Vrijstelling van inschrijving Leerplichtwet en BRON

Vrijstelling van inschrijving Leerplichtwet en BRON Onderzoek naar het aantal vrijstellingen van de Leerplichtwet

Opdrachtgever: Ministerie OCW

ECORYS Susan Warmerdam Eva van der Boom Jos Lubbermans

Rotterdam, 20 juli 2010

ECORYS Nederland BV Postbus 4175 3006 AD Rotterdam Watermanweg 44 3067 GG Rotterdam

T 010 453 88 00 F 010 453 07 68 E [email protected] W www.ecorys.nl K.v.K. nr. 24316726

ECORYS Arbeid & Sociaal Beleid T 010 453 88 05 F 010 453 88 34

BOO/RG EO21499rap

BOO/RG EO21499rap

Inhoudsopgave

Voorwoord

7

1 Inleiding 1.1 Aanleiding 1.2 Vrijstellingen en leerplicht 1.3 Leidraad vrijstellingen 1.4 Onderzoeksvragen 1.5 Onderzoeksopzet 1.5.1 Desk research 1.5.2 Internet-enquête 1.5.3 Groepsgesprek leerplichtambtenaren/-consulenten 1.5.4 Interviews met leerplichtambtenaren 1.6 Datacontrole en ophoging resultaten 1.7 Leeswijzer

9 9 10 11 12 13 13 13 14 14 15 15

2 Verleende vrijstellingen 2.1 Inleiding 2.2 Populatieschatting aantal nieuwe vrijstellingen 2.3 Nieuwe vrijstellingen op grond van artikel 5a 2.4 Nieuwe vrijstellingen op grond van artikel 5c 2.5 Aantal nieuwe vrijstellingen op grond van artikel 15 2.6 Gehanteerde procedures bij het verlenen van vrijstellingen

17 17 17 20 22 26 29

3 Registratie vrijstellingen 3.1 Inleiding 3.2 Automatisering registratie 3.3 Registratiesysteem

33 33 33 34

4 Samenvatting, conclusies en aanbevelingen 4.1 Inleiding 4.2 Resultaten 4.3 Belang van vrijstellingen voor correctie van vsv-cijfers 4.4 Aanbevelingen

37 37 38 40 41

Bijlagen

43

Bijlage 1 Onderzoeksverantwoording Respons Populatieschatting

45 45 46

BOO/RG EO21499rap

Bijlage 2

Extra tabellen

49

Bijlage 3

Regressieanalyses

51

Bijlage 4

Overzicht RMC-regio’s

53

BOO/RG EO21499rap

Voorwoord

Het tegengaan van vsv blijft belangrijk, ook in de komende jaren. Onder het motto ‘Aanval op de uitval’ zijn daartoe dan ook structurele maatregelen getroffen. Eén van de basispunten was het goed in beeld krijgen van de doelgroep(en) en zicht op de cijfers: om hoeveel uitvallers gaat het nu en wie zijn dat? De invoering van BRON heeft de inzichten daarin al sterk verbeterd. De omvang van de vrijstellingen voor inschrijving in het kader van de Leerplichtwet is één van de laatste ‘witte vlekken’. Jongeren die een vrijstelling krijgen en daarmee niet ingeschreven hoeven te staan aan een Nederlandse onderwijsinstelling, worden immers onterecht meegeteld als voortijdige schoolverlater. Het voorliggende rapport doet verslag van het onderzoek naar de nieuw verleende vrijstellingen op basis van diverse artikelen in de Leerplichtwet, dat wij in opdracht van de directie VSV hebben uitgevoerd. Wij vertrouwen erop, daarmee in ieder geval één witte vlek ingekleurd te hebben. Tevens hebben leerplichtambtenaren een aantal ‘zwakke plekken’ in de Leerplichtwet aangekaart, die leiden tot onduidelijkheden bij het verlenen van vrijstellingen en/of onmacht om vermoed misbruik tegen te gaan. Er lijkt minstens een discussie op zijn plaats over beoogd en gerealiseerd gebruik van een aantal gronden voor vrijstellingen. Deze resultaten zouden niet tot stand zijn gekomen zonder de essentiële inbreng van de leerplichtambtenaren vanuit gemeenten en RBL’s die hebben meegewerkt aan het onderzoek. Daarnaast gaat onze dank uit naar Dennis van Gessel en Suzanne Dannenburg van het ministerie van OCW voor de prettige samenwerking. Tevens willen wij graag Carry Roozemond, Pieter Schoenmakers en Yvonne Keijzer van Ingrado bedanken voor hun constructieve medewerking. Ook Erik Smits van DUO-Cfi danken wij hartelijk voor het leveren van gegevens en zijn ondersteunende rol in de begeleidingscommissie. Verder danken wij onze collega’s Mirjam Stuivenberg en Ria Groenendijk voor hun ondersteuning.

Eva van der Boom Projectleider

Vrijstelling van inschrijving Leerplichtwet en BRON

7

1 Inleiding

1.1

Aanleiding Het terugdringen van voortijdig schoolverlaten1 (vsv) is een van de speerpunten in het beleid van de landelijke overheid. Daartoe introduceerde het vorige kabinet in 2006 de nota Aanval op Schooluitval. De daarin gestelde doelen zijn nog steeds actueel. Het accent ligt daarbij op preventie. Er wordt getracht om jongeren binnen de school te houden door bijvoorbeeld de aansluiting in het onderwijs (van po naar vo, vo naar mbo/hbo/wo) te verbeteren. Ter versterking van de curatieve maatregelen is de kwalificatieplicht ingevoerd, wat wil zeggen dat jongeren tot 18 jaar geacht worden om de startkwalificatie te behalen (diploma op minimaal mbo 2 niveau). Ook is ter versterking van het beleid de registratie van schooluitval sterk verbeterd en heeft het ministerie van OCW convenanten gesloten met de veertien RMC-regio's met de hoogste uitval. De doelstelling is het verminderen van het jaarlijkse aantal nieuwe schooluitvallers van 71.000 in 2002 naar 35.000 in 2012. Om dit streven te realiseren, heeft OCW in 2009 39 miljoen euro extra geïnvesteerd in de aanpak van voortijdig schoolverlaten. Dat loopt op tot (indicatief) 71 miljoen per jaar in 20112. Gezien het gewicht dat aan het terugdringen van vsv wordt gegeven, is een betrouwbare systematiek voor het monitoren van het aantal voortijdig schoolverlaters essentieel. Zonder betrouwbare informatie wordt niet inzichtelijk of de doelstelling gehaald wordt en of het beleid effectief is. Monitoring vsv: leerlingregistratie Met de invoering van het BasisRegister OnderwijsNummer (BRON) is de registratie van leerlingen die ingeschreven staan bij een onderwijsinstelling en daarmee ook van de vsv’ers landelijk dekkend geworden en betrouwbaar. Het aantal vsv’ers wordt berekend door het BRON-bestand op peildatum t te vergelijken met het bestand op peildatum t-1. Degenen die jonger zijn dan 18 jaar en nog geen startkwalificatie hebben op tijdstip t en ook niet meer geregistreerd staan bij een onderwijsinstelling, worden beschouwd als vsv’er. Een nadeel van BRON is, dat een tussentijdse overstap naar een school over de grens (met name België) of naar een particuliere school niet in BRON wordt geregistreerd en daarmee een aantal leerlingen ten onrechte als vsv’er wordt geteld. Ook leerlingen die

1

2

In beleidstermen wordt met voortijdig schoolverlaten het voortijdig verlaten van het onderwijs bedoeld, zonder een diploma op havo-, vwo- of mbo2-niveau. Bron: http://www.minocw.nl/aanvalopschooluitval/999/Beleid-OCW.html


9

niet in staat zijn om onderwijs te volgen vanwege lichamelijke of psychische klachten/ gebreken worden onterecht meegenomen3. Met andere woorden: de berekening van het aantal vsv’ers is dankzij de BRON-bestanden sterk verbeterd, maar heeft wel een overschatting tot gevolg vanwege de nieuw verleende vrijstellingen. Hoe groot deze overschatting is en of het de moeite loont om de registratie en rapportage van de vrijstellingen daarvoor aan te passen, was echter onbekend. Daarom heeft het ministerie van OCW ECORYS verzocht een onderzoek uit te voeren naar het aantal nieuw verleende vrijstellingen op basis van de volgende artikelen in de Leerplichtwet:  5a: op basis van psychische en/of lichamelijke gronden;  5c: het volgen van onderwijs in het buitenland;  15: het genieten van voldoende onderwijs op een andere wijze.

1.2

Vrijstellingen en leerplicht In de Leerplichtwet4 is vastgelegd dat ouders verplicht zijn hun kinderen van 5 tot en met het schooljaar waarin de leerling 16 jaar wordt volledig onderwijs te laten volgen. Daarna hebben jongeren tot hun 18e kwalificatieplicht5. Vanaf 12 jaar zijn leerlingen zelf medeverantwoordelijk voor hun schoolbezoek. Er zijn echter vrijstellingen van deze verplichting tot schoolbezoek, variërend van incidenteel tot structureel. Er zijn grofweg drie categorieën vrijstelling van schoolbezoek te onderscheiden: 1. vrijstelling geregeld schoolbezoek; 2. vervangende leerplicht; 3. vrijstelling van inschrijving. Vrijstelling geregeld schoolbezoek De lichtste vorm van vrijstelling betreft die voor geregeld schoolbezoek (artikel 11, Leerplichtwet). Hierbij blijft de leerling wel ingeschreven staan bij de school, maar kan tijdelijk geen onderwijs volgen wegens ziekte van de leerling (artikel 12, Leerplichtwet), plichten voortvloeiend uit godsdienst of levensovertuiging (artikel 13, Leerplichtwet), vakantie (artikel 13a, Leerplichtwet) of andere gewichtige omstandigheden (artikel 14, Leerplichtwet). Omdat deze leerlingen ingeschreven blijven bij een onderwijsinstelling, zullen deze vrijstellingen buiten beschouwing worden gelaten in dit onderzoek. Vervangende leerplicht Vervangende leerplicht (artikel 3, Leerplichtwet) betekent dat een jongere die ten minste 14 jaar is en van wie duidelijk is geworden dat hij niet geschikt is volledig dagonderwijs aan een school te volgen, wordt toegestaan dat gedurende een bepaald schooljaar naast onderwijs ook praktijktijd te krijgen (artikel 3a, Leerplichtwet). In artikel 3b van de Leerplichtwet gaat het om vervangende leerplicht in het laatste schooljaar, waarbij een 3

4

5

10

Wel worden de totale aantallen vrijstellingen verleend op basis van artikel 5a, 5b en 15 jaarlijks door de gemeenten aangeleverd aan DUO-Cfi. Leerplicht wet 1969 (Stb. 303) Wet van 30 mei 1968, Stb. 303, laatst gewijzigd bij wet van 18 juli 2009, Stbl. 334 (hierna in de tekst opgenomen als Leerplichtwet). Dit wil zeggen dat zij een startkwalificatie dienen te behalen, oftewel een diploma op minimaal havo-, vwo- of mbo-2 niveau.


leerling bij een school met een bij de wet geregelde combinatie van leren en werken onderwijs kan volgen. Bij vervangende leerplicht blijft de leerplichtige ingeschreven staan bij een school. De gronden voor vrijstelling van inschrijving Er zijn onder artikel 5 van de Leerplichtwet drie gronden opgenomen voor het verlenen van vrijstelling van inschrijving: a) De jongere is op lichamelijke of psychische gronden niet geschikt om tot een school of een instelling te worden toegelaten. b) De jongere tegen de richting van het onderwijs op alle binnen redelijke afstand van de woning overwegende bedenkingen heeft of, indien zij geen vaste verblijfplaats hebben, op alle binnen Nederland gelegen scholen of instellingen waarop de jongere geplaatst zou kunnen worden. c) De jongere als leerling van een inrichting van onderwijs buiten Nederland staat ingeschreven en deze inrichting geregeld bezoekt. Ook relevant voor dit onderzoek is artikel 15 van de Leerplichtwet. Dit artikel heeft betrekking op de kwalificatieplicht (16- tot 18-jarigen) en staat vrijstelling daarvan toe op grond van bijzondere omstandigheden, indien wordt aangetoond dat de jongere op andere wijze voldoende onderwijs geniet. Doelgroep onderzoek Het richtingsbezwaar (artikel 5 b) heeft geen relatie met ‘onterechte’ getelde vsv’ers, omdat het richtingsbezwaar in principe kenbaar moet worden gemaakt voordat een kind leerplichtig wordt. Ook de artikelen 3a en 3b (vervangende leerplicht) zijn voor dit onderzoek niet relevant omdat de leerling dan wel verbonden blijft aan een school. Dit onderzoek betreft alleen de aantallen leerlingen die ingeschreven staan in het vo of mbo per 1 oktober in 2008 en die een vrijstelling van inschrijving krijgen tussen 1 oktober 2008 en 1 oktober 2009 op grond van de artikelen 5a, 5c of artikel 15.

1.3

Leidraad vrijstellingen Het toezicht op de naleving van de Leerplichtwet is opgedragen aan het college van burgemeester en wethouders van de Nederlandse gemeenten. Om deze taak uit te voeren zijn ambtenaren aangesteld. Deze ambtenaren voeren de Leerplichtwet uit ten aanzien van leerlingen die in Nederland een woon- of verblijfsplaats hebben. Om te beslissen over de vrijstelling van leerlingen, is een leidraad binnen de Leerplichtwet opgesteld. Deze leidraad stelt dat alleen een beroep op vrijstelling van artikel 5a kan worden gedaan als een aangewezen arts (niet zijnde de behandelende arts) of een aangewezen academisch gevormde pedagoog of psycholoog heeft vastgesteld dat de jongere niet geschikt is om tot een school te worden toegelaten. Deze verklaring mag niet ouder zijn dan drie maanden. Een vrijstelling voor het bezoeken van een school in het buitenland (artikel 5c) kan alleen worden gegeven als een verklaring is ontvangen van het hoofd van de onderwijsinstelling waaruit blijkt dat de jongere in deze inrichting is ingeschreven en haar geregeld bezoekt. Ondanks deze leidraad uit de Leerplichtwet bestaat bij gemeenten beleidsmatig nog


11

steeds vrijheid in de beslissing over te gaan tot het verlenen van een vrijstelling van inschrijving. Er kunnen daardoor verschillen ontstaan in de gehanteerde gronden voor het verlenen van vrijstellingen en daarmee het aantal vrijstellingen dat wordt verleend. Dat blijkt tevens uit een rapport van de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken uit 2006 6. In het schooljaar 2004/2005 hadden 1.400 leerlingen in Amsterdam een vrijstelling op basis van artikel 5c, terwijl dit aantal in Den Haag 290 bedroeg. Het ging daarbij voornamelijk om Turkse en Marokkaanse leerlingen die in hun land van herkomst onderwijs volgden. Volgens het rapport is het aantal in Amsterdam mede zo groot omdat andere steden strenger zijn in het uitschrijven van kinderen uit de GBA indien zij langdurig in het buitenland verblijven, waardoor deze kinderen ook niet als leerplichtig worden geregistreerd. Ook concludeerde de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken dat het aantal kinderen dat in een Nederlandse gemeente als inwoner geregistreerd staat, maar onderwijs volgt in het land van oorsprong, beperkt is. Bovendien lijkt dit verschijnsel verder af te nemen.

1.4

Onderzoeksvragen Het doel van het onderzoek is het verkrijgen van kwantitatieve en kwalitatieve inzichten in de vrijstellingen van inschrijving in BRON, ter ondersteuning van het gevoerde beleid om het aantal vsv’ers te verminderen. De centrale onderzoeksvraag kan als volgt geformuleerd worden: Hoeveel jongeren worden onterecht meegeteld als vsv’er op basis van BRON vanwege een vrijstelling van inschrijving en welke achtergronden hebben deze vrijstellingen?

Daarbij zijn de volgende deelvragen geformuleerd: 1. Hoe groot is de populatieschatting van het aantal onterecht getelde vsv’ers op basis van BRON in het schooljaar 2008/2009 vanwege vrijstellingen op basis van artikel 5a (lichamelijke en psychische gronden), 5c (onderwijs buiten Nederland) en 15 (op andere wijze voldoende onderwijs genieten)? Welke marges dienen hierbij gehanteerd te worden vanwege gevolgde schattingsmethode?* 2. Welke uitsplitsing naar het artikel van de vrijstelling kan worden gemaakt, naar vo en mbo per artikel? Welke marges dienen hierbij gehanteerd te worden vanwege gevolgde schattingsmethode?7 3. Wat is de achtergrond van een vrijstelling op basis van artikel 5a, lichamelijke en/of psychische gronden? Kan een scherper beeld van deze groep worden gegeven; welke rol speelt bijvoorbeeld de Wajong hierbij? 4. Wat is de achtergrond van een vrijstelling op basis van artikel 15, op andere wijze voldoende onderwijs genieten? Kan een scherper beeld van deze groep worden gegeven; gaat het bijvoorbeeld om bedrijfsopleidingen, politie, leger, particuliere opleidingen of nog iets anders? 6

7

12

Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (2006). Terug naar school – Scholing van allochtone kinderen in het land van oorsprong. Den Haag, Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken. Schattingen van populatiegegevens op basis van een steekproef kunnen meer of minder betrouwbaar zijn, afhankelijk van de gevolgde methodiek en behaalde respons. De armslag die gemaakt moet worden, kan worden uitgedrukt in de foutenmarge die aangeeft wat methodologisch gezien de ruimte naar boven en onderen is.


5. Op welke wijze registreren leerplichtambtenaren de verleende vrijstellingen van inschrijving? Gebeurt dat lokaal, regionaal of landelijk; door middel van dossiers of geautomatiseerd; uniform of divers?

1.5

Onderzoeksopzet Voor het beantwoorden van de onderzoeksvragen zijn verschillende activiteiten ondernomen:  beknopte desk research;  gesprek met vertegenwoordigers van Ingrado, de landelijke brancheorganisatie voor leerplicht en voortijdig schoolverlaten;  internet-enquête;  groepsgesprek met leerplichtambtenaren/-consulenten;  aanvullend op het groepsgesprek: drie telefonische interviews met leerplichtambtenaren;

1.5.1

Desk research DUO-Cfi heeft ten behoeve van het onderzoek een bestand opgeleverd met per gemeente het totaal aantal vrijstellingen die in schooljaar 2008/2009 zijn verleend. In dit bestand ontbraken de vrijstellingen op basis van artikel 5c. Op basis van deze aantallen zijn per gemeente de opgegeven aantallen nieuwe vrijstellingen gecheckt. Daarnaast is een aantal beschikbare jaarverslagen als bron van informatie meegenomen. Deze zijn tevens gebruikt als een check op de verzamelde data. Ook zijn de beschikbare jaarverslagen gebruikt als bron van informatie voor het opstellen van de enquête en ter voorbereiding voor het groepsgesprek en de interviews met leerplichtambtenaren.

1.5.2

Internet-enquête Op basis van het contactbestand dat ECORYS heeft opgebouwd in een eerder onderzoek, zijn leerplichtambtenaren bij gemeenten of samenwerkingverbanden uitgenodigd deel te nemen aan een beknopte internetenquête. Het contactbestand bevat mailadressen van leerplichtambtenaren bij 305 gemeenten en 12 samenwerkingsverbanden zoals Regionale Bureaus Leerplicht. Onder deze 12 samenwerkingsverbanden vallen 93 gemeenten. Op deze wijze is bijna de gehele populatie uitgenodigd om aan het onderzoek deel te nemen. Samenwerkingsverbanden zijn verzocht de aantallen vrijstellingen voor de gehele organisatie in te vullen om de belasting die gepaard gaat bij het separaat verstrekken van aantallen voor alle aangesloten gemeenten te voorkomen. Vragenlijst Er is een beknopte internetenquête opgesteld met de volgende onderwerpen:  Totaal aantal vrijstellingen in schooljaar 2008/2009.  Aantal vrijstellingen in schooljaar 2008/2009 naar onderwijssector (vo/mbo).  Aantallen vrijstellingen per (sub-) artikel: 5a, 5c en 15.  Vrijstellingen op basis van artikel 5c naar doelland


13

   

Verwachte ontwikkeling aantal vrijstellingen in het lopend schooljaar en de komende jaren. Meest voorkomende redenen voor verlening van een vrijstelling op basis van artikel 15. Wijze van registratie van verleende vrijstellingen en het gebruikte registratiesysteem. Geregistreerde gegevens zoals datum, onderwijssector en gronden.

Het gaat hierbij om vrijstellingen op grond van de Leerplichtwet. Aangezien de kwalificatieplicht ook onder deze wet valt, is gevraagd ook het aantal vrijstellingen van kwalificatieplichtigen mee te nemen in de te leveren aantallen. Daarnaast is het van belang op te merken dat respondenten gevraagd zijn alleen vrijstellingen mee te tellen die aan het begin van schooljaar 2008-2009 zijn afgegeven, waarbij de leerlingen aan het begin van schooljaar 2007-2008 nog wel ingeschreven stonden bij een door OCW of LNV bekostigde onderwijsinstelling. Dit betekent dat als de vrijstelling een vervolgaanvraag betreft, deze niet meegerekend diende te worden bij het aantal nieuw verleende vrijstellingen.

1.5.3

Groepsgesprek leerplichtambtenaren/-consulenten Ter verdieping van de enquêteresultaten is er een groepsgesprek gehouden met acht leerplichtambtenaren/ leerplichtconsulenten van vijf verschillende gemeenten dan wel samenwerkingsverbanden. Eén van deze deelnemers was net overgestapt van haar baan als leerplichtambtenaar bij een RBL naar die van beleidsmedewerker bij Ingrado. De gemeenten en RBL zijn zeer divers op basis van achtergrond kenmerken zoals grootte, ligging en aantallen verleende vrijstellingen. Tijdens het groepsgesprek is besproken welke procedures gehanteerd worden door de leerplichtambtenaren bij het verlenen van de verschillende vrijstellingen, of deze procedure per gemeente/RBL vaststaat of dat daarbinnen nog ruimte is en in hoeverre de beoordelingen verschillen per gemeente/RBL. Daarnaast is de registratiewijze van de verleende vrijstellingen besproken. Door gebruik te maken van een groepsgesprek was er interactie mogelijk tussen de verschillende leerplichtambtenaren, wat van belang was voor het vaststellen van de verschillen in werkwijzen.

1.5.4

Interviews met leerplichtambtenaren Om meer inzicht te krijgen in de procedures die leerplichtambtenaren volgen bij het verlenen van vrijstellingen op grond van artikel 5c (het volgen van onderwijs in het buitenland), zijn drie telefonische interviews gehouden met leerplichtambtenaren. Hierbij is ervoor gekozen drie gemeenten in het zuiden van Nederland te interviewen. Deze regio was ondervertegenwoordigd bij het groepsgesprek, terwijl de gemeenten in deze regio zowel te maken hebben met leerplichtigen die in buurlanden onderwijs volgen, als met leerplichtigen die verder weg onderwijs volgen in andere landen. In deze korte interviews zijn zaken aan de orde gekomen als de procedure die wordt gevolgd bij het verlenen van een vrijstelling, de termijn waarvoor een vrijstelling geldt, de achtergrond van vrij-

14


stellingen en de samenwerking met aangrenzende doellanden als het gaat om controle en handhaving van vrijstellingen.

1.6

Datacontrole en ophoging resultaten Controle aantallen vrijstellingen DUO-Cfi meet jaarlijks het aantal vrijstellingen, met uitzondering van de vrijstellingen op grond van artikel 5c, in de ‘opgave ex artikel 25, lid 2, van de Leerplichtwet 1969’. Deze cijfers zijn door DUO-Cfi aan ons geleverd, waardoor de voor dit onderzoek opgegeven aantallen vrijstellingen gecontroleerd konden worden. Daarbij moet worden opgemerkt dat het aantal vrijstellingen dat aan DUO is opgegeven niet alleen nieuwe vrijstellingen betreft, maar ook vervolgaanvragen. Hierdoor kunnen de DUO cijfers als randtotaal worden beschouwd, het maximum aantal nieuwe vrijstellingen dat kan zijn verstrekt in schooljaar 2008-2009. Door het gebruik van het DUO bestand is de betrouwbaarheid van de opgegeven aantallen en daarmee de analyses vergroot. Respons Het onderzoek gaat in op aantallen vrijstellingen aan het begin van schooljaar 2008/2009. Op dit tijdstip, vóór de gemeentelijke herindeling, bestond de totale populatie in het onderzoek uit 441 gemeenten. Uiteindelijk hebben 186 gemeenten gerespondeerd (42%) waarvan 123 individuele gemeenten en 63 gemeenten die tot een samenwerkingsverband, al dan niet een Regionaal Bureau Leerplicht behoren. De 17 responderende gemeenten die de enquête onvoldoende of onjuist hebben ingevuld, zijn verder niet in de analyses meegenomen. Om statistisch verantwoorde populatieschattingen te kunnen uitvoeren met een betrouwbaarheidsniveau van 90 procent werd gestreefd naar een responsaantal van 165 gemeenten (37%). Dit aantal is ruim gehaald. Daarnaast blijkt de responsgroep niet significant af te wijken van de populatie op de kenmerken stedelijkheid en provincie (zie bijlage 1). Populatieschatting Om populatieaantallen te berekenen voor het aantal nieuwe vrijstellingen op basis van de artikelen 5a, 5c en 15, is per provincie de respons opgehoogd door gebruik te maken van het aantal leerplichtigen (5- tot en met 17-jarigen) per gemeente. Volgens het CBS waren dat er op 1 januari 2009 bijna 2,6 miljoen8 in heel Nederland. De wijze waarop de populatieschatting is uitgevoerd is uitgebreid beschreven in bijlage 1.

1.7

Leeswijzer Dit rapport beschrijft de onderzoeksresultaten van de internetenquête onder gemeenten en het groepsgesprek en interviews met leerplichtambtenaren en –consulenten. In hoofdstuk 2 worden de populatieschattingen voor de aantallen verleende vrijstellingen op grond van 8

Bron: www.cbs.nl.


15

artikel 5a, 5c en 15 en de uitsplitsing van de aantallen naar onderwijssector beschreven. Ook worden de aantallen vrijstellingen per 1.000 leerplichtigen naar stedelijkheid en RMC-regio gepresenteerd. De gehanteerde procedures bij het verlenen van vrijstellingen komen ook in dit hoofdstuk aan de orde. In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de wijze van registratie van verleende vrijstellingen door gemeenten en samenwerkingsverbanden. Daarnaast wordt beschreven welke gegevens worden geregistreerd. Tot slot volgt een samenvatting van de resultaten, inclusief de conclusies.

16


2 Verleende vrijstellingen

2.1

Inleiding In dit hoofdstuk komen de aantallen vrijstellingen, verleend op grond van de verschillende artikelen van de Leerplichtwet, aan de orde. Eerst wordt een algeheel beeld geschetst aan de hand van de populatieschattingen. Vervolgens komen de verschillende artikelen aan bod, waarbij ook de achtergronden voor het verlenen van deze vrijstellingen worden geschetst. Tot slot worden de gehanteerde procedures bij het verlenen van vrijstellingen beschreven. Waar gesproken wordt van nieuwe vrijstellingen, worden die vrijstellingen bedoeld die in het schooljaar 2008-2009 zijn verleend en geen vervolgvrijstelling betreffen. De totale vrijstellingen zijn alle in 2008-2009 geldende vrijstellingen, inclusief de vervolgvrijstellingen.

2.2

Populatieschatting aantal nieuwe vrijstellingen Het aantal voortijdig schoolverlaters wordt berekend door het BRON-bestand op peildatum t te vergelijken met het bestand op peildatum t-1. Degenen die jonger zijn dan 18 jaar, nog geen startkwalificatie hebben op tijdstip t en ook niet meer geregistreerd staan bij een onderwijsinstelling, worden beschouwd als vsv’er. Deze berekening geeft echter een overschatting van het daadwerkelijke aantal vsv’ers omdat een deel van deze jongeren een vrijstelling van leerplicht hebben gekregen. Om de vsv cijfers te kunnen corrigeren dient het aantal nieuw verleende vrijstellingen inzichtelijk te worden. Nieuwe vrijstellingen zijn vrijstellingen die aan het begin van schooljaar 2008-2009 zijn verleend, waarbij de leerlingen aan het begin van schooljaar 2007-2008 nog wel ingeschreven stonden bij een door OCW of LNV bekostigde onderwijsinstelling. In Tabel 2.1 worden de populatieschattingen van het aantal nieuw verleende vrijstellingen op grond van artikel 5a, 5c en 15 gepresenteerd 9. De boven- en ondergrenzen geven de marges weer waarbinnen het werkelijke aantal vrijstellingen met grote waarschijnlijkheid valt10. Deze onderen bovengrenzen wijken relatief weinig (5 procent) af van de populatieschatting, waardoor de populatieschatting een betrouwbare inschatting geeft van het aantal verleende vrijstellingen.

9 10

De verantwoording van de populatieschattingen is opgenomen in bijlage 1. Deze onderen bovengrens geven de bandbreedte aan waarbinnen de ’reële’ aantallen zich bevinden met een statistische betrouwbaarheid van 90 procent.


17

Het percentage in de tabel geeft per artikel het aantal nieuw verleende vrijstellingen ten opzichte van het totaal aantal nieuw verleende vrijstellingen op grond van artikel 5a, 5c en 15 weer. Daarnaast is het aandeel vrijgestelde leerplichtigen ten opzichte van de populatie van 5- tot 18-jarigen in de tabel gepresenteerd11. De laatste kolom van de tabel geeft de populatieschatting van het totaal aantal vrijstellingen weer12. Deze aantallen betreffen alle geldende vrijstellingen, inclusief het aantal nieuw verleende vrijstellingen. Het totaal aantal verleende vrijstellingen op grond van artikel 5c is onbekend bij DUO-Cfi. Tabel 2.1

Populatieschatting van het aantal nieuwe vrijstellingen naar artikel met een onderen bovengrens, het percentage nieuwe vrijstellingen per artikel, het aandeel nieuwe vrijstellingen ten opzichte van het totale aantal leerplichtigen en het totaal aantal vrijstellingen (incl. nieuwe vrijstellingen) Populatie-

Ondergrens

Bovengrens

Percentage

schatting

1 2 3 *

18 jarigen

vrijstellingen*

993

944

1.043

30%

0,04%

2.573

2

1.252

1.190

1.315

38%

0,05%

-

3

1.092

1.039

1.146

33%

0,04%

1.791

3.338

3.172

3.504

100%

0,13%

-

Aantal 15 Totaal

Totaal aantal

1

Aantal 5a Aantal 5c

Aandeel N 5-

Vrijstellingen op lichamelijke en/of psychische gronden. Vrijstellingen vanwege het volgen van onderwijs in het buitenland. Vrijstellingen vanwege het genieten van voldoende onderwijs op andere wijze (heeft betrekking op kwalificatieplicht). Bron: DUO-Cfi, Leerplichtgegevens schooljaar 2008-2009

In schooljaar 2008/2009 zijn naar schatting tussen de 3.172 en de 3.504 nieuwe vrijstellingen verleend. Uit bovenstaande tabel blijkt dat de artikelen bijna even veel nieuwe vrijstellingen tot gevolg hebben, waarbij de bijdrage van artikel 5c (38%) iets groter is dan die van artikel 5a (30%) of artikel 15 (33%). Het aandeel nieuwe vrijstellingen op het totale aantal 5- tot 18-jarigen, ontloopt elkaar dan ook nauwelijks per artikel. Als naar de gehele groep wordt gekeken, blijkt dat het gaat om 0,13 procent van de totale populatie 5tot 18-jarigen. In de laatste kolom van de tabel zijn de totaal aantallen vrijstellingen weergegeven zoals deze aan DUO-Cfi zijn opgeleverd, inclusief die al eerder waren verleend dan schooljaar 2008-2009. Het valt op dat het aantal nieuwe vrijstellingen op grond van artikel 5a aanzienlijk lager is dan het totaal. Dit is echter zeer aannemelijk vanwege de aard van artikel 5a. Een groot deel van de vrijstellingen op lichamelijke en/ of psychische grond betreft vervolgvrijstellingen. Artikel 15 kent relatief weinig vervolgvrijstellingen. Het verschil tussen het aantal nieuw verleende en het totale aantal vrijstellingen is vrij gering. Voor artikel 5c kan helaas geen vergelijking worden gemaakt. Op basis van de leidraad kan worden verwacht dat bijna alle vrijstellingen op grond van dit artikel nieuw zijn. Verklarende kenmerken Om te achterhalen of er ook bepaalde kenmerken zijn die invloed hebben op de hoogte van het aantal nieuw verleende vrijstellingen op grond van artikel 5a, 5c en 15, is een 11 12

18

De 5-18 jarigen vormen volgens www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/leerplicht de groep leerplichtigen. Voor een deel van de Nederlandse gemeenten is het totaal aantal verleende vrijstellingen onbekend. Het aantal vrijstellingen is daarom op basis van het aantal leerplichtigen opgehoogd.


lineaire regressieanalyse uitgevoerd met als verklarende variabelen stedelijkheid, provincies, het percentage allochtonen en het percentage 0- tot 15-jarigen dat in het buitenland geboren is. In bijlage 3 is een tabel opgenomen die de significante resultaten presenteert, daarnaast wordt een korte toelichting op de regressieanalyse gegeven. Uit de regressieanalyse blijkt dat de leerplichtambtenaren in provincie Noord-Brabant significant meer nieuwe vrijstellingen verlenen dan de andere provincies13. Ondanks dat het percentage allochtonen niet van invloed is op de omvang van de nieuw verleende vrijstellingen, lijkt etniciteit toch wel een rol te spelen. Het percentage 0- tot 15-jarigen dat in het buitenland is geboren heeft namelijk een positieve invloed op het aantal nieuw verleende vrijstellingen. Ontwikkeling in aantallen vrijstellingen De respondenten zijn gevraagd of het aantal vrijstellingen op grond van artikelen 5a, 5c en 15 in de afgelopen vijf jaren is toegenomen. Dit geeft inzicht in de ontwikkeling van het aantal verleende vrijstellingen. Figuur 2.1

Toename van het aantal vrijstellingen in de afgelopen 5 jaar

14% 21%

65%

Ja

Nee

Weet niet

Bijna tweederde van de respondenten (65%) heeft niet de indruk dat het aantal verleende vrijstellingen op grond van artikel 5a, 5c en 15 is toegenomen in de afgelopen vijf jaar (Figuur 2.1). Eén vijfde van de respondenten (21%) heeft wel de indruk dat het aantal vrijstellingen is toegenomen. De overige 14 procent van de respondenten weet niet of dit het geval is.

13

Bij α=.5; B=1,823.


19

2.3

Nieuwe vrijstellingen op grond van artikel 5a Deze paragraaf gaat in op de vrijstellingen verleend op grond van artikel 5a van de Leerplichtwet, namelijk op lichamelijke en/ of psychische gronden. In schooljaar 2008-2009 zijn per 1.000 leerplichtigen 0,48 nieuwe vrijstellingen verleend op grond van artikel 5a. Figuur 2.2 maakt de regionale verschillen daarin zichtbaar14. Omdat de respons in de afzonderlijke RMC-regio’s in de noordelijke provincies Groningen en Friesland te laag was om per RMC-regio een betrouwbaar beeld te kunnen geven, zijn deze regio’s samengevoegd tot de provincies Groningen en Friesland. Een aantal RMC-regio’s is wit gelaten omdat er geen of een te lage respons was binnen de regio om betrouwbare uitspraken te kunnen doen en er geen voor de hand liggende samenvoeging mogelijk was.

Figuur 2.2

Aantal vrijstellingen op grond van artikel 5a (lichamelijke/psychische gronden) per 1.000 leerplichtigen, naar RMC-regio

In de agglomeratie Amsterdam (RMC-regio 21) worden per 1.000 leerplichtigen de meeste nieuwe vrijstellingen verleend op grond van artikel 5a. Andere opvallende regio’s zijn West Brabant (RMC-regio 34), Eem en Vallei (RMC-regio 16), Stedendriehoek 14

20

Een overzicht van de RMC-regio’s is in Bijlage 4 opgenomen


(RMC-regio 11), Noord en Midden Drenthe (RMC-regio 7) en Zuidoost Drenthe (RMCregio 8). Ook de RMC-regio’s in de provincies Groningen, Drenthe, Noord-Brabant en Limburg kennen relatief veel nieuwe vrijstellingen. Tabel 2.2 laat zien dat er tevens verschillen zijn naar stedelijkheid. Tabel 2.2

Aantallen nieuwe vrijstellingen op grond van artikel 5a per 1.000 leerplichtigen naar stedelijkheid Mate van stedelijkheid

Aantal vrijstellingen per 1.000 leerplichtigen

Zeer sterk stedelijk

0,92

Sterk stedelijk

0,50

Matig stedelijk

0,39

Weinig stedelijk

0,42

Niet stedelijk

0,15

RBL’s en samenwerkingsverbanden

0,16

Totaal

0,48

Het aantal vrijstellingen per 1.000 leerplichtigen is voor vrijstellingen op grond van artikel 5a het hoogst in de zeer sterk stedelijke gemeenten, namelijk 0,92. Het aantal vrijstellingen per 1.000 leerplichtigen lijkt te dalen naarmate de stedelijkheid afneemt, met uitzondering van gemeenten die matig en weinig stedelijk zijn. Opvallend is het relatief lage aantal vrijstellingen bij RBL’s en samenwerkingsverbanden van 0,16 per 1.000 leerplichtigen. Vrijstellingen op basis van artikel 5a naar onderwijssector Dit onderzoek heeft als doel het aantal jongeren in beeld te brengen die vanwege een vrijstelling van de Leerplichtwet onterecht worden meegeteld als voortijdig schoolverlater. Voor de bepaling van het aantal vsv’ers zijn leerlingen in het primair onderwijs niet relevant. Tabel 2.3 presenteert de populatieschattingen van de verleende vrijstellingen per onderwijssector voor artikel 5a. Ook de onderen bovengrenzen van de populatieschatting worden gepresenteerd waarbinnen, met 90 procent statistische betrouwbaarheid, het werkelijke aantal vrijstellingen naar onderwijssector valt15. Ook de procentuele verdeling van het aantal nieuw verleende vrijstellingen naar onderwijssector is in de tabel opgenomen. In de laatste kolom van de tabel is het aandeel vrijgestelde leerplichtigen van de populatie weergegeven.

15

Deze onderen bovengrens geven een 5,5% marge gebaseerd op het aantal respondenten ten opzichte van de totale populatie. Met 90% betrouwbaarheid geeft dit interval het aantal vrijstellingen van de Leerplichtwet naar onderwijssector weer.


21

Tabel 2.3

16

Populatieschatting naar onderwijssector voor artikel 5a, onderen bovengrens van de populatieschatting , het percentage vrijstellingen per onderwijssector ten opzichte van het totaal aantal nieuw verleende vrijstellingen en het aantal vrijstellingen ten opzichte van de populatie Populatie-

Ondergrens

Bovengrens

Percentage

schatting

populatie*

Primair onderwijs

483

457

510

49%

Voortgezet onderwijs

362

342

382

36%

148

140

156

15%

993

939

1.048

100%

Middelbaar beroepsonderwijs Totaal *

Aandeel

0,03%

0,04%

0,04%

Om het aandeel van de populatie te bepalen, is het aantal vrijstellingen in het primair onderwijs gedeeld door het totale aantal 5- tot 12-jarigen. De vrijstellingen in het vo en mbo zijn eerst bij elkaar opgeteld en vervolgens gedeeld door het totale aantal 12- tot 18-jarigen.

Bijna de helft van de nieuwe vrijstellingen die verleend zijn op grond van artikel 5a is verleend aan leerplichtigen in het primair onderwijs. Dit artikel biedt de mogelijkheid een vrijstelling te verlenen aan leerplichtigen met lichamelijke of psychische problemen. Omdat deze problematiek in veel gevallen bij jonge kinderen wordt ontdekt, is het zeer aannemelijk dat het aantal nieuw verleende vrijstellingen het hoogste is in het primair onderwijs. De helft van het totale aantal nieuw verleende vrijstellingen zijn vrijstellingen verleend in het voortgezet of middelbaar beroepsonderwijs. Met om en nabij 510 nieuwe vrijstellingen in het vo en mbo, betreft het 0,04 procent van de populatie aan 12- tot 18jarigen. Deze vrijgestelde leerplichtigen zijn van belang voor het bepalen van het aantal ‘onterecht’ getelde vsv’ers.

2.4

Nieuwe vrijstellingen op grond van artikel 5c Deze paragraaf gaat in op de vrijstellingen die op grond van artikel 5c zijn verleend, namelijk de leerplichtigen die zijn ingeschreven aan een onderwijsinstelling in het buitenland. In het onderstaande kaartje wordt het aantal vrijstellingen per 1.000 leerplichtigen per RMC-regio gepresenteerd17. Om een betrouwbaar beeld te kunnen geven zijn de RMCregio’s in Groningen en Friesland samengenomen. Deze RMC-regio’s hadden een te lage respons om apart weergegeven te kunnen worden in de figuur. Daarnaast is een aantal RMC-regio’s wit gelaten omdat er geen of een te lage respons binnen de regio’s was om een betrouwbaar beeld te kunnen geven.

16

17

22

De onderen bovengrens hebben hogere marges per schoolsoort dan het totaal aantal vrijstellingen 5a omdat niet alle respondenten de vraag naar schoolsoort heeft beantwoord. Een kaartje met de RMC-regio nummers is in Bijlage 4 opgenomen.


Figuur 2.3

Aantal vrijstellingen op grond van artikel 5c (onderwijs in het buitenland) per 1.000 leerplichtigen, naar RMCregio

Voor het aantal vrijstellingen op grond van artikel 5c per 1.000 leerplichtigen is het opvallend dat naast West Brabant (RMC-regio 34) de agglomeratie Amsterdam (RMCregio 21) er ook uitspringt. In deze twee RMC-regio’s zijn relatief de meeste vrijstellingen verleend op basis van artikel 5c. Voor West Brabant komt dit overeen met de verwachting dat het aangrenzende België een aanzuigende werking heeft op een deel van de leerplichtigen, die daarvoor een vrijstelling van inschrijving in Nederland krijgen. Ook Zuid-Limburg (RMC-regio 39) grenst aan België en kent dan ook relatief veel vrijstellingen op grond van artikel 5c. Agglomeratie Amsterdam grenst daarentegen niet aan een van onze buurlanden. In deze RMC-regio betreffen de vrijstellingen dan ook veelal kinderen en jongeren van buitenlandse komaf die (tijdelijk) onderwijs volgen in het land van herkomst. Daarnaast is het opvallend dat relatief weinig vrijstellingen worden verleend in de RMC-regio’s die aan Duitsland grenzen.


23

Tabel 2.4

Aantallen nieuwe vrijstellingen op grond van artikel 5c per 1.000 leerplichtigen naar stedelijkheid Mate van stedelijkheid



1,68

Sterk stedelijk

0,53

Matig stedelijk

0,21

Weinig stedelijk

0,16

Niet stedelijk

0,27


0,36

Totaal

0,64

In totaal heeft 0,64 van de 1.000 leerplichtigen een vrijstelling van leerplicht gekregen op basis van artikel 5c (Tabel 2.4). Dit is aanzienlijk meer dan het aantal vrijstellingen op grond van artikel 5a en 15. In zeer sterk stedelijke gemeenten zijn maar liefst 1,68 op de 1.000 leerplichtigen vrijgesteld op basis van artikel 5c. Opvallend is het relatief hoge aantal vrijstellingen in niet-stedelijke gemeenten (0,27), ten opzichte van het aantal in weinig en matig stedelijke gemeenten (respectievelijk 0,16 en 0,21). Verklarende kenmerken Om te achterhalen of er ook bepaalde kenmerken zijn die invloed hebben op de hoogte van het aantal verleende vrijstellingen op grond van artikel 5c, is een lineaire regressieanalyse uitgevoerd. De verklarende variabelen die in de analyse zijn opgenomen zijn stedelijkheid, provincies, het percentage allochtonen en het percentage 0- tot 15-jarigen die in het buitenland zijn geboren. In Bijlage 3 zijn de significante variabelen weergegeven. Uit Tabel 2.4 bleek al dat het aantal vrijstellingen in matig en weinig stedelijke gemeenten laag is ten opzichte van de niet-stedelijke gemeenten. De regressieanalyse toont aan dat de mate van stedelijkheid inderdaad van invloed is, in die zin dat ‘matig en weinig stedelijk’ significant minder vrijstellingen tot gevolg hebben dan niet-stedelijke gemeenten. Ook de ligging in de provincie Noord-Brabant blijkt van invloed te zijn: deze gemeenten hebben significant meer nieuwe vrijstellingen verleend18. Dit is zeer aannemelijk gezien de ligging aan de Belgische grens. Figuur 2.3 liet al zien dat RMC-regio West Brabant relatief het hoogste aantal vrijstellingen op grond van artikel 5c kent. Ook heeft het percentage 0- tot 15-jarigen dat in het buitenland geboren is een positieve invloed op het aantal verleende vrijstellingen op grond van artikel 5c. Vrijstellingen op basis van artikel 5c naar onderwijssector Tabel 2.5 geeft een opsplitsing van de populatieschatting naar onderwijssector weer. Ook de onderen bovengrenzen zijn weergegeven in de tabel. Deze geven het interval aan waarbinnen het werkelijke aantal vrijstellingen met een waarschijnlijkheid van 90 procent ligt. Omdat de onderen bovengrens niet ver van de populatieschatting afliggen (5,2%) geeft de populatieschatting een betrouwbaar beeld van het daadwerkelijke aantal verleende vrijstellingen.

18

24

Referentiecategorie Zuid-Holland, bij α=.5, B=1,248.


Deze tabel presenteert daarnaast het percentage verleende vrijstellingen per onderwijssoort.19 In de laatste kolom is het aandeel vrijgestelde leerplichtigen van alle 5- tot 12jarigen voor primair onderwijs en van alle 12- tot 18-jarigen voor het voortgezet en middelbaar beroepsonderwijs weergegeven. Tabel 2.5

20

Populatieschatting naar onderwijssector voor artikel 5c, onderen bovengrens van de populatieschatting , het percentage vrijstellingen per onderwijssector ten opzichte van het totaal aantal nieuw verleende vrijstellingen en het aantal vrijstellingen ten opzichte van de populatie Populatie-

Ondergrens

Bovengrens

Percentage

schatting

populatie*

Primair onderwijs

853

809

898

68%

Voortgezet onderwijs

391

371

411

31%

8

8

9

1%

1.252

1.187

1.317

100%

Middelbaar beroepsonderwijs Totaal *

Aandeel

0,06%

0,03%

0,05%


68 Procent van de nieuwe vrijstellingen die op grond van artikel 5c zijn verleend, zijn afgegeven aan leerplichtigen in het primair onderwijs. Het aantal vrijstellingen voor het primair onderwijs ligt naar schatting op 853, dit is 0,06 procent van het aantal 5- tot 12jarigen. De groep die voor dit onderzoek relevant is, zijn de leerlingen in het vo en mbo. Gezamenlijk hebben 399 leerlingen in deze onderwijssectoren een vrijstelling gekregen op basis van artikel 5c: beduidend minder dan in het po. Ook als het aantal vrijstellingen wordt gerelateerd aan de populatieomvang, blijkt dat het vooral om leerlingen in het po gaat die worden vrijgesteld vanwege onderwijs in het buitenland. Verdeling vrijstellingen over doellanden Artikel 5c richt zich op vrijstellingen van inschrijving volgens de Leerplichtwet voor leerplichtigen die ingeschreven staan bij een onderwijsinstelling buiten Nederland. Ten tijde van de ontwikkeling van de wet, lijkt artikel 5c er oorspronkelijk op gericht te zijn om leerplichtigen in grensregio’s in staat te stellen om onderwijs te volgen in één van onze buurlanden. Inmiddels wordt het artikel echter vooral gebruikt voor het verlenen van een vrijstelling naar andere landen. België is weliswaar met 16 procent een belangrijk doelland, maar Duitsland speelt met 2 procent een marginale rol. Dit komt overeen met het beeld uit Figuur 2.3, namelijk dat de RMC-regio’s grenzend aan Duitsland relatief weinig vrijstellingen op grond van artikel 5c kennen.

19

20

Deze onderen bovengrens geven een 5% marge gebaseerd op het aantal respondenten ten opzichte van de totale populatie. Met 95% betrouwbaarheid geeft dit interval het aantal vrijstellingen van de Leerplichtwet naar onderwijssector weer. De onderen bovengrens hebben hogere marges per schoolsoort dan het totaal aantal vrijstellingen 5c omdat niet alle respondenten de vraag naar schoolsoort heeft beantwoord.


25

Tabel 2.6

Doellanden van leerlingen met een vrijstelling op grond van artikel 5c Doelland

Aandeel

België

16%

Duitsland

2%

Turkije/Marokko

19%

Suriname/Nederlandse Antillen

8%

Overig westers

15%

Overig niet-westers

25%

Restcategorie Totaal

15% 100%

Bijna één vijfde van de vrijstellingen op grond van 5c wordt verleend aan leerplichtigen die onderwijs volgen in Turkije of Marokko. Overige niet-westerse landen zijn voor 25 procent van de vrijgestelde leerplichtigen het doelland. Deze categorie bevat vrijstellingen voor het volgen van onderwijs in doellanden zoals Egypte en Brazilië. In de categorie ‘overig westers’ zijn Europese landen, met uitzondering van België en Duitsland, opgenomen. Dit zijn landen als Portugal, Frankrijk en Groot Brittannië. Daarnaast bevat deze categorie andere westerse landen buiten Europa zoals Australië, de Verenigde Staten en Nieuw Zeeland. 15 procent van de vrijgestelde leerplichtigen valt binnen deze categorie. Landen die bij gemeenten geen substantieel doelland zijn, worden als restcategorie beschouwd.

2.5

Aantal nieuwe vrijstellingen op grond van artikel 15 In deze paragraaf komen vrijstellingen verleend op grond van artikel 15, het volgen van voldoende onderwijs op andere wijze, aan de orde. In Figuur 2.4 wordt het aantal vrijstellingen per 1.000 leerplichtigen per RMC-regio weergegeven.21 Omdat de RMC-regio’s binnen de provincies Groningen en Friesland een te lage respons hadden om apart weergegeven te worden, zijn deze samengevoegd tot de provincies. Daarnaast is een aantal RMC-regio’s wit gelaten omdat er geen of een te lage respons binnen de regio’s was om een betrouwbaar beeld te kunnen geven.

21

26

Een kaartje met de RMC-regio nummers is in Bijlage 4 opgenomen


Figuur 2.4

Aantal vrijstellingen op grond van artikel 15 (voldoende onderwijs op andere wijze) per 1.000 leerplichtigen, per RMC-regio

In totaal zijn per 1.000 leerplichtigen 0,47 leerplichtigen vrijgesteld van leerplicht op grond van artikel 15. Hierin zijn echter regionaal sterke verschillen. Opvallend in Figuur 2.4 is het relatief grote aantal verleende vrijstellingen per 1.000 leerplichtigen in de gehele provincie Noord-Brabant. Noord Kennemerland (RMC-regio 24) en West Friesland (RMC-regio 22) kennen relatief de meeste vrijstellingen op basis van artikel 15. Daarvoor is geen voor de hand liggende verklaring te geven, anders dan wellicht de gehanteerde regels voor het toekennen van een vrijstelling wegens ‘genieten van voldoende onderwijs op andere wijze’. Als het aantal vrijstellingen per 1.000 leerplichtigen naar stedelijkheid wordt weergegeven, valt op dat het aantal vrijstellingen per 1.000 leerplichtigen in zeer sterk stedelijke gemeenten erg laag is (Tabel 2.7). Waar zeer sterk stedelijke gemeenten bij artikel 5a en 5c relatief de meeste vrijstellingen verlenen, hebben deze gemeenten juist relatief weinig vrijstellingen verleend op grond van artikel 15. Alleen de niet-stedelijke gemeenten hebben op grond van dit artikel minder vrijstellingen verleend. Verder geldt: hoe minder stedelijk de gemeenten zijn, hoe lager het aantal vrijstellingen per 1.000 leerplichtigen. Ook RBL’s en samenwerkingsverbanden zitten met 0,5 vrijstelling per 1.000 leerplichtigen relatief hoog.


27

Tabel 2.7

Aantallen nieuwe vrijstellingen op grond van artikel 15 per 1.000 leerplichtigen, naar stedelijkheid Mate van stedelijkheid



0,31

Sterk stedelijk

0,73

Matig stedelijk

0,49

Weinig stedelijk

0,41

Niet stedelijk

0,21


0,50

Totaal

0,47

Vrijstellingen naar onderwijssector Het aantal vrijstellingen verleend op grond van artikel 15 is in Tabel 2.8 per onderwijssector weergegeven. Ook hier worden de onderen bovengrenzen gegeven22. Deze grenzen geven met een betrouwbaarheid van 90 procent het interval weer waarbinnen het werkelijke aantal verleende vrijstellingen ligt. Daarnaast geeft de tabel het percentage vrijstellingen per onderwijssector ten opzichte van het totale aantal nieuw verleende vrijstellingen weer. De laatste kolom van de tabel laat zien om welk aandeel van de populatie het gaat. Tabel 2.8

23

Populatieschatting naar onderwijssector voor artikel 15, onderen bovengrens van de populatieschatting , het percentage vrijstellingen per onderwijssector ten opzichte van het totaal aantal nieuw verleende vrijstellingen en het aantal vrijstellingen ten opzichte van de populatie Populatie-

Ondergrens

Bovengrens

Percentage

schatting Primair onderwijs Voortgezet onderwijs Middelbaar beroepsonderwijs Totaal *

Aandeel populatie*

26

24

27

2%

471

448

495

43%

595

566

625

55%

1.092

1.038

1.147

100%

<0,01%

0,09%

0,04%


Zoals gezegd, is artikel 15 gericht op de kwalificatieplicht en daarmee alleen bedoeld voor 16- tot 18-jarigen. Bijna alle vrijstellingen op grond van artikel 15 zijn dan ook verleend aan leerplichtigen in het vo en mbo. Naar schatting gaat in het totaal om 1.066 vrijstellingen, oftewel 0,09 procent van de populatie van 12- tot 18-jarigen24. Voor de bepaling van het aantal vsv’ers lijkt artikel 15 dan ook het meest van invloed te zijn. Opvallend genoeg, worden toch ook vrijstellingen op basis van artikel 15 verleend aan leerlingen in het primair onderwijs. Hierbij gaat het echter wel om een zeer gering aantal. 22

23

24

28

Deze onderen bovengrens geven een 5 procent marge gebaseerd op het aantal respondenten ten opzichte van de totale populatie. Met 90 procent betrouwbaarheid geeft dit interval het aantal vrijstellingen van de Leerplichtwet naar onderwijssector weer. De onderen bovengrens hebben hogere marges per schoolsoort dan het totaal aantal vrijstellingen 15 omdat niet alle respondenten de vraag naar schoolsoort heeft beantwoord. Aangezien gevraagd is naar de onderwijssector en niet naar de leeftijd van degenen die een vrijstelling hebben gekregen, weten we niet om hoeveel 16- tot 18-jarigen het gaat.


Redenen voor vrijstelling De redenen voor het verlenen van een vrijstelling op grond van artikel 15 zijn opgenomen in Tabel 2.9. De belangrijkste reden voor het verlenen van een vrijstelling is het volgen van een bedrijfsopleiding (18%). Daarnaast heeft 17 procent van de vrijgestelde leerplichtigen een verkeerde opleiding gekozen, die vervolgens voor de periode waarin zij niet konden overstappen een vrijstelling hebben gekregen. Door het ontbreken van een flexibele instroom in opleidingen worden deze vrijstellingen in veel gevallen verleend tot het nieuwe schooljaar begint en een nieuwe studie kan worden opgepakt. De restcategorie bevat veel uiteenlopende redenen zoals een zwangerschap, gezinsproblematiek, detentie en lichamelijke of psychische problematiek. Opvallend is dat lichamelijke of psychische problematiek als reden wordt gegeven om een vrijstelling op grond van artikel 15 te verlenen terwijl artikel 5a van de Leerplichtwet de mogelijkheid biedt vrijstellingen te verlenen op basis van deze gronden. Tabel 2.9

Redenen voor het verlenen van een vrijstelling op grond van artikel 15 Reden Volgen bedrijfsopleiding

Aandeel 18,3%

Volgen uniformberoepenopleiding (politie/defensie)

8,0%

Volgen particuliere opleiding

6,0%

Thuisstudies

3,2%

Speciaal traject buiten onderwijs, gericht op behalen startkwalificatie (rebound voorziening) Wegens tekort stageplaatsen Verkeerde studiekeuze Werk Overig (restcategorie) Totaal

5,1% 2,2% 16,9% 5,2% 35,1% 100,0%

De bedrijfsopleidingen hebben meer vrijstellingen tot gevolg dan de uniformberoepen- of particuliere opleidingen. Een deel van de vrijstellingen lijkt te kunnen worden ‘voorkomen’ door flexibelere instroommomenten in de opleidingen, een betere studiekeuze en/of loopbaanoriëntatie en –begeleiding, of de bemiddeling van stageplaatsen. De leerplichtigen met een vrijstelling wegens de categorieën ‘verkeerde studiekeuze’ en ‘wegens tekort stageplaatsen’, zouden wel als vsv’er kunnen worden meegeteld.

2.6

Gehanteerde procedures bij het verlenen van vrijstellingen Deze paragraaf beschrijft de procedures die worden gehanteerd bij het verlenen van vrijstellingen. De beschreven procedures zijn tijdens het groepsgesprek met leerplichtambtenaren en leerplichtconsulenten besproken. Daarnaast zijn de telefonische interviews met leerplichtambtenaren als bron gebruikt en het interview met Ingrado. Procedure vrijstellingen op grond van artikel 5a: lichamelijke en/ of psychische gronden Leerlingen met lichamelijke of psychische problemen worden in zorg- en adviesteams (ZAT) besproken. In het geval van een vrijstelling op lichamelijke grond is de case vaak


29

al bekend, tenzij het om een lichamelijke afwijking gaat die tijdens de schoolcarrière ontstaan is. Hierbij kan worden gedacht aan bijvoorbeeld een ongeluk. Voor het verkrijgen van een vrijstelling op grond van artikel 5a is een verwijzing van een arts/de GGD nodig. Een onafhankelijk oordeel dient als basis voor het verlenen van een vrijstelling. Tijdens het groepsgesprek werd duidelijk dat niet alle gemeenten voor eenzelfde duur een vrijstelling verlenen als een leerplichtige blijvende lichamelijke en/of psychische problemen heeft. Een vrijstelling kan voor de gehele schooltijd of voor een jaar worden verleend. Bij gemeenten die vrijstellingen voor een jaar afgeven wordt na het jaar geëvalueerd of de vrijstelling opnieuw wordt verleend. De periode waarvoor een vrijstelling aan leerplichtigen moet worden verleend die nog wel van hun lichamelijke en/of psychische problemen kunnen herstellen, is voor leerplichtambtenaren moeilijk te bepalen. Er wordt niet altijd proactief terug gemeld als de behandeling aanslaat en de leerplichtige terug naar school kan. Daarom wordt bij het verlenen van een vrijstelling niet snel tot uitschrijving bij de school overgegaan. Onder de deelnemers van het groepsgesprek lijkt het beeld te bestaan dat bepaalde jongeren frequenter een vrijstelling aanvragen, namelijk vrouwen en super intelligente jongeren. Omdat er kans is op herstel bij de psychische problemen waar sommige super intelligente jongeren mee te maken hebben en ze daardoor via een re-integratie traject weer terug naar het (reguliere) onderwijs kunnen, wordt aan deze categorie niet altijd zonder meer een vrijstelling verleend. Procedure bij het verlenen van een vrijstelling 5c: ingeschreven aan onderwijs instellingen buiten Nederland Uit het groepsgesprek en de interviews met leerplichtambtenaren blijkt dat de procedure die gevolgd dient te worden na een aanvraag van een vrijstelling op grond van artikel 5c duidelijk is. Een schoolverklaring uit het doelland waarin wordt gesteld dat de leerplichtige daar op school is ingeschreven, voldoet als bewijsstuk. In een interview voegde een gemeente eraan toe dat de leerplichtambtenaar eerst met de ouders een gesprek voert. Controle van de schoolverklaringen is over het algemeen echter moeilijk en wordt doorgaans dan ook niet gedaan, zeker niet in doellanden die niet aan Nederland grenzen. Met schoolbesturen in België is het makkelijker contact op te nemen dan met andere landen. Uit de interviews blijkt dat niet alle gemeenten in het zuiden samenwerken met scholen of gemeenten in België, ondanks dat er wel vrijstellingen naar België worden verleend. Bij het verlenen van vrijstellingen worden alleen de gegevens op de schoolverklaring gecontroleerd. Controles op de echtheid van de schoolverklaring en of er daadwerkelijk onderwijs wordt gevolgd, worden niet (en kunnen niet worden) gedaan. Hierdoor zullen beoordelingen van verzoeken voor een vrijstelling weinig verschillen tussen leerplichtambtenaren. Hoewel schoolverklaringen soms dubieus zijn, worden ze vaak/ altijd positief beoordeeld. Elk jaar moet opnieuw een aanvraag voor vrijstelling worden ingediend. Hierdoor moet men elk jaar een nieuwe aanvraag blijven doen, wat een extra controle biedt. Er wordt verwacht dat men zich uitschrijft uit het GBA als men binnen een jaar minstens 8 maanden in het buitenland verblijft. Deze periode hoeft niet aaneengesloten te zijn. De

30


meeste gemeenten die zijn geïnterviewd schrijven leerlingen niet snel uit het GBA. En zolang de leerling ingeschreven staat in het GBA en in het buitenland op een school staat ingeschreven, dienen leerplichtambtenaren de procedure te volgen voor het verlenen van een vrijstelling. Het beleid lijkt in sommige gemeenten te worden aangescherpt door jongeren op een gegeven moment wel uit het bevolkingsregister te schrijven. Er is in enkele gemeenten actief overleg met het GBA hierover. Leerplichtambtenaren zien hierdoor het aantal verleende vrijstellingen op grond van artikel 5c dalen. Tijdens het groepsgesprek werden enkele voorbeelden gegeven van aanvragen voor vrijstellingen op grond van artikel 5c. Om lang op vakantie te kunnen gaan, zijn er gevallen bekend waarbij leerlingen worden uitgeschreven op hun school om later weer op een andere school te worden ingeschreven. Mensen laten zich soms zelfs uit het GBA uitschrijven, om zich na de vakantie weer in te schrijven. Ook zijn er mensen die een half jaar in het buitenland wonen en een half jaar in Nederland. Deze kinderen volgen dus onderwijs op twee scholen. Andere voorbeelden zijn kinderen die met hun moeder teruggaan naar het geboorteland vanwege heimwee of het volgen van een studie in het buitenland. De vrijstellingen naar andere landen dan België of Duitsland zijn niet eenvoudig te toetsen25. Dit wordt dan ook nauwelijks gedaan, terwijl het wel het merendeel van de vrijstellingen betreft. De Leerplichtwet is volgens leerplichtambtenaren hierin niet scherp genoeg. De vrijstellingsgrond is niet helder genoeg omschreven om misbruik te voorkomen. Tijdens het groepsgesprek kwam naar voren dat de leerplichtambtenaren van mening zijn dat de landen waarvoor vrijstellingen mogen worden verleend in de wet zouden moeten worden vastgesteld. Gehanteerde procedure bij het verlenen van een vrijstelling 15: op andere wijze voldoende onderwijs volgen Waar de procedures voor het verlenen van vrijstellingen op grond van de artikelen 5a en 5c duidelijk lijken te zijn voor leerplichtambtenaren, ondanks dat die op basis van artikel 5c soms dubieus zijn, is de procedure bij het verlenen van vrijstellingen op grond van artikel 15 niet altijd even helder. In het groepsgesprek kwam dit duidelijk naar voren. Volgens de aanwezigen lijkt artikel 15 een ‘vluchtcategorie’ te zijn om onduidelijke ‘gevallen’ of jongeren die (tijdelijk) tussen wal en schip vallen, erin onder te brengen. Het feit dat artikel 15 gericht is op de kwalificatieplichtigen, maar dat ook in het po dergelijke vrijstellingen worden verleend, illustreert de onduidelijkheid die leeft onder de leerplichtambtenaren. Na verlening van de vrijstelling, wordt volgens de deelnemers aan het groepsgesprek altijd gecontroleerd hoe lang de vrijgestelde jongere niet ingeschreven staat bij een onderwijsinstelling. Als jongeren bijvoorbeeld op 1 januari stoppen met hun opleiding om een ander traject te volgen, krijgen ze tussentijds een ontheffing voordat de volgende opleiding begint. Als ze in oktober daarop weer staan ingeschreven bij een onderwijsinstelling, worden ze niet meegeteld als vsv’ers en wordt er geen vervolgactie ondernomen. 25

Volgens het ministerie van OCW zoeken sommige gemeenten de samenwerking met de SVB (Sociale VerzekeringsBank), die beter in staat is om de schoolverklaringen te checken.


31

Door de kwalificatieplicht is het aantal vrijstellingen op grond van artikel 15 toegenomen. Er zijn jongeren die bijvoorbeeld in het jaar dat ze 18 worden voor het eerste deel van het jaar al een vrijstelling aanvragen. Voor één gemeente die deelnam aan het groepsgesprek geldt dat kwalificatieplichtigen die niet naar school gaan en een vrijstelling aanvragen, worden gedoogd. Er wordt dan automatisch een brief en beschikking gestuurd. In deze gemeente wordt de leerplichtambtenaar alleen in bijzondere gevallen ingeschakeld. Ook werd in de groepsdiscussie opgemerkt dat er in sommige gemeenten geen artikel 15 vrijstellingen zijn, omdat deze niet worden geregistreerd.

32


3 Registratie vrijstellingen

3.1

Inleiding In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de registratie van verleende vrijstellingen. Eerst wordt de wijze van registratie binnen de gemeenten en samenwerkingsverbanden behandeld. Vervolgens worden de gebruikte registratiesystemen en de gegevens die daarin worden geregistreerd weergegeven.

3.2

Automatisering registratie Om een gefundeerde discussie te kunnen voeren over de wenselijkheid van een geautomatiseerde doormelding van verleende vrijstellingen van de Leerplichtwet aan DUO-Cfi, is het van belang om inzicht te krijgen in de gebruikte registratiewijze door gemeenten en samenwerkingsverbanden. Figuur 3.1 geeft het percentage gemeenten weer die de registratie van het aantal vrijstellingen geautomatiseerd heeft.

Figuur 3.1

Percentage organisaties met geautomatiseerde registratie van vrijstellingen

3%

42% 55%

Ja

Nee

Weet niet

Een krappe meerderheid van de gemeenten (55%) heeft de registratie van verleende vrijstellingen geautomatiseerd. Opvallend is het hoge aandeel gemeenten en samenwerkingsverbanden dat aangeeft geen geautomatiseerde registratie van verleende


33

vrijstellingen te hebben (42%). Dit betekent dat veel gemeenten nog met dossiers werken. Uit het groepsgesprek bleek dat gemeenten gebruikersoverleg voeren met elkaar over de registratiesystemen, omdat het niet altijd duidelijk is hoe ze met deze systemen moeten omgaan. Respondenten die aangaven niet over een geautomatiseerde registratie te beschikken, zijn vervolgens gevraagd of de gemeente/het samenwerkingsverband voornemens is de registratie binnenkort wel te automatiseren. Figuur 3.2 geeft de resultaten van deze vraag weer. Hieruit blijkt dat 45 procent van de gemeenten zonder automatische registratie voornemens dit in de toekomst te realiseren. Bijna 25 procent van de respondenten geeft aan dat hun gemeente niet van plan is de registratie van verleende vrijstellingen te automatiseren. Voor ruim 30 procent van de respondenten zonder geautomatiseerde registratie zijn de plannen van de gemeente onbekend of onduidelijk. Figuur 3.2

Voornemens de registratie van vrijstellingen te automatiseren?

30%

45%

25%

Ja

3.3

Nee

Weet niet

Registratiesysteem De gemeenten die de registratie van de verleende vrijstellingen geautomatiseerd hebben, is gevraagd welk registratiesysteem ze gebruiken en welke gegevens daarin worden vastgelegd. Registratiesysteem Tabel 3.1 geeft het percentage gemeenten weer dat de beschreven registratiesystemen gebruikt voor het registreren van de verleende vrijstellingen.

34


Tabel 3.1

Registratiesysteem Registratiesysteem

Percentage

Centric

50

Eljakim

4

MetaObjects

7

PinkRoccade

26

Pronexus

7

Anders

6

Totaal

100

Centric wordt door de helft van de gemeenten met geautomatiseerde registratie gebruikt. Daarnaast registreert een kwart van de gemeenten haar vrijstellingen in het systeem van PinkRoccade. Eljakim, MetaObject en Pronexus worden door slechts 4 tot 7 procent van de gemeenten gebruikt. Geregistreerde gegevens Om te achterhalen welke gegevens worden geregistreerd door gemeenten en samenwerkingsverbanden, is in de enquête gevraagd of de datum, de onderwijssector en het artikelnummer dat ten grondslag ligt aan de verleende vrijstelling worden geregistreerd. Tabel 3.2 geeft de percentages organisaties weer die al dan niet deze achtergrondkenmerken registreren. Tabel 3.2

Indien de registratie is geautomatiseerd: Wat wordt er geregistreerd? Datum Ja

Onderwijssector

Artikel

96%

92%

97%

Nee

1%

4%

0%

Weet niet

3%

4%

3%

100%

100%

100%

Totaal

Zowel datum als onderwijssector en artikel worden in de overgrote meerderheid van de gemeenten geregistreerd. Onderwijssector is het minst geregistreerde achtergrondkenmerk (92%) van de verleende vrijstellingen.


35

4 Samenvatting, conclusies en aanbevelingen

4.1

Inleiding Het terugdringen van voortijdig schoolverlaten is één van de speerpunten in het beleid van de landelijke overheid. De doelstelling is het verminderen van het jaarlijkse aantal nieuwe schoolverlaters van 71.000 in 2002 naar 35.000 in 2012. Met de invoering van het BasisRegister OnderwijsNummer (BRON) is de registratie van leerlingen die ingeschreven staan bij een onderwijsinstellingen en daarmee ook van het aantal vsv’ers landelijk dekkend en betrouwbaar geworden. Het aantal vsv’ers wordt berekend door het BRON-bestand op peildatum t te vergelijken met het bestand op peildatum t-1. Men beschouwt degenen jonger dan 18 jaar die op tijdstip t nog geen startkwalificatie hebben en niet meer geregistreerd staan bij een onderwijsinstelling als vsv’er. Hierbij ontstaat een overschatting van het aantal vsv’ers omdat geen rekening wordt gehouden met degenen die een vrijstelling van de Leerplichtwet hebben ontvangen. Deze onterechte vsv’ers zijn in dit rapport in kaart gebracht. Onderzoeksvraag Het doel van het onderzoek is het verkrijgen van kwantitatieve en kwalitatieve inzichten in de vrijstellingen van inschrijving in BRON, ter ondersteuning van het gevoerde beleid om het aantal vsv’ers te verminderen. De centrale onderzoeksvraag in dit onderzoek luidt: Hoeveel jongeren worden onterecht meegeteld als vsv’er op basis van BRON vanwege een vrijstelling van inschrijving en welke achtergronden hebben deze vrijstellingen?

Daarbij zijn de volgende deelvragen geformuleerd: 1.

Hoe groot is de populatieschatting van het aantal onterecht getelde vsv’ers op basis van BRON in het schooljaar 2008/2009 vanwege vrijstellingen op basis van artikel 5a (lichamelijke en psychische gronden), 5c (onderwijs buiten Nederland) en 15 (op andere wijze voldoende onderwijs genieten)? Welke marges dienen hierbij gehanteerd te worden vanwege gevolgde schattingsmethode?*

2.

Welke uitsplitsing naar het artikel van de vrijstelling kan worden gemaakt, naar vo en mbo per artikel? Welke marges dienen hierbij gehanteerd te worden vanwege gevolgde schattingsmethode?*

3.

Wat is de achtergrond van een vrijstelling op basis van artikel 5a, lichamelijke en/of psychische gronden? Kan een scherper beeld van deze groep worden gegeven; welke rol speelt bijvoorbeeld de Wajong hierbij?

4.

Wat is de achtergrond van een vrijstelling op basis van artikel 15, op andere wijze voldoende onderwijs genieten? Kan een scherper beeld van deze groep worden gegeven; gaat het bijvoorbeeld om bedrijfsopleidingen, politie, leger, particuliere opleidingen of nog iets anders?


37

5.

Op welke wijze registreren leerplichtambtenaren de verleende vrijstellingen van inschrijving? Gebeurt dat lokaal, regionaal of landelijk; door middel van dossiers of geautomatiseerd; uniform of divers?

*Schattingen van populatiegegevens op basis van een steekproef kunnen meer of minder betrouwbaar zijn, afhankelijk van de gevolgde methodiek. De armslag die gemaakt moet worden, kan worden uitgedrukt in de foutenmarge die aangeeft wat methodologisch gezien de ruimte naar boven en onderen is.

Wat vraag 3, onderdeel ‘welke rol speelt bijvoorbeeld de Wajong hierbij’, betreft, zijn gedurende het onderzoek geen aanwijzingen gevonden dat Wajong een rol speelt in de verleende vrijstellingen. Aangezien Wajong pas vanaf 18 jaar kan worden aangevraagd, ligt dit echter ook niet voor de hand.

4.2

Resultaten Populatieschatting In Nederland zijn in schooljaar 2008-2009 naar schatting in totaal tussen de 3.170 tot 3.500 nieuwe vrijstellingen verleend op basis van de artikelen 5a, 5c en 15 van de Leerplichtwet. Per artikel zien de populatieschattingen er als volgt uit:  Artikel 5a (psychische en/of lichamelijke gronden): 944 tot 1.043 vrijstellingen;  Artikel 5c (volgen van onderwijs in het buitenland): 1.190 tot 1.315 vrijstellingen;  Artikel 15 (genieten van voldoende onderwijs op andere wijze): 1.039 tot 1.146 vrijstellingen. Vrijstellingen per 1.000 leerplichtigen Het aantal vrijstellingen zijn afgezet naar het aantal leerplichtigen per RMC-regio en stedelijkheid. Uit deze analyse blijkt dat voor vrijstellingen op grond van artikel 5a geldt dat relatief de meeste vrijstellingen worden verleend in de agglomeratie Amsterdam. Grofweg kan geconcludeerd worden dat naarmate de stedelijkheid afneemt, er relatief minder vrijstellingen worden verleend op grond van artikel 5a. Voor vrijstellingen op grond van artikel 5c geldt dat zowel de agglomeratie Amsterdam als West Brabant relatief de meeste vrijstellingen kennen. Het aantal vrijstellingen in zeer stedelijke gebieden is relatief het grootste, maar het aantal in niet-stedelijke gebieden is relatief hoog ten opzichte van weinig en matig stedelijke gebieden. Vrijstellingen op grond van artikel 15 laten weer een ander beeld zien. Relatief gezien worden de meeste vrijstellingen verleend in de RMC-regio’s Noord Kennemerland en West Friesland. Ook de leeplichtambtenaren in de gehele provincie Noord-Brabant verlenen relatief veel vrijstellingen. Opvallend is, dat het aantal vrijstellingen per 1.000 leerplichtigen in zeer sterk stedelijke gebieden laag is ten opzichte van minder stedelijke gebieden.

38


Populatieschatting naar onderwijssector Aangezien voor de bepaling van de vsv’ers alleen de onderwijssectoren voortgezet en middelbaar beroepsonderwijs relevant zijn, is een uitsplitsing van de vrijstellingen gemaakt naar onderwijssector. Tabel 4.1 geeft een samenvatting van de diverse tabellen met de populatieschattingen van de vrijstellingen op grond van de verschillende artikelen (zie hoofdstuk 2). Tabel 4.1

Populatieschattingen van nieuw verleende vrijstellingen in schooljaar 2008-2009 per onderwijssector, naar artikel* Onderwijssector

*

Artikel 5a

Artikel 5c

Artikel 15

Totaal

Po

483

Vo

362

853

26

1.362

391

471

Mbo

1.224

148

8

595

751

Totaal

993

1.252

1.092

3.337

Voor deze schattingen is een (geringe) foutenmarge van toepassing. Zie voor de boven- en ondergrenzen de diverse tabellen populatieschattingen per onderwijssector in hoofdstuk 2.

Voor het vo en mbo gezamenlijk zijn bijna 2.000 nieuwe vrijstellingen verleend in het schooljaar 2008-2009. Verder valt op dat vrijstellingen op basis van artikel 5c voornamelijk het po betreffen en die op basis van artikel 15 juist het vo en mbo. Daarbij moet wel de kanttekening worden gemaakt dat het de vraag is of wel de gehele groep met een vrijstelling op grond van artikel 15 als onterechte vsv’ers kan worden aangemerkt. Zo kunnen een foute studiekeuze en het niet kunnen vinden van een stageplaats tevens ten grondslag liggen aan een dergelijke vrijstelling. Beide categorieën liggen ten grondslag aan minimaal 19 procent van de vrijstellingen op basis van artikel 15 (1.092). Dit betekent dat in minimaal 200 gevallen het op zijn minst twijfelachtig is of de vrijstelling inderdaad leidt tot het onterecht meetellen in het aantal vsv’ers. De vrijstellingen wegens het volgen van een bedrijfsopleiding, een uniformberoepenopleiding en/of het volgen van onderwijs aan een particuliere instelling, zijn wel degelijk relevant als het gaat om de bepaling van de onterechte vsv’ers. Vrijstellingen op grond van artikel 5c en doellanden Het lijkt erop dat de oorspronkelijke bedoeling van artikel 5c erop was gericht om de leerlingen in de grensgebieden de mogelijkheid te bieden onderwijs in het buurland te volgen. Ook artikel 5c kan echter tot verschillen leiden in het verlenen van een vrijstelling, al naar gelang het beleid van de betreffende gemeente. Van de vrijstellingen verleend op grond van artikel 5c van de Leerplichtwet heeft 16 procent van de leerplichtigen een vrijstelling naar België en 2 procent een vrijstelling naar Duitsland gekregen. De andere vrijstellingen zijn verleend voor landen die niet aan Nederland grenzen. Turkije/Marokko en Suriname/Nederlandse Antillen zijn voor respectievelijk 19 en 8 procent van de vrijgestelde leerplichtigen het doelland; 25 procent heeft een vrijstelling voor overige niet-westerse landen. Steeds meer gemeenten kiezen er voor om strenger op te treden indien de kinderen langer dan 8 maanden in het buitenland verblijven. Deze groep zou dan namelijk uit de GBA geschreven moeten worden, maar in de meeste gevallen gebeurt dit nog niet. Wel wordt vaker gecontroleerd, bijvoorbeeld door een gesprek aan te gaan met de ouders. Een aantal


39

gemeenten hanteert een strikt handhavingsbeleid en gaat ertoe over om kinderen die langer dan 8 maanden in het buitenland verblijven daadwerkelijk uit te schrijven. Registratie vrijstellingen Het merendeel (55%) van de gemeenten/samenwerkingsverbanden heeft een geautomatiseerde registratie van verleende vrijstellingen. Toch heeft 42 procent van de gemeenten geen geautomatiseerde registratie, waarvan 45 procent voornemens is de registratie te automatiseren en 25 procent van de gemeenten niet van plan is dit in de toekomst te bewerkstelligen. Van gemeenten die wel een geautomatiseerd registratie systeem hebben, gebruikt de helft Centric. Het merendeel van de gemeenten registreert de datum (96%), de onderwijssector (92%) en het artikelnummer (97%) bij het verlenen van een vrijstelling.

4.3

Belang van vrijstellingen voor correctie van vsv-cijfers De hoofdvraag voor dit onderzoek is in hoeverre er jongeren onterecht tot de vsv’ers worden gerekend wegens een vrijstelling: Hoeveel jongeren worden onterecht meegeteld als vsv’er op basis van BRON vanwege een vrijstelling van inschrijving en welke achtergronden hebben deze vrijstellingen?

Het totale aantal nieuwe vrijstellingen dat in het schooljaar 2008-2009 is verleend aan jongeren in het vo en mbo bedraagt om en nabij de 2.000. Dit aantal heeft alleen betrekking op de leer- en kwalificatieplichtigen tot 18 jaar. Dit onderzoek heeft geen betrekking op de ‘witte vlekken’ in de voor vsv ook relevante groep leerlingen van 18-23 jaar. Voor hetzelfde schooljaar zijn er 42.607 nieuwe vsv’ers26 geteld. Gecorrigeerd voor de vrijstellingen zouden dat er zo’n 40.600 moeten zijn, tussen de 4 en 5 procent minder. Een opsplitsing naar onderwijssector laat zien dat de correctie relatief een grotere invloed heeft op de vsv- cijfers in het vo dan in het mbo. In het vo zijn 10.110 nieuwe vsv’ers geteld en in het mbo 31.601. Uitgaande van respectievelijk 1.224 (vo) en 751 (mbo) vrijstellingen op basis van de artikelen 5a, 5c en 15, zou het vsv-cijfer in het vo met 12 procent gecorrigeerd moeten worden. Het aandeel onterecht getelde vsv’ers in het mbo is met twee procent van het aantal nieuwe vsv’ers veel geringer. In hoeverre deze correcties als ‘substantieel’ worden gezien en in welke mate de vrijstellingen terecht zijn verleend, zijn interpretatiekwesties die vooral voor de beleidsmakers relevant zijn. Wat de correctie van het aantal vsv’ers op basis van de verleende vrijstellingen betreft, is vervolgens de vraag of de registratie van nieuwe vrijstellingen verbeterd zou moeten worden. Het implementeren van een geautomatiseerde doorvermelding van de vrijstellingen aan DUO-Cfi wordt echter gecompliceerd door het ontbreken van een geautomatiseerd registratiesysteem voor vrijstellingen in een behoorlijk deel van de gemeenten (42%). Aan de andere kant zijn in de overige gemeenten slechts twee systemen echt belangrijk: Centric (50%) en PinkRoccade (26%).

26

40

Bron: www.cijfersminocw.nl.


Verder blijkt dat er nog veel aan de registratie van vrijstellingen verbeterd kan worden door de kennis van de mogelijkheden van de gebruikte systemen te verhogen.

4.4

Aanbevelingen Op basis van de uitkomsten van het onderzoek, zijn de volgende twee aanbevelingen te formuleren:  Verbetering van de registratie van vrijstellingen;  Het opstellen van duidelijkere procedures/leidraad voor leerplichtambtenaren. 1. Verbetering registratie vrijstellingen Zoals gezegd, is de afweging of vrijstellingen geautomatiseerd doorgemeld zouden moeten worden aan DUO-Cfi lastig vanwege de substantiële groep gemeenten die de registratie van vrijstellingen niet geautomatiseerd hebben. Los van een al dan niet geautomatiseerde doormelding, zou sowieso als eerste stap de registratie van de vrijstellingen verbeterd moeten worden om de vsv-cijfers scherper te kunnen krijgen. Dit zou wel in samenspraak met het veld moeten gebeuren, om draagvlak te krijgen voor het goed registreren van vrijstellingen. Voor DUO-Cfi en het ministerie van OCW zou het gebruik van een ‘basisformat’ de beste oplossing zijn: de bepaling van de gegevens die minimaal geregistreerd zouden moeten worden. Hierbij kan in eerste instantie worden gedacht aan:  Onderwijsnummer;  Soort vrijstelling (op basis van welk artikel);  Datum ingang vrijstelling;  Maximale duur vrijstelling (afhankelijk van artikel);  Onderwijssector op moment van verlening vrijstelling. Daarbij zijn goede omschrijvingen en duidelijke definities van wat geregistreerd dient te worden uiteraard erg belangrijk. De ‘basisgegevens’ kunnen dan naar believen worden uitgebreid door de gemeenten indien zij zelf meer informatie willen vastleggen. 2. Duidelijkere procedures/leidraad De bepalingen in de Leerplichtwet voor het verlenen van vrijstellingen blijken niet altijd even duidelijk te zijn. Zo zien de leerplichtambtenaren een aanscherping gewenst van de gronden voor het verlenen van een vrijstelling op basis van artikel 5c. Ook vinden zij de bepalingen voor een vrijstelling op grond van artikel 15 onduidelijk, wat leidt tot verschillen in het al dan niet toekennen van een vrijstelling. Er zou nog nader onderzoek gedaan kunnen worden naar de aard en omvang van deze verschillen. Het eventueel aanpassen van de artikelen 5c en 15 is een politiek vraagstuk, waarbij in ieder geval de discussie op zijn plaats lijkt over wat er precies beoogd wordt met deze artikelen. Met betrekking tot artikel 5c is een belangrijke afweging hierbij in welke mate de scholing in het buitenland dient aan te sluiten bij wat de Nederlandse onderwijswet beoogt aan het bevorderen van kennis, vaardigheden en actief burgerschap. Daarbuiten is een verbetering van de wetgeving echter wenselijk, zodat in ieder geval de te hanteren procedures duidelijker zijn. Ook zouden leerplichtambtenaren meer mogelijkheden


41

moeten hebben om de vrijstellingsgrond te toetsen en gemeenten hun handhavingsbeleid kunnen aanscherpen. Wat de leerplichtambtenaren zelf in ieder geval kunnen doen, is het onderling maken van duidelijkere afspraken over de werkwijze. Hierin zou Ingrado een belangrijke rol kunnen/moeten spelen. Een duidelijkere leidraad scheelt in ieder geval om de verschillen in de beoordeling van aanvragen terug te dringen.

42


Bijlagen


43

Bijlage 1

Onderzoeksverantwoording

Respons Tabel B1.1

Respons naar stedelijkheid Aantal Zeer sterk stedelijk Sterk stedelijk

2,7

27

14,5

Matig stedelijk

36

19,4

Weinig stedelijk

64

34,4

Niet stedelijk Totaal

Tabel B1.2

54

29,0

186

100,0

Respons naar provincies Aantal Drenthe

Percentage

7

3,8

Flevoland

2

1,1

Friesland

15

8,1

Gelderland

25

13,4

Groningen Limburg

7

3,8

18

9,7

Noord-Brabant

41

22,0

Noord-Holland

32

17,2

Overijssel

12

6,4

Utrecht

9

4,8

Zeeland

4

2,2

Zuid-Holland Totaal

Tabel B1.3

Percentage

5

14

7,5

186

100,0

Respons ten opzichte van de populatie naar stedelijkheid Percentage respons

Percentage populatie

2,7

2,9

Sterk stedelijk

14,5

14,1

Matig stedelijk

19,4

18,8


Weinig stedelijk

34,4

35,1

Niet stedelijk

29,0

29,0

100,0

100,0

Totaal


45

Tabel B1.4

Respons ten opzichte van de populatie naar provincie Percentage respons

Percentage populatie

3,8

2,7

Flevoland

1,1

1,4

Friesland

8,1

7,0

13,4

12,7

Groningen

3,8

5,7

Limburg

9,7

9,1

Noord-Brabant

22,0

15,4

Noord-Holland

17,2

13,6

Overijssel

6,4

5,7

Utrecht

4,8

6,6

Zeeland

2,2

2,9

Drenthe

Gelderland

Zuid-Holland Totaal

7,5

17,2

100,0

100,0

Populatieschatting Om het aantal verleende vrijstellingen van de Leerplichtwet in Nederland te kunnen bepalen zijn er op basis van de enquête resultaten populatieschattingen gemaakt. Hierbij is gebruik gemaakt van gedifferentieerde ophoogfactoren op basis van het aantal leerplichtigen naar provincie. We kunnen de populatieschattingen maken omdat:  de respons van ruim 40 procent voldoende is;  de respons representatief is op basis van provincie maar ook op basis van stedelijkheid;  we beschikbare gegevens hebben van de G4 gemeenten die naar verwachting een hoog aandeel vrijstellingen beslaat;  een sterke significatie correlatie bestaat tussen het aantal vrijstellingen op grond van artikel 5a, 5c en 15 en het aantal leerplichtigen. Er is gekozen gebruik te maken van gedifferentieerde ophoogfactoren naar provincie omdat de standaarddeviatie voor het gemiddelde aantal vrijstellingen per leerplichtige erg afwijken per provincie. Zo is de standaarddeviatie van het gemiddeld aantal vrijstellingen voor artikel 15 per leerplichtige in de provincies Noord-Brabant en Noord-Holland respectievelijk 0,0036 en 0,0014 ten opzichte van de andere provincies die een standaarddeviatie tussen 0 en 0,00003 hebben. Door gebruik te maken van ophoogfactoren die gedifferentieerd zijn naar provincie, wordt de robuustheid van de schattingen versterkt. De ophoogfactoren zijn berekend door het totaal van de leerplichtigen in de responsgroep op te hogen tot de populatietotalen van de leerplichtigen. Het aantal leerplichtigen is gebaseerd op de bevolking per gemeenten van 5 tot en met 17 jaar op 1 januari 2009.27 Voor alle drie onderzochte artikelen zijn aparte ophoogfactoren berekend. Daarnaast zijn voor elke opsplitsing naar onderwijssector, namelijk het po, vo en mbo ook aparte

27

46

Bron: www.cbs.nl.


ophoogfactoren berekend. Hierbij moet worden opgemerkt dat bij de ophoging van vrijstellingen in het po gebruik is gemaakt van de kinderen die in de leeftijdklasse 5-12 vallen en bij vo en mbo de oudere leerlingen. Tabel B1.5

Voorbeeld berekening ophoogfactoren op per provincie Provincies

N leerplichtigen

N leerplichtigen

respons

populatie

Ophoogfactor

Drenthe

79.618

57.874

1,38

Flevoland

73.384

15.967

4,60

Friesland

106.142

69.803

1,52

Gelderland

327.490

170.801

1,92

Groningen

82.538

16.786

4,92

Limburg

162.779

85.284

1,91

Noord-Brabant

384.905

161.530

2,38

Noord-Holland

397.556

255.351

1,56

Overijssel

187.901

89.905

2,09

Utrecht

193.353

96.590

2,00

Zeeland

60.553

14.213

4,26

540.466

216.333

2,50

2.596.685

1.250.437

Zuid-Holland Totaal


47

Bijlage 2

Tabel B2.1

Extra tabellen

Toename van vrijstellingen in de afgelopen 5 jaar, naar stedelijkheid Ja


Weet niet

Totaal

%

N

%

N

%

N

%

2

50,0

2

50,0

0

0,0

4

100,0

Sterk stedelijk

7

38,9

10

55,6

1

5,6

18

100,0

Matig stedelijk

5

22,7

11

50,0

6

27,3

22

100,0

Weinig stedelijk

7

15,2

32

69,6

7

15,2

46

100,0

Niet stedelijk

3

9,1

27

81,8

3

9,1

33

100,0

4

40,0

4

40,0

2

20,0

10

100,0

28

20,9

86

64,9

19

14,2

133

100,0

Samenwerkingsverbanden Totaal

Tabel B2.2

Nee

N

Geautomatiseerde registratie naar stedelijkheid Ja N Zeer sterk stedelijk

4

Nee % 100,0

Weet niet

Totaal

N

%

N

%

N

%

0

0,0

0

0,0

4

100,0

Sterk stedelijk

14

77,8

3

16,7

1

5,6

18

100,0

Matig stedelijk

14

63,6

7

31,8

1

4,5

22

100,0

Weinig stedelijk

22

47,8

22

47,8

2

4,3

46

100,0

Niet stedelijk

11

34,4

21

65,6

0

0,0

32

100,0

7

70,0

3

30,0

0

0,0

10

100,0

72

54,5

56

42,4

4

3,0

132

100,0

Samenwerkingsverbanden Totaal


49

Bijlage 3 Regressieanalyses

Tabel B3.1 Significante regressiecoëfficiënten uit de regressieanalyse voor het aantal vrijstellingen (5a, 5c en 15) per 1.000 leerplichtigen Variabele

Coëfficiënt (B)

Provincies Noord-Brabant

1,823*

Afkomst Percentage 0-15 jarigen die in het buitenland geboren zijn *

0,908**

Significantie niveau p<0,05; ** significantie niveau p < 0,01.

Tabel B3.2 Significante regressiecoëfficiënten uit de regressieanalyse voor het aantal vrijstellingen 5c per 1.000 leerplichtigen Variabele

Coëfficiënt (B)

Stedelijkheid Matig stedelijk

-1,259*

Weinig stedelijk

-1,095*

Provincies Noord-Brabant

1,248*

Afkomst Percentage 0-15 jarigen die in het buitenland geboren zijn *

1,143**

Significantie niveau p<0,05; ** significantie niveau p < 0,01.

Regressieanalyse We hebben gebruik gemaakt van lineaire regressieanalyses waarin we het aantal vrijstellingen voor artikel 5a, 5c, 15 en een sommatie van deze artikelen per 1.000 leerplichtigen als afhankelijke variabelen hebben gebruikt. In deze regressieanalyse is stedelijkheid (beschreven door 5 schalen van niet stedelijk tot zeer sterk stedelijk), provincies, het percentage allochtonen en het percentage 0- tot 15-jarigen die in het buitenland geboren zijn opgenomen als verklarende variabelen. De regressiemodellen voor artikel 5a en 15 zijn niet significant en daarom niet gepresenteerd. In de bovenstaande tabellen worden de resultaten van de regressieanalyse van artikel 5c en alle artikelen samen gepresenteerd. In deze tabel geeft de coëfficiënt (B) de mate van invloed weer van de variabele op het aantal verleende vrijstellingen per 1.000 leerplichtigen. Bij stedelijkheid en provincies geeft de coëfficiënt weer hoeveel vrijstellingen per 1.000 leerplichtigen de variabele meer of minder heeft verleend ten opzichte van de referentiecategorie (niet stedelijk en Zuid-Holland). Met de aangegeven sterren wordt het significantieniveau aangegeven.


51

Bijlage 4

Overzicht RMC-regio’s

Bron: www.rmcnet.nl.

RMC-regio’s: Regio 01: Oost-Groningen Regio 02: Noord-Groningen en Eemsmond Regio 03: Centraal en westelijk Groningen Regio 04: Friesland-Noord Regio 05: Zuidwest-Friesland Regio 06: Friesland-Oost (De Friese Wouden) Regio 07: Noord- en Midden-Drenthe


53

Regio 08: Zuidoost-Drenthe Regio 09: Zuidwest-Drenthe Regio 10: IJssel-Vecht Regio 11: Stedendriehoek Regio 12: Twente Regio 13: Achterhoek Regio 14: Arnhem/Nijmegen Regio 15: Rivierenland Regio 16: Eem en Vallei Regio 17: Noordwest-Veluwe Regio 18: Flevoland Regio 19: Utrecht Regio 20: Gooi en Vechtstreek Regio 21: Agglomeratie Amsterdam Regio 22: West-Friesland Regio 23: Kop van Noord-Holland Regio 24: Noord-Kennemerland Regio 25: West-Kennnemerland Regio 26: Zuid-Holland-Noord Regio 27: Zuid-Holland-Oost Regio 28: Haaglanden/ Westland Regio 29: Rijnmond Regio 30: Zuid-Holland-Zuid Regio 31: Oosterschelde regio Regio 32: Walcheren Regio 33: Zeeuws-Vlaanderen Regio 34: West-Brabant Regio 35: Midden-Brabant Regio 36: Noordoost-Brabant Regio 37: Zuidoost-Brabant Regio 38: Gewest Limburg-Noord Regio 39: Gewest Zuid-Limburg

54


Vrijstelling van inschrijving Leerplichtwet en BRON

Recommend Documents