral in de jaren zestig uit en specialiseert zich naar een scala van werkterreinen

17 ‘Almeer gezond’, gezondheidsbeleidsplan Almere, 10 januari 2002. 18 Deze kenschets van Almere is te vinden in het Stadsmanifest uit 2009, waarin maatschappelijke partijen uitgangspunten formuleren voor de groei van een grote naar een nog grotere gemeente, URL: stadsmanifest-almere.nl/.


| 99

zoals het opbouwwerk, woonwagenwerk, buurthuiswerk en sociaal-cultureel werk (Sleebe 2000, p. 220-222). De professionalisering en verzakelijking van het welzijnswerk kent echter een keerzijde. Het zorgt onvermijdelijk voor een zekere professionele vervreemding (Frissen 2007). Met die term wordt een proces bedoeld waarbij professionals steeds verder af komen te staan van de doelgroep waar ze voor werken en van hun vakinhoudelijk motivaties. In dit geval komt dat doordat welzijnswerkers zich steeds meer als functionaris gedragen. Hoe meer tijd zij besteden aan het beantwoorden aan prestatieafspraken en andere beheersingsmechanismen, hoe verder zij letterlijk komen af te staan van de individuele welzijnsbeleving en -behoeften van burgers. De vraag hoe de afstand kan worden verkleind is in de jaren negentig in Dordrecht een veel besproken thema. In 1992 wordt het onderzoek Welzijn in Dordrecht uitgevoerd, waarmee de gemeente haar inzicht in de behoeften van burgers probeert te vergroten. Opzienbarende uitkomst van het onderzoek is dat burgers aan het begrip welzijn hele andere criteria verbinden dan de criteria waarmee professionals richting geven aan hun aanbod (Hortulanus, Liem & Sprinkhuizen 1992; zie ook Mertz 2009, p. 13). Dordtenaren vinden hun partner, kinderen, vrienden en gezondheid van doorslaggevende betekenis voor hun welbevinden. Bij het formuleren van welzijnsbeleid redeneert de overheid echter dat welzijn vooral samenhangt met de maatschappelijke positie van iemand (opleiding, baan, inkomen). Die bevinding staat in schril contrast met het classificeren en categoriseren van doelgroepen dat in de praktijk gebeurt. De onderzoekers bepleiten dan ook een meer geïndividualiseerde aanpak van welzijnsbeleid met daarin meer aandacht voor de welzijnsbeleving van burgers. Het onderzoek krijgt landelijke aandacht en wordt uitgewerkt tot een pleidooi voor een heroriëntatie op het welzijnsbeleid (Kuypers & Van der Lans 1994, p. 8; Engbersen 2002, p. 75-76). Bestuurders signaleren de professionele vervreemding van het welzijnswerk en ondernemen pogingen om daar tegengas aan te geven. Dat gebeurt onder andere in het kader van het GSB.19 Het is niet verwonderlijk dat Dordrecht een van de broedplaatsen is voor een nieuwe beleidsvisie over welzijn waarin de rol van de overheid en professionals opnieuw gedefinieerd wordt. Welzijnsbeleid van de overheid is immers geen vanzelfsprekendheid in de geschiedenis van de stad. Vormen van welzijnsbeleid, voor wezen, ouderen en andere mensen met een hulpvraag was traditioneel in de eerste plaats een domein van burgers, pas later kreeg de overheid een nadrukkelijke rol in het coördineren en financieren ervan.

19 Deelname, samenhang en verantwoordelijkheid. Visie op het sociaal beleid in Dordrecht, gemeente Dordrecht januari 2003.

100 |

Hoofdstuk 6

Uitputting van beleid – Enschede De institutionele dynamiek van het sociaal beleid in Enschede laat zich samenvatten in de termen uitputting en heroriëntatie. De uitputting van het beleid hangt samen met de teloorgang van de Twentse textielindustrie. In 1950 waren daar nog ruim 21.000 mensen voor werkzaam, in 1970 zijn dat er nog maar 8.000 en in 1990 nog slechts enkele honderden. Zo goed en zo kwaad als het gaat, probeert de gemeente de sociaaleconomische problemen die dit met zich meebrengt een halt toe te roepen. De gemeente voert een actief wervingsbeleid en probeert zo nieuwe werkgelegenheid aan te trekken om de oud-textielarbeiders aan een nieuwe baan te helpen. Toch kan niet worden voorkomen dat velen van hen langdurig werkloos raken. De vaak laaggeschoolde arbeiders vinden lastig een nieuwe baan in de dienstensector, waar de lokale economie van Enschede zich geleidelijk naartoe ontwikkelt (Wiegman 1989, p. 50). In een poging de economische aantrekkingskracht en leefbaarheid te vergroten, koopt de gemeente ook grond en complexen op. Dit kost veel geld, terwijl tegelijkertijd de uitgaven aan uitkeringen en voorzieningen groeien. Die groei, bijvoorbeeld in aantal aanvragen van algemene en bijzondere bijstand, wordt met vertraging gecompenseerd door een verhoging van rijksmiddelen.20 De stijgende uitgaven zorgen voor een miljoenentekort op de gemeentelijke begroting, totdat Enschede in de jaren tachtig een aantal jaren een ‘Artikel 12-status’ heeft: de gemeentelijke financiën staan onder curatele van de rijksoverheid. Een stadshistoricus vertelt: “… de voormalige textielstad geldt wel zo’n beetje als de ‘koploper’ van de armlastige gemeenten. Het gebeurt niet vaak dat een gemeentebestuur een te actief beleid wordt verweten. Enschede is door dat verwijt getroffen wanneer het gaat om de vraag hoe de gemeente in een dergelijk omvangrijke financiële nood is geraakt. Volgens het rijk heeft de gemeente […] veel te veel met geld gesmeten.” (Kokhuis 1984, p. 201-202)

De begrotingsproblemen die de gemeente Enschede in de jaren tachtig kent, illustreren de onvermijdelijke spanning tussen de draaglast en draagkracht van de verzorgingsstaat. De vraag naar uitkeringen en zorgvoorzieningen zal stijgen, juist als het collectief dat minder goed kan opbrengen. Terwijl de behoefte aan sociale voorzieningen groeit (draaglast), nemen de middelen om in die behoefte te voorzien juist af (draagkracht). Zo ontstaat een uitputting van voorzieningenstelsels. Die uitputting is echter ook het resultaat van een ander mechanisme: de groeiende verwachtingen van burgers over de verzorgingsstaat (‘rising expectations’, paragraaf

20 In de verdeelmodellen voor de toekenning van verschillende rijksbijdragen aan gemeenten wordt gewerkt met een ‘T- systematiek’, waarin zij op basis van indicatoren van enkele jaren geleden budget krijgen toegekend.


|101

3.3). De gemeente huisvest een groot aantal mensen met een lage opleiding, een grote behoefte aan sociale voorzieningen en/of geen werk. De gemeenteraad, van oudsher gedomineerd door sociaaldemocraten, vraagt om sociale investeringen om het grote aantal mensen dat op een sociaal minimum leeft omlaag te brengen. De inspanningen van de gemeente om de sociaaleconomische omstandigheden van haar inwoners te verbeteren, jagen steeds nieuwe en steeds grotere beleidsambities aan. In een rekenkamercommissierapport wordt het beleid uit de periode 19851995 als volgt geschetst: “Volgens de visie van de gemeente moesten ook personen in de bijstand goed kunnen wonen en maximaal gebruik kunnen maken van alle bestaande toeslagen, van het armoedebeleid […] en daarom was in Enschede alles goed geregeld: in Enschede kreeg iemand snel een betaalbare woning en was de uitkering snel geregeld.” (Gravesteijn, De Jong & Spijkerman 2011, p. 4)

6.4

Veronderstellingen over de gemeentelijke uitwerking van de Wmo

Verschuiving van aandacht De verdrukking van het pionieren in Almere, de professionele vervreemding in Dordrecht en de uitputting van sociaal beleid in Enschede kunnen worden gezien als drie illustraties van de onbedoelde gevolgen of de “tegendraadse werkingen” van de uitbouw van de verzorgingsstaat (Schuyt 1995). Deze paragraaf beschrijft de pogingen die lokale bestuurders ondernemen in reactie op de processen van institutionele dynamiek. Uit die pogingen zal ik veronderstellingen afleiden over de gemeentelijke uitwerking van de Wmo. Met de Wmo beoogt de regering een paradigmawisseling tot stand te brengen, van het organiseren van ondersteuning volgens principes van bescherming en rechten, naar het organiseren van ondersteuning volgens principes van zelfredzaamheid en compensatie. Wat dat precies betekent, is echter niet tot in detail uitgeschreven. Zoals in paragraaf 2.5 is beschreven kunnen gemeenten het Wmo-gedachtegoed volgens verschillende visies uitwerken. Samengevat kunnen zij de nadruk leggen op de rol van de gemeente (die investeert in de zelfredzaamheid van burgers), het individu dat de regie op zijn leven hoort te behouden of de gemeenschap waar burgers onderdeel van uitmaken (RMO 2006; Putters, Van Hout & Cardoso Ribeiro 2007). Vanuit institutioneel perspectief geredeneerd, is het aannemelijk dat Almere, Dordrecht en Enschede de wet niet allemaal volgens eenzelfde visie uitwerken, maar verschillende accenten leggen. De gemeenten kunnen de wet gebruiken om specifieke lokale vraagstukken te beantwoorden.

102 |

Hoofdstuk 6

Terugkeer naar de pioniersgeest – Almere Rond de eeuwwisseling verplaatsen bestuurders in Almere hun aandacht van de thema’s groei en grootstedelijkheid naar het niveau van de individuele burger. De hernieuwde aandacht voor de unieke wensen en behoeften van burgers is zichtbaar op uiteenlopende terreinen, van het zorgbeleid en de inrichting van de gemeentepolitiek tot de ruimtelijke ordening. In 2001 spreken bestuurders uit de sectoren zorg en welzijn het voornemen uit de unieke vraag van cliënten in de verdere ontwikkeling van het Almere-model meer aandacht te geven.21 In plaats van het voortouw bij de aanbieders en hun organisaties te leggen, zou nu meer vanuit de behoefte van de klant geredeneerd moeten worden, zo is de gedachte. Ook in de lokale besluitvorming probeert de gemeente de burger meer ruimte te bieden voor een individuele inbreng. In 2004 ruilt de gemeente het traditionele stelsel van commissie- en raadsvergaderingen in voor een model waarin het principe van vraag en aanbod centraal staat: de Politieke Markt. Op de Politieke Markt is het hele proces van informatieverzameling, argumenteren, debatteren en besluitvorming ingepland op een vaste avond per week. Eerst is er een ‘carrousel’ waarin tegelijkertijd diverse onderwerpen in verschillende zalen worden besproken. Later op de avond is er in de raadszaal een plenair debat en/of besluitvorming. Tussen de twee onderdelen van de avond is er een pauze voor ontmoeting tussen bestuurders en burgers.22 Een hernieuwde interesse voor de unieke behoeften van burgers is ten slotte ook te zien in de gemeentelijke plannen voor de uitbreiding van de stad. De wethouder ruimtelijke ordening introduceert in 2006 het ‘particuliere opdrachtgeverschap’. “In Almere zijn de burgers onze markt en we gaan met hun opdrachten onze stad vormen,” zo vertelt de wethouder (als geciteerd in Berg, Franke & Reijndorp 2007, p. 172). In de nieuwe stedenbouwkundige plannen wordt voor bewoners de vrijheid gelaten om een woning naar eigen inzicht te bouwen. Daarmee wordt in feite teruggekeerd naar de wijze waarop de eerste bewoners en bestuurders als pioniers de stad inrichtten. Het is niet onaannemelijk dat Almere, in lijn met deze herontdekking van de pionierstraditie, het gedachtegoed van de Wmo vertaalt naar een lokale zorgfilosofie waarin de zelfregie van het individu centraal staat. In de uitwerking van zo’n filosofie zou de gemeente bepalingen uit de wet over keuzevrijheid en maatwerk kunnen accentueren. Zoals het nieuwe stedenbouwkundig plan bewoners vrijheid laat om een woning naar eigen inzicht te bouwen, zou in de nieuw vast te stellen

21 Conferentie ‘Inhaalslag voorzieningen Gezondheidszorg Almere’, 12 Februari 2001. 22 Met het model van de politieke markt is de gemeente landelijk toonaangevend in de uitwerking aan de invoering van het dualisme in de gemeentepolitiek uit 2001, waarbij de eigen taken van college en raad meer zichtbaar zijn gemaakt.


|103

Wmo-verordening aan zorgvragers ruimte kunnen worden gelaten voor het organiseren van de ondersteuning die zij wensen. Herontdekking van maatschappelijke verbanden – Dordrecht Aan het einde van de twintigste eeuw groeit in Dordrecht het ongenoegen over de verzakelijking van het welzijnswerk. De gemeente wil het welzijnswerk meer van onderop opbouwen, door te beginnen bij de burgers in de wijk en niet bij de subsidieverordening die gemeente en welzijnsorganisatie ontwerpen. Er komt meer bestuurlijke aandacht voor de wijk, dat wordt voorgesteld als de directe leefomgeving van burgers, waar ontmoeting en zelforganisatie ontstaan. De gemeente stelt wijkmanagers aan die informatie delen met professionals die actief zijn in een wijk en met burgers samen naar (informele) oplossingen voor problemen betreffende leefbaarheid zoeken.23 Ook bij de herstructurering van oude stadswijken worden burgers in een vroeg stadium, nog voorafgaand aan de formele inspraakprocedures, betrokken. De idee hierachter was dat betrokkenheid leidt tot betere plannen, waarvoor een groter draagvlak is.24 Ook start de gemeente experimenten met wijkbudgetten en burgerconsultaties (Van der Graaf e.a. 2006, p. 71-73). De gemeente Dordrecht kan de presentatie van het Wmo-gedachtegoed interpreteren als een erkenning van de discussie die in de stad wordt gevoerd. De communitaristische ideeën uit de wet sluiten naadloos aan bij de pogingen in Dordrecht om het primaat van ondersteuning terug te brengen naar de samenleving zelf. De gemeente zou die pogingen kracht kunnen bijzetten door in de vertaling van de Wmo het accent te leggen bij de sociale verbanden in de lokale gemeenschap en burgers actief bij de uitwerking van de wet te betrekken. Bijzondere aandacht voor burgerparticipatie zou ook passen bij de in 2003 geformuleerde Dordtse Aanpak van interactieve besluitvorming. Aan het begin van een besluitvormingsproces worden de voor- en nadelen van burgerparticipatie afgewogen en wordt een plan opgesteld over de wijze waarop burgers in de afzonderlijke fasen van de besluitvorming, van het formuleren tot en met het uitvoeren van beleid, betrokken zullen worden (Pröpper, Lintjes & Weststeijn 2006). Herleving van de bestuurlijke slagvaardigheid – Enschede Om de negatieve spiraal van de sociaaleconomische problematiek te doorbreken, kantelt de gemeente Enschede aan het einde van de twintigste eeuw haar beleids-

23 ‘Raadsinformatiebrief over herijking wijkgericht werken/ leefbare stad 2006-2010’, 26 juli 2006. 24 De doelstelling van vroegtijdige burgerparticipatie kreeg vorm door op een vaste plek, in de wijk zelf, over de herstructurering te vergaderen. Ook werd een interactieve wijkwebsite geopend. De aanpak werd overgenomen in andere wijkvernieuwingsprojecten in Nederland, URL: oudkrispijn.nl.

104 |

Hoofdstuk 6

aanpak. Er worden meer koopwoningen gebouwd en ook wordt het winkel- en cultuurbeleid uitgebreid om de stad aantrekkelijk te maken voor hogere inkomensgroepen. Tegelijkertijd krijgt de activering van mensen op weg naar zelfredzaamheid meer aandacht. In de Toekomstvisie Enschede 2010 uit 1999 wordt gesproken over het belang van preventiebeleid: “Kwetsbare groepen in onze stad moeten kunnen rekenen op zorg en aandacht (curatie). Belangrijker nog: we willen alles op alles zetten om deze groepen burgers een meer zelfstandige plek te geven in de stedelijke samenleving (activering) en we zullen ons maximaal inspannen om te voorkomen dat burgers in een zorgafhankelijke positie geraken (preventie). […] Voorkomen is veruit te verkiezen boven genezen. Daarom kiezen we de komende vier jaar voor een intensieve aanpak en investering in hulp aan jeugd, volwassenen en gezinnen.”25

Een van de manieren waarop de gemeente preventiebeleid organiseert, is de stadsdeelaanpak. De gemeente benoemde in 1995 vijf stadsdelen, die bijzondere aandacht krijgen van één wethouder uit het college (stadsdeelwethouder) en ook een eigen stadsdeelcommissie in de gemeenteraad hebben. In elke wijk werkt de gemeente met zorginstellingen en welzijnsorganisaties. In jaarplannen worden afspraken gemaakt hoe bijvoorbeeld overlast te bestrijden, het onderhoud organiseren en zorgen welzijnsbeleid in te richten (Schuitemaker, Klok & Denters 2008). De gemeente zou de nieuwe verantwoordelijkheden en beleidsvrijheid die de invoering van de Wmo biedt, kunnen gebruiken om haar regierol kracht bij te zetten. Die rol is door de centralisatie van verzorgingsstaatfuncties kleiner geworden, maar de Wmo-decentralisatie biedt gelegenheid voor een herleving. De reactie op de invoering van de WWB in 2004 ondersteunt deze verwachting. Die wet geeft gemeenten de ruimte hun eigen bijstandsbeleid en -begroting te maken. In Enschede gaf dat aanleiding om de nieuwe instroom van bijstandsgerechtigden te beheersen. Het ‘Werkplein’, waar werkzoekenden zich (moeten) melden, werd aangewezen als de poortwachter die mensen doelgericht en effectief naar werk toeleidt en voorkomt dat zij nodeloos of onterecht een uitkering krijgen. Bovendien werd het preventiebeleid uitgebreid, onder andere met het tegengaan van schooluitval (Gravesteijn, de Jong & Spijkerman 2011, p. 5-6). De invoering van de Wmo zou volgens dezelfde redenering kunnen worden uitgewerkt, met als motto dat voorkomen beter is dan genezen. Figuur 6.2 vat de redenering uit deze paragraaf samen. Linksboven in de figuur worden de gemeentelijke tradities op het gebied van zorg en welzijn geduid. Rechtsboven in de figuur staan de onbedoelde consequenties die de uitbouw van

25 Maatwerkconvenant Grotestedenbeleid Enschede. Toekomstvisie Enschede 2010. Ambities en Inzet, 27 februari 1999, p. 13-14.

|105


de Nederlandse verzorgingsstaat heeft voor deze tradities. De veronderstellingen over de lokale vertaling van het Wmo-gedachtegoed die daaruit kunnen worden afgeleid, staan onderaan. Lokale context waarin de Wmo wordt ontvangen

Lokale tradities A: ‘samen pionieren’ D: ‘maatschappelijk initiatief’ E: ‘georganiseerde solidariteit’

Lokale vraagstukken A: verdrukking particulier initiatief D: professionele vervreemding E: uitputting sociaal beleid

Verwachting over de gemeentelijke uitwerking van de Wmo

Almere: hernieuwde interesse voor de individuele burger? Dordrecht: herontdekking van maatschappelijke verbanden? Enschede: herleving van de gemeentelijke regierol?

Figuur 6.2: samenvatting van de drie historieschetsen en de verwachting over de gemeentelijke uitwerking van de Wmo die daaruit volgt.

6.5

Tot besluit

In dit hoofdstuk heb ik beredeneerd dat de presentatie van het nieuwe Wmo-gedachtegoed een katalysator kan vormen om oude tradities nieuw leven in te blazen. Het vernieuwende karakter van het Wmo-gedachtegoed biedt gemeenten een zoeklicht, waarmee de onbedoelde gevolgen van eerdere beleidskeuzes beter zichtbaar worden. De Wmo kan in Almere de ogen verder openen voor de verdrukking van de keuzevrijheid van het individu en een herontdekking van het pionieren tot gevolg hebben. In Dordrecht kan de Wmo worden uitgelegd als een wet die oproept tot hernieuwde aandacht voor maatschappelijke initiatieven en de zorg van mensen voor elkaar. Enschede kan de Wmo gebruiken om een meer sturende rol in te nemen, zowel wat betreft de toegang tot voorzieningen als de verstrekking ervan. Nadrukkelijk gaat het hier om veronderstellingen, die in het vervolg van deze studie preciezer zullen worden onderzocht. Gemeenten kunnen de invoering van de Wmo

106 |

Hoofdstuk 6

immers ook beantwoorden met minimale hervormingen die een beperkt lokaal karakter hebben. Om de daadwerkelijke verandering en de lokale variëteit in kaart te brengen, heb ik een vergelijkende processtudie uitgevoerd van de uitwerking van de wet naar achtereenvolgens een lokale Wmo-filosofie, nieuwe werkvormen en uitvoeringspraktijken. De volgende twee hoofdstukken doen verslag van die studie.

HOOFDSTUK 7


7.1

Inleiding

Dit hoofdstuk onderzoekt de veronderstellingen over de gemeentelijke uitwerking van de Wmo in Almere, Dordrecht en Enschede: leggen de gemeenten de verbindingen die volgens de institutionele literatuur noodzakelijk zijn om verandering mogelijk te maken en keren ze terug naar hun lokale zorgtradities? Om deze vraag te kunnen beantwoorden is de uitwerking van de wet opgeknipt in drie fasen, waarin gemeenten voor een specifieke verbindingsopgave staan. In figuur 7.1 staan de drie opgaven afgebeeld, als een drieluik van verandering. De eerste opgave betreft het verbinden van het nieuwe Wmo-gedachtegoed aan bestaande verzorgingsstaatideeën, over bescherming door de overheid en claimbare rechten. In hoeverre en op welke manier het leggen van die verbinding slaagt, wordt zichtbaar in de lokale Wmo-filosofie die gemeenten presenteren. De tweede opgave betreft het objectiveren van de nieuwe filosofie, naar concrete werkvormen. Om dat mogelijk te maken moeten de bestaande (organisatie)structuren betreffende de ondersteuning van mensen met beperkingen worden verenigd met de nieuwe Wmo-filosofie. Om de ontwikkelde Wmo-werkvormen verder te laten ontwikkelen, tot nieuwe praktijken van ondersteuning, moeten zij ten slotte worden verankerd in de omgeving.1 Met behulp van de institutionele literatuur en voorbeelden uit de casestudies zal ik eerst laten zien waarom het leggen van deze drie verbindingen noodzakelijk is, en er niet simpelweg afstand kan worden gedaan van datgene wat er al is. Vervolgens ga ik na hoe de tot stand gebrachte verbindingen er in Almere, Dordrecht

1

In de praktijk worden de drie opgaven uiteraard niet precies in de genoemde volgorde beantwoord. De gemeenten werkten bijvoorbeeld al aan een nieuwe Wmo-verordening en startten een aanbestedingsprocedure voor de inkoop van hulp bij het huishouden (Wmo-werkvormen) voordat de gemeenteraad een Wmo-beleidsnota met een visie op de uitwerking van de Wmo had vastgesteld (de Wmo-filosofie). Het drieluik waarin ik de resultaten van de empirische studie presenteer, moet dan ook niet worden gelezen als de samenvatting van een chronologie, maar als een analysemodel om de verandering die gemeenten na de invoering van de Wmo realiseren te onderzoeken. Bijlage 2 geeft een verantwoording van de drie processtudies die ten grondslag liggen aan de analyse.

108 |

Hoofdstuk 7

en Enschede uitzien en wat daaruit is af te leiden over de richting en de aard van verzorgingsstaatshervorming.2

invoering Wmo

uitvoering Wmo

modelleren

Figuur 7.1: de gemeentelijke uitwerking van de Wmo in drie institutionele opgaven.

7.2

Vertalen van het Wmo-gedachtegoed

Verbinden van oude en nieuwe ideeën De Wmo heeft als doel om alle mensen, met of zonder beperking, te laten meedoen in de samenleving. Die doelstelling wordt niet alleen voorgesteld als een beleidsopgave voor de overheid, maar ook en vooral als een maatschappelijke opgave, voor de samenleving als geheel. Zoals in eerdere hoofdstukken is toegelicht, schrijft de regering in de Memorie van Toelichting op de wet “historisch gegroeide vanzelfsprekendheden in zorg en ondersteuning” ter discussie te willen stellen (TK 2003/ 2004, p. 7). In eerste instantie, zo redeneert de regering, moeten mensen zelf, in hun eigen sociale omgeving, oplossingen bedenken voor de participatieproblemen die zij ervaren. De institutionele literatuur leert dat deze oproep tot een discussie

2

Voor de weergave van de gemeentelijke uitwerking van de Wmo zijn ook interviewcitaten geselecteerd, die de bevindingen verduidelijken of illustratief zijn voor de algemene analyse. De citaten zijn soms enigszins bewerkt om de leesbaarheid te vergroten.


|109

over de fundamenten van de verzorgingsstaat niet vanzelfsprekend tot verandering leidt. Mensen kunnen de bril waarmee ze naar de werkelijkheid kijken immers niet zomaar afzetten en omruilen. Waarden over goede zorg en veronderstellingen over adequate voorzieningen ontwikkelen zich in de loop van de tijd tot een richtinggevend denkkader (‘shared mental models’, Denzau & North 1994). Zo’n kader helpt de complexiteit van maatschappelijke vraagstukken hanteerbaar te maken, maar tegelijkertijd beperkt het de mate waarin mensen ontvankelijk zijn voor een alternatieve zienswijze. In zijn studie naar verzorgingsstaatshervorming spreekt Pierson (1994, p. 45-46) van cognitieve ‘lock ins’: nieuwe informatie wordt automatisch beoordeeld vanuit een bestaand denkkader. In de aanloop naar de inwerkingtreding van de Wmo benadrukken gemeenteraadsleden in Almere, Dordrecht en Enschede bijvoorbeeld dat huidige Wvg- en AWBZ-cliënten zo min mogelijk last moeten hebben van de wetswijziging. Zij verlangen een “soepele en geruisloze overgang” van de bestaande wetgeving naar de Wmo en stellen als uitgangspunt vast dat bestaande rechten gerespecteerd worden.3 In de Wmo staan echter geen verzekerde rechten gedefinieerd, maar wordt gemeenten opgedragen om mensen in hun beperkingen zodanig te compenseren dat maatschappelijke participatie en zelfredzaamheid mogelijk zijn. Het Wmogedachtegoed vormt daarmee een potentiële spanning oftewel een dissonantie met bestaande verzorgingsstaatsideeën. Zo’n dissonantie zullen mensen proberen te reduceren (Festinger 1985 [1957], zie paragraaf 4.2). Dat kan bijvoorbeeld door nieuwe ideeën te veronachtzamen. De redenering in de Wmo over zelfredzaamheid en participatie zou onopgemerkt kunnen blijven, als een onbekend en ongewenst alternatief voor de redenering dat de overheid mensen met beperkingen zeker moet stellen van zorgvoorzieningen. Van de paradigmawisseling die de regering met de invoering van de Wmo beoogt, is in dat geval geen sprake. De poging daartoe slaagt alleen als er binnen het bestaande verzorgingsstaatparadigma ruimte wordt gemaakt voor nieuwe ideeën. Zoals Yves Surel (2000) stelt, ontstaan nieuwe ideeën altijd uit een herschikking van bestaande ideeën: “The emergence of a new frame is not a case of the substitution of one paradigm for another [...] but rather occurs through associations and new hierarchical rankings of elements that may already exist. Far from making a clean slate of the past, a new societal paradigm must in effect be composed of previous cognitive and normative structures, which explains [...] the mechanisms of resistance to which a new paradigm gives rise.” (Surel 2000, p. 508)

3

Ik citeer hier de eerste twee hoofdlijnen uit de Nota van Uitgangspunten Wmo die de gemeenteraad van Almere op 2 februari 2006 heeft vastgesteld. Soortgelijke uitgangspunten over de invoering van de Wmo zijn te vinden in het Beleidskader Wmo Drechtsteden waartoe de Dordtse gemeenteraad op 3 oktober heeft besloten en (de discussies over) de keuzes in het kader van de Wmo die Enschede op 26 februari 2006 vaststelt.

110 |

Hoofdstuk 7

De noodzaak tot het vinden van aansluiting bij bestaande ideeën, maakt de opgave tot het vertalen van het Wmo-gedachtegoed feitelijk paradoxaal: om een nieuw zorgparadigma te laten ontstaan, moet eerst worden aangesloten bij wat er al is. Hoe gemeenten deze opgave beantwoorden, kan worden afgeleid uit de lokale Wmo-filosofie die ze presenteren. Het begrip filosofie gebruik ik voor de combinatie van ideeën over doelen en uitgangspunten (de beleidsvisie), over sturing en samenwerking (de bestuurlijke uitgangspunten) en over de verstrekking van Wmovoorzieningen (de provisielogica). Een analyse van gemeentelijke documenten leert dat zowel Almere, Dordrecht als Enschede een Wmo-filosofie formuleren die aansluit bij het gedachtegoed dat de nieuwe wet presenteert. De gemeenten zien voor zichzelf taken in het creëren van voorwaarden voor zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie, de verantwoordelijkheid daarvoor ligt in de eerste plaats bij burgers zelf, zo is in gemeentelijke beleidsnota’s terug te lezen. Op de vraag welke veranderingen er nodig zijn om de zelfredzaamheid en de maatschappelijke participatie van burgers te vergroten, geven de gemeenten echter verschillende antwoorden. Almere formuleert een redenering waarin de individuele burger centraal staat, terwijl Dordrecht het primaat bij de gemeenschap legt en Enschede het meest nadrukkelijk betoogt dat een samenleving van zelfredzame burgers om een krachtige gemeente vraagt. Tabel 7.1 vat de drie rederingen in kernwoorden samen. Het gaat hier om relatieve verschillen. Zo is Almere uiteraard niet de enige gemeente die in de uitvoering van de Wmo keuzevrijheid voor burgers ambieert. Wel is het de gemeente die bij dit onderdeel van de Wmo de meeste nadruk en prioriteit neerlegt. Hierna zal ik betogen dat in de drie redeneringen lokale tradities op het gebied van zorg en welzijn te herkennen zijn, die in de loop van de tijd in de vergetelheid zijn geraakt. Tegenover de bestaande verzorgingsstaatsideeën over bescherming en rechten plaatsen de gemeenten geen nieuw en onbekend, maar een vertrouwd perspectief. Tabel 7.1: kenschets van de gemeentelijke vertaling van de Wmo. beleid

bestuur

provisie

Almere

‘individu als regisseur’

zelfregie

vraagsturing

keuzevrijheid

Dordrecht

‘krachtige samenleving’

‘civil society’

horizontale sturing

inclusiviteit

Enschede

‘preventieve overheid’

voorzorg

toegangsturing

ruimhartig vangnet


|111

Almere – ‘het individu als regisseur’ In Almere is het basisprincipe in de uitwerking van de Wmo dat mensen zo lang mogelijk de regie over hun eigen leven houden. De gemeente leest de wet als een oproep om bij de ondersteuning van mensen met beperkingen maatwerk te realiseren. Niet de overheid of een professional, maar elke individuele burger zou moeten kunnen bepalen welke voorziening voor hem het beste is. In het eerste Wmo-beleidsplan wordt de Almeerse visie op maatschappelijke ondersteuning als volgt samengevat: “Veel burgers van Almere zijn maatschappelijk actief, maar ook mensen die nu in een isolement verkeren, vanwege welk probleem dan ook, willen we ondersteunen om deel uit te kunnen blijven maken van de maatschappij. Door hun zelfredzaamheid te versterken, behouden zij langer de regie op hun eigen leven en kunnen zij ondanks hun beperkingen op hun eigen situatie afgestemde keuzes blijven maken. […] Hierbij wordt uitgegaan van de vraag van de burger: vaststellen wat nodig is om de zelfredzaamheid te versterken dan wel te behouden en keuzevrijheid bieden om dat arrangement te kiezen dat het beste aansluit bij de persoonlijke situatie.”4

Met het benadrukken van de zelfregie van de burger, die met zijn vraag het aanbod van ondersteuning stuurt, vestigt de gemeente de aandacht op een van de schaduwzijden van de professionalisering en verzakelijking die de organisatie van ondersteuning de afgelopen decennia heeft doorgemaakt in Nederland. Als jonge gemeente fungeerde Almere in de jaren zeventig en tachtig als proeftuin voor een integraal ingerichte en centraal gecoördineerde zorginfrastructuur, wat destijds als nastrevenswaardig werd gezien. In de invoering van de Wmo ziet de gemeente een kans om de keuzevrijheid voor burgers, die in zo’n infrastructuur in de verdrukking kan raken, aan te pakken. In de Nota van Uitgangspunten over de uitwerking van de wet staat beschreven: “Almere kent op het gebied van de gezondheidszorg een sterke traditie van samenwerking tussen verschillende disciplines in de zorgen dienstverlening. […] Vanuit diverse disciplines kan er dan ook een samenhangend integraal aanbod worden geformuleerd. Dit aanbod moet echter voldoende flexibel zijn, immers voor mensen die een beroep doen op de maatschappelijke ondersteuning is maatwerk die past bij de (individuele) vragen en mogelijkheden essentieel. Dit betekent dat er voldoende vrijheid is om een passend aanbod te realiseren en dat er keuzevrijheid is door de cliënt om uit dat aanbod dat te kiezen wat het beste bij hem of haar past.”5

4 5

U doet mee?! Beleidsnota WMO 2008-2010, Gemeente Almere november 2007, p. 8. Nota van uitgangspunten Wet Maatschappelijke Ondersteuning, Gemeente Almere december 2005, p. 5.

112 |

Hoofdstuk 7

Het argument dat de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de Wmo om het organiseren van zelfregie vraagt, kan worden uitgelegd als een herontdekking van een lokale traditie. De gemeente keert in feite terug naar het particulier initiatief van de eerste inwoners en bestuurders, die sociale voorzieningen in de stad naar hun eigen inzicht en behoeften vormgaven. Door die uitleg is de invoering van de Wmo geen ongewenste interventie, maar wordt de wet een bruikbaar instrument om terug te keren naar een vertrouwde en gewaardeerde traditie, die in de loop van de tijd is weggeraakt. De gemeente legt de relatie tussen de Wmo en de Almeerse zorgtraditie als volgt uit: “De Wmo heeft als doel dat iedereen, van elke leeftijd, gehandicapt en niet-gehandicapt, met en zonder problemen volwaardig aan de samenleving kan deelnemen. Dit doel sluit volledig aan bij de Almeerse visie op het gebied van zorg en ondersteuning. Hierbij wordt het zelfbeschikkingsrecht van mensen als essentieel gezien, waarbij mensen, zoveel als mogelijk, zelf de regie houden om te kiezen voor die vorm van ondersteuning die het beste bij hen past.”6

Dordrecht – ‘de krachtige samenleving’ In Dordrecht wordt in vergelijking met de andere twee gemeenten het meest nadrukkelijk uitgesproken dat de invoering van de Wmo bedoeld is om de maatschappelijke participatie van alle burgers te stimuleren. De gemeente stelt zich een stad voor waar mensen elkaar helpen als dat nodig is. In het eerste Wmo-beleidsplan wordt de samenleving uitgebeeld als een grote cirkel waarvan één kleine ‘taartpunt’ de overheid betreft. De rest van de cirkel is het zelfstandige domein van burgers en hun sociale verbanden, oftewel van de ‘civil society’ (Van der Veer & Van Houten 2010a, p. 6-7). In het eerste Wmo-beleidsplan vat de gemeente haar visie op de Wmo als volgt samen: “De gemeente hanteert als uitgangspunt voor haar visie op ondersteuning het perspectief van de burger en zijn verbanden. Als regisseur richt zij zich op het stimuleren en faciliteren van burgers om zelf verantwoordelijkheid te nemen voor hun sociale en fysieke omgeving (met bijzondere aandacht voor kwetsbare groepen). Alle burgers horen tot de doelgroep van de Wmo. De begrippen persoonlijke verantwoordelijkheid en solidariteit voor elkaar staan centraal. Wij stimuleren het proces van de verdere ontwikkeling van de ‘civil society’.”7

6 7

Idem, p. 5. Dordrecht solidair en verantwoordelijk. Meerjaren Wmo-beleidsplan 2008-2010, gemeente Dordrecht september 2007, p. 13.


|113

In de uitwerking van de nieuwe wet wil de gemeente zo min mogelijk onderscheid maken naar doelgroepen, het ideaal is ‘inclusief beleid’ dat aan de belangen van alle burgers tegemoet komt. Ook binnen overige beleidsterreinen, zoals verkeer en openbare werken (toegankelijkheid van publieke ruimten), zou aandacht moeten zijn voor de belangen van mensen met beperkingen.8 In de Wmo-filosofie die de gemeente Dordrecht uitdraagt, klinkt daarnaast een groot vertrouwen in het verantwoordelijkheidsbesef van burgers door. Als de overheid daar ruimte voor geeft, kan het maatschappelijke initiatief tot wasdom komen. De gemeente wil haar lokale beleidsruimte gebruiken om het welzijnswerk terug te brengen naar de burgers. Een wethouder vertelt: “… welzijnswerk [is] voor de burgers, maar alsjeblieft ook zoveel mogelijk van de burgers. Zij zijn degenen die het beste zicht hebben op wat […] voor welzijnsprogramma’s je zou moeten aanbieden. Meer vraaggericht werken dan dat je alleen maar leuke activiteiten door een welzijnsorganisatie laat verzinnen, waarvan zij denken dat het wel goed is voor het volk.”

Met deze redenering slecht de gemeente Dordrecht de potentiële dissonantie tussen het vernieuwende karakter van de wet en ingesleten verzorgingsstaatsideeën over overheidszorg en verzekerde rechten. De invoering van de wet kan nu worden uitgelegd als een instrument om de afstand tussen de verzorgingsstaat en de burger te verkleinen. Dat Dordrecht in de uitvoering van de Wmo het primaat bij de samenleving wil leggen, is ook terug te vinden in de bestuurlijke visie. “Sturen op vertrouwen”, is volgens de gemeente waar de horizontale sturingsfilosofie uit de Wmo om vraagt.9 In de afspraken met uitvoerende organisaties wil de gemeente doelstellingen en uitgangspunten formuleren, waar de organisaties vervolgens hun eigen invulling aan kunnen geven. Samen met de andere Drechtsteden-gemeenten stelt Dordrecht een richtinggevende notitie op voor de besluitvorming over de uitvoering van de Wmo. Bij de participatie van burgers wordt gedacht aan de betrokkenheid van burgers bij zowel het formuleren, uitvoeren als het evalueren van beleid. Burgerparticipatie wordt niet opgevat als een afgebakend onderdeel van het besluitvormingsproces, maar als een punt dat voortdurende aandacht verdient, ook na de vaststelling van een Wmo-beleidsplan.10

8 Idem, p. 5; Wmo Beleidsplan 2012-2014, gemeente Dordrecht, december 2011, p. 11-12. 9 Sturen op vertrouwen: regie in het maatschappelijk domein, gemeente Dordrech februari 2006. 10 Richtinggevende notitie Wmo Drechtsteden, Drechtsteden september 2005, p. 6-7.

114 |

Hoofdstuk 7

Enschede – ‘de preventieve overheid’ In de Enschedese beleidsvisie is de gemeentelijke uitvoering van de Wmo succesvol als zoveel mogelijk ondersteuningsvragen van burgers worden voorkomen. Een preventieve aanpak wordt gezien als de “ruggengraat” van het beleid betreffende de ondersteuning van mensen met beperkingen.11 Door het organiseren van voorzorg hoopt de gemeente haar inwoners minder afhankelijk te maken van professionele zorg. In het eerste Wmo-beleidsplan staat over de gemeentelijke visie op maatschappelijke ondersteuning geschreven: “De visie […] is volledig geënt op het begrip zelfredzaamheid. Met het oog daarop wordt samenhang georganiseerd in oplossingen en voorzieningen op individueel niveau en op het gemeenschappelijk niveau van woongebieden. Nadruk ligt op preventie, bijvoorbeeld door activering op basis van talenten, via onder meer sport en economische en maatschappelijke participatie. Daarnaast voorwaarden scheppen voor zelfredzaamheid onder andere voor migranten, ouderen en kwetsbare groepen. En veel meer.”12

De gemeente wil inzetten op preventie via samenhangend beleid in buurten en wijken. Daarbij schetst zij voor zichzelf een actieve regierol. Burgers zijn in de eerste plaats zelf verantwoordelijkheid voor hun maatschappelijke participatie, maar om die verantwoordelijk te kunnen nemen is een “krachtige gemeente” nodig. Zo’n gemeente investeert in de zelfredzaamheid van mensen die anders afhankelijk zullen blijven of zich als zodanig zullen blijven opstellen.13 Aan deze beleidsvisie wordt een redenering over toegangssturing verbonden. De gemeente wil de toegang tot sociale voorzieningen meer sturen. Tijdens het contact met een burger die een voorziening aanvraagt, kan belangrijke informatie worden verzameld, over zijn problemen en behoeften. Op basis van die informatie kan de gemeente burgers naar de meest passende en effectieve vorm van ondersteuning toeleiden en welzijnsdiensten (laten) ontwikkelen die een preventieve werking hebben.14 De interpretatie van de Wmo in Enschede kan worden uitgelegd als een poging tot het reduceren van uitgaven aan sociale voorzieningen. De redenering over preventie is een redenering over een alternatieve, meer effectieve en efficiënte inrichting van de verzorgingsstaat. Tegelijkertijd laat de idee van preventie zich gemakkelijk verbinden met traditionele verzorgingsstaatsideeën. Die verbinding is cruciaal, want collectief georganiseerde en breed toegankelijke zorg gelden in

11 Iedereen kan meedoen. Beleidsplan maatschappelijke ondersteuning 2008-2011, gemeente Enschede mei 2008, p. 9. 12 Idem, p. 19. 13 Idem, p. 13. 14 Werkdocument 3: Strategische keuzes Wet Maatschappelijke Ondersteuning, gemeente Enschede 2005, p. 5-6.


|115

de gemeente als een belangrijke verworvenheid. De vanzelfsprekendheid dat mensen met beperkingen recht hebben op professionele voorzieningen, wordt dan ook niet resoluut doorbroken, maar de gemeente probeert de betekenis van het begrip overheidszorg op te rekken. Het gaat niet slechts om een ruimhartige verstrekking van voorzieningen, zo redeneert de gemeente, maar ook of juist om het helpen voorkomen van de noodzaak daarvan. In die redenering is preventiebeleid geen versobering van de verzorgingsstaat, maar een investering in de verzorgingsstaat. Het decentrale karakter van de Wmo biedt de gemeente ruimte voor investeringen die aansluiten bij de specifieke lokale vraagstukken en de lokale oplossingen die eerder effectief zijn gebleken. In het beleidsplan staat geschreven: “Op het merendeel van de beleidsthema’s die met de Wmo verbonden zijn, voert Enschede sinds jaar en dag gericht beleid. Denk bijvoorbeeld aan het welzijnsbeleid, jeugd- en jongerenwerk, opvoedingsondersteuning, sportbeleid, vrijwilligersbeleid en het organiseren van samenhang via een stadsdeelgewijze aanpak. De Wmo is aanleiding om tussen deze thema’s nieuwe verbanden te smeden, rode draden te spannen en krachten te bundelen.”15

Terugkeer naar een pre-verzorgingsstaat? In deze paragraaf is beschreven hoe Almere, Dordrecht en Enschede een eigen vertaling aan de Wmo geven, waarin lokale tradities te herkennen zijn. De vertaling van de wet laat zich uitleggen als een proces dat Streeck en Thelen (2005) institutionele verplaatsing noemen (‘displacement’, zie paragraaf 3.4). Praktijken die eerder in de verdrukking zijn geraakt, winnen opnieuw aan belang als de “rediscovery or activation of previously suppressed or suspended possibilities” (2005, p. 21). De verandering die zich na de invoering van de Wmo voltrekt, heeft daarmee nochtans het karakter van een terugkeer richting een pre-verzorgingsstaat. Tradities met betrekking tot particuliere (Almere), maatschappelijke (Dordrecht) en gemeentelijke (Enschede) initiatieven betreffende ondersteuning van mensen met beperkingen worden afgestoft en een nieuw leven ingeblazen. Vanuit institutioneel perspectief is deze bevinding plausibel. Ingrijpende herzieningen kunnen alleen ontstaan door een verbinding aan te brengen tussen oude en nieuwe institutionele vormen, en aldus continuïteit en verandering met elkaar te verzoenen. De drie Wmo-filosofieën waarin de gemeenten de Wmo vertalen kunnen die verbinding leggen. Ze geven het vernieuwende Wmo-gedachtegoed een vertrouwd karakter en maken de wet tegelijkertijd een aantrekkelijk instrument om de schaduwzijden van bestaande verzorgingsstaatarrangementen aan te pakken.

15 Iedereen kan meedoen. Beleidsplan maatschappelijke ondersteuning 2008-2011, gemeente Enschede mei 2008, p. 7-8.

116 |

7.3

Hoofdstuk 7

Modelleren van het institutionele veld

Verbinden van een nieuwe filosofie aan bestaande structuren Na het vertalen van het Wmo-gedachtegoed in een lokale Wmo-filosofie, staan gemeenten voor de opgave om die filosofie te concretiseren naar werkvormen om de nieuwe wet mee uit te voeren. Een ambtenaar in Dordrecht vertelt bijvoorbeeld: “We hebben gezegd dat we het stimuleren van de ‘civil society’ heel belangrijk vinden. Dat kan je gemakkelijk opschrijven in een plan en vervolgens kom je dan voor de vraag te staan hoe je dat kunt doen.” De institutionele literatuur leert dat het beantwoorden van die vraag niet eenvoudig is. Zelfs als mensen nut en noodzaak van een fundamentele hervorming erkennen en ontvankelijk zijn voor nieuwe ideeën, kunnen bestaande werkwijzen gemakkelijk blijven voortbestaan. Organisaties zullen hun gevestigde positie in een institutioneel veld proberen te handhaven en voor de mensen die erbinnen werken is het onnatuurlijk om afstand te doen van routines. Hun uitgesproken of onuitgesproken verzet tegen verandering wordt nog eens versterkt door de padafhankelijkheid van beleid. Hoe meer mensen profijt van een beleidsprogramma of een sociale voorziening hebben, hoe verder het publieke draagvlak daarvoor groeit en hoe lastiger verandering is. Pierson (2000b) noemt dit ‘policy feedback’. Over de pogingen van bestuurders om bestaande instituties om te vormen is hij sceptisch: “... actors find that the dead weight of previous institutional choices seriously limits their room to maneuver. Previous institutional choices may be sticky, and they may be path dependent. Thus, even if learning and competitive mechanisms are present, it is far from self-evident that these pressures will translate into institutional enhancement.” (Pierson 2000b, p. 493)

De weerbarstigheid van bestaande institutionele structuren stelt gemeenten voor een tweede verbindingsopgave. Om medewerking voor hervorming te organiseren, zullen de nieuwe ideeën over zelfregie (Almere), ‘civil society’ (Dordrecht) en preventie (Enschede) moeten worden verbonden aan bestaande verzorgingsstaatsstructuren. Gebeurt dat niet, dan zullen de ideeën niet hanteerbaar zijn voor de mensen die de verandering moeten realiseren. Deze paragraaf laat zien dat tijdens het leggen van deze verbinding daadwerkelijk iets nieuws ontstaat. De Wmowerkvormen die de gemeenten presenteren, impliceren geen terugkeer naar een pre-verzorgingsstaat, maar laten zich beschrijven als werkvormen die voorbijgaan aan de bestaande inrichting van de verzorgingsstaat. De gemeenten geven een nieuwe invulling aan hun overheidstaken op het gebied van zorg en welzijn. Om die nieuwe invulling te duiden, gebruik ik opnieuw de driedeling van beleid, bestuur en provisie. Ik zal laten zien dat Almere, Dordrecht en Enschede van elkaar

|117


te onderscheiden combinaties van werkvormen presenteren, die passen bij hun lokale Wmo-filosofie. Tabel 7.2 vat de verschillen in kernwoorden samen. Ook hier gaat het weer om relatieve verschillen. Zo is Dordrecht uiteraard niet de enige gemeente die ondersteuning voor mantelzorgers organiseert.16 Wel legt de gemeente de meeste nadruk en prioriteit bij deze Wmo-doelgroep neer. Hetzelfde geldt voor de ontwikkeling van de methodiek van vraagverheldering, daar besteedt Enschede als eerste bijzondere aandacht aan. Tabel 7.2: kenschets van de Wmo-werkvormen die de gemeenten ontwikkelen. beleid

bestuur

provisie

Almere


integrale arrange- vergroten van menten aantal aanbieders

voorzieningenwarenhuis

Dordrecht

‘krachtige samenleving’

stimuleren burgerinitiatieven

mantelzorgondersteuning

Enschede

‘preventieve overheid’

sociale investerin- aansturen van gen aanbieders

kaderstelling

vraagverheldering

Almere – de vraag van de burger als sturingsmechanisme De nieuwe werkvormen die de gemeente Almere na de invoering van de Wmo presenteert, kunnen worden begrepen als een poging om de bestaande structuur van integrale zorgverlening zodanig te modelleren dat het nieuwe idee van zelfregie erin past. De gemeente had dat idee, in theorie, ook kunnen uitwerken in werkvormen die burgers geheel vrijlaten in hun keuze voor ondersteuning. Als alle Wmo-cliënten een persoonsgebonden budget krijgen, zou elke besteding van Wmogeld daadwerkelijk een individuele keuze zijn, gemaakt door burgers die hun unieke ondersteuningsvraag beantwoorden. In dat geval echter, zou de gewaardeerde structuur van samenwerkende organisaties worden doorbroken door een concurrentiestrijd om cliënten. Dat zou niet mogen gebeuren, zo benadrukt de wethouder tijdens gemeenteraadsvergaderingen.17 Een model van absolute keuzevrijheid is

16 Zie bijv. U doet mee?! Beleidsnota WMO 2008 – 2010, gemeente Almere november 2007, p. 14; Iedereen kan meedoen. Beleidsplan maatschappelijke ondersteuning 2008-2011, gemeente Enschede mei 2008, p. 39-42. 17 ‘Presentatie Wmo’ tijdens de Politieke Markt op 31 maart 2005; consultatie van de gemeenteraad over de Ontwikkelpilot Wmo op 9 juni 2005.

118 |

Hoofdstuk 7

bovendien niet van de ene op de andere dag te realiseren. Het vraagt ook aan de vraagzijde om een gedaantewisseling (Tonkens 2003). De rol van een kritische consument, die aanbieders vergelijkt en afrekent op hun geleverde diensten, is immers een fundamenteel andere rol dan de rol van een hulpbehoevende cliënt, die bij de overheid een voorziening aanvraagt en deze door een professional geleverd krijgt. In plaats van een radicaal afscheid van bestaande organisatievormen en afspraken ontwikkelt de gemeente Almere daarom plannen om binnen de bestaande, integrale structuur meer ruimte te creëren voor de zelfregie van burgers. In 2005 biedt de gemeente zich bij het Ministerie van VWS aan als ‘experimentstad’.18 Samen met organisaties uit de sectoren zorg, welzijn en wonen wil de gemeente op het grensvlak van verschillende wetgeving (de Wmo, de AWBZ en de Zorgverzekeringswet) nieuwe ondersteuningsarrangementen ontwikkelen, die beter tegemoetkomen aan de behoeften van inwoners met een (meervoudige) ondersteuningsvraag.19 Tijdens de bijna drie jaar van experimenten hebben de organisaties onder andere een integrale vragenlijst ontwikkeld, waarin zij hun verschillende intakelijsten bundelen. De vragenlijst moet het mogelijk maken de complete ondersteuningsvraag van een burger in één keer in kaart te brengen.20 Binnen de ambtelijke organisatie wordt ondertussen samen met externe adviseurs nagedacht over de uitwerking van de bestuurlijke filosofie van vraagsturing (Vos & Bremmer 2008, p. 33-34; Publicarea 2008). Aan een indicatie voor ondersteuning uit de Wmo wil de gemeente niet één specifieke voorziening koppelen, maar een referentiebudget. Met dat budget moeten burgers vervolgens in een virtueel voorzieningenwarenhuis (een website) een vrije keuze gaan maken uit verschillende voorzieningen, die aangeboden worden door verschillende aanbieders. Zoals een warenhuis haar klanten een veelzijdig aanbod van artikelen presenteert, wil de gemeente haar burgers uit een arsenaal van voorzieningen datgene laten kiezen wat het beste aan hun ondersteuningsvraag beantwoordt. Om het aantal aanbieders en daarmee de mate van keuzevrijheid zo groot mogelijk te laten zijn, kiest de gemeente voor het inkopen van hulp bij het huishouden volgens een raamovereenkomst. De gemeente stelt een prijs vast en waarborgt dat de aanbieders in het warenhuis aan enkele randvoorwaarden voldoen (Hoogwout 2010, p. 269-271). Halverwege 2007 wordt het warenhuis omschreven als hét instrument om keuzevrijheid handen en voeten te geven:

18 Projectvoorstel voor ontwikkelpilots Wmo, zoals op 8 mei 2005 besproken door de gemeenteraad. 19 Perspectievennota, zoals op 27 mei 2004 besproken door de gemeenteraad. 20 Andere uitkomsten zijn het ‘sociaal café’ waarin professionals in een wijk elkaar ontmoeten en de ‘integrale netwerken’ waarin zij zich samen inzetten voor de maatschappelijke participatie van burgers met een meervoudige of complexe ondersteuningsvraag (Vos & Bremmer 2008, p. 13, 16-17).


|119

“Om een eigen pakket van voorzieningen te kunnen samenstellen, wordt voor de klant een voorzieningenwarenhuis ontwikkeld. In dit warenhuis worden alle producten gepresenteerd van aanbieders die via aanbesteding een gunning tot levering krijgen. De producten kunnen individuele voorzieningen betreffen, maar ook collectieve of algemene en de inzet van de sociale omgeving. Bij een normale aanbestedingsprocedure zou de gemeente een aantal aanbieders selecteren tegen een bepaalde prijs. Om nu echt invulling te geven aan het begrip keuzevrijheid, wordt een andere aanbestedingsprocedure voorgesteld, waarbij het aantal aanbieders in theorie onbeperkt is, de prijs flexibel en geen volumeafspraken worden gemaakt.”21

Met het voorzieningenwarenhuis heeft Almere een werkvorm ontwikkeld die de nieuwe Wmo-filosofie over zelfregie met de bestaande inrichting van het institutioneel veld kan verzoenen. In vergelijking met een model waarin de gemeente burgers met een zorgindicatie toewijst aan een of enkele gecontracteerde aanbieders, geeft het warenhuis Wmo-cliënten meer keuzevrijheid. Door vele aanbieders te contracteren en burgers te wijzen op hun vrijheid om daartussen een keuze te maken wil de gemeente “stemmen met de voeten” mogelijk maken, zo vat de wethouder samen. De keuzevrijheid is echter wel door de gemeente geregisseerd. In plaats van een terugkeer naar het informele ‘pionieren’ van burgers en bestuurders, voegt de gemeente zich met het warenhuis naar de professionele bureaucratische organisatie van ondersteuning en geeft daar vervolgens een nieuwe invulling aan. Dordrecht – bestendigen van het sociale netwerk Zoals aan het begin van de paragraaf al is opgemerkt, staat de gemeente Dordrecht voor de vraag hoe de ontwikkeling van de ‘civil society’ te bevorderen.22 Uitgaande van het beeld van een kleine overheid te midden van een grote samenleving, ligt een inperking van het gemeentelijke takenpakket voor de hand. De gemeente zou het lokale welzijnsbeleid kunnen versoberen, om meer ruimte te geven voor maatschappelijke initiatieven. Als de gemeente haar activiteiten in wijken en buurten staakt, zullen die activiteiten echter niet automatisch door burgers worden overgenomen. Zoals een vertegenwoordiger van de gemeentelijke Wmo-raad vertelt, kan een vitale ‘civil society’ niet van de ene op de andere dag ontstaan: “Het is prachtig om te stimuleren dat burgers met initiatieven komen, maar tegelijkertijd moeten we ook constateren dat die burgers dan vaak niet weten wat ze daarmee aan moeten. […] Als ze initiatieven of gedachten hebben, dan moeten ze ergens terecht kunnen […]. Wat ik dan ook nog wel een punt vind, is hoe je er nu voor kunt zorgen

21 Voorzieningen in de WMO 2008-2010, 2007, p. 4. 22 De gemeente geeft het regionale onderzoekscentrum de opdracht tot een verkenning van de betekenis van het begrip ‘civil society’, in relatie tot de Wmo (Metz 2008).

120 |

Hoofdstuk 7

dat je die initiatieven ook laat opborrelen. Wij kunnen wel zeggen dat het van de burgers moet komen, maar we kunnen zaaien en als het niet regent dan gebeurt er niets, en als het regent en je zaait niet dan gebeurt er ook niks.” (Van der Veer & Van Houten 2010a, p. 7)

Het Dordtse beleid met betrekking tot mantelzorgondersteuning en burgerparticipatie kan worden begrepen als een poging van de gemeente om de ontwikkeling van de ‘civil society’ te stimuleren. Hoe beter dat lukt, hoe meer overheidstaken de gemeente kan opgeven omdat ze al in de samenleving zijn belegd. Samen met vijf buurgemeenten wordt een project gestart om “de positie van mantelzorgers in de zorgketen te verbeteren, een bijdrage te leveren aan het voorkomen van overbelasting en de kwantiteit en kwaliteit van de vrijwillige inzet te verhogen.”23 Mantelzorgbeleid verdient volgens de gemeente Dordrecht bovendien een “verankering in de lokale infrastructuur”.24 Om die verankering te versterken wil de gemeente mantelzorgondersteuning samen met andere vormen van ondersteuning, zoals het algemeen maatschappelijk werk en het ouderenadvies, bundelen in één organisatie waar zowel de vrager van een voorziening als zij die mantelzorg verlenen, ondersteuning en advies kunnen krijgen.25 Het stimuleren van burgerinitiatieven gebeurt onder andere met wijkbudgetten, burgerconsultaties en deelname aan het landelijke programma Onze Buurt aan Zet in twee oude stadswijken (Van der Graaf e.a. 2006). Ook maakt de gemeente het aanvragen van een subsidie voor burgers simpeler. Het college kiest er in 2010 voor om “niet meer alles aan de voorkant te controleren en dicht te regelen, maar er juist op te vertrouwen dat mensen zelf weten wat goed is voor de stad.”26 Het beleid met betrekking tot mantelzorgondersteuning en burgerparticipatie laat zien dat Dordrecht haar beleidsprogramma’s en afspraken met welzijnsorganisaties niet de rug toekeert, om decennia terug te gaan in de tijd, toen ondersteuning van mensen met beperkingen nog vooral een taak van familie, naasten en charitas was. In plaats daarvan probeert de gemeente de filosofie over de krachtige samenleving te verbinden aan de bestaande ondersteuningsstructuur, van gemeentelijke programma’s en professionele organisaties. Aan welzijnsprofessionals vraagt de gemeente om primair aandacht te besteden aan de totstandkoming van welzijnsactiviteiten, in plaats van die activiteiten zelf uit te voeren. Voor zichzelf schetst de gemeente een verantwoordelijkheid in het stellen van kaders voor het totaalproces. Welke activiteiten daarbinnen precies tot stand komen is een vraag die niet de

23 Mantelzorgondersteuning @ Drechtsteden, Bureau Drechtsteden 2008. 24 Hulp voor de helpers: Nota Mantelzorgondersteuning in Dordrecht 2009-2010, p. 12. 25 Dordrecht solidair en verantwoordelijk. Meerjaren Wmo-beleidsplan 2008-2010. Gemeente Dordrecht, september 2007, p. 28-33. 26 ‘Subsidie aanvragen in Dordrecht makkelijker. College kiest voor minder regels en meer eigen verantwoordelijkheid’, persbericht 11 mei 2010.


|121

gemeente, maar professionals moeten beantwoorden vanuit hun eigen expertise (Van der Veer & Van Houten 2010a, p. 6).27 Enschede – het loket als kennisportaal Kenmerkend voor de gemeentelijke uitwerking van de Wmo in Enschede is de herinrichting van het loket waar aanvragen voor Wvg-voorzieningen worden verwerkt. Plannen daartoe worden ontwikkeld samen met dertien buurgemeenten, het zorgkantoor, de zorgverzekeraar en cliëntenorganisaties (Van Dam & Oomen 2005).28 Als de gemeente vanaf 2007 verantwoordelijk is voor de uitvoering van de Wmo, wordt verder geïnvesteerd in de lokale uitwerking van de plannen. Nadrukkelijker dan tijdens de uitvoering van de Wvg wil Enschede het loket een “poortwachterfunctie” geven.29 Het nieuwe loket is een open ontvangstruimte met een informatiehoek en verschillende gesprekstafels. Aan die tafels voeren consulenten in dienst van de gemeente met elke nieuwe bezoeker een uitgebreid gesprek over de knelpunten die hij of zij ervaart tijdens dagelijkse activiteiten als het voeren van een huishouden en het ontmoeten van andere mensen. Dat gesprek wordt als cruciaal en voorliggend aan een aanvraagprocedure gezien. In een aankondiging van het loket schrijft de gemeente: “Als u een aanvraag wilt doen voor hulp of hulpmiddelen zoals een rolstoel of aanpassingen in uw woning volgt altijd eerst een persoonlijk gesprek: om uw probleem goed in beeld te krijgen en u maatwerk te kunnen bieden. Misschien is er dan ook nog een andere oplossing voor uw probleem. Maar dan wel een goede oplossing, die aansluit bij wat u nodig heeft. Uw vraag helder krijgen en u helpen is dus precies waarvoor het Zorgloket is bedoeld.”30

In plaats van een investering in de loketfunctie had ook een investering in preventieve (welzijns)voorzieningen kunnen worden verwacht. Dat zou naadloos aansluiten bij de visie op voorzorg uit de Enschedese Wmo-filosofie, maar vraagt wel om een herverdeling van financiële middelen. Een versobering van het voorzieningenpakket, ten bate van de verrijking van preventiebeleid druist echter in tegen de lokale traditie van een ruimhartige verstrekking van voorzieningen aan kwetsbare burgers. Bovendien kunnen welzijnsactiviteiten pas zorgvragen voorkomen als er

27 Dordrecht solidair en verantwoordelijk. Meerjaren Wmo-beleidsplan 2008-2010. Gemeente Dordrecht september 2007, p. 19-20; zie ook Herijking beleidskader Buurtwerk 2001, 17 februari 2005. 28 Zie ook Zorgloketten in Twente Eindrapportage Modeltraject ‘Cliëntinformatie en cliëntondersteuning’, HHM, oktober 2004. 29 Werkdocument 1: Contouren van de Wmo, stand van zaken per 1 september 2004, p. 18; Werkdocument 4: Keuzes in het kader van de Wmo, november 2005, p. 6-9. 30 ‘Zorgloket Enschede beantwoordt ook uw vragen over de Wmo’, Enschede Centraal, 4 oktober 2006.

122 |

Hoofdstuk 7

kennis voorhanden is over de problemen en behoeften van burgers. Informatie over bijvoorbeeld de leefbaarheid, eenzaamheid en gezondheid in wijken en buurten is cruciaal om effectief preventiebeleid te kunnen voeren. In zulke informatie voorziet de traditionele loketorganisatie niet. Daar wordt immers gewerkt vanuit het perspectief van rechten en het beschikbare aanbod van voorzieningen. Door meer aandacht te besteden aan het gesprek met een inwoner die een Wmo-voorziening aanvraagt, hoopt de gemeente de achtergrond van zo’n aanvraag bloot te leggen, oftewel de ‘vraag achter de vraag’ te achterhalen. Met die informatie kan vervolgens de participatie van burgers meer doelgericht worden bevorderd, zo is de gedachte (Kroon 2008, p. 30, 32). Bovendien wil de gemeente de informatie door een gemeentelijk kenniscentrum laten analyseren, waarmee (trends in) het gebruik van voorzieningen per wijk inzichtelijk wordt.31 Op basis van zo’n analyse kan het welzijnsbeleid meer effectief worden ingericht. Om de verstrekking van Wmo-voorzieningen en het welzijnsbeleid op elkaar af te stemmen, geeft de gemeente zichzelf een nadrukkelijke regierol. Direct vanaf de invoeringsdatum van de Wmo, per 1 januari 2007, koopt de gemeente zelf huishoudelijke hulp in. Dat gebeurt wederom samen met dertien andere Twentse gemeenten, met Enschede als “trekker”.32 Daarbij wordt niet zoals in Almere en Dordrecht gekozen voor een raamovereenkomst met een ongelimiteerd aantal aanbieders, maar voor een aanbestedingsmodel waar aanbieders concurreren op criteria van zowel prijs als kwaliteit. De selectieprocedure mondt uit in de gunning aan enkele aanbieders, met wie de gemeente een contract afsluit.33 De gemeente hoopt door de uitvoering van het loket en de aanbesteding geld over te houden op het toegekende budget voor de toekenning van individuele voorzieningen, dat zal worden gebruikt voor investeringen in vernieuwing en preventie.34 Op weg naar een lokale post-verzorgingsstaat? In deze paragraaf werd beschreven hoe Almere, Dordrecht en Enschede hun nieuwe Wmo-filosofie aan bestaande verzorgingsstaatsarrangementen verbinden. Met de introductie van de werkvorm van vraagverheldering voegt de gemeente Enschede in feite iets nieuws toe aan de voorkant van het bestaande, bestuursrechtelijke

31 Uitvoeringsverslag Zorgloket en Voorzieningen Uitvoeringsverslag 2010, Afdeling Zorgloket en Voorzieningen Gemeente Enschede, p. 10-21. 32 Iedereen kan meedoen. Beleidsplan maatschappelijke ondersteuning 2008-2011, Gemeente Enschede mei 2008, p. 27. 33 In 2009, als de gemeente voor de tweede keer de inkoop van huishoudelijk hulp aanbesteedt, wordt gekozen voor een Open Europese Aanbesteding. De gemeente contracteert dan zeven aanbieders, zie Scholtes e.a. (2009, p. 7-31). 34 Iedereen kan meedoen. Beleidsplan maatschappelijke ondersteuning 2008-2011, gemeente Enschede mei 2008, p. 46.


|123

systeem van regels betreffende de aanvraag, indicatiestelling en toekenning van voorzieningen. De gemeente Almere doet iets soortgelijks, maar dan aan de achterkant van het systeem: mensen met een Wmo-indicatie krijgen de kans om een vrije keuze te gaan maken in het voorzieningenwarenhuis. Wat de gemeenten laten zien, kan worden uitgelegd als een proces van institutionele stapeling (‘layering’, Streeck & Thelen 2005, p. 24). Verandering vindt in dat geval niet plaats door middel van radicale wijzigingen, maar door “active sponsorship of amendments, additions, or revisions to an existing set of institutions”. Ook de herijking van het Dordtse beleid kan worden uitgelegd als een voorbeeld van institutionele stapeling. Door middel van marginale aanvullingen, in dit geval in de vorm van stimuleringsprogramma’s betreffende mantelzorgondersteuning en burgerinitiatieven, wordt geprobeerd om het bestaande systeem van binnenuit te veranderen. Mijn eerdere verwachting over de mogelijke terugkeer naar een pre-verzorgingsstaat moet ik op basis van deze analyse bijstellen. Door mensen eigen keuzes te laten maken in een warenhuis, burger- en buurtinitiatieven te stimuleren en informatie te verzamelen om zorgvragen te voorkomen, zou op termijn wel een nieuw soort of een post-verzorgingsstaat kunnen ontstaan, waarin de overheid zich een andere, meer faciliterende dan beschermende rol aanmeet. Zo’n alternatieve verzorgingsstaat kan een uniek en lokaal karakter hebben. De werkvorm van een voorzieningenwarenhuis past in het toekomstscenario van een liberale verzorgingsstaat, waarin de overheid van de middenstip naar de zijlijn verhuist om het vrije spel tussen burgers en organisaties te stimuleren (Jessop 2002, p. 454). De beleidsactiviteiten in Dordrecht passen meer bij het perspectief dat de regering in de aankondiging van de Wmo heeft neergelegd: van een overheid die verantwoordelijkheden aan de samenleving teruggeeft. In Enschede zijn de contouren van een sociale investeringsstaat zichtbaar, waarin de overheid haar taken met betrekking tot het zorgen voor bescherming verruimt tot het zorgen dat inwoners overheidsvoorzieningen niet nodig hebben (Engelen, Hemereijck & Trommel 2007).

7.4

Verankeren in de omgeving

Verbinden van nieuwe werkvormen en de institutionele omgeving Zoals Streeck en Thelen in hun uitleg van institutionele verandering benadrukken, kunnen nieuwe werkvormen een geïnstitutionaliseerd systeem als de verzorgingsstaat van binnenuit en in kleine stappen veranderen. Dat lukt alleen als de nieuwe ‘gestapelde’ werkvormen een integraal onderdeel van het systeem worden. Pas als het warenhuis, het participatiebeleid en de werkwijze van vraagverheldering zijn verankerd in de institutionele omgeving van de Nederlandse verzorgingsstaat zal blijken of ze krachtig genoeg zijn “[to] actively crowd out or supplant by default

124 |

Hoofdstuk 7

the old system” (2005, p. 25). Als die verankering niet goed lukt, omdat de werkvormen niet aansluiten bij wat volgens de ‘buitenwereld’ kan, mag en past, kunnen de beoogde hervormingen worden afgezwakt, of zelfs tenietgedaan. Om te begrijpen hoe gemeenten hierop anticiperen, is eerst een nadere duiding van de omgeving van de Nederlandse verzorgingsstaat nodig. Die duiding geef ik aan de hand van de grove driedeling die Scott (2008) aanbrengt tussen een regulatieve, een normatieve en een cognitieve dimensie of ‘pijler’ van instituties (zie paragraaf 3.2). Om met de laatste pijler te beginnen: cruciaal voor de (verdere) implementatie van nieuw ontwikkelde werkvormen is dat zij verenigbaar zijn met de vaardigheden en de kennis van (potentiële) Wmo-cliënten. Cliënten moeten met de geboden keuzevrijheid, subsidies voor buurtinitiatieven en de vragen van een loketmedewerker uit de voeten kunnen. Uiteraard hebben de gemeenten tijdens de uitwerking van de Wmo rekening gehouden met de behoeften en mogelijkheden van lokale doelgroepen, maar zoals ik hierna zal beschrijven, blijkt niet elke werkvorm in de praktijk even goed aan te sluiten bij de belevingswereld van cliënten. De regulatieve omgeving waaraan gemeenten de nieuwe Wmo-werkvormen moeten verbinden, omvat een complex geheel van wetgeving, regels en afspraken. Uiteraard cruciaal voor de uitvoerbaarheid van de nieuw ontwikkelde werkvormen zijn de afspraken die de rijksoverheid met gemeenten maakt over het landelijk beschikbare Wmo-budget en de verdeling daarvan onder gemeenten.35 Als de regering bijvoorbeeld besluit om vanaf 2011, 200 miljoen te bezuinigen op het totale budget van 1,1 miljard dat beschikbaar is voor hulp bij het huishouden op grond van de Wmo, moeten gemeenten hun beleid daarop aanpassen of andere middelen aanwenden.36 Het decentrale karakter van de Wmo en het compensatiebeginsel dat erin is opgenomen, biedt gemeenten relatief veel speelruimte in de besteding van toegekende Wmo-middelen. Desalniettemin is die speelruimte ingeperkt door bestuursrechtelijke uitspraken (De Lange 2012). De rechter toetst Wmo-besluiten en heeft onder andere bepaald dat gemeenten naast de wettelijke eigenbijdrageregeling geen andere financiële voorwaarden mogen opnemen in de eigen Wmoverordening. Ook is het hanteren van een algemene inkomensgrens bij de verstrekking van een voorziening onrechtmatig.37

35 Bij de inwerkingtreding van de Wmo heeft de rijksoverheid met de VNG een financieel arrangement afgesloten. Dat arrangement bevat afspraken over het macro-bedrag dat in totaal beschikbaar is voor de uitvoering van de hulp bij het huishouden op grond van de Wmo en de verdeling daarvan over gemeenten. Het arrangement wordt twee keer per jaar vastgesteld en is gebaseerd op het bindend advies van het SCP, dat als onafhankelijke derde fungeert bij het vaststellen van de budgetten, URL: invoeringwmo.nl/financien. 36 Septembercirculaire gemeentefonds 2010, Ministerie van BZK. 37 Ik verwijs hier naar verschillende uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) betreffende bestreden Wmo-besluiten, zie URL: vng.nl > Jurisprudentie Wmo.


|125

Tevens van belang voor de gemeentelijke uitvoering van de Wmo, zijn de inhoud en de reikwijdte van andere wetgeving, in het bijzonder de AWBZ. Als de regering besluit om vanaf 2009 de toegang en de omvang van de begeleidingsfunctie uit de AWBZ verder te beperken (de ‘pakketmaatregel’, TK 2008/2009b), staan gemeenten voor de opgave om hun beleid te verbreden naar nieuwe doelgroepen en hun voorzieningenpakketten weerbaar te maken voor een grotere vraag. Een verdere versobering van de AWBZ kan immers betekenen dat cliënten die hun aanspraak verliezen zich bij gemeenten melden.38 Gemeenten moeten de nieuw vormgegeven werkvormen tenslotte ook voegen naar de ‘best practices’ en de landelijke normen die zich in de loop van de tijd ontwikkelen. Hoewel het decentrale karakter van de Wmo ruimte geeft om een unieke lokale koers te varen, kan uit de theorie over institutionele isomorfie worden afgeleid dat gemeenten om redenen van legitimiteit aansluiting moeten zien te vinden bij wat er om hen heen gebeurt (zie paragraaf 3.4). Volgens DiMaggio en Powell (1983) is het voor organisaties die functioneren in een institutioneel veld van organisaties met eenzelfde grondslag en taakgebied, noodzakelijk om zich aan elkaar te spiegelen. Ze betogen: “... organizations are rewarded for being similar to other organizations in their fields. This similarity can make it easier for organizations to transact with other organizations, to attract career-minded staff, to be acknowledged as legitimate and reputable, and to fit into administrative categories that define eligibility for public and private grants and contracts.” (DiMaggio & Powell 1983, p. 153)

De dwang die uitgaat van normen is minder direct dan in het geval van regels, maar kan even krachtig zijn. Als lokaal ontwikkelde werkvormen op geen enkele manier aansluiten bij wat er in buurgemeenten gebeurt, of de handreikingen die de VNG haar leden aanbiedt volledig worden genegeerd, zal het een wethouder moeite kosten om gemeenteraadsleden en de leden van adviesraden te overtuigen van de passendheid van die werkvormen. In de uitoefening van hun kaderstellende en controlerende taken zullen zij zich immers laten informeren door vergelijkingsmateriaal uit andere gemeenten. Ook in gesprek met collega’s uit andere gemeenten zal wethouders (en ambtenaren) worden gevraagd om hun werkvormen te positioneren ten opzichte van wat er elders in Nederland gebeurt. Deze paragraaf schetst hoe Almere, Dordrecht en Enschede tijdens de verankering van hun nieuw ontwikkelde werkvormen in de omgeving van de Nederlandse

38 ‘Bezuiniging AWBZ en de gevolgen voor mensen en gemeente’, schriftelijke vragen aan het college van Almere van 9 december 2008; ‘Raadsinformatie inzake Pilots maatschappelijke ondersteuning’, brief aan de gemeenteraad van Dordrecht van 17 augustus 2010 en ‘Stand van zaken opvang gevolgen pakketmaatregelen AWBZ’, brief aan de gemeenteraad van Enschede van 31 augustus 2010.

126 |

Hoofdstuk 7

verzorgingsstaat met verschillende verbindingsproblemen worden geconfronteerd, die ze beantwoorden met meer of minder grote aanpassingen van hun eerdere plannen. Die aanpassingen maken dat de lokale Wmo-praktijken meer op elkaar lijken dan op grond van de gepresenteerde Wmo-werkvormen kon worden verwacht. In alle drie de gemeenten wordt gewerkt met een methodiek van vraagverheldering. Die werkwijze blijkt het beste verenigbaar met zowel de weten regelgeving waar gemeenten in de uitvoering van de Wmo aan gebonden zijn, als de (afnemende) financiële middelen en de belevingswereld van cliënten. Ook besteden alle drie de gemeenten in hun beleidsprogramma’s veel aandacht aan het stimuleren van initiatieven van burgers zelf, die gericht zijn op het verbeteren van de kwaliteit van hun eigen leven en dat van hun omgeving (zelforganisatie).39 De gemeente Almere nodigt burgers uit om hun eigen kracht te ontdekken en Enschede noemt in haar tweede Wmo-beleidsplan het vertrouwen in de burger als de eerste bouwsteen van beleid.40 Dordrecht, die deze visie als eerste het meest nadrukkelijk verkondigde, schrijft in het tweede Wmo-beleidsplan dat de mogelijkheden van de ‘civil society’ nu echt moeten worden benut, omdat het aanbod van voorzieningen niet langer financieel houdbaar is.41 De gemeenten gebruiken bovendien een gelijksoortige vocabulaire om hun beleidsaanpassingen uit te leggen en te onderbouwen. Ze spreken over kantelen en verwijzen daarbij naar het project De Kanteling waarin de VNG onder gemeenten handreikingen en voorbeelden verspreidt over een omslag van aanbodgericht werken naar vraag- of resultaatgericht werken. De exacte strekking van het begrip kantelen verschil echter per gemeente en de lokale accenten kunnen worden herleid tot lokale tradities. Tabel 7.3 vat het genuanceerde beeld van ‘verscheidenheid in eenheid’ in kernwoorden samen en hierna zal ik dat beeld per gemeente toelichten.

39 Zelforganisatie kan worden omschreven als een vorm van sociaal ondernemen met speciale eigenschappen: intrinsieke motivatie, samenhang met de omgeving door verbinding en afstemming, autonomie en creativiteit (naar Huygen, Marissing & Boutellier 2013, p. 5). 40 Zie resp. De kracht van Almere. Beleidsnota Wet maatschappelijke ondersteuning 2010-2014, gemeente Almere april 2010, p. 10; Beleidsplan Wmo 2012-2016. Vertrouwen in meedoen versterken, gemeente Enschede april 2011, p. 13. 41 Wmo Beleidsplan 2012-2014, gemeente Dordrecht december 2011, p. 23.

|127


Tabel 7.3: kenschets van de gemeentelijke Wmo-praktijken. beleid

bestuur

provisie vraagverheldering via digitale vragenlijst voor de burger

Almere


eigen kracht centraal

lokale coalities

Dordrecht

‘de krachtige samenleving’

vertrouwen in de samenleving

regionale samen- vraagverheldering werking in de wijk

Enschede

‘de preventieve meedoen naar overheid’ vermogen

wijkregie

vraagverheldering in gemeentelijk loket

Almere – op zoek naar de eigen kracht van burgers In 2007 stelde Almere voor om een voorzieningenwarenhuis in te richten. Voor de uitvoering van dat plan moet de gemeente indicaties voor Wmo-ondersteuning vertalen naar een geldbedrag (het ‘referentiebudget’). Alleen op die manier kunnen inwoners die zo’n indicatie hebben daadwerkelijk zelf de individuele, collectieve of algemene voorziening kiezen die het beste aan hun ondersteuningsvraag beantwoordt. Tijdens het vertalen van indicaties naar budgetten wordt de gemeente echter geconfronteerd met landelijke wetgeving betreffende de eigen bijdrage aan zorgvoorzieningen. De (maximale) eigen bijdrage die de gemeente aan een Wmocliënt kan vragen, is afhankelijk van de eventuele AWBZ-zorg die iemand ontvangt. Ook is niet voor alle Wmo-voorzieningen een eigen bijdrage verschuldigd: rolstoelen vallen buiten de regeling.42 De realisatie van een warenhuis vraagt dus om een complex rekensysteem, waarbij de gemeente afhankelijk is van de informatie van Zorgkantoren die de AWBZ uitvoeren en het CAK, die eigen bijdragen vaststelt, oplegt en int. Naast dit juridisch-technische probleem zien ambtenaren en professionals ook een probleem in de aansluiting tussen het concept van een voorzieningenwarenhuis en haar potentiële klanten. Slechts een klein deel van de klanten blijkt daadwerkelijk behoefte te hebben om te ‘shoppen’ en het maken van een keuze tussen voorzieningen of aanbieders is voor veel van hen lastig. Anderhalf jaar nadat de gemeenteraad tot de uitwerking van een voorzieningenhuis besloot, vertelt de wethouder de raadsleden daarom dat er afscheid is genomen van het warenhuis en een iets andere weg ingeslagen wordt:

42 URL: invoeringwmo.nl > Onderwerpen > Eigen bijdrage.

128 |

Hoofdstuk 7

“Dit is typisch een voorbeeld van het in de praktijk brengen van ideeën en aanlopen tegen het feit dat het misschien beter is op een andere manier te beginnen dan je had gedacht. Het is beter gebleken om gewoon met mensen te gaan zitten praten. Dat levert meer maatwerk op dan wanneer we het in het digitale systeem doen. […] Bij de raad was er in het verleden al zorg dat niet iedereen met die keuzevrijheid overweg kan. Dat hebt u goed gezien. We hebben gemerkt dat meer mensen baat hebben bij begeleiding in de keuze.”43

In plaats van het warenhuis wil de gemeente een werkvorm ontwikkelen die inwoners helpt om hun ondersteuningsvraag (beter) te formuleren.44 Inzicht in de eigen ondersteuningsvraag wordt gezien als de cruciale voorwaarde om zelf de regie te kunnen houden over het eigen leven en de hulp van naasten of professionals die daar eventueel bij nodig is. Vanuit die gedachte borduurt de gemeente voort op de eerder ondernomen pogingen om de intakelijsten van instellingen te integreren tot één vragenlijst, met een serie van vragen over wonen, werken, welzijn en zorg. Hoewel het integrale karakter van de vragenlijst overeenkomt met de vragenlijst die in het loket in Enschede wordt gebruikt, is de toepassing in Almere anders. De vragenlijst is door burgers zelf, via een website, te raadplegen. Als de vragen zijn beantwoord, volgt een overzicht van de antwoorden. Dat overzicht is inclusief suggesties die kunnen helpen om een participatiebelemmering zelf op te lossen of om informatie aan te vragen bij instellingen, die daarbij kunnen helpen. De vragenlijst heeft de naam EigenKrachtWijzer, waarmee wordt benadrukt dat de mogelijkheden en niet de beperkingen van een inwoner het uitgangspunt zijn: “Op de EigenKrachtWijzer kunt u terecht met vragen over moeilijkheden die u tegenkomt in het dagelijks leven. Denk hierbij aan vragen over opvoeding, over het contact met anderen of over uw zelfstandigheid. De EigenKrachtWijzer helpt u om zelf iets aan uw problemen te doen. Want, zoals de naam al zegt, uw eigen kracht staat voorop!”45

Doordat inwoners met de vragenlijst worden geholpen om hun eigen mogelijkheden tot het oplossen van hun ondersteuningsproblemen aan te wijzen, ziet de gemeente in de EigenKrachtWijzer een antwoord op de stijgende uitgaven aan individuele

43 Consultatie gemeenteraad over agendavoorstel ‘Implementatie Wet maatschappelijke ondersteuning’, Almere 8 januari 2009, zie ook De kracht van Almere. Beleidsnota Wet maatschappelijke ondersteuning 2010-2014, gemeente Almere april 2010, p. 8-9. 44 Het afscheid van het voorzieningenwarenhuis wil niet zeggen dat inwoners met een Wmo-indicatie geen keuzevrijheid meer hebben. Zoals in paragraaf 7.3 is beschreven, contracteert de gemeente via een raamovereenkomst vele aanbieders van hulp bij het huishouden. Ook is het net als in andere gemeenten mogelijk om in plaats van ‘zorg in natura’ geleverd door een van die aanbieders een pgb te ontvangen. 45 URL: eigenkrachtwijzeralmere.nl.


|129

Wmo-voorzieningen en de bezuinigingen waar de gemeenteraad toe besluit.46 In een ‘Businesscase’ worden de reeds gerealiseerde en te verwachten besparingen onderzocht.47 De gemeente presenteert haar digitale vragenlijst als een voorbeeld van het kantelen van werkwijzen dat zich, mede door de initiatieven van de VNG, tot een landelijke Wmo-norm ontwikkelt.48 In de keuze voor het begrip eigen kracht, in plaats van bijvoorbeeld het idee van de vitale ‘civil society’ is echter ook nog steeds de lokale Wmo-filosofie van zelfregie te herkennen. Het uitgangspunt is dat elke individuele inwoner zijn potenties zelf kan gaan ontdekken en invullen. Ook in de wijze waarop met de EigenKrachtWijzer wordt gewerkt, is nog altijd een lokale traditie te herkennen, die van het samen pionieren. De vragenlijst is met verschillende instellingen samen ontwikkeld en wordt ook door verschillende instellingen gebruikt. De gemeente hoopt dat zij gezamenlijk een informatie- en adviesfunctie kunnen gaan vervullen, waardoor een “netwerk van Wmo-loketten” ontstaat. Met de instellingen en cliëntvertegenwoordigers wordt ook een nieuwe overlegstructuur opgericht (de Wmo-coalitie), die bestaat uit themagroepen die nieuwe ideeën voor innovatie en samenwerking bedenken.49 Dordrecht – verder bestendigen van het sociaal netwerk Evenals de gemeente Almere, loopt de gemeente Dordrecht tijdens de uitwerking van haar plannen tegen problemen aan. Om burgerinitiatieven te stimuleren, organiseert de gemeente verschillende stadsgesprekken en andere bijeenkomsten.50 Ook wordt aan de nieuw ingerichte Wmo-adviesraad gevraagd om een voorstel te doen voor nieuw beleid betreffende het stimuleren van de ‘civil society’. De adviesraad organiseert een congres en hoopt te ontdekken waar de ‘civil society’ een rol kan vervullen.51 Veel van wat de deelnemers aanwijzen als passende taken

46 In 2007 gaf de gemeente iets meer dan 14 miljoen euro uit aan de verstrekking van individuele voorzieningen (prestatieveld 6), in 2008 daalde dat tot 13,6 miljoen euro. Vanaf 2009 stijgen de uitgaven tot ruim 16,8 miljoen in 2010, zie De kracht van Almere. Beleidsnota Wet maatschappelijke ondersteuning 2010-2014, gemeente Almere april 2010, p. 46-48; zie ook De kanteling van de Wmo in Almere, Rekenkamercommissie Almere november 2011, p. 12. Het gemeentebestuur dat in 2010 aantreedt, geeft elke wethouder de opdracht om voor zijn of haar beleidsvelden een voorstel voor bezuiniging te doen, waarna een taakstellende bezuiniging van 10% volgt, zie ‘Investeren in een gezond Almere’, in het Oostvaardersakkoord 2010-2014, gemeente Almere. 47 Besparingen op Wmo door kanteling en EigenKrachtWijzer, gemeente Almere, 2012. 48 URL: eigenkrachtwijzer.nl > De EigenKrachtWijzer > Over de Wmo. 49 De kracht van Almere. Beleidsnota Wet maatschappelijke ondersteuning 2010-2014, gemeente Almere april 2010, p. 23-25. 50 Voorbeelden zijn de conferenties ‘Hoe groeien burgerinitiatieven’ op 31 oktober 2007 en De Dordtse Dialoog ‘binding met de stad’ op 13 mei 2009. 51 Verslag Conferentie ‘Aftrap Civil Society’, georganiseerd door de Wmo adviesraad, 18 februari 2009, p. 5.

130 |

Hoofdstuk 7

en verantwoordelijkheden voor de samenleving blijkt echter al belegd bij de gemeente of bij (gesubsidieerde) instellingen (Metz 2010). De Wmo-adviesraad schrijft hierover in haar jaarverslag: “Tijdens [de conferentie] kreeg iedereen de gelegenheid ideeën op papieren ‘wolken’ te schrijven. Eén idee, een boottocht om met elkaar te netwerken, is uitgevoerd. […] De adviesraad kijkt terug op twee goede bijeenkomsten, maar we moeten ook constateren dat er weinig nieuwe ideeën komen en dat er al ontzettend veel is in Dordrecht op het gebied van de ‘civil society’. Samen met medewerkers van de gemeente hebben we kritisch gekeken naar de opdracht en onze ambities daarbij. Dat heeft geleid tot de vaststelling dat wij niet in staat zijn een actieplan ‘civil society’ te maken.”52

Waar de gemeente ook tegenaan loopt, is dat de oproep om mee te denken over en mee te helpen aan de uitvoering van de Wmo slechts door een beperkte groep inwoners wordt gehoord. De inwoners die deelnemen aan de georganiseerde bijeenkomsten zijn veelal bekend bij de gemeente en zijn reeds op verschillende maatschappelijke terreinen actief (Van der Veer & Van Houten 2010a, p. 19). Om nieuwe groepen inwoners te bereiken, vraagt de gemeente de organisaties die vrijwilligers ondersteunen om meer in te spelen op de behoeften van potentiële vrijwilligers. In reactie daarop starten drie organisaties het project Vrijwilligers in de thuisbegeleiding waarin vrijwilligers een training krijgen om het werk van professionals over te nemen waar het gaat om relatief stabiele cliënten. De vrijwilligers worden bijvoorbeeld ingezet om iemand die eenzaam is gezelschap te houden of hulp te bieden bij opvoeding of thuisadministratie (Van Bochove, Verhoeven & Roggeveen 2013, p. 190-191). Ook wordt nagedacht over dwarsverbanden tussen de Wmo en de WWB. In ‘community-jobs’ zouden mensen met een WWB-uitkering kunnen bijdragen aan de participatie van kwetsbare inwoners, door middel van vrijwilligerswerk bij een instelling of vereniging.53 Deze nieuwe beleidsplannen laten zien dat de gemeente op haar Wmo-filosofie over de krachtige samenleving voortborduurt. Als reactie op bezuinigingsopgaven wordt de uitnodiging aan burgers tot zelforganisatie echter wel minder vrijblijvend. In het tweede beleidsplan schrijft de gemeente:“Er is echter meer nodig (en dan doelen we niet op de inzet van de mantelzorgers), want er zijn onvoldoende middelen om aan de groeiende zorgbehoeften te voldoen.”54 Tijdens de aanvraag van Wmo-voorzieningen wordt inwoners duidelijk gemaakt dat een ruimhartige verstrekking van voorzieningen alleen overeind kan blijven als mensen hun eigen verantwoordelijkheid aanspreken en bijdragen aan het welzijn van hun naasten. De intergemeentelijke sociale dienst

52 Jaarverslag Wmo-adviesraad gemeente Dordrecht 2009, p. 14. 53 Wmo Beleidsplan 2012-2014, gemeente Dordrecht december 2011, p. 19-23. 54 Idem, p. 23.


|131

die deze toegang verleent, bericht in 2010 dat Wmo-voorzieningen meer het karakter krijgen van een vangnet.55 “Het krijgen van een Wmo-voorziening zal in de toekomst moeilijker worden dan nu. Onze consulenten gaan tijdens huisbezoeken extra letten op de mogelijkheid of het probleem waarvoor een Wmo-voorziening is aangevraagd niet op een andere manier kan worden opgelost, bijvoorbeeld door een beroep te doen op iemand uit de sociale omgeving zoals familie, buren of vrienden.”56

De gemeente presenteert nieuwe projecten om mantelzorgers te ondersteunen en de oprichting van een buurthulpcentrale als voorbeelden van zo’n gekantelde werkwijze en verwijst daarbij naar het gelijknamige project van de VNG.57 Ook is er, net als in Almere en Enschede, interesse voor het toepassen van de methodiek van vraagverheldering bij de aanvraag van voorzieningen. Samen met de andere Drechtsteden wordt nagedacht over de vraag hoe de sociale dienst zo’n gesprek kan gaan voeren.58 Terwijl dat proces gaande is, wordt op wijkniveau echter al op een dergelijke manier gewerkt. Voor huisbezoeken en gesprekken die consulenten van een ‘wijkwinkel’ met inwoners voeren is de vragenlijst ‘Laat je kennen’ ontwikkeld (Verschelling & Lucassen 2011, p. 15). In een andere wijk is door de gemeente en een woningcorporatie een ‘WijkInformatiePunt’ ingericht waar bezoekers worden ontvangen door een gastvrouw. Bij meer complexe vragen of problemen kan een gesprek volgen met een wijkwinkelconsulent, die ervaren is op het gebied van maatschappelijk werk en dienstverlening.59 Deze toepassing van het instrument vraagverheldering past goed bij de Wmo-filosofie van een krachtige samenleving, waarin niet het gemeentelijke loket of het individu, maar de initiatieven in wijken en buurten het middelpunt vormen. Enschede – vergroten van het vermogen tot meedoen Tijdens de verdere uitwerking van het preventiebeleid in Enschede vormen in het bijzonder de veranderlijkheid van wetgeving en financieringsafspraken een hindernis. De gemeente koos in 2006 voor een stapsgewijs traject, waarin eerst het gemeen-

55 Namelijk 40,7 miljoen euro in plaats van de 39,6 miljoen euro aan ingekomen rijksgelden, zie Begroting 2011. Gemeenschappelijke Regeling Drechtsteden, 26 mei 2010, p. 25. 56 ‘Sociale Dienst Drechtsteden: uw partner in zelfstandigheid’ en ‘Wmo-klant krijgt meer verantwoordelijkheid’, in: Zelfstandig verder. Wmo-krant Drechtsteden, jrg. 2, nr. 3, p. 3. 57 Wmo Beleidsplan 2012-2014, gemeente Dordrecht december 2011, p. 2, 10, 18. 58 De Kanteling: draagvlak en invulling. Sociale Dienst Drechtsteden, Onderzoekscentrum Drechtsteden december 2011. 59 Welzijn nieuwe stijl volgens het Dordtse model: het concept van synergie©, informatiebulletin van Stichting Vraagwijzer Nederland.

132 |

Hoofdstuk 7

telijke loket klaar werd gemaakt voor de uitvoering van de Wmo.60 Vervolgens zou verder in preventiebeleid worden geïnvesteerd, zo was de gedachte.61 De gemeente hoopt door een efficiënte en effectieve inkoop en toekenning van voorzieningen middelen vrij te maken om in preventiebeleid te investeren. In de periode 2007-2010 stijgt echter het percentage inwoners dat hulp bij het huishouden ontvangt en stijgen ook de uitgaven aan dit onderdeel van de Wmo (SGBO Benchmarking 2011).62 Daarnaast zorgt het voorstel van de regering om de toegang tot de AWBZ verder te beperken voor financiële onduidelijkheid. Een wethouder in Enschede schrijft eind 2008: “Vormen van (lichte) hulp en ondersteuning gaan wegvallen […]. Een deel van deze burgers zal een beroep doen op de gemeente (o.a. Wmo), maar wij worden door het Rijk nauwelijks financieel gecompenseerd. Deze hulp valt dus weg, tenzij de gemeente bereid is de vele miljoenen die hiermee gemoeid zullen zijn, uit eigen middelen te betalen. Een bijkomend probleem is de huishoudelijke hulp. Het is zeer de vraag of deze hulp voor een prijs van rond de 20 euro per uur (nu ingekocht voor ongeveer 14 euro) nog wel betaalbaar is. Het zal ons bij ongewijzigd beleid vele miljoenen extra kosten.”63

Hoewel het loket en de werkwijze van vraagverheldering de gemeente veel geld kosten (hoog opgeleide medewerkers, die veel tijd kwijt zijn per klantcontact) wordt deze werkwijze niet gestaakt. Het idee bij de inrichting van het loket is dat “kosten uitgaan voor de baat” en op termijn “inverdieneffecten” worden gerealiseerd.64 Wel formuleert de gemeente een aanvullende doelstelling voor het gesprek met de bezoeker van het Zorgloket. Een ambtenaar vertelt daar het volgende over: “We hadden heel erg het standpunt dat de vraagverheldering ‘de vraag achter de vraag’ naar boven moest krijgen, en dan […] ook ruimhartig zijn in het voorzien, want het kan een latere zorgvraag voorkomen. Dat was de stelling. Alleen: nu komt er iets bij in die vraagverheldering, nu gaan we er ook naartoe mensen, […] [de vraag te stellen] wat kun je zelf nog doen?”

60 Vergadering Stedelijke Commissie Gemeente Enschede van 6 februari 2006, agendapunt ‘Instemmen keuzes in het kader van Wmo’. 61 Beleidsplan maatschappelijke ondersteuning 2008-2011 (bijlagen), 29 januari 2008. 62 Zie ook de brief aan de gemeenteraad van 9 maart 2010, over de resultaten van de Benchmark 2009. In 2007 houdt de gemeente wel geld over van het aan gemeente toegekende budget voor de inkoop van hulp bij het huishouden. Dat geld wordt besteed aan subsidies voor activiteiten die ertoe bijdragen dat inwoners mee kunnen blijven doen in de samenleving en langer zelfstandig kunnen blijven wonen, zie ‘Toekenning subsidieaanvragen Wmo’, brief aan de gemeenteraad van 20 januari 2009. 63 Programmaboekje ‘Themabijeenkomst Ons Enschede. Fundamentele keuzes voor de Enschedese samenleving’, 8 november 2008. 64 Iedereen kan meedoen. Beleidsplan maatschappelijke ondersteuning 2008-2011, Gemeente Enschede mei 2008, p. 62, 66.


|133

Een tweede manier waarop Enschede de uitvoering van de Wmo weerbaar probeert te maken tegen (toekomstige) bezuinigingen, is door de lokale traditie van burenhulp of ‘noaberschap’ terug in de herinnering te brengen (zie paragraaf 6.2). Het toekomstbeeld is “nieuw noaberschap”, dat wordt omschreven als een lokale samenleving waarin mensen met een ondersteuningsvraag in hun omgeving hulp durven vragen en weten hoe ze zelf een waardevolle bijdrage aan de samenleving kunnen leveren, binnen de eigen mogelijkheden.65 Ook hier wordt echter een lokale kleur aan een landelijke trend gegeven. Nadrukkelijker dan Almere en Dordrecht combineert Enschede het appel aan de eigen verantwoordelijkheid van burgers met beleid dat bedoeld is om zorgvragen te voorkomen. De gemeente presenteert een plan van gemeentelijke ‘frontlinesturing’ waarbij wijkcoaches van diverse organisaties op het brede terrein van zorg, welzijn, werk en inkomen zogenaamde ‘mandaten’ krijgen (Van der Lans 2010, p. 86-87; Weggemans & Meiberg 2009).66 De inzet van wijkcoaches is innovatief ten opzichte van de eerder en elders toegepaste methodiek van huisbezoeken. De wijkcoaches komen niet alleen bij wijkbewoners ‘achter de voordeur’ om problemen te signaleren, ze zijn ook verantwoordelijk voor de vervolgacties om zulke problemen aan te pakken (Oude Vrielink; Klok & Denters 2011, p. 2). De gemeente sluit ook een convenant met een zorgverzekeraar. Daarin wordt afgesproken om de beleidsterreinen zorg, ondersteuning (Wmo) en preventie beter op elkaar af te stemmen. De bestuurders spreken van een beweging van “voor de ziekte uit denken.”67 Naar een robuust alternatief voor de verzorgingsstaat? In deze paragraaf is beschreven hoe Almere, Dordrecht en Enschede hun lokaal ontwikkelde werkvormen verbinden met de behoeften van inwoners, beschikbare financiële middelen, landelijke weten regelgeving en professionele ontwikkelingen in ‘gemeenteland’. Tijdens het leggen van die verbindingen tenderen zij naar eenzelfde werkwijze van vraagverheldering en naar soortgelijke beleidsprogramma’s die gericht zijn op actief burgerschap en het overdragen van verantwoordelijkheden van de overheid naar de samenleving tot doel hebben. Samengevat laten de gemeenten activiteiten zien die zich uitleggen als een proces van institutionele omvorming (‘conversion’). De gemeenten wenden bestaande werkvormen aan voor nieuwe doeleinden, als een “redirect[ion] to new goals, functions or purposes” (Streeck

65 Raadsvoorstel ‘Kaderstelling (wijk)welzijn 2012-2014’, 26 september 2011, p. 9. 66 Brief aan de gemeenteraad van Enschede van 20 juli 2010 met de visienotitie Terug naar de eenvoud: innovatie van maatschappelijke ondersteuning. 67 De voorzitter van de raad van bestuur van Menzis en de burgemeester van Enschede tekenen op 2 september 2011 een convenant waarin ze zich voor de komende vier jaren aan een samenwerkingsprogramma committeren.

134 |

Hoofdstuk 7

& Thelen 2005, p. 26).Het loket in Enschede krijgt een aanvullende functie als poortwachter, de integrale vragenlijst in Almere wordt ‘geframed’ als een instrument dat niet alleen bedoeld is om de zelfregie, maar ook het zelfoplossend vermogen van burgers te vergroten. In Dordrecht wordt de redenering over de vitaliteit van de ‘civil society’ vooral bekrachtigd: niet alleen is het ‘civil society’-beleid een investering voor de toekomst, het is ook een actuele financiële noodzaak. Dat de Wmo-praktijken van de gemeenten meer op elkaar gaan lijken, is niet verwonderlijk: hun lokaal ontwikkelde werkvormen moeten immers in de gedeelde context van de Nederlandse verzorgingsstaat worden verankerd. De werkwijze van vraagverheldering en beleid betreffende het stimuleren van de burgerinitiatieven en zelforganisatie lijken het beste te gedijen in die context. In beide gevallen gaat het om een aanvulling aan de ‘voorkant’ van het voorzieningensysteem en daar is de meeste ruimte voor verandering. De rest van het systeem is weerbarstiger, door wetgeving en bestuurrechtelijke uitspraken betreffende het aanvragen, indiceren en toekennen van voorzieningen. Het idee van vraagverheldering sluit bovendien aan bij de vertrouwde verzorgingsstaatgedachte dat de overheid burgers met beperkingen ondersteunt in het formuleren van hun behoeften. Ook kan de gemeente tijdens het gesprek met een aanvrager van een Wmo-voorziening de toegang tot voorzieningen, en daarmee de uitgaven, sturen. In die zin is de werkvorm van vraagverheldering ook weerbaar tegen afnemende financiële middelen. Deze analyse vraagt om een nuancering van mijn verwachtingen over de ontwikkeling van de verzorgingsstaat. Ik moet concluderen dat de invoering van de Wmo vijf jaar na haar inwerkingtreding in meer overeenkomstige keuzes resulteert dan op basis van de eerste gemeentelijke Wmo-nota’s kon worden verwacht. Desondanks blijft mijn stelling verdedigbaar dat gemeenten lokale tradities herontdekken en daarmee een couleure locale aan de uitwerking van de Wmo geven. Zij presenteren hun beleid in een landelijk herkenbaar vocabulaire, maar de exacte betekenis die aan populaire beleidstermen wordt gegeven, verschilt per gemeente. Almere zet vooral in op het versterken van de eigen kracht van inwoners, Dordrecht tracht het sociaal netwerk van burgers verder te bestendigen en Enschede geeft zichzelf het meest nadrukkelijk een regierol in het vergroten van het vermogen van burgers tot maatschappelijke participatie. Het beleidsvocabulaire van kantelen die gemeenten samen ontwikkelen, geeft ruimte voor dergelijke verschillen. Het is dusdanig breed geformuleerd dat gemeenten het kunnen overnemen en tegelijkertijd unieke lokale beleidskeuzes kunnen maken. Overal is het activeren van burgers, met of zonder beperkingen, het centrale beleidsdoel, maar de exacte betekenis daarvan verschilt per gemeente.


7.5

|135

Tot besluit

Aan het einde van dit hoofdstuk keer ik terug naar de vraag waarmee het hoofdstuk begon: leggen gemeenten de verbindingen die volgens de institutionele literatuur noodzakelijk zijn om verandering mogelijk te maken en keren ze terug naar lokale zorgtradities? Het antwoord is bevestigend, met een nuancering. Ik heb beschreven hoe Almere, Dordrecht en Enschede de potentiële breuk tussen het vernieuwende Wmo-gedachtegoed en bestaande verzorgingsstaatsideeën slechten door een verbinding te leggen met lokale tradities. Zij vertalen of ‘framen’ de Wmo op zo’n manier dat de wet een aantrekkelijk instrument wordt om de schaduwzijden van huidige verzorgingsstaatarrangementen aan te pakken en in de vergetelheid geraakte tradities nieuw leven in te blazen. Van een daadwerkelijke terugkeer naar een preverzorgingsstaat is echter geen sprake. De Wmo wordt uitgevoerd met bestaande organisaties en gebruikers en zij moeten met de nieuw geformuleerde ideeën uit de voeten kunnen. De nieuwe Wmo-werkvormen die de gemeenten presenteren, zijn daarom herkenbaar vanuit het perspectief van de verzorgingsstaat, maar ook heb ik laten zien dat ze transformatieve eigenschappen hebben: ze kunnen de bestaande zorgarrangementen van binnenuit transformeren. Op basis van die analyse suggereerde ik dat er op termijn een post-verzorgingsstaat zou kunnen ontstaan die noch een terugkeer naar tradities, noch een instandhouding van de klassieke verzorgingsstaat impliceert. De vraag hoe de nieuwe Wmo-praktijken dan wel moeten worden geduid, bewaar ik voor het slothoofdstuk. In het volgende hoofdstuk ga ik verder met het ontrafelen van de puzzel van de mogelijkheid en de aard van institutionele verandering. Daarvoor is het aanwijzen van drie verbindingen nog niet voldoende. Het is tevens van belang om na te gaan welke alternatieve verbindingen er hadden kunnen worden gelegd – bijvoorbeeld zonder terug te grijpen op lokale tradities – en welke dwingende logica er ten grondslag ligt aan de aangebrachte verbindingen.

HOOFDSTUK 8


8.1

Inleiding

In het vorige hoofdstuk werd geschetst hoe Almere, Dordrecht en Enschede verbindingen leggen tussen oude en nieuwe institutionele vormen, en aldus potentiële institutionele breuken hechten. Met behulp van de literatuur heb ik de verbindingen aangeduid als een herontdekking (‘displacement’), een stapeling (‘layering’) en een omvorming (‘conversion’) van instituties, zie figuur 8.1. Dit hoofdstuk analyseert waarom juist deze drie verbindingen tot stand komen. Dat er vooralsnog geen politieke vergezichten voorhanden zijn die richting kunnen geven aan de uitwerking van de Wmo, maakt het noodzakelijk om terug te grijpen op lokale pre-verzorgingsstaatstradities. Die tradities slaan vervolgens terug op de bestaande verzorgingsstaatarrangementen: ze maken de schaduwzijden ervan zichtbaar en daardoor worden wethouders en ambtenaren ontvankelijk voor alternatieve arrangementen. Ook voor de andere twee verbindingen zal ik zo’n redenering opbouwen, om aan het einde van het hoofdstuk te concluderen onder welke condities institutionele processen, die normaliter een reproductief karakter hebben, veranderingen kunnen genereren. Figuur 8.1: de gemeentelijke uitwerking van de Wmo als een reeks van institutionele verbindingen. invoering Wmo

herontdekken

uitvoering Wmo

stapelen

.2

omvormen

138 |

8.2

Hoofdstuk 8

De totstandkoming van een Wmo-filosofie

Projectie: het verleden als kompas De invoering van de Wmo vraagt gemeenten om uitwerking te geven aan een vernieuwende zorgfilosofie, waarin de maatschappelijke participatie van alle inwoners, met of zonder beperking, het streven is. Het eigen sociale netwerk van een burger is het eerste aangewezen domein om de ondersteuning die daarvoor nodig is te organiseren. Deze filosofie staat potentieel op gespannen voet met het idee van de verzorgingsstaat als een garantieformule die burgers bescherming en claimbare rechten biedt (zie paragraaf 2.2). De institutionele literatuur leert dat verandering alleen mogelijk is als zo’n spanning wordt geslecht. Gebeurt dat niet, dan zullen nieuwe ideeën onopgemerkt blijven, of worden afgestoten als onbekend en ongewenst. In het vorige hoofdstuk is beschreven dat Almere, Dordrecht en Enschede de potentiële spanning reduceren door terug te grijpen op lokale tradities op het gebied van zorg en welzijn. In deze paragraaf zal ik die analyse van institutionele herontdekking (‘displacement’) verder uitwerken. Ik stel me daarbij de vraag waarom de drie gemeenten achteruit kijken als zij voor de opgave staan om een vernieuwende zorgvisie uit te werken. Een alternatieve reactie is het formuleren van politieke vergezichten, die mensen een perspectief op de verzorgingsstaat van de toekomst bieden. Beleidsverandering is in dat geval de uitkomst van de interactie tussen (concurrerende) politieke coalities (‘advocacy coalitions’, Sabatier & JenkinsSmith 1999, p. 120-122). Dat lokale politici hun ambities expliciteren past goed bij de horizontale sturingsfilosofie uit de Wmo en de bepalingen die erin zijn opgenomen over inspraak en verantwoording door belanghebbende organisaties. De analyse van de besluitvorming over het eerste Wmo-beleidsplan dat gemeenten vierjaarlijks dienen op te stellen laat echter zien dat het politieke debat slechts beperkt van de grond komt. Gemeentebesturen geven belanghebbenden (cliënten, aanbieders) weliswaar een formele rol in de totstandkoming van Wmo-beleid en ook besteden raadsleden veel aandacht aan de nieuwe wet,1 maar die aandacht resulteert nog niet in eenduidige en richtinggevende visies over de verzorgingsstaat van de toekomst. Er zijn vooral zorgen over de gevolgen van de nieuwe wet voor cliënten en er worden kritische vragen gesteld over de aanbesteding van hulp bij het huishouden. Een

1

In Almere wordt eind 2006 een Wmo-cliëntenraad geïnstalleerd en in februari 2007 volgt Dordrecht met de Wmo-adviesraad. In Enschede blijft het bestaande convenant met de Seniorenraad en de Gehandicaptenraad intact: zij zijn de adviesorganen die het gemeentebestuur gevraagd of ongevraagd over het Wmo-beleid kunnen adviseren. Vanaf 2010 onderzoekt de gemeente hoe de betrokkenheid van andere Wmo-doelgroepen geformaliseerd kan worden in een expertgroep of denktank.


|139

gemeenteraadslid uit Almere duidt de politieke betrokkenheid bij het formuleren van een gemeentelijke Wmo-visie terugkijkend aan als ‘betrokken’ maar ‘volgend’.2 Raadsleden vragen de wethouder die verantwoordelijk is voor de Wmo-portefeuille om hen op de hoogte te houden van het implementatietraject maar komen zelf met weinig politieke voorstellen. Ook in Dordrecht, waar het collegebestuur het meest actief een politiek debat over de Wmo stimuleert, zijn de discussies in de raadszaal beperkt richtinggevend voor de gemeentelijke uitwerking van de Wmo. In een van de voorbesprekingen over het eerste Wmo-beleidsplan krijgt de gemeenteraad de drie scenario’s van de RMO voorgelegd, waarin aan respectievelijk de burger, de samenleving en de gemeente een centrale rol in de uitwerking van de Wmo wordt toegekend (zie paragraaf 2.5). De discussieavond eindigt niet in een duidelijke keuze tussen de scenario’s. Hetzelfde gebeurt in Enschede. Eveneens geïnspireerd door de notitie van de RMO formuleert de gemeenteraad zelf drie scenario’s: ‘de ruimte gevende overheid’, ‘de zorgende overheid’ en ‘de zorgzame samenleving’. Het debat daarover resulteert in de conclusie dat voor de gemeente op verschillende momenten verschillende taken en verantwoordelijkheden zijn weggelegd, er wordt geen eenduidige rol gedefinieerd.3 Tijdens gemeenteraadsvergaderingen over het eerste Wmo-beleidsplan wordt bovendien vooral benadrukt wat de raadsfracties verbindt: het streven om de nieuwe taken zo goed mogelijk uit te voeren voor de eigen inwoners.4 Een gemeenteraadslid vertelt: “… die groep [van Wmo-woordvoerders] zit er erg gelijkgericht in en dat is gewoon heel prettig. Voor de toeschouwers zal het minder leuk zijn, want je bevecht elkaar dus niet op leven of dood, hooguit op details, de partijpolitieke invulling. Maar er is een basis van consensus van waaruit we werken.”

Dat het politieke debat over de Wmo slechts beperkt richtinggevend is voor de gemeentelijke uitwerking van de wet is niet opzienbarend: dat debat is immers een terra incognita voor de lokale democratie. Nog niet eerder werd gemeenteraden

2

3 4

Illustratief voor de duiding van de betrokkenheid van de gemeenteraad als meer ‘volgend’ dan ‘leidend’ is de korte levensduur van een politieke Wmo-voorbereidingsgroep. Tijdens de gemeenteraadsvergadering op 27 april 2006 vertelt een woordvoerder van deze groep raadsleden dat zij een aantal keren bijeengekomen zijn maar daarmee zijn gestopt, in afwachting van verdere informatie over de nieuwe wet. Iedereen kan meedoen. Beleidsplan maatschappelijke ondersteuning 2008-2011, Gemeente Enschede mei 2008, p. 26. De analyse dat de gemeenteraad een gering politiek stempel drukt op het Wmo-beleid wordt bekrachtigd door de studie naar de invoering van de Wmo door het SCP. Daaruit blijkt dat de keuzes die gemeenten in 2008 maken betreffende hun Wmo-beleid – bijvoorbeeld tussen een integrale of een sectorale benadering van de Wmo – weinig samenhang laten zien met de politieke kleur van de gemeenteraad, het gemeentebestuur en de partij van de voor het Wmo-beleid verantwoordelijke wethouder (De Klerk & Castenmiller 2010, p. 33).

140 |

Hoofdstuk 8

gevraagd om zulke omvangrijke politieke keuzes te maken op het gebied van sociaal beleid. Het politiek-bestuurlijk dualisme dat in 2002 in de gemeentepolitiek is geïntroduceerd, biedt hen weliswaar gereedschap om de nieuwe kaderstellende en controlerende verantwoordelijkheden in te vullen,5 maar ten tijde van de invoering van de Wmo zijn gemeenten nog volop aan het experimenteren met deze bestuurlijke vernieuwing.6 Bovendien is de Wmo voor veel lokale (deeltijd)politici een complex en omvangrijk dossier. Het formuleren van een visie op de aanpak ervan vraagt om kennis over de inhoud van de wet en de verschillende Wmodoelgroepen en het kost tijd om die kennis te verkrijgen en samen te vatten. In het jaar voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Wmo verwacht Klaartje Peters (2006) dat gemeenteraden daarom niet optimaal aan de horizontale sturingsfilosofie uit de Wmo kunnen beantwoorden: “Kunnen gemeenten de politieke afwegingen die op hen afkomen aan? Zijn gemeentebestuurders en vooral ook gemeenteraden klaar voor de politieke discussies die in het verschiet liggen? Op dit moment in ieder geval nog niet. Gemeenteraden worstelen nu vooral met de complexiteit van de operatie die de komst van de Wmo met zich meebrengt. Adviseurs die gemeenten bijstaan in de voorbereidingen merken dat de organisatorische voorbereidingen de gemeenten zo in beslag nemen dat de politieke aspecten naar de achtergrond dreigen te schuiven. Voor het gemiddelde gemeenteraadslid is het moeilijk te overzien wat de consequenties van de Wmo zullen zijn.” (Peters 2006, p. 47)

Bij een gebrek aan politieke vergezichten zullen gemeenten de richtinggevende ideeën die noodzakelijk zijn om het brede Wmo-gedachtegoed uit te werken elders vandaan moeten halen. Zij kunnen zich bijvoorbeeld laten sturen door voorbeelden uit andere gemeenten. Gemeenten werken immers niet in isolement aan de uitwerking van de Wmo, maar in een omgeving waar vele collega-gemeenten hetzelfde doen. Als Almere, Dordrecht en Enschede bezig zijn met het formuleren van nota’s over de uitwerking van de wet, hebben zich echter nog weinig voorbeelden en ‘best practices’ ontwikkeld. De Wmo is een nieuwe wet en bovendien zijn er gemeenten die een meer afwachtende houding aannemen in de uitwerking ervan

5

6

Voor de inwerkingtreding van de Wet dualisering gemeentebestuur op 7 maart 2002 waren wethouders lid van de gemeenteraad (monisme). Na de inwerkingtreding van de wet is hun positie vergelijkbaar met leden van het kabinet en is de positie van de gemeenteraad vergelijkbaar met die van de Tweede Kamer. In 2004 ruilt Almere het traditionele stelsel van commissie- en raadsvergaderingen in voor een model waarin het principe van vraag en aanbod centraal staat: de Politieke Markt. In 2003 start Dordrecht met de Dordtse Aanpak waarin per beleidsdossier wordt afgewogen of een interactieve beleidsaanpak van meerwaarde kan zijn (zie paragraaf 6.4). Enschede introduceert rond dezelfde periode zogenaamde randprogramma’s waarin het gemeentebestuur de meningen van raadsleden over voorgenomen beleid of projecten kan peilen. En andere innovatie zijn de raadsateliers, waarin raadsleden informele contacten met wethouders en burgers organiseren (Bovens e.a. 2006, p. 18).


|141

(zie paragraaf 4.2). Vanwege het vooralsnog ontbreken van politieke en collegiale ‘routekaarten’ zijn de gemeenten feitelijk gedwongen om achteruit te kijken, naar lokale tradities op het gebied van zorg en welzijn. Zoals in het vorige hoofdstuk is beschreven projecteren zij institutionele gewoonten op het Wmo-gedachtegoed en proberen daarmee richting te geven aan het formuleren van een lokale Wmofilosofie. Projectie genereert reflectie Doordat gemeenten genoodzaakt zijn om terug te grijpen op lokale tradities en deze op het vernieuwende Wmo-gedachtegoed projecteren, worden als vanzelf de schaduwzijden van de huidige ondersteuningsarrangementen zichtbaar. De ideeën die als een ‘cognitief filter’ op het Wmo-gedachtegoed worden gelegd (Béland 2009, p. 708), genereren een reflectie op de huidige inrichting van het lokale zorgen welzijnsbeleid. Als in Almere vanuit de invalshoek van zelfregie naar het bestaande beleid wordt gekeken, blijkt dat de individuele cliënt momenteel beperkt zeggenschap heeft. Door dat besef wordt de Wmo een aantrekkelijk veranderinstrument. Een wethouder vertelt daar het volgende over: “Het was al een hele verbetering dat je een gezondheidscentrum had. Alles bij elkaar, […] in plaats van alles apart. En dat er integraal naar werd gekeken. Maar het ging nog niet echt uit van het klantperspectief. De stap die je nu maakt is van: laten we nu echt vanuit de klant gaan beginnen, […] wat willen mensen nu eigenlijk? En van daaruit gaan werken.”

Eenzelfde behoefte aan innovatie genereert de herontdekking van de vitaliteit van de ‘civil society’ in Dordrecht. Het perspectief op de lokale samenleving als een broedvijver van sociaal kapitaal maakt duidelijk dat tijdens de professionalisering en bureaucratisering van de verzorgingsstaat iets kostbaars verloren is gegaan: de inzet van burgers voor elkaar. In het eerste Wmo-beleidsplan schrijft de gemeente hierover: “We menen dat het belang van de samenleving in gemeenteland wel eens wordt onderschat. In de praktijk gaat het met de meeste Dordtenaren goed en is het domein van de burgers en hun verbanden heel uitgebreid en divers. Het gaat hierbij om formele en informele verbanden zoals de kerk, de buurtschool en de vakbond, maar ook de hengelclub en het zangkoor.”7

7

Dordrecht solidair en verantwoordelijk. Meerjaren Wmo-beleidsplan 2008-2010. Gemeente Dordrecht, september 2007, p. 16.

142 |

Hoofdstuk 8

Het idee van voorzorg waarin het Wmo-gedachtegoed in Enschede wordt vertaald, opent de ogen voor weer een net iets andere schaduwzijde van de verzorgingsstaat. Het maakt duidelijk dat professionele en kwalitatief hoogwaarde zorg voor mensen met beperkingen niet langer houdbaar is als de vraag ernaar blijft toenemen. De idee van voorzorg vestigt de aandacht op de cruciale rol die de gemeente kan vervullen om de uitputting van voorzieningenarrangementen tegen te gaan. Met de nieuwe verantwoordelijkheden die de Wmo biedt, kan zij sturen op een samenhangend aanbod aan welzijnsvoorzieningen, die een preventieve werking hebben. In een gemeentelijke notitie staat daarover het volgende geschreven: “In de afgelopen decennia werd de eigen verantwoordelijkheid van burgers meer en meer verlegd naar de overheid. Het werd vanzelfsprekend de overheid aan te spreken op al dan niet aanwezige rechten. Nu blijkt die vanzelfsprekendheid in de toekomst onbetaalbaar te zijn vanwege de dubbele vergrijzing (meer ouderen en nog ouder). […] De gemeente zal dus in de eerste plaats moeten zorgen voor een infrastructuur die […] de voorwaarden schept waardoor mensen voor zichzelf kunnen zorgen. Pas als dat niet meer lukt, is de gemeente aan zet voor het leveren van het vangnet.”8

In alle drie de gemeenten zijn er enkele personen aan te wijzen die een sleutelrol vervullen in het verbinden van het Wmo-gedachtegoed aan lokale tradities. In Almere vervult met name de wethouder deze rol, in Dordrecht de wethouder en een gemeenteraadslid. Het is echter niet zo dat deze rol per definitie politiek is, ook enkele ambtenaren helpen het Wmo-gedachtegoed op zo’n manier te vertalen dat het lokaal herkenbaar wordt. Dit is met name het geval in Enschede. Wat de lokale sleutelpersonen gemeen hebben, is dat ze een historisch besef hebben van de lokale bestuurscultuur en lokale organisaties. Ze passen hun kennis en ervaringen uit eerdere functies (als Wvg-ambtenaar, als zorgbestuurder) toe op de Wmo. Daarnaast bewegen ze zich tussen de diverse lokale en landelijke sferen waar standpunten worden ingenomen over de (invoering van de) Wmo. De ambtenaren die een cruciale rol spelen bij de gemeentelijke uitwerking van de wet, zijn ook nauw betrokken bij de landelijke besluitvorming over de Wmo, bijvoorbeeld door zitting in werkgroepen van de VNG. Doordat ze vanuit verschillende hoedanigheden naar de invoering van de Wmo kunnen kijken zijn de sleutelpersonen, meer dan andere betrokkenen die slechts op onderdelen van de ‘Wmo-wereld’ zicht hebben, in staat om verbindende ideeën te formuleren. Figuur 8.2 vat de zoektocht naar de dwingende logica oftewel het mechanisme achter de totstandkoming van een lokale Wmo-filosofie samen. Het startpunt is de constatering dat politieke vergezichten en voorbeelden uit ‘gemeenteland’

8

Werkdocument 3: Strategische keuzes Wet Maatschappelijke Ondersteuning, gemeente Enschede 2005, p. 4-5.

|143


vooralsnog tekortschieten om het vernieuwende Wmo-gedachtegoed aan bestaande verzorgingsstaatstradities te verbinden. Dat dwingt gemeenten vervolgens om terug te keren naar lokale tradities op het gebied van zorg en welzijn, daaraan ontlenen ze ideeën die helpen om richting te geven aan de uitwerking van de Wmo. De ‘blik achteruit’ zorgt er niet alleen voor dat het vernieuwende gedachtegoed uit de wet een lokaal en vertrouwd karakter krijgt, het laat mensen ook op een nieuwe manier naar reeds bestaande zorgarrangementen kijken. In de gemeenten ontstaat een zogenaamde “reflective conversation with the situation” (Schön 1983, p. 103), waarin bestuurders en ambtenaren hun aandacht vestigen op de schaduwzijden van bestaande werkwijzen en organisatievormen. In plaats van in een reflex te schieten en bestaande routines te reproduceren, tonen zij zich reflectief door de nieuwe institutionele (verander)opgaven die de Wmo hen voorlegt te verbinden aan aloude lokale tradities (Stivastava 2005, p. 27). De ideeën over zelfregie (Almere), de ‘civil society’ (Dordrecht) en preventie (Enschede) die hierdoor ontstaan hebben een tweeledige functie. Ze helpen om de nieuwe situatie zodanig te definiëren of ‘framen’ dat het een herkenbare situatie wordt, maar zorgen er tevens voor dat de bestaande opvatting over goede zorg een bredere betekenis krijgt. Op die manier wordt binnen een bestaand cognitief kader ruimte gemaakt voor nieuwe Wmoideeën.

Wmo als terra incognita voor de lokale politiek

reflectie op huidige zorgarrangementen gemeenten projecteren verloren tradities op Wmo

dwingt tot

2

resulteert in

Figuur 8.2: de dwingende logica achter de herontdekking van lokale zorgtradities.

8.3

De totstandkoming van Wmo-werkvormen

Onzekerheid maakt ‘lock ins’ vloeibaar Het besef van de schaduwzijden van bestaande verzorgingsstaatarrangementen leidt uiteraard niet als vanzelf tot grootschalige aanpassingen. Zoals een roker niet direct stopt met roken nadat hij kennis heeft genomen van de gezondheidsrisico’s van zijn gedrag, zo zullen organisaties niet direct hun gevestigde belangen en hun gewoonten opzij schuiven als er nieuwe ideeën voorhanden zijn over maatschappe-

144 |

Hoofdstuk 8

lijke ondersteuning. In het vorige hoofdstuk werd duidelijk dat wethouders en ambtenaren tijdens de uitwerking van de nieuwe Wmo-filosofieën geconfronteerd worden met een weerbarstig systeem van wetgeving en bestuurrechtelijke uitspraken betreffende het aanvragen, indiceren en toekennen van voorzieningen. Ze introduceren daarom nieuwe werkvormen die de bestaande provisielogica vooralsnog onberoerd laten. In die vorm zijn ze hanteerbaar voor de mensen die ermee moeten werken. Aan de hand van de literatuur van Streeck en Thelen heb ik deze veranderstrategie aangeduid als institutionele stapeling (‘layering’) en vervolgens heb ik betoogd dat de gevolgen ervan wel degelijk verrijkend kunnen zijn. Het voorzieningenwarenhuis (Almere), het beleid betreffende mantelzorgers en vrijwilligers (Dordrecht) en de methodiek van vraagverheldering (Enschede) zijn aanvankelijk slechts een aanvulling op het bestaande stelsel waarin verzorging en bescherming het uitgangspunt zijn, maar kunnen het van binnenuit transformeren tot een stelsel waarin participatie en zelfredzaamheid het uitgangspunt zijn. Die stelling vraagt om een nadere uitwerking. Het ligt immers meer voor de hand dat kleine veranderingen in de marge van weerbarstige institutionele structuren uiteindelijke een minimale impact hebben. Om te verklaren hoe het mogelijk is dat uit kleine veranderingen grote, oftewel padafwijkende veranderingen kunnen ontstaan is een analyse nodig van de context waarin gemeenten uitwerking aan de Wmo geven. Welke exogene of endogene factoren beïnvloeden de normaliter padafhankelijke institutionele processen? Ik heb de invoering van de Wmo eerder aangemerkt als een momentum in de Nederlandse geschiedenis van ondersteuning van mensen met beperkingen, die een ‘window of opportunity’ biedt (Kingdon 1995, zie paragraaf 5.2). Na de aankondiging van de Wmo is er meer dan op andere momenten ruimte voor ingrijpende hervormingen. Een gemeenteraadslid in Almere spreekt bijvoorbeeld van “de grootste wijziging in het gemeentefonds sinds de oorlog” en een ambtenaar in Enschede noemt de Wmo een “steuntje in de rug” bij de innovaties in sociaal beleid die de gemeente nastreeft.9 In de nieuwe decentrale verantwoordelijkheden zien zij kansen om meer preventief en samenhangend beleid te formuleren, dat beter aansluit bij de lokale situatie en de ondersteuningsvraag van mensen met beperkingen. De keerzijde van de medaille is echter dat met die nieuwe verantwoordelijkheden grote financiële risico’s gepaard gaan. De Wmo geeft gemeenten de opdracht om mensen met beperkingen te compenseren. Die opdracht kent een open einde: ook als alle daarvoor begrote middelen inmiddels zijn aangewend, dient een gemeente burgers te compenseren. De kosten voor het bieden van voorzieningen zijn dus (grotendeels) variabel met de vraag naar voorzieningen. Naarmate meer burgers aanspraak maken op bijvoorbeeld hulp bij het huishouden, dient de ge-

9

Perspectievennota, zoals besproken op 27 mei 2004 door de gemeenteraad van Almere.


|145

meente meer van dit type ondersteuning in te kopen en stijgen de kosten (Van Os 2006, p. 10). In een notitie ten behoeve van het kaderstellende debat over de invoering van de Wmo schrijft de gemeente Almere het volgende over de kansen en risico’s die de decentralisatie met zich meebrengt: “De Wmo biedt […] vele kansen om een adequater en flexibeler stelsel van maatschappelijke ondersteuning te realiseren dan nu de verkokerde vormen van beleidsmaatregelen met allemaal hun eigen procedures, regels en normen bieden. Tegelijk moeten we […] ons realiseren dat met een toenemende vergrijzing en vermaatschappelijking van de gehandicaptenzorg en geestelijke gezondheidszorg er een sterk groeiend beroep zal worden gedaan op de gemeente. De (her)verdeling van rijksmiddelen naar het gemeentefonds kan negatieve financiële effecten hebben voor Almere. Op termijn is het maar de vraag of de groei van de middelen voldoende is om de groeiende vraag naar maatschappelijke ondersteuning te kunnen faciliteren.”10

Evenals voor gemeenten, heeft de Wmo ook voor uitvoerende en cliëntenorganisaties twee gezichten. Bepalingen in de Wmo betreffende inspraak en verantwoording bieden hen de ruimte om kennis en expertise in het besluitvormingsproces in te brengen en daarmee het lokale beleid te sturen. Die ruimte moet echter wel met een veelheid van organisaties worden gedeeld, die elk hun eigen belangen en doelgroepen kennen. Specifiek voor aanbieders van Wmo-voorzieningen geldt dat zij profijt kunnen halen uit de wettelijke bepalingen over keuzevrijheid. Gemeenten moeten voorzieningen via een openbare aanbesteding inkopen en burgers hebben het recht om in plaats van ‘zorg in natura’ een pgb te ontvangen waarmee ondersteuning kan worden ingekocht. Dit biedt aanbieders de gelegenheid om zich in nieuwe gemeenten te profileren en nieuwe groepen cliënten aan zich te binden. Ook hier vormt een kans echter tegelijkertijd een risico: hun eigen marktpositie kan worden bedreigd door andere aanbieders die dezelfde kansen tot uitbreiding zien. Bij de inkoop van welzijnsactiviteiten wordt meestal geen openbare aanbesteding uitgeschreven. Voor welzijnsorganisaties zijn er echter andere redenen om een ambivalente houding ten opzichte van de Wmo in te nemen: zorgaanbieders en woningcorporaties gaan zich op hun werkterrein begeven. Een vertegenwoordiger van een welzijnsorganisatie uit Dordrecht vertelt: “Onze verwachtingen zijn eigenlijk heel positief gestemd. Als je sec naar de Wmo kijkt, naar prestatieveld 1: ‘het bevorderen van de leefbaarheid in wijken, buurten en dorpen’, […] dat staat niet voor niets bovenaan. De wetgever heeft daar een bedoeling mee gehad. Dus de wetgever denkt daarover na. In de tweede plaats denkt de wetgever ook na in de zin dat ze de klassieke verzorgingsstaat om willen bouwen. […] Dat betekent dat

10 Nota van uitgangspunten Wet Maatschappelijke Ondersteuning, Gemeente Almere december 2005, p. 7.

146 |

Hoofdstuk 8

er een heel groot beroep wordt gedaan op de mantelzorgers en de vrijwilligersondersteuning. Het welzijnswerk is van oorsprong de organisatie die iets met vrijwilligers kan. Ook met bepaalde groepen vrijwilligers. Dus daar zijn wij niet somber over gestemd. […] Dat is één kant. De andere kant is dat anderen dat ook zien. Corporaties, zorginstellingen en andere organisaties. […] De concurrentie wordt daardoor wel groter.”

Samengevat wordt de aankondiging van de Wmo door zowel ambtelijke organisaties, aanbieders en cliëntenorganisaties ervaren als een kans om (nieuwe) ambities te realiseren, maar verkeren zij ook in onzekerheid over de financiële, organisationele en maatschappelijke consequenties van de invoering van de wet. Deze tweeslachtige houding impliceert dat het institutionele veld meer dan op andere momenten wendbaar is. De ‘lock ins’ die er normaliter voor zorgen dat verandering vooral een reproductief en ordeversterkend karakter hebben zijn tijdelijk verzwakt. De ervaren onzekerheid maakt gemeenten bijvoorbeeld terughoudend om direct een sturende regierol in te nemen. Van een bureaucratische reflex om de lokale beleidsruimte onmiddellijk ‘dicht te regelen’ met beleidsprogramma’s, verordeningen en andere bepalingen is vooralsnog geen sprake. Zelfs Enschede, de gemeente die voor zichzelf het meest nadrukkelijk een sturende regierol ziet in de uitwerking van de Wmo, kiest er niet voor om direct na de inwerkingtreding van de wet definitieve keuzes te maken over de uitvoering van haar nieuwe taken. De consequenties van de nieuwe decentrale verantwoordelijkheden zijn immers nog ongewis en ook is het lastig te voorspellen hoe aanbieders en cliëntvertegenwoordigers zich naar de gemeente toe zullen opstellen. Eind 2006 vertelt de Enschedese wethouder de gemeenteraad dat een strategie van geleidelijke innovatie wordt beoogd: “De lijn is er een van beheerst, met verstand, de hele zaak aanpakken. […] We willen een beheerste overgang hebben naar die Wmo. Dat betekent ook dat vanaf 2007, in de volgende collegeperiode, er nog heel wat aanleiding zal zijn om tot bijstelling te komen. Bijvoorbeeld op het gebied van […] integratie van welzijn en zorg, daar is nog een wereld te winnen. Maar ik ben niet van het soort, dat we dat nu allemaal overhoop gaan halen. Laten we eerst zorgen dat we de uitvoering in de greep krijgen.”11

Het zelfversterkende effect van experimenten Dat er vooralsnog niet over een grootschalig herontwerp van de toekenning en verstrekking van voorzieningen wordt gesproken, impliceert behoudendheid maar geen stilstand. Door het ontbreken van een ‘grand design’ is er belangstelling voor de (kleinschalige) innovatieprojecten die landelijke en lokale Wmo-projectgroepen

11 ‘Instemmen keuzes in het kader van Wmo’, Notulen vergadering Stedelijke Commissie Gemeente Enschede, 6 februari 2006.


|147

bedenken. Met deelname aan zulke projecten kunnen bestuurders laten zien dat zij de invoering van de Wmo serieus nemen en zich bewust zijn van de noodzaak van verzorgingsstaatshervormingen. Met name is er interesse voor initiatieven tot experimenten met betrekking tot nieuwe gemeentelijke taken, zoals het verstrekken van informatie- en advies, het opstellen van beleid voor mantelzorgers en vrijwilligers of burgerparticipatie. Tegelijkertijd zijn de risico’s ervan beperkt. In experimenten kunnen immers de consequenties van verschillende mogelijke beleidskeuzes worden verkend, terwijl de bestaande uitvoeringspraktijk van de toekenning van Wvg- en AWBZ-voorzieningen vooralsnog kan worden voortgezet. Zowel in Almere, Dordrecht als Enschede worden kleinschalige innovaties opgezet en zoeken ambtenaren aansluiting bij de zogenaamde proeftuinen die het Ministerie van VWS organiseert.12 Voor aanbieders van zorgen welzijnsvoorzieningen en voor vertegenwoordigers van Wmo-doelgroepen is het aantrekkelijk om zich bij de projecten aan te sluiten. Deelname biedt hen de mogelijkheid om meer inzicht te krijgen in de standpunten en motieven van de verschillende organisaties en zij kunnen zich naar elkaar en de gemeente toe presenteren als een ‘partner in de Wmo’.13 Uiteraard worden niet alle gemeentelijke plannen omarmd. Zo spreken professionals en cliëntvertegenwoordigers in Dordrecht de zorg uit dat het beeld van de vitale ‘civil society’ te rooskleurig is, de gemeente zou burgers eerst moeten leren hoe verantwoordelijkheid te nemen en in wijken en buurten samen te werken (Van der Veer & Van Houten 2010a, p. 7). Desalniettemin is er door de ervaren onzekerheid over de consequenties van de invoering van de Wmo een relatief grote behoefte om, gezamenlijk, na te denken over innovatie. Dat de kleinschalige innovatieplannen uiteindelijk in vernieuwende werkvormen resulteren, kan worden uitgelegd als een zichzelf versterkend effect. De experimenten rondom de vraaggestuurde zorgverlening (Almere), het stimuleren van burgerinitiatieven (Dordrecht) en de herinrichting van het gemeentelijke loket (Enschede) laten professionals op een nieuwe manier naar hun bestaande routines kijken. Nieuwe inzichten over bijvoorbeeld de effectiviteit van ondersteuningsarrangementen bieden vervolgens een zoeklicht voor andere mogelijke innovaties, die om aanvullende experimenten vragen. De transformatie van het Enschedese loket begint bijvoorbeeld met de ‘simpele’ intentie om verschillende gemeentelijke loketten te integreren en te komen tot één gemeentelijk loket, waar burgers voor vragen over

12 De gemeenten sluiten zich aan bij landelijke proefprojecten om te experimenteren met de invulling van de gemeentelijke regierol en de organisatie van mantelzorg (Dordrecht/ de Drechtsteden), de organisatie van huishoudelijke hulp en de afstemming tussen Wmo en andere wetgeving (Almere en Enschede), zie voor een verslag van alle Wmo-pilots in Nederland Kuperus cum suis (2008). 13 Zie bijv. ‘Zorggroep Almere: Partner in de Wmo’, in Wmo-special Zorggroep Almere, oktober 2007, p. 4.

148 |

Hoofdstuk 8

verschillende diensten en voorzieningen terecht kunnen.14 Tijdens die experimenten worden ambtenaren zich er van bewust dat zo’n integratie efficiëntievoordelen oplevert, maar op zichzelf nog niet bijdraagt aan het oplossen van een fundamenteler probleem, namelijk dat een voorziening die een burger aanvraagt niet altijd aansluit op zijn ondersteuningsbehoefte. De (kosten)effectiviteit van de gemeentelijke dienstverlening kan pas worden vergroot als de exacte aanleiding van een vraag duidelijk is. Pas als de ‘vraag achter de vraag’ in kaart is gebracht, kan een beredeneerde keuze worden gemaakt voor een voorziening. Deze constatering leidt ertoe dat Enschede samen met buurgemeenten deskundigheidsbevordering en opleidingen voor loketmedewerkers ontwikkelt. Met geld van het Ministerie van VWS, die het als een waardevol experiment ziet in het licht van de invoering van de Wmo, wordt het project verder geprofessionaliseerd en uitgebreid met nieuwe experimenten. Ambtenaren, bestuurders en adviseurs gaan ook nadenken over de vraag hoe de informatie die in het loket wordt verzameld, kan worden doorgeleid naar zorgen welzijnsorganisaties. Als dat lukt hoeft een burger maar een keer zijn verhaal te doen (Van Dam & Oomen 2005). Nadat het nieuwe zorgloket is geopend, worden aanvullende ambities uitgewerkt, zoals met betrekking tot het analyseren van de informatie die door de vraagverheldering beschikbaar komt.15 Zo genereert de initiële intentie tot het integreren van verschillende loketten via kleine, geleidelijke stappen een gedaantewisseling van de gemeentelijke loketfunctie en de aansturing van aanbieders van ondersteuning. Een ambtenaar vertelt hierover: “We zijn begonnen met het ontwikkelen van die voorkant. Wat voor soort vragen kan je verwachten, welke bandbreedte? Op basis daarvan is er ook een gezamenlijk opleidingstraject opgezet, voor het ontwikkelen van competenties. Vervolgens hebben we ons afgevraagd of je de vraagverheldering in een keer kunt doen. […] Dat betekent eigenlijk dat je in de FrontOffice al helemaal moet weten wat er in de BackOffice aan informatie nodig is. […] Het begrip doorgeleiding komt dan om de hoek kijken. […] En zo ga je telkens een stapje dieper, maar dat begint dus bij het loket. Op het moment dat je dan weet dat er veel vragen zijn waar geen adequaat antwoord is, dan heb je een witte vlek in je aanbodkant zitten. […] Dus we hebben het echt gezien als het begin van de keten, waar de rest van de keten aan zou moeten passen. Dus dat kan consequenties hebben voor aanbod in professionele zorg, sturing van welzijnswerk, de manier van monitoren van welzijnswerk, hun activiteiten”.

14 Op 25 september 2001 besluit het college Enschede om een plan van aanpak op te stellen voor de inrichting van ‘1 centraal en breed zorgloket voor de stad’. 15 Uitvoeringsverslag Zorgloket en Voorzieningen Uitvoeringsverslag 2010, Afdeling Zorgloket en Voorzieningen Gemeente Enschede, p. 10-21.


|149

Zo’n zelfde opeenstapeling van experimenten, waardoor langzaam de contouren van alternatieve verzorgingsstaatarrangementen zichtbaar worden, voltrekt zich in Almere. Tijdens de proeftuinprojecten borduurt de gemeente aanvankelijk voort op een initiatief van zorgen de welzijnsorganisaties om in twee wijken met zogenaamde integrale teams te gaan werken. In de teams zijn verschillende disciplines verenigd die samen optrekken in de aanpak van complexe en meervoudige ondersteuningsproblemen.16 Na de aankondiging van de Wmo wordt het project aangevuld met een derde team en gecombineerd met andere experimenten, zoals de integratie van de intakelijsten waarmee de organisaties werken. Een medewerker van een uitvoerende organisatie vat samen dat de experimenten “de mogelijkheid bieden om met elkaar in gesprek te gaan: […] Wat gaat er nu moeizaam en waarom gaat het nu moeizaam?”. In de loop van de tijd groeit het aantal organisaties en disciplines dat bij de integrale teams betrokken is. Tegelijkertijd blijkt dat het type en aantal organisaties dat een rol heeft per situatie en cliënt kan verschillen. Vanwege de wisselende betrokkenheden wordt daarom het concept van teams vervangen door het meer flexibele concept van netwerken.17 Ook wordt om de netwerken heen een nieuwe overlegstructuur gebouwd, waarin bestuurders en vertegenwoordigers van cliënten in themagroepen overleggen over vraagstukken op het snijvlak van de AWBZ en de Wmo. Zulke vraagstukken kunnen samenwerkende professionals in de netwerken wel signaleren, maar een oplossing ervoor vraagt om bestuurlijk overleg, over de samenvoeging van of de verbinding tussen financieringsbronnen.18 In deze paragraaf heb ik proberen te verklaren waarom de veranderingen die zich tijdens de invoering van de Wmo in gemeenten voltrekken in beginsel een gradueel karakter hebben en vervolgens steeds diepgaander worden. Figuur 8.3 vat de uitkomst van de exercitie samen. Zowel gemeenten als aanbieders van Wmovoorzieningen en cliënten verkeren na de aankondiging van de nieuwe wet in onzekerheid over de toekomst van hun (financiële) positie. Die onzekerheid maakt dat de gevestigde belangen en de ingesleten routines die veranderingen normaliter in de weg staan, enigszins fluïde worden. Dat biedt ruimte voor kleinschalige innovatieprojecten, waarin bestuurders, ambtenaren en professionals van verschillende organisaties zich verenigen. De projecten maken de gemeentelijke uitwerking

16 Het idee van de integrale teams komt voort uit de reeds bestaande overleggen om hun aanbod en aanpak betreffende de ondersteuning van hulpbehoevende ouderen af te stemmen. Uit de overleggen ontstond de behoefte aan meer gestructureerde samenwerking, Projectplan Integraal team in Almere haven, 2007, p. 3. 17 Om de samenwerking tussen de organisaties te versterken, ondertekenen de organisaties een convenant met doelen, werkwijze en procesafspraken voor de integrale netwerken, Convenant Integrale Netwerken Almere, 3 april 2009. 18 De kracht van Almere. Beleidsnota Wet maatschappelijke ondersteuning 2010-2014, gemeente Almere april 2010, p. 11.

150 |

Hoofdstuk 8

van de Wmo tastbaar en vormen een ijkpunt in de veranderlijke en onzekere situatie waarin bestuurders, ambtenaren en professionals zich met de lokale uitwerking van de wet bevinden. Bovendien hebben ze een verbindende kracht: de projecten vormen de schakel tussen de nieuwe landelijke Wmo-opgave en de bestaande lokale organisatiestructuren. onzekerheid gevolgen invoering Wmo

ruimte voor innovatie en experiment institutionele ‘lock ins’ zijn relatief flexibel

dwingt tot

2

resulteert in

Figuur 8.3: de dwingende logica achter de transformatie van institutionele structuren.

8.4

De totstandkoming van Wmo-praktijken

Verkopen en verpakken van lokale werkvormen In de vorige twee paragrafen is uitgelegd waarom gemeenten terugvallen op lokale tradities en hoe vervolgens door experimenten alternatieve verzorgingsstaatarrangementen in beeld komen. De analyse van de gemeentelijke uitwerking van de Wmo is echter nog niet compleet. Wat nog ontbreekt, is een verklaring voor de nuance in de slotconclusie over de aard van de Wmo-praktijken die de gemeenten presenteren. Die praktijken laten meer homogeniteit zien dan op basis van de heterogeniteit in Wmo-filosofieën kon worden verwacht. De methodiek van vraagverheldering ontwikkelt zich als een ‘best practice’. De methodiek sluit één op één aan op de Enschedese sturingsfilosofie van preventie. Dat er in de loop van de tijd echter ook in Almere en Dordrecht aandacht voor komt, evenals in veel andere gemeenten, heb ik in paragraaf 7.4 aangeduid als een proces van institutionele omvorming (‘conversion’). Gemeenten zijn voor de uitvoering van de Wmo afhankelijk van rijksbijdragen en regelgeving en dat verplicht hen om hun nieuw ontwikkelde werkvormen aan te passen aan de omgeving. Zo ziet Almere zich genoodzaakt om afscheid te nemen van het concept van een voorzieningenwarenhuis, waarin mensen met een Wmo-indicatie een vrije keuze kunnen maken uit voorzieningen en aanbieders. Die werkvorm sluit weliswaar naadloos aan bij de lokale Wmofilosofie van vraagsturing, maar blijkt lastig verenigbaar met landelijke bepalingen over bijvoorbeeld eigen bijdragen, die zijn bedoeld om de rechtszekerheid en


|151

rechtsgelijkheid van burgers te waarborgen. De methodiek van vraagverheldering sluit beter aan bij deze bepalingen en wint daarom ook in Almere aan populariteit. Vijf jaar na de inwerkingtreding van de Wmo spreken de gemeenten in hun beleidsnota’s bovendien eensgezind over een kanteling van aanboden claimgericht werken, naar vraagen resultaatgericht werken. De gemeenten verwijzen daarbij naar het VNG-project De Kanteling. Zo schrijft Dordrecht in het tweede Wmobeleidsplan dat haar visie op de Wmo “geheel aansluit op de veranderingen die met de Kanteling worden beoogd” en doet de Almeerse rekenkamercommissie in 2011 onderzoek naar het ‘kantelen’ in Almere.19 De eenduidigheid in beleidsvocabulaire kan worden uitgelegd als het natuurlijke gevolg van de interactie tussen organisaties die binnen eenzelfde institutioneel veld opereren. Tijdens de vele conferenties die er over de Wmo worden georganiseerd, nemen ambtenaren kennis van praktijken in andere gemeenten en van de handreikingen die de VNG en het Ministerie van VWS hen aanbieden. Ook gaat er een harmoniserende werking uit van de modules en trajecten die opleidingsinstituten aanbieden, bijvoorbeeld om raadsleden te informeren over de Wmo of ambtenaren te ondersteunen bij de uitwerking van het compensatiebeginsel uit de wet. De isomorfiethese van DiMaggio en Powell (1983) suggereert dat de waargenomen convergentie een steeds meer dwingend karakter zal hebben. De omgevingsdruk die organisaties elkaar opleggen, dwingt tot kopieergedrag, waardoor unieke lokale werkvormen steeds meer worden verdrongen door werkvormen met een landelijke bekendheid. Ik heb echter laten zien dat de gemeenten hun beleid weliswaar in een landelijk herkenbaar vocabulaire presenteren, maar dat de exacte betekenis van populaire beleidstermen per gemeente verschilt. In Almere is de methodiek van vraagverheldering in digitale vorm beschikbaar en wordt het ingezet om de eigen kracht van inwoners te versterken. Dordrecht combineert de methodiek het meest nadrukkelijk met beleid dat bedoeld is om het sociaal netwerk van burgers te bestendigen en Enschede zoekt een verbinding met preventief welzijnsbeleid. Met behulp van informatie uit het loket wil de gemeente beleid ontwikkelen dat het vermogen van burgers tot maatschappelijke participatie kan vergroten. De ‘verscheidenheid in eenheid’ die de Wmo-praktijken laten zien, suggereert dat de omgevingsdruk niet absoluut is. Hoewel het voor gemeentelijke organisaties aantrekkelijk is om hun werkwijze af te stemmen op dominante normen, spelen er blijkbaar ook andersoortige, lokale krachten een rol. Als Almere zich aanbiedt als een landelijke experimentstad voor de uitwerking van de Wmo, doet zij dat onder de nadrukkelijke voorwaarde dat er ruimte is om een eigen invulling te geven aan het proeftuinproject van het Ministerie van VWS. De wethouder vertelt de

19 Zie resp. Wmo Beleidsplan 2012-2014, gemeente Dordrecht december 2011, p. 10 en De kanteling van de Wmo in Almere, Rekenkamercommissie Almere november 2011.

152 |

Hoofdstuk 8

gemeenteraad dat erop is aangedrongen om het project af te stemmen op lokale wensen en behoeften.20 Dat landelijke ‘best practices’ niet altijd aansluiten bij de plaatselijke situatie suggereert ook de keuze die de gemeente Enschede in 2008 maakt om niet met het zogenaamde Zeeuwse Model van aanbesteding te werken. Het model dat een groep Zeeuwse gemeenten hebben gekozen om huishoudelijke hulp in te kopen, geniet landelijk veel interesse, maar Enschede vindt op dat moment een model waarin aanbieders concurreren op zowel kwaliteit als prijs beter aansluiten bij de lokale Wmo-ambities en financiële mogelijkheden (Kiers 2007; Scholtes e.a. 2009). De spanning tussen wat landelijk hoort (‘institutionalized prescriptons’) en wat lokaal werkt (‘local efficiency’) is volgens John Meyer en Brian Rowan (1977) onvermijdelijk en dwingt organisaties om tactieken te bedenken die de afstand tussen de twee krachtenvelden verkleinen. Een voorbeeld van zo’n tactiek is het verpakken van lokale werkvormen in een landelijk herkenbaar vocabulaire, om ze vervolgens te kunnen verkopen als voorbeelden van een succesvolle Wmo-praktijk. Dordrecht laat dit bijvoorbeeld zien met het lokale project Achter de Voordeur waarin de gemeente, woningcorporaties en diverse hulp- en dienstverleningsorganisaties in contact proberen te komen met inwoners. Achterliggende doelen van het gesprek bij mensen thuis zijn onder andere het vroegtijdig signaleren van problemen en het bevorderen van onderlinge betrokkenheid in de wijk. Met het project wordt al jaren succesvol gewerkt en de gemeente vraagt een landelijke stichting om het project te verbinden aan landelijke projecten als De Kanteling.21 Op die manier wordt zowel aangesloten bij een landelijke norm als gewerkt met een instrument dat aansluit bij de lokale context. Almere doet iets soortgelijks met haar EigenKrachtWijzer. De gemeente presenteert deze digitale vragenlijst als “een instrument dat de kanteling van de Wmo ondersteunt”.22 De verbindingskracht van het idee ‘kantelen’ De tactiek van het verpakken en vervolgens verkopen van lokale werkvormen is een zogenaamde ‘bridging tactic’ waarmee organisaties de discrepantie tussen hun eigen lokale praktijken en de omgeving waarvan zij onderdeel uitmaken, verkleinen (Scott & Davis 2007, p. 234-240). Die tactiek zal vooral succesvol zijn als er concepten voorhanden zijn die gemakkelijk te herkennen en uit te wisselen zijn. Een lokale werkvorm is immers pas verkoopbaar als het voor bestuurders en ambtenaren uit andere gemeenten aannemelijk is dat deze ook in hun gemeente zal werken. Zij

20 Perspectievennota, zoals door de gemeenteraad besproken op 27 mei 2004. 21 Welzijn nieuwe stijl volgens het Dordtse model. Het concept van Synergie ©, Stichting Vraagwijzer Nederland. 22 URL: eigenkrachtwijzer.nl > De EigenKrachtWijzer > Over de Wmo.


|153

moeten de werkvorm kunnen identificeren als een ‘best practice’. De mate waarin een idee aan dergelijke eisen voldoet, duiden Cox en Béland (2012) aan als de valentie oftewel de bindingskracht van een idee.23 Ideeën met een grote bindingskracht zijn bijvoorbeeld vrijheid en duurzaamheid. Ze roepen een sterke positieve emotie op en door hun hoge abstractieniveau kunnen mensen er hun persoonlijke doelen aan verbinden, zonder dat daarmee het gemeenschapsgevoel wordt doorbroken. Zo kan een groep mensen eendrachtig demonstreren voor duurzame energie, terwijl zij er uiteenlopende interpretaties op nahouden over het soort alternatieve energiebronnen dat zou moeten worden aangewend. Voor de ene demonstrant kan kernenergie een aanvaardbaar alternatief zijn, terwijl iemand die naast hem loopt zich daar beslist tegen keert. Ook aan het idee van kantelen dat zich langzaam tot het centrale Wmo-paradigma ontwikkelt, kan een grote verbindingskracht worden toegeschreven. In eerste aanleg is de betekenis ervan eenduidig: het verwijst naar een omslag van claimen aanbodgericht werken, naar vraagen resultaatgericht werken. Wie die omslag moeten maken, op wat voor manier en op welk moment, zijn echter vragen die op een verschillende wijze kunnen worden beantwoord. Het begrip is een zogenaamd ‘stretching concept’ dat voor verschillende interpretaties vatbaar is (Cox 2004). De Rekenkamercommissie Almere schrijft het volgende over het gelaagde karakter van het idee van kantelen: “Wat is de Kanteling van de Wmo? Als je deze vraag stelt aan mensen die betrokken zijn bij de Wmo, krijg je in eerste instantie vaak hetzelfde antwoord: een verandering in de werkwijze van aanbod- naar vraaggericht werken. Als je door gaat vragen, beginnen de antwoorden uiteen te lopen en blijkt het lastig om de Kanteling af te bakenen en concreet te omschrijven. Is het een project? Is het een cultuurverandering? Is de Kanteling een verplichting? Is het een bezuinigingsmaatregel? Leidt het tot een stijging of een daling van de kosten van de Wmo? Heeft de Kanteling alleen betrekking op de Wmo of ook op andere beleidsterreinen?”24

De meerduidigheid van het begrip kantelen biedt gemeenten de mogelijkheid om lokale vraagstukken aan te pakken en daarvoor tevens landelijke erkenning te verwerven. Een ondubbelzinnig criterium dat de Wmo om een kleine overheid vraagt, die slechts een vangnetfunctie vervult, zou het voor bijvoorbeeld Enschede

23 Het begrip valentie kent zijn oorsprong in de scheikunde, waar het wordt gebruikt om het maximale aantal verbindingen aan te duiden dat een atoom kan aangaan met andere atomen. 24 De kanteling van de Wmo in Almere, Rekenkamercommissie Almere november 2011, p. 7. De meerduidigheid van het concept kantelen wordt ook duidelijk in de acht interviews die de VNG (2012) afnam met wethouders en belangenorganisaties. Waar de ene wethouder meent dat kantelen vooral betekent dat de cliënt meer centraal komt te staan, legt een tweede wethouder de essentie van het begrip neer bij de toegenomen samenwerking en wijst een derde wethouder op de relatie tussen kantelen en bezuinigen.

154 |

Hoofdstuk 8

lastig maken om de uitwerking van de methodiek van vraagverheldering en het preventiebeleid te verkopen als een ‘best practice’. Net zo goed zou de digitale vragenlijst die Almere heeft ontwikkeld lastig zijn te ‘framen’ als een voorbeeldige uitvoering van de Wmo als huisbezoeken en een gemeente dichtbij de burger de maatstaf voor een goede uitvoering van de wet zou zijn. Figuur 8.4 vat de mechaniek van institutionele verankering samen. Gemeenten hebben te maken met zowel lokale eisen (cliënten, gemeentelijke budgetten) als landelijke eisen (wetgeving, collega-gemeenten), die met elkaar kunnen conflicteren. In plaats van het één op één kopiëren van voorbeelden van collega-gemeenten en belangenorganisaties als de VNG, proberen zij daarom werkvormen die lokaal succesvol zijn te verbinden aan landelijke normen. Pogingen daartoe resulteren in een breed geformuleerde Wmo-vocabulaire waaraan Almere, Dordrecht en Enschede elk een net iets andere invulling geven. Het idee van ‘kantelen’ vervult hierbij een cruciale verbindende functie. De meerduidigheid van het begrip kantelen biedt gemeenten de mogelijkheid om lokale praktijken en landelijke normen te verbinden.

conflict landelijk erkenning en lokale efficiëntie

gedeelde normen met behoud van couleure locale verpakken en verkopen van lokale werkvormen

dwingt tot

2

resulteert in

Figuur 8.4: de dwingende logica achter de totstandkoming van Wmo-praktijken.

8.5

Tot besluit

Hoofdstuk 7 analyseerde de manier waarop gemeenten drie potentiële dissonanties slechten (tussen oude en nieuwe zorgparadigma’s, tussen ideeën en structuren en tussen lokale Wmo-praktijken en de omgeving) en daarmee de weg vrijmaken voor institutionele verandering. In dit hoofdstuk is bestudeerd hoe die verbindingen tot stand komen. De analyse heeft drie ‘stukjes theorie’ opgeleverd, die uitleggen onder welke condities gemeenten uitwerking geven aan de Wmo en welke gevolgen dat heeft voor de aard van de veranderingen die zij presenteren. Ik heb allereerst laten zien dat gemeenten achteruit kijken, naar lokale tradities, als zij voor de opgave staan om het Wmo-gedachtegoed te vertalen. Dit is in feite een klassiek institutioneel argument: als mensen geconfronteerd worden met een nieuwe,


|155

onbekende opgave grijpen ze terug op de gewoonten en normen die voorhanden zijn. Zij bieden hen het kompas om onzekerheid hanteerbaar te maken. Ik heb dit argument echter genuanceerd door te laten zien dat de herontdekking van tradities wel degelijk vernieuwende zorgfilosofieën oplevert. Dat gebeurt via een mechanisme van reflectie. De ideeën waarmee de gemeenten betekenis geven aan de Wmo kaatsen terug op vertrouwde noties over professionele zorg en algemeen geldende rechten en belichten de schaduwzijden ervan, waardoor verandering aantrekkelijk wordt. Vervolgens werd de stelling bekrachtigd dat de uitwerking van de nieuwe zorgvisies door bestaande instituties wordt ingekaderd. De gemeentelijke uitwerking van de Wmo heeft niet het karakter van een radicaal herontwerp, maar van kleine, stapsgewijze aanpassingen die de bestaande ondersteuningsarrangementen grotendeels onberoerd laten. Opnieuw heb ik hier echter het klassieke institutionele argument genuanceerd. Ik heb betoogd dat ervaren onzekerheid en ambiguïteit productief is voor verandering. Gemeenten, uitvoerende organisaties en vertegenwoordigers van Wmo-doelgroepen zien in de nieuwe decentrale verantwoordelijkheden zowel kansen als risico’s en dit maakt deelname aan kleinschalige innovatieprojecten aantrekkelijker dan behoud van de status quo. Vervolgens heb ik laten zien dat die projecten een zichzelf versterkend effect hebben, waardoor geleidelijk van het eens ingeslagen pad van de verzorgende overheid wordt afgeweken en verschillende alternatieve routes worden uitgeprobeerd. In de loop van de jaren verbleekt weliswaar de couleure locale van Wmo-praktijken, maar identiek worden ze niet. Gemeenten verpakken de lokale ondersteuningsarrangementen weliswaar op eenzelfde wijze, maar zij houden ruimte om daarbinnen aan unieke lokale eisen en tradities tegemoet te komen. Samengevat heb ik de gemeentelijke uitwerking van de Wmo uitgelegd als een veranderproces dat wordt gestuurd, maar niet gedetermineerd door het verleden en waarbij de institutionele omgeving richting geeft aan de aard van nieuwe werkvormen, maar niet dwingt tot absolute uniformiteit. In het slothoofdstuk zal ik ingaan op de vraag hoe deze genuanceerde conclusie zich verhoudt tot theorieën over institutionele continuïteit en verandering. Ook zal ik aandacht besteden aan de vraag wat de analyse leert over de aard van de waargenomen veranderingen: in hoeverre laten die zich uitleggen als een nieuw type verzorgingsstaat?

HOOFDSTUK 9


9.1

Inleiding

In dit slothoofdstuk keer ik terug naar de probleemstelling van de studie. Met de invoering van de Wmo presenteert de rijksoverheid een vernieuwend gedachtegoed over de ondersteuning van mensen met beperkingen. Ondersteuning wordt in de wet niet voorgesteld als een universeel geldend recht dat de rijksoverheid hoort te waarborgen, maar als een maatschappelijke functie. Burgers worden medeverantwoordelijk gemaakt voor hun eigen zelfredzaamheid en die van hun naasten. Dat de invoering van de Wmo daadwerkelijk leidt tot aanpassingen aan bestaande ondersteuningsarrangementen is echter niet vanzelfsprekend. Zelfs wanneer bestuurders en politici het met elkaar eens zijn over nut en noodzaak van fundamentele hervormingen, kunnen pogingen daartoe uitmonden in behoud van wat er is. Om bestaande institutionele structuren te veranderen is namelijk de hulp nodig van de actoren die binnen diezelfde structuren handelen. Het object (dat veranderd moet worden) en het subject (dat verandering moet realiseren) zijn één. Ik heb dit de paradox van institutionele verandering genoemd. Om te achterhalen welke implicaties die paradox heeft voor de mogelijkheid en de aard van verzorgingsstaatshervorming, werd de totstandkoming van drie lokale Wmo-arrangementen geanalyseerd. Paragraaf 9.2 recapituleert de analyse en paragraaf 9.3 beschrijft vervolgens welke inzichten daaruit zijn af te leiden over processen van institutionele verandering. Ook ga ik in op de rol van ideeënvorming tijdens de gemeentelijke uitwerking van de Wmo. Wat voegt de studie toe aan recente theoretische inzichten? In paragraaf 9.4 probeer ik vanuit het perspectief van de Nederlandse verzorgingsstaat een duiding te geven aan de tot stand gekomen Wmo-arrangementen. De arrangementen reflecteren de strekking van de Wmo als een participatiewet (in plaats van een zorgwet) en tegelijkertijd geven gemeenten er een lokale kleur aan. Daarmee tekenen zich de contouren af van een verschuiving van een uniforme verzorgingsstaat naar een diversiteit aan activeringssteden. Aan het einde van het hoofdstuk ga ik kort in op de verwachtingen die uit de studie zijn af te leiden over het verdere verloop van zo’n verschuiving en

158 |

Hoofdstuk 9

de consequenties die nieuwe decentralisaties binnen het sociaal domein kunnen hebben (paragraaf 9.5).

9.2

Terugblik op de bevindingen

De herontdekking van lokale zorgtradities De basisgedachte van de institutionele literatuur is dat mensen zich in hun reactie op een nieuwe situatie baseren op eerdere ervaringen en gemaakte afspraken. Hierdoor ontstaan routines die een steeds hechtere omkadering van ons handelen vormen. De verzorgingsstaat illustreert dit mechanisme. Vanuit de veronderstelling dat burgers de overheid nodig hebben, zijn er regels opgesteld die vastleggen wat burgers van de overheid kunnen verwachten en onder welke voorwaarden zij recht hebben op een voorziening. Die regels hebben zich vervolgens ontwikkeld tot normen, over onder andere goede zorg aan hulpbehoevende ouderen en een adequaat voorzieningenniveau voor mensen met een lichamelijke beperking. Sommige ervan hebben een landelijke strekking, maar er zijn ook sectorspecifieke en lokale tradities. Om te achterhalen in hoeverre en op welke manier zulke tradities doorwerken tijdens beoogde processen van verzorgingsstaatshervorming, is in deze studie de gemeentelijke uitwerking van het vernieuwende Wmo-gedachtegoed bestudeerd. Voor de studie zijn drie gemeenten geselecteerd met een zo divers mogelijke ontwikkelingsgeschiedenis van sociaal beleid. In Almere begint die geschiedenis vele eeuwen later dan in Dordrecht en Enschede en het type sociale vraagstukken waarmee de drie gemeenten te maken kregen loopt uiteen. Deze verschillen hebben hun weerslag op huidige beleidskeuzes, maar dat gebeurt niet op een mechanische, deterministische wijze. Een historische analyse van het sociaal beleid van de gemeenten laat zien dat institutionele tradities niet onveranderlijk zijn maar onder invloed van maatschappelijke ontwikkelingen muteren. In Almere raken de pioniersmentaliteit en het particulier initiatief van waaruit de stedelijke voorzieningen werden opgebouwd in de verdrukking door de schaalgroei van de stad. Als reactie daarop groeit de aandacht voor de behoeften van de individuele zorgvrager. Met name in Dordrecht is zichtbaar hoe vormen van gemeenschapszorg en de initiatieven van maatschappelijke instituties en kerken door de verstatelijking van het welzijnswerk eroderen en vervolgens hernieuwde interesse krijgen. In Enschede raakt het sociaal beleid langzaam uitgeput als de vraag naar voorzieningen door de teloorgang van de textielindustrie stijgt. De inspanningen van de gemeente om de sociaaleconomische omstandigheden van haar inwoners te verbeteren, jagen nieuwe en steeds grotere beleidsambities aan en maken uiteindelijk een radicale kentering onvermijdelijk.


|159

De analyse van de gemeentelijke uitwerking van de Wmo vormt de kern van de studie. Ik heb in kaart gebracht welke betekenis de invoering van deze wet heeft voor de waargenomen verdrukking, vervreemding en uitputting van oorspronkelijke zorgtradities. In alle drie de gemeenten vormt de aankondiging van de wet een betekenisvolle gebeurtenis, oftewel een ‘window of opportunity’ (Kingdon 1995). Meer dan op andere momenten is er ruimte voor ingrijpende hervormingen, zo ervaren betrokken wethouders, ambtenaren, bestuurders en leden van cliëntenraden. In de decentrale verantwoordelijkheden zien zij kansen om specifieke lokale problemen aan te pakken en in de verdrukking geraakte tradities een hernieuwde aandacht te geven (‘institutional displacement’, Streeck & Thelen 2005). Almere herontdekt de pionierstraditie en vertaalt het gedachtegoed van de Wmo naar een lokale Wmo-filosofie waarin zelfregie het uitgangspunt is. Het basisprincipe is hier dat mensen zo lang mogelijk de regie over hun eigen leven houden en niet afhankelijk zijn van standaard voorzieningenpakketten maar zelf keuzes kunnen maken. Dordrecht legt in de vertaling van de Wmo het accent bij de sociale verbanden in de lokale gemeenschap. De gemeente initieert een stadsbrede discussie over de potentie van de ‘civil society’, als zijnde een in de vergetelheid geraakt domein waar mensen los van de overheid initiatieven ontwikkelen en elkaar ondersteunen. In de Enschedese visie op maatschappelijke ondersteuning is het voorkomen van zorgvragen – in plaats van louter het beantwoorden ervan – een belangrijk streven. De gemeente gebruikt de nieuwe verantwoordelijkheden en beleidsvrijheid die de Wmo biedt om preventiebeleid te ontwikkelen. Weg uit het verleden Samengevat laat de gemeentelijke uitwerking van de Wmo zich uitleggen als een weg uit het verleden. Lokale tradities fungeren als het kompas waarmee gemeenten aan het vernieuwende Wmo-gedachtegoed een vertrouwd karakter geven. In de gemeentelijke uitwerking van de Wmo is een couleure locale te herkennen, die terugvoert naar het lokale verleden. Het lokale institutionele ‘geheugen’ helpt betekenis te geven aan het vernieuwende Wmo-gedachtegoed en de nieuwe verantwoordelijkheden voor gemeenten. Hoewel gemeenten zich ook voegen naar de ‘best practices’ en de landelijke normen die zich in de loop van de jaren ontwikkelen, blijft die lokale kleur manifest. De titel van het proefschrift heeft echter ook een tweede betekenis. De herontdekte tradities zijn namelijk niet alleen het kompas dat de Wmo een vertrouwd karakter geeft, ze maken het ook mogelijk om huidige uitvoeringspraktijken een daadwerkelijk vernieuwend karakter te geven. Een nauwkeurige analyse van de gemeentelijke uitwerking van de Wmo in termen van beleid, bestuur en provisie leert dat gemeenten niet terugkeren naar een pre-verzorgingsstaatscontext, waarin ondersteuning van mensen met beperkingen vooral een taak van particulieren en maatschappelijke organisaties was. Op basis van ideeën

160 |

Hoofdstuk 9

over zelfregie (Almere), ‘civil society’ (Dordrecht) en voorzorg (Enschede) bewandelen gemeenten een weg uit het verleden, naar een nieuwe of post-verzorgingsstaat. Dat gebeurt stapsgewijs, als een combinatie van institutionele stapeling en herinterpretatie (‘layering’ en ‘conversion’, Streeck & Thelen 2005). In de eerste jaren na de inwerkingtreding van de wet doen zich geen grote verschuivingen voor in aantallen en typen verstrekkingen en ook is er geen sprake van een resolute herverdeling van budgetten, om bijvoorbeeld te kunnen investeren in preventie. Niettemin voegen gemeenten innovatieve elementen aan bestaande arrangementen toe. Naast subsidies aan welzijnsorganisaties introduceren zij bijvoorbeeld subsidies aan burgerinitiatieven en andere vormen van zelforganisatie. Bovendien wordt in het vertrouwde gemeentelijke loket de methodiek van vraagverheldering geïntroduceerd. Het is niet langer louter de plek waar wordt onderzocht of een burger volgens de verordening en beleidsregels wel of niet voor een voorziening in aanmerking komt. Het is ook de plek om een ‘breed, open en oplossingsgericht gesprek’ te voeren met een Wmo-vrager. Tijdens zo’n gesprek wordt de leefsituatie in kaart gebracht en staat het oplossen van het probleem centraal. Het antwoord daarop is niet reeds tot in detail voorgeschreven in de gemeentelijke verordening en beleidsregels, zoals bij de uitvoering van voorgaande wetgeving het geval was. Door dergelijke toevoegingen komt vanuit de bestaande en geïnstitutionaliseerde werkvormen wezenlijke verandering tot stand.

9.3

Verandering als verbinding

Een symbiose van twee theoretische benaderingen De analyse van de gemeentelijke uitwerking van de Wmo biedt een vernieuwend inzicht in het theoretische vraagstuk van institutionele verandering. In hoofdstuk 3 werd voor het voetlicht gebracht dat het verklaringsmodel van het institutionalisme feitelijk geen ruimte biedt om verandering te kunnen verklaren. Als mensen hun handelen baseren op routines, kunnen zij die routines strikt genomen nooit veranderen. De oplossingen die wetenschappers hebben gevonden om de grote hervormingen die (verzorgingsstaats)instituties wel degelijk laten zien toch te kunnen verklaren, zijn grofweg in twee stromingen te verdelen. De eerste stroming richt de aandacht op uitzonderlijke gebeurtenissen, zoals een economische crisis of een verkiezingsuitslag die de politieke verhoudingen drastisch wijzigt. Zulke gebeurtenissen worden uitgelegd als kritieke breekpunten binnen een normaliter lineaire, oftewel padafhankelijke ontwikkeling van instituties. Als het crisisgevoel groot genoeg is en mensen zich bewust worden van de schaduwzijden van bestaande routines, kan een paradigmashift het gevolg zijn (Hall 1993). Dat vraagt om een actieve inbreng van bestuurders en politici, die als ‘entrepreneurs’ een nieuwe


|161

zienswijze propageren (Kingdon 1995; Dacin, Goodstein & Scott 2002). Tegenover de literatuur over grootschalige en schoksgewijze veranderprocessen staan studies die de aandacht vestigen op de kleine mutaties die zich continu in een institutioneel stelsel voltrekken (zie bijv. Djelic & Quack 2007; Seo & Creed 2002; Asiskovitch 2009). Zo heeft bijvoorbeeld de invoering van een sociale verzekering naast zichzelf versterkende effecten (mensen en organisaties hebben belang bij het voortbestaan ervan), veelal ook onbedoelde gevolgen. Sociale verzekeringen maken burgers afhankelijkheid van de staat en kunnen maatschappelijke initiatieven ondermijnen, waardoor een verzekeringsstelsel op den duur uitgeput raakt en verandering uiteindelijk onvermijdelijk is (Schuyt 1995). Verandering ontstaat in dat geval van binnenuit de instituties, het is een endogeen proces in plaats van een reactie op exogene factoren. De analyse die deze studie presenteert, bevindt zich op het grensvlak van de twee stromingen. Ik heb de invoering van de Wmo uitgelegd als een reactie op de geleidelijke stijging van overheidsuitgaven voor AWBZ-zorg en de onbedoelde gevolgen van de steeds verder uitbreidende rol van de overheid op het gebied van zorg en welzijn. Vanuit het gemeentelijke perspectief vormt de invoering van de wet echter wel een exogene prikkel, waardoor er een momentum voor verandering ontstaat. De aandacht voor de thematiek van ondersteuning van mensen met beperkingen en de decentralisatie van (financiële) verantwoordelijkheden dwingt wethouders en ambtenaren tot een reflectie op de huidige zorgarrangementen en door de ervaren onzekerheid zijn organisaties ontvankelijk voor deelname aan innovatieprojecten. Het inhoudelijke karakter van die reflectie en de innovaties die dit genereert, heb ik echter kunnen herleiden tot lokale tradities en de ontwikkeling die zij hebben doorgemaakt. Daarmee ligt er een endogene institutionele logica aan de gemeentelijke uitwerking van de Wmo ten grondslag. De wederzijdse beïnvloeding tussen mensen en hun institutionele omgeving en tussen ‘van buiten’ opgelegde beleidsopgaven en lokale institutionele processen, impliceert dat dichotomieën tekortschieten om processen van institutionele verandering te begrijpen. In een analyse die redeneert vanuit begrippenparen als verandering versus continuïteit, endogene versus exogene factoren en actoren versus structuren gaat er onvermijdelijk informatie verloren over de nuances van veranderprocessen (Hemerijck 2013, p. 87; vergelijk Capano 2009, p. 14-16). Het perspectief dat ik hiertegenover heb gesteld, redeneert in termen van institutionele verbindingen. De essentie van mijn analyse is dat institutionele verbindingen noodzakelijk zijn om verandering mogelijk te maken en dat dit consequenties heeft voor de aard van verandering. Institutionele verandering entameert potentiële breuken, spanningen en conflicten en alleen als deze adequaat kunnen worden ‘verzoend’, heeft de beoogde verandering levenskansen. Hieruit volgt dat de aard van de verandering wel een lokaal karakter moet hebben.

162 |

Hoofdstuk 9

De doelstellingen van zelfredzaamheid en participatie uit de Wmo staan potentieel op gespannen voet met traditionele verzorgingsstaatsideeën over bescherming door de overheid en claimbare rechten. Gemeenten reduceren die spanning door lokale tradities op de wet te projecteren en dat verklaart waarom de Wmo niet wordt afgestoten als onbekend en ongewenst, maar als een aantrekkelijk instrument wordt gezien. Dat gemeenten met behulp van lokale tradities een vertrouwde betekenis geven aan de landelijke veranderopgave, verklaart ook de unieke lokale kleur die gemeenten aan de Wmo geven. Dat die lokale kleur in de loop van de tijd deels vervaagt – maar niet verdwijnt – heb ik met dezelfde redenering over het belang van institutionele verbindingen kunnen uitleggen. Om hun activiteiten te kunnen legitimeren, ontwikkelen gemeenten gedeelde, maar breed omschreven normen waarin lokale Wmo-praktijken worden verpakt. De verbindende kracht van ideeën Om beter te kunnen begrijpen hoe mensen de verbindingen aanbrengen die verandering mogelijk maken, is er in deze studie bijzondere aandacht besteed aan de werking van ideeën. In de conventionele uitleg van instituties zijn ideeën het cognitief filter dat mensen gebruiken om betekenis te geven aan nieuwe informatie. Dat zorgt voor zogenaamde ‘lock ins’: nieuwe informatie wordt automatisch in overeenstemming gebracht met bestaande routines (Berger & Luckmann 1967; Douglas 1986). Recente studies die vanuit een ‘ideational perspective’ naar institutionele processen kijken, vestigen echter de aandacht op een tegenovergestelde eigenschap van ideeën (Béland & Cox 2011). Ideeën helpen niet alleen om institutionele routines uit te dragen en daarmee te verstevigen, ze kunnen die routines ook beïnvloeden. Dat komt door hun fluïde karakter. Ideeën kunnen tegelijkertijd vernieuwend én vertrouwd zijn, waardoor mensen ontvankelijk worden voor veranderingen en zich er niet voor afsluiten. Zo biedt de gedachte dat voorkomen beter is dan genezen, die ook in de Wmo is terug te vinden, een nieuw perspectief op de verzorgingsstaat zonder afbreuk te doen aan de oorspronkelijke idee dat de overheid mensen hoort te verzekeren van steun bij ziekte of een langdurige beperking. Met name na de eeuwwisseling heeft de kennis over de manier waarop ideeën processen van institutionele verandering beïnvloeden een vlucht genomen, maar er kan nog niet worden gesproken van een voldragen theoretisch kader. In een recente analyse van de huidige kennisvorming, wijst Sheri Berman (2013) op het gebrek aan conceptuele helderheid: “While some may feel that this is not a problem, a lack of coherence and clarity has certainly hindered the accumulation of knowledge in the ideational field, making it more difficult to figure out precisely when, how, and why ideas matter in different political processes and outcomes” (2013, p. 223). De onderhavige studie draagt op verschillende manieren bij aan de kennis over de wijze waarop ideeën ervoor zorgen dat mensen ontvankelijk worden voor


|163

verandering. Ik heb allereerst laten zien dat de ideeën die gemeenten op de Wmo projecteren de huidige organisatie van ondersteuning van mensen met beperkingen in een nieuw daglicht plaatsen, wat vervolgens dwingt tot hervormingen. Dit mechanisme legt uit hoe een vernieuwende zorgfilosofie tot stand komt. De studie van de gemeentelijke uitwerking van de Wmo biedt ook inzicht in de wisselwerking tussen verschillende typen ideeën en de verschillende contexten waarin ze functioneel zijn (Béland 2009, p. 712-713). Samengevat zijn er tijdens de gemeentelijke uitwerking van de Wmo drie typen ideeën te onderscheiden: 1) het Wmo-gedachtegoed over maatschappelijke ondersteuning dat de regering met de invoering van de wet presenteert; 2) de lokale redeneerketens waarmee gemeenten richting geven aan de uitwerking van de wet; en 3) de ideeën die zich in de loop van de tijd ontwikkelen tot landelijke normen over een adequate uitvoering van de wet. Het Wmo-gedachtegoed heeft vooral een agenderende functie. Ik heb laten zien dat de presentatie ervan een discussie oproept over de toekomst van de verzorgingsstaat. Met de stelling dat huidige zorgarrangementen ontoereikend zijn om toekomstige zorgvragen te beantwoorden, construeert de regering in feite een probleemsituatie (‘the social construction of the need to reform’, Cox 2004). Het tweede type ideeën, de lokale redeneerketens over zelfregie (Almere), ‘civil society’ (Dordrecht) en voorzorg (Enschede) heeft een richtinggevende functie. Het zijn de ‘route maps’ waarmee gemeenten de abstracte doelen uit de wettekst herkenbaar en hanteerbaar maken (Goldstein & Keohare 1993). Ten slotte heb ik laten zien dat de ideeën over het kantelen van werkwijzen die de VNG introduceert zich tot een nieuwe beleidsvocabulaire ontwikkelen met een landelijk bereik. Op die manier vervult het voor gemeenten een legitimerende functie. Door lokale werkvormen naar deze landelijk herkenbare vocabulaire te ‘framen’ kunnen gemeenten ze verkopen aan de omgeving. Tegelijkertijd is het begrip breed genoeg om er een diversiteit aan lokale werkvormen in te verpakken. De studie laat niet alleen zien dat ideeën op verschillende manieren een cruciale verbindende functie vervullen, tevens werd duidelijk dat de verschillende functies met elkaar verband houden. Het is niet toevallig dat het Wmo-gedachtegoed breed geformuleerd is en er vervolgens op lokaal niveau meer uitgewerkte Wmo-filosofieën ontstaan. Dat het Wmo-gedachtegoed breed geformuleerd is, helpt om het bij uiteenlopende politieke partijen en groepen belanghebbenden voor het voetlicht te brengen. De breedte en meerduidigheid van het gedachtegoed maakt echter dat er op lokaal niveau richtinggevende ideeën nodig zijn, die het mogelijk maken om de Wmo uit te werken naar concrete ondersteuningsarrangementen. Uit deze analyse kan worden afgeleid dat ideeën, tot op zekere hoogte, een antwoord zijn op

164 |

Hoofdstuk 9

de neergang van politieke ideologieën.1 De meerduidigheid van de politieke ideologie van het communitarisme waarop de Wmo stoelt, veroorzaakt dat de wet vatbaar is voor verschillende interpretaties. Dat er door zowel landelijke als lokale politici (nochtans) geen duidelijk ideologisch fundament wordt neergelegd voor de gemeentelijke uitwerking van de Wmo vergroot het belang van ideeën, zijnde de routekaarten die richting geven aan de aanpak van actuele ondersteuningsvraagstukken. De casestudies leren tenslotte dat enkele sleutelpersonen uit de ambtelijke organisatie, het gemeentebestuur en de gemeenteraad een cruciale rol vervullen bij het formuleren en uitdragen van richtinggevende ideeën. Zij onderscheiden zich door kennis van zowel landelijke politieke krachten en discussies over de toekomst van de Nederlandse verzorgingsstaat, als van lokale belangenconstellaties en aloude tradities. Hun voortdurend schakelen tussen bestuursniveaus en tussen heden en verleden duid ik aan als verbindend leiderschap. Die term wordt veelal gebruikt in een pleidooi voor leiderschap waarin het aangaan en onderhouden van goede relaties en het balanceren tussen verschillende invloedssferen bijzondere aandacht heeft (zie bijv. Aardema 2004). Het type leiderschap waar deze studie de vinger op legt, is echter meer historisch en cognitief van aard. De politici en ambtenaren die een sleutelrol vervullen tijdens de gemeentelijke uitwerking van de Wmo tonen historisch besef en zijn in staat om het brede Wmo-gedachtegoed te vertalen naar lokaal herkenbare beleidsplannen. Zoals Paul ’t Hart in zijn analyse over ‘verbroken verbindingen’ bepleit, gaan zij de uitdaging aan “om het verleden te verdisconteren en te benutten zonder er de gevangene van te worden” (2001, p. 127). De lokale sleutelpersonen trachten werkbare verbindingen te leggen tussen het verleden, het heden en de toekomst en zijn daarmee het voertuig van een geleidelijke hervorming van zorgarrangementen.

9.4

Voorbij de verzorgingsstaat

De activerende verzorgingsstaat De presentatie van een vernieuwend, maar nog breed geformuleerd gedachtegoed lijkt een slimme zet voor een regering die een wisseling van het beleidsparadigma tot stand wil brengen. Geïnstitutionaliseerde routines zullen immers niet plotsklaps

1

Van Montfort, Michels en Van Dooren (2013) geven een interessante analyse van de neergang van politieke ideologie in Nederland. Ze wijzen op het toenemende belang van ‘stille ideologie’, als zijnde ideologie die buiten de politieke arena tot stand komt en waarvan de uitgangspunten veelal onuitgesproken blijven.


|165

veranderen als een wet of regel wordt aangepast. Om ontvankelijk te kunnen zijn voor een verandervoorstel is het cruciaal dat mensen de keerzijden van bestaande regels onderkennen. Deze studie heeft laten zien dat de opgave aan gemeenten om het Wmo-gedachtegoed te vertalen daaraan bijdraagt. Het stimuleert een reflectie op de claimgerichte en centraal georganiseerde verzorgingsstaat en daarmee wordt de weg vrijmaakt voor verandering vanuit bestaande zorgarrangementen. Zes jaar na de inwerkingtreding van de Wmo vormt de gedachte van kantelen het wijdverspreide symbool van een radicale omslag van een claimen aanbodgericht manier van werken die uitgaat van beperkingen en voorzieningen naar een vraagen resultaatgericht werkwijze waarin participatie en zelfredzaamheid de centrale doelen zijn. Desalniettemin is het gerechtvaardigd om de beoogde omslag kritisch tegen het licht te houden. Gaat het hier niet slechts om retoriek? Studies over institutionele inertie, zoals de dissertatie van Pierson (1994) naar de implementatie van de hervormingsplannen van premier Thatcher en president Reagan in de jaren tachtig leren immers dat het niet eenvoudig is om papieren verandervoorstellen uit te werken tot duurzame hervormingen. Eenzelfde beeld geeft een studie naar de hervormingen in de sociale zekerheid in Nederland (Van Gestel, De Beer & Van der Meer 2009). Ondanks breed draagvlak voor het idee van ‘werk boven inkomen’ als het nieuwe perspectief op inkomenssteun, loopt het hervormingsproces keer op keer vast. De auteurs spreken van een hervormingsmoeras. De uiteindelijke consequenties van het Wmo-experiment zullen op termijn duidelijk worden in de dagelijkse uitvoeringspraktijk. In het contact tussen een ambtenaar en een aanvrager van een Wmo-voorziening krijgt het idee van kantelen daadwerkelijk betekenis. Inmiddels hebben verschillende studies naar de uitvoering van de Wmo laten zien dat de vertrouwde, op claims en voorzieningen gerichte werkwijze weerbarstig is. Kim Putters cum suis (2010) concluderen bijvoorbeeld dat het compensatiebeginsel uit de Wmo in potentie weliswaar wezenlijk vernieuwend is, maar mensen er in de uitvoeringspraktijk lastig mee uit de voeten kunnen. Het beginsel moet gemeenten de vrijheid geven om voorzieningen te organiseren die passen bij de lokale behoeften en mogelijkheden. Het geeft burgers geen recht op voorzieningen, maar verplicht gemeenten tot het realiseren van verschillende, breed omschreven resultaten. De onderzoekers wijzen erop dat dit lastige keuzeafwegingen met zich meebrengt, bijvoorbeeld tussen individueel maatwerk en de gelijke behandeling van burgers (2010, p. 119-146). Op basis van deze studie kan daaraan worden toegevoegd dat ook landelijke weten regelgeving de implementatie van lokale verandervoorstellen belemmert. Zo doet Almere afstand van het innovatieve concept van een voorzieningenwarenhuis. Daarin zouden mensen met een Wmo-indicatie uit een divers aanbod van ondersteuning een vrije keuze moeten gaan maken, oftewel de regie over hun ondersteuning in eigen hand houden. Het concept blijkt echter lastig verenigbaar met AWBZ-regelgeving.

166 |

Hoofdstuk 9

Toch houd ik vast aan de stelling dat de gemeentelijke reactie op de invoering van de Wmo aanwijzingen geeft dat de ondersteuning van mensen met beperkingen een transformatie ondergaat. Dat er wezenlijk iets nieuws gebeurt, leid ik allereerst af uit de unieke interpretatie die Almere, Dordrecht en Enschede aan de Wmo geven. Waar de landelijke verkenning leerde dat gemeenten de handreiking en voorbeelden van het Ministerie van VWS en de VNG navolgen, kwam uit de dieptestudie naar voren dat daar op lokaal niveau verschillende betekenissen aan worden gegeven. De gemeenten presenteren hun beleid in een landelijk herkenbaar vocabulaire, maar de exacte interpretatie van populaire beleidstermen loopt uiteen. Hieruit kan worden afgeleid dat lokale actoren niet passief modellen en voorbeelden uit hun omgeving kopiëren, en ondertussen op de vertrouwde voet doorgaan, maar dat er actief over de Wmo wordt nagedacht. Dat er hierdoor ook daadwerkelijk een nieuwe manier van werken ontstaat, laat zich allereerst zien op het gebied van het lokale welzijnsbeleid, waar burgers direct worden aangesproken om de leefbaarheid en sociale cohesie in wijken en buurten te vergroten. Daarnaast is de introductie van de eerder besproken methodiek van vraagverheldering veelbetekenend. Ongeacht het feit dat een Wmo-consulent na het ‘brede, open, en oplossingsgerichte gesprek’ met een Wmo-vrager tot het oordeel kan komen dat een individuele zorgvoorziening nodig is, betekent de introductie van deze methodiek een wezenlijke hervorming ten opzichte van een bureaucratisch systeem dat stoelt op principes van rechtsgelijkheid en uniformiteit. De Wmo-vrager of cliënt is een partner van de overheid geworden, die mede-eigenaar is van zowel het participatieprobleem als de oplossing daarvoor (Bosselaar 2013). Van een afscheid van de verzorgingsstaat, – en een terugkeer naar pre-moderne vormen van zorg en welzijn – is echter geen sprake. Het gesprek is in een geprofessionaliseerde vorm gegoten, met handreikingen en modellen en de regie ligt bij de gemeente. De methodiek van vraagverheldering is daarmee potentieel ook een beheersingsinstrument, het kan worden ingezet om doelgericht preventiebeleid te formuleren en daarmee het gebruik van Wmo-voorzieningen te sturen. De populariteit van de methodiek past daarmee niet zozeer in het toekomstscenario van een ondubbelzinnige versobering van de verzorgingsstaat, maar in het toekomstscenario van een activerende verzorgingsstaat, waarin burgers op hun individuele verantwoordelijkheid worden aangesproken, maar wel onder toezicht en sturing van de overheid (Van der Veen 2011, p. 16). Het gaat hier om een alternatieve ontwikkelingsrichting waarin bestaande statelijke instituties voor nieuwe doelen worden ingezet en daarmee een wezenlijk ander karakter krijgen. De contouren van de activeringsstad De casestudiebevindingen geven niet alleen aanwijzingen voor een nieuw type relatie tussen de gemeente en de inwoner die beperkingen ervaart in zelfredzaam-


|167

heid en maatschappelijke participatie. Ze suggereren ook het ontstaan van breuklijnen in de uniforme en collectieve verzorgingsstaat. In de gemeenten ontstaan diverse nieuwe constellaties, zoals de integrale netwerken van zorgprofessionals in Almere en de Enschedese wijkcoaches, die met een breed gemeentelijk mandaat meervoudige ondersteuningsvraagstukken aanpakken. Dergelijke lokale constellaties zijn niet uniek. Zo constateert Jos van der Lans (2013) dat er in tal van Nederlandse steden bestuurders en wethouders opstaan “die de kiemen leggen van nieuwe vaak kleinschalige, buurt en wijkgerichte sociale arrangementen.” Hij ziet “kleine laboratoria ontstaan waarin de basis wordt gelegd voor andere institutionele arrangementen waarop een lokaal georiënteerde verzorgingsstaat kan worden gegrondvest” (2013, p. 35). Deze studie roept echter ook vragen op over het democratisch gehalte van zo’n lokale verzorgingsstaat. Een opvallende bevinding is dat de uitwerking van de Wmo in de drie gemeenten een gering (partij-)politiek karakter heeft. Lokale belanghebbenden hebben weliswaar een formele rol in de totstandkoming van Wmo-beleid en ook besteden raadsleden veel aandacht aan de nieuwe wet en de consequenties voor cliënten, maar die aandacht resulteert nog niet in eenduidige en richtinggevende ideeën over de verzorgingsstaat van de toekomst. Zulke ideeën ontstaan vooral buiten de raadszaal, tijdens de beleidsontwikkeling door ambtenaren en hun overleg met bestuurders en professionals. Bij elkaar genomen geeft de nauwkeurige analyse van de gemeentelijke uitwerking van de Wmo in termen van beleid, bestuur en provisie signalen dat de ondersteuning van mensen met beperkingen een meer activerend en een meer lokaal karakter krijgt. Het suggereert de ontwikkeling van een verzorgingsstaat naar een activeringsstad. Om deze constatering nader te kunnen bestuderen, zijn kleinschalige studies nodig waarin de gemeente de eenheid van onderzoek vormt. Vergelijkende landenstudies en macroanalyses zijn weliswaar onmisbaar om de kennis over verzorgingsstaatshervorming te vergroten (zie bijv. Leichsenring, Billings & Nies 2013), maar ze kennen onvermijdelijk een blinde vlek voor de lokale verschillen die aanwijzingen kunnen geven voor de hiervoor geschetste trends. Met name in landen met een federale structuur, zoals Duitsland en België en in landen waar het lokaal bestuur al sinds lange tijd het middelpunt van sociaal beleid vormt, zoals in Noord-Europa, is zo’n lokaal onderzoeksperspectief reeds ver ontwikkeld (zie bijv. Schridde 2002; Pfau-Effinger, Eichler & Och, 2009; Sellers & Lidström 2007; Verschuere & Vancoppenolle 2010). Zeker in het licht van de nieuwe decentralisaties binnen het sociaal domein die de regering heeft aangekondigd, – ik kom daar hierna nog op terug – verdient het lokale perspectief ook in Nederland meer aandacht. Daarbij is het niet zozeer relevant om op zoek te gaan naar een antwoord op de vraag of het lokale niveau nu wel of niet de nieuwe voornaamste ‘institutionele arena’ wordt, maar om de vraag te stellen hoe lokale actoren verbindingen ‘smeden’ tussen de verschillende cognitieve oriëntaties van professionals, tussen lokale en landelijk instituties en tussen oude institutionele ordes en de actuele beleidsvraag-

168 |

Hoofdstuk 9

stukken (Trommel 2013). Als lokale politieke instituties ontoereikend blijken te zijn om de nieuwe decentrale verantwoordelijkheden op het gebied van sociaal beleid aan te pakken, zullen wisselende verbanden van lokale actoren zich een weg (moeten) banen tussen de oude statelijke politiek en de actuele sociale dynamiek. Dat lukt alleen als zij in staat zijn te schakelen tussen verschillende institutionele contexten en verbindingen weten te leggen.

9.5

Toekomstige ontwikkelingen

Wegen naar de toekomst De invoering van de Wmo staat niet op zichzelf, het maakt onderdeel uit van een bredere tendens om taken en verantwoordelijkheden op het gebied van sociaal beleid naar gemeenten over te hevelen. Op 1 januari 2015 treedt de Participatiewet in werking en staat de decentralisatie van de jeugdzorg gepland. De Participatiewet voegt de WWB, de Wet sociale werkvoorziening en een deel van de Wajong samen. De nieuwe Jeugdwet maakt gemeenten verantwoordelijk voor alle ondersteuning, hulp en zorg aan kinderen, jongeren en hun opvoeders. Ten slotte heeft de regering ook aangekondigd dat de zorgfuncties begeleiding en persoonlijke verzorging vanuit de AWBZ gemeentelijke voorzieningen worden (TK 2012/2013, p. 22-24). Meer bevoegdheden, op meer onderdelen van sociaal beleid biedt gemeenten een grotere speelruimte om lokale ontwikkelingspaden meer reliëf te geven. Het maakt het bijvoorbeeld gemakkelijker om budgetten samen te voegen en verschillende sociale domeinen te verbinden tot een integraal lokaal beleid. Duco Bannink, Hans Bosselaar en Willem Trommel (2013) spreken in dit verband van lokalisering. Hoewel zij vooralsnog concluderen dat de wetgeving en de traditie van centraal ontwikkeld beleid ertoe leiden dat gemeentelijke praktijken nog weinig van elkaar verschillen, verwachten zij dat er op termijn diverse ‘zorglandschappen’ zullen ontstaan, die uiting geven aan lokale omstandigheden, partnerschappen en preferenties. Tegenover het beeld van een verdere lokalisering van sociaal beleid kan echter het beeld worden geplaatst van gemeenten die weliswaar lokale experimenten starten, maar uiteindelijk convergeren naar soortgelijke praktijken. In plaats van nieuwe wegen in te slaan, kunnen gemeenten ‘geijkte paden’ volgen, huidig beleid voortzetten of centrale modellen kopiëren. Dit alternatieve toekomstbeeld is niet onvoorstelbaar, gegeven de grote onzekerheid die gemeenten ervaren over toekomstige budgetten en het aantal en type cliënten dat zich bij hen zal melden met een ondersteuningsvraag (Robbe 2013). Een bepaalde mate van onzekerheid is uiteraard onvermijdelijk en kan zelfs productief zijn. Zoals ik in deze studie heb laten zien, zijn de gevestigde belangen, oftewel de ‘lock ins’ die een institutioneel veld normaliter tegen veranderingen beschermen, relatief flexibel tijdens de Wmo-decentralisa-


|169

tie. Onzekerheid over de consequenties van nieuwe wetgeving en de opstelling van andere partijen, maakt deelname aan innovatieprojecten aantrekkelijk. Wordt de onzekerheid echter te groot, dan is het waarschijnlijk dat organisaties terugvallen op oude routines en hun belangenpositie angstvallig proberen te beschermen (Beckert 1999, p. 782-785). Zeker als decentralisatie gepaard gaat met grote kortingen op het budget kunnen gemeenten vooral geneigd zijn om het bestaande zo goed mogelijk te doen met minder geld, en minder om het anders te gaan doen. De kritiek op de invoering van de Wmo als zijnde een bezuinigingsoperatie werd aanvankelijk door de regering gepareerd met het argument dat het voormalige AWBZ-budget voor hulp bij het huishouden ‘schoon aan de haak’, dus zonder financiële korting, naar gemeenten is overgegaan.2 Vervolgens is echter stapsgewijs op het budget gekort en ook in de nieuwe decentralisatievoorstellen gaat de overheveling van zorgtaken naar gemeenten gepaard met een budgetkorting.3 De veronderstelling die hieraan ten grondslag ligt is dat gemeentebesturen, die veel dichter bij hun burgers staan, in staat zijn tot efficiëntere en dus goedkopere werken. Aan die efficiëntiewist zit echter een grens en verdere bezuinigingen kunnen de financiële en organisatorische mogelijkheden tot innovatie ondermijnen. Bovendien bestaat het risico dat de discussie over de toekomst van de verzorgingsstaat verengt tot een middelendiscussie. Zoals deze studie heeft laten zien is het echter niet alleen van belang om de (kosten)effectiviteit van huidige zorgarrangementen kritisch onder de loep te nemen, maar ook om vraagstukken van welzijn en ondersteuning in historisch perspectief te plaatsen. Enig historisch besef van zowel de collectieve zorgarrangementen die na de Tweede Wereldoorlog zijn opgebouwd als de pre-verzorgingsstaatsinstituties waarop zij een antwoord vormden, is van cruciaal belang om alternatieve postverzorgingsstaatsarrangementen te kunnen ontwikkelen. De verdere ontwikkeling van innovatieve lokale Wmo-praktijken kan tenslotte ook worden belet door een recentralisatiereflex (Van den Berg, Bosselaar & Van der Veer 2013; Van den Berg 2013). Vroeg of laat stuiten landelijke bestuurders en politici op de schaduwzijden van het overhevelen van taken naar gemeenten, zoals rechtsongelijkheid en rechtsonzekerheid. De praktijk leert dat die constatering vaak wordt beantwoord met een toename aan landelijke sturing en/of verantwoordingsarrangementen (De Vries 2000). Een treffend voorbeeld hiervan geeft de WWB. Lokale beleidsvorming en -uitvoering waren het uitgangspunt, met lokaal maatwerk en doelmatigheid als aanlokkelijk perspectief, maar de angst van landelijke bestuurders en politici dat gemeenten andere beleidsprioriteiten stellen, bleek te groot.

2 3

Kamerbrief ‘Stand van zaken financieringsmodel Wmo en VNG-conferentie’ van de staatssecretaris van VWS, 8 mei 2007. Kamerbrief ‘Hervorming langdurige zorg: naar een waardevolle toekomst’ van de staatssecretaris van VWS, 25 april 2013.

170 |

Hoofdstuk 9

Directe en indirecte (bij)sturing van gemeenten en het terugdraaien van (delen van) de WWB-decentralisatie zijn het gevolg. Ook de wetswijzigingen met betrekking tot de inkoop van hulp bij het huishouden die in de Wmo zijn aangebracht, laten een reflex van recentralisatie zien, zij het dat gemeenten nog altijd aanzienlijke ruimte hebben om lokaal beleid te voeren. Geregisseerde lokalisering Om de ruimte om lokaal sociaal beleid te voeren daadwerkelijk te kunnen benutten, hebben gemeenten tijd en vertrouwen van landelijke politici nodig. Wanneer leden van de Eerste en de Tweede Kamer instemmen met een decentralisatie van verantwoordelijkheden, zal ook bij de inrichting van de verantwoordingsstructuren het primaat op lokaal niveau worden neergelegd, zo schrijft de Raad voor het openbaar bestuur (Rob) in een recent advies.4 Om te voorkomen dat het parlement bij de eerste de beste ‘fout’ gaat ingrijpen, “is het noodzakelijk dat het risico [op een risicoregelreflex] in debatten met de Kamer wordt geëxpliciteerd en afspraken worden gemaakt over een terughoudende rol voor de nationale politiek”, aldus de Rob (2013, p. 2). Ik voeg hieraan toe dat het cruciaal is om te erkennen dat veel van de maatschappelijke vraagstukken die onder gemeentelijke verantwoordelijkheid (komen te) liggen zich kenmerken door ambiguïteit en complexiteit. Het gaat hier om zogenaamde ‘wicked problems’ waarvan geen objectieve probleemanalyse kan worden gegeven en een definitieve oplossing ontbreekt (Rittel & Webber 1973). De rijksoverheid kan gemeenten simpelweg geen wetmatigheden over de effecten van verschillende instrumenten overhandigen en zou daarom de verwachtingen over de gemeentelijke aanpak van de overgedragen taken moeten temperen en aldus ‘gulzig bestuur’ moeten zien te vermijden (Trommel 2009). Als decentralisatie om terughoudendheid van landelijke bestuurders en politici vraagt, welke taken blijven er dan voor hen over? Ik bespreek hierna drie taken die voorwaardelijk zijn om effectief, integraal en responsief lokaal sociaal beleid te kunnen ontwikkelen. Samengenomen schetsen ze het perspectief van geregisseerde lokalisering, waarbij de centrale overheid de nabijheid tot sociale vraagstukken van lokale overheden benut door taken over te dragen en tegelijkertijd meer aandacht besteedt aan het stellen van kaders en randvoorwaarden.5 Allereerst is het creëren van samenhang in decentrale wetgeving van cruciaal belang om ruimte te geven

4 5

Reactie recentralisatiebrief, brief van 23 april 2013 aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het begrip geregisseerde lokalisering ontleen ik aan de analyse van de hervormingen van het Nederlandse stelsel van sociale zekerheid door Van der Veen en Trommel (1999). Vanwege het ambivalente karakter daarvan, met elementen van zowel vermarketing als privatisering als de introductie van centrale sturingsmechanismen, spreken zij van ‘managed liberalisation’ (geregisseerde liberalisering).


|171

aan de ontwikkeling van lokaal sociaal beleid. De centrale prikkel op de uitstroom van langdurige werklozen uit de WWB belemmert bijvoorbeeld onvermijdelijk het gemeentelijke beleid om mantelzorgers te ondersteunen en vrijwilligerswerk te stimuleren. Op dit punt komt de doelstelling van ‘meedoen van iedereen’ uit de Wmo in conflict met de doelstelling van ‘werk boven inkomen’ uit de WWB. Daarnaast is er een spanning tussen de veronderstelling uit de Wmo dat veel ondersteuningsvragen met behulp van de naaste omgeving kunnen worden opgelost en het emancipatiebeleid dat pleit voor de economische zelfstandigheid van vrouwen (zie bijv. Bervoets 2006).6 Doelgericht beleid binnen deze sociale domeinen, vraagt om eenduidige beleidsambities (Knijn 2007). Dat betekent niet dat de rijksoverheid gemeenten een uitgewerkt voorstel aanlevert over de relatie tussen de activiteiten voor verschillende doelgroepen – dat zou immers niet passen bij de gedachte van lokalisering – maar wel dat decentrale wetgeving gemeenten de ruimte laat om hun verschillende verantwoordelijkheden op elkaar af te stemmen of te combineren. Ministeries en ook de VNG spelen op de tweede plaats een onmiskenbare rol bij het hanteerbaar maken van de onzekerheid die onherroepelijk met decentralisaties gepaard gaan. Gemeenten verdienen tijd en vertrouwen om de nieuwe decentrale verantwoordelijkheden af te tasten en af te stemmen op de lokale situatie (Van der Veer 2013). Begeleiding in de vorm van expertise en financiering, zoals tijdens de invoering van de Wmo is gebeurd met ‘proeftuinen’ of ‘ontwikkelpilots’, is vanuit dat opzicht nastrevenswaardig. In experimenten kunnen de consequenties van verschillende mogelijke beleidskeuzes worden verkend. Ze bieden gemeenten de mogelijkheid om door de rijksoverheid geïnitieerde beleidsinnovaties toe te snijden op de lokale omstandigheden en die vrijheidsgraden zijn cruciaal voor het succes van zowel decentralisatie als lokale innovatie (Jans e.a. 2013). Om gebruik te kunnen maken van de kracht van sociale verbanden, zoals de wetgever met de Wmo beoogt, is het bovendien cruciaal dat gemeenten goed in kaart brengen in wat voor formele en informele participatiecontexten mensen actief zijn (JagerVreugdenhil 2012, p. 223). Deze studie heeft laten zien dat bestuurders, ambtenaren en professionals tijdens experimenten greep krijgen op hun nieuwe verantwoordelijkheden en stapsgewijs een vernieuwende visie op ondersteuningsvraagstukken ontwikkelen. Het ministerie van VWS en de VNG spelen tevens een cruciale rol in het leggen van verbindingen tussen lokale praktijken, waardoor gemeenten van

6

Hoewel veel Nederlanders onverminderd bereid zijn om hun zieke en gehandicapte naasten te helpen, is het risico op overbelasting van mantelzorgers groot. Met name voor mensen – in de praktijk overwegend vrouwen – die meerdere dagen per week, gedurende langere tijd een naaste verzorgen, kan het lastig zijn om hun betaalde baan te behouden (De Boer, Woittiez & Van Zonneveld 2013).

172 |

Hoofdstuk 9

elkaar kunnen leren en de doelmatigheid van hun lokale praktijken kan worden vergroot. Ten slotte is het cruciaal dat landelijke bestuurders en politici zich voortdurend de vraag stellen waar de lokale beleidsvrijheid ophoudt en landelijke sturing gewenst is, bijvoorbeeld omwille van het tegengaan van maatschappelijke ongelijkheid en de aanpak van sociale problemen die gemeentegrenzen overschrijden. De klassieke verzorgingsstaat waarborgde de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid van burgers, en bood daarnaast een antwoord op vraagstukken van collectieve actie en free riding (‘wel profiteren van voorzieningen, maar niet meebetalen’). Naarmate de lokalisering van sociaal beleid voortschrijdt, zullen deze kwesties nadrukkelijker terugkeren op de agenda van de landelijke politiek. Het parlement is weliswaar niet de arena om over de inhoud van gedecentraliseerd sociaal beleid te discussiëren – daarvoor is de gemeenteraad de aangewezen plek – maar wel hoort het zich te buigen over de vraag welke centrale waarborgen reguleringsfuncties er nodig zijn. Zeker als decentralisatie samengaat met bezuiniging, hoort het parlement zich de vraag te stellen welke minimumgarantie de Nederlandse overheid burgers moet bieden om maatschappelijke ongelijkheid tussen seksen en sociale klassen tegen te gaan (Tonkens & Duyvendak 2013, p. 245-246). Het debat hierover kan tevens de ideeënvorming op gemeentelijk niveau over de verzorgingsstaat (of -stad) van de toekomst stimuleren. Dat landelijke bestuurders en politici een onmiskenbare rol spelen laat echter onverlet dat deze studie heeft laten zien dat lokalisering van sociaal beleid toekomst heeft, niet alleen als doel op zichzelf, maar ook als middel om institutionele verandering van de verzorgingsstaat mogelijk te maken. Want dat is misschien nog wel de belangrijkste conclusie van dit onderzoek: via de weg van de lokalisering is het mogelijk gebleken om ingrijpende institutionele hervormingen alsnog een vertrouwd karakter te geven. De Wmo heeft oude institutionele tradities doen herleven en tegelijkertijd in een heel nieuw jasje gestoken.

Summary

Pathway from the past. An institutional analysis of the implementation of the Social Support Act This dissertation discusses two fundamental topics, addressed in the main research question: ‘Which changes in municipal policy, governance and the provision of social care result from the Social Support Act, and how can these changes be explained from an institutionalist perspective?’ First, the mentioned Act symbolizes a fundamental paradigm shift. It aims at the self-reliance of citizens with disabilities rather than only defining regulations for sufficient care provision, while also aiming to encourage a culture of social cohesion and active citizenship at the local level. This shift and the consequences thereof are clarified in the dissertation through a literature review and an in-depth case study of local governance arrangements, policies and provisions regarding social care. The second leading topic in this dissertation concerns explaining the diagnosed changes after the implementation of the Social Support Act from an institutionalist perspective. The basic idea of the institutionalist literature is that institutions work to promote stability and order, while change asks for dynamic adaptability. The concept of ‘institutional change’ therefore contains a paradox. However, municipalities appear to connect national initiatives with familiar norms and traditions at the local level. In making such connections, ideas turn out to be crucial. They are fluid and can either be narrowed down or stretched to conjoin the ‘old’ and ‘new’ welfare paradigm. Municipalities draw such ideas from early local traditions in care and welfare, and consequently add a couleure locale to their regulations. This offers a challenging perspective for institutionalist theory as well as welfare state reform. In the following, I will expound this central argument with an outline of the research theme, the theoretical problem and the study’s main findings.

174 |

Summary

A paradigm shift from ‘caring’ to ‘enabling’ ‘Caring’ is a fundamental pillar of the Dutch welfare state. After World War II, a comprehensive system was designed to support the elderly, chronically ill and people with physical or mental limitations. Together, this support can be labelled ‘social care’. As a result of large-scale structural developments like population ageing and individualization trends, the Dutch government is currently rethinking and restructuring its social policies. Like in other Western welfare states, the allocation of social rights and responsibilities is under critical reconsideration. Rather than approaching social care as a universal social right, state intervention is increasingly directed towards individual citizens, under clearly defined conditions. Also, governments try to foster the societal responsibility of private-sector organization and civil-society associations, aiming to transform the role of public-sector actors into moderators more than autonomous problem-solvers. The enforcement of the Social Support Act (‘Wet maatschappelijke ondersteuning’ or Wmo) in 2007 is a case par excellence of the current reform initiatives. The Wmo proposes a far-reaching reform of social care provision, to be fine-tuned by the municipalities. The Wmo aims at the self-reliance of citizens with disabilities and aims to encourage a culture of social cohesion and active citizenship. In addition, the Act does not have the character of a ‘service law’ that defines a set of circumstances under which citizens are automatically entitled to certain government services. Rather, it introduces the idea of ‘compensation’ and stimulates municipalities to explore together with citizens how to enable a citizen’s independence and social participation. The introduction of the Social Support Act also marks a new stage in the ongoing process of decentralization in the Dutch political-administrative system. It covers nine broadly defined policy goals, and the Dutch municipalities are in charge of combining these into coherent local policies, to be developed and executed together with private organizations and citizens. The Act is the first in the Netherlands introducing a model of horizontal accountability that is not combined with any vertical accountability mechanism. Municipalities are required to ensure accountability by involving citizens and stakeholders in policy-making and policy evaluation, without being accountable to the national government for the executed social care policy. The problem of institutional change The challenge that the Wmo poses to municipalities is to craft new policy programs and tools of intervention in the social care domain, in a legal context that offers ample space to do so. At the same time, however, municipalities’ space to design new policies and practises is limited by the existing institutional structures of the welfare state. Successive regulations on social security and (national) welfare policies

Summary

|175

have generated a path of vested interests and normative views on adequate social care. Politicians and professionals uphold taken-for-granted manners of dealing with welfare issues as well as of the involvement of stakeholders and citizens. Institutional structures help to come to grips with a new and indefinite policy project such as the implementation of the Wmo, but they also narrow down the space for designing substantially new arrangements. Accordingly, municipalities’ space to design new policies and practises is by no means a tabula rasa. Even when it is evident that continuing on the path of a ‘traditional’ welfare state – founded on claims and rights – is prohibitive, actors may opt for maintaining the status quo out of normative considerations. Ironically, adjustments of institutional structures are not achievable without the help of actors who act within those very structures. The object of change (that which has to be changed) and the subjects of change (those who must realize that change) are one. As a result, local policy actors need to build upon already existing agreements, traditions and tools that can be expected to act as a repertoire, while at the same time trying to make actors responsive to new ideas. From an institutionalist perspective, it is thus not only relevant to study which changes are caused by the implementation of the Wmo, but also to study how the Wmo is being shaped locally and modelled into renewed social care configurations. This puzzling question lies at the core of this PhD thesis. Binding ideas A recent discipline in the institutionalist literature argues that change occurs as a sequence of connections between new social demands and long-standing traditions, drawing attention to the role of ideas in understanding and explaining such connections. Ideas are fluid and therefore potential vehicles for connecting the ‘old’ and the ‘new’. More than strictly defined rules or fixed norms, ideas are flexible and can either be narrowed down or stretched. The ability to successfully frame policy alternatives can become a decisive aspect of the policy process. By constructing a social problem and framing a reform proposal as the continuation of a familiar and acknowledged tradition, framing activities may help to organize support even for radical change proposals, thereby avoiding that such proposals are perceived as unwanted welfare retrenchment. The notion that ‘prevention is better than cure’ for example, which can also be found in the Wmo, sheds a new light on welfare state arrangements without weakening the foundation of a solid ‘safety net’ for citizens who (temporarily) need professional help. However, the popularity of the ‘ideational perspective’ in the literature on institutional change draws attention to knowledge gaps. In particular, the interaction of institutions and ideas needs more study. Our understanding of institutional change would be enriched by a careful tracing of the mechanisms by which actors become responsive to new ideas and, consequently, start to alter their routines. This dissertation

176 |

Summary

contributes to filling this knowledge gap through a comprehensive analysis of the municipal elaboration of the Wmo. The implementation of the Act in this respect serves as an informative case, since the Wmo covers an innovative yet broadlydefined philosophy on active citizenship and the self-reliance of people with disabilities. The Wmo therefore potentially offers much room for interpretation and framing activities. An in-depth study of the local elaboration of the Wmo In order to disclose local Wmo-practices, this study takes a bird’s eye view on the implementation of the Act and subsequently presents the findings of an in-depth case study research. An evaluation study of the Wmo, prepared by the Netherlands Institute for Social Research (Sociaal en Cultureel Planbureau, SCP), offers rich empirical data for a general outline of Wmo-policies, governance schemes and social-care provision across Dutch municipalities. Noticeably, the introduction of the Wmo appears to trigger reflections about social care at the local level. Initially, many municipalities chose to merely maintain their existing social care programmes because of an experienced shortage of time and capacity. Yet in the course of time, municipalities turned to considering adjustments and introducing policies and instruments that reflect the idea of enabling citizens (rather than only caring for them) in order to maintain and enhance their independence and social participation. What institutional traditions mean for Wmo-practices and whether reform activities are substantial and path-breaking, however, remains an unanswered question. This crucial question for understanding processes of institutional change is tackled here through an in-depth case study that digs deeper into the local policy process itself and sketches emergent actions, transition points, and key actors. The Dutch municipalities Almere, Dordrecht, and Enschede were selected as cases for the in-depth study. The three municipalities are all relatively large (more than 100,000 inhabitants) and belong to the 25 largest Dutch municipalities. They represent ‘maximum variation cases’ that show distinct local institutional characteristics within a shared national institutional context of social care policy. Almere is a so-called ‘planned city’, which was built from scratch after the impoldering of the Zuiderzee (‘Soutern Sea’). From 1975 onwards, politicians and professionals jointly experimented to create interdisciplinary cooperation in the field of welfare and care. In the following decennia, the population of Almere increased continuously and significantly. The organization of care and welfare was consequently scaledup. The history of Dordrecht, the second case in this study, goes back a thousand years. Located between the (mostly) Protestant North and the Catholic South, a multitude of social organizations, related to diverse (religious) groups, were established. Nevertheless, the Dutch collectivization of welfare policy after World War II inevitably undermined civic welfare initiatives in Dordrecht. Finally, Enschede

Summary

|177

flourished as a centre for the textile industry and was one of the breeding places of social democracy in the Netherlands. When the textile industry went down, considerable socioeconomic problems followed. The field of welfare and care has traditionally displayed a high level of inter-organizational collaboration in the Enschede area. Administrators concentrate their strengths on deploying their often scarce financial resources as intelligently as possible and to gain the attention of the national government. The rediscovery of local welfare traditions On the basis of the local historical analysis sketched above, differences can be expected in the municipal implementation of the Wmo. This study indeed shows that ‘institutions matter’; local traditions did channel the local reception of the Wmo. How the broadly defined policy goals of the Wmo are being interpreted, appears to be in local institutional legacies. In Almere, the Act is translated as a stimulus to ensure that the elderly and disabled direct their own life as long as possible. Individual citizens are seen as the primary actors indicating which support is needed and how it should be organized. Compared with the other two municipalities, the Wmo is most clearly interpreted as an opportunity to increase clients’ freedom of choice in Almere. In this respect, the city revitalizes the pioneer mentality of the city’s earliest inhabitants. In Dordrecht, local government stresses that the Wmo appeals to the local community as a whole: state-aided services are seen as only a fraction of what social care is about. Government authorities, in turn, should first and foremost enable civil society to flourish. Local politicians and administrators lay the emphasis on building upon the heritage of community work, civil organizations, and welfare activities in neighbourhoods. In Enschede, finally, the announcement of the new Act is most noticeably interpreted as a call to sufficiently restructure the organization of social care provision. Local government emphasizes that the Wmo entails rules on public goods and ascribes new responsibilities to the municipality with respect to information and prevention. Underlying this reading are financial constraints as well as a local government tradition of social investment. Taken together, ideas about clients’ freedom of choice and self-determination (Almere), civil society (Dordrecht) and prevention (Enschede) serve as a cognitive filter that municipalities lay over the Wmo to give meaning to their new tasks. A path from the past and a vision of the future Municipalities rediscover the importance of local approaches to welfare, although not in a pre-welfare state sense. The study’s main finding is that institutions channelled, but did not lock-in, the local initiation of the new Wmo policy. Instead

178 |

Summary

of turning back time, the three municipalities tread their way towards post-welfare state arrangements. They indeed reform existing governance schemes and social care provision. Reflection on local traditions appears to be the core mechanism generating reform activities. The early local welfare traditions that administrators projected on the Wmo shed a reflective light on the drawbacks of existing packages of state-aided and collectively organized services. They offer an alternative perspective that creates scope for devising new governance schemes for the provision of social care. Looking at the provision of care from the tradition of (the private initiatives of) pioneers in Almere, for example, shows that the individual client has limited voice within bureaucratic and collectively organized welfare arrangements. Based on that realization, the Wmo becomes an attractive tool for local government to realize a paradigm shift. Alternatively, ideas on ‘civil society’ in Dordrecht divert attention to the latent potency of civic initiatives that could be undermined by collectively organized care arrangements. As such, ideas help to connect the innovative Wmo-paradigm with institutionalized welfare state routines and make reform possible. Scholars of institutional change are right in adopting a critical attitude towards welfare reform proposals because reform agendas can easily end in empty rhetoric instead of substantial change. Therefore, I not only studied the development of local Wmo-philosophies in the present study, but also show how local actors connect such new philosophies with established organisations and procedures. Instead of trying to dismantle existing social care arrangements, local administrators add new instruments to existing arrangements. Most remarkably, a comprehensive assessment of citizens’ specific ‘fingerprints’ has been added to the system of social care provision. Rather than reacting upon a demand expressed by citizens, a public servant is expected to explore, together with the citizen, the exact reasons behind the experienced constraints to being self-sufficient or participating socially. It is only after this open conversation that a search for the most suitable type of support for compensating those needs and demands starts. The introduction of this instrument suggests that something new and meaningful is happening. Social service provision under the Wmo differs significantly from the collectively and bureaucratically organised social care provision of the past and indeed indicates a trend away from ‘caring’ and towards ‘enabling’ citizens with disabilities. The rise of the welfare city The clarification of demand, together with welfare programs on active citizenship, turned out to become a nationwide norm of adequate Wmo-practices. Dutch municipalities, however, leave their own mark on the way these tools are applied. The local government in Almere, for example, worked out the instrument of demand clarification as a digital questionnaire that could be completed by citizens

Summary

|179

individually, while Enschede has clients’ demands clarified by professional caseworkers at the municipal care counter. These local features reflect the unique institutional traditions that define local action. Once again, two separate spheres (national and local) are actively connected. Interestingly, the shaping of those connections is not a (party-) political process in the first place. Politics is not fully absent – the Wmo attracts the attention of local politicians and a broad political consensus has emerged on the importance of reform – but political visions of the future (local) welfare state appear to be too broad to serve as guiding ‘route maps’. Instead, local officials stand at the centre stage during the elaboration of the Wmo. They act as the ‘linking pin’ connecting a multitude of professional groups, achieving a balancing act between local issues, the wider national political culture, and legal and financial restrictions. To give meaning to this process, I use the term localisation instead of decentralisation, which emphasizes the importance of local knowledge and experience together with sensitivity for local institutions and bonding capacity beyond formal statutory reform activities. Although it would be highly premature to announce the birth of the welfare city (as a substitute of the welfare state), this study provides some clues that local welfare practises have come to bloom. The enforcement of the Wmo noticeably took place within a local framework of local traditions and issues, and national welfare programs are being enhanced with local layers of activation policies. Upcoming new decentralisation rounds and the further transfer of financial responsibilities to the local level increase the space for local actors to craft local policy practises. Enduring uncertainties about the juridical and financial scope of new decentred laws, however, also push municipalities towards learning from the examples of other municipalities and national formats. Hence, truly local Wmopractices can only flourish with space and support for local welfare experiments being provided nationally. This study shows that institutional reforms acquire a recognizable and attractive character through local experiments. In this respect, the localization of social policy has a future, not only as an end in itself but also as a means towards facilitating welfare state reform.

BIJLAGEN

BIJLAGE 1

Verantwoording extensieve studie

1.

Evaluatieonderzoek SCP

De belangrijkste databron waarop ik de verkenning van landelijke patronen in de gemeentelijke uitwerking van de Wmo gebaseerd heb, is de Evaluatie van de Wmo 2007-2009 door het SCP (De Klerk, Gilsing & Timmermans 2010a). De evaluatie omvat verschillende deelonderzoeken, ik heb gebruik gemaakt van de resultaten uit drie daarvan: de enquête gemeentelijk beleid, het actorenonderzoek en het onderzoek in de verkenningsgemeenten.1 Voor het onderzoek naar het gemeentelijk beleid zijn naar alle gemeenten in 2008 (respons 82%) en 2009 (respons 75%) vragenlijsten verstuurd, gericht aan de ambtenaar die verantwoordelijk is voor de coördinatie van het Wmo-beleid. Daarnaast namen in 2008, 84 gemeenten, 229 uitvoerende organisaties, 93 cliëntenorganisaties en 56 Wmo-ambtenaren deel aan een schriftelijke enquête met vragen over met name bestuurlijke aspecten van het Wmo-beleid, zoals samenwerking, regie en sturing. Om goed zicht te krijgen op de gemeentelijke Wmo-praktijk heeft het SCP, naast het vragenlijstonderzoek, de ontwikkelingen rond het Wmo-beleid in negen gemeenten wat intensiever gevolgd (het onderzoek in verkenningsgemeenten). Het gaat om de gemeenten Almere, Dordrecht, Haaren, Helden, Hengelo, Hilversum, Rotterdam, Steenwijkerland en Tilburg. Op dit deelonderzoek ga ik wat verder in, omdat ik er tussen februari 2009 en maart 2010 als onderzoeker bij betrokken was. In de negen gemeenten zijn tweemaal (in 2008 en 2009) interviews afgenomen met de voor de Wmo verantwoordelijke wethouder en ambtenaren. Daarnaast zijn interviews afgenomen met vertegenwoordigers van uitvoerende organisaties op het gebied van zorg en welzijn en met vertegenwoordigers van cliëntenorganisaties

1

De drie genoemde deelstudies waren bedoeld om het gemeentelijk ondersteuningsbeleid in kaart te brengen. Om te onderzoeken wat dat beleid betekent voor mensen met beperkingen zijn aanvullende deelstudies opgezet. Onder andere zijn vragen voorgelegd aan 4.055 aanvragers van Wmovoorzieningen en is onderzoek onder mantelzorgers uitgevoerd (De Klerk, Gilsing & Timmermans 2010a, p. 189-190).

184 |

Bijlage 1

voor ouderen en gehandicapten. De interviews zijn woordelijk uitgeschreven en vervolgens geanalyseerd. Aanvullend zijn ten slotte ook gemeentelijke documenten ten aanzien van de Wmo bestudeerd (De Klerk, Gilsing & Timmermans 2010b, p. 2-5).

2.

Oriënterende casestudie

Om inzicht te verkrijgen in de totstandkoming van de Wmo en de reactie van gemeenten op de aankondiging ervan, is aanvullend op de analyse van de data van het SCP een oriënterende casestudie uitgevoerd. Tussen eind 2008 en begin 2009 werden zogenaamde expertinterviews afgenomen. De experts werden uitgenodigd vanwege hun professionele betrokkenheid bij de invoering van de Wmo, bijvoorbeeld in de vorm van onderzoek of advisering. De interviews hadden een vrij open karakter en werden afgenomen aan de hand van enkele kernvragen over het verloop van de Wmo-invoering en het type betrokkenheid van verschillende groepen actoren (politici, zorgaanbieders, belangenorganisaties). Hieronder worden de namen van de geïnterviewden genoemd, met vermelding van de organisatie, waarvoor zij werkzaam waren ten tijde van het interview: drs. Wendy van Beek – SGBO; drs. Anne-Marie van Bergen – Movisie; prof. dr. Martin Boekholdt – afdeling Organisatiewetenschappen Vrije Universiteit Amsterdam; drs. Manou van Eerten – RadarAdvies; dr. Rob Gilsing – SCP; drs. Anja Hommel – Dienst Zorg en Samenleven gemeente Amsterdam dr. Eelco van Hout – TiasNimbas en BMC Consultancy Group; drs. Michel Idsinga – Welzijn ZuiderAmstel; drs. Bob van der Meijden – VNG; prof. dr. Kim Putters – Institute of Health Policy & Management Erasmus Universiteit Rotterdam; mr. dr. Matthijs Vermaat – Van der Woude De Graaf Advocaten; drs. Jetty Voermans – gemeente Zeevang en voormalig VNG. Om inzicht te verkrijgen in de reactie van gemeenten op de aankondiging van de Wmo zijn ook achttien gemeentelijke documenten over de wetsimplementatie

Verantwoording extensieve studie

|185

bestudeerd.2 De documenten werden willekeurig verzameld via een zoektocht op internet en zijn afkomstig uit gemeenten met een verschillende grootte.3 Om inzicht te krijgen in de wijze waarop de Wmo in Nederland ‘landde’, zijn ten slotte ook mediaberichten over de invoering van de wet verzameld. Ik heb opgezocht wat er in de periode 2006-2009 in landelijke dagbladen en vakbladen over de Wmo werd geschreven. Waar in hoofdstuk 5 gebruik is gemaakt van een dergelijke specifieke bron, is daaraan een bronvermelding toegevoegd. Hieronder volgt een opsomming van vijf bronnen die mij in het bijzonder hebben geïnformeerd over de gemeentelijke reactie op de aankondiging en inwerkingtreding van de Wmo. Binnenlands Bestuur (2007) ‘Wmo: Wat ging er (niet) goed?. Special Wmo’, nr. 26, 29 juni 2007, jrg, 27, p. 31-55 (bijlage); Binnenlands Bestuur (2008) ‘Na de thuiszorg nu de participatie. Special Wmo’, nr. 26, 27 juni 2008, jrg. 28, p. 35-47 (bijlage); Koelewijk, F. (2006-2007) Interviews met zeventien gemeenteambtenaren, gepubliceerd op de Wmo themawebsite van Uitgeverij Kluwer. Verkleij, H. & H. van Oers (red.) (2008), ‘Drieluik over één jaar Wmo’, Tijdschrift voor Sociale Geneeskunde, jrg. 86, nr. 2-3;5. Wmo magazine (2007-2009) informatieblad voor beleidsmakers en dienstverleners over beleidsrelevante ontwikkelingen ten aanzien van de Wmo, jrg. 1, nr. 3 tot jrg. 3, nr. 4.

2

3

De documenten werden verzameld via een zogenaamde sneeuwbal-sampling: eerst werden globale zoektermen gebruikt als ‘Wmo’, ‘gemeente’, ‘invoering’, ‘startnotitie’ en ‘plan(ning)’. De titels van de eerste gevonden documenten werden vervolgens gebruikt om nieuwe zoektermen te formuleren, om meer documenten te verzamelen. Het gaat om de gemeenten Alphen aan den Rijn, Assen, Boxtel, Companen, Culemborg, Delft, Dongen, Ede, Emmen, Haarlemmermeer, Harderwijk, Huizen, Oostzaan, Texel, Tytsjerksterdriel, Vlagtwedde, Waalwijk en Woensdrecht. De documenten zijn opgesteld in de periode 2004-2007.

BIJLAGE 2

Verantwoording intensieve studie

1.

Dataverzameling

Voor de intensieve studie van de gemeentelijke uitwerking van de Wmo in Almere, Dordrecht en Enschede is een analyse van documenten gecombineerd met het afnemen van interviews. Allereerst zijn verschillende gemeentelijke beleidsdocumenten verzameld, waaronder ambtelijke nota’s en verhandelingen van de gemeenteraad en het college. Ook zijn nieuwsberichten en onderzoeksrapportages over (een onderdeel van) de uitwerking van de wet in de betreffende gemeente bestudeerd. Daarnaast zijn er interviews afgenomen: in elke gemeente ongeveer twintig. Naast de voor de Wmo verantwoordelijke wethouder en ambtenaren is in elke gemeente in ieder geval gesproken met een vertegenwoordiger van de grootste thuiszorgorganisatie, de lokale aanbieder van welzijnsvoorzieningen, de Wmo-adviesraad of een organisatie van cliëntenbelangen en de Wmo-woordvoerders van minimaal twee gemeenteraadsfracties. Hierna volgt een overzicht van de interviews die in de drie gemeenten zijn afgenomen. De respondenten is toegezegd dat in de rapportages alleen naar hun functienaam wordt verwezen. Dit past bij de doelstelling waarvoor ze voor het interview zijn uitgenodigd, als zijnde een informant die informatie kan geven over (een onderdeel van) de gemeentelijke uitwerking van de Wmo.4 Interviews Almere5 -

wethouder verantwoordelijk voor de uitvoering van de Wmo (07-03-08; 27-08-09; 20-04-10);

4

Geïnterviewden die niet in de eerste plaats worden geselecteerd vanwege een interesse in hun persoonlijke mening en ervaring maar om de informatie die zij bezitten over een fenomeen worden ook wel aangeduid als ‘informant’, in plaats van de algemene term ‘respondent’ (Emans 1986, p. 25-26). De interviews uit de periode tot augustus 2009 zijn afgenomen door onderzoekers van het SCP.

5

188 |

-

Bijlage 2

drie ambtenaren van de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling (07-03-08; 21-0109; 27-08-09; 06-07-10; 03-09-10); manager Wmo-loketfunctie (21-01-09); twee vertegenwoordigers van een aanbieder hulp bij het huishouden (19-02-09; 03-09-10); vertegenwoordiger van een aanbieder van welzijnsvoorzieningen (11-02-09); twee vertegenwoordigers van de Wmo-adviesraad (11-02-09; 24-06-10); leden cliëntenvertegenwoordiging gehandicapten en senioren (10-02-09; 10-0209); voorzitter adviesraad Wmo-ontwikkelpilot (29-09-10); leden van twee gemeenteraadsfracties (27-05-10; 01-06-10).

Interviews Dordrecht6 -

wethouder verantwoordelijk voor de uitvoering van de Wmo (28-03-2008; 10-072009; 30-09-2010); twee ambtenaren van de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling (27-03-2008; 01-08-2009; 29-07-2010; 30-09-2010); manager Wmo-loketfunctie (12-12-08); vertegenwoordiger van een aanbieder hulp bij het huishouden (13-09-2010); twee vertegenwoordigers van een aanbieder van welzijnsvoorzieningen (18-032009; 06-10-2010); vertegenwoordiger van een aanbieder van woonvoorzieningen (12-03-2009); twee vertegenwoordigers van de Wmo-adviesraad (voorjaar 2009; 21-09-2010); vertegenwoordiger van een aanbieder van cliëntenondersteuning (15-05-2009) Wmo-woordvoerders van drie gemeenteraadsfracties (alle drie op 31-08-2010); groepsgesprek over inspraak en verantwoording (‘horizontalisering’) binnen de Wmo (01-07 2009).7

Interviews Enschede -

wethouder verantwoordelijk voor de uitvoering van de Wmo (09-12-08); vier ambtenaren van de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling (10-12-08; 21-0109; 13-03-09; 15-05-09; 22-12-11); manager Wmo-loketfunctie (07-05-09); vertegenwoordiger van een aanbieder van welzijnsvoorzieningen (07-05-09); vertegenwoordiger van een aanbieder van huishoudelijke hulp (19-03-09);

6 7

De interviews uit 2008 en 2009 zijn afgenomen door onderzoekers van het SCP. Een verslag van dit gesprek is te vinden in Van der Veer & Van Houten (2010a).

Verantwoording intensieve studie

-

|189

voorzitter gehandicaptenraad (20-03-09); voorzitter seniorenraad (02-04-09); vertegenwoordiger van een aanbieder van mantelzorgondersteuning (12-03-09); Wmo-woordvoerders van twee gemeenteraadsfracties (19-03-09; 20-03-09).

De interviews hadden een open karakter en werd gestructureerd aan de hand van enkele openingsvragen over belangrijke besluiten, gebeurtenissen en personen tijdens het invoeringsproces van de wet. Hieronder staat een voorbeeld van een handleiding die voor de interviews in opgesteld. Interviewhandleiding gemeentelijke uitwerking Wmo Naam informant: Plaats: Datum interview: Gespreksintroductie Promotieonderzoek Bestuurskunde aan de Vrije Universiteit Amsterdam; Doel: inzicht verkrijgen in de totstandkoming en de inhoud van gemeentelijk Wmobeleid. Dit helpt mij om de reeds verzamelde documenten beter te begrijpen. Hopelijk is het interview voor u een aardige gelegenheid om terug te kijken op de wijze waarop de afgelopen jaren aan de uitwerking van de Wmo is gewerkt; Opzet: open interview aan de hand van enkele thema’s; Verwerking: geluidsopname helpt bij zorgvuldige analyse. In de rapportage wordt alleen verwezen naar uw functienaam. Thema’s en openingsvragen: - kunt u mij uw eerste herinnering over de invoering van de Wmo vertellen? - wie waren daarbij betrokken, wie speelde een hoofdrol? - over welke thema’s is veel discussie gevoerd? - wat waren voor u belangrijke momenten in het ‘dossier Wmo’? - ziet u de kleur van de gemeenteraad in de plannen terug? Op welke manier? - wat is naar uw idee nieuw aan de Wmo? - wat is kenmerkend voor de uitvoering van de Wmo in uw gemeente? Waarom? - hoe stelt de gemeente zich op naar andere partijen (regierol)? Is hierin iets veranderd na de inwerkingtreding van de Wmo? Afsluiting: - algemeen: wat ziet u als de essentie van wat er de afgelopen jaren in uw gemeente is gebeurd in het kader van de Wmo? - heeft u nog iets toe te voegen aan hetgeen we hebben besproken? - suggesties voor andere personen om te interviewen?

190 |

2.

Bijlage 2

Data-analyse

Om de verkregen informatie uit de documentanalyse en interviews overzichtelijk te maken zonder mogelijk cruciale details uit het oog te verliezen, is gebruik gemaakt van het kwalitatieve analyseprogramma Atlas.ti.8 De interviews zijn woordelijk uitgeschreven en vervolgens opgesplitst en van kernwoorden (codes) voorzien die de thematiek van de interviewpassage weergeven. Er is daarbij een gecombineerde codeermethode toegepast. Voorafgaande aan het coderen is een lijst van codes opgesteld, op basis van de uitkomsten van de verkennende studie (de zogenaamde a priori-methode). Tijdens het codeerwerk is het codeboek aangevuld met enkele nieuwe codes (de methode van ‘open coding’, Corbin & Strauss 2008, p. 195-204). In een volgende fase van de analyse is gewerkt met een kwalitatieve datamatrix (Bijlsma-Frankema & Droogleever Fortuijn 1997). Dat is een tabel waarin de kolommen de informanten weergeven en de rijen de thema’s die tijdens de interviews aan de orde zijn gekomen. De cellen van de tabel worden vervolgens gevuld met de essentiële informatie uit de interviews. De kwalitatieve datamatrix helpt inzicht te verkrijgen in de variatie tussen interviews en cases.

8

Dit programma maakt het mogelijk om codes en aantekeningen toe te kennen aan teksten geluidsbestanden (Friese 2012).

BIJLAGE 3

Achtergrondinformatie gemeenten

1.

Almere

De geschiedenis van Almere laat een voortdurende groei in inwonersaantal zien. In 1975 kwamen de eerste inwoners naar Almere, in 1994 verwelkomde de gemeente de honderdduizendste inwoner en in 2012 is de gemeente de zevende gemeente van Nederland. Met de samenstelling van huishoudens toont Almere zich als een gezinsstad. De bevolking van Almere is namelijk relatief jong, bijna eenderde van de inwoners is jonger dan 20 jaar en woont met een of meerdere ouders samen (zie tabel B.1). Deasalniettemin laat de bevolkingsprognose een grote toename van het aantal (en aandeel) 65-plussers zien. Verwacht wordt dat het aantal in 2030 drie en een half keer zo groot zal zijn als in 2008. Dit zal met name zichtbaar worden in de oudste stadsdelen, Almere Haven en Almere Stad.9 Opvallend in de politiek-bestuurlijke historie van Almere is de analogie met trends in verkiezingsuitslagen en coalitievorming op landelijk niveau. In de jaren tachtig had de PvdA grote steun om de opbouw van de stad naar sociaaldemocratische principes richting te geven. Tijdens de jaren negentig groeide de progressief-liberale inbreng van de VVD en D66 en werd ook in Almere een ‘paarse coalitie’ gevormd. Vanaf 2002 groeide de inbreng van de PvdA weer en ontstond, wederom gelijk aan een landelijke trend, een sterke lokale partij: Leefbaar Almere.

2.

Dordrecht

De bevolkingsprognose van Dordrecht laat zien dat de meeste landelijke trends zoals ontgroening en vergrijzing ook in Dordrecht optreden. Het aantal schoolgaande kinderen neemt af, het aantal senioren in de leeftijd van 65 t/m 74 jaar neemt fors toe. Het meest opvallende verschil ten opzichte van de landelijke ontwikkeling

9

Wmo monitor. Bouwen aan een stevige basis. Nulmeting 2009, O&S Gemeente Almere, p. 10 en bijlage.

192 |

Bijlage 3

is dat het inwonersaantal in Dordrecht de afgelopen jaren is afgenomen. Waar de autochtone bevolking vergrijst, zijn er onder de groep niet-westerse allochtonen (ongeveer 17% van de bevolking) juist relatief veel jongeren. Het gemiddelde inkomen in Dordrecht ligt iets onder het Nederlandse gemiddelde, met name de sociaaleconomische positie van inwoners in de wijken Wielwijk en Crabbehof blijft achter bij het landelijk gemiddelde.10 Traditioneel is de PvdA een grote partij in de gemeenteraad van Dordrecht, gevolgd door de VVD en een combinatie van het CDA en kleinere christelijke partijen. Vooral vanaf de eenentwintigste eeuw neemt het aantal zetels van de PvdA en het CDA af en valt de groei van lokale politieke partijen op. Vanaf 2006 zorgt de lokale partij Beter voor Dordt voor een politieke aardverschuiving in de gemeenteraad: het samenstellen van een vertrouwde middencoalities van landelijke partijen is niet mogelijk.

3.

Enschede

Enschede is de grootste gemeente van Oost-Nederland en de elfde gemeente van Nederland. Het percentage inwoners van 65 jaar en ouder is ongeveer gelijk aan andere grote en regiogemeenten. Het aandeel niet-westerse allochtonen ligt een aantal procenten boven het Nederlandse gemiddelde en in Enschede als studentenstad zijn er relatief veel alleenstaanden. De erfenis van de textielindustrie is nog steeds merkbaar. Op de sociaal-economische index van de vijftig grootste Nederlandse gemeenten neemt Enschede elk jaar een van de laagste plaatsen in: in 2009 zelfs de laagste. Vanaf de eeuwwisseling laat het opleidingsniveau een gunstige ontwikkeling zien. Het aantal inwoners, dat middelbaar en hoger is opgeleid, groeit en voor het eerst in de geschiedenis is de groep laagopgeleiden niet meer in de meerderheid.11 Traditioneel is de PvdA sterk vertegenwoordigd in de Enschedese politiek, gevolgd door het CDA. Vanaf halverwege de jaren negentig van de vorige eeuw levert vooral die laatste partij zetels in ten gunste van de SP en kleine lokale partijen.

10 Trends. Toekomst van Dordrecht. Dordtse Dialogen, Onderzoekscentrum Drechtsteden, p. 23. 11 De staat van de stad, gemeente Enschede 14 oktober 2009, p. 3-6.

|193

Achtergrondinformatie gemeenten

Tabel B.1: kengetallen drie gemeenten, per 1 januari 2006.12

Oppervlakte in km

2

Almere

Dordrecht

Enschede

248,77

99,45

142,75

2

1369

1502

1095

178 466

118 821

154 377

13

48,2

40,0

36,6

Demografie – grijze druk (65 jaar of ouder)14

11,4

23,4

22,0

Gemiddelde grootte van een huishouden (in aantallen personen)

2,48

2,20

2,07

Uitkeringen algemene bijstand (per 1000 huishoudens)15

60

72

69

Uitkeringen arbeidsongeschiktheid (per 1000 inwoners 15-64 jaar)16

70

68

93

Bevolkingsdichtheid (aantal personen per km ) Aantal inwoners Demografie – groene druk (19 jaar of jonger)

Bron: CBS (2008a, b, c)

12 De tabel geeft kengetallen uit 2006 weer en niet van recentere datum, omdat in dat jaar de Wmo definitief werd vastgesteld. De kengetallen vormen de demografische, sociale en economische context waarbinnen de gemeenten aan de wet uitwerking gaven. 13 De ‘groene’ demografische druk geeft de verhouding weer van het aantal personen van nul tot 20 jaar tot de potentieel productieve leeftijdsgroep van 20 tot 65 jaar. 14 De ‘grijze’ demografische druk geeft de verhouding weer van het aantal personen van 65 jaar of ouder tot de potentieel productieve leeftijdsgroep van 20 tot 65 jaar. 15 Uitkeringen algemene bijstand uit de WWB zoals verstrekt per 31 december 2006. 16 Uitkeringen arbeidsongeschiktheid die hier worden genoemd betreffen WAO-uitkeringen, Wajonguitkeringen en WAZ-uitkeringen, zoals verstrekt per 31 december 2006.

BIJLAGE 4

Procestekeningen gemeentelijke uitwerking Wmo

Voor de intensieve studie van de gemeentelijke uitwerking van de Wmo is procesonderzoek uitgevoerd (zie paragraaf 4.2). Volgens deze onderzoeksstrategie worden allereerst de opeenvolgende gebeurtenissen betreffende het onderwerp van onderzoek in kaart gebracht, om ze vervolgens te ordenen en analyseren. De aankondiging van het wetsvoorstel Wmo in 2004 vormt het startpunt van de chronologie. Het eindpunt ligt halverwege 2011. Om in kaart te brengen welke (vernieuwende) Wmo-praktijken zich in de tussenliggende periode in de gemeenten Almere, Dordrecht en Enschede hebben ontwikkeld, is allereerst een reconstructie gemaakt van de opeenvolgende gebeurtenissen betreffende de uitwerking van de wet. De drie procestekeningen die hierna zijn afgebeeld (zie figuur B.1 tot en met figuur B.3), zijn het eindresultaat van die reconstructie. Ze laten een tijdslijn zien die is gereduceerd tot ‘events’. Dat zijn gebeurtenissen die veelbetekenend zijn voor het proces, omdat ze een bepaalde keuze vastleggen en daarmee richting geven aan toekomstige keuzes. Mogelijke alternatieve richtingen worden er door afgesneden, of lastiger bereikbaar gemaakt.

Burgers

Gemeenteraad

Nota van uitgangspunten

Figuur B.1: procestekening gemeentelijke uitwerking Wmo in Almere. Wetswijziging Wmo hulp bij het huishouden Aankondiging nieuwe decentralisatie AWBZ

Wmo-cliëntenraad wordt ‘brede’ Wmo-raad

Tweede Wmobeleidsplan

Presentatie EigenKrachtWijzer

Winter 2008/2009

Voorjaar 2011

Fase 3: implementatie plannen en nieuwe experimenten

Voortgangsbesluit: staken implementatie warenhuis

Nieuwe experimenten (o.a. Business case)

Aankondiging pakket-maatregel Awbz

Fase 2: evaluatie en aanpassing

Vaststelling eerste Wmo-beleidsplan

Winter 2007/ 2008

Wmo-cliëntenraad opgericht

Plan voorzieningenwarenhuis

Vaststelling wettekst Wmo

Deelname Wmo-pilotproject ministerie van VWS

Fase 1: experimenteren en visievorming

Wmo voorgesteld als ‘groot project’

Aankondiging Wmo

Eindpunt

Wmo-coalitie en breed overleg van belanghebbende organisaties

Voorjaar 2004

Start

College en ambtenaren

Andere organisaties/ gemeenten

Rijksoverheid

Procestekening uitwerking Wmo in Almere

196 | Bijlage 4

Burgers

Gemeenteraad

Aankondiging Wmo

Figuur B.2: procestekening gemeentelijke uitwerking Wmo in Dordrecht

Voorjaar 2004


Wmo aangemerkt als bestuurlijke opdracht Drechtsteden

Wmo-adviesraad opgericht

Wmo-adviesraad organiseert conferentie t.b.v. actieplan

Wetswijziging Wmo hulp bij het huishouden

Winter 2007/2008

Fase 3: uitwerking en aanvulling beleid ‘civil society’

‘Stages in de stad’ voor gemeenteraad

1e Wmo beleidsplan

Gemeente vraagt Wmo-adviesraad voor actieplan ‘Civil society’

Aankondiging pakket-maatregel AWBZ

Intergemeentelijke sociale dienst operationeel

Fase 2: implementatie Wmo

Najaar 2006

Presentatie richtinggevende notitie Wmo

Project invoering Wmo in de Drechtsteden

Fase 1: herrijking welzijnswerk, visievorming Wmo

Nota welzijnswerk ‘Ruimte voor burgers’

Deelname pilotproject ‘horizontale sturing’

Start



Rijksoverheid

Procestekening uitwerking Wmo in Dordrecht

Voorjaar 2011

Verkennend onderzoek de Kanteling in de Drechtsteden

Aankondiging nieuwe decentralisatie AWBZ

Eindpunt

Procestekeningen gemeentelijke uitwerking Wmo

|197

Burgers

Gemeenteraad

Figuur B.3: procestekening gemeentelijke uitwerking Wmo in Enschede Werkdocument 2: stand van zaken

Fase 1b: regionaal project reorganisatie loketfunctie

Fase 1a: implementatie Wmo

Werkdocument 4: keuzes Wmo

Aanbesteding hulp bij het huishouden met Twentse gemeenten

Werkdocument 5: stand van zaken


Winter 2006/ 2007

Wetswijziging Wmo hulp bij het huishouden Aankondiging nieuwe decentralisatie AWBZ

Eindpunt

Experiment Wmoexpertgroep

Voorjaar 2008

Voorjaar 2011

Fase 3: verdere uitwerking Wmo-beleid

Vaststelling eerste Wmo-beleidsplan

Nota ‘terug naar de eenvoud’ wijkgericht werken

Gemeentelijke uitwerking ‘vraagverheldering’ in Zorgloket

Aankondiging pakket-maatregel Awbz

Fase 2: lokale uitvoering Wmo

Raadsateliers (informele voorbespreking besluitvorming)

Werkdocument 3: strategische keuzes

Twents project zorgloketten

klankbordgroep met gehandicapten- en seniorenraad

Werkdocument 1: contouren Wmo

Aankondiging Wmo

Voorjaar 2004

Start



Rijksoverheid

Procestekening uitwerking Wmo in Enschede

198 | Bijlage 4

Literatuur

Aardema, H. (2004) Verbindend leiderschap. Inspiratie voor leren en veranderen bij de overheid. Den Haag: Elsevier Overheid. Achterhuis, H. (1980) De markt van welzijn en geluk. Baarn: Ambo. Adriaansen, H. & A. Zijderveld (1981) Vrijwillig initiatief en de verzorgingsstaat. Deventer: Van Loghum Slaterus. Allen, D., L. Griffiths & P. Lyne (2004) ‘Understanding complex trajectories in health and social care provision’ Sociology of health & illness, 26(7), p. 1008-1030. Asiskovitch, S. (2009) ‘Digging their own graves: unexpected consequences of institutional design and welfare state changes’, Social Policy & Administration, 43(3), p. 226-244. Bal, R. (2008) De nieuwe zichtbaarheid: sturing in tijden van marktwerking. Rotterdam: Erasmus Medisch Centrum. Bannink, D. (2007) ‘Veranderende verzorgingsstaten’, Bestuurskunde, 16(1), p. 201212. Bannink, D., H. Bosselaar & W. Trommel (red.) (2013) Crafting Local Welfare Landscapes. The Dutch Experience. Den Haag: Eleven International Publishing. Becker, J. (2005) Het burgerschap in de troonredes, 1945-2005, in: P. Dekker & J. de Hart (red.) De goede burger; tien beschouwingen over een morele categorie (p. 59-68). Den Haag: SCP. Beckert, J. (1999) ‘Agency, Entrepreneurs, and Institutional Change. The Role of Strategic Choice and Institutionalized Practices in Organizations’, Organization Studies, 20(5), p. 777-797. Beek, W. van (2007) Wmo-uitvoeringsmonitor, vierde meting. Onderzoek naar de voortgang van de invoering van de Wmo en de ondersteuningsbehoefte van de gemeente. Den Haag: SGBO. Béland, D. (2005) ‘Ideas and social policy: an institutionalist perspective’, Social Policy & Administration, 39(1), p. 1-18. Béland, D. (2007) ‘Ideas and Institutional Change in Social Security: Conversion, Layering, and Policy Drift’, Social Science Quarterly, 88(1), p. 20-38.

200 |

Literatuur

Béland, D. (2009) ‘Ideas, institutions, and policy change’, Journal of European Public Policy, 16(5), p. 701-718. Béland, D. & R. Cox (red.) (2011) Ideas and politics in social science research. Oxford: Oxford University Press. Berg, J. van den (2013) ‘De spagaat van de gedecentraliseerde eenheidsstaat’, Beleid en Maatschappij, 40(2), p. 205-220. Berg, J. van den, H. Bosselaar & J. van der Veer (2013) ‘Decentraliseren zonder recentralisatiereflex’, RegelMaat, 28(6). Berg, J., S. Franke & A. Reijndorp (red.) (2007) Adolescent Almere: hoe een stad wordt gemaakt. Rotterdam: Nai Uitgevers. Berger, P. & T. Luckmann (1967) The social construction of reality. New York: Doubleday. Berkel, R. van (2006) ‘The decentralisation of social assistance in The Netherlands’, International Journal of Sociology and Social Policy, 26(1/2), p. 20-31. Berman, S. (2013) ‘Ideational Theorizing in the Social Sciences since “Policy Paradigms, Social Learning, and the State”’, Governance, 26(2), p. 217-237. Bervoets, L. (2010) ‘Zorgen onder de tucht van markt en staat. De liberaal-communautaire hutspot van de Wet maatschappelijke ondersteuning’, Tijdschrift voor genderstudies, 9(4), p. 70-73. Bhaskar, R. (2008 [1975]) A Realist Theory of Science. New York/ Londen: Routledge. Bijlsma- Frankema, K. & E. Droogleever Fortuijn (1997) ‘De kwalitatieve datamatrix als analyse-instrument’, in: Tijdschrift voor sociologie, 42(4), p. 448-459. Blyth, M. (2002) Great transformations. Economic ideas and institutional change in the twentieth century. Cambridge: Cambridge University Press. Bochove, M. van, I. Verhoeven & S. Roggeveen (2013) ‘Sterke vrijwilligers, volhardende professionals. Nieuwe verhoudingen in de Wmo’, in: T. Kampen, I. Verhoeven & L. Verplanke (2013) De affectieve burger. Hoe de overheid verleidt en verplicht tot zorgzaamheid (p. 187- 203). Amsterdam: Van Gennep. Boekholdt, M. & J. Coolen (2010) Bewegingen in de zorg voor kwetsbare ouderen. Den Haag: ZonMw/Nationaal Programma Ouderenzorg. Boer, A. de, I. Woittiez & T. van Zonneveld (2013) ‘Mantelzorg op waarde geschat’, Tijdschrift voor gezondheidswetenschappen, 91(3), p. 151-154. Boer, R. de (2011) Gekantelde formulieren. Ondersteuning bij het gesprek. Den Haag: VNG. Boer, N. de, J. Duyvendak & M. Spiers (2007) ‘Welzijnswerk en de sociale investeringsstaat. Burgers binden aan het collectief, in: E. Engelen, A. Hemerijck & W. Trommel (red.) Van sociale bescherming naar sociale investering. Zoektocht naar een andere verzorgingsstaat (p. 223-244). Den Haag: Lemma. Boogers, M., L. Schaap, E. van den Munckhof & N. Karsten (2008) Decentralisatie als opgave: een evaluatie van het decentralisatiebeleid van de Rijksoverheid (1993-2008). Den Haag: Ministerie van BZK.

Literatuur

|201

Bosselaar, H. (2013) ‘De dialoog aan de keukentafel. Op zoek naar nieuw evenwicht tussen publieke en eigen verantwoordelijkheid’, in: H. Bosselaar & G. Vonk (red.) Bouwplaats lokale verzorgingsstaat, Den Haag: Boom Juridische uitgevers (nog te verschijnen). Bosselaar, H. (2005) De vraag als antwoord: vraagsturing en sociaal beleid; voorwaarden en risico’s. Rotterdam: Erasmus Universiteit Rotterdam (proefschrift). Bosselaar, H., D. Bannink, C. van Deursen & W. Trommel (2007) Resultaten van de ontwikkeling van nieuwe verhoudingen tussen Rijk en gemeenten. Werkt de WWB? Den Haag: Ministerie van SZW (uitgevoerd door Meccano kennis voor beleid in samenwerking met de Universiteit Twente en BSZ beleidsonderzoek). Bovens, M. (1998) ‘Het communitarisme als catch all-stroming’, in: M. Bovens & M. Trappenburg (red.) Nieuwe tegenstellingen in de Nederlandse politiek (p. 146-164). Amsterdam/Meppel: Boom. Bovens, M., K. van Lierop, M. Noordegraaf, G. Pikker & J. Vermeulen (2006) Culturen rond besturen: Bestuurskracht en bestuurscultuur in gedualiseerde gemeenten. Vierde jaarbericht van de Begeleidingscommissie Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie. Den Haag: VNG en Ministerie van BZK. Brandsen, T., M. Boogers & P. Tops (2006) ‘Soft Governance, Hard Consequences: The Ambiguous Status of Unofficial Guidelines’, Public Administration Review, 66(4), p. 546–553. Bras, H. & T. van Tilburg (2007) ‘Kinship and Social Networks: A Regional Analysis of Sibling Relations in Twentieth-Century Netherlands’, Journal of Family History, 32(3), p. 296-322. Bunge, M. (1997) ‘Mechanism and explanation’, Philosophy of the social sciences, 27(4), p. 410-465. Campbell, J. (2004) Institutional change and globalization. Princeton, NJ: Princeton University Press. Capano, G. (2009) ‘Understanding Policy Change as an Epistemological and Theoretical Problem’, Journal of Comparative Policy Analysis, 11(1), p. 7–31. Capoccia, G., & R. Kelemen (2007) ‘The study of critical junctures: Theory, narrative, and counterfactuals in historical institutionalism’, World Politics, 59(03), p. 341369. CBS (2008a) Gemeente Op Maat 2006 Almere. Voorburg/Heerlen: CBS. CBS (2008a) Gemeente Op Maat 2006 Dordrecht. Voorburg/Heerlen: CBS. CBS (2008a) Gemeente Op Maat 2006 Enschede. Voorburg/Heerlen: CBS. Cherlin, A. (2004) ‘The deinstitutionalization of American marriage’, Journal of Marriage and Family, 66(4), p. 848-861. Clemens, E. & J. Cook (1999) ‘Politics and institutionalism: Explaining durability and change’, Annual Review of Sociology, 25(1), p. 441-466. Cohen, I. (2009) ‘Het kon in Almere’, HP De Tijd, 9 januari 2009, p. 33-34.

202 |

Literatuur

Coleman, J. (1986) ‘Social Theory, Social Research, and a Theory of Action’, The American Journal of Sociology, 91(6), p. 1309-1335. Colombo, F., A. Llena-Nozal, J. Mercier & T. Tjadens (2011) Health Policy Studies Help Wanted?: Providing and Paying for Long-Term Care. Parijs: OECD Publishing. Corbin, J. & A. Strauss (2008) Basics of Qualitative Research: Techniques and Procedures for Developing Grounded Theory. Thousand Oaks, Californië: Sage Publications. Cox, R. (2004) ‘The Path-dependency of an Idea: Why Scandinavian Welfare States Remain Distinct’, Social Policy & Administration, 38(2), p. 204-219. Cox, R. (2001) ‘The social construction of an imperative’, World Politics, 53(3), p. 463-498. Cox, R. & D. Béland (2012) ‘Valence, Policy Ideas, and the Rise of Sustainability’, Governance, 26(2), p. 1-22. Crozier, M., S. Huntington & J. Watanuki (1975) The crisis of democracy. New York: University Press New York. Czarniawska, B. & B. Joerges (1996) ‘Travels of ideas’, in: B. Czarniawska & G. Sevón (1996) Translating organizational change (p. 13-47). Berlijn: de Gruyter. Dacin, T., J. Goodstein & W. Scott (2002) ‘Institutional Theory and Institutional Change: Introduction to the Special Research Forum’, The Academy of Management Journal, 45(1), p. 43-56. Daly, M., & J. Lewis (2000) ‘The concept of social care and the analysis of contemporary welfare states’, The British Journal of Sociology, 51(2), p. 281-298. Dam, N. van & I. Oomen (2005) ‘De één-loket-gedachte binnen de Wmo. Ervaringen in Twente’, Zorgvisie, 6, p. 11-14. Damsté, W. (2011) Gedeelde zorg. De rol van de Nederlandse Hervormde Kerk / Protestantse Kerk in Nederland bij de bestrijding van armoede in relatie tot de overheidstaak. Amsterdam: Vrije Universiteit Amsterdam (proefschrift). Dekker, P. (1999) (red.) Vrijwilligerswerk vergeleken: Nederland in internationaal en historisch perspectief. Den Haag : Sociaal en Cultureel Planbureau. Dekker, P. (2001) Civil society. Verkenningen van een perspectief op vrijwilligerswerk. Den Haag: SCP. Dekker, P. & J. de Hart (2009) Vrijwilligerswerk in meervoud. Den Haag: SCP. Denters, S. & P. Klok (2005) ‘The Netherlands: in search of responsiveness’, in S. Denters & L. Rose, (red.) Comparing Local Governance. Trends and Developments (p. 65-82). New York: Palgrave MacMillan. Denzau, A. & D. North (1994) ‘Shared mental models: ideologies and institutions’, Kyklos, 47(1), p. 3-31. DiMaggio, P. (1997). ‘Culture and cognition’, Annual Review of Sociology, 23, p. 263-287.

Literatuur

|203

DiMaggio, P. & W. Powell (red.) (1991) The new institutionalism in organizational analysis. The new institutionalism in organizational analysis. Chicago: University of Chicago Press. DiMaggio, P. & W. Powell (1983) ‘The iron cage revisited: Institutional isomorphism and collective rationality in organizational fields’, American Sociological Review, 48(2), p. 147-160. Djelic, M. & S. Quack (2007) ‘Overcoming path dependency: path generation in open systems’, Theory and Society, 36(2), p. 161-186. Doorn, J. van (1978) ‘De verzorgingsstaat in de praktijk’, in J. van Doorn & C.J.M. Schuyt (red.) De stagnerende verzorgingsstaat (p. 17-46). Meppel/ Amsterdam: Boom. Douglas, M. (1986) How institutions think. Syracuse, NY: Syracuse University Press. Driest, P. (2006) ‘Long-term care in Europe. An introduction’, in: J. Hassink & M. van Dijk (red.) Farming for health: green-care farming across Europe and the United States (p. 101-106). Dordrecht: Springer. Duyvendak, J. (2002) ‘Welzijn’, in: L. Verplanke, R. Engbersen, J. Duyvendak, E. Tonkens & K. van Vliet (red.) Open deuren. Sleutelwoorden in lokaal sociaal beleid (p. 235-241). Utrecht: NIZW/ Verwey-Jonker Instituut. Eerste Kamer (2005/2006) Behandeling van het wetsvoorstel Nieuwe regels betreffende maatschappelijke ondersteuning (Wet maatschappelijke ondersteuning) (30131), nr. 34. Eerten, M. van (2007) Vele gezichten van de Wmo. Maatschappelijke ondersteuning tussen wet en werkelijkheid. Den Haag: Reed Business. Eggink, E., E. Pommer & I. Woittiez (2008) De ontwikkeling van AWBZ-uitgaven: een analyse van AWBZ-uitgaven 1985-2005 en een raming van de uitgaven voor verpleging en verzorging 2005-2030. Den Haag: SCP. Eisenhardt, K. (1991) ‘Better stories and better constructs: The case for rigor and comparative logic’, The Academy of Management Review, 16(3), p. 620-627. Elster, J. (1989) Nuts and bolts for the social sciences. Cambridge University Press. Emans, B. (1986) Interviewen. Theorie, techniek en training. Groningen: Wolters-Noordhoff. Engbersen, R. (2002) ‘Lokaal sociaal beleid’, in: L. Verplanke, R. Engbersen, J. Duyvendak, E. Tonkens & K. van Vliet (red.) Open deuren. Sleutelwoorden in lokaal sociaal beleid (p. 75-84). Utrecht: NIZW/ Verwey-Jonker Instituut. Engelen, E., A. Hemerijck & W. Trommel (2007) Van sociale bescherming naar sociale investering. Zoektocht naar een andere verzorgingsstaat. Den Haag: Lemma. Esping-Andersen, G. (1990) The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge: Polity Press.

204 |

Literatuur

Esseboom, C. & E. van Kammen (2000) ‘Gezondheidszorg’, in: P. Kooij & V. Sleebe (red.) Geschiedenis van Dordrecht van 1813 tot 2000 (p. 225-254). Hilversum: Uitgeverij Verloren. Etzioni, A. (1995) New Communitarian Thinking: Persons, Virtues, Institutions, and Communities, Charlottesville. University of Virginia Press. Etzioni, A. (1996) The new golden rule: community and morality in a democratic society. New York: Basic Books. Festinger, L. (1985 [1957]) A theory of cognitive dissonance. Stanford, CA: Stanford University Press. Festinger, L., H. Riecken & S. Schachter (1956) When prophecy fails. Minneapolis: University of Minnesota Press. Fleurke, F., R. Hulst & P. de Vries (1997) Decentraliseren met beleid: een heuristiek. Den Haag: Sdu. Fleurke, F. & R. Hulst (2006) ‘A contingency approach to decentralization’, Public Organization Review, 6(1), p. 37-56. Fligstein, N. (2001) Social skill and the theory of fields, Sociological Theory, 19(2), p. 105-125. Flyvbjerg, B. (2006) ‘Five Misunderstandings About Case-Study Research’, Qualitative Inquiry, 12(2), p. 219-245. Friese, S. (2012) Qualitative data analysis with ATLAS. Ti. Thousand Oaks, Californië: Sage Publications. Frissen, P. (2007) ‘De verzorgingsstaat. Een normatieve kritiek, Bestuurskunde, 16(3), p. 45-54. Garssen J. (2011) Demografie van de vergrijzing. Den Haag/ Heerlen: CBS. Geest, L. van der (2005) Houdbare solidariteit in de gezondheidszorg. Schipperen tussen rechtvaardigheid, doelmatigheid en betrokkenheid. Zoetermeer: RVZ (Essay in opdracht van de RVZ). George, A. & A. Bennett (2005) Case studies and theory development in the social sciences. Cambridge, Mass.: Mit Press. Gerring, J. (2008) ‘The mechanismic worldview: Thinking inside the box’, British Journal of Political Science, 38(01), p. 161-179. Gestel, N. van, P. de Beer & M. van der Meer (2009) Het hervormingsmoeras van de verzorgingsstaat. Veranderingen in de organisatie van de sociale zekerheid. Amsterdam: Amsterdam University Press. Giddens, A. (2000), ‘Positive welfare’, in C. Pierson & F.G. Castles (red.) The Welfare State: A Reader (p. 369-379). Cambridge: Policy Press. Gilbert, N. (1993) ‘From “Welfare” to “Enabling” State’, in: A. Evers (red.) Balancing Pluralism. New Welfare Mixes in Care for the Eldery (p. 89-102). Aldershot: Avebury.

Literatuur

|205

Gilbert, N. (2003) Transformation of the welfare state. The silent surrender of public responsibility. Oxford: Oxford University Press. Gilbert, N. & P. Terrell (2010) Dimensions of social welfare policy. Boston etc.: Allyn & Bacon. Gilsing, R. (2010) ‘Horizontalisering’, in: M. de Klerk, R. Gilsing & J. Timmermans (red.) Op weg met de Wmo. Evaluatie van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning 2007-2009 (p. 125-144). Den Haag: SCP. Gilsing, R. (2005) Bestuur aan banden: lokaal jeugdbeleid in de greep van nationaal beleid. Den Haag: SCP. Gilsing, R., M. Tuynman, J. van der Veer & J. Iedema (2010) ‘De hoofdlijnen van het gemeentelijke Wmo-beleid’, in: M. de Klerk, R. Gilsing & J. Timmermans (red.) Op weg met de Wmo. Evaluatie van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning 2007-2009 (p. 49-68). Den Haag: SCP. Gofas, A. & C. Hay (2008) The ideas debate in international and European studies: towards a cartography and critical assessment, IBEI Working Papers 2008/11. Goffman, E. (1974) Frame analysis. New York: Free Press Graber. Goldstein, J. & R. Keohane (1993) Ideas & Foreign Policy. Beliefs, Institutions, and Political Change. New York: Cornell University Press. Gómez, G. (2010) ‘Non-Participatory Reform and Institutional Gaps: The Re-organisation of Argentina’s Industrial Sector in the Nineties’, in: G. Gómez, A. Corradi, P. Goulart & R. Namara (red.) Participation for What: Social Change Or Social Control? (p. 39-51). Den Haag: ISS and Hivos. Graaf, P. van der, S. Nieborg, D. Oudenampsen & M. Wentink (2006) Eindevaluatie Onze Buurt aan Zet. Een thematische vergelijking van tien steden. Utrecht: VerweyJonker Instituut. Grauw, S. de & G. Gast (1991) ABCDordt. Dordtse woorden en uitdrukkingen, dialect, verhalen en versjes, gedichten en straattypes. Dordrecht: Aspaprint Uitgeverij. Gravesteijn, J., N. de Jong & M. Spijkerman (2011) Instroombeleid gemeente Enschede. Rotterdam: SEO, Erasmus Universiteit Rotterdam. Hacker, J. (2004) ‘Privatizing Risk without Privatizing the Welfare State: The Hidden Politics of Social Policy Retrenchment in the United States’, American Political Science Review, 98(2), p. 243–60. Hall, P. (1993) ‘Policy paradigms, social learning, and the state: the case of economic policymaking in Britain’, Comparative Politics, 25(3), p. 275-296. Hall, P. & R. Taylor (1996) ‘Political Science and the Three New Institutionalisms’, Political studies, 44(5), p. 936-957. Hart, P. ‘t (2001) Verbroken verbindingen. Over de politisering van het verleden en de dreiging van een inquisitiedemocratie. Amsterdam: Uitgeverij De Balie. Hattinga Verschure, J. (1987) Zelfredzame ouderen. Lochem: De tijdstroom.

206 |

Literatuur

Heclo, H. (1974) Modern Social Politics in Britain and Sweden: From Relief to Income Maintenance. New Haven, Conn: Yale University Press. Hedström, P. & R. Swedberg (1998) ‘Social mechanisms: an introductory essay’, in: P. Hedström & R. Swedberg (red.) Social Mechanisms. An analytical approach to social theory (p. 1-31). Cambridge: Cambridge University Press. Hedström, P. & R. Swedberg (1996) ‘Social Mechanisms’, Acta Sociologica, 39(3), p. 281-308. Heijden, J. van der (2010) ‘A short history of studying incremental institutional change: Does Explaining Institutional Change provide any new explanations?’ Regulation & Governance, 4(2), p. 230-243. Hemerijck, A. (2013) Changing welfare states. Oxford: Oxford University Press. Hendriks, F. (2007) ‘Vergelijkende bestuurskunde, de methodestrijd voorbij’, Bestuurskunde, 16(4), p. 75-86. Henman, P. (2006) ‘Welfare reform as governance reform: the prospects of a governmentality perspective’, in: P. Henman & M. Fenger (red.), Administering Welfare Reform: International Transformations in Welfare Governance (p. 19-42). Bristol Policy Press. Herwaarden, J. (1996) Geschiedenis van Dordrecht tot 1572. Hilversum: Uitgeverij Verloren. Hoenderkamp, J., R. van Rooijen & D. Arends (2009) Welzijn in de Wmo: Quickscan ontwikkelingen in beleid, uitvoering en uitgaven. Maastricht: PCkwadraat. Hoogwout, M. (2010) De rationaliteit van de klantgerichte overheid Een onderzoek naar de spanningen die de invoering van het klantdenken bij gemeenten veroorzaakt en de manier waarop gemeenten daarmee omgaan. Nieuwegein: Réunion. Hoff, J., M. Cardol & R. Friele (2013) ‘Why Does Citizens’ Knowledge of New Policy Vary Between Municipalities? The Case of the Social Support Act’, Local Government Studies, 39(1), p. 1-17. Hooijmans, S. (2012) De participatiesamenleving een utopie? Een onderzoek naar de grenzen van zelfzorg door de civil society. Utrecht. Universiteit van Utrecht (masterthesis). Hortulanus, R., P. Liem & A. Sprinkhuizen (1992) Welzijn in Dordrecht. Groningen: Rijksuniversiteit Groningen. Houten, G. van (2010) ‘Het gemeentelijk beleid in samenhang’, in: M. de Klerk, R. Gilsing & J. Timmermans (red.) Op weg met de Wmo. Evaluatie van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning 2007-2009 (p. 147-166). Den Haag: SCP. Houten, G. van & R. Gilsing (2010) ‘De rol van rijk en provincie’, in: M. de Klerk, R. Gilsing & J. Timmermans (red.) Op weg met de Wmo. Evaluatie van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning 2007-2009 (p. 169-185). Den Haag: SCP.

Literatuur

|207

Houten, G. van, J. Schalk & M. Tuynman (2010) ‘Samenwerking en sturing in gemeentelijke beleidsprocessen’, in: M. de Klerk, R. Gilsing & J. Timmermans (red.) Op weg met de Wmo. Evaluatie van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning 2007-2009 (p.101-124). Den Haag: SCP. Houten, G. van, M. Tuynman & R. Gilsing (2008) De invoering van de Wmo: gemeentelijk beleid in 2007. Den Haag: SCP. Huygen, A., E. Marissing & H. Boutellier (2013) Ruimte voor zelforganisatie. Implicaties voor gemeenten. Utrecht: Verwey-Jonker Instituut. Jager-Vreugdenhil, M. (2012) Nederland participatieland? De ambitie van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en de praktijk in buurten, mantelzorgrelaties en kerken. Amsterdam: Uva Vossiuspers (proefschrift). Jans, W., S. Denters, M. van Gerven & A. Need (2013) ‘Innovatiekracht in Nederlandse gemeenten: naar een bestuurskundige onderzoeksagenda’, Bestuurskunde, 22(3), p. 21-44. Janssen, M. (red.) Toekomstverkenning modernisering AWBZ en gevolgen voor de GGZ. Amstelveen: CVZ. Jessop, B. (2002) ‘Liberalism, neoliberalism, and urban governance: A state-theoretical perspective’, Antipode, 34(3), p. 452-472. Jonker, J. (red.) (2012) Countries compared on public performance. A study of public sector performance in 28 countries. Den Haag: SCP. Jonker, I. (2002) Verzakelijking in de welzijnssector: ideaal of catastrofaal? Onderzoek naar verzakelijking en professionaliteit in het algemeen maatschappelijk werk. Utrecht: Verwey-Jonker Instituut. Kiers, B. (2007) ‘Boze burgers voor het stadhuis’, Zorgvisie, 37(10), p. 26-31. Kingdon, J. (1995) Agenda, alternatives and public policy. Boston: Little, Brown. Klaveren, S. van & E. Poortvliet (2011) Wmo-raden aan het werk. Onderzoek naar de effectiviteit en representativiteit van Wmo-raden. Eindrapport. Zoetermeer: Research voor Beleid (onderzoek in opdracht van ZonMw). Klerk, M. de (red.) (2004) Zorg en wonen voor kwetsbare ouderen. Rapportage ouderen 2004. Den Haag: SCP. Klerk, M. de & P. Castenmiller (2011) ‘De kleur van de Wmo’, in: P. Schnabel (red.) Kleur. SCP-Nieuwjaarsuitgave 2011 (p. 32-35). Den Haag: SCP. Klerk, M. de, M. Dijkgraaf & M. Tuynman (2010) ‘Gebruik van maatschappelijke ondersteuning’, in: M. de Klerk, R. Gilsing & J. Timmermans (red.) Op weg met de Wmo. Evaluatie van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning 2007-2009 (p. 211231). Den Haag: SCP. Klerk, M. de, R. Gilsing & J. Timmermans (red.) (2010a) Op weg met de Wmo. Evaluatie van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning 2007-2009. Den Haag: SCP.

208 |

Literatuur

Klerk, M., R. Gilsing & J. Timmermans (red.) (2010b) Op weg met de Wmo: evaluatie van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2007-2009. Bijlagen. Den Haag: SCP. Knijn, T. (2007) ‘De koersvastheid van de Nederlandse overheid: omgaan met arbeid, zorg en zekerheid’, Bestuurskunde, 16(3), p. 30-40. Kokhuis, G. (1984) Historie van Enschede. Hengelo: Twents-Gelderse Uitgeverij Witkam B.V. Kooij, P. (2000) ‘Een metropool in een hoekje, 1945-2000’, in P. Kooij & V. Sleebe (red.) Geschiedenis van Dordrecht van 1813 tot 2000 (p. 120-148). Hilversum: Uitgeverij Verloren. Koops, H. & M. Kwekkeboom (2005) Vermaatschappelijking in de zorg: ervaringen en verwachtingen van aanbieders en gebruikers in vijf gemeenten. Bijlage C4. Enschede. Den Haag: SCP. Korpi, W. (2003) ‘Welfare-state regress in Western Europe: politics, institutions, globalization, and Europeanization’, Annual Review of Sociology, 29, p. 589-609. Kort, K. (2008) Evaluatie Zeeuwse aanbesteding. Hulp bij de Huishouding 2007-2008. Utrecht: Conclusion Advies en Management. Kröger, T. (2001) Comparative research on social care. The state of the art. Brussel: Europese Commissie. Kroon, K. (2008) ‘Het schoolvoorbeeld uit Enschede. Gemeentelijk Zorgloket bedient zorgvragers op maat, Zorgvisie, 38(7), p. 30-32. Krouwel, A., W. Kox & M. Pol (2009) Almere. Onderzoek opkomstbevordering. Eindrapport. Amsterdam: Gemeente Almere. Kruiter, A. (2010) Mild depotisme. Democratie en verzorgingsstaat door de ogen van Alexis de Tocqueville. Amsterdam: Van Gennip. Kuperus, K., E. Aarts, N. Besseling, Y. Estourgie, P. Kok & R. van der Veen (2008) Eindrapportage Wmo pilots. Leren, uitdragen en delen over maatschappelijke ondersteuning; de resultaten van 26 Wmo ontwikkelpilots. Amstelveen: Deloitte. Kuypers, P. & J. van der Lans (1994) Naar een modern paternalisme. Over de noodzaak van sociaal beleid. Amsterdam: De Balie. Kwekkeboom, M. & M. Jager-Vreugdenhil (2009) De praktijk van de WMO. Onderzoeksresultaten lectoraten social work. Amsterdam: SWP Uitgeverij. Kwekkeboom, M., T. Roes & V. Veldheer (2002) De werkelijkheid van de Welzijnswet. Verkenning van de werking van de Welzijnswet op lokaal, provinciaal en landelijk niveau. Den Haag: SCP. Lammers, C., T. Mijs & W. van Noort (1997) Organisaties vergelijkenderwijs: ontwikkeling en relevantie van het sociologisch denken over organisaties. Utrecht: Het spectrum. Lange, J. de (2012) ‘De compensatieplicht in de Wet maatschappelijke ondersteuning’, in: G. Vonk & A. Tollaard (red.) Lokale verzorgingsstaat. Nieuwe uitdagingen voor de sociale rechtsstaat (p. 67-85). Groningen: Universiteit Groningen Vakgroep Bestuursrecht & Bestuurskunde.

Literatuur

|209

Langley, A. (1999) ‘Strategies for Theorizing from Process Data’, The Academy of Management Review, 24(4), p. 691-710. Lans, J. van der (2013) ‘De stad als branieschopper’, De Groene Amsterdammer, 137(13), p. 32-35. Lans, J. van der (2010) Erop af! De nieuwe start van het sociaal werk. Amsterdam: Augustus. Leichsenring, K., J. Billings & H. Nies (2013) Long Term Care in Europe. Improvements in Policy and Practice. Basingstoke: Palgrave Macmillan. Lieberman, R. (2002) ‘Ideas, institutions, and political order: Explaining political change’, American Political Science Review, 96(4), p. 697-712. Lub, V., A. Sprinkhuizen & M. Alblas (2008) De uitvoering van de Wmo in beeld. Trendrapport. Utrecht: Movisie. Mahoney, J. (2001) ‘Review essay: Beyond correlational analysis: recent innovations in theory and method’, Sociological Forum, 16(3), p. 575-593. Mahoney, J. (2000) ‘Path dependence in historical sociology’, Theory and Society, 29(4), p. 507-548. Mahoney, J., & K. Thelen (red.) (2010) Explaining Institutional Change. Ambiguity, Agency and Power. Cambridge: Cambridge University Press. March, J., & J. Olsen (1996) ‘Institutional perspectives on political institutions’, Governance, 9(3), p. 247-264. Mayntz, R. (2004) ‘Mechanisms in the analysis of social macro-phenomena’, Philosophy of the social sciences, 34(2), p. 237-259. Merton, R. (1968) Social Theory and Social Structure. New York: Free Press. Merton, R. (1940) ‘Bureaucratic structure and personality’, Social forces, 18(4), p. 560-568. Metz, J. (2010) ‘Aan participatie geen behoefte. Ervaringen in Dordrecht: professionals verdringen burgers’, Tijdschrift voor Sociale Vraagstukken, 1-2, p. 12-15. Metz, J. (2009) Welzijn in de 21ste eeuw. Van sociale vernieuwing naar welzijn nieuwe stijl. Amsterdam: Swp. Metz, J. (2008) Anatomisch model van de civil society in de Wmo. Dordrecht: OCD. Meyer, J. & B. Rowan (1977) ‘Institutionalized organizations: Formal structure as myth and ceremony’, American journal of sociology, 83(2), p. 340-363. Montfort, M. van, A. Michels & W. van Dooren (2013) ‘Stille ideologie in beleid en bestuur’, Bestuurskunde, 22(2), p. 3-12. Moors, H, B. Rovers & M. Bruinsma (2009) Criminaliteit en veiligheid in Almere, 19842030 – Ontwikkelingen en opgaven. Den Haag: Boom Juridische uitgevers. Moulijn, M. (2003) ‘Decentralisatie: een geluk of een ongeluk? De casus Wet Voorzieningen Gehandicapten beoordeeld op rechtszekerheid en rechtsgelijkheid’, Bestuurskunde, 12(7), p. 286-295.

210 |

Literatuur

Nijhof, W. (2008) Kunst, katoen en kastelen: J.H. van Heek (1873-1957). Amsterdam: Universiteit van Amsterdam (proefschrift). North, D. (1993) ‘Institutions and credible commitment’, Journal of Institutional and Theoretical Economics, 149(1), p. 11-23. Oliver, C. (1991) ‘Strategic responses to institutional processes’, Academy of Management Review, 16(1), p. 145-179. Olshoorn, S. (2006) ‘Wmo: vooral heel veel’, Binnenlands Bestuur, 26(13), p. 31-33. Oltshoorn, S. (2007) ‘Zeeuwse trots’, Binnenlands Bestuur, 27(26), p. 47-51. Oltshoorn, S. (2008) ‘Mooie woorden’, Binnenlands Bestuur, 28(26), p. 37-9. Os, J.M. van (2006) Handreiking Financieel Model. Inventarisatie van financiële gevolgen. van de invoering van de Wmo. Den Haag: Ministerie van VWS/ VNG. Ossewaarde, R. (2007) ‘The New Social Contract and the Struggle for Sovereignty in the Netherlands’, Government and Opposition, 42(4), p. 491-512. Oudenampsen, D. (1999) De patiënt als burger, de burger als patiënt. Burgerschap en kwaliteistbeoordeling in de gezondheidszorg. Utrecht: Verwey-Jonker Instituut. Oudenampsen, D., R. Lammerts, T. Nederland & G. Dogan (2008) Ondersteuning cliënten participatie Wmo. Tussenevaluatie van twee programma’s. Utrecht: VerweyJonker Instituut. Oude Vrielink, M., Klok, P. & S. Denters (2011) Tussenrapportage Evaluatie Wijkcoaches Velve-Lindenhof. Enschede: Universiteit Twente. Peters, G. (2005) Institutional theory in political science. Londen: Continuum. Peters, K. (2006) ‘Impuls voor de lokale democratie? De casus van de WMO’, in: E. Schrijvers, P. Meurs & G. de Vries (red.) Leren van de praktijk. Gebruik van lokale kennis en ervaring voor beleid. Amsterdam: Amsterdam University Press. Pettigrew, A. (1997) ‘What is a processual analysis?’, Scandinavian Journal of Management, 13(4), p. 337-348. Pfau-Effinger, B. (2005) ‘Welfare State policies and the development of care arrangements’, European Societies, 7(2), p. 321-347. Pfau-Effinger, B., M. Eichler & R. Och (2009) ‘The role of local welfare cultures and local governance-structures for explaining differences in local social policies’, paper voor de ‘International Conference Local Social Policy – Concepts, Types and Governance’, 24 en 25 april 2009, Universiteit van Hamburg. Pierson, P. (2000a) ‘Increasing returns, path dependence, and the study of politics’, American Political Science Review, 94(2), p. 251-267. Pierson, P. (2004) Politics in Time: History, Institutions, and Social Analysis. Princeton: Princeton University Press. Pierson, P. (200a) ‘Increasing returns, path dependence, and the study of politics’, American political science review, 94(2), p. 251-267.

Literatuur

|211

Pierson, P. (2000b) ‘The limits of design: Explaining institutional origins and change’, Governance, 13(4), p. 475-499. Pierson, P. (1994) Dismantling the welfare state. Reagan, Thatcher, and the politics of retrenchment. Cambridge: Cambridge University Press. Plas, L., B. Noordhuizen & F. van Vree (2008) Wet maatschappelijke ondersteuning. Het aflopen van het overgangsrecht: effecten voor cliënten, gemeenten en thuiszorgorganisaties. Eindrapport. Zoetermeer: Research voor Beleid. Pommer, E. & A. van der Torre (2008) Advies over het macrobudget huishoudelijke WMO-hulp voor 2009. Den Haag: SCP (advies uitgebracht aan het Bestuurlijk overleg financiële verhoudingen). Pröpper, I., B. Litjens & E. Weststeijn (2006) Wanneer werkt participatie, Een ontwikkelingsmodel voor inspraak en interactie. Den Haag: NCIS. Publicarea (2008) (digitale) dienstverlening wonen, welzijn en zorg. Eindrapport. Amsterdam: Publicarea (in opdracht van de gemeente Almere). Putnam, R. (1995) ‘Bowling Alone: America’s Declining Social Capital’, Journal of Democracy, 6(1), p. 65-78. Putters, K., K. Grit, M. Janssen, D. Schmidt & P. Meurs (2010) Governance of local care & social service. An evaluation of the implementation of the Wmo in the Netherlands. Rotterdam: Institute of Health Policy & Management. Putters, K., E. van Hout & T. Cardoso Ribeiro (2007) De zorg van het lokaal bestuur. Consequenties van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning. Assen: Van Gorcum. Quist, H. & R. de la Brethonière (2005) Implementatie Wmo; Algemene Handreiking (versie 3). Den Haag: SGBO, in opdracht van het Ministerie van VWS en de VNG. Raad van State (2006) Spelregels voor interbestuurlijke verhoudingen: eerste periodieke beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen. Den Haag: Raad van State (nr. W04.05.0207/I). Rijnkels, H. & S. de Man (2010) Kantelen in de Wmo. Handreiking voor visieontwikkeling en organisatieverandering. Den Haag: VNG. Rittel, H. & M. Webber (1973) ‘Dilemmas in a general theory of planning’, Policy Sciences, 4(2), p. 155-169. Roit, B. da (2012) ‘The Netherlands: the struggle between universalism and cost containment’, Health & Social Care in the Community, 20(3), p. 228-237. RMO (2006) Inhoud stuurt de beweging. Drie scenario’s voor het lokale debat over de WMO. Den Haag: RMO. RMO (2003) De handicap van de samenleving, over mogelijkheden en beperkingen van community care, Den Haag: RMO. Robbe, T. (2013) ‘Decentralisaties invoeren zonder plan en zonder samenwerking, in: Sociaal Bestek, 75(2), p. 27-30.

212 |

Literatuur

ROB/RFV (2000) De kunst van het overlaten. Maatwerk in decentralisatie. Den Haag: Raad voor het Openbaar bestuur en Raad voor de Financiële Verhoudingen. Rood, E. & H. Rijnkels (2007) ‘Zorg ontmoet welzijn’, Zorgvisie Magazine, 37(9), p. 15-18. Rosenthal, U., J. Mans, A. van Gils & E. Muller (2004) De vuurwerkramp van Enschede: bestuurlijke vertellingen. Amsterdam: Bert Bakker. Rubin, H. & I. Rubin (2005) Qualitative interviewing: The art of hearing data. Thousand Oaks, California: Sage Publications. RVZ (2001) Care en cure. Zoetermeer: RVZ. RVZ (2002) Samenleven in de samenleving: community care en community living. Zoetermeer: RVZ. Sabatier, P. & H. Jenkins-Smith (1999) ‘The advocacy coalition framework: An assessment’, in: P. Sabatier, Theories of the policy process (p. 117-166). Colorado: WestView Press. Salomé, L. e.a. (2011) Wmo-voorzieningen in beeld. Resultaten tevredenheidsonderzoek en benchmark Wmo 2011. Den Haag: SGBO/BMC onderzoek. Sandel, M. (1982) Liberalism and the limits of justice. Cambridge: Cambridge University Press. Scholtes, H., R. Bremekamp, M. Hooftman & H. Post (2009) Aanbesteden Huishoudelijke hulp onder de Wmo: botsende logica’s. Amersfoort: Twynstra Gudde (in opdracht van de gemeenteraad van Enschede). Scharpf, F. (1997) Games real actors play: Actor-centered institutionalism in policy research. Boulder, CO: Westview Press. Schridde, H. (2002) ‘Local Welfare Regimes and the Restructuring of the Welfare State-An Anglo-German Comparison’, German Policy Studies/Politikfeldanalyse, 2(1), p. 105-142. Schickler, E. (2001) Disjointed Pluralism: Institutional Innovation and the Development of the U.S. Congress. Princeton, NJ: Princeton University Press. Schmidt, V. (2010) ‘Taking ideas and discourse seriously: explaining change through discursive institutionalism as the fourth ‘new institutionalism’’, European political science review, 2(1), p. 1-25. Schmidt, V. (2008) ‘Discursive institutionalism: the explanatory power of ideas and discourse’, Political Science, 11, p. 303-326. Schmidt, V. (2002) ‘Does discourse matter in the politics of welfare state adjustment?’ Comparative Political Studies, 35(2), p. 168-193. Schnabel, P. (2001) Bedreven en gedreven. Een heroriëntatie op de rol van de Rijksoverheid in de samenleving. Den Haag: SCP. Scholten, C. & E. Noordhuizen (2007) Aanbesteding hulp bij het huishouden. Eindrapport. Zoetermeer: Research voor Beleid.

Literatuur

|213

Schotel, P. (1998) ‘Strijd om de macht’, in: W. Frijhoff, H. Nusteling & M. Spies (red.) Geschiedenis van Dordrecht van 1572 tot 1813 (p. 15-37). Hilversum: Uitgeverij Verloren. Schön, D. (1983) The reflective practitioner. How professionals think in action. New York; Basic Books. Schuyt, C. (1995) Tegendraadse werkingen. Sociologische opstellen over de onvoorziene gevolgen van verzorging en verzekering. Amsterdam: Amsterdam University Press. Schuyt, C. (1986) Filosofie van de sociale wetenschappen. Leiden: Martinus Nijhoff. Scott, W. (2008) Institutions and organizations: Ideas and interests. Thousand Oaks, California: Sage Publications. Scott, W. & G. Davis (2007) Organizations and Organizing: Rational, Natural and Open System perspectives. Uppers Saddle River, NJ: Pierson Prentice Hall. Sellers, J., & A. Lidström (2007) ‘Decentralization, local government, and the welfare state’, Governance, 20(4), p. 609-632. Selznick, P. (1996) ‘Institutionalism "old" and "new"’, Administrative Science Quarterly, 41(2), p. 270-277. Selznick, P. (1957) Leadership in administration: A sociological interpretation. Berkeley/ Los Angeles: University of California Press. Seo, M. & W. Creed (2002) ‘Institutional contradictions, praxis, and institutional change: A dialectical perspective’, Academy of Management Review, 27(2), p. 222-247. SER (2008) Langdurige zorg verzekerd:Over de toekomst van de AWBZ. Den Haag: SER. SGBO Benchmarking (2011) Benchmark Wmo 2011 Enschede. Rapport Aantallen en uitgaven Wmo voorzieningen over 2010. Den Haag: BMC (SGBO). Sixma, H. (1997) New land, new town, new health care system: Primary care based health care plan in a new modern, industrialised society. A case study evaluating the health care demonstration project in the new Dutch town of Almere. Maastricht: Universiteit van Maastricht (proefschrift). Skocpol, T. (1992) Protecting soldiers and mothers. Cambridge: Cambridge University Press. Sleebe, V. (2000) ‘Werken in Dordt’, in: P. Kooij & V. Sleebe (red.) Geschiedenis van Dordrecht van 1813 tot 2000 (p. 149-168). Hilversum: Uitgeverij Verloren. Snoek, A., D. van der Poel, D. van de Mheen, H. Boutellier, M. Davelaar, M. van der Klein & R. Rijkschroeff (2008) State-of-the-art-onderzoek prestatievelden 7-9 van de Wmo (‘kwetsbare burgers’). Rapportage 1: hoofdlijnen. Utrecht/Rotterdam: IVO/ Verwey-Jonker Instituut. Span, K., K. Luijkx, J. Schols & R. Schalk (2009) ‘De regierol van gemeenten nader bekeken. Een theoretisch empirische analyse van de literatuur’, Bestuurskunde, 18(1), p. 92-100.

214 |

Literatuur

Staatsblad (2006) ‘WET van 29 juni 2006, nr. 351, houdende nieuwe regels betreffende maatschappelijke ondersteuning (Wet maatschappelijke ondersteuning)’, 1 augustus 2006. Staatscourant (2005) ‘Gemeenten in de rij voor pilots WMO’, 16 februari 2005, p. 5. Steketee, K. & M. Verschelling-Hartog (2010) Inventarisatie vraagverheldering in de Wmo. Leiderdorp; Movisie/ Stichting Vraagwijzer Nederland. Stiller, S. (2010) Ideational leadership in German welfare state reform: how politicians and policy ideas transform resilient institutions. Amsterdam: Amsterdam University Press. Stinchcombe, A. (1991) ‘The conditions of fruitfulness of theorizing about mechanisms in social science’, Philosophy of the social sciences, 21(3), p. 367-388. Srivastava, M. (2005) ‘Crafting democracy and good governance in local arenas: theory, dilemmas, and their resolution through the experiments in Madhya Pradesh, India?’, in: Crisis States Research Centre working papers serie 1, nr. 60. Londen: Crisis States Research Centre, London School of Economics and Political Science. Streeck, W. & K. Thelen (2005) Beyond continuity: institutional change in advanced political economies. Oxford: Oxford University Press. Surel, Y. (2000) ‘The role of cognitive and normative frames in policy-making’, Journal of European Public Policy, 7(4), p. 495-512. Swaan, A. de (1988) Zorg en de staat. Welzijn, onderwijs en gezondheidszorg in Europa en de Verenigde Staten in de nieuwe tijd. Amsterdam: Uitgeverij Bert Bakker (Nederlandse vertaling van ‘In Care of the State’ 1988). Tang, S. (2011) A general theory of institutional change. New York: Routledge. Thelen, K. (1999) ‘Historical institutionalism in comparative politics’, Annual Review of Political Science, 2(1), p. 369-404. Tilburg, L. van (2006) ‘Te weinig mensen, te veel werk’, Binnenlands Bestuur, 31 maart 2006, nr. 48, p. 26-29; Timmermans, A. (1999) ‘Institutioneel ontwerpen als empirisch en normatief project’, in: O. van Heffen, P. Maassen & A. Rip (red.) Sociale wetenschappen van ontwerppraktijk naar ontwerpmethodologie. Bouwstenen voor het ontwerpen in de communicatiewetenschap, de bedrijfskunde, de bestuurskunde en de onderwijskunde. (p. 43-58). Enschede: Twente University Press. Timmermans, J. & M. Kwekkeboom (2012) Verwachtingen over de wet maatschappelijke ondersteuning (anno 2008). Amsterdam: Sorbus (digitale uitgave, URL: sorbusoa.nl)

Literatuur

|215

Timmermans, J., R. Gilsing & M. de Klerk (2010) ‘Het evaluatieonderzoek naar de Wet maatschappelijke ondersteuning’. in M. de Klerk, R. Gilsing & J. Timmermans (red.) Op weg met de Wmo. Evaluatie van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2007-2009 (p. 23-44). Den Haag: SCP. Tolbert, P. & L. Zucker (1983) Institutional Sources of Change in the Formal Structure of Organizations: The Diffusion of Civil Service Reform, 1880-1935’, Administrative Science Quarterly, 28(1), p. 22-39. Tonkens, E. (2003) Mondige burgers, getemde professionals. Marktwerking, vraagsturing en professionaliteit in de publieke sector. Utrecht: NIZW. Tonkens, E. (2011) The embrace of responsibility. Citizenship and governance of social care in the Netherlands, in: J. Newman & E. Tonkens (red.) Participation, Responsibility and Choice. Summoning the Active Citizen in Western European Welfare States (p. 45-65). Amsterdam: Amsterdam University Press. Tonkens, E. (2008) De bal bij de burger. Amsterdam: UvA Vossiuspers. Trappenburg, M. (2009) Actieve Solidariteit. Amsterdam: Vossius Pers. Trommel, W. (2013a) ‘A study into welfare localization’, in: D. Bannink, J.H. Bosselaar & W.A. Trommel (red.) Crafting Local Welfare Landscapes. The Dutch Experience (p. 9-24). Den Haag: Eleven International Publishing. Trommel, W. (2013b) ‘In de verte gloort het lokale (en transnationale)’, Beleid en Maatschappij, 40(2), p. 221-226. Trommel, W. (2012) ‘Local Welfare and the Rise of the Crafting Community’, in: H. Kunneman (red.) Good Work, the Ethics of Craftmanship (p. 77-92). Amsterdam: SWP Publishers. Trommel, W. (2009) Gulzig Bestuur. Den Haag: Lemma. Trommel, W. & R. van der Veen (1999) (red.) De herverdeelde samenleving: de ontwikkeling en herziening van de Nederlandse verzorgingsstaat. Amsterdam: Amsterdam Univeristy Press. Tuynman, M. & A. Marangos (2010) ‘Gemeentelijk Wmo-beleid op de negen prestatievelden’, in: M. de Klerk, R. Gilsing & J. Timmermans (red.) Op weg met de Wmo. Evaluatie van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2007-2009 (p. 69-96). Den Haag: SCP. Tweede Kamer (1980/1981) Decentralisatie van rijkstaken, 16 492, nrs. 1-2 (Decentralisatienota). Tweede Kamer (1992/1993) Bijzondere commissie vraagpunten decentralisatie. Over decentralisatieis nog nooit een vers geschreven, 21 427, nrs. 42-43. Tweede Kamer (1999/2000) Zorg Lokaal. Van de WVG naar een dienstverleningsstelsel, advies IBO-WVG, 27 550, nr. 1. Tweede Kamer (2001/2002) Bouwstenennotitie Wvg….en nu verder, brief van de minister van Sociale zaken en werkgelegenheid, niet-dossierstuk, documentnummer SZW0200540.

216 |

Literatuur

Tweede Kamer (2003/2004) Zorg en maatschappelijke ondersteuning, Brief van de minister en de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Tweede Kamer, 29 538, nr. 1 (Contourennota). Tweede Kamer (2004/2005a) Nieuwe regels betreffende maatschappelijke ondersteuning (Wet maatschappelijke ondersteuning); voorstel van Wet en Memorie van Toelichting, 30 131, nrs. 2-3. Tweede Kamer (2004/2005b) Nieuwe regels betreffende maatschappelijke ondersteuning (Wet maatschappelijke ondersteuning). Brief van de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, 30 131, nr. 33. Tweede Kamer (2005/2006) Eindstemming over het wetsvoorstel Nieuwe regels betreffende maatschappelijke ondersteuning, handeling 3243, vergadernummer 49. Tweede Kamer (2007/2008) Zorg en maatschappelijke ondersteuning. Brief van de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Tweede voortgangsrapportage. 29 538, nr. 58. Tweede Kamer (2008/2009a) Wijziging van de Wet maatschappelijke ondersteuning wat betreft de wijze waarop een aanspraak bestaat op een individuele voorziening en enige andere wijzigingen, 31 795. Tweede Kamer (2008/2009b) Toekomst AWBZ. Brief van de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Rapportage AWBZ-pakketmaatregel, 30 597, nr. 79. Tweede Kamer (2010/2011) Aanbieding Bestuursakkoord 2011-2015 tussen Rijksoverheid, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, het Interprovinciaal Overleg en de Unie van Waterschappen (zoals op 21 april 2011 ondertekend). Tweede Kamer (2012/2013) Hervorming langdurige zorg: naar een waardevolle toekomst. Brief van de minister van VWS, 25 april 2013. Veen, R. van der (2011) De toekomst van de langdurige zorg. Achtergrondstudie ten behoeve van het College voor zorgverzekeringen. Diemen: CVZ. Veen, R. van der & W. Trommel (1999) ‘Managed Liberalization of the Dutch Welfare State: A Review and Analysis of the Reform of the Dutch Social Security System, 1985-1998’, Governance, 12(3), p. 289-310. Veer, J. van der (2013) ‘Spelenderwijs ‘ontschotten’. Het experiment als basis voor integraal beleid’, in: H. Bosselaar & G. Vonk (red.) Bouwplaats lokale verzorgingsstaat, (p. 33-46), Den Haag: Boom Juridische uitgevers. Veer, J. van der, J. Schalk & R. Gilsing (2011) Decentralisatie: maatwerk of uniformiteit? Het Wmo-beleid van Nederlandse gemeenten, Beleid en Maatschappij, 38(3), p. 265-282. Veer, J. van der (2010a) Aan de slag met de Wmo in de gemeente Helden. Een schets ten behoeve van de landelijke evaluatie van de Wmo 2007-2009. Den Haag: SCP.

Literatuur

|217

Veer, J. van der (2010b) Aan de slag met de Wmo in de gemeente Tilburg. Een schets ten behoeve van de landelijke evaluatie van de Wmo 2007-2009. Den Haag: SCP. Veer, J., van der & G. van Houten (2010a) Aan de slag met de Wmo in de gemeente Dordrecht. Een schets ten behoeve van de landelijke evaluatie van de Wmo 2007-2009. Den Haag: SCP. Veer, J., van der & G. van Houten (2010b) Aan de slag met de Wmo in de gemeente Haaren. Een schets ten behoeve van de landelijke evaluatie van de Wmo 2007-2009. Den Haag: SCP. Veer, J., van der & G. van Houten (2010c) Aan de slag met de Wmo in de gemeente Hengelo. Een schets ten behoeve van de landelijke evaluatie van de Wmo 2007-2009. Den Haag: SCP. Veer, J., van der & G. van Houten (2010d) Aan de slag met de Wmo in de gemeente Rotterdam. Een schets ten behoeve van de landelijke evaluatie van de Wmo 2007-2009. Den Haag: SCP. Veer, J. van der & M. Tuynman (2010a) Aan de slag met de Wmo in de gemeente Almere: Een schets ten behoeve van de landelijke evaluatie van de Wmo 2007-2009. Den Haag: SCP. Veer, J. van der & M. Tuynman (2010b) Aan de slag met de Wmo in de gemeente Hilversum: Een schets ten behoeve van de landelijke evaluatie van de Wmo 2007-2009. Den Haag: SCP. Veer, J. van der & M. Tuynman (2010c) Aan de slag met de Wmo in de gemeente Steenwijkerland: Een schets ten behoeve van de landelijke evaluatie van de Wmo 20072009. Den Haag: SCP. Veldheer, V. (1994) Kantelend bestuur; Onderzoek naar de ontwikkeling van taken van het lokale bestuur in de periode 1851-1985. Rijswijk: SCP. Veldheer, V. & R. Gilsing (2008) ‘Bestuurlijke drukte rond dertig jaar welzijnsbeleid: de kunst van het overlaten’, in: P. Schnabel (red.) Vroeger was alles beter. Nieuwjaarsuitgave SCP (p. 10-14). Den Haag: SCP. Ven, A. van de (2007) Engaged scholarship: a guide for organizational and social research. Oxford: Oxford University Press. Ven, A. van de & M. Poole (1995) ‘Explaining development and change in organizations’, Academy of Management Review, 20(3), p. 510-540. Vermaat, M. (2006) ‘Wet maatschappelijke ondersteuning: alles mag, niets hoeft?’ Tijdschrift voor gezondheidsrecht, 30(1), p. 12-20. Verschelling, M. & A. Lucassen (2011) Persoonsgerichte vraagverheldering in de Wmo. Utrecht: Movisie. Verschuere, B. & D. Vancoppenolle (2010) ‘Welfare services in Flemish municipalities: measuring and explaining governance regimes’, Journal of Social Research & Policy, 1(1), p. 153-166. Verwey-Jonker Instituut (1996) Vraagsturing in de welzijnssector. Landelijk inventarisatie-onderzoek. Utrecht: Verwey-Jonker Instituut.

218 |

Literatuur

De Volkskrant (1998) ‘WAO van crisis naar crisis’, p. 7, 23 december 1998. Vollering, D., & J. den Heeten (1996) ‘Beoordeling van een decentralisatie-operatie: de Wet voorzieningen gehandicapten’, Bestuurswetenschappen, 50(3), p. 195-218. Vonk, F., M. Kromhout, P. Feijten & A. Marangos (2013) Gemeentelijk Wmo-beleid 2010. Een beschrijving vanuit het perspectief van gemeenten. Den Haag: SCP. Vos, F. & F. Bremmer (2008) Eindevaluatie ontwikkelpilot Wmo Almere januari 2006/ augustus 2008. Het verbinden van de vraag naar ondersteuning aan vormen van maatschappelijke participatie. Amersfoort: BMC, in opdracht van de gemeente Almere. VNG (2012) De Kanteling in…gesprekken tussen wethouders en belangenorganisaties. Den Haag: VNG. Vries, M. de (2000) ‘The rise and fall of decentralization: A comparative analysis of arguments and practices in European countries’, Journal European Journal of Political Research, 38(2), p. 193-224. Vuijsje, H. (1977) Nieuwe vrijgestelden. De opkomst van het spijkerpakkenproletariaat. Baarn: Athos. Walzer, M. (1984) ‘Liberalism and the Art of Separation’, Political Theory, 12, p. 315330. Wiegman, T. (1989) Kleine historie van Enschede. Hengelo: Broekhuis. Weber, K. (2006) ‘From Nuts and Bolts to Toolkits: Theorizing With Mechanisms’, Journal of Management Inquiry, 15(2), p. 119-123. Weggemans, H. & L. Meiberg (2009) ‘Dwingen(d) achter de voordeur. Het Enschedese model van wijkcoaches met mandaad’, Sociaal Bestek, 3, p. 3-6. Weiss, R. (1995) Learning from strangers: The art and method of qualitative interview studies. New York: Free Press. WRR (2006) De verzorgingsstaat heroverwogen. Over verzorgen, verzekeren, verheffen en verbinden. Amsterdam: Amsterdam University Press. WRR (2004) Bewijzen van goede dienstverlening. Amsterdam: Amsterdam University Press. Yin, R. (2003) Case study research: Design and methods. Thousand Oaks, California: Sage Publications. Zijderveld, A., H. van der Braak & A. Bevers (2002) De waarde van instituties: essays voor Anton Zijderveld. Amsterdam: Amsterdam University Press.

Dank

Naar het schrijven van het dankwoord heb ik lang uitgekeken. Genoegen geeft dit schrijven niet alleen omdat de ‘finish’ van het promotieproject is bereikt, ik voel ook grote blijdschap en dankbaarheid als ik denk aan de mensen die mij tijdens de rit hebben geholpen. Allereerst bedank ik alle respondenten en in het bijzonder mijn contactpersonen uit de gemeente Almere, Dordrecht en Enschede. Jullie hebben op een open en ruimhartige wijze medewerking verleend aan het onderzoek, door tijd vrij te maken voor interviews en het beschikbaar stellen van documenten. Willem Trommel is als promotor nauw betrokken geweest bij alle stappen in dit project. Hij heeft me ondersteund met constructief en inspirerend commentaar en tevens aangemoedigd, door steeds weer het vertrouwen uit te spreken dat ik met iets moois bezig was. Ook heb ik van hem geleerd om de veronderstellingen uit hervormingsvoorstellen nader onder de loep te nemen. Dat leidde tot boeiende gesprekken over de vraag: hoe werkt verandering nu echt? Mijn tweede promotor, Leo Huberts, liet me als student-assistent kennismaken met onze afdeling en alles wat daar gebeurt als docenten niet bezig zijn met lesgeven. Die kennismaking smaakte naar meer en hij gaf me de kans om een promotieproject te starten. Ik bedank ook hem voor zijn betrokkenheid. De zes leden van de leescommissie bedank ik voor hun bereidheid en tijd om zich in dit proefschrift te verdiepen en erop te reflecteren. Met hun waardevolle commentaar heb ik de laatste hand gelegd aan de inhoud van het manuscript. Voor de metamorfose naar een mooi boek ben ik dank verschuldigd aan AnneMarie Krens, die met oog voor detail alle hoofdstukken is nagelopen en de vormgeving heeft verzorgd. Daarnaast heeft mijn schoonvader Rien geholpen om de verschrijvingen te repareren die in de teksten waren geslopen. Rob Gilsing bedank ik zowel voor het becommentariëren van enkele concepthoofdstukken als voor de mogelijkheid om een deel van mijn project uit te voeren bij het Sociaal en Cultureel Planbureau. Daardoor zijn de papieren (wet)teksten voor mij gaan leven. Ik kijk terug op een leerzame en leuke tijd met hem en de andere onderzoekers van het eerste Wmo-evaluatieonderzoek.

220 |

Dank

Ook Hans Bosselaar heeft een aantal concepthoofdstukken gelezen. Daarnaast heeft hij mij en het proefschrift een plek gegeven in het onderzoeksprogramma ‘Governance of Activation’ van het Instituut Gak. Dat gaf me de gelegenheid om er een mooie afronding aan te geven. Ook de overige (oud-)collega’s van het onderzoeksprogramma bedank ik voor de plezierig samenwerking. In het bijzonder noem ik daarnaast Anne-Marie, Debbie, Leonie, Nana en Maya, zij waren tijdens het proefschrifttraject lot- en bondgenoten. De afdeling Bestuurswetenschap en Politicologie en de Faculteit der Sociale Wetenschappen bedank ik voor de prettige werkomgeving. Met financiële steun van de faculteit en het Netherlands Institute of Government heb ik ook verschillende cursussen ‘buiten de deur’ kunnen volgen, congressen bijgewoond en literatuur aangeschaft. Ik hoop dat dergelijke regelingen voor toekomstige promovendi in tact blijven, want ze maken het promotietraject rijker, gemakkelijker en plezieriger. Mijn broer Bart van der Veer en oom Nico Komen staan mij tijdens de openbare verdediging van het proefschrift bij als paranimf. Bart is en blijft van ons twee de echte wetenschapper. Ik ben trots op hem en waardeer zijn heerlijke kalmte en nuchterheid. Nico, ik denk dat hij net zoveel plezier in studeren zou hebben gehad als ik en daarom ben ik blij dat ook hij me vergezelt tijdens de ultieme wetenschappelijke proeve. Samen met Trudie bood hij me ook een aantal keren een ideaal ‘schrijfhuis’: tijdens hun vakantie paste ik op de katten en genoot ik van de rust in Warmenhuizen. Hetzelfde concept is succesvol toegepast in Arnhem, met dank aan Ben, Kika, Kobus en Pieternel en hun baasjes. Waar ik ook aan het schrijven was, mijn lieve vriendinnen wisten me te vinden. Het feit dat mijn werk voor hen vaak een beetje een mysterie was, heeft me helpen relativeren; de kopjes thee, bel- en Skype-sessies zorgden voor de nodige afleiding. Ik noem in het bijzonder Dominique, Marije, Patricia en Tjitske: vriendinnen van het eerste uur op de universiteit. Mijn ouders, zij hebben mij de mogelijkheid gegeven om te studeren en van het begin tot het einde van het promotieproject heb ik op hun onvoorwaardelijke steun en vertrouwen kunnen rekenen. Steun vond ik beslist ook bij mijn lieve schoonfamilie. Het heeft me veel energie gegeven. Erik, de laatste regels van dit langverwachte boek zijn voor hem. Hij zorgde ervoor dat ik de balans tussen proefschrift en de ‘wereld daarbuiten’ steeds weer terugvond. Ondanks dat hij wel eens grappend over ‘het oneindige schrift’ sprak, voelde ik me voortdurend door hem gesteund. Dank je wel voor al de liefde en geduld.

Haarlem, oktober 2013

Weg uit het verleden

Recommend Documents