vrom0200983
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Den Haag, 4 november 2002 In mijn brief van 24 september jl. (SAS/2002075714) ben ik ingegaan op de reactie van de Europese Commissie op het ontwerpbesluit beheer verpakkingen en papier en karton. Naar aanleiding van notificatie van dit ontwerpbesluit had de Europese Commissie een uitgebreide gemotiveerde mening (UGM) gegeven en opmerkingen gemaakt. De reactie van de Commissie had met name betrekking op de meermaligheidsverplichting voor kunststof drankverpakkingen van meer dan een halve liter en glazen drankverpakkingen. Inmiddels zijn er twee nieuwe ontwikkelingen met betrekking tot opvattingen van de Europese Commissie waarvan ik u op de hoogte wil stellen. 1. Zoals ik u in eerdergenoemde brief heb meegedeeld, is op 19 juni 2002 het ontwerpconvenant verpakkingen III genotificeerd. De Europese Commissie en drie lidstaten hebben naar aanleiding van deze notificatie UGM’s ingediend. 2. De Europese Commissie heeft een persbericht doen uitgaan, waarin ze bekend maakt dat zij Nederland voor het Hof van Justitie zal dagen, omdat naar haar mening Nederland de richtlijn verpakkingen niet voldoende heeft omgezet in regelgeving. In het onderstaande ga ik in hoofdlijnen op beide punten in. 1. UGM Europese Commissie en enige lidstaten inzake Convenant Verpakkingen III Het commentaar van EC spitst zich toe op het protocol hergebruik van drankenverpakkingen. De Commissie is van mening dat de afspraken in het protocol producthergebruik, behorende bij het deelconvenant producenten en importeurs, tot handelsbelemmeringen in de zin van artikel 28 van het EG-Verdrag kunnen leiden. De redenen die zij hiervoor geeft, zijn de volgende. Eenmalige drankverpakkingen die in een andere lidstaat worden vervaardigd en daar verkocht worden, mogen in Nederland ingevolge het Convenant Verpakkingen III slechts onder bepaalde voorwaarden op de markt worden gebracht. De Commissie ziet de mogelijkheid om eenmalige drankverpakkingen op de markt te brengen indien met een milieuanalyse aangetoond kan worden dat een eenmalige verpakking minder dan of dezelfde milieubelasting met zich meebrengt, als een vergunning. Een dergelijke «vergunningprocedure» vindt de Commissie niet proportioneel. Vervolgens is de Commissie van mening dat reeds op de markt aanwezige eenmalige drankverpakkingen worden bevoordeeld ten opzichte van nieuwe drankverpakkingen van een zelfde type omdat de toename van de hoeveelheid nieuwe eenmalige drankverpakkingen is beperkt tot maximaal 2% per producent/importeur. Nieuwe eenmalige verpakkingen mogen dus niet onbeperkt op de Nederlandse markt worden gebracht. Tot slot heeft de Commissie er nogmaals op gewezen dat voor natuurlijk mineraalwater de verplichting geldt om bij de bron te bottelen. Een verplichting tot meermaligheid voor verpakkingen van mineraalwater zou de verkoop van met name deze dranken kunnen belemmeren. Naast de Europese Commissie hebben Frankrijk, Oostenrijk en het Verenigd Koninkrijk ook elk een UGM ingediend. De bezwaren van deze lidstaten komen overeen met die van de Commissie.
Voorgenomen reactie van Nederland Naar aanleiding van de standpunten van de Commissie zijn in beginsel drie reacties mogelijk:
1
1. Verder afzien van voorschriften over meermaligheid; 2. Meermaligheidsbepalingen beperken tot uitsluitend in Nederland gevestigde bedrijven; 3. Nader omschrijven welke ontheffingscriteria worden toegepast en hoe deze worden gebruikt. Bij het maken van een keuze uit deze drie opties gelden voor mij twee centrale uitgangspunten. Het eerste uitgangspunt is dat de keuze voor een eenmalige of meermalige drankenverpakking moet zijn gebaseerd op een milieuafweging en niet op een dogma. Dit betekent dat, alhoewel meermaligheid uitgangspunt is omdat bewezen is dat dat in vele gevallen beter is voor het milieu, eenmaligheid mogelijk moet zijn als duidelijk is dat dit milieuhygienisch gezien niet slechter scoort dan meermaligheid. Een tweede uitgangspunt is het creëren van een zo veel mogelijk gelijk speelveld voor buitenlandse en binnenlandse bedrijven. Daarmee wordt beoogd recht te doen aan het streven de toegang tot de markt zo vrij mogelijk te laten zijn, zodat situaties waar milieu-overwegingen prevaleren niet tot ernstige inbreuken op het vrije handelsverkeer binnen de EU leiden. Dat betekent concreet dat enerzijds voorkomen moet worden dat buitenlandse bedrijven worden vrijgesteld van de meermaligheidsplicht omdat dat binnenlandse bedrijven in een nadelige situatie zou brengen. Buitenlandse bedrijven zouden anderzijds worden benadeeld als ze onder alle omstandigheden, ook al zouden hun producten over bijvoorbeeld zeer grote afstand moeten worden vervoerd, verplicht worden hun product in een meermalige verpakking op de markt te brengen, zelfs ongeacht de daaraan verbonden nadelige milieugevolgen. Aanvullend merk ik nog op dat buitenlandse bedrijven qua vervoerskosten overigens veelal in een nadeliger positie verkeren ten opzichte van Nederlandse bedrijven om de eenvoudige reden dat hun producten in de meeste gevallen over een grotere afstand moeten worden vervoerd. Bovenstaande uitgangspunten betekenen dat noch sprake kan zijn van een afschaffing van meermaligheid (mogelijke reactie 1), noch van een aparte behandeling van buitenlandse of binnenlandse producenten (mogelijke reactie 2). Van geval tot geval moet een afweging mogelijk zijn. Zoals ik u in mijn eerder genoemde brief van 24 september jl. heb aangegeven, ben ik voornemens in het kader van de ontwerp AMvB de criteria op grond waarvan meer specifiek sprake kan zijn van een vrijstelling van de meermaligheidsplicht, nader uit te werken in een beleidsregel. Daarbij zullen afstand, materiaalkeuze en het aantal omlopen van een meermalige verpakking naar verwachting een belangrijke rol spelen. Dat betekent dat in dat kader gewerkt zal worden aan het nauwkeuriger omschrijven welke ontheffingscriteria worden toegepast en hoe deze worden gebruikt. Het voordeel van deze benadering is dat zo op een eenvoudige en transparante wijze een keuze kan worden gemaakt en dat een uitgebreide milieuanalyse daardoor wellicht niet meer nodig is. De uitwerking van een en ander zal nog enige tijd in beslag nemen. De inhoud van deze beleidsregel zal in grote lijnen overeenkomen met de criteria die ook in het kader van het convenant voor ontheffing kunnen worden gehanteerd. Op korte termijn zal een inhoudelijke reactie op de verschillende onderdelen aan de Europese Commissie worden gezonden, waarin naast het zojuist genoemde ook de nu volgende punten een rol zullen spelen. Gezamenlijk uitgangspunt van overheid en bedrijfsleven als vastgelegd in het ontwerp convenant verpakkingen III is dat de dranken die nu in een meermalige verpakking op de markt worden gebracht in beginsel ook in de toekomst in een meermalige verpakking op de markt worden gebracht. Dit betekent dat een groot deel van het bier en frisdranken en waters van meer dan een halve liter ook onder het Convenant Verpakkingen III in een
2
hervulbare verpakking blijven. Frisdranken, waters en bier in een verpakking met een inhoud van hooguit een halve liter mogen in een eenmalige verpakking op de markt worden gebracht, tenzij deze dranken al voor de inwerkingtreding van Convenant Verpakkingen III in een meermalige verpakking op de markt waren (zoals bij bier en flesjes fris en water in de horeca veelal het geval is). Ook mogen nieuwe eenmalige verpakkingen van meer dan een halve liter inhoud op de markt worden gebracht, maar de groei is beperkt tot een verschuiving van het aandeel meermalige naar eenmalige verpakkingen van maximaal 2% per producent/importeur. De hierboven vermelde afspraken betekenen dat er substantieel minder verpakkingsafval ontstaat en in het algemeen ook sprake is van minder milieudruk dan in een situatie zonder verplichtingen van hervulbare verpakkingen. Dit laatste blijkt onder meer uit een in opdracht van de Vereniging Nederlandse Frisdranken Industrie uitgevoerde studie van TNO uit 2001: «LCA voor meermalige en eenmalige verpakkingssystemen met statiegeld voor frisdranken en waters», waaruit door alle betrokken partijen geconcludeerd werd dat hervulbare 1,5 liter PET flessen minder milieubelasting met zich mee brengen dan vergelijkbare eenmalige flessen. Het meermaligheidssysteem zoals opgenomen in het ontwerpconvenant verpakkingen III komt in belangrijke mate overeen met de afspraken over meermaligheid in het Convenant Verpakkingen II. Gedurende de looptijd van het Convenant Verpakkingen II is op geen enkele wijze gebleken dat er sprake zou zijn van bezwaren als door de Commissie naar voren gebracht en bij de notificatie van het Convenant Verpakkingen II (nr. 97/0576/NL) heeft de Commissie ook geen bezwaar gemaakt tegen de afspraken over meermaligheid. De mogelijkheid om eenmalige drankverpakkingen op de markt te brengen, indien met een milieuanalyse aangetoond kan worden dat een eenmalige verpakking minder dan of dezelfde milieubelasting als een meermalige verpakking met zich meebrengt, zie ik in tegenstelling tot de Europese Commissie niet als een «vergunning». Uitgangspunt blijft, zoals aangegeven, dat in de meeste gevallen een meermalige verpakking beter is voor het milieu dan een eenmalige gelet op de reductie van de hoeveelheid verpakkingsafval en de milieudruk. Het is vanuit het milieu bezien evenwel onjuist om meermaligheid voor een drankverpakking te verplichten indien dit voor het milieu belastender is dan een eenmalige verpakking. Met een milieuanalyse kan dit worden aangetoond. Tot slot merk ik op dat het convenant een vrijwillig gesloten overeenkomst is tussen overheid en bedrijfsleven. Indien het door toedoen van de Commissie niet mogelijk zou zijn op deze wijze op vrijwillige basis bepalingen over meermalige verpakkingen met het bedrijfsleven af te spreken, zou de enige weg zijn om e.e.a. wettelijk te regelen. Dit heeft noch mijn voorkeur, noch die van het bedrijfsleven. Tevens worden dan de bezwaren van de Europese Commissie niet weggenomen.
Gevolgen voor inwerkingtreding van het Convenant Verpakkingen III De standstill periode voor inwerkingtreding van het Convenant Verpakkingen III is inmiddels afgelopen. Het Convenant Verpakkingen III kan dus ondertekend worden en inwerkingtreden. Indien de Europese Commissie van mening is dat onvoldoende met haar bezwaren en die van de andere lidstaten rekening is gehouden, kan zij de zaak aanhangig maken bij het Hof van Justitie. Het Hof is de enige instantie die kan bepalen of afspraken in het Convenant Verpakkingen III al dan niet in strijd zijn met het Europese recht. Mocht het Hof tot een negatieve uitspraak komen, dan doet zich een nieuwe situatie voor.
3
2. Hofzaak Ik heb uit een persbericht van de Europese Commissie vernomen dat de Commissie Nederland voor het Hof daagt met betrekking tot het onjuist implementeren van de richtlijn verpakkingen. Tot op heden ben ik van dit voornemen nog niet officieel in kennis gesteld en ik heb dus ook nog geen kennis kunnen nemen van de motieven van de Commissie. In juni 1998 heeft de Commissie Nederland in gebreke gesteld, omdat de verplichtingen in de richtlijn verpakkingen onvoldoende zouden zijn omgezet in Nederlandse regelgeving. Om aan de bezwaren van de Commissie tegemoet te komen is de Regeling verpakking en verpakkingsafval gewijzigd. De Commissie heeft echter in augustus 2000 laten weten van mening te zijn dat de richtlijn verpakkingen nog steeds niet voldoende was omgezet in Nederlandse regelgeving. De Commissie wees Nederland er toen opnieuw op dat er geen bepaling in de Nederlandse regelgeving is opgenomen waaruit blijkt dat er te allen tijde een structuur is gegarandeerd waarmee de inname en inzameling van verpakkingsafval is verzekerd, zoals in artikel 7 van de richtlijn verpakkingen is bepaald. In haar antwoord heeft de Nederlandse regering laten weten dat naar haar mening het Convenant Verpakkingen hierin voorziet, omdat in dit convenant afspraken zijn gemaakt over het innemen, nuttig toepassen en hergebruiken van verpakkingsmaterialen. Bovendien geldt ingevolge artikel 249 van het EG-Verdrag dat een richtlijn verbindend is ten aanzien van het te bereiken resultaat; de lidstaat mag zelf de vorm en de middelen kiezen. In april 2001 heeft op verzoek van de Commissie een gesprek plaatsgevonden tussen een aantal medewerkers van de Commissie en van VROM. In dit gesprek is nogmaals door VROM benadrukt dat er met een Convenant Verpakkingen is verzekerd dat het verpakkingsafval wordt ingenomen en hergebruikt. De Commissie heeft na dit gesprek besloten nog geen beslissing te nemen over een verdere procedurestap (wel of niet naar het Hof). Deze beslissing is in november 2001 voor onbepaalde tijd opgeschort. De Commissie wenste gewaarborgd te zien dat de uitvoering van de richtlijn verpakkingen middels de Regeling verpakkingen in combinatie met het Convenant Verpakkingen verzekerd bleef ook na afloop van het Convenant Verpakkingen II op 31 december 2001. In januari 2002 heeft mijn ambtsvoorganger de Europese Commissie schriftelijk op de hoogte gesteld van zijn voornemen om het Convenant Verpakkingen II te verlengen totdat er een nieuw convenant is. De Commissie heeft hier niet meer op gereageerd.
Gevolgen voor inwerkingtreding van het Convenant Verpakkingen III Het Convenant Verpakkingen (in combinatie met de Regeling verpakkingen) verzekert een systeem van inname en nuttige toepassing van alle verpakkingsmaterialen. Onduidelijk is overigens of de Commissie bezwaren heeft tegen het Convenant Verpakkingen als «implementatievorm» van de richtlijn verpakkingen en van mening is dat de gehele richtlijn in regelgeving moet zijn opgenomen. Anderzijds heeft de Commissie hierover bij het ontwerp Convenant Verpakkingen III geen opmerkingen gemaakt. Het feit dat de Commissie de zaak nu aanhangig maakt bij het Hof hoeft inwerkingtreding van het Convenant Verpakkingen III niet in de weg te staan, aangezien het Hof degene is die bepaalt of Nederland inderdaad in gebreke is gebleven met betrekking tot omzetting van de richtlijn
4
verpakkingen. Ik ben dan ook voornemens het Convenant Verpakkingen zo spoedig mogelijk, uiterlijk eind dit jaar, te ondertekenen. De Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, P. B. L. A. van Geel
5
