Waardering voor Water januari 2004 Auteurs ir. P. Lems, dr. ir. G.D. Geldof Tauw B.V

Waardering voor Water januari 2004 Auteurs ir. P. Lems, dr. ir. G.D. Geldof Tauw B.V.

Een onderzoek in opdracht van NIDO

1

Titel

Waardering voor Water

Auteurs

ir. P. Lems, dr.ir. G.D. Geldof

Projectleider

dr. ir. G.D. Geldof

Adres

NIDO Ruiterskwartier 121a 8911 BS Leeuwarden Postbus 178 8900 AD Leeuwarden tel. +31 (0)58 295 45 45 fax: +31 (0)58 295 45 55

E-mail

[email protected]

Internet

www.nido.nu

Datum

januari 2004

Paper

Bio Top 3

Deze rapportage is het resultaat van een onderzoek dat in opdracht van NIDO is uitgevoerd door Tauw b.v. afdeling Water & Ruimtelijke Ordening. Vermenigvuldiging en/of openbaarmaking van het rapport of delen daarvan is toegestaan, onder voorwaarde dat daarbij de auteur en NIDO worden vermeld.

2

Voorwoord Voor u ligt het onderzoeksrapport naar de waardering voor water in de waterketen, in bestaande stedelijke gebieden. Het blijkt dat veel projecten –zoals rond stedelijke vernieuwing– niet verder komen dan goede ideeën. Vaak stranden ze op de financiering. Dit rapport reikt bouwstenen aan voor het inrichten van een proces waarbij maatregelen ter verduurzaming worden bedacht én uitgevoerd. Echter, wie de verwachting heeft dat na het lezen van dit rapport financiering ‘geen probleem meer is’, zal na het lezen ervan teleurgesteld zijn. Er staan geen toverformules in waarmee de financieringsproblemen verdwijnen als sneeuw voor de zon. Het niet duurzaam zijn van de waterketen zal als maatschappelijk probleem blijven concurreren met andere maatschappelijke problemen als verkeersoverlast, stank, sociale segregatie en veiligheid. Het is niet onlogisch dat politici en bestuurders andere prioriteiten stellen dan de actoren die betrokken zijn bij projecten rond de waterketen. In dit rapport zijn handreikingen ontwikkeld, die waterbeheerders helpen aan te sluiten bij stedelijke vernieuwingsprocessen waar maatschappelijke problemen in samenhang aangepakt worden. Via deze weg is financiering te vinden voor duurzame maatregelen in de waterketen. Als auteurs van dit rapport willen we de begeleidingsgroep, bestaande uit Douwe Jan Joustra van NIDO, Maria Santman en Hans Grotenbreg van de Gemeente Zaanstad, Han de Bruin van NV PWN Waterleidingbedrijf Noord-Holland, Sybrand Landman van VROM - Directoraat Milieu – Bodem, Water en Landelijk Gebied, Bob Duivenbooden van Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier en Co Hopman van de Provincie Noord-Holland (agendalid), hartelijk danken voor hun positief kritische inbreng. Voor de totstandkoming van dit rapport zijn interviews afgenomen met projectleiders binnen Tauw die betrokken zijn bij diverse waterketenprojecten binnen bestaand stedelijk gebied. De volgende personen zijn geïnterviewd: André Oldenkamp, Jeroen Kluck, Esther van Beurden, Rob de Graaf en Ronald Wentink. Daarnaast is er contact geweest met enige personen die in het buitenland actief zijn op het gebied van duurzaam stedelijk waterbeheer, zoals Peter Stahre uit Malmö (Zweden) en Andy Karvoonen uit Texas (USA).

3

Inhoudsopgave 1 Inleiding .................................................................................................................................... 7 1.1

Een duurzame waterketen?! ......................................................................................... 7

1.2

Koppelen van potjes ...................................................................................................... 8

1.3

Geen garanties, wel kansen.......................................................................................... 8

1.4

Inhoud rapport ............................................................................................................... 8

2 Probleemanalyse...................................................................................................................... 9 2.1

Verduurzaming waterketen als transitie ........................................................................ 9

2.2

Een gedeelde perceptie van het probleem? ............................................................... 10 2.2.1

Wat is een duurzame waterketen? ............................................................. 10

2.2.2

Zelfreferentialiteit......................................................................................... 12

2.3

Draagvlak voor oplossingen? ...................................................................................... 12

2.4

Rechtvaardige verdeling van kosten en baten? .......................................................... 14 2.4.1

Stap 1 – In beeld brengen van de kosten ................................................... 14

2.4.2

Stap 2 – In beeld brengen van de baten..................................................... 15

2.4.3

Stap 3 – Bij elkaar brengen kosten en baten.............................................. 15

3 Theoretisch Kader .................................................................................................................. 17 3.1

Inleiding ....................................................................................................................... 17

3.2

Partnerschap ............................................................................................................... 17

3.3

3.4

3.2.1

Hiërarchie, netwerk en markt ...................................................................... 17

3.2.2

Concept, Contact, Contract en Continuïteit ................................................ 19

3.2.3

Adaptief ....................................................................................................... 20

Waardering .................................................................................................................. 20 3.3.1

Aspectenleer ............................................................................................... 20

3.3.2

Waardering en de waterketen..................................................................... 22

3.3.3

Mechanismen.............................................................................................. 23

3.3.4

Waardering in beeld .................................................................................... 24

Waardering en samenwerking..................................................................................... 25

4 Metaprincipes financiering en mechanismen......................................................................... 26

4

4.1

Inleiding ....................................................................................................................... 26

4.2

Metaprincipes .............................................................................................................. 26

4.3

Mechanismen .............................................................................................................. 27 4.3.1

Algemeen .................................................................................................... 27

4.3.2

Multifunctionaliteit........................................................................................ 27

4.3.3

Subsidiering en gebruik maken van subsidies............................................ 27

4.3.4

Participatie .................................................................................................. 28

4.3.5

Belasting ..................................................................................................... 29

4.3.6

Meeliften (de Blauwe Transformatie) .......................................................... 29

4.4

4.3.7

Educatie ...................................................................................................... 30

4.3.8

Intentieverklaringen en samenwerkingscontracten..................................... 30

4.3.9

Verbinden kosten aanleg met kosten onderhoud en beheer...................... 30

4.3.10

Het maken van planbegrotingen (KODUP)................................................. 31

Mind map..................................................................................................................... 31

5 Transitie en interactieve uitvoering ........................................................................................ 32 5.1

Transitie....................................................................................................................... 32

5.2

Interactieve Uitvoering................................................................................................. 33

6 Scripts Zaandam-Oost ........................................................................................................... 36 6.1

Situatieschets .............................................................................................................. 36

6.2

Script 1: Hoe kom ik aan tafel? ................................................................................... 37

6.3

Script 2: Gescheiden sanitatie..................................................................................... 39

6.4

Script 3: Afkoppelen .................................................................................................... 40

7 Literatuurlijst ........................................................................................................................... 42

Bijlagen 1. Mind Map

5

6

1. Inleiding 1.1

Een duurzame waterketen?!

Het maken van plannen voor duurzame waterketens en watersystemen is één, maar het daadwerkelijk uitgevoerd krijgen hiervan is iets heel anders. Een van de hobbels is de financiering van de plannen. Vaak lukt financiering nog als een idee echt innovatief is –innovatie laat zich subsidiëren– maar als daadwerkelijk volume gemaakt moet worden, blijkt het erg moeilijk te zijn de financiering van maatregelen rond te krijgen. Het is te kort door de bocht om te stellen dat er geen geld is voor de verduurzaming van watersystemen en –ketens. Wel kan worden gesteld dat het niet vanzelfsprekend is dat hier ‘automatisch’ geld voor wordt vrijgemaakt. In gemeenten is sprake van een achterstand in beheer en onderhoud en spelen zich vraagstukken af rond zwerfvuil, verkeersoverlast, sociale segregatie en veiligheid. Tegen die achtergrond lijkt het verbeteren van watersystemen en waterketens een luxe vraagstuk. Het krijgt veelal geen prioriteit en daarom ook geen ruim budget. Tevens geldt dat het nieuwe waterbeheer meer diffuus is en vraagt om een grote hoeveelheid maatregelen nabij de bron. Hierbij is het noodzakelijk nauw samen te werken met een omvangrijke groep van actoren. Het blijkt dat het voor veel waterpartners1 moeilijk is de weg te vinden in deze maatschappelijke arena. Zelfs als de financiering van projecten grotendeels rond is, worden veel maatregelen niet uitgevoerd. Vooral de verbinding van techniek en maatschappij levert voor aan aantal waterpartners koudwatervrees op. De praktijk laat zien dat waterpartners zich vaak laten ontmoedigen -gelukkig lang niet altijdterwijl in het probleem een deel van het antwoord opgeslagen ligt: − Water heeft een relatie met andere vraagstukken in de leefomgeving zoals zwerfvuil, verkeersoverlast, sociale segregatie en veiligheid, hetgeen handvatten biedt voor het ‘koppelen’ van financieringsstromen.

− Juist omdat er zoveel actoren bij betrokken zijn, komen er extra mogelijkheden in beeld voor medefinanciering.

1

Net als in het ‘waarden van water’ rapport voor NIDO en Water City International wordt het begrip waterpartner gebruikt. Een waterpartner kan zijn de waterbeheerder, de waterafdeling van de gemeente, de provincie, het waterleidingbedrijf, etc. De waterpartner houdt zich vanuit de professie bezig met waterbeheer. 7

1.2

Koppelen van potjes

Voorliggende studie sluit aan op het project ‘koppelen van potjes’. In dat project is geprobeerd een generieke werkwijze te ontwikkelen voor het financieel gedekt krijgen van projecten voor de verduurzaming van watersystemen en –ketens. Daartoe is reeds in de eerste fase een inventarisatie uitgevoerd van case Zaandam Vijfhoek en zijn voor Zaandam mogelijke financieringsbronnen in beeld gebracht. In voorliggend rapport worden onder noemer ‘waardering van water’ aanvullend inventarisaties en analyses uitgevoerd en worden principes als partnerschap en de waardenbenadering vertaald naar concepten voor het uitgevoerd krijgen van projecten. De aandacht wordt daarbij vooral gericht op financiering. De centrale gedachte is dat de effecten ter verduurzaming van de waterketen in de openbare buitenruimte of op particulier terrein door actoren positief of negatief gewaardeerd worden. Een positieve waardering biedt aanknopingspunten om geld of inzet van actoren voor een project vrij te maken. De vraag is dan hoe een ingreep wordt gewaardeerd, welke concepten bruikbaar zijn om een positieve waardering door een actor te vertalen naar cofinanciering van een project en welke proceskarakteristieken mogelijk maken dat actoren volwaardig kunnen participeren.

1.3

Geen garanties, wel kansen

De financieringsconcepten geven geen garantie op het slagen van de financiering van het project. Ze bieden wel kansen voor het realiseren van duurzame maatregelen in de waterketen en dagen de lezer daarmee uit met deze concepten aan de slag te gaan. De uitkomst blijft weliswaar onzeker, maar is te verkiezen boven de zekerheid van het niet slagen van verduurzaming van de waterketen. Overigens biedt de onzekerheid ruimte aan waterbeheerders om een eigen stempel te zetten en het echt goed te doen.

1.4

Inhoud rapport

Het rapport bevat geen uitputtende studie van financieringsmogelijkheden, maar wil de lezer inspireren de financiering van duurzame maatregelen in de waterketen rond te krijgen. Daarvoor is de volgende structuur ontwikkeld. Hoofdstuk 2 bevat een analyse van het gegeven dat financiering van duurzame maatregelen in de waterketen vaak een probleem is. Hoofdstuk 3 werkt de concepten partnerschap en waardering uit als belangrijke voorwaarden voor het verkrijgen van financiering. Hoofdstuk 4 beschrijft financieringsmechanismen voor waterpartners, die in hoofdstuk 5 in het kader van een transitie worden gezet. Het toepassen van een financieringsmechanisme is geen ‘truc’, maar moet gebed zijn in een structureel

8

andere opstelling van de waterpartners. Hoofdstuk 6 bevat een concretisering van de financieringsmechanismen aan de hand van de opgave voor het waterbeheer in ZaandamOost. Deze wijk is een van de vijftig wijken in Nederland die door de rijksoverheid zijn geprioriteerd voor stedelijke vernieuwing.

2.

Probleemanalyse

2.1

Verduurzaming waterketen als transitie

Het probleem dat in dit rapport centraal staat is dat de financiering van duurzame maatregelen in de waterketen moeilijk van de grond komt. Er is in Nederland al veel onderzoek gedaan naar het vormgeven van een duurzame waterketen, aangedreven door vraagstukken als verontreiniging van het oppervlaktewater en verdroging. Dit onderzoek heeft geleid tot allerlei maatregelen met als doel de negatieve milieueffecten die worden veroorzaakt door de waterketen te minimaliseren. Deze maatregelen richten zich op innovatie in de onttrekking en distributie van drinkwater, het gebruik van drinkwater en de verzameling, zuivering en lozing van afvalwater. Er zijn dan ook – vanuit een professioneel perspectief – goede inzichten aanwezig in wat er moet gebeuren wil de keten als geheel beter functioneren. Het vraagstuk hoe dat in de praktijk gerealiseerd (gefinancierd) kan worden is daarbij enigszins onderbelicht gebleven. Nu hoeft de financiering van gewenste maatregelen geen probleem te zijn, als deze resulteren in verbeteringen én kostenreducties. De projecten kunnen dan worden gefinancierd uit bestaande bronnen. Dat is echter slechts deels het geval. Op de lange termijn zullen de kosten lager zijn, echter op de korte termijn is er een (financiële) impuls noodzakelijk. Deels moet de waterketen worden verbouwd en iedereen die zijn eigen huis heeft laten verbouwen weet dat dit een complex proces is waar de kosten altijd hoger uitvallen dan van tevoren gedacht. In het milieubeleid wordt bij de ‘verbouwing’ van de leefomgeving gesproken over een transitie. Het Nationaal Milieubeleidsplan 4 (VROM, 2001) definieert een transitie als “een maatschappelijk transformatieproces van lange duur (vaak meer dan een generatie)”. Die transformatie houdt technologische, economische, sociaal-culturele en institutionele veranderingen in, die op elkaar in werken en elkaar moeten versterken. De opgave voor het waterbeheer is om op lokale schaal een transitie te initiëren en daarmee de realisering en dus financiering van duurzame maatregelen in de waterketen rond te krijgen. Wanneer is de basis gelegd voor een succesvolle financiering? Daarvoor moet voldaan worden aan drie voorwaarden: 1. Er moet sprake zijn van een gedeelde probleemperceptie over de noodzaak van een duurzame waterketen. 9

2. De oplossingen voor het vormgeven van een duurzame waterketen moeten breed gedragen zijn. 3. Er moet sprake zijn van een rechtvaardige verdeling van kosten en baten. Als iedereen het erover eens is dat de waterketen niet duurzaam is, de voorgestelde maatregelen ter verduurzaming breed worden ondersteund en de kosten en baten eerlijk verdeeld zijn, is de basis aanwezig voor financiering. De betrokkenen hebben er dan geld voor over. Bij veel waterketenprojecten is dit echter niet het geval. Velen begrijpen bijvoorbeeld niet waarom het goed zou zijn over te gaan op gescheiden sanitatie – welk probleem los je ermee op? – vooral voor politici is het niet aanlokkelijk te investeren in maatregelen die ‘verborgen’ liggen. “Het werkt toch goed?” Tevens moeten er nu investeringen worden gedaan, terwijl de baten voor een belangrijk deel in de toekomst liggen. Ook geldt dat op de korte termijn de kosten en baten van verduurzaming moeilijk bij elkaar te brengen zijn. Degene die de kosten dragen en profiteren van de baten zijn vaak niet dezelfde. Verder volgen de baten vaak nadat de kosten zijn gemaakt en zijn de baten slechts gedeeltelijk financieel uit te drukken waardoor de vergelijking tussen kosten en baten bemoeilijkt wordt. Deze indeling in drie voorwaarden voor succesvolle financiering wordt in het vervolg van dit rapport doorgezet.

2.2

Een gedeelde perceptie van het probleem?

2.2.1

Wat is een duurzame waterketen?

De internet-zoekmachine google levert voor het begrip ‘sustainable’ ruim 6 miljoen hits. Praten over duurzaamheid is in, maar het realiseren van duurzaamheid is een stuk lastiger. Om financieringsconcepten te vinden voor maatregelen ter verduurzaming van de waterketen, is het noodzakelijk om duurzaamheid nader te benoemen en vooral aan te geven wat de problemen zijn (of zullen worden) van een niet duurzame waterketen. Echter zonder in een uitgebreide definitiestudie te vervallen. Om te beginnen is duurzaamheid een overtuiging die het handelen van mensen richting geeft in het omgaan met hun omgeving. Die omgeving bestaat uit de ruimtelijke inrichting en mensen. Duurzaamheid is gegrond in een keuze van mensen en krijgt vorm in morele principes. Zo volgt uit de bekende duurzaamheidsgedachte dat ingrepen van de mens in de natuur niet ten nadele mogen zijn van toekomstige generaties. In dit principe komt het handelen van de mens ten aanzien van de ruimtelijke inrichting (de natuur) en ten aanzien van andere mensen (toekomstige generaties) duidelijk naar voren. Morele principes worden zo mogelijk vastgelegd in beleid en regelgeving. Bijvoorbeeld de ‘ladder van Lansink’: als eerste het voorkomen van verspilling van water, vervolgens hergebruik van water, het zuiveren ‘op maat’ en als laatste het

10

lozen van afvalwater. Duurzaamheid heeft ook een relatie met schoonheid, uitgedrukt in het ideaal van vrije natuur, waarmee de mens in harmonie leeft. De economische kant van duurzaamheid stelt dat de kosten van ingrepen van de mens in evenwicht moeten zijn met de baten. Ook als deze kosten en baten niet financieel zijn uit te drukken, gedragen worden door verschillende instanties en niet synchroon in de tijd optreden. Duurzaamheid heeft een belangrijk sociaal component. Duurzaamheid moet tussen de oren van mensen komen. Waterbewustzijn moet bijvoorbeeld leiden tot een spaarzaam gebruik van drinkwater. Duurzame technologische ontwikkeling speelt een belangrijke rol in het behalen van duurzaamheidsdoelstellingen. Problemen ten aanzien van duurzaamheid veroorzaakt door techniek moeten door nieuwe techniek weer opgelost worden. Bijvoorbeeld de technische ontwikkeling die bij moet dragen aan de rendementsverbetering van de zuivering van afvalwater. Duurzaamheid heeft ook een logisch aspect. Het vereist een bepaalde manier van denken, vaak verankerd in denkmodellen en wetgeving zoals de MER-procedure. De beleving van de natuur is een belangrijke aanleiding geweest voor duurzaamheid, om drijvende vissen en verdroogde natuur tegen te gaan. Het doel van duurzaam handelen is juist om het (over)leven van natuur en mensen weer mogelijk te maken door de negatieve effecten van ons handelen te compenseren of te mitigeren. Duurzaamheid, zo blijkt, heeft vele kanten. De vraag is hoe al deze aspecten van duurzaamheid toegepast kunnen worden op de waterketen2, zodat de waterketen ook geen blijvende schadelijke gevolgen heeft voor de natuur en voor mensen. In de studie naar een duurzame waterketen in Zaandam heeft men onder andere de volgende concrete elementen van duurzaamheid benoemd (Duurzaamheidsstudie Zaandam-Oost): − Voorkomen van milieubelasting, bijvoorbeeld ten aanzien van grondstoffenverbruik, energieverbruik en reststoffen. − Waken voor de volksgezondheid. − Streven naar een beperkt ruimtebeslag, onder andere door meervoudig ruimtegebruik. − Vergroten van het waterbewustzijn van gebruikers. Dit klinkt allemaal goed. Maar duurzaamheid wordt hier als richting aangegeven zonder dat daadwerkelijk het achterliggende probleem is beschreven en gecommuniceerd. Is er een ‘sense of urgency’? Wat gaat er fout als we geen maatregelen treffen ter verduurzaming van de waterketen? Daarbij is het van belang de volle reikwijdte van het begrip duurzaamheid in beeld te brengen.

2

Waterketen: winning, bereiding en distributie van drinkwater, de inzameling van afvalwater en regenwater via het riool, de zuivering daarvan door AWZI’s en tenslotte de lozing. Aangrenzend spelen mee de hemelwaterafvoer in bredere zin (niet via het riool, effect op waterbeheer) en de overstorten van vervuild water uit het riool naar het lokale oppervlaktewater (uit: Eindrapport Duurzaamheidsstudie Zaandam-Oost). 11

2.2.2 Zelfreferentialiteit Bij stedelijke vernieuwing zitten veel partijen aan tafel, die water vooral als last en niet als lust ervaren. Gevolg is dat de inrichting van de waterketen en het watersysteem als randvoorwaarde voor het ontwerp wordt gehanteerd en kosten worden geminimaliseerd. Met name stedenbouwkundigen kunnen niet of nauwelijks uit de voeten met eisen aan de waterketen, terwijl ze ook bij projecten voor herstructurering van bestaand stedelijk gebied een belangrijke rol spelen. Ook het projectmanagement van stedelijke vernieuwing ziet weinig potentie in vernieuwing van de waterketen. Voor (toekomstige) gebruikers geldt dat zij de watervoorziening als vanzelfsprekendheid ervaren. Dit is een werkelijkheid

De kwaliteit van de samenleving Een voorbeeld van niet-zelfreferentieel communiceren. Gandhi stelde ooit dat “de kwaliteit van de samenleving zich weerspiegelt in de wijze waarop deze omgaat met water”. Het blijkt dat veel politici en bewoners deze uitspraak herkennen en er een handelingsperspectief aan koppelen. Centraal in deze uitspraak staat niet het water, maar de kwaliteit van de samenleving. Veel mensen ervaren een slechte kwaliteit van de samenleving, met vraagstukken rond overlast en sociale segregatie. Dat het goed omgaan met water een visitekaartje is voor een hoogwaardige samenleving kan een belangrijke drijvende kracht zijn voor het verbeteren van de waterketen.

waar waterpartners niet omheen kunnen, willen zij verduurzaming van de waterketen bereiken. De uitdaging is om de waarden van de waterketen voor alle betrokken actoren duidelijk te maken. Dit onderdeel van het financieringsvraagstuk wordt aangeduid als zelfreferentialiteit. Voor de communicatie van probleem én oplossing verwijzen de waterpartners naar hun eigen werkveld. De waterketen wordt centraal gesteld en nader geanalyseerd. Daar komen ideeën uit voort voor optimalisatie. Dan moet er ‘draagvlak worden gecreëerd’ om die ideeën geïmplementeerd te krijgen. Dat werkt niet. Voor een succesvolle implementatie is het van belang de zelfreferentialiteit te doorbreken en na te gaan wat de problemen zijn die andere actoren in de stedelijke omgeving ervaren. Het is de kunst in te spelen op die problemen.

2.3

Draagvlak voor oplossingen?

Zoals gesteld heeft duurzaamheid vele aspecten. Er kan daarom ook heel verschillend gedacht worden over hoe duurzaamheid voor de waterketen vertaald moet worden. Waterpartners leggen veelal de nadruk op het technische aspect van duurzaamheid. Duurzaamheid heeft echter ook te maken met regelgeving, schoonheid, economie en gedrag van mensen. Waterpartners moeten het vermogen ontwikkelen om al deze verschillende aspecten van duurzaamheid naar de waterketen te vertalen. Op deze manier gaat duurzaamheid in de waterketen leven en dat vergroot de kans op financiering.

12

Ook hier geldt zelfreferentialiteit als belangrijk aandachtspunt. De oplossingen die worden aangedragen verwijzen naar de problemen die de waterpartners percipiëren. Tevens geldt dat veel betrokkenen de oplossingen niet zien als iets dat van hen is. Ze hebben dan onvoldoende inbreng gehad bij de totstandkoming van de oplossingen. De praktijk leert dat bij projecten van stedelijke vernieuwing de inbreng van water nihil is. De wijze waarop waterpartners hun oplossingen weten in te brengen in stedelijke vernieuwingsprojecten resulteert in weinig successen. Dat blijkt onder andere uit het rapport ‘Water en Stedelijke Vernieuwing’ (2003) waarin een analyse wordt gemaakt van projecten in de provincie Gelderland. Uit dit rapport blijkt dat er verschillende oorzaken zijn aan te wijzen voor het breukvlak tussen water en stedelijke vernieuwing. De eerste oorzaak van het breukvlak is dat inhoudelijke doelstellingen van water en stedelijke vernieuwing conflicteren. Zo geldt intensivering van de ruimte bij herstructurering als financiële motor voor vernieuwing. Dat staat haaks op het doel ‘ruimte voor water’. De tweede oorzaak is procesmatig. Het waterbeheer werkt veelal vanuit een statische lineaire planning met heldere doelen en maatregelen, terwijl stedelijke vernieuwing meer een dynamisch karakter heeft. De derde oorzaak ligt in cultuurverschillen. Het waterbeheer heeft een sterk normatieve insteek. Bij stedelijke vernieuwing is het resultaat veel meer afhankelijk van samenwerking en invloed van verschillende partijen. Om verduurzaming van de waterketen een onderwerp te laten zijn bij de stedelijke vernieuwing, zal aansluiting gezocht en gevonden moeten worden bij de thema’s van herstructureringsprojecten. Het kan niet anders dan dat maatregelen ter verduurzaming van de waterketen als een resultaat van participatie en onderhandeling tot stand komen en niet als voorgebakken oplossing in het proces wordt ingebracht.

13

2.4 Rechtvaardige verdeling van kosten en baten? De financiering van duurzame maatregelen blijkt in de praktijk vaak een probleem te zijn, omdat deze maatregelen nog niet zijn ingebed in een geïnstitutionaliseerde financieringsstructuur zoals het rioolrecht. Voor deze maatregelen moeten nieuwe bronnen voor financiering aangeboord worden. In het algemeen geldt dat vernieuwing van een bestaand systeem duurder is dan de optimalisatie daarvan. Verandering kost geld. Transities vragen om een impuls. Voor de lange termijn geldt dat duurzame maatregelen niet duurder zijn, omdat per definitie de negatieve effecten van

Kosten en Baten Beheer & Onderhoud Beheer & Onderhoud krijgt vaak onvoldoende aandacht bij het realiseren van civieltechnische objecten, terwijl de manier waarop Beheer & Onderhoud plaatsvindt grote invloed heeft op de totale kosten van deze objecten. Het huidige Beheer & Onderhoud wordt veelal beperkt tot reparatie, waarbij sturing plaats vindt vanuit rationele beheerspakketten, in plaats van problemen die in de praktijk leven. De oorzaak hiervan ligt in een technische versmalling. Het Beheer & Onderhoud moet zich uitsluitend richten op het in stand houden van een vooraf gedefinieerde kwaliteit van een civieltechnisch object. Dit is het imago niet ten goede gekomen, met als gevolg bezuinigingen. De baten van Beheer & Onderhoud, mits goed georganiseerd, kunnen juist erg groot zijn. Het doel van Beheer & Onderhoud moet zijn om de ruimtelijke inrichting voortdurend af te stemmen op veranderende kwaliteitseisen van gebruikers. Een nieuwbouwwijk bijvoorbeeld moet zo ingericht zijn dat mensen er nu, over 40 en over 80 jaar met plezier kunnen wonen, omdat de wijk aansluit bij de eisen van de tijd. Het plezierig wonen beperkt zich niet tot een goede technische staat van objecten, maar heeft ook ecologische, een sociale en een economische kant. Als het Beheer & Onderhoud zich verbreedt tot de kwaliteit van de leefomgeving kunnen er op termijn veel kosten bespaard worden. Tevens kan er weer met het Beheer & Onderhoud worden gescoord, omdat het zich bezig houdt met burgers en hun wensen ten aanzien van hun leefomgeving. Op deze wijze wordt het werk van de gemeente weer zichtbaar, met waardering tot gevolg.

ingrepen niet afgewenteld worden in tijd en ruimte. Afwentelen is op den duur duurder, zoals nu bijvoorbeeld zichtbaar wordt in de schade veroorzaakt door het broeikaseffect. De volgende drie stappen beschrijven op hoofdlijnen hoe een rechtvaardige verdeling van kosten en baten zou moeten verlopen. 2.4.1.

Stap 1 – In beeld brengen van de kosten

In de eerste plaats moeten de kosten van een duurzame waterketen eerlijk in beeld gebracht worden en toegedeeld worden aan kostendragers. De kosten voor Beheer & Onderhoud verdienen bijzondere aandacht, omdat zij het leeuwendeel uitmaken van de kosten van de levenscyclus van een object. Het probleem bij het op kosten zetten van Beheer & Onderhoud is dat deze pas op langere termijn optreden. Het is dan gemakkelijk om op papier te bezuinigen.

14

2.4.2.

Stap 2 – In beeld brengen van de baten

Baten zijn slechts gedeeltelijk in geld uit te drukken. Wat brengt de verbetering van de kwaliteit van de leefomgeving op? Wat is de waarde van een toegenomen betrokkenheid van bewoners bij de waterketen? Het gevolg is dat deze baten in de besluitvorming in de vorm van multicriteria-analyses vaak geen rol spelen. Omdat deze baten niet passen in het denksysteem, worden ze niet meegenomen. 2.4.3.

Stap 3 – Bij elkaar brengen kosten en baten

Uiteindelijk moeten kosten en baten van ingrepen in de waterketen bij elkaar worden gebracht in een proces. Dat gaat niet vanzelf, omdat kosten en baten niet op één moment in de tijd optreden, maar in de tijd gespreid zijn. Daarnaast zijn de dragers van de kosten en baten vaak niet dezelfde, zoals geïllustreerd in Figuur 0.1. Dit blijkt bijvoorbeeld bij afkoppelprojecten. Afkoppelen valt onder riolering. De gemeente draagt dus de kosten voor deze maatregel, terwijl de baten voor een belangrijk deel bij het waterschap optreden (zo wordt veelal gesteld). De hydraulische belasting van de zuivering neemt af, waardoor het rendement van de zuivering toeneemt. Ook vermindert het aantal overstorten, wat de waterkwaliteit ten goede komt. Het derde gunstige effect is dat afvoer van hemelwater naar het oppervlaktewater wordt vertraagd, waardoor het waterbeheer bij extreme neerslagsituaties beter is uit te voeren. Afspraken tussen waterpartners moeten ertoe leiden dat de baten weer ten goede komen aan kostendragers. Dit zal het realiseren van duurzame maatregelen zeker ten goede komen.

Kosten Baten Figuur 0.1

Illustratie van een onevenwichte verdeling van kosten en baten naar de dragers van die kosten en baten. Als de verdelingen van kosten en baten sterk verschillen, en door actoren als onrechtvaardig worden ervaren, is het moeilijk projecten gerealiseerd te krijgen.

Afspraken en samenwerking moeten zich niet beperken tot de kring van waterpartners, maar zich uitstrekken naar andere belanghebbenden. Ten behoeve van deze samenwerking moeten de baten van duurzame maatregelen in de waterketen breed in beeld worden gebracht. Echter, samenwerking met actoren buiten de waterketen komt vaak niet goed tot stand, omdat deze actoren worden geconfronteerd met hoge kosten en bijbehorende baten die zich beperken tot het functioneren van de waterketen. Bijvoorbeeld de kosten van ruimte voor water voor de 15

functie berging ten koste van de functie wonen. Verder leidt samenwerking vaak niet tot een succes, omdat waterpartners het spel niet goed spelen. Samenwerking moet niet zozeer plaats vinden vanuit een normatief perspectief; in feite is in zo’n situatie geen samenwerking nodig, omdat het bij de wet of door contractuele overeenkomsten is geregeld en daarmee inspanningen van actoren afgedwongen kunnen worden. In samenwerkingsprocessen moet er een gedeelde visie worden opgesteld, er moet ruimte zijn voor onderhandeling en actoren buiten de waterketen moeten invloed kunnen krijgen op de inrichting van de waterketen. Als de samenwerking goed vorm wordt gegeven, zal dat uiteindelijk leiden tot een meer duurzame en breder gewaardeerde waterketen.

16

3.

Theoretisch Kader

3.1

Inleiding

In de hiervoor geschetste probleemanalyse zitten reeds enige oplossingsrichtingen verweven. Deze worden in hoofdstuk 4 uitgediept. Daartoe worden in dit hoofdstuk twee theoretische bouwstenen aangereikt: partnerschap en ‘de waarden van water’. Partnerschap doelt op een type samenwerking tussen partijen, waarbij de kosten en baten van investering, onderhoud en vervanging eerlijk verdeeld worden. Een structureel inzicht in ‘de waarden van water’ draagt bij aan het inpassen van een duurzame waterketen in een omgeving van stedelijke vernieuwing, waardoor problemen en oplossingen kunnen worden gedeeld. Het biedt handvatten voor de vereniging van doelstellingen voor de waterketen met thema’s van stedelijke vernieuwing.

3.2 Partnerschap Partnerschappen zijn samenwerkingsverbanden tussen verschillende partijen. Dat is niet nieuw. Wel nieuw zijn de ‘partnerschap initiatieven voor duurzame ontwikkeling’. Dat zijn projecten die worden opgezet en uitgevoerd door een combinatie van bedrijven, particuliere organisaties en (lokale) overheden (…) met als doel de wereld minder arm en schoner te maken. Kenmerkend is dat partnerschappen tot stand komen op vrijwillige basis. Aan partnerschappen worden eisen gesteld, zowel aan het partnerschap als geheel als aan de afzonderlijke partners. Deze eisen hebben betrekking op het volgende: − Het resultaat moet ten goede komen aan de bevolking. − Er moet sprake zijn van wederzijds respect en vertrouwen. − Het proces moet democratisch verlopen. − Processen moeten transparant zijn.

− De partners moeten verantwoording willen afleggen. 3.2.1

Hiërarchie, netwerk en markt

Partnerschap is een samenwerkingsstructuur die zich bevindt tussen een hiërarchische structuur en een marktstructuur. Deze flankerende structuren schieten tekort om duurzame maatregelen te realiseren. Hiërarchie past op het model van centrale sturing door de overheid. Het is een sterk concept, want daarmee kan duurzaamheid worden afgedwongen. In de huidige maatschappelijke opstelling is dat echter niet meer mogelijk. Waterpartners beschikken niet over de nodige macht om duurzame maatregelen af te dwingen. Het principe van ‘draagvlak 17

creëren’ werkt niet. In het concept van de markt wordt veel overgelaten aan zelforganisatie, hetgeen een krachtig principe is. Op een aantal fronten is de markt veel krachtiger dan centrale sturing door de overheid. De markt is vaak ook creatiever in het vinden van financiële middelen voor het doorzetten van systeeminnovaties. Echter voor het vergroten van duurzaamheid is het vaak niet krachtig genoeg. Duurzame maatregelen vragen meestal om hoge voorinvesteringen, waarbij de baten voor een belangrijk deel in de toekomst liggen. De markt vraagt om boter bij de vis.

Hiërarchie

Figuur 0.1

Netwerk

Markt

Schematische weergave van partnerschap (als netwerk) tussen een hiërarchische en een marktstructuur.

Het partnerschap – als uitwerking van het netwerkmodel – bevindt zich tussen hiërarchie en markt en kan ook worden gezien als een vereniging van beide. Partnerschap heeft zowel karakteristieken van een hiërarchie als van de markt. Het probeert de voordelen van beide met elkaar te verenigingen, de kracht van overheden die centraal kunnen sturen en de kracht van de markt die via het principe van zelforganisatie efficiënt en effectief kan opereren. Het sterke punt van een netwerk is dat door betrokken actoren prestaties worden geleverd zonder dat daar direct een tegenprestatie tegenover hoeft te staan. Er is sprake van een grotere investeringsbereidheid dan bij de markt. Men investeert in elkaar vanuit het besef dat er sprake is van een wederzijdse afhankelijkheid.

18

Tabel 0.1

Hiërarchie, netwerk en markt vergeleken (Geldof, 2003)

Perspectief Metafoor Organisatie

Hiërarchie

Netwerk/Partnerschap

Markt

Regelsysteem

Netwerk

Marktmechanisme

Top down. Hiërarchische

Zowel top down als bottom up.

Bottom up.

Eén centrale eenheid die

Centrale en lokale eenheden

Decentralisatie. Veel

problemen definieert en

die wederzijds afhankelijke

beslissingen liggen bij lokale

besluiten neemt.

relaties tot elkaar hebben.

actoren.

Deze eenheid heeft een

Noch centraal, noch decentraal

Centrale eenheid moet zo

bovengeschikte rol en kan haar

alleenbeslissingsrecht leidt tot

weinig mogelijk beperkingen

wil opleggen. Ze is beter in

bevredigend resultaat.

opleggen. Zonder interventie

ordening. (De)centralisatie

Sturing

Besluitvorming

staat dan anderen om het

wordt optimaal resultaat

algemeen belang te behartigen.

verkregen.

Mechanisme is dwang.

Noch algemeen belang, noch

Rationaliteit ligt niet in het

eigen belang, maar het

algemeen belang, maar in het

gemeenschappelijk belang is

weloverwogen eigenbelang van

toetssteen voor het beoordelen

autonome actoren.

van beleid. Opstelling

Zelfreferentieel

Adaptief

Opportunistisch

waterpartners

3.2.2

Concept, Contact, Contract en Continuïteit

Voor het succes van partnerschap gelden de vier c’s (van Eijk, 2003): concept, contact, contract en continuïteit. De basis voor de samenwerking is het hebben van een goed concept, gebaseerd op gedeeld probleemperceptie en bestaande uit een gedeelde oplossingsrichting. Contact heeft betrekking op communicatie en participatie. Met contract wordt aangeduid dat het belangrijk is zo nu en dan daadwerkelijk iets vast te leggen. Anders wordt het proces te vrijblijvend. Daarbij geldt dat de beste manier van vastlegging is: het daadwerkelijk realiseren van maatregelen. Een credo daarbij is: “Niet communiceren voor een project, maar communiceren door een project”. Met continuïteit wordt bedoeld dat er zowel qua bemensing als activiteiten een continu proces moet worden doorlopen. Als bijvoorbeeld steeds iemand anders namens het waterschap of de gemeente aan de overleggen deelneemt en er lange tijd ‘niets’ gebeurt, zakt de samenwerking in. De ervaring leert dat bij veel processen van samenwerking rond water concept en contact goed georganiseerd zijn. De meeste problemen ontstaan rond contract en continuïteit.

19

3.2.3

Adaptief

Partnerschap gaat over samenwerking en dat kan alleen maar succesvol zijn als de partners zich interesseren in wederzijdse belangen. Het is niet meer zo dat één partij bepaalt hoe duurzame maatregelen uitgevoerd worden. Alle samenwerkende partijen moeten er belang bij hebben. Er moet dus vrijheid zijn om invloed uit te kunnen oefenen. Dit kan het eindresultaat beter maken; meer waarden van de waterketen worden benut. Maar dat is zeker geen garantie. Het succes staat of valt met de kwaliteit van de samenwerking en daarmee de inzet van samenwerkende partijen. Een belangrijk begrip hierbij is adaptatie. Alleen in een echte hiërarchische situatie kunnen waterpartners zich veroorloven zelfreferentieel te zijn. Zij willen wat en de anderen moeten zich aanpassen en bereid zijn hun bijdrage hieraan te leveren. Echter dat wil niet zeggen dat principes over een duurzame waterketen te grabbel moeten worden gegooid en de waterpartners zich volledig afhankelijk opstellen van wat “men” wil. Dat is opportunistisch. In een netwerkorganisatie stellen de partners zich adaptief op. Dat wil zeggen enerzijds handelend vanuit een duidelijke visie van hoe het moet en anderzijds openstaand voor opvattingen van anderen. Adaptief zijn betekent geïnteresseerd zijn in de omgeving.

3.3 Waardering Partnerschap heeft alles te maken met waardering. Partnerschap geeft aan hoe actoren kunnen samenwerken, waardering geeft aan waarom actoren samenwerken. Waardering staat voor de waarde die actoren hechten aan het onderwerp voor samenwerking, in casu duurzame maatregelen in de waterketen. Duurzame maatregelen in de waterketen worden verschillend gewaardeerd. De rijksoverheid stelt de duurzaamheid centraal, lokale bestuurders willen een betaalbare waterketen waarvan burgers geen overlast van ondervinden en de riooltechnici zijn verantwoordelijk voor een technisch goed functionerende afvalwaterketen. De aspectenleer maakt al deze verschillende waarderingen van duurzame maatregelen in de waterketen systematisch inzichtelijk. De inhoud van deze paragraaf is gebaseerd op het onderzoek naar de Waarden van Water (Lems en Valkman, 2003). 3.3.1

Aspectenleer

De aspectenleer is in 1935 ontwikkeld door Dooyeweerd, een Nederlandse filosoof. De aspectenleer bestaat uit vijftien verschillende aspecten of invalshoeken van waaruit het water benaderd kan worden, weergegeven en geïllustreerd in Tabel 0.2. In deze tabel is eveneens de zinkern opgenomen, als nadere uitwerking van een aspect. 20

Tabel 0.2

Aspecten van water

Aspect 1. Pistisch

2. Moreel

3. Juridisch

4. Esthetisch

Zinkern Wereldbeschouwing

Aspecten van water Water als onderdeel van de wereldbeschouwing −

Mensen moeten zich onderwerpen aan de natuur (water)

−

Mensen mogen de natuur (water) beheersen

−

Mensen zijn verantwoordelijk voor de natuur (water)

Opvattingen over het

Opvattingen over goed waterbeheer

goed handelen

−

Veiligheid

−

Volksgezondheid

−

Duurzaamheid

Recht

Schoonheid

Regelen van water −

Vergunningverlening voor overstorting riolering

−

Bevoegdheden en verantwoordelijkheden waterpartners

De schoonheid van water −

5. Economisch

Besparende wijze

Spiegelend water

Economisch waterbeheer −

Wegen de kosten van waterprojecten op tegen de baten / waarden?

6. Sociaal

−

Geen verspilling van drinkwater

−

De vervuiler betaald: zuiveringsheffing van het waterschap

Omgang met mensen

Ontmoeting bij het water

Symbolische

Schrijven over water

betekening

−

Rapport Waardering voor Water

−

Waterbrochure

−

Stromingsvergelijking van Navier-Stokes

− 7. Linguïstisch

8. Historisch

9. Logisch

10. Psychisch

11. Biotisch

12. Fysisch/chemisch

Bewonersavond over afkoppelproject

Beheersing door vrije

Ingrepen in het watersysteem

vorming

−

Inpoldering

−

Grondwateronttrekking

−

Ruimte voor de rivier

Analytische

Nadenken over water

onderscheiding

−

Thales: “Alles is water”.

−

Optimaliseren waterketen

−

Stromingsmodellen

Beleving

Levensprocessen

Materie

Water prikkelt de zintuigen −

Water is nat

−

Een stinkende modderpoel

−

Klaterend water

−

Lekker drinkwater

−

Uitzicht op zee

Water als eerste levensvoorwaarde −

Een mens kan maximaal 3 dagen zonder water

−

Vissen leven in water

Water heeft een chemische samenstelling en voldoet aan fysische natuurwetten. −

Molecuulformule water is H2O

−

Waterkwaliteitsparameters

21

Aspect

Zinkern

Aspecten van water −

13. Kinetisch

14. Ruimtelijk

15. Aritmetisch

Eenparige beweging

Continue uitgebreidheid

Discrete hoeveelheid

Water stroomt van boven naar beneden.

Water stroomt −

Een rivier voert smelt- en/of regenwater af naar zee

−

Stroming van afvalwater

Water neemt ruimte in −

Het percentage oppervlaktewater in een wijk is 6%

−

Een vijver bevat 1.000 m water

3

Het uitdrukken van water in getallen −

5 liter water

Er is een onderscheid te maken tussen de eerste negen en de laatste zes aspecten. Het aritmetische tot en met het psychologische aspect beschrijven de natuurlijke omgeving (mensen, fauna, flora en materie). Voor elk van deze aspecten gelden specifieke natuurwetten. Het pistische tot en met het logische aspect zijn typisch menselijk en beschrijven hoe de mens met zijn natuurlijke omgeving omgaat en dus ook met het water. Weet een actor zich verantwoordelijk voor de effecten van de waterketen op de natuur of is zijn enige doel het water zo goed mogelijk ten nutte te laten komen van mensen. Is het waterbeheer een zaak van statische controle of van dynamische adaptatie. Moeten baten in geld zijn uit te drukken of zijn andere baten (waarden) als de schoonheid van water of het voorkomen van negatieve effecten op het milieu ook van belang? Zijn de modeluitkomsten bepalend voor het ontwerp of de kwaliteit van de leefomgeving? Uit de voorbeelden blijkt dat er breed over water nagedacht kan worden. De uitdaging voor het waterbeheer is al de aspecten te ontsluiten in een samenwerkingsproces. Via de aspecten wordt water relevant voor andere partijen dan waterpartners. Via de waarden van water kunnen de effecten van duurzame maatregelen naar aan alle actoren onderbouwd worden. Het waterbeheer wordt in het betrekken van al deze aspecten complexer, aan de andere kant opent de aspectenleer een weg om maatregelen breed geaccepteerd en daarmee doorgevoerd te krijgen. 3.3.2.

Waardering en de waterketen

De waterketen is georganiseerd door en voor experts, waarbij gebruikers op hun wenken worden bediend. Het beheer van de waterketen valt onder volledige verantwoordelijkheid van de overheid en heeft als doelstelling met minimale maatschappelijke kosten bewoners en bedrijven van drinkwater te voorzien en afvalwater in te zamelen, te transporteren en te zuiveren. Waterleidingbedrijven, gemeenten en waterschappen hebben wettelijke verantwoordelijkheden en bevoegdheden toegewezen gekregen en werken intensief samen op basis van een duidelijke rolverdeling. De waterketen heeft hierdoor een technocratische uitstraling gekregen, waarbij andere waarden uit het oog zijn verloren. Volksgezondheid staat 22

gelijk aan maximaal toelaatbare concentraties van verontreinigende stoffen; de positieve bijdrage van water aan de gezondheid wordt vooral overgelaten aan producenten van mineraalwater. Het denken over duurzaamheid heeft nieuwe discussies over het waterketenbeheer opgeroepen. De technocratische benadering heeft bij burgers geleid tot de vanzelfsprekendheid van ongelimiteerd waterverbruik, niet geremd door hoge tarieven voor drinkwater of zuivering. Het streven naar een effectieve en efficiënte waterketen heeft geleid tot een minimalisering van de kosten. Een van de aspecten van een duurzame waterketen is echter een waterbewuste gebruiker (§ 0). Gebruikers zullen met de consequenties van hun gedrag geconfronteerd moeten worden om het gebruik te beïnvloeden. Dat kan door de kosten van het gebruik te verhogen, maar vanuit de gedachte van duurzaamheid zouden burgers dat vanuit een eigen verantwoordelijkheid moeten doen. Medewerking van burgers is ook een noodzakelijke voorwaarde voor duurzame maatregelen als afkoppelen en gescheiden sanitatie. De maatregelen op het kleinste schaalniveau kunnen niet zonder een waterbewuste bewoner. Mensen passen hun gedrag alleen vrijwillig aan, als zij de waarde van de waterketen kunnen onderkennen. Er moet dus ruimte voor waardering zijn. Dat betekent niet dat de huidige waterketen helemaal op de schop moet, hoewel op de lange termijn de duurzame waterketen er wel eens heel anders uit kan zien (drinkwater in flessen, geen afvalwaterketen meer). In het kader van duurzaamheid moet een brede waardering van het waterketenbeheer mogelijk zijn. Als de waterketen meer aansluit bij de waardering is het wellicht mogelijk andere financieringsbronnen aan te boren, bijvoorbeeld de waardering vanuit de stedelijke vernieuwing voor water. Voor waterpartners die willen werken aan een duurzame waterketen ligt er de opgave om waardering en de waterketen met elkaar te verbinden. 3.3.3

Mechanismen

Als de waardering volgens de aspectenleer in kaart wordt gebracht, blijkt dat baten van duurzame maatregelen niet altijd in geld zijn uit te drukken. Het is niet bekend hoeveel een toename aan waterbewustzijn kost en wat dat oplevert. En dat is maar goed ook, want in het leven gaat het om meer dan geld alleen. Om deze niet-financiële baten een volwaardige plek te geven in de besluitvorming, is het noodzakelijk de mechanismen te beschrijven die tot deze baten leiden. Een mechanisme geeft aan hoe een maatregel bijdraagt aan niet-financieel uit te drukken effecten, die toch waardevol zijn. Hier ligt een belangrijk verschil met gangbare kostenbatenanalyses, waarin alle effecten op kosten worden gezet. Voorwaarde is dat besluitvormers vertrouwen moeten hebben in de mechanismen en accepteren dat de baten van watermaatregelen niet altijd financieel zijn uit te drukken. Visievorming, samenwerking en communicatie verdienen daarbij alle aandacht.

23

3.3.4

Waardering in beeld

Waterpartners kunnen de waardering van een duurzame maatregel in de waterketen in beeld brengen door de volgende drie vragen te beantwoorden. 1. Welke actor heeft mogelijk belang bij een duurzame maatregel? 2. Hoe waardeert deze actor de verschillende aspecten van deze maatregel? 3. Hoe kan deze waardering een plek gegeven worden in het verder ontwikkelen, ontwerpen, uitvoeren of beheren van deze maatregel? In Tabel 0.3 zijn deze vragen beantwoord voor de mogelijke waardering van bewoners, gemeente en bestuurders van de maatregel ‘afkoppelen van verhard oppervlak’. Tabel 0.3

Waardering van afkoppelen

Aspect

Waardering bewoner

Pistisch

Er is een grote

Waardering gemeente -

Waardering bestuurder

Ontsluiten van waarde

Een verantwoordelijke burger

diversiteit aan overtuigingen Moreel

Veilig voor kinderen

Zo min mogelijk

Duurzaam imago van een Heldere uiteenzetting over de

wateroverlast voor

wijk

principes van het afkoppelen.

bewoners Juridisch

Afkoppelen kan niet worden verplicht.

Esthetisch

Mooi water

Aantrekkelijke wijk voor nieuwe bewoners

Economisch

Transparante kosten

Kleinere capaciteit

Duurzaamheid is op

De baten helder in beeld

riolering

langere termijn

brengen.

goedkoper. Sociaal

Water als ontmoetingsplaats

Linguïstisch Historisch

Het beleidskader voor

Heldere uitleg van de

Communicatie met alle betrokken

riolering

voor- en nadelen

partijen.

Identiteit van een plek

Logisch

Goed functionerende afvalwaterketen

Psychisch

Water prikkelt de zintuigen

Biotisch

Planten en vissen

Ontwikkeling stadsecologie

Fysisch /

Infiltratie en drainage

Chemisch

hemelwater

De gegevens in deze tabel zijn lang niet volledig, maar geven een indruk van de methode. De vervolgstap is om deze waarden van afkoppelen zo veel mogelijk te benutten.

24

3.4 Waardering en samenwerking De bouwstenen partnerschap en waardering leveren de basis voor de financiering van duurzame maatregelen in de waterketen. De duurzaamheid van deze maatregelen krijgt karakter met behulp van de aspecten: de principes, het juridische kader, de economische afweging, de logica, etc. Actoren waarderen deze aspecten van duurzaamheid. De waardering kan een basis zijn voor financiering. Partnerschap is de vorm waarin deze financiering vervolgens gestalte kan krijgen.

25

4.

Metaprincipes financiering en mechanismen

4.1 Inleiding In dit hoofdstuk worden metaprincipes voor financiering ontwikkeld, door de drie voorwaarden voor een succesvolle financiering (zie paragraaf 2.1) te kruisen met de twee theoretische bouwstenen uit het vorige hoofdstuk. De mechanismen die daarna worden genoemd zijn praktische uitwerkingen hiervan. Ze worden geïllustreerd aan de hand van voorbeelden.

4.2 Metaprincipes Er zijn drie voorwaarden genoemd voor succesvolle financiering: gedeelde probleemperceptie, breed gedragen oplossingen en een rechtvaardige verdeling van kosten en baten. Tevens zijn twee theoretische bouwstenen aangereikt die inspelen op deze drie voorwaarden. Dit resulteert in zes metaprincipes voor het met meer succes uitgevoerd krijgen van maatregelen ter verduurzaming van de waterketen. Tabel 4.1

Zes metaprincipes Partnerschap

Waardering

Gedeelde

1.

2.

probleemperceptie

Het zichtbaar maken van problemen en

Projectie van aspecten van de waterketen

de wederzijdse afhankelijk tussen

op problemen van anderen (het doorbreken

betrokken actoren.

van de zelfreferentialiteit).

Breed gedragen

3.

4.

oplossingen

Het vergroten van de betrokkenheid en

Het expliciet maken van de baten in een

het enthousiast maken van een brede

breed maatschappelijk kader.

groep van actoren, waardoor extra geldbronnen ontsloten worden. Rechtvaardige verdeling

5.

6.

van kosten en baten

Het expliciet maken en vereffenen van

Het meewegen van baten die niet direct in

kosten en baten op de korte en de

geld zijn uit te drukken.

lange termijn.

Het vertalen van deze metaprincipes naar de praktijk zal iedere keer resulteren in andere uitwerkingen. ‘Slimme trucs’ werken vaak maar één keer. Wat wel elke keer bij herstructureringsprojecten in bestaand stedelijk gebied van belang is, is dat de waterpartners zich verdiepen in ‘het spel’ zoals dat gespeeld wordt en hierop inspelen. De stedelijke waterketen is voor veel projecten te onbelangrijk om leidend te zijn. 26

4.3 4.3.1

Mechanismen Algemeen

Met de hierna genoemde mechanismen wordt invulling gegeven aan de zes metaprincipes. In de beschrijving van de mechanismen wordt met behulp van de nummers 1 tot en met 6 naar de metaprincipes verwezen. Sommige mechanismen werken slechts in op één metaprincipe, andere op bijna alle. In de beschrijving ervan wordt aangegeven welke metaprincipes het sterkst doorwerken bij het genoemde mechanisme. De mechanismen zijn alle ontleend aan de praktijk. Waar mogelijk worden voorbeelden gegeven. Deze hebben vooral betrekking op de Nederlandse situatie. Een beperkt aantal is ontleend aan het buitenland. 4.3.2

Multifunctionaliteit

Een mechanisme om het enthousiasme voor oplossingen te vergroten (3) is het combineren van functies. Bergbezinkbassins, bijvoorbeeld, hebben slechts één functie, namelijk het reduceren van de vuiluitworp. Er wordt één doel gediend. Op het moment dat meerdere doelen gediend worden, wordt de interesse van meerdere actoren geprikkeld. Waar het gaat om het goed benutten van de schaarse ruimte, wordt gesproken van meervoudig ruimtegebruik. Hier volgen enkele voorbeelden. − Het beter benutten van voorzieningen voor oppervlakte-infiltratie, bijvoorbeeld het aanleggen van speelterreinen in wadi’s. − Duurzame maatregelen in de waterketen lenen zich mogelijk voor meervoudig ruimtegebruik, bijvoorbeeld door voorzieningen voor waterberging in kelders van gebouwen te plannen (en de parkeerruimte op het dak). Hiermee kunnen kosten voor de constructie van waterberging bespaard worden. Daarnaast kunnen huizen of gebouwen op palen boven water gebouwd worden. Ook kunnen bijvoorbeeld bergbezinkbassins zo worden vormgegeven dat ze later in de tijd, als veel verharde oppervlakken zijn afgekoppeld, voor iets anders kunnen worden gebruikt. Een belangrijk aandachtspunt bij al deze voorbeelden is de verdeling van de kosten en de baten, waarover afspraken gemaakt moeten worden.

− Milieuhindercirkels rond RWZI’s kunnen verkleind worden door bijvoorbeeld de RWZI te overdekken of de RWZI anders vorm te geven. Hiermee ontstaan nieuwe mogelijkheden voor ontwikkeling en dus ook nieuwe mogelijkheden voor financiering. 4.3.3

Subsidiering en gebruik maken van subsidies

Daar waar geen rechtvaardige verdeling is in kosten en baten (5), kunnen subsidies bijdragen tot het lostrekken van het proces. Een voorbeeld hiervan betreft de subsidies die waterschappen geven op het afkoppelen van verharde oppervlakken van gemengde 27

rioolstelsels. Bedragen tot € 4 per m2 worden verstrekt aan particulieren die zelfwerkzaam willen zijn. Zelfwerkzaamheid resulteert in een grotere betrokkenheid (1) en besparingen in de kosten. Het maken van goede afspraken over beheer en onderhoud is hierbij een voorwaarde. Wat betreft het gebruik van subsidies, vooral bij Interreg IIIb, wordt meer bereikt dan extra financiering. Bij het project ‘Water City International’, bijvoorbeeld, dat onder Interreg IIIb North Sea valt, is via de transnationale samenwerking veel enthousiasme ontstaan bij de bestuurders van de betrokken waterpartners (provincie, waterschap, gemeente en waterleidingbedrijf). Metaprincipes 3 en 4 zijn hier goed herkenbaar. De ambities van de gemeente Leeuwarden op watergebied zijn hierdoor sterk toegenomen. Een extra mogelijkheid is het aanhaken bij subsidies die niet direct met het water te maken hebben. Juist door verbreding en het doorbreken van zelfreferentialiteit kunnen verbanden worden gelegd. Zo is water en milieueducatie in Breda gecombineerd door schoolkinderen in te zetten voor het beheer van paddenpoelen (zie § 4.3.7). In Leeuwarden zijn plannen om een doorzichtige waterzuivering in het centrum te bouwen, waarmee Leeuwarden haar bezoekers kan tonen hoe de gemeente zich inspant voor schoon grachtwater. Hierbij kan Leeuwarden gebruik maken van kunstsubsidie. De bedriegertjes op het koningsplein in Nijmegen, die functioneren op afgekoppeld hemelwater, dragen bij aan de sfeer op het plein waardoor aanspraak gemaakt kon worden aan het budget voor renovatie van het centrum. Verder biedt de combinatie van water en recreatie mogelijkheid om budget voor recreatie te gebruiken. 4.3.4

Participatie

Door verschillende actoren te betrekken bij planvorming én uitvoering worden problemen met elkaar in verband gebracht (1, 5) en wordt de basis gelegd voor meer enthousiasme voor de oplossingen (3, 4). In Nederland zijn vele goede voorbeelden aanwezig van processen van participatie. Eén van de eerste projecten binnen bestaand stedelijk gebied betreft de wijk De Vliert in ’s-Hertogenbosch. Daar zijn bewoners vanaf het begin betrokken, hetgeen geresulteerd heeft in veel zelfwerkzaamheid en een basis voor extra Europese subsidie (IRMA). De ervaring leert dat als bewoners worden gezien als volwaardige partners de bereidheid tot het leveren van een financiële bijdrage groter is dan door waterprofessionals wordt gedacht. In de Kastanjehof te Nijmegen, bijvoorbeeld, hebben bewoners zelf veel geïnvesteerd in de benutting van regenwater. Pilotprojecten voor gescheiden sanitatie kunnen uitsluitend op kleine schaal worden doorgevoerd. Hiervoor is het van belang een kleine groep enthousiaste bewoners te vinden. Door bewoners te zien als gelijkwaardige actoren in netwerk, komen ze in beeld. Vaak wordt bij participatie gedacht aan bewoners. De ervaring leert dat ook bedrijven veel interesse kunnen hebben voor de waterketen, vooral als het bijdraagt aan een positief imago

28

(3). Een interessant voorbeeld betreft Twente, waar problemen rond drinkwaterwinning, onttrekkingen door Grolsch en grondwateroverlast in samenhang worden bekeken. In de Verenigde Staten werkt men met zogenaamde Public Advisory Councils. Dit zijn groepen van ‘leken’ die adviseren aan de Water Authority. Ze staan daarbij in tussen de overheid en het bedrijfsleven. Belangrijk principe in de VS is namelijk dat duurzame maatregelen voor een belangrijk deel worden bekostigd door het bedrijfsleven. Het bedrijfsleven loopt echter niet direct warm voor maatregelen die de overheid bedenkt. De Public Advisory Council komt regelmatig bij elkaar – buiten werktijd – en bediscussiëren het haalbare en het aanvaardbare. Zij geven in het kort aan wat moet gebeuren, op een A4-tje. Wat zij bepalen is richtinggevend voor de Water Authority. Door de directe relaties met het bedrijfsleven wordt de financiering door het bedrijfsleven ook ontsloten. Zo krijgen de waterpartners, die een veel kleiner budget hebben dan in Nederland, relatief veel voor elkaar. 4.3.5

Belasting

Vereffening van kosten en baten kan ook via ‘belastingen’ (5). Zo worden in veel Europese landen bewoners aangeslagen voor de hoeveelheid verhard oppervlak die is aangesloten op de riolering. Dit wordt ook door de bewoners zelf als rechtvaardig beschouwd, onder de voorwaarde dat het voor belastingbetalers inzichtelijk is hoe de gelden een duurzame waterketen ten goede komen. Het bemeteren van drinkwater valt tevens in deze categorie. In Texas (Verenigde Staten) heffen gemeenten belasting om maatregelen voor de afvoer van hemelwater te financieren. Deze belasting, drainage fees genoemd, maken onderdeel uit van een pakket milieuheffingen, betreffende waterzuivering, elektriciteit, afvalverwerking en recycling. De ‘drainage fee’ is gebaseerd op vuistregels waarmee het verhard oppervlak wordt berekend. Niet alleen particulieren, maar ook ondernemers worden aangeslagen. Als uitgangspunt voor de heffing van ondernemers wordt de jaarlijkse omzet genomen, of het ruimtebeslag van het pand. 4.3.6

Meeliften (de Blauwe Transformatie)

Het meeliften van waterprojecten met andere projecten op het gebied van stedelijke herstructurering, is een voorwaarde (3). Als straten worden heringericht, kan de ondergrondse infrastructuur ook worden aangepakt. Als de woningbouwvereniging overgaat tot grootscheepse renovatie, kan de waterhuishouding op woningniveau ook worden aangepast. Omdat vele elementen gelijktijdig worden aangepakt, ontstaat een basis voor kostenbesparing en -verdeling (5). Voor waterbeheer wordt dit proces van meeliften aangeduid als de Blauwe Transformatie. Dit principe is voor de gemeente Eindhoven vergaand uitgewerkt (Tjallingii et al, 2001).

29

Voor de financiering is afstemming tussen de verschillende thema’s van het omgevingsbeleid één van de krachtigste mechanismen. Daarbij geldt evenwel dat niet alleen de waterwereld graag wil meeliften. Ook voor de uitvoering van maatregelen ter vergroting van de verkeersveiligheid is een wens aanwezig mee te liften met bijvoorbeeld rioolrenovatie. De wederzijdse afhankelijk tussen de verschillende thema’s en de daaraan gekoppelde actoren is een kans voor succesvolle partnerschap. 4.3.7

Educatie

Voor het doorvoeren van een transitie is aandacht voor educatie van groot belang. Dit draagt vooral bij het verkrijgen van een gedeelde probleemperceptie (1, 2) en enthousiasme voor oplossingen (3). Een goed voorbeeld van de doorwerking hiervan voor de financiering betreft Breda. In de jaren ’80 was er weinig geld beschikbaar voor stadsecologie. De stadsecoloog heeft toen van het weinige geld dat beschikbaar was één paddenpoel laten graven. Deze paddenpoel is vervolgens geadopteerd door kinderen van een lagere school. Deze kinderen onderhielden de paddenpoel op intensieve wijze. Na enkele jaargangen leerlingen en via het principe ‘kinderen voeden ouders op als het gaat om het milieu’ groeide het enthousiasme – er was sprake van een olievlekwerking – waardoor het beschikbare budget voor ecologische projecten sterk steeg. 4.3.8

Intentieverklaringen en samenwerkingscontracten

Reeds eerder is aangegeven dat voor een transitie het principe van ‘contract’ van groot belang is (3). In de gemeente Nijmegen is eind 1998 een intentieverklaring opgesteld en ondertekend door acht waterpartners én acht kinderen. In deze intentieverklaring wordt beschreven wat de ambitie is en hoe de waterpartners gaan samenwerking. Het is de vastlegging van een tussenresultaat. Na de ondertekening is er elk jaar een confrontatie georganiseerd tussen de verantwoordelijke wethouder en de kinderen die de intentieverklaring mede hebben ondertekend. De wethouder moet aan de kinderen – die nu het einde van de middelbare school naderen – laten zien wat het afgelopen jaar is bereikt op het gebied van duurzaam stedelijk waterbeheer. Daarbij wordt een fietstocht georganiseerd langs de belangrijkste projecten. Dit resulteert in een belangrijke verankering van het proces. Uiteraard zijn vele andere vormen van contractvorming te bedenken. 4.3.9.

Verbinden kosten aanleg met kosten onderhoud en beheer

Duurzame waterketens resulteren uiteindelijk in lagere onderhoudskosten en minder snelle vervanging (5, 6). Dit blijkt uit een onderzoek naar het functioneren van de eerste wadi’s die in Nederland zijn aangelegd in Enschede in de wijk Ruwenbos (Wentink et al, 2003). Deze besparingen kunnen expliciet worden gemaakt. Aangezien de totale kosten van onderhoud en 30

beheer op de levensduur van een onderdeel van de waterketen de kosten van aanleg of vervanging in sterke mate overstijgen, is het van belang de totale kosten over de levensduur zichtbaar te maken. Als globale richtlijn kan worden aangehouden dat 20% van de totale kosten bestaat uit de oprichting van een object en 80% voor beheer en onderhoud. Een besparing op beheer en onderhoud en een langere levensduur maakt de weg vrij voor een hogere investering en een langere afschrijvingstermijn. In de huidige situatie wordt dat niet vaak gedaan, waardoor keuzes “penny wise but pound foolish” kunnen zijn. Neem de wijk Keizerslanden te Deventer. Deze is gebouwd in de jaren ’70 en ’80. Door de slechte kwaliteit van bebouwing en onvoldoende aandacht voor de leefkwaliteit staat deze wijk nu reeds op de nominatie voor reconstructie. Grote delen zullen volledig worden afgebroken en vervangen. 4.3.10 Het maken van planbegrotingen (KODUP) In het verlengde van het voorgaande mechanisme; voor plannen loont het de moeite kosten en baten expliciet te maken naar plaats, tijd en persoon (4). Daarvoor is de zogenaamde KODUP (KOsten voor Duurzame UitbreidingsPlannen) systematiek ontwikkeld. De besparingen van duurzame stedenbouw komen pas in de beheersfase naar voren en/of ten goede van andere partijen dan de grondexploitant. Daarom moeten alle financiële en milieutechnische kosten en baten zichtbaar worden gemaakt, in alle fasen van het plan (investering, onderhoud en vervanging). Naast de traditionele kosten van de grondexploitatie (verwerving grond, bouwrijp maken) worden met de KODUP systematiek kosten op langere termijn in beeld gebracht. Het gaat daarbij om beheer, leverings- en vervangingskosten en om de kosten van andere partijen dan het gemeentelijk grondbedrijf, zoals de gemeentelijke beheersdienst, de projectontwikkelaar en water- en zuiveringsschappen. Ook het milieurendement van maatregelen op wijkniveau (aanvulling op het Nationaal pakket duurzaam bouwen) is met de methode in te schatten. KODUP bestaat uit drie onderdelen: 1. De planbegroting voor de kosten en baten per woning, voor alle betrokken partijen, gedurende de hele levensduur van een woning. 2. De bibliotheek met de kosten en het ruimtebeslag van maatregelen op stedenbouwkundig niveau. 3. De milieugids met ontwerpprincipes en een stappenplan voor het inschatten van de milieu effectiviteit en het milieurendement van maatregelen.

4.4 Mind map In de bijlage is een mind map opgenomen, waarin de metaprincipes en mechanismen in samenhang worden gepresenteerd. 31

5.

Transitie en interactieve uitvoering

5.1 Transitie Uit het voorgaande hoofdstuk zou kunnen blijken dat het toepassen van mechanismen direct resulteert in het koppelen van potjes. Er is echter meer nodig. De mechanismen functioneren alleen wanneer waterpartners de waterketen in relatie tot de omgeving zien. Daarom wordt in dit hoofdstuk een aanvullende beschouwing gegeven over het proces waarmee de hiervoor gepresenteerde mechanismen in samenhang een plaats kunnen krijgen. Het gaat bij de verduurzaming van de waterketen niet zondermeer om ‘het regelen van geld voor de uitvoering van de gewenste maatregelen’ maar om het doorlopen van een transitie. Er wordt een fundamenteel veranderingsproces doorlopen over meerdere decennia waarbij maximaal gebruik moet worden gemaakt van de dynamiek die in een bestaand stedelijk gebied aanwezig is en waar zoveel mogelijk processen in relatie tot elkaar moeten worden gebracht. Dit vraagt om een andere werkwijze dan de waterpartners in het verleden gewend zijn. Het proces van een transitie kan worden vergeleken met het besturen van een mammoettanker. In eerste instantie lijkt het alsof er weinig effect wordt verkregen van de maatregelen – autonome ontwikkelingen lijken niet te stoppen – maar op de lange termijn kunnen ze grote gevolgen hebben. Een heldere visie voor de eindbestemming én goed leiderschap zijn voorwaarden. Over langere tijd moeten mensen enthousiast en betrokken blijven. Kenmerkend voor een transitie is het ontstaan van weerstanden tegen verandering. Van belang is het deze weerstanden niet te zien als hinderlijk, maar als gezonde karakteristieken van onze maatschappij. De weerstanden zorgen voor stabiliteit. Ook het feit dat niet vanzelfsprekend financiële bronnen beschikbaar worden gesteld is een kenmerk van een gezonde maatschappij. Het is ongewenst dat iedere suggestie voor verandering daadwerkelijk in een verandering zou resulteren. Om een transitie te organiseren is het van belang dat degenen die de verandering nastreven – in dit geval de ontwikkeling in de richting van een duurzame waterketen – hun gedachten helder presenteren en zich kwetsbaar opstellen. Als het concept sterk is, wordt het sterker. Is het concept zwak, dan wordt het terecht niet doorgevoerd. Het proces dat nodig is voor het doorlopen van de transitie wordt aangeduid als Interactieve Uitvoering. Daarbij staat niet de planvorming centraal maar de uitvoering. Door ideeën in de praktijk te brengen worden onzekerheden gereduceerd. Implementatie van duurzame waterketens vertoont vele onzekerheden. Deze onzekerheden kunnen niet in de fase van planvorming volledig worden doorgrond. Door zo snel mogelijk te handelen, via het principe van ‘learning by doing’ komt de transitie van de grond.

32

5.2 Interactieve Uitvoering Veel processen komen niet van de grond omdat wordt vastgehouden aan een vaste volgorde van beleid ontwikkelen, plannen maken, draagvlak creëren, uitvoeren en beheren, zoals schematisch weergegeven in figuur 5.1. Ook worden eerst plannen gemaakt op landelijke en regionale schaal, om vervolgens af te dalen naar schaalniveau van stad, wijk, dorp of streek. Uiteindelijk bereikt het beleid het afrondende schaalniveau van woning, straat, boerderij en weiland. Echter, daar gaat het fout. Daar worden bewoners wakker die opeens zien wat het nieuwe beleid daadwerkelijk behelst. Er ontstaan ‘onverwachte’ weerstanden. De geschetste seriële benadering in figuur 5.1 is meer van toepassing op nieuwbouw, terwijl – zoals gesteld in 2.1 – veel complexe projecten in de leefomgeving meer het karakter hebben van verbouw.

Beleid

Planvorming

Ontwerp

Uitvoering

Beheer

Nota Plan Bestek Werk

Figuur 5.1

Standaard fasering in een project (seriële aanpak)

De volgende nadelige punten kleven aan de seriële benadering. Ten eerste, draagvlak voor een plan blijkt niet hetzelfde te zijn als draagvlak voor de uitvoering van een plan. Als een plan met enthousiasme wordt ontvangen, wil dat nog niet zeggen dat de voorgestelde maatregelen zondermeer worden geaccepteerd als met de uitvoering wordt begonnen. Ten tweede, beheerders worden bij deze benadering per definitie te laat in het proces betrokken. Vooral als ontwerpers en beheerders niet communiceren kunnen de resultaten sterk tegenvallen. Ten derde, tijdens de uitvoering worden nieuwe feiten ontdekt waarmee bij de planvorming en het ontwerp geen rekening is gehouden. Het achteraf wijzigen van bestekken is lastig, vooral als vergunningen en subsidies zijn gegeven. Tot slot; het is moeilijk om bewoners in dit proces volwaardig te laten participeren. De meeste bewoners reageren pas als plannen concreet zijn vastgesteld en de uitvoering gaat beginnen.

33

Beleid Visie Planvorming Ontwerp Uitvoering Beheer Figuur 5.2

Schematische weergave interactieve uitvoering

Bij Interactieve Uitvoering wordt gebroken met de hiervoor genoemde volgtijdelijkheid. Professionals stellen visies op, maar maken geen gedetailleerde plannen. Na de visievorming wordt meteen met de uitvoering begonnen. Samen met bewoners, bedrijven en het maatschappelijke middenveld worden ideeën ontwikkeld voor de eigen leefomgeving en deze ideeën worden uitgevoerd, voor zover ze stroken met de opgestelde visie. Parallel daaraan worden studies verricht. Er wordt door de schalen heen gepland. De essentie is dat enthousiasme bij de betrokken actoren zich ontwikkelt rond concrete – en dus zichtbare – projecten, zonder de ballast mee te dragen van een te zwaar en beperkend voortraject. De actoren werken bij Interactieve Uitvoering niet na elkaar, maar naast elkaar. Dit maakt het mogelijk de link te leggen tussen de waterketen en andere maatschappelijke processen. Het blijkt dat juist in de gebieden die voorheen door professionals werden gemeden, goede oplossingen gevonden kunnen worden. Wat gemiddeld niet kon, lukt vaak in het bijzondere. Ook blijkt dat het werk er voor de professionals leuker op wordt. Ze krijgen meer waardering en zien meer resultaat. De essentie van Interactieve Uitvoering is dat een visie op de waterketen voor een groot gebied in samenhang wordt ontwikkeld door de waterpartners. Vervolgens worden planvorming, ontwerp, uitvoering en beheer parallel aan elkaar doorlopen en niet achter elkaar geplaatst. Daarbij treden veel interacties op. Gedurende de planperiode worden vele (proef)projecten uitgevoerd waar leerervaringen worden opgedaan. Deze leerervaringen worden opgenomen in het plan, waardoor het realiteitsgehalte toeneemt. Beheerders en ontwerpers werken samen, in een partnerschap. Deze werkwijze sluit beter aan op het principe van het verbouwen van ‘een huis’ en biedt mogelijkheden bestuurders nauwer bij het proces te betrekken. Interactieve Uitvoering levert geen draagvlak voor een plan, maar draagvlak voor de uitvoering van een plan. Deze toevoeging is essentieel voor een land waar te veel fraaie integrale plannen

34

nauwelijks verder komen dan de boekenplank en de roep groot is de leefomgeving terug te geven aan de mensen die er wonen, werken en recreëren. Een belangrijk kenmerk van Interactieve Uitvoering is, zoals gezegd, het plannen door de schalen heen. Bij het verbeteren van de waterhuishouding in een gemeente, bijvoorbeeld, gaat het om de betekenis van water als geheel en de regionaal economische betekenis die het kan hebben, maar het gaat ook om het toepassing van gescheiden sanitatie bij een groep woningen en het plaatsen van een regenton bij een woning ergens in een woonwijk. Op elk schaalniveau spelen zich interessante processen af. Op elk schaalniveau kunnen ook verschillende vragen worden gesteld. Tabel 5.1

Beschouwing op twee schaalniveaus

Kleine schaal

Grote schaal

−

Concreet

−

Relatief vaag

−

Korte termijn domineert

−

Langere termijn domineert

−

Alle thema’s komen samen

−

Ruimtelijke samenhang

−

Veel verschillen in opvattingen

−

Mogelijk zoete consensus

Tabel 5.1 geeft enkele kenmerken weer van processen op grote en kleine schaal. Op grote schaal kan de leefomgeving als geheel in beeld worden gebracht en kan een visie op duurzaamheid worden opgesteld. Echter door het schaalniveau blijft het vaag. Deze vaagheid kan erin resulteren dat ‘een ieder het er wel mee eens is’. Wie is er nu niet voor een duurzame waterketen? Beschouwing op het grote schaalniveau is echter noodzakelijk om de ruimtelijke samenhang in beeld te brengen. Het is onmogelijk om op dit schaalniveau de volledige integratie tussen de verschillende omgevingsthema’s (verkeer, water, milieu, etc.) te bewerkstelligen. Dat kan wel op het schaalniveau van een straat of woning. Daar komen alle omgevingsthema’s bij elkaar. Wie niet verder kijkt dan in een straal van 100 meter rond één plek, is in staat de thema’s daadwerkelijk te koppelen. Het verminderen van geluidsoverlast, het saneren van een bodemverontreiniging, het voldoen aan het Bouwbesluit bij de renovaties van woningen, het opzetten van een centrum voor daklozen én het afkoppelen van verhard oppervlak, alles komt samen op het kleine schaalniveau. Op dit schaalniveau domineert het korte termijn denken en moeten verschillen in opvattingen worden opgelost, omdat het zeer concreet is. Daarvoor is een rechtvaardige verdeling van kosten en baten van doorslaggevend belang. Bij Interactieve Uitvoering wordt geschakeld tussen de verschillende schaalniveaus. Er wordt geen moeite gedaan alle maatregelen op één schaalniveau te beschrijven (zodat ze met elkaar kunnen worden vergeleken), maar er wordt afwisselend gehandeld en gereflecteerd op kleine en grote schaal.

35

6.

Scripts Zaandam-Oost

Nu de mechanismen zijn beschreven en het kader waarin de mechanismen kunnen worden toegepast, is geschetst, wordt in dit laatste hoofdstuk de laatste stap gezet. Het toepassen van de mechanismen in de praktijk. Zaandam-Oost is gekozen als testgebied. De illustratie van het toepassen van mechanismen gebeurt aan de hand van scripts. Een script beschrijft hoe processen rond acceptatie en financiering van maatregelen in de waterketen kunnen verlopen. Dit wil niet zeggen dat ze daadwerkelijk zo zullen verlopen. Een script schetst mogelijke ontwikkelingen. Aangezien de kracht van een goede transitie zit in het goed omgaan met onzekerheden en het inspelen op plotselinge gebeurtenissen, zal het anders gaan. In een actief proces van onderhandeling zullen het haalbare en het aanvaardbare bij elkaar moeten worden gebracht. De uitkomst ligt niet van tevoren vast. Wel kunnen de eerste stappen die in de scripts worden beschreven als bruikbare adviezen worden beschouwd. Na een korte situatieschets worden drie scripts beschreven. De eerste betreft de vraag van: ‘Hoe kom ik aan tafel?’ Bij veel processen rond stedelijke vernieuwing worden de waterpartners in een te laat stadium geraadpleegd, hetgeen tot gevolg heeft dat veel ideeën voor verduurzaming van de waterketen niet meer kunnen worden meegenomen. Hoe kan dat beter? Het tweede script betreft gescheiden sanitatie. Hoe kan het proces richting succesvolle implementatie verlopen? Hierbij geldt dat de acceptatie van deze maatregel erg laag is. Dat is anders dan bij de groep van maatregelen die het derde script beschrijft: het afkoppelen van verhard oppervlak. Het buiten de waterketen houden van regenwater is formeel beleid en is noodzakelijk om te voldoen aan de Europese Kaderrichtlijn Water. Toch gebeurt het niet automatisch. Hoe kan dat verlopen?

6.1 Situatieschets De bodem van Zaandam-Oost bestaat uit veen. Het ligt in een waterrijk gebied en is destijds bouwrijp gemaakt door het op te hogen met zand. In Zaandam-Oost staan woningen en bedrijven, vooral uit de jaren ’30, ’60 en ’70. Veel woningen zijn in bezit van woningbouwcorporaties. In het kader van de stedelijke vernieuwing (ISV/GSB) zullen er in de komende tijd veel veranderingen worden doorgevoerd. Deels is sprake van een sociale achterstand en ook is er behoefte aan nieuwe woningen. De wijk zal wordt geïntensiveerd en de kwaliteit ervan worden vergroot. Het eerste document over stedelijke vernieuwing in Zaanstad heet ‘Plannen met Zaanstad’ (oktober 1999). Het betreft investeringen en financiering in de periode 2000-2005. Met 36

betrekking tot water is de volgende ambitie geformuleerd: “water is een belangrijke kwaliteitsdrager van Zaanstad en vraagt bijzondere aandacht.” In het investeringsprogramma staat “dat er een plan opgesteld gaat worden voor integraal waterbeheer”. Tot nu toe is hier nog niet echt veel meegedaan. Het plan wordt waarschijnlijk in 2004 opgesteld. Over de waterketen staat niets specifieks gemeld. Er wordt gewag gemaakt van de relatie tussen water en ruimtelijke ordening. In de ISV tussenrapportage van juni 2003 wordt gesteld dat er op het gebied van water in de stad vele initiatieven zijn, maar dat er nog geen samenhangend plan voor de hele gemeente is. Groen en water worden meegenomen met de ontwikkelingen van een structuurvisie voor de langere termijn. In het Zaans Meerjarig Ontwikkelingsprogramma II (december 2003) worden de visie en ambities in het kader van Grotestedenbeleid 2005-2009 beschreven. Water wordt hierin beschreven als een kwaliteitskenmerk (een sterkte volgens de SWOT fysiek). Aandacht voor natuur, water en duurzame ontwikkeling wordt gezien als kans. Bij de kernthema´s komt dit echter niet terug. Alleen de veenweidegebieden in relatie tot wonen en openluchtrecreatie komen aan bod. Samenvattend, het belang van water is bij ISV/GSB onderkend en er liggen duidelijke kansen. Het zou jammer zijn op traditionele voet door te gaan met de inrichting van watersysteem en waterketen. Dat wordt ook duidelijk uit de eindrapportage van de studie naar de duurzaamheid van de waterketen in Zaandam-Oost (DHV Water, 2003). Echter, het is nu tijd om daadwerkelijk maatregelen te nemen.

6.2 Script 1: Hoe kom ik aan tafel? In de perceptie van veel projectleiders die actief zijn in de stedelijke vernieuwing is de waterketen iets dat achteraf goed kan worden ingepast (Geldof en Lems, 2003). Het is geen directe ruimtevrager en moet ‘gewoon’ in orde zijn. Er wordt ook geen relatie gezien met andere ruimtelijke vraagstukken. Voor het watersysteem is er meer begrip, echter daarbij geldt dat ‘waterbeheerders eisen stellen en nauwelijks willen bijdragen in de financiering’. Door deze perceptie worden waterpartners te laat in de planvorming betrokken. Om aan tafel te komen zijn de metaprincipes 1 en 2 het meest van belang. In eerste instantie moet duidelijk worden wat er fout gaat als er niet vroegtijdig wordt gekeken naar de waterketen en kansen voor verduurzaming ervan worden gemist. De ervaring leert dat waterketen en watersysteem in samenhang moeten worden gepresenteerd. Problemen rond het watersysteem spreken sterker tot de verbeelding. “Als we geen rekening houden met de klimaatverandering,

37

loopt de gehele wijk onder water” of “als we nu geen maatregelen nemen, kunnen we niet voldoen aan de Europese Kaderrichtlijn Water. Dit resulteert op termijn in hoge boetes.” Als de volksgezondheid in het geding komt, spreekt ook de waterketen tot de verbeelding. Duidelijk moet worden dat er sprake is van wederzijdse afhankelijkheid. Iemand die met een verbouwing van een huis bezig is weet dat vanaf het begin nagedacht moet worden over de leidingen. Dat geldt ook voor stedelijke vernieuwing en de waterketen. Herstelwerkzaamheden achteraf zijn altijd erg duur. De wederzijdse afhankelijk kan zichtbaar worden gemaakt als de zelfreferentialiteit wordt doorbroken. De volgende vraag moet worden beantwoord: welke problemen spelen in de wijk en hoe kunnen verbeteringen in de waterketen daaraan bijdragen? Het script voor het aan tafel komen kan er als volgt uitzien: 1. Begin 2004, het scherp verhalen én verbeelden van wat er fout kan gaan als er niet in een vroegtijdig stadium rekening wordt gehouden met de waterketen. Tevens het zichtbaar maken van de wederzijdse afhankelijkheid. 2. Voorjaar 2004, het presenteren van de bevindingen aan personen die bij stedelijke vernieuwing zijn betrokken. Daarbij wordt een voorstel gedaan voor de te volgen procesgang (Interactieve Uitvoering). 3. Najaar 2004, het inbrengen én vaststellen van concrete maatregelen in de waterketen in het integrale waterplan van Zaanstad. In het kader van dit waterplan zou een aparte workshop over stedelijke vernieuwing kunnen worden gehouden. 4. Parallel hieraan: het instellen van een ‘Public Advisory Council’ voor Zaandam-Oost, naar Amerikaans model. De Nederlandse naam zou kunnen zijn: Locale Water Adviesraad (LWA). Deze wordt samengesteld uit ‘leken’. In de LWA zitten vertegenwoordigers van bewoners en bedrijven. Er zit maximaal één vertegenwoordiger van de waterpartners in. De LWA komt eens per kwartaal bij elkaar. De leden bespreken het haalbare en aanvaardbare. De adviezen van de LWA worden ingebracht bij de projectorganisatie voor stedelijke vernieuwing. Dit levert een belangrijke verankering op en draagt bij aan de continuïteit (3.2.2). In Nederland zijn hiermee nog geen ervaringen opgedaan, dus zijn er goede mogelijkheden voor subsidiëring. Voor de laatste ronde – najaar 2004 – zou het nog kunnen worden ingebracht in Interreg IIIb North Sea. Om dat te bewerkstelligen moeten in het voorjaar van 2004 partners in de Noordzeelanden worden gezocht. 5. Voorjaar 2005. Water is bij stedelijke vernieuwing een vanzelfsprekendheid geworden. Mede door de internationale uitwisselingen die verbonden zijn aan Interreg IIIb gaat het leven. In dit script verschuift de aandacht geleidelijk van de metaprincipes 1 en 2 naar 3, 4 en 5.

38

6.3 Script 2: Gescheiden sanitatie Kenmerk van gescheiden sanitatie is dat dit geen breed gedragen oplossing is en ook niet duidelijk is wat het achterliggende probleem is. Heeft het zin fecaliën en urine te scheiden? Moet grijs water van zwart water worden gescheiden? Er zijn in Nederland weinig ervaringen mee opgedaan en ook in het buitenland zijn de ervaringen beperkt. In Engeland is een ‘Big Brother’ -achtig televisieprogramma uitgezonden waarbij mensen werden gevolgd op een ecologisch eiland. Een aantal deelnemers heeft na afloop een droog toilet geïnstalleerd in hun eigen woningen. Ze vonden het uiteindelijk veel prettiger. In Duitsland zijn ervaringen met het aan de bron gescheiden houden van fecaliën en urine een succes, niet vanwege het milieu – de duurzaamheid – maar vanwege de hygiëne. Veel vrouwen ergeren zich aan het feit dat mannen staand plassen (een goed voorbeeld van het doorbreken van zelfreferentialiteit). Het bijzondere van gescheiden sanitatie is dat er meer ervaringen mee zijn opgedaan in ontwikkelingslanden dan in de ontwikkelde landen. Vooral in gebieden met een tekort aan nutriënten wordt urine gebruikt voor bemesting van het land. Het overgrote deel van de nutriënten zit in de urine. Het is niet waarschijnlijk dat op korte termijn in Zaandam-Oost op grote schaal wordt overgegaan op gescheiden sanitatie. Daarvoor staat het te veel in de kinderschoenen. Bij transities geldt: “More haste, less speed”. Door ambities op dit punt laag te houden kan wel vooruitgang worden geboekt. Het volgende script is denkbaar: 1. Begin 2004, het expliciet maken van de problemen die in de toekomst worden voorkomen door toepassing van gescheiden sanitatie. Voor bewoners lijkt het alsof de kosten toenemen en het comfort en de hygiëne afnemen. Is dat ook zo? 2. Najaar 2004, het in interactie met de LWA en de pers selecteren van twee woningen en één bedrijf waar geëxperimenteerd wordt. Vanwege het vernieuwende karakter hiervan moet het mogelijk zijn hiervoor subsidie te krijgen. 3. Medio 2005. Excursie naar een project waar gescheiden sanitatie met succes is toegepast. 4. Voorjaar 2006, voorbereidingen voor een Interreg IV project. Hoe deze regeling eruit gaat zien, is nog onbekend. Wel is bekend dat relatief veel geld gaat naar de nieuwe leden van de EU. De gemeente Zaanstad zou samenwerking kunnen zoeken met een gemeente in Polen waar meer ervaringen zijn opgedaan met decentrale sanitatie (vooral vanwege kostenbesparing). Contactpersoon: Janusz Niemczynowicz, Universiteit van Lund (Zweden). 5. Medio 2007. De eerste ervaringen worden geëvalueerd.

39

6.4 Script 3: Afkoppelen In tegenstelling tot gescheiden sanitatie is afkoppelen een geaccepteerde techniek. De achterliggende problemen zijn onderkend. Het is zelfs formeel beleid. Zowel in de vierde Nota waterhuishouding als de Rijksvisie op de Waterketen wordt aangezet tot afkoppelen van verhard oppervlak. Voor de waterketen betekent dit dat minder regenwater hoeft te worden verwerkt, hetgeen vele voordelen heeft. Voor het watersysteem betekent het dat meer water beschikbaar komt. Vooral in gebieden met veel veen in de ondergrond is het van belang in drogere tijden voldoende water beschikbaar te hebben zodat grondwaterstanden hoog gehouden kunnen worden. Elke keer als een weg wordt opengebroken is het van belang de waterhuishouding mee te nemen. Elke keer als een woningbouwcorporatie overgaat tot sloop of renovatie, moeten de mogelijkheden voor afkoppelen worden onderzocht. Dat is het principe van de Blauwe Transformatie (4.3.6). Om dit te bereiken is het volgende script denbaar: 1. Voorjaar 2004, het expliciet maken kosten en baten van afkoppelen en de verdeling hiervan over de betrokken actoren (metaprincipes 5 en 6). Dit vraagt om het opstellen van een afkoppelkansenkaart en het schatten van de kosten en baten per actor. Op basis daarvan kan herverdeling plaatsvinden. Verwacht mag worden dat ondanks de matige ondergrond en de hoge grondwaterstanden veel regenwater oppervlakkig kan worden geïnfiltreerd of direct kan worden afgevoerd naar het oppervlaktewater (bij voorkeur via grondcontact). Het afkoppelen van daken lukt alleen als eigenaren en huurders actief meewerken en bereid zijn tot zelfwerkzaamheid. Dit kan worden gestimuleerd met een afkoppelsubsidie. De resultaten worden ingebracht in het integraal waterplan voor de gemeente Zaanstad en in de projecten voor stedelijke vernieuwing. 2. Najaar 2004, een speciale sessie van de LWA over afkoppelen. In overleg met de woningbouwcorporaties kan een proefproject worden geselecteerd. 3. Najaar 2004, een schoolproject. In samenwerking met een school kan een gebouw worden afgekoppeld. Dit heet educatief afkoppelen. Betrokkenheid van de pers is hierbij gewenst. 4. Eind 2004, het opstellen van een intentieverklaring. Het proces rond het integrale waterplan kan op waardige wijze worden afgerond door het opstellen van een intentieverklaring. Deze intentieverklaring wordt naast bestuurders van de waterpartners ook ondertekend door bestuurders van de woningbouwcorporaties. In de intentieverklaring staan de ambities met betrekking tot afkoppelen helder verwoord. 5. Begin 2005, op basis van de ervaringen in Zaandam-Oost en andere gemeenten in Nederland een voorstel ontwikkelen voor regenwaterbelasting, zodat mensen die verhard oppervlakte aansluiten meer betalen dan mensen die afgekoppeld hebben. In veel Europese landen is dat reeds met succes doorgevoerd. Mogelijk wordt er in Zaandam-Oost mee geëxperimenteerd. 40

6. Voorjaar 2005. Watermarkt, op een centraal punt in de wijk. Alles wat op het gebied van water kan worden bereikt wordt op speelse en informatieve wijze gepresenteerd. Er kan een afkoppelroute door de wijk worden uitgezet, er kan een prijsvraag worden uitgeschreven, het schip De Watervlo van Stichting Reinwater – met veel educatieve spelen voor kinderen – kan worden afgemeerd langs de Zaan, etc. 7. Medio 2006. Opening van een regenwaterkunstwerk op een centrale plek in Zaandam-Oost. 8. Medio 2010. Ongeveer 20% van Zaandam-Oost is afgekoppeld. In dit proces wordt gewerkt via het principe van Interactieve Uitvoering, waar de vier c’s van concept, contact, contract en continuïteit worden bewaakt. Er wordt niet gewacht met de uitvoering totdat de financiering rond is, maar er wordt uitgevoerd waar kansen liggen. Mogelijkheden voor financiering ontvouwen zich gedurende het proces. Eerst moeten de betrokkenen enthousiast worden, daarna is er een bereidheid mee te betalen.

41

7.

Literatuurlijst

Bults, J.E. (2003). Een overzicht van de ontwikkelingen rond alternatieve sanitatie in binnen- en buitenland anno 2003. Afstudeerscriptie Saxion Hogeschool IJselland in opdracht van Tauw. Projectnummer Tauw: 0464910. DHV Water (2003). Eindrapport Duurzaamheidstudie Zaandam-Oost. In opdracht van Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier, Gemeenten Zaanstad, Oostzaan en Landsmeer, NV PWN Waterleidingbedrijf Noord-Holland en NIDO, 11 maart 2003. Eijk, P. van (2003). Vernieuwing mét water. Een participatieve strategie voor de gebouwde omgeving. Proefschrift TU Delft. Geldof, G.D. (2002). Omgaan met complexiteit in het waterbeheer. Proefschrift Universiteit Twente. Geldof, G.D. & P. Lems (2003). Water en stedelijke vernieuwing. In opdracht van Provincie Gelderland. Projectnummer Tauw: 4231392. Joustra, D.J. (2003). Partnerschappen Duurzame Ontwikkeling. Lems, P. & Valkman, R. (2003). De waarden van water. Theoretisch Kader. In opdracht van NIDO en Water City International. Projectnummer Tauw: 4220617. Lems, P. & Valkman, R. (2003). De waarden van water. Handreiking voor de Praktijk. In opdracht van NIDO en Water City International. Projectnummer Tauw: 4220617. Tjallingii, S.P., I.M. van den Top, J.F. Jonkhof & R. Wentink. (2000). De Blauwe Transformatie. Rapport van een EU Life Project met de Gemeente Eindhoven. Wageningen: Alterra report 92. VROM (2001). Een wereld en een wil; werken aan duurzaamheid. Nationaal Milieu Beleidsplan 4. Den Haag. Wentink, R., F.C. Boogaard, G. Bruins & P. Bode (2003). Wadi’s doorgelicht. Tussenrapportage over het hydraulisch functioneren en de waardering van bewoners. Ede: RIONED.

42

Bijlage 1 Mind Map

43