Voorwoord. Jaargang 2014 van het NTE wordt afgesloten met een dubbelnummer

Voorwoord Jaargang 2014 van het NTE wordt afgesloten met een dubbelnummer. De eerste twee artikelen staan in het teken van het streven naar een toename van het aandeel van energie uit hernieuwbare energiebronnen. Het lijdt geen twijfel dat de ontwikkeling van de verduurzaming van de energievoorziening binnen de EU in hoge mate te danken is aan stimulering vanuit de overheid. Inmiddels is echter ook de keerzijde van die stimulering voor de energiemarkt zichtbaar. Mrs. Pierrette Gaasbeek en Mariska van de Sanden beschrijven hoe de Europese Commissie met de Richtsnoeren milieu-en energiesteun de balans zoekt tussen het faciliteren van steunverlening enerzijds en het stimuleren van marktwerking anderzijds. Mr. Joris Gazendam ontwaart een frisse bries voor windenergie op zee. Hij beschrijft hoe de Nederlandse wetgever met het wetsvoorstel Windenergie op zee een andere koers is ingeslagen voor het oprichten van windparken op zee omdat het binnen het huidige juridisch kader niet mogelijk is de opwekcapaciteit op zee voldoende uit te breiden om de Europese duurzaamheidsdoelstellingen te halen. De auteur plaatst enkele kritische kanttekeningen, onder meer bij de volgtijdelijkheid van dit wetsvoorstel en het wetsvoorstel over de aanleg van een elektriciteitsnet op zee en de consequenties van het wetsvoorstel voor bestaande vergunninghouders. In de volgende twee artikelen draait het om netten. In de bijdrage van mr. drs. Marinke Israëls en drs. ing. Wim Mans gaat het om de verplichte aansluiting op een warmtenet. Op die verplichting is een uitzondering mogelijk indien een gelijkwaardig alternatief wordt toegepast. De interpretatie van de gelijkwaardigheid van een alternatief geeft aanleiding tot discussie, de auteurs schetsen drie relevante interpretatiekaders en geven hun visie hierop. Het tweede artikel over netten betreft de schade aan kabels en leidingen. Mrs. Sebastiaan van de Kant en Peter van Huizen geven een jurisprudentieoverzicht op hoofdlijnen van zaken over kabel- en leidingschade sinds de invoering van de Wet Informatie-uitwisseling Ondergrondse Netten (WION). Uit het overzicht blijkt dat veel onduidelijkheid bestaat over de interpretatie van de WION en de reikwijdte van de aansprakelijkheidsartikelen en de zorgplichten. De cirkel is rond met de annotatie van de hand van mr. Sander van Hees bij het Ålands Vindkraft arrest van het Europese Hof van Justitie. Dit is immers een illustratieve casus uit de praktijk van de stimulering door de overheid van duurzame energie, die in het eerste artikel van Pierrette Gaasbeek en Mariska van de Sanden is beschreven. De rubrieken Wet- en regelgeving en Jurisprudentie illustreren de impact van de uitspraken van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) op de juridische vormgeving van de energiesector. Besluiten van de ACM worden door het CBb kritisch getoetst waarbij de onderwerpen, alleen al in de rubrieNHQYDQGH]H17(DÀHYHULQJYDULsUHQYDQGH*HELHGVLQGHOLQJ*DVGHDGPLQLVWUDWLHYHYROXPHKHUOHLGLQJ en beperking van netverliezen gas, de toepassing van de vijfsecondenregel bij de aansluiting van lichtmasten en de wijziging van de toegestane inkomsten voor een individuele netbeheerder als gevolg van het vervallen van de nacalculatie van de eenmalige aansluitvergoeding. In het liberaliseringsproces en KHWYHUGXXU]DPLQJVSURFHVGDW]LFKLQGHHQHUJLHVHFWRUYROWUHNWLVGHVSHFL¿HNHWHFKQLVFKH VHFWRUNHQQLV van dit rechtscollege in combinatie met jarenlange ervaring met de principes van marktordening zeer bepalend. Bovendien verlopen onder meer door het toenemend gebruik van zogenaamde regiezittingen de SURFHGXUHVLQHQHUJLH]DNHQELMKHW&%ELQPLGGHOVHI¿FLsQWHUHQ]LMQGHGRRUORRSWLMGHQLQKHWDOJHPHHQ verkort. Het is dan ook opmerkelijk te noemen dat bij het kabinet het plan bestaat het CBb op te heffen en de taken van het CBb onder te brengen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Gelet op de genoemde verworvenheden voor de energiesector kan deze ontwikkeling in de sector ongetwijfeld op bijzondere belangstelling rekenen. Namens de redactie, Michelle de Rijke

Nr. 5/6 december 2014

Nederlands Tijdschrift voor ENERGIERECHT

181

Richtsnoeren milieu- en energiesteun 2014-2020 Op zoek naar de balans tussen steun en marktwerking bij hernieuwbare energie mr. P.B. Gaasbeek en mr. M.A.M.L. van de Sanden* De afgelopen jaren zijn veel steunmaatregelen toegekend ten behoeve van hernieuwbare energiebronnen. Recent onderzoek van de Europese Commissie (hierna: Commissie) laat zien dat de lidstaten in 2012 EUR 41 miljard hebben uitgegeven om het gebruik van hernieuwbare energiebronnen te stimuleren.1 In totaal was het aandeel duurzame energie in de totale energieconsumptie in de Europese Unie (hierna: EU) in 2012 14,1 procent. Sinds 2004 groeide in alle lidstaten het aandeel van hernieuwbare bronnen in het eindverbruik van energie. De grootste stijging werd genoteerd in Zweden (van 38,7 procent naar 51 procent), Denemarken (van 14,5 procent naar 26 procent), Oostenrijk (van 22,7 procent naar 32,1 procent), Griekenland (van 7,2 procent naar 14,1 procent) en Italië (van 5,7 procent naar 13,5 procent). In Nederland steeg het aandeel van 1,9 procent naar 4,5 procent.2 De stimulering van hernieuwbare energiebronnen heeft duidelijk vruchten afgeworpen, maar tegelijkertijd ook een ontwrichtend effect op de markt gehad. Marktpartijen kregen te maken met negatieve elektriciteitsprijzen, de afwaardering van hun activa en de noodzaak om EHVWDDQGHHQHUJLHFHQWUDOHVÀH[LEHOWHNXQQHQLQ]HWWHQ Bovendien rezen de kosten voor dit alles de pan uit en ontstond voor energie-infrastructuur een slecht investeringsklimaat.3 In de herziene Richtsnoeren milieu- en energiesteun 2014-2020 (hierna: de Richtsnoeren)4, die op 1 juli 2014 in werking zijn getreden, tracht de Commissie de positieve en negatieve effecten van steun aan hernieuwbare energie beter in balans te brengen. In dit artikel geven wij aan hoe de Commissie die balans tracht te herstellen.5

ten opzichte van andere bedrijven en daarmee de concurrentie wordt verstoord. Soms is overheidssteun echter noodzakelijk, bijvoorbeeld omdat bepaalde goederen en/of diensten anders niet op de markt zouden worden gebracht of omdat Europese doelstellingen anders niet zouden worden behaald. Om hiervoor overheidssteun mogelijk te maken, kunnen steunmaatregelen verenigbaar met de interne markt zijn.7 Hierbij maakt het VwEU een onderscheid tussen steunmaatregelen die van rechtswege verenigbaar zijn met de interne markt en steunmaatregelen die eerst door de Commissie worden getoetst. Op grond van art. 108, lid 3, VwEU moeten de laatstgenoemde steunmaatregelen worden aangemeld bij de Commissie en moet de Commissie haar goedkeuring geven, alvorens de steun daadwerkelijk mag worden toegekend aan een onderneming (zogenoemde standstill bepaling). De Commissie heeft ter bevordering van de rechtszekerheid in een aantal verordeningen en richtsnoeren uitgangspunten en regels neergelegd op basis waarvan beoordeeld kan worden of de steunmaatregel verenigbaar kan worden geacht met de interne markt. Voor duurzame energiemaatregelen tot een bedrag van EUR 200.000,- geldt de de minimis-regeling.8 Voor bedragen tot EUR 7,5 miljoen geldt de Algemene Groepsvrijstellingsverordening9 en voor steunmaatregelen

* 1. 2. 3.

1. Staatssteun: art. 107 VwEU De Richtsnoeren bieden allereerst een algemeen beoordelingskader voor de vraag of bij milieu- en energiesteun in strijd met het staatssteunverbod wordt gehandeld zoals neergelegd in art. 107 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VwEU). Uitgangspunt van het staatssteunverbod is dat iedere door de staat of met staatsmiddelen bekostigde begunstiging van een onderneming verboden is, wanneer een vervalsing van de mededinging dreigt en de steun gevolgen kan hebben voor het handelsverkeer tussen lidstaten.6 Dit is een uitvloeisel van de door de EU nagestreefde marktwerking. Immers, voorkomen moet worden dat bepaalde bedrijven voordelen krijgen

4. 5. 6.

7. 8.

182

Pierrette Gaasbeek en Mariska van de Sanden zijn beiden advocaat bij Bird & Bird LLP te Den Haag. Europese Commissie, Interim report, Subsidies and costs of EU Energy, 10 oktober 2014, p. 5. Eurostat, Share of renewables in energy consumption up to 14% in 2020, newsrelease 37/2014, 10 maart 2014. European Commissioner for Energy, G.H. Oettinger, Key Note Speech, Rotterdam, 19 June 2014. Zie ook persbericht Europese Commissie, M. Vestager, IP/14/2122 van 25 november 2014. Richtsnoeren inzake milieu- en energiesteun, PbEU C 200/1 van 28 juni 2014. In dit artikel zijn de ontwikkelingen bijgewerkt tot 1 november 2014. Zie art. 107, lid 1 VwEU en de ontwerp-mededeling van de Commissie betreffende het begrip ‘staatssteun’ in art. 107, lid 1 VwEU, te vinden op: http://ec.europa.eu/competition/ consultations/2014_state_aid_notion/draft_guidance_ nl.pdf. Art. 107 lid 2 (van rechtswege verenigbaar) en lid 3 (na goedkeuring verenigbaar) VwEU. Verordening 1407/2013.



Richtsnoeren milieu- en energiesteun 2014-2020

boven EUR 7,5 miljoen zijn de hier centraal staande Richtsnoeren van belang.

2. Aanleiding herziening richtsnoeren 2008-2014 De richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming die op 1 april 2008 in werking waren getreden (hierna: Richtsnoeren 2008), golden tot uiterlijk 31 december 2014.10 De Commissie heeft dit moment aangegrepen om nieuwe richtsnoeren op te stellen die enerzijds gericht zijn op het behalen van de 2020- en 2030-doelstellingen en anderzijds om de uitgangspunten van de moderniseringsoperatie voor het staatssteunbeleid te verwerken. Dat de Commissie haast had met het doorvoeren van de herziene Richtsnoeren blijkt uit het feit dat de Richtsnoeren geruime tijd vóór 31 december 2014 in werking zijn getreden.

lijk leidt tot een hoger milieubeschermingsniveau en geen sprake is van een verkapte maatregel om in wezen andere doelstellingen te bereiken, dan wel dat tegenovergestelde effecten worden bereikt. Daarvan was wel sprake onder de Richtsnoeren 2008. Immers, zowel hernieuwbare als traditionele energiebronnen werden gesteund. De Commissie stond dan ook voor de taak om de Richtsnoeren zodanig te herzien dat de balans werd hersteld. Om dit te bereiken hanteert de Commissie thans in de nieuwe Richtsnoeren het uitgangspunt dat steun aan hernieuwbare energiebronnen die voldoende uitgerold zijn op de markt (‘volwassen zijn’), niet meer nodig zijn en moet worden afgebouwd.15 Daarnaast moet er altijd enige vorm van prijsprikkel blijven, waardoor ongelimiteerde opwek, ongeacht de vraag, wordt voorkomen.

2.1 2020- en 2030-doelstelling en staatssteun Het is voor het behalen van de ambitieuze 2020- en 2030 doelstellingen11 op het gebied van milieu onvermijdelijk enige vorm van overheidssteun te verlenen. De link tussen deze twee onderwerpen is zo dan ook gemakkelijk gelegd. Eén van de doelstellingen van de EU is om in 2020 20% van de energie op te wekken uit hernieuwbare energiebronnen; voor 2030 is het doel zelfs 27%. Al in de voorloper van de Richtsnoeren – de Richtsnoeren 2008 – werd de categorie ‘steun voor het gebruik van hernieuwbare energiebronnen’ besproken. Ook in de richtsnoeren daarvoor (2001), kwamen categorieën als steun aan ‘energiebesparende maatregelen’ en ‘maatregelen die het gebruik van hernieuwbare energiebronnen bevorderen’ aan de orde.12 De afgelopen jaren zijn door de lidstaten derhalve veel steunmaatregelen toegekend ten behoeve van hernieuwbare energiebronnen. Hierdoor is het aandeel van hernieuwbare energiebronnen in de energiemix enorm gegroeid en komt de doelstelling van 20% in zicht. De wijze waarop de steun werd gegeven, heeft er echter ook voor gezorgd dat hernieuwbare energiebronnen niet altijd gevoelig waren voor prijssignalen, wat op haar beurt weer heeft geleid tot marktverstoringen.13 Dit gold met name voor steun in de vorm van ‘feed-in’ tarieven. Bij ‘feed-in’ tarieven krijgt de producent een terugleveringsvergoeding per kWh, ongeacht de vraag naar elektriciteit en de prijs op dat moment. De opwek van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen was hierdoor ongevoelig voor prijsprikkels. Dit gold niet voor elektriciteit geproduceerd op basis van traditionele energiebronnen en deze werden hierdoor dan ook van de markt gedrukt. Bovendien werd het garanderen van de leveringszekerheid en stabiliteit van het elektriciteitsnetwerk een uitdaging, omdat het aanbod van hernieuwbare energie zeer wisselvallig is, mede omdat een groot deel weersafhankelijk is.14 Om te voorkomen dat de leveringszekerheid en stabiliteit van het elektriciteitsnetwerk in gevaar kwamen, besloten sommige lidstaten om ook steun toe te kennen aan traditionele energiebronnen, die als back-up capacity moe(s) ten dienen. Het resultaat van dit alles was dat zowel de hernieuwbare als de traditionele energiebronnen gesubsidieerd ZHUGHQZDDUGRRUGHNRVWHQYDQKHW¿QDQFLHUHQYDQVWHXQ enorm opliepen (en daarmee ook de energieprijs). Kortom, de balans was zoek. De Commissie heeft als belangrijkste doel bij haar toezicht op het verlenen van staatssteun op het gebied van milieubescherming dat wordt gegarandeerd dat de steun daadwerke-


9. 10. 11.

12. 13.

14. 15.

Verordening nr. 651/2014, Hoofdstuk III, deel 7, Pb. 2014, L 187/1. Richtsnoeren inzake milieusteun, PbEU C 82/1 van 1 april 2008. De 2020-doelstelling houdt in dat 20% van de broeikasemissies moeten zijn verminderd, het aandeel hernieuwbare energiebronnen moet zijn gestegen tot 20% en de HQHUJLHHI¿FLsQWLHPRHW]LMQYHUEHWHUGPHWLQ ten opzichte van 1990. Daarnaast is beoogd een hulpbronQHQHI¿FLsQW(XURSDWHFUHsUHQRPGH]HGRHOVWHOOLQJHQ te behalen. Zie COM(2011) 21 van 26 januari 2011 en COM(2011) 571 van 20 september 2011. In januari 2014 kwam de Europese Commissie met doelstellingen voor 2030. De pijlers hiervan zijn: i) een reductie van de broeikasgasemissies met 40% ten opzichte van 1990, ii) een Uniebrede bindende doelstelling van het aandeel hernieuwbare energie van ten minste 27%; iii) nieuwe ambities voor KHWEHOHLGLQ]DNHHQHUJLHHI¿FLsQWLHHQLY QLHXZHUHJHOV en een stel nieuwe indicatoren die moeten zorgen voor een concurrerend en betrouwbaar energiesysteem. Zie Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s, ‘Een beleidskader voor klimaat en energie in de periode 2020-2030’, COM (2014) 15 van 22 januari 2015. Zie ook COM (2010) 2020 van 3 maart 2010 en COM (2010) 639 van 10 november 2010. De Raad voor de Europese Unie heeft hier op 24 oktober 2014 mee ingestemd (SN 79/14). Zie ook Kamerstukken 2014/15, 33 858, nr. 28. Pb 2001, C 37/3 februari 2001, Communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu. Zie par. 89 e.v. Richtsnoeren. Zie ook ACER, European Energy Regulation: A Bridge to 2025, public consultation SDSHUDSULOS=LHYRRUGHGH¿QLWLHYHYHUVLH ACER: Energy Regulation, A Bridge to 2025, conclusions paper, 19 september 2014. Europese Commissie, Consultatie paper Richtsnoeren milieu- en energiesteun 2014-2020, 11 maart 2013, p. 2. Paragraaf 6 Richtsnoeren. Zie ook Energy and environmental state aid guidelines – frequently asked questions, 9 April 2014, IP/14/400. Ook de Raad heeft meer dan eens opgeroepen tot het afbouwen van milieuschadelijke subsidies, zie onder meer de conclusies van 23 mei 2013. Zie tevens de Mededeling ‘De interne energiemarkt tot stand brengen en daarbij overheidsinterventie zo goed mogelijk inzetten’ C(2013) 7243 van 5 november 2013 en de daarbij behorende documenten.


183


2.2 Modernisering Voorts heeft de Commissie de herziening aangegrepen om de doelstellingen van het moderniseringsbeleid voor staatssteun door te voeren. Hiermee realiseert de Commissie dat zij de gemeenschappelijke kenmerken van steun, ongeacht waar de steun op ziet, op gelijke wijze behandelt.16 De Commissie heeft hier onder meer uitdrukking aan gegeven door in de Richtsnoeren uitgebreid in te gaan op de gemeenschappelijke beoordelingsbeginselen. Ook verruimen de Richtsnoeren de mogelijkheden om hernieuwbare energie te stimuleren, wat past in de doelstelling van de Commissie om zich te concentreren op de steunmaatregelen met de grootste impact op de interne markt. Zo introduceren de Richtsnoeren een aantal nieuwe categorieën steun die als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd. Dit betreft steun voor de energie-intensieve industrie, steun voor energie-infrastructuurprojecten en steun ten behoeve van de leveringszekerheid.17 Daarnaast is de categorie steun voor energie uit hernieuwbare energiebronnen ingrijpend gewijzigd.18 Op deze categorieën steun wordt in paragraaf 3.2 nader ingegaan. Ook de forse verhogingen van de drempelbedragen ten opzichte van de oude Richtsnoeren 2008 passen bij deze doelstellingen.19 Zo is het drempelbedrag voor investeringssteun verhoogd van EUR 7.5 miljoen naar EUR 15 miljoen, exploitatiesteun voor de productie van hernieuwbare elektriciteit en/of met WKK geproduceerde duurzame warmte is verhoogd van 125 MW naar 250 MW en exploitatiesteun voor warmtekrachtkoppeling is verhoogd van 200 MW naar 300 MW. Nieuwe categorieën zijn steun voor energie-infrastructuur (EUR 50 miljoen), steun voor CO2-afvang en –opslag (EUR 50 miljoen) en steun voor leveringszekerheid (EUR 15 miljoen).

3. Richtsnoeren milieu- en energiesteun 2014-2020 In de Richtsnoeren geeft de Commissie inzicht in de manier waarop ze bepaalde categorieën steunmaatregelen op het gebied van milieu en energie zal beoordelen. Daarbij gaat zij in op de manier waarop zij de balans tracht te herstellen tussen steunverlening en marktwerking, onder meer door enerzijds gemeenschappelijke beoordelingsbeginselen (paragraaf HQDQGHU]LMGVDOJHPHQHXLWJDQJVSXQWHQHQVSHFL¿HNH criteria per steuncategorie (paragraaf 3.2) vast te stellen.20

3.1 Gemeenschappelijke beoordelingsbeginselen Het staatssteunbeleid kent zeven gemeenschappelijke beoordelingsbeginselen waaraan steun in ieder geval moet voldoen om als verenigbaar met de interne markt te kunnen worden geacht. Volgens deze beginselen moet steun: i) bijdragen aan een doelstelling van gemeenschappelijk belang, ii) noodzakelijk zijn, iii) geschikt zijn, iv) een stimulerend effect hebben, v) evenredig zijn, vi) negatieve effecten op de interne markt en het handelsverkeer vermijden en vii) transparant zijn. De gemeenschappelijke beoordelingsbeginselen – op het transparantiebeginsel na – waren ook opgenomen in de oude Richtsnoeren 2008, maar nemen in de nieuwe Richtsnoeren een veel prominentere plaats in. In de Richtsnoeren geeft de Commissie invulling aan deze beginselen door aan te geven hoe energie- en milieusteun hieraan kan voldoen, maar vooral ook wanneer niet aan de beginselen wordt voldaan. Hiermee wordt overigens tege184

lijkertijd invulling gegeven aan de toets van art. 107, lid 3 VwEU, op basis waarvan steun verenigbaar met de interne markt kan worden geacht. Voor de categorieën steun die cruciaal zijn om de balans op de energiemarkt te kunnen herVWHOOHQKHHIWGH&RPPLVVLHQDGHUHVSHFL¿HNHYRRUZDDUGHQ gesteld die moeten worden vervuld alvorens aan de beginselen is voldaan. Deze voorwaarden worden besproken in paragraaf 3.2 van dit artikel. Voor alle andere categorieën steun gelden enkel de algemene verenigbaarheidsvoorwaarden.21 Ten slotte kan de Commissie de goedkeuring van een steunmaatregel afhankelijk stellen van een evaluatie achteraf, bijvoorbeeld twee of drie jaar na toekenning van de steun. Op die manier kan de Commissie controleren of de verstoring van de mededinging beperkt blijft en wordt de balans op de interne energiemarkt bewaakt.

6SHFL¿HNHFDWHJRULHsQ Zoals hiervoor beschreven heeft de Commissie in de RichtVQRHUHQYRRUHHQDDQWDOFDWHJRULHsQVWHXQVSHFL¿HNHHLVHQ opgesteld.22 Uitgangspunt hierbij is dat een einde moet komen aan de overcompensatie van steun voor de opwek van hernieuwbare energie (paragraaf 3.2.1).23 Daarnaast stimuleren lidstaten de afname van de opgewekte groene energie, 16. Paragraaf 11 Richtsnoeren. Europese Commissie, Mededeling over de modernisering van het EU-staatssteunbeleid, COM(2012) 209 van 8 mei 2012. Zie ook Europese Commissie, Competition Policy Brief, State aid modernisation – a major revamp of EU State aid control, issue 11, november 2014. 17. Daarnaast is steun voor Co2-afvang, -transport en –opslag als nieuwe categorie toegevoegd. 18. De andere categorieën die gewijzigd zijn betreffen steun YRRUHQHUJLHHI¿FLsQWLHPDDWUHJHOHQVWHXQYRRUHQHUJLHEHsparing, warmtekrachtkoppeling en stadsverwarming zijn samengevoegd tot deze categorie), steun voor warmtekrachtkoppeling en stadsverwarming is uitgebreid met stadskoeling en steun voor afvalbeheer is uitgebreid met VWHXQYRRUKXOSEURQQHQHI¿FLsQWLH 19. Het drempelbedrag is de maximale steun die de Commissie op voorhand in beginsel verenigbaar acht met de interne markt. Paragraaf 20 tot en met 22 Richtsnoeren. 20. De afgelopen maanden heeft de Commissie al een aantal steunmaatregelen beoordeeld en goedgekeurd. Europese Commissie, besluit 23 juli 2014, SA.38759 (UK), besluit 23 juli 2014, SA.38761 (UK), besluit 15 oktober 2014, SA.39042 (Roemenië), besluit 24 oktober 2014, SA36204 (Denemarken), besluit 28 oktober 2014, SA.37122 (Denemarken) en besluit 28 oktober 2014, SA.36023 (Estland). 21. De Richtsnoeren noemen: steun ten behoeve van milieustudies, steun voor sanering van verontreinigde terreinen en steun voor ondernemingen die verder gaan dan Unienormen of bij gebrek hieraan, de milieubescherming verhogen (paragraaf 25 Richtsnoeren). 22. De Commissie heeft naast de in dit artikel besproken categorieën een beoordeling gegeven van de volgende categorieën milieu- en energiesteun: steun voor energieHI¿FLHQF\PDDWUHJHOHQPHWLQEHJULSYDQZDUPWHNRSSHOLQJ en stadsverwarming- en koeling; steun voor hulpbronQHQHI¿FLsQWLHHQPHWQDPHVWHXQYRRUDIYDOEHKHHUVWHXQ voor CO2-afvang en –opslag (CCS); steun in de vorm van regelingen met verhandelbare vergunningen en steun ten behoeve van bedrijfsverplaatsingen. 23. Communication ‘Renewable Energy: a major player in the European energy market’, COM(2012)271, 6 juni 2012.




waarvan de kostprijs in veel gevallen nog steeds hoger ligt dan de marktprijs. Ook hiervoor geeft de Commissie handreikingen (paragraaf 3.2.2). Als gevolg van het stimuleren van opwek en afname van duurzame energie is, zoals in paragraaf 2.1 uiteengezet, een kettingreactie ontstaan. In de Richtsnoeren gaat de Commissie tevens in op steun ten behoeve van het garanderen van de leveringszekerheid (paragraaf 3.2.3) en het bewaken van de stabiliteit van het elektriciteitsnetwerk (paragraaf 3.2.4).24 'DDUQDDVWZRUGHQGHHQRUPHNRVWHQYHUERQGHQDDQGH¿nanciering van het steunen van de opwek van energie met duurzame energiebronnen doorberekend aan de eindgebruiker. Dit resulteert in hoge(re) energieprijzen, waardoor de energie-intensieve industrie zwaar wordt getroffen (paragraaf 3.2.5). 3.2.1 Opwek van hernieuwbare energie Het beoordelingskader dat de Commissie introduceert in de Richtsnoeren bij de opwek van energie uit hernieuwbare bronnen, is gericht op het bereiken van een overJDQJQDDUHHQNRVWHQHI¿FLsQWHXLWNRPVWGRRUPLGGHOYDQ marktwerking. Het eerste uitgangspunt van de Richtsnoeren is dan ook, dat alleen nog steun wordt toegekend wanneer dit noodzakelijk is om het marktfalen te ondervangen. De vraag die de Commissie daarbij stelt is in hoeverre HUELMHHQVSHFL¿HNHHQHUJLHEURQQRJVSUDNHLVYDQPDUNWIDlen. Wanneer immers geen sprake (meer) is van marktfalen, leidt steunverlening tot overcompensatie en ondoelmatige marktuitkomsten. In dat geval mag geen steun (meer) worden verleend. De verwachting van de Commissie is dat in de periode 2020-2030 de gevestigde hernieuwbare energiebronnen grid-competitive zullen zijn. Voor deze hernieuwbare energiebronnen is steun dan niet meer nodig. Deze steun moet dan ook worden uitgefaseerd. Een tweede uitgangspunt is dat hernieuwbare energiebronnen, ook wanneer zij steun krijgen, moeten worden onderworpen aan de marktregels. Denk daarbij aan een verantwoordelijkheid voor de balans op het net. Kortom, de steunmaatregelen van lidstaten dienen eraan bij te dragen dat hernieuwbare energie daadwerkelijk in de markt wordt geïntegreerd. 3.2.1.1 Algemene voorwaarden voor investerings- en exploitatiesteun: concurrerende inschrijvingsprocedure Om een daadwerkelijke integratie van groene stroom in de markt te realiseren, heeft de Commissie – ongeacht of het gaat om investerings- of exploitatiesteun – een sterke voorkeur voor het gebruik van veilingen en concurrerende inschrijvingsprocedures als procedure voor het toekennen van steun.25 Bij dergelijke procedures wordt de concurrentie op de markt vervangen door concurrentie om de markt. Gezien de uitgangspunten van de Commissie is dit een logische stap. Immers, de gedachte bij dergelijke mechanismen is dat daardoor de steun wordt verleend aan de beste (dat wil ]HJJHQGHJRHGNRRSVWHRIPHHVWHI¿FLsQWH SDUWLM:DQQHHU deze procedure wordt gevolgd, staat in beginsel vast dat de steun proportioneel is en de mededinging niet wordt verstoord. De steun hoeft in dat geval ook niet te worden aangemeld.26 Dat de Commissie een steunmaatregel, ongeacht het bedrag, in beginsel verenigbaar met de interne markt acht wanneer de steun is toegekend op basis van een concurrerende inschrijvingsprocedure, is nieuw ten opzichte van de Richtsnoeren 2008.27


Het uiteindelijke doel van de Commissie is dat in beginsel alle steun voor energie uit hernieuwbare bronnen wordt toegekend via een concurrerende inschrijvingsprocedure. Voor kleine installaties en installaties die zich in een demonstratiefase bevinden, is een concurrerende inschrijvingsprocedure echter niet altijd het meest geschikte instrument en hiervoor kan de steun nog op andere wijzen worden toegekend. In beginsel moet een concurrerende inschrijvingsprocedure open staan voor alle producenten van energie uit hernieuwEDUHEURQQHQHQ]LMQWHFKQRORJLHVSHFL¿HNHSURFHGXUHVGHUhalve niet toegestaan. De technieken voor het opwekken van hernieuwbare energie bevinden zich echter in allerlei ontwikkelingsstadia. De Commissie staat om die reden niet per GH¿QLWLHQHJDWLHIHQLQVRPPLJHJHYDOOHQ]HOIVSRVLWLHIWHJHQRYHUKHWRUJDQLVHUHQYDQWHFKQRORJLHVSHFL¿HNHLQVFKULMvingsprocedures. Dergelijke procedures bieden immers de mogelijkheid om ook het langetermijnpotentieel van een nieuwe, innoverende technologie mee te wegen alsmede GHGLYHUVL¿FDWLHLQKHUQLHXZEDUHEURQQHQZDDUPHHHQHUJLH wordt opgewekt. 6SHFL¿HNHYRRUZDDUGHQYRRUH[SORLWDWLHVWHXQXLW hernieuwbare energiebronnen Exploitatiesteun is in tegenstelling tot investeringssteun niet gericht op vernieuwing of innovaties in de wijze van opwek maar op het – enkele - exploiteren van de installatie. Het toetsingskader van de Richtsnoeren, maakt dan ook een onderscheid tussen enerzijds investeringssteun en anderzijds exploitatiesteun. De Commissie erkent dat na de innovatie van een bepaalde technologie een vorm van exploitatiesteun nog enige tijd noodzakelijk kan zijn voor de levensvatbaarheid van die technologie. Deze steun moet echter stoppen op het moment dat de technologie ‘volwassen is’ (uitgerold is RSGHPDUNW HQGXVJHHQ¿QDQFLsOHVWHXQPHHUQRGLJKHHIW Wordt daarna nog steun verleend, dan wordt de marktwerking verstoord. In de Richtsnoeren tracht de Commissie dit kantelpunt te benoemen. Deze gedachte komt duidelijk naar voren in de wijze waarop de Commissie steun voor hernieuwbare energie niet zijnde elektriciteit beoordeelt.28 Deze steun is verenigbaar met de interne markt zolang de steun niet meer bedraagt dan het verschil tussen de totale kosten van de productie van deze energie en de marktprijs hiervan.

24. Europese Commissie, Consultatie paper Richtsnoeren milieu- en energiesteun 2014-2020, 11 maart 2013, p. 2. 25. Paragraaf 19(43) van de Richtsnoeren verduidelijkt dat daaronder wordt verstaan: ‘een niet-discriminerende inschrijvingsprocedure waaraan voldoende ondernemingen moeten kunnen deelnemen en waarbij; de steun wordt toegekend op grond van ofwel de oorspronkelijke offerte van de gegadigde ofwel een toewijzingsprijs. Bovendien moet het met de inschrijvingsprocedure verband houdende budget of volume een bindende beperking zijn die een situatie doet ontstaan waarin niet alle bieders steun kunnen krijgen’. 26. Paragraaf 20 Richtsnoeren. 27. Onder de oude richtsnoeren werd al wel melding gemaakt van concurrerende inschrijvingsprocedures, maar slechts sporadisch. Bovendien was het enige voordeel dat de steunintensiteit kon oplopen tot 100%. De tendens is nu dat een concurrerende inschrijvingsprocedure het uitgangspunt moet worden. 28. Zie paragraaf 3.3.2.2.


185


De steun moet in elk geval stoppen zodra de installatie volledig is afgeschreven. Zoals hiervoor reeds aangegeven, is één van de uitgangspunten van de Commissie dat bij het toekennen van staatssteun aan elektriciteit opgewekt uit hernieuwbare energie, deze energiebronnen – uiteindelijk – moeten worden geïntegreerd in de gehele elektriciteitsvoorziening. Voor de integratie van deze energiebronnen in de markt, is het van belang dat de producenten hun elektriciteit rechtstreeks op de markt afzetten én onderworpen zijn aan marktverplichtingen. Dit geldt in het bijzonder voor exploitatiesteun aan elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen, omdat de disbalans met name door deze vorm van steun is ontstaan. De eerste pijler van de Richtsnoeren om dit te bereiken ziet op de vorm waarin de exploitatiesteun mag worden verleend. Alle feed-in-tariffs voor elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen moeten uiterlijk op 1 januari 2016 zijn vervangen door feed-in-premiums.29 Door alleen de additionele kosten voor hernieuwbare energie, of te wel de kosten die bovenop de marktprijs komen (‘de premium’), te vergoeden, wordt niet meer steun verleend dan noodzakelijk is voor de exploitatie. Daarnaast dienen de producenten te worden onderworpen aan standaardbalanceringsverplichtingen; zo dragen zij mede de gevolgen van de wisselvallige invoeding van sommige hernieuwbare energiebronnen. Ten slotte wordt de lidstaten opgedragen om maatregelen te nemen die voorkomen dat de producent een prikkel krijgt om elektriciteit te produceren tegen een negatieve prijs. Wanneer een lidstaat steun toekent, dan moet deze eindigen zodra de installatie volledig is afgeschreven, waarbij eventuele verleende investeringssteun op het maximale bedrag aan exploitatiesteun in mindering wordt gebracht. Ook dit is gericht op het beperken van de steun tot hetgeen noodzakelijk is en het voorkomen van prikkels die leiden tot een verstoring van de markt(werking). De tweede pijler in de Richtsnoeren is dat lidstaten in 2015 en 2016 minstens 5 procent van de geplande elektriciteitscapaciteit uit hernieuwbare energiebronnen via een concurrerende inschrijvingsprocedure moeten verlenen. Vanaf 2017 moet zelfs alle steun worden verleend via een concurrerende inschrijvingsprocedure.30 Hierdoor nemen subsidies af tot het minimum dat noodzakelijk is voor het exploiteren van hernieuwbare energiebronnen. Een uitzondering op deze verplichting is ook hier weer de exploitatiesteun aan kleinere installaties.31 3.2.2 Afname van duurzame energie: GroenestroomFHUWL¿FDWHQ Lidstaten die de opwek van groene stroom en daarmee het aanbod stimuleren, willen ook garanties dat de duurzaam opgewekte, vaak duurdere energie wordt afgenomen. Daarom heeft een aantal lidstaten de afgelopen jaren diverse marktmechanismen in het leven geroepen. Eén van die mechanismen is de verplichting voor leveranciers om jaarlijks DDQGHRYHUKHLGHHQEHSDDOGDDQWDOJURHQHVWURRPFHUWL¿FDWHQWHRYHUOHJJHQ'LHFHUWL¿FDWHQNXQQHQZRUGHQYHUNUHJHQ door hernieuwbare energie in te kopen. Door dergelijke verplichtingen voor leveranciers in het leven te roepen, wordt een gegarandeerde vraag naar hernieuwbare energie gecreeerd. Een dergelijk steunmechanisme is alleen verenigbaar met de interne markt, wanneer het van essentieel belang is om de levensvatbaarheid van hernieuwbare energiebronnen te ver186

]HNHUHQ:DQQHHUHUPHWYHUVFKLOOHQGHDDQWDOOHQFHUWL¿FDten per eenheid productie wordt gewerkt, ziet de Commissie erop toe dat zowel de regeling zelf als individuele gevallen niet leiden tot overcompensatie. Ook mag het producenten van hernieuwbare energie niet ontmoedigen om concurrerender te gaan werken. Vanuit de centrale gedachte dat groene stroom in de markt moet worden geïntegreerd, is het GXVYDQEHODQJGDWKHWV\VWHHPYDQJURHQHVWURRPFHUWL¿FDten er niet toe leidt dat producenten worden overgecompenVHHUG2PGLWWHYRRUNRPHQPDJGHSULMVYRRUGHFHUWL¿FDten ook niet vooraf worden vastgesteld door de overheid, maar moet zij op de markt tot stand komen via de wet van vraag en aanbod. +HWV\VWHHPYDQJURHQHVWURRPFHUWL¿FDWHQVWRQGFHQWUDDOLQ twee zaken bij het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: Hof).32 In beide zaken had de desbetreffende lidstaat een systeem geïntroduceerd waarbij leveranciers verplicht ZHUGHQRPHHQEHSDDOGDDQWDOJURHQHVWURRPFHUWL¿FDWHQSHU jaar aan de overheid te overleggen.33 Deze steunregelingen waren echter beperkt tot elektriciteit opgewekt in de lidstaat ]HOIRPGDWHQNHOGH]HJURHQHVWURRPFHUWL¿FDWHQPHHWHOGHQ In de eerste zaak had een producent (Ålands Vindkraft) de Zweedse overheid verzocht om haar te erkennen als produFHQW]RGDW]LMFHUWL¿FDWHQNRQWRHNHQQHQDDQOHYHUDQFLHUV die bij haar hernieuwbare energie afnemen. De Zweedse autoriteit had dit verzoek afgewezen omdat alleen in Zweden gelegen installaties kunnen worden erkend. De installatie van Ålands Vindkraft was weliswaar aangesloten op het Zweedse elektriciteitsdistributienet, maar gelegen op de Ålandseilanden in Finland. In de tweede zaak had een leverancier (Essent) garanties van oorsprong34 ingeleverd bij de Vlaamse Reguleringsinstantie

29. Kleine installaties zijn uitgezonderd van deze verplichting en kunnen steun blijven ontvangen op basis van feed-intariffs. 30. Zie paragraaf 126 en 127 Richtsnoeren. Hierop is alleen een uitzondering mogelijk indien een lidstaat kan aantonen dat slechts een beperkt aantal projecten of plekken in aanmerking zouden komen, de procedure zou leiden tot hogere steunniveaus (strategisch bieden) of tot lage biedingen en LQGLHQKHWVSHFL¿HNHWHFKQRORJLHsQEHWUHIW 31. Paragraaf 126 en 127 Richtsnoeren. Onder kleine installaties moet worden verstaan installaties met een geïnstalleerd elektrisch vermogen van minder dan 1 MW of voor demonstratieprojecten, behalve voor elektriciteit uit windenergie, voor installaties met een geïnstalleerd elektrisch vermogen tot 6 MW of 6 productie-eenheden 32. Hof van Justitie van de Europese Unie, C-573/12, 1 juli 2014 (Ålands Vindkraft) and C-204/12, 11 september 2014 (Essent). 33. In de Ålands]DDNKLHOGGH]HYHUSOLFKWLQJPHHUVSHFL¿HNLQ dat de leveranciers en consumenten, teneinde aan hun quotumverplichting te voldoen, op een vastgestelde jaarlijkse vervaldag, in het bezit moeten zijn van een bepaald aantal VWURRPFHUWL¿FDWHQGDWDIKDQJWYDQGHWRWDOHKRHYHHOKHLG elektriciteit die zij leveren of verbruiken. In de Essent-zaak hield de verplichting in dat iedere leverancier die elektriciteit levert aan een eindafnemer verplicht is een bepaald DDQWDOJURHQHVWURRPFHUWL¿FDWHQWHRYHUOHJJHQWHQHLQGHGH productie van groene energie te stimuleren. 34. Een GVO is een bewijsstuk voor de herkomst van energie uit hernieuwbare bronnen. Een GVO wordt enkel toegekend voor installaties met een vermogen groter dan 10 kW




voor de Elektriciteits- en Gasmarkt (hierna: VREG) die het bewijs vormden van de inkoop van in Nederland en Noorwegen opgewekte hernieuwbare energie. De VREG was HFKWHUYDQPHQLQJGDW]LMDOOHHQJURHQHVWURRPFHUWL¿FDWHQ kon aanvaarden die waren afgegeven ten behoeve van elektriciteitsproducenten gevestigd in het Vlaams Gewest.35 Het Hof oordeelde in beide zaken dat de regelingen – die de steun voor hernieuwbare energieproductie beperkten tot het nationale grondgebied – een inbreuk maakten op het vrij verkeer van goederen37 omdat de regelingen de invoer van elektriciteit uit andere lidstaten kunnen belemmeren.37 Deze beperking van het vrije verkeer van goederen is volgens het Hof in dit geval gerechtvaardigd, omdat de stimulering van energieopwek uit hernieuwbare energiebronnen een dwingende reden van algemeen belang vormt. Hiervoor is wel relevant dat de maatregel aantoonbaar evenredig is.38 Bij groeQHVWURRPFHUWL¿FDWHQJHHIWGHUHJHOLQJDDQOHYHUDQFLHUVHQ verbruikers de juiste stimulans om de productie dan wel het verbruik van hernieuwbare energie te verhogen. Ten slotte moet de territoriale beperking noodzakelijk zijn om het doel te bereiken.39 Hierbij is relevant dat de nationale steunregelingen voor groene stroom niet zijn geharmoniseerd (anders dan de regeling voor GVO’s).40 Doordat er geen sprake is van harmonisatie is het de lidstaten toegestaan te bepalen dat enkel voor de productie van groene stroom op het eigen grondgebied aanspraak kan worden gemaakt op de regelingen.41 Kortom, lidstaten mogen bepalen dat steunregelingen beperkt blijven tot hernieuwbare energie geproduceerd in de eigen lidstaat. Ten tijde van het vaststellen van de Richtsnoeren waren de hiervoor genoemde arresten nog niet gewezen. Uit de Richtsnoeren blijkt duidelijk dat de Commissie bij het opstellen ervan rekening heeft gehouden met de twee genoemde zaken. De Commissie laat in de Richtsnoeren expliciet ruimte voor lidstaten om steun te beperken tot het eigen grondgebied, maar maakt wel duidelijk dat zij desalniettemin prefereert dat lidstaten elkaar ondersteunen bij het behalen van de Europese doelstelling (en dus niet alleen gefocust zijn op de nationale doelstelling). De Richtlijn Hernieuwbare Energie maakt samenwerking mogelijk, aangezien daarin is geregeld dat lidstaten via overdracht onderling een hoeveelheid energie afkomstig uit hernieuwbare bronnen kunnen „uitwisselen’ en ook gezamenlijke projecten kunnen opzetten om zo hun nationale doelstellingen te halen.42 Door de arresten van het Hof zou men denken dat deze grensoverschrijdende samenwerkingsmechanismen een stap verder weg zijn. en voor op het net geïnjecteerde stroom. GroenestroomcerWL¿FDWHQZRUGHQXLWJHUHLNWYRRUHONHN:KGLHLHPDQG produceert uit hernieuwbare energiebronnen en dient om groene stroom te kunnen onderscheiden van grijze stroom. 'H]HFHUWL¿FDWHQZRUGHQRRNWRHJHNHQGYRRUNOHLQHUH installaties en voor zelf verbruikte stroom. 35. Volgens de regeling stelt de Vlaamse Regering vast welke FHUWL¿FDWHQLQDDQPHUNLQJNRPHQYRRUGLHYHUSOLFKWLQJ Het doel van een GVO is anders dan van groenestroomFHUWL¿FDWHQ*DUDQWLHVYDQ2RUVSURQJ]LMQHHQEHZLMVstuk om aan te tonen dat aan eindafnemers een bepaalde hoeveelheid elektriciteit afkomstig is uit hernieuwbare energiebronnen is geleverd. Ze houden niet het recht om in van nationale steunregelingen gebruik te maken. GroenesWURRPFHUWL¿FDWHQWRQHQDDQGDWHHQEHSDDOGHKRHYHHOKHLG groene stroom werd geproduceerd. In een aantal landen Nr. 5/6 december 2014

36.

37.

38.

39.

40.

41.

42.

NDQDOOHHQPHWJURHQHVWURRPFHUWL¿FDWHQJHEUXLNZRUGHQ gemaakt van de nationale steunregeling. Art. 34 VwEU. In de Essent-zaak werd nog aangevoerd dat de territoriale beperking in strijd zou zijn met het discriminatieverbod zoals neergelegd in art. 18 VwEU. Het Hof stelt vast dat de regeling geldt voor alle in het Vlaamse Gewest werkzame elektriciteitsleveranciers, ongeacht hun nationaliteit. Hetzelfde geldt voor de omstandigheid dat deze leveranciers de garanties van oorsprong niet in plaats YDQJURHQHVWURRPFHUWL¿FDWHQNXQQHQJHEUXLNHQDOGXV het Hof. De verwijzende rechter legt echter niet uit hoe de regeling verder zou kunnen leiden tot een verschil in behandeling die discriminatie op grond van nationaliteit oplevert, waardoor het Hof geen nadere aanwijzingen kan geven, anders dan dat niet is gebleken in welk opzicht Essent als leverancier op de elektriciteitsmarkt in haar rechten en plichten wordt gediscrimineerd. Daarnaast verbiedt de regeling producenten niet om GHJURHQHVWURRPFHUWL¿FDWHQWH]DPHQPHWGHGRRUKHQ geproduceerde elektriciteit te verkopen. Dit werkt volgens het Hof wellicht de situatie in de hand dat (langdurige) contractuele relaties worden aangegaan tussen producenten enerzijds en leveranciers of verbruikers anderzijds. Op die manier kunnen leveranciers en verbruikers tegelijkertijd de HOHNWULFLWHLWHQGHJURHQHVWURRPFHUWL¿FDWHQNULMJHQHQ]R waarborgen dat zij aan hun quotumverplichting voldoen. Het Hof stelt dat de beoordeling van evenredigheid in het arrest PreussenElektra (C-379/98, 13 maart 2001, par. 78) is achterhaald. Zij verwijst hiervoor naar de ontwikkelingen op de elektriciteitsmarkt die het gevolg zijn van Europese regelgeving gericht op het realiseren van een interne elektriciteitsmarkt. Nog wel geldig is de in punt 79 van het arrest gedane vaststelling dat het, wegens de kenmerken van elektriciteit, zodra zij in het transmissie- of distributienetwerk is opgenomen, moeilijk is om de oorsprong ervan en met name de energiebron waaruit zij is geproduceerd, vast te stellen. Op dit punt wijkt het Hof af van de conclusie van A-G Bot in de Ålands-zaak. A-G Bot oordeelde in zijn conclusie dat een territoriale beperking niet noodzakelijk is om de beoogde milieudoelstelling te behalen. De A-G ging daarbij echter enkel in op de argumenten van partijen, en niet, zoals het Hof, op het algemene energiebeleid van de EuroSHVH8QLHHQGH¿QDQFLsOHFRQVHTXHQWLHVYDQHHQHYHQWXHHO verbod op territoriale beperkingen. Zie Conclusie A-G Bot, C-573/12, 28 januari 2014. Hierbij acht het Hof onder meer relevant dat verschillende nationale streefdoelstellingen voor groene stroom zijn vastgesteld en expliciet is voorzien in de mogelijkheid van een gezamenlijke steunregeling. Ook benoemt het Hof de ¿QDQFLsOHFRQVHTXHQWLHVµVoorts blijkt het voor de goede werking van de nationale steunregelingen van essentieel belang, zoals de Uniewetgever in punt 25 van de considerans van die richtlijn eveneens heeft opgemerkt, dat de lidstaten naargelang hun respectieve potentieel greep hebben op het effect en de kosten van die steunregelingen, en tegelijk het vertrouwen van de investeerders bewaren.’ Ook uit de Richtlijn hernieuwbare energie blijkt dat de ruimte wordt gelaten aan lidstaten om territoriale beperkingen te stellen aan steunmaatregelen. Zie par. 53 van het arrest Ålands en par. 66 van het arrest Essent. Richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van Richtlijn 2001/77/EG en Richtlijn 2003/30/EG.


187


In het National Renewable Action Plan Netherlands 201043 werd aangegeven dat er vooralsnog geen nationaal beleid voor gezamenlijke projecten komt, maar dat Nederland wel open staat voor voorstellen en ideeën van andere lidstaten. Voor Nederland is het opzetten van een samenwerkingsmechanisme echter zeer interessant. Het technisch potentieel van hernieuwbare energie in Nederland is relatief beperkt waardoor het voor Nederland in vergelijking met andere lidstaten erg kostbaar is om de nationale doelstelling van 14% hernieuwbare energie in 2020 te behalen. Door een samenwerkingsmechanisme op te zetten, kan gebruik worden gemaakt van goedkopere hernieuwbare energie-opties in andere landen waardoor Nederland haar doelstelling kan realiseren tegen lagere kosten.44 Bij de herziening van de SDE+-regeling is gesproken over openstelling van de regeling voor projecten in andere lidstaten. De Minister van Economische Zaken heeft aangegeven dat de openstelling van de SDE+-regeling alleen als back-up optie zal worden ingezet, namelijk in het geval de hernieuwbare energiedoelstelling niet in Nederland zelf kan worden gerealiseerd.45 In reactie hierop heeft de Tweede Kamer op 27 november 2014 een motie aangenomen waarin de regering wordt verzocht af te zien van ‘besteding of voorbereidende activiteiten voor besteding van SDE+ in het buitenland’.46 Kleingebruikers, boeren, zzp’ers en mkb’ers leveren gezamenlijk een substantiële bijdrage aan de gelden bestemd voor SDE+. Volgens de Regering is het derhalve niet gerechtvaardigd om dit geld uit te geven aan projecten in het buitenland. In de motie wordt aangegeven dat de Nederlandse economie behoefte heeft aan economische impulsen, bedrijvigheid en werkgelegenheid in Nederland. Het geld uit de SDE+-regeling moet dan ook hiervoor worden ingezet. Hieruit volgt dat ook wanneer een samenwerkingsmeFKDQLVPHZHOLVZDDUGHPHHVWHI¿FLsQWHRSORVVLQJLVRPGH doelstelling te behalen, dat niet wil zeggen dat hiervoor voldoende politiek draagvlak bestaat. De uitspraken van het Hof bevorderen het doorbreken van deze gedachten uiteraard ook niet. 3.2.3 Leveringszekerheid Als gevolg van de toename van hernieuwbare energie in de energiemix is de elektriciteitsvoorziening in veel lidstaten geëvolueerd van betrekkelijk stabiele en continue levering naar levering door een groter aantal kleinschaliger variabele bronnen, waarbij de productie zeer volatiel is. De traditionele energiecentrales zijn niet altijd meer rendabel te exploiteren en worden in de mottenballen gezet. Hierdoor kan de leveringszekerheid niet altijd meer worden gegarandeerd. Sommige lidstaten zagen zich daarom genoodzaakt om steun te verlenen aan producenten voor het beschikbaar houden van productiecapaciteit, met name op basis van fossiele brandstoffen.47 De situatie die daardoor ontstaat is dat enerzijds de opwek van energie uit hernieuwbare energie en anderzijds traditionele energiebronnen worden gesubsidieerd om op die manier capaciteit beschikbaar te kunnen houden, het wisselvallige aanbod te ondervangen en leveringszekerheid te garanderen. Hierdoor wordt niet alleen dubbel zoveel steun verleend, maar wordt ook op gespannen voet gehandeld met de doelstelling van het afbouwen van milieuschadelijke subsidies.48 De Commissie geeft in de Richtsnoeren uitdrukkelijk aan dat de lidstaten alternatieve methoden moeten overwegen om leveringszekerheid te garanderen die niet negatief uit188

werken op die doelstelling. Hierbij denkt de Commissie aan (het bevorderen van) de beheersing van de vraag en het vergroten van de interconnectiecapaciteit. Verder is het aan de lidstaat om aan te tonen dat de steunmaatregel noodzakelijk is om leveringszekerheid te garanderen en een geschikt instrument is. Voorkomen moet worden dat de capaciteit die gesteund wordt ten behoeve van de leveringszekerheid wordt ingezet voor andere doeleinden of het leveringsprobleem niet aanpakt. Daarom eisen de Richtsnoeren dat de steun alleen ‘de door het productiebedrijf verrichte dienst van het beschikbaar houden van regelen reservevermogen’ vergoedt.49 Bijvoorbeeld door een vergoeding toe te kennen per MW vermogen dat beschikbaar wordt gesteld. De steun mag in ieder geval geen vergoeding voor de verkoop van elektriciteit behelzen. Ten slotte blijkt uit de Richtsnoeren dat de steunmaatregel zo dient te worden opgezet dat verzekerd is dat de prijs voor het beschikbaar houden van regelen reservevermogen, automatisch naar nul gaat wanneer er voldoende capaciteit voor handen is, waardoor zogenoemde ZLQGIDOOSUR¿WVworden voorkomen.50 3.2.4 Energie-infrastructuur Zoals hiervoor aangegeven, ziet de Commissie een deel van de oplossing voor het opvangen van de wisselvallige productie van hernieuwbare energie in het realiseren van een beter netwerk. Bij een goed functionerende energiemarkt met voldoende net- en interconnectiecapaciteit, kunnen de pieken en dalen in productie van energie door de markt worden opgevangen. Ook draagt dit bij aan de leveringszekerheid, de stabiliteit van het net en de integratie van verschillende energiebronnen. Hiervoor is wel vereist dat de benodigde energie-infrastructuur en interconnectiecapaciteit wordt aangelegd en gemoderniseerd. Volgens de Commissie bedraagt de behoefte aan investeringen in energie-infrastructuur tot 2020 ongeveer 200 miljard EUR.51 43. Dit plan is te vinden op: http://ec.europa.eu/energy/renewables/action_plan_en.htm. 44. Ontwerp Toelichting bij Conceptbesluit houdende wijziging van het Besluit stimulering duurzame energieproductie, internetconsultatie, april 2014, paragraaf 2.3. 45. Kamerbrief Ministerie van Economische Zaken, SDE+ 2015, 11 november 2014. 46. Kamerstukken II 34 000 XIII, nr. 120. 47. Paragraaf 218 Richtsnoeren. Zie ook Europese Commissie, ‘de interne elektriciteitsmarkt tot stand brengen en daarbij overheidsinterventie zo goed mogelijk inzetten’, C(2013) 7243 van 5 november 2013 alsmede het bijbehorende werkdocument ‘Generation adequacy in the internal elektricity market. Guidance on public interventions’, SWD (2013) 438. 48. Zie paragraaf 2.1 e.v. van dit artikel en paragraaf 220 Richtsnoeren. 49. Paragraaf 225 Richtsnoeren. Dat wil zeggen de toezegging om in staat te zijn elektriciteit te leveren. 50. Paragraaf 230 Richtsnoeren. Er is sprake van windfall pro¿WV indien onverwachte winsten worden behaald, zonder dat de onderneming hier iets aan heeft gedaan. 51. Paragraaf 201 Richtsnoeren. Zie ook Werkdocument van de diensten van de Commissie, ‘Investeringsbehoeften en –leemten met betrekking tot de energie-infrastructuur’, Verslag voor de VTE-Raad van 10 juni 2011. SEC(2011) 755 van 6 juni 2011.




Energie-infrastructuurprojecten zijn kapitaalintensief en worden vaak gekenmerkt door marktfalen als gevolg van coordinatieproblemen. Onderling uiteenlopende belangen van investeerders, onzekerheid over de resultaten van samenwerking en netwerkeffecten kunnen beletten dat een project word ontwikkeld of doelmatig wordt vormgegeven. Wanneer marktdeelnemers niet voor de vereiste infrastructuur kunnen zorgen, kan staatssteun dan ook noodzakelijk zijn om ervoor te zorgen dat aan de aanzienlijke infrastructuurbehoefte wordt voldaan. Deze noodzaak geldt met name voor infrastructuurprojecten met een grensoverschrijdend effect of die bijdragen aan de regionale cohesie. Om dit marktfalen aan te pakken, gelden voor infrastructuur meestal tarief- en toegangsregulering52 en ontbundelingseisen in overeenstemming met de wetgeving voor de interne energiemarkt.53 Daarnaast bestaat de mogelijkheid om bijvoorbeeld bij het EIB geld te lenen.54 De Commissie erkent in de Richtsnoeren dat dit niet in alle gevallen voldoende is om het marktfalen aan te pakken en dat daarom staatssteun kan worden toegekend. In de Richtsnoeren wordt steun voor projecten van gemeenschappelijk belang (projects of common interest),55 voor slimme netwerken (smart grids) en voor infrastructuurinvesteringen in steungebieden noodzakelijk geacht en derhalve verenigbaar met de interne markt.56 Uit het evenredigheidsvereiste vloeit wel voort dat het steunbedrag beperkt dient te blijft tot het noodzakelijke minimum.57 3.2.5 Steun voor de energie-intensieve industrie Het algemene uitgangspunt bij milieuschade is dat de vervuiler betaalt. Zo wordt de prikkel om milieuschade te voorkomen neergelegd bij degene die het in zijn macht heeft deze schade te voorkomen. Hieruit volgt dat derhalve de verschuldigde belasting per eenheid emissie voor alle emitterende ondernemingen in beginsel gelijk dient te zijn. Het gevolg hiervan voor de energie-intensieve industrie is, dat zij het grootste deel van de rekening van de verduurzaming draagt. Hierdoor komt zij in een nadelige concurrentiepositie te staan, hetgeen een verstoring van de marktwerking oplevert. De Commissie onderkent in de Richtsnoeren dan ook dat het noodzakelijk kan zijn (i) een korting of vrijstelling RSGHPLOLHXEHODVWLQJRILL NRUWLQJHQRSGH¿QDQFLsOHVWHXQ voor elektriciteit uit hernieuwbare energie te geven.58 Steun in de vorm van kortingen op of vrijstellingen van milieubelastingen kan volgens de Richtsnoeren worden gegeven, wanneer de onderneming anders een zodanig concurrentienadeel zou ondervinden dat het sowieso niet doenbaar is om de milieubelasting in te voeren. Voorts dienen de belastingverminderingen precies te zijn gericht op die ondernemingen die het zwaarst door een hogere belasting worden getroffen en in zijn algemeenheid een hoger belastingtarief toepasselijk is dan het geval zou zijn zonder de vrijstelling. Deze steun wordt voor een periode van maximaal tien jaar toegestaan. De steun kan worden toegekend in de vorm van KHI¿QJVNRUWLQJHQDOVHHQYDVWMDDUOLMNVFRPSHQVDWLHEHGUDJ (belastingteruggave) of als een combinatie van beide. Een andere manier waarop de steun aan hernieuwbare enerJLHEURQQHQNDQZRUGHQJH¿QDQFLHUGLVYLDKHI¿QJHQ.59 Via GH]HKHI¿QJHQZRUGHQGHNRVWHQYRRUGHVWHXQWHUXJJHYRUderd bij energieverbruikers. Zij zijn fundamenteel anders dan indirecte belastingen op elektriciteit, ook al kunnen zij wel tot hogere elektriciteitstarieven leiden. Deze stijging kan H[SOLFLHW]LMQGRRUGDWOLGVWDWHQHHQVSHFL¿HNHKHI¿QJRSOHJNr. 5/6 december 2014

gen die elektriciteitsverbruikers moeten betalen bovenop het elektriciteitstarief of indirect doordat leveranciers de kosten die zij maken teneinde aan de aan hen opgelegde verplichtingen om hernieuwbare energie in te kopen (bijvoorbeeld RSEDVLVYDQGH]RMXLVWEHKDQGHOGHJURHQHVWURRPFHUWL¿FDten) doorberekenen aan de elektriciteitsverbruikers. :DQQHHUGH]HKHI¿QJHQZRUGHQRSJHOHJGDDQHQHUJLHYHUbruikers, dient dit in beginsel op non-discriminatoire wijze te gebeuren. Dit kan er echter toe leiden dat de energie intensieve ondernemingen in het bijzonder wordt getrofIHQHQHHQJURRWGHHOYDQGH¿QDQFLHULQJYDQGHVWHXQDDQ hernieuwbare energie draagt. Bepaalde gerichte verminderingen van deze kosten kunnen nodig zijn om een voldoenGH¿QDQFLHULQJVEDVLVWHYHU]HNHUHQYRRUGHVWHXQYDQKHU-

52. Zie visiedocument duurzaamheid in energietoezicht van ACM, 9 april 2014 en Beleidsregel ACM beoordeling doelmatige kosten van bijzondere investeringen. 53. In Nederland bestaat de mogelijkheid om voor bijzondere investeringen in de tarieven op te nemen via de Regeling melding aanleg- en uitbreidingsinvestering en Beleidsregel ACM beoordeling doelmatige kosten van bijzondere investeringen. 54. Zie bijvoorbeeld nieuwsbericht van de Europese Investeringsbank van 7 november 2014, ‘Largest ever EIB loan provides GBP 1.5 billion for National Grid investment’. 55. Verordening 347/2013. Voor wat betreft de projects of common interest geldt dat twee projecten van de landelijke netbeheerder TenneT (interconnector Doetinchem – Wessel en offshore Cobrakabel tussen Denemarken en Nederland) als zodanig erkent zijn evenals een project van de landelijke gasnetbeheerder GTS (project om gascompressorstations op interconnectiestations te optimaliseren). Projecten YDQJHPHHQVFKDSSHOLMNEHODQJNXQQHQSUR¿WHUHQYDQHHQ versimpelde vergunningsprocedure en kunnen in bepaalde JHYDOOHQDDQVSUDDNPDNHQRS¿QDQFLsOHVWHXQRSEDVLVYDQ de Connecting Europe Facility-programma. Zie beoordeling Projecten van gemeenschappelijk belang van ACM te vinden op: https://www.acm.nl/nl/publicaties/publicatie/13504/Beoordeling-Projecten-van-gemeenschappelijkbelang/. 56. Paragraaf 206 en 207 Richtsnoeren. In het geval projecten geheel of ten dele zijn vrijgesteld van wetgeving inzake de interne energiemarkt beoordeeld de Commissie het project van geval tot geval. Hetzelfde geldt voor de projecten die QLHWNZDOL¿FHUHQDOVHHQSURMHFWYDQJHPHHQVFKDSSHOLMN belang, slim netwerk of een investering in infrastructuur in een steungebied betreft. Bij die individuele gevallen toetst de Commissie met name in hoeverre marktfalen ten grondslag ligt aan het ontbreken van de vereiste infrastructuur, de infrastructuur open staat voor toegang tot derden en aan tariefregulering is onderworpen en ten slotte in hoeverre het project bijdraagt aan de leveringszekerheid van energie voor de Unie alvorens zij besluit steun toe te kennen. 57. Zie paragraaf 211 Richtsnoeren. De steunintensiteit mag niet meer dan 100% van de in aanmerking komende kosten bedragen. 2QGHU¿QDQFLsOHVWHXQZRUGWYHUVWDDQGHNRVWHQGLHZRUden doorberekend aan de elektriciteitsverbruikers om steun YRRUKHUQLHXZEDUHHQHUJLHWHNXQQHQ ¿QDQFLHUHQ 59. De Richtsnoeren spreken van ‘steun in de vorm van kortinJHQRSGH¿QDQFLsOHVWHXQYRRUHOHNWULFLWHLWXLWKHUQLHXZbare energiebronnen’. Deze titel is verwarrend; de Engelse versie is duidelijker: ‘Aid in the form of reductions in the funding of support for energy from renewable sources’.


189


nieuwbare energiebronnen en daarmee noodzakelijk om de Uniedoelstellingen te behalen. Dit geldt voor onderneminJHQGLHGRRUGHKHI¿QJHHQDDQ]LHQOLMNFRQFXUUHQWLHQDGHHO RQGHUYLQGHQ=RQGHUGH]HFRPSHQVDWLHLVGH¿QDQFLsOHVWHXQ misschien onhoudbaar en is het publieke draagvlak voor een dergelijke regeling beperkt. Aan de andere kant mag de compensatie ook niet te hoog zijn. Immers, de kosten die vanwege de toegekende korting op GHKHI¿QJQLHWZRUGHQJHGUDJHQGRRUGHHQHUJLHLQWHQVLHve industrie komen bij de andere afnemers terecht, waaronder kleingebruikers en het midden- en kleinbedrijf. Om te voorkomen dat de lasten van de stimulering van hernieuwbare energie op een te kleine groep drukken en daardoor het publieke draagvlak voor steun ten behoeve van hernieuwbare energie aantasten, heeft de Commissie enerzijds de groep ZDDUDDQVWHXQLQGHYRUPYDQNRUWLQJHQRSGHKHI¿QJHQNDQ worden verleend beperkt en anderzijds de maximale hoogte van de steun beperkt. Zo zal de Commissie de steun voor de energie-intensieve industrie in ieder geval als evenredig beschouwen indien de energie-intensieve industrie minimaal YDQGHKHI¿QJEHWDDOW'HVWHXQPDJYHUGHULQEHJLQVHO alleen aan de sectoren genoemd in bijlage 3 van de Richtsnoeren worden toegekend. Hieronder vallen onder meer de sectoren die zich bezig houden met de winning van steenkool, vervaardiging van ijzer en staal, vervaardiging van elektronische onderdelen en andere vergelijkbare sectoren.60 De Richtsnoeren creëren voor een lidstaat wel de mogelijkheid om een nationale regeling op te zetten waarin slechts aan bepaalde ondernemingen kortingen worden toegekend.61 Op die manier kunnen ondernemingen, die weliswaar niet in bijlage 3 van de Richtsnoeren worden genoemd, toch worden ontzien. De lidstaten dienen voorts een aanpassingsplan op te stellen voor de kortingen die op dit moment al worden verleend, zodat per 1 januari 2019 de steunregelingen volledig in overeenstemming met de Richtsnoeren zijn.62 Dit aanpassingsplan moet aan de Commissie worden voorgelegd. Uit het persbericht van de Commissie over de Duitse steunmaatregelen voor hernieuwbare energie 2012 blijkt dat de Commissie strikt toetst of een lidstaat zich aan een dergelijk plan houdt:63 ‘the actual reductions granted to some energy-intensive users exceeded the levels set under the adjustment SODQ7KLVDGGLWLRQDOUHGXFWLRQJDYHWKHEHQH¿ 7KLVDGGLWLRQDOUHGXFWLRQJDYHWKHEHQH¿FLDU\FRPSDFLDU\FRPSD nies an undue advantage over their competitors in breach of EU state aid rules and now has to be paid back.’ 3.2.6 Biobrandstoffen en biomassa Ten slotte verdient nog opmerking dat biobrandstoffen op basis van voedingsgewassen en energieopwek door middel van biomassa een bijzondere plaats innemen in de Richtsnoeren. Voor wat betreft biobrandstoffen op basis van voedingsgewassen geldt dat er op deze markt overcapaciteit bestaat. Steunverlening voor investeringen in nieuwe en bestaande capaciteit is dan ook niet in lijn met de doelstellingen van de Commissie. Wel mag steun worden verleend voor ombouw van deze installaties wanneer dit leidt tot een verbetering en bijdraagt aan de milieudoelstellingen. Steun ten behoeve van biobrandstoffen waarvoor een leverings- of bijmengverplichting bestaat, worden niet geacht het niveau van milieubescherming te verhogen en zijn derhalve niet toegestaan, tenzij dit wordt beperkt tot biobrandstoffen die te duur zijn om deze alleen met een leverings- of bijmengverplichting op de markt te brengen. 190

Energieopwek door middel van biomassa als grondstof is ook een vreemde eend in de bijt omdat hierbij de investeringskosten relatief laag zijn en de exploitatiekosten hoog. Dit in tegenstelling tot andere hernieuwbare energiebronnen waar juist de investeringskosten hoog zijn en de exploitatiekosten laag. Wanneer geen exploitatiesteun wordt verleend, kan dit tot gevolg hebben dat de biomassacentrale sluit dan wel fossiele brandstoffen als grondstof gaat gebruiken om toch rendabel te kunnen opereren. Om dit te voorkomen kan exploitatiesteun zelfs nadat de centrale is afgeschreven, als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd. Hiervoor moet de lidstaat aantonen dat de exploitatiekosten na afschrijving nog steeds hoger liggen dan de marktprijs of dat ongeacht de marktprijs van de betrokken energie, het gebruik van fossiele brandstof economisch voordeliger is dan het gebruik van biomassa. Ook bij deze steunmaatregelen geldt dat enkel het verschil met de marktprijs mag worden gecompenseerd. Het toewerken naar marktwerking is en blijft het uitgangspunt bij steun ten behoeve van duurzame energie.

4. Afsluitend Vanaf het begin van de liberalisering van de energiemarkten wordt naar een betrouwbare, betaalbare en duurzame Europese energiemarkt gestreefd. De laatste jaren heeft het accent sterk gelegen op de verduurzaming van de energievoorziening. Deze verduurzaming heeft dan ook een enorme vlucht genomen, met name dankzij de stimulering vanuit de overheid. Door deze enorme vlucht zijn echter ook de gevolgen duidelijker geworden: invoeding zonder dat er vraag naar is, hoge kosten verbonden aan de steunregelingen die uiteindelijk door afnemers moeten worden gedragen, uit de markt drukken van fossiele energie waardoor de leveringszekerheid in gevaar komt en een nationale benadering waardoor de voordelen van de interne energiemarkt niet worden benut. Het is, zoals Commissielid Margrethe Vestager erkent, een complex vraagstuk waarbij enerzijds een betere balans tussen steunverlening en marktwerking en anderzijds een goed werkende interne energiemarkt moet worden gevonden:64 ‘I want to strike a balance between several needs: to promote renewable energy and ensure its stable ¿QDQFLQJ$WWKHVDPHWLPHZHQHHGWRPDNHVXUHWKDW contribution by SMEs and consumers is fair, and that we protect the competitiveness of European industry.’

60. Zie ook het artikel van mr. S. Dielemans – Goossens en mr. drs. J.E. Janssen, ‘De nieuwe richtsnoeren staatssteun milieubescherming en energie’, Markt & Mededinging, november 2014, waarin wordt aangegeven dat de gehele regeling omtrent de energie-intensieve industrie een handreiking lijkt naar Duitsland. 61. Die onderneming moet dan wel een elektriciteitsintensiteit van ten minste 20% hebben en deel uitmaken van een sector met een handelsintensiteit van ten minste 4% op Unieniveau. Zie paragraaf 186 Richtsnoeren. Voor een nadere omschrijving van hoe de elektriciteitsintensiteit van een onderneming dient te worden berekend, zie bijlage 4 van de Richtsnoeren. 62. Paragraaf 193 e.v. Richtsnoeren. 63. Persbericht van 25 november 2014, IP/14/2122. 64. Persbericht van 25 november 2014, IP/14/2122.




Het ons inziens belangrijkste punt uit de Richtsnoeren waarmee de Commissie dit tracht te bereiken is (i) dat steun in beginsel moet worden verleend via een concurrerende inschrijvingsprocedure, waardoor automatisch de meest ef¿FLsQWHGXXU]DPHHQHUJLHEURQZRUGWJHVWLPXOHHUGWHJHQ de laagste kosten en (ii) doordat de steunmaatregelen zich voortaan met name moeten richten op nieuwe technologieën die zonder steun niet van de grond komen. Hoe volwassener de technologie van opwek met hernieuwbare bronnen, hoe meer de normale marktregels van toepassing moeten zijn. Verder is duidelijk dat een steunmaatregel niet langer verenigbaar is met de interne markt wanneer producenten een prikkel krijgen om elektriciteit te produceren wanneer de marktprijzen laag of zelfs negatief zijn. De neveneffecten van de steunverlening aan hernieuwbare energiebronnen worden ook expliciet in de Richtsnoeren betrokken om een betere balans tussen steunmaatregelen en marktwerking te creëren. Bijvoorbeeld de betrouwbaarheid van het netwerk die in gevaar komt door de volatiele invoeding van veel hernieuwbare energiebronnen. De Commissie verwacht dat bij een goed functionerende interne energiemarkt, de pieken en dalen voor een groot deel kunnen worden opgevangen en steun niet meer nodig is. Hiervoor is echter wel een moderne en kwalitatief hoogwaardige infrastructuur vereist en voldoende interconnectiecapaciteit tussen regio’s. De Commissie erkent dat de hiervoor benodigde projecten niet altijd via de markt tot stand komen en geeft in de Richtsnoeren het kader waarbinnen hiervoor steun kan worden verleend. Dit zijn echter lange termijn oplossingen voor het garanderen van leveringszekerheid, terwijl veel lidstaten nu al maatregelen (willen) nemen. Ook hiervoor geven de Richtsnoeren het kader, waarbij essentieel is dat alleen het beschikbaar houden van capaciteit wordt vergoed. Voorts heeft ook de betaalbaarheid van de (steun aan) hernieuwbare energiebronnen de expliciete aandacht van de Commissie. De kosten van de steunmaatregelen worden YHHODOYHUKDDOGYLDHHQEHODVWLQJRIKHI¿QJRSGHHQHUJLH wat tot gevolg heeft dat de energie-intensieve industrie een groot deel van de rekening betaalt. Vanuit het uitgangspunt de vervuiler betaalt wellicht te rechtvaardigen, maar niet vanuit het gevolg; de energie-intensieve industrie heeft hierdoor mondiaal een concurrentieachterstand. Ook hier zoekt de Commissie naar een balans door het aantal bedrijven dat hierop een beroep kan doen te beperken en een minimale bijdrage van hen te eisen. De Richtsnoeren zijn tot 31 december 2020 van toepassing, de datum waarop alle lidstaten hun energiedoelstellingen moeten hebben behaald. Door deze Richtsnoeren wordt de balans tussen steunverlening en marktwerking zeker verbeterd. Of dit voldoende is om de 2020-doelstellingen te behalen, is afwachten. In elk geval zullen deze doelstellingen niet meer tegen elke prijs kunnen worden behaald.



191

Weer een frisse bries voor windenergie op zee mr. J.C.W. Gazendam* 1. Inleiding De grootschalige aanleg van windparken op zee is in Nederland nog altijd niet gestart. De in 2002 geformuleerde doelstelling om in 2020 te komen tot 6.000 MW wind op zee1 , is zeer ambitieus gebleken. In 2014 is slechts 228 MW gerealiseerd. De ontwikkelingen met betrekking tot de aanleg van windparken op zee zijn tot nu toe dus niet spectaculair te noemen. Het is echter wel zo dat met het tekenen van het Energieakkoord in 2013 een nieuwe impuls is gegeven om schot te brengen in dit dossier. In het Energieakkoord hebben 40 partijen afspraken gemaakt over onderwerpen als energiebesparing, decentrale opwekking en de uitbreiding van opwekking uit duurzame bronnen.2 In de periode tot 2020 dient er voor 3.450 MW aan nieuwe opwekcapaciteit op zee te worden aanbesteed.3 Een belangrijke oorzaak voor de trage ontwikkeling van wind op zee is het ontbreken van een adequaat juridisch kader. Ter uitvoering van het Energieakkoord heeft de regering toegezegd om een robuust wettelijk kader te creëren opdat de uitrol van windenergie op zee voortvarend kan plaatsvinden.4 Daarom heeft de regering dit voorjaar een ontwerpwetvoorstel Windenergie op zee het licht doen zien. Dit wetsvoorstel is ter consultatie voorgelegd en verschillende (markt)partijen hebben zienswijzen ingediend. Deze zienswijzen zijn verwerkt in het op 16 oktober 2014 aan de Tweede Kamer gestuurde wetsvoorstel Windenergie op zee (hierna: Woz).5 Dat de ontwikkeling van wind op zee nauw samenhangt met een stabiel juridisch kader is sinds lange tijd bekend. De Nederlandse Vereniging voor Energierecht heeft in 2008 een preadvies gepresenteerd waarin voorstellen zijn gepresenteerd voor een werkbare methodiek om gebieden aan te wijzen en om de ontwikkeling van windparken te vergunnen.6 In 2013 is in dit tijdschrift een bijdrage verschenen met een update van de ontwikkelingen sinds 2008. Geconcludeerd werd dat er gekeken moest worden naar de invoering van een stelsel, waarbij er op competitieve wijze concessies verleend worden voor het oprichten van windparken in windenergiegebieden die zijn aangewezen in het nationaal waterplan. Ook moet het reguleringskader borgen dat concessieverlening en subsidiëring op elkaar afgestemd dienen te worden.7 In deze bijdrage zal het wetsvoorstel Windenergie op zee worden geanalyseerd. Welke verbeteringen worden er aangebracht ten opzichte van het huidige wettelijke kader voor windenergie op zee en welke verwachtingen mogen gekoesterd worden met betrekking tot het voorgestelde systeem? Voor er begonnen kan worden met het beantwoorden van deze vragen dient hier een algemene opmerking gemaakt te worden over realiseren van windparken op zee. Voor het ontwerpen van een adequaat reguleringskader moet de wetgever oog hebben voor een viertal zaken. Ten eerste moeten er locaties worden aangewezen waar windparken geplaatst 192

mogen worden. Ten tweede moet er gekeken worden naar de wijze waarop de windparken worden aangesloten op het landelijke elektriciteitsnet. Ten derde moet er een systematiek worden ontworpen op basis waarvan een windparkontwikkelaar een vergunning kan krijgen. Ten vierde moet er een systeem worden ontworpen om de exploitatie van een windpark te subsidiëren. Deze vier zaken zijn constitutief. Dat wil zeggen dat de wetgever naar alle vier zaken moet kijken wil de aanleg van windparken op zee succesvol plaatsvinden. Hierna zal eerst het bestaande juridische kader voor windenergie op zee op hoofdlijnen kort worden besproken (§ 2). Vervolgens zullen de bepalingen uit het wetsvoorstel geanalyseerd worden (§ 3). Er zal gekeken worden naar de drietrapsraket, bestaande uit het nationaal waterplan, het kavelbesluit en de vergunning, waaruit het reguleringskader bestaat. Ook zal de samenhang met de wetgevingsagenda STROOM kort worden behandeld (§ 4). Er zal worden afgesloten met enkele slotopmerkingen (§ 5).

2. Het bestaande juridische kader voor windenergie op zee Tot op heden bestaat er in Nederland geen samenhangend reguleringskader voor windenergie op zee. Zo is er wel een vergunningstelsel op grond van de Waterwet8 en bestaat het SDE+ subsidiestelsel op grond van de Kaderwet EZ subsidies,9 maar beide instrumenten zijn juridisch niet aan elkaar gekoppeld. Daarnaast werden vergunningen in het verleden YHUOHHQGRSJURQGYDQµ¿UVWFRPH¿UVWVHUYHG¶HQRQWEUDN het derhalve aan een procedure waarmee de vergunning kan worden verleend aan de partij met het meest geschikte ont-

*

1. 2. 3. 4. 5. 6.

7.

8.

9.

Joris Gazendam is promovendus aan de RUG en is verbonden aan GCEL. De auteur dankt Martha Roggenkamp en Kars de Graaf voor hun waardevolle suggesties en opmerkingen. Uiteraard is alleen de auteur verantwoordelijk voor de inhoud van dit artikel. Kamerstukken II 2001/02, 28 241, nr. 2, p. 52-53. Het volledige Energieakkoord is te raadplegen op: <www. energieakkoordser.nl>. Kamerstukken II 2012/13, 30 196, nr. 202, p. 2. SER Energieakkoord, p. 17. Kamerstukken II 2014/15, 34 058, nr. 1-4. K.J. de Graaf, M.P.E.V. Könings, D.A. Lubach, M.M. Roggenkamp, De regulering van offshore windenergie, Antwerpen: Intersentia 2008. M.M. Roggenkamp & H.K. Müller, ‘De regulering van offshore windenergie sinds 2008 – Een offshore processie van Echternach’, NTE 2013, nr. 2, p. 93-94. Stb. 2009, 107. De Waterwet verving in 2009 de Wet beheer rijkswaterstaatwerken die daarvoor van toepassing was op windparken op zee. Stb. 1997, 638.



Weer een frisse bries voor windenergie op zee

wikkelingsplan. Een korte bespreking van de ontwikkeling tot nu toe maakt dit duidelijk. Onder het bestaande wettelijke kader is reeds in beperkte mate begonnen met de uitrol van windenergie op zee.1 0 Tot nu toe zijn er twee windparken op zee gerealiseerd: Prinses Amalia (120 MW) in 2008 en Offshore Windpark Egmond aan Zee in 2007 (108 MW). Na de initiële vergunningverlening op grond waarvan deze eerste twee windparken zijn gebouwd, bleef het lange tijd stil doordat er een moratorium van kracht was.11 In 2009 zijn er echter weer twaalf vergunningen verleend voor het oprichten van windparken op zee. Drie van deze windparken hebben daarnaast ook subsidie gekregen. Dit zijn Eneco Luchterduinen (129 MW), Gemini Buitengaats (300 MW) en Gemini ZeeEnergie (300 MW).1 2 De negen vergunningen die niet gebruikt worden omdat er geen subsidie is verleend voor de exploitatie van de windparken, worden op grond van beleidsregels in beginsel niet ingetrokken voor 2020.1 3 De toekomstige vergunningverlening zal plaatsvinden op basis van het nu ingediende wetsvoorstel. Tot slot dient met betrekking tot het huidige regime te worden opgemerkt dat de ontwikkelaars van windparken zelf een aansluiting op het landelijk hoogspanningsnet moeten realiseren. Dit betekent dat zij zelf een kabel moeten aanOHJJHQHQ¿QDQFLHUHQZDDUGRRUGHEHKRHIWHDDQVXEVLGLH toeneemt. In het verleden is daarom gepleit om TenneT als beheerder van het landelijk hoogspanningsnet verantwoordelijk te maken voor het aansluiten van windparken op zee op het landelijk hoogspanningsnet door middel van het aanleggen van een elektriciteitsnet op zee.1 4

lers van het Energieakkoord hebben gesteld dat het, om deze doelstelling te behalen, noodzakelijk is om voor 2015 een wettelijk kader ingevoerd te hebben voor de opschaling van windenergie op zee.2 4 Het wetsvoorstel benoemt drie redenen waarom het binnen het huidige juridische kader niet mogelijk is om de opwekcapaciteit op zee voldoende uit te breiden: er is geen koppeling tussen vergunning en subsidieverlening; er is een gebrek aan sturingsmogelijkheden om gebieden aan te wijzen en er zijn (te) lange doorlooptijden.2 5 In het bijzonder is de noodzaak voor ontwikkelaars om de SDE+ subsidie te krijgen, problematisch. In het verlengde daarvan is er de problematiek inzake de coördinatie tussen het plannen van de aanleg van nieuwe windparken en het tot stand brengen van het elektriciteitsnet op zee. Beide problemen moeten door het wetsvoorstel weg genomen worden. In algemene zin dient te worden opgemerkt dat het niet langer de vraag of het de regering lukt om dit wetsvoorstel voor 1 januari 2015 in werking te laten treden. Dat lukt niet. Daarnaast is het zo dat het reguleringskader voor de realisatie van windparken op zee slechts een deel van het verhaal is. De bedoeling is om TenneT, als beheerder van het landelijk hoogspanningsnet, op basis van een ander wetsvoorstel verantwoordelijk te maken voor het aansluiten van de windparken op het landelijk hoogspanningsnet door middel van een elektriciteitsnet op zee. Het scheppen van een wettelijk kader voor een elektriciteitsnet op zee valt dan ook grotendeels buiten het bestek van dit wetsvoorstel. Dit kan mogelijk een nieuwe drempel opwerpen en zal daarom hieronder meer uitgebreid worden besproken.2 6

3. Het wetsvoorstel Windenergie op zee 3.1 Achtergronden bij het wetsvoorstel Het wetsvoorstel beoogt een andere koers in te slaan ten opzichte van het beleid zoals dat onder de bestaande wetgeving van toepassing is voor het oprichten van windparken op zee. De aanleiding voor het wetsvoorstel is de noodzaak om het aandeel van energie uit hernieuwbare bronnen te doen toenemen.1 5 Nederland was hiertoe al langer verplicht op grond van de oude doelstellingen uit de eerste hernieuwbare energie richtlijn uit 2001.1 6 De wetgever verwijst in de memorie van toelichting naar de thans geldende tweede richtlijn inzake hernieuwbare energie.1 7 Deze richtlijn hernieuwbare energie schrijft voor dat in 2020 het aandeel van energie opgewekt uit hernieuwbare bronnen als wind, water en zon in Nederland 14% moet zijn. Het regeerakkoord uit 2012 zet in op een percentage van 16% duurzame energie in 2020.18 Het bevorderen van energieproductie uit hernieuwbare bronnen is voor Nederland echter geen sinecure gebleken. In 2005 bedroeg dit aandeel 2,4%.1 9 In 2010 was dit aandeel gestegen naar 3,8% en daarmee was het aannemelijk geworden dat Nederland de interim doelstelling die voor 2011/12 gesteld was op 4,7%, niet zou gaan halen.2 0 In november 2013 kon de Minister van Economische Zaken aan de Tweede Kamer melden dat het aandeel duurzame energie in 2013 4,6% bedroeg en zou oplopen tot 5,7% in 2015.2 1 Het goede nieuws is dat het aandeel duurzame energie stijgt, maar de snelheid waarmee blijft achter bij de verwachtingen. Daarom stelt het nu ingediende wetsvoorstel dat in de periode 2015 tot 2023 in totaal 3.450 MW aan nieuwe duurzame opwekcapaciteit op zee moet worden gerealiseerd.2 2 Deze planning is letterlijk overgenomen uit het Energieakkoord.23 Daarbij dient te worden opgemerkt dat de opstelNr. 5/6 december 2014

10. K.J. de Graaf, M.P.E.V. Könings, D.A. Lubach, M.M. Roggenkamp, De regulering van offshore windenergie, Antwerpen: Intersentia 2008, p. 7-20. 11. Art. 4 lid 3 Beleidsregels inzake toepassing Wet beheer rijkswaterstaatswerken met betrekking tot installaties in exclusieve economische zone, Stcrt. 2002, 85. 12. Kamerstukken II 2014/15, 34 058, nr. 3, p. 6. 13. Beleidsregels intrekken watervergunningen windturbineparken in de exclusieve economische zone, Stcrt. 2013, 21981. 14. Kamerstukken II 2007/08, 31 239, nr. 26, p. 2 & 9. 15. Kamerstukken II 2013/14, 34 058, nr. 3, p. 3-4. 16. Richtlijn 2001/77/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 september 2001 betreffende de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen op de interne elektriciteitsmarkt, PbEG 2001, L 283. 17. Richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van Richtlijn 2001/77/EG en Richtlijn 2003/30/EG, PbEU 2009, L 140. 18. Kamerstukken II 2012/13, 33 410, nr. 15, 43. 19. Zie Bijlage I bij richtlijn hernieuwbare energie. 20. Europese Commissie, ‘Renewable energy progress report’, &20 ¿QDOS 21. Kamerstukken II 2012/13, 30 239, nr. 172. 22. Kamerstukken II 2014/15, 34 058, nr. 3, p. 4. 23. SER Energieakkoord, p. 70. 24. SER Energieakkoord, p. 71. 25. Kamerstukken II 2014/15, 34 058, nr. 3, p. 6. 26. Zie § 4 hieronder.


193


3.2. Het voorgestelde reguleringskader: nationaal waterplan, kavelbesluit en vergunning Het wetsvoorstel beoogt een systeem te creëren waarmee niet alleen de activiteit van het oprichten en inwerking hebben van een windpark wordt gereguleerd, maar dat ook voor de centrale overheid de mogelijkheid creëert om actief te sturen. Sturing op rijksniveau zal plaatsvinden op basis van het nationaal waterplan, waarin grote zoekgebieden zullen worden aangewezen, die vervolgens nader worden uitgewerkt in een kavelbesluit. In het nationaal waterplan (art. 4.1 Waterwet) kunnen locaties in de Noordzee worden aangewezen waarbinnen windparken opgericht kunnen worden. In 2009 is het thans geldende Nationaal Waterplan 2009-2015 vastgesteld.2 7 De aanname was destijds dat voor de realisatie van 6.000 MW aan opwekcapaciteit 1.000 km² aan oppervlakte op zee nodig was.28 In het Nationaal Waterplan 2009-2015 zijn daartoe twee zoekgebieden aangewezen waarbinnen windparken vergund kunnen worden. Dit zijn Borssele (233 km²) en IJmuiden (1.170 km²). In september 2014 zijn nog twee zoekgebieden aangewezen in een aanvullende Rijksstructuurvisie Windenergie op Zee:2 9 Hollandse Kust (1.210 km²) en Ten Noorden van de Waddeneilanden (200 km²).3 0 In het Nationaal Waterplan 2009-2015 maakt de Minister een afweging waarbij wordt bezien welke activiteiten kunnen plaatsvinden in de Noordzee. Voor de ontwikkeling van windenergie op zee is van belang dat een onderscheid is aangebracht tussen de planning van windparken dicht bij de kust en de parken die verder weg zijn gelegen. In Nationaal Waterplan 2009-2015 stelde de Minister dat het niet was toegestaan om binnen de 12 (zee)mijlszone zichtbare permanente werken zoals windturbines op te richten. Dit wordt andermaal bevestigd in de Rijksstructuurvisie Windenergie op Zee.31 Dit betekent dat het oprichten van windparken dicht bij de kust vooralsnog niet mogelijk is. Voor de EEZ geldt dat bepaalde activiteiten voorrang hebben. In 2009 werden zes prioritaire activiteiten benoemd die voorrang hebben boven andere niet benoemde activiteiten: vlotte en veilige zeevaart, olie- en gaswinning, CO2-opslag, windenergie, zandwinning en suppletie, en defensie.3 2 Er zal zoveel mogelijk geprobeerd worden om de activiteiten zoGDQLJWHVSUHLGHQGDWHUJHHQVSUDNHLVYDQFRQÀLFWHUHQGH ruimteclaims. Waar meerdere activiteiten toch in hetzelfde gebied moeten plaatsvinden, zal er worden gekeken naar geFRPELQHHUGHQUXLPWHHI¿FLsQWJHEUXLN+LHUELMLVHFKWHUYDQ belang dat de eerste initiatiefnemer geen onevenredige schade of hinder mag ondervinden van de nieuwe activiteiten.3 3 Als de zoekgebieden in kaart zijn gebracht is het zaak deze verder op gedetailleerd niveau uit te werken in meerdere kavelbesluiten. Een kavel kan slechts worden aangewezen binnen de zoekgebieden die zijn vastgesteld in het nationaal waterplan (art. 3 lid 2 Woz). Hiermee wordt wettelijk vastgelegd dat buiten de aangewezen zoekgebieden geen windparken opgericht kunnen worden. Het kavelbesluit regelt twee zaken. Er wordt ten eerste een locatie aangewezen waarbinnen een windpark opgericht kan worden. Alleen voor de locatie waarvoor een kavelbesluit is vastgesteld, kan later een vergunning worden verleend. Ten tweede wordt er een tracé aangewezen voor het leggen van de benodigde kabels om het windpark aan te sluiten op een net (art. 1 Woz). De lengte van dit tracé zal afhankelijk zijn van de vraag of er een elektriciteitsnet op zee komt. Indien dat er komt, dan zal het tracé zich uitstekken tot aan het transformatorstati194

on op zee.3 4 Indien er geen elektriciteitsnet op zee aangelegd zal worden, dan wordt het tracé voor deze kabels aangewezen tot aan de laagwaterlijn zoals bedoeld in de Wet grenzen Nederlandse territoriale zee35, en daarmee strekt het kavelbesluit zich uit buiten de grenzen van het zoekgebied. Een belangrijke vraag is hoe deze regels zich verhouden tot andere kabels en leidingen op zee. Mogen deze ook gelegd worden in dit tracé of verzet het exclusieve karakter van de vergunning zich daartegen? Tot slot dient te worden vermeld dat de Minister reeds heeft aangekondigd dat er gestart zal worden met het opstellen van een nieuw nationaal waterplan dat het bestaande nationaal waterplan moet opvolgen na 2015.3 6 Daarbij zal rekening worden gehouden met het toekomstige regime zoals dat vorm zal krijgen in de Omgevingswet, waarbij het nationaal waterplan zal opgaan in de omgevingsvisie. Daarnaast zal ook rekening gehouden moeten worden met het feit dat het straks misschien mogelijk gemaakt zal worden om windparken in de 12 (zee)mijlszone te bouwen. Gezien de verwachte kostenbesparingen die behaald kunnen worden door windparken dicht bij de kust te bouwen, is de Minister van Economische Zaken gestart met een haalbaarheidsstudie om te kijken of het verbod in de toekomst mogelijk moet komen te vervallen.3 7 Uit een in september 2014 gepubliceerde Maatschappelijke Kosten en Batenanalyse blijkt dat de potentiële kostenbesparingen die gerealiseerd kunnen worden door windparken in de territoriale zee te bouwen in plaats van in de EEZ in de honderden miljoenen euro’s lopen.3 8

3.3 Het kavelbesluit 3.3.1 Algemene kenmerken Het nieuwe reguleringskader is opgetrokken rondom het kavelbesluit (art. 3 e.v. Woz). Het kavelbesluit is vereist om op een later moment aan een windparkontwikkelaar een vergunning te kunnen verlenen voor het oprichten van een windpark. Het kavelbesluit heeft het karakter van een plan en omdat het juridisch bindende onderdelen bevat, valt het aan te merken als een besluit van algemene strekking waartegen beroep open zal staan.3 9 Het kavelbesluit wordt genomen door de Minister van Economische Zaken, in overeenstemming met de Minister van Infrastructuur en Milieu (art. 3 lid 1 Woz). Omdat de regels voor het aanwijzen van locaties en het vergunnen van windparken op zee voor een deel uit de Water-

27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. 39.

Kamerstukken II 2009/10, 31 7010, nr. 12. Nationaal Waterplan 2009-2015, p. 207. Kamerstukken II 2014/15, 33 561, nr. 11. Kamerstukken II 2012/13, 33 561, nr. 1, p. 1; Rijksstructuurvisie Windenergie op Zee, p. 28-30. Rijksstructuurvisie Windenergie op Zee, p. 23. Nationaal Waterplan 2009-2015, p. 211. Nationaal Waterplan 2009-2015, p. 212. Kamerstukken II 2014/15, 34 058, nr. 3, p. 33-34. Stb. 1985, 129. Kamerstukken II 2013/14, 31 710, nr. 30, p. 1. Ministerie van Economische Zaken, ‘Quickscan Haalbaarheidsstudie windparken binnen 12-mijlszone’, p. 3. Ministerie van Economische Zaken, ‘Haalbaarheidsstudie Windenergie op Zee binnen de 12-mijlszone’, p. 27. L.J.A. Damen, Bestuursrecht 1, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2013, p. 251.




wet zijn gehaald, is er een nieuw toetsingskader nodig voor de Minister. Het oude toetsingskader, zoals neergelegd in de artikelen 2.1 j.o. 6.11 Waterwet is immers niet van toepassing op het vaststellen van een kavelbesluit. Daarom benoemt het wetsvoorstel een vijftal belangen die de Minister moet ‘betrekken bij’ het nemen van een kavelbesluit (art. 3 lid 3 Woz). Deze aspecten zijn: (a) de vervulling van de maatschappelijke functies van de zee, waaronder het belang van een doelmatig ruimtegebruik van de zee; (b) de gevolgen van een aanwijzing voor derden; (c) het milieubelang, waaronder het ecologisch belang met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 5, 6 en 7; (d) de kosten om een windpark in het gebied te realiseren; (e) het belang van een doelmatige aansluiting van een windpark op een net. De formulering ‘betrekken bij’ in art. 3 lid 3 wordt ook gebruikt in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) in art. 2.14 lid 1 en daarvoor was deze formulering opgenomen in het vervallen art. 8.8 lid 1 Wet milieubeheer. Het belang van deze formulering zit in de motiveringseis die aan het besluit wordt gesteld. Uit de motivering moet blijken hoe de Minister bij het nemen van een kavelbesluit de verschillende aspecten heeft laten meewegen.4 0 Omdat in art. 3 lid 3 van het wetsvoorstel de zinsnede ‘in ieder geval’ ontbreekt in tegenstelling tot de evenknie in de Wabo, moet worden aangenomen dat de opsomming in het derde lid – alhoewel erg ruim – limitatief is. Een vraag zou kunnen zijn of er een bepaalde rangorde bestaat waardoor bepaalde aspecten zwaarder wegen dan andere. Uit de voorgestelde wettelijke bepaling en de memorie van toelichting blijkt daar niet direct van. Toch kan worden aangenomen dat het belang van de kosten bijzonder zwaar zal wegen.41 In het verleden is immers gebleken dat windenergie op zee kostbaar is en dat deze hoge kostprijs een belemmering vormde om in aanmerking te komen voor SDE+ subsidies. Dit heeft ertoe geleid dat windparken op zee wel vergund konden worden, maar niet gesubsidieerd. Het wetsvoorstel beoogt nadrukkelijk aan deze onwenselijke situatie een einde te maken.4 2 Opgemerkt moet worden dat het de vraag is of de overheid in staat zal zijn om te beoordeOHQRIHHQZLQGSDUNRSHHQEHSDDOGHORFDWLH¿QDQFLHHOKDDObaar zal zijn. Het instrument van het voorbereidingsbesluit uit de Wet ruimtelijke ordening, is in het wetsvoorstel overgenomen (art. 9 Woz). Een voorbereidingsbesluit wordt genomen indien een kavelbesluit wordt voorbereid. Hiermee kan op grond van het tweede lid worden voorkomen dat werken of werkzaamheden uit worden gevoerd of het gebruik van werken wordt gewijzigd in het gebied waarvoor een kavelbesluit wordt voorbereid. Daarnaast zal het voorbereidingsbesluit aan de windenergiesector en andere belanghebbenden inzicht geven waar in het zoekgebied een kavelbesluit genomen gaat worden.4 3 De wetgever staat een actieve participatie van de windenergiesector en andere belanghebbenden voor ogen. Op deze manier kan een ontwerpkavelbesluit worden opgesteld dat met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure ter inzage wordt gelegd (art. 3 lid 4 Woz). Het wetsvoorstel staat een ieder toe zienswijzen in te dienen naar aanleiding van het ontwerpkavelbesluit (art. 3:15 lid 2 Awb). Tot slot dient te worden vermeld dat de omgevingsrechtelijke elementen van dit wetsvoorstel, waarbij ook gedacht ZRUGWDDQGH¿JXXUYDQKHWNDYHOEHVOXLWQDDUYHUZDFKWLQJ Nr. 5/6 december 2014

overgeheveld zullen worden naar de toekomstige Omgevingswet.4 4 3.3.2 De integratie van de natuurtoets In het wetsvoorstel wordt niet alleen het oude vergunningsstelsel van de Waterwet vervangen door een nieuw stelsel, maar ook worden de vergunningstelsels van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw) en de Flora- en Faunawet gedeeltelijk geïntegreerd in het nieuwe stelsel. De bedoeling is dat het vereiste vervalt om een aanvullende (natuur)vergunning op grond van art. 19d van de Nbw voor het oprichten en in werking hebben van een windpark GDWVLJQL¿FDQWHJHYROJHQNDQKHEEHQYRRUHHQQDWXUD gebied (art. 5 eerste volzin Woz). Dit betekent dat indien de windturbines in of nabij een natura2000 gebied worden gebouwd, het niet vereist is om een vergunning op grond van art. 19d Nbw aan te vragen. Hetzelfde geldt voor het tracé van de kabels waarmee het windpark aangesloten wordt op een elektriciteitsnet. Dit lijkt op het eerste gezicht in strijd te zijn met art. 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn.45 Deze bepaling eist dat voor elk proMHFWGDWVLJQL¿FDQWHJHYROJHQNDQKHEEHQYRRUHHQQDWXUD gebied, een passende beoordeling gemaakt dient te worden. Daarentegen wordt wel geregeld dat voor het vaststellen van een kavelbesluit dat betrekking heeft op een locatie in of nabij een natura2000 gebied, de Minister rekening houdt met het beheerplan dat op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor het betreffende gebied is opgesteld en de gevolgen voor het natura 2000 gebied op grond van art. 19j Nbw (art. 5 tweede volzin Woz). De toelichting geeft ook aan dat de in art. 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn voorgeschreven passende beoordeling in voorkomend geval zal worden gemaakt in het kader van het kavelbesluit. Toch is het de vraag of het vereiste om een passende beoordeling uit te voeren bij het verlenen van een vergunning kan worden vervangen door het uitvoeren van een passende beoordeling bij het opstellen van een voorafgaand kavelbesluit. Op voorhand is immers niet zeker of er geen ecologische veranderingen optreden in de periode tussen het vaststellen van het kavelbesluit en het verlenen van de vergunning. Bovendien kan het zo zijn dat pas bij de vergunningverlening van het project, de mogelijke ecologische gevolgen echt duidelijk worden. De wetgever meent dat dit geen belemmering is nu bij het kavelbesluit wordt gekeken naar de maximale ecologische belasting van het project in het concrete gebied. Bij het verlenen van de vergunning voor het oprichten van een windpark moet binnen de kaders van het kavelbesluit gebleven worden (art. 14 lid 1 sub f Woz). De gedachte is aldus dat zo de maximale belasting voor gebieden en soorten niet overschreden wordt en dat er dus ook geen nieuwe passende beoordeling vereist is.4 6 Daarnaast stelt de wetgever dat er pas een kavelbesluit wordt vastgesteld als er ook subsidie be-

40. 41. 42. 43. 44. 45.

Verg. Kammerstukken II 2003/04, 29 711, nr. 3, p. 29-30. Kamerstukken II 2014/15, 34 058, nr. 3, p. 10. Kamerstukken II 2014/15, 34 058, nr. 3, p. 2. Kamerstukken II 2014/15, 34 058, nr. 3, p. 11. Kamerstukken II 2014/15, 34 058, nr. 3, p. 9. Richtlijn 92/43/EEG van 21 mei 1992 inzake de instandKRXGLQJYDQGHQDWXXUOLMNHKDELWDWVHQGHZLOGHÀRUDHQ fauna, PbEG L 206. 46. Kamerstukken II 2014/15, 34 058, nr. 3, p. 16-17.


195


schikbaar is om het windpark op die kavel te realiseren.4 7 Dat betekent dat de tijdspanne tussen het vaststellen van een kavelbesluit en de vergunningverlening beperkt zal blijven. Hiermee kan het risico op eventuele ecologische veranderingen binnen het betreffende gebied in de periode tussen het vaststellen van het kavelbesluit en het verlenen van de vergunning worden ondervangen.

3.4 De vergunning 3.4.1 Algemene opmerkingen over de vergunning Als eenmaal een kavelbesluit is genomen, is daarmee het kader gegeven waarbinnen een windpark gerealiseerd kan worden. Om een partij in de gelegenheid te stellen het windpark te bouwen, is echter een vergunning nodig. Deze vergunning wordt alleen verleend binnen een gebied waarvoor een kavelbesluit is vastgesteld (art. 13 sub a Woz). Is voor een bepaald kavel al een vergunning verleend, dan moet elke nieuwe vergunningaanvraag worden geweigerd (art. 13 sub b Woz). Per kavel wordt dus één exclusieve vergunning verstrekt.48 Voor het verlenen van de vergunning zijn twee verschillende procedures opgesteld: een procedure waarbij het windpark met subsidie gerealiseerd zal worden en een waarbij het windpark geen aanspraak zal maken op subsidie. Voor de nabije toekomst kan worden aangenomen dat het realiseren van een windpark zonder subsidie niet rendabel zal zijn en dat er dus slechts van één van de genoemde procedures gebruik gemaakt zal worden. Als de nadere bepalingen ten aanzien van het verlenen van de vergunning worden gelezen, dan wordt duidelijk dat de ZHWJHYHUZLOGDWHHQZLQGSDUNNRVWHQHI¿FLsQWZRUGWDDQgelegd. Waar voorheen vooral werd gekeken of het haalbaar was dat de aanvrager het windpark zou kunnen realiseUHQNRPWQXHURRNVWHUNHQDGUXNWHOLJJHQRSKHW¿QDQFLsOH aspect waarbij gekeken wordt tegen welke kostprijs elektriciteit geproduceerd kan worden door middel van een windpark. Hierdoor moet de behoefte aan subsidie verminderen. De wet geeft een aantal criteria waaraan voldaan moet worden om een vergunning te kunnen verlenen (art. 14 lid 1 Woz). Deze criteria zijn: (a) dat de bouw en exploitatie van het windpark uitvoerbaar moet zijn; (b) dat het project techQLVFKXLWYRHUEDDUPRHW]LMQF GDWKHW¿QDQFLHHOKDDOEDDU moet zijn; (d) dat er gestart kan worden binnen vier jaar na de datum waarop de vergunning onherroepelijk is geworden; (e) dat het project economisch haalbaar is binnen in het tijdvak dat in de vergunning is bepaald; (f) dat de vergunningaanvraag voldoet aan de kaders van het kavelbesluit. Uit de memorie van toelichting blijkt dat het minimumeisen betreffen en dat het eerste criterium dient als een soort vangnetbepaling.49 Deze criteria kunnen bij ministeriële regeling kunnen worden uitgewerkt (art. 14 lid 2 Woz). Daarbij zullen duidelijke materiële normen omschreven worden waaraan een aanvrager moet voldoen. Ook zullen er procedurele normen opgesteld worden zodat een aanvrager weet hoe hij moet aantonen dat hij aan de voorwaarden voldoet. 0HWEHWUHNNLQJWRWKHWDDQWRQHQYDQGH¿QDQFLsOHKDDOEDDUheid moet de aanvrager aantonen dat hij over een bepaald eigen vermogen beschikt en over een voldoende creditrating. Op het punt van de technische haalbaarheid is de wetgever voornemens voor te schrijven dat een onafhankelijke deskundige kan verklaren dat het ontwerp technisch haalbaar is. Tot slot zij hier opgemerkt dat de tekst van het wetsvoorstel met betrekking tot de vergunning een omissie lijkt te be196

vatten. In het algemene deel van de memorie van toelichting wordt gesproken over een zogenaamd inrichtingsplan.5 0 Dit plan zou door de houder van de vergunning na verlening van de vergunning en voor de start van de bouw opgesteld moeten worden volgens de memorie van toelichting. Op deze manier zou het voor de handhaver makkelijker moeten worden om te controleren of de bouw van het windpark voldoet aan de kaders die gesteld zijn in het kavelbesluit. In de voorgestelde wetstekst ontbreekt echter het inrichtingsplan. Misschien is de wetgever voornemens om het inrichtingsplan verplicht te stellen op basis van een vergunningsvoorschrift. 3.4.2 De vergunning met subsidie Indien de ontwikkelaar het project wil realiseren met een SDE+ subsidie, dan moet de aanvraag voor de vergunning worden ingediend in de periode waarin ook een aanvraag van een SDE+ subsidie mogelijk is (art. 20 lid 1 Woz). De aanvraag voor de vergunning moet voldoen aan de eisen die op grond van art. 14 Woz gesteld worden en eveneens aan de eisen die gesteld worden aan de aanvraag voor de SDE+ subsidie (art. 20 lid 2 Woz). Voldoet een project niet aan de eisen om in aanmerking te komen voor SDE+ subsidie, dan zal de vergunning op grond van de Woz geweigerd worden.5 1 Het is opmerkelijk dat een windparkontwikkelaar niet in de wet Windenergie op zee de criteria zal kunnen vinden op basis waarvan een vergunning kan worden verleend, maar dat hij daarvoor te rade moet gaan in het Besluit SDE. De vraag is dan ook wat de procedurele stappen precies zijn. Krijgt een aanvrager zonder meer een vergunning als hij voldoet aan de selectiecriteria van de SDE+ regeling, of vinden er twee beoordelingen plaats? Omdat er een koppeling tussen vergunningverlening en het verstrekken van SDE+ subsidie wordt gemaakt, is het ook noodzakelijk om het Besluit SDE te wijzigen. De wijziging van het Besluit SDE wordt niet door het onderhavige wetsvoorstel bewerkstelligd.5 2 Wel is het zo dat in het voorjaar van 2014 een ontwerpwijzigingsbesluit ter consultatie is gepubliceerd.5 3 Daarin worden wijzigingen voorgesteld waarmee voor de subsidies voor windenergie op zee een tenderregime mogelijk wordt gemaakt. Voorgesteld wordt om aan art. 19 Besluit SDE een vierde lid toe te voegen waarmee per locatie voor de productie van hernieuwbare elektriciteit met behulp van windenergie op zee, een tenderbedrag kan worden opgegeven door de aanvrager.5 4 Art. 19 Besluit SDE is opgenomen in paragraaf 3.3 die gaat over de subsidieverstrekking op basis van rangschikking. Duidelijk is dat voor windenergie op zee gekozen wordt voor een tenderregime. Art. 59 Besluit SDE zal waarschijnlijk ook gewijzigd worden. Dit is allereerst noodzakelijk omdat dit artikel nu vereist dat de noodzakelijke omgevingsrechtelijke vergunningen reeds verleend moeten zijn om in aanmerking te komen voor subsidie (art. 59 lid 1 sub d Besluit SDE). Met de koppeling tussen de vergunningen subsidieaanvraag zoals het

47. 48. 49. 50. 51. 52. 53.

Kamerstukken II 2014/15, 34 058, nr. 3, p. 28-29. Kamerstukken II 2014/15, 34 058, nr. 3, p. 42. Kamerstukken II 2014/15, 34 058, nr. 3, p. 42. Kamerstukken II 2014/15, 34 058, nr. 3, p. 3. Kamerstukken II 2014/15, 34 058, nr. 3, p. 45. Kamerstukken II 2014/15, 34 058, nr. 3, p. 4. Concept-wijziging Besluit SDE, zie: . 54. Art. I, onderdeel P Concept-wijziging Besluit SDE.




wetsvoorstel voorschrijft, is dit voorschrift niet praktisch. Art. 59 wordt derhalve gewijzigd en het zal straks vereist zijn om op het aanvraagformulier voor de SDE+ subsidie te vermelden dat men tegelijkertijd een vergunning aanvraagt op grond van de wet Windenergie op zee.5 5 Daarnaast zal in art. 59 ook een nieuwe, impliciete weigeringsgrond worden toegevoegd. De Minister wijst de aanvraag af indien hij het onaannemelijk acht dat het plan voor het in gebruik nemen en exploiteren van een windpark dat op grond van art. 56, lid 2, onderdeel d Besluit SDE is opgesteld, uitvoerbaar en haalbaar zou zijn. De Minister moet beoordelen of het plan XLWYRHUEDDULVWHFKQLVFKKDDOEDDU¿QDQFLHHOKDDOEDDUHQ economisch haalbaar. Aangezien de toelichting op dit artiNHOVWHOWGDWVSHFL¿FHULQJYDQGHDIZLM]LQJVJURQGHQQRRG]Dkelijk is om non-realisatie van projecten tegen te gaan, kan worden aangenomen dat het plan aan alle eisen moet voldoen. Hier is sprake van een gebonden bevoegdheid met beoordelingsvrijheid. Bij de aanvrager zullen voorts kosten in rekening worden gebracht voor het verlenen van de vergunning (art. 20 lid 3 Woz). Achter deze bepaling gaat meer schuil dan men op het eerste gezicht denkt. Uit de memorie van toelichting blijkt dat deze bepaling wil bereiken dat alleen serieuze partijen een aanvraag doen en dat de kosten die worden gemaakt voor het nemen van een kavelbesluit in rekening zullen worden gebracht bij diegene die de vergunning krijgt.5 6 Op de aanvraag voor een vergunning zal beslist worden binnen een termijn van dertien weken (art. 21 lid 2 Woz j.o. art. 57 lid 1 Besluit SDE). Deze termijn kan eenmaal met dertien weken worden verlengd (art. 57 lid 2 Besluit SDE). 3.4.3 De vergunning zonder subsidie Indien de vergunning wordt aangevraagd zonder dat voor het project een SDE+ subsidie benodigd is, bevat het wetsvoorstel een aparte regeling. Immers, de vergunningaanvraag moet op haar eigen merites worden beoordeeld nu er geen koppeling is met de SDE+ subsidie. Dit werpt de vraag op of het praktisch is om twee verschillende procedures voor het aanvragen van een vergunning naast elkaar in het leven te roepen. Kunnen beide procedures elkaar niet in de wielen gaan rijden als door veranderde marktomstandigKHGHQGHSURFHGXUHV¿QDQFLHHOJHOLMNZDDUGLJ]LMQYRRUHHQ windparkontwikkelaar en hij kan kiezen? Bij ministeriële regeling zal worden bepaald in welke periode vergunningaanvragen kunnen worden ingediend (art. 23 lid 1 Woz). De wet benoemt de eisen waaraan een aanvraag moet voldoen (art. 23 lid 2 Woz). Indien er meerdere vergunningaanvragen voor een kavel worden ingediend, zal de Minister een rangschikking maken (art. 24 lid 1 Woz). Bij het opstellen van deze rangschikking moet de Minister de volgende aspecten betrekken: (a) de kennis en ervaring van de betrokken partijen; (b) de kwaliteit van het ontwerp voor het windpark; (c) de capaciteit van het windpark; (d) de maatschappelijke kosten; (e) de kwaliteit van de inventarisatie en analyse van de risico’s; (f) de kwaliteit van de maatUHJHOHQWHUERUJLQJYDQNRVWHQHI¿FLsQWLHDUWOLG:R] Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden opgesteld over de onderlinge weging van de rangschikkingscriteria (art. 24 lid 3 Woz). Afhankelijk van de locatie en de omvang van de kavel kunnen de onderlinge verhoudingen tussen de rangschikkingscriteria verschillen.5 7 De termijn om te beslissen op een vergunningaanvraag bedraagt ook hier dertien weken na het sluiten van de aanNr. 5/6 december 2014

vraagperiode en deze termijn kan eenmalig met dertien weken worden verlengd (art. 25 Woz). 3.4.4 Voorschriften en beperkingen in de vergunning De Minister kan aan de vergunning voorschriften en voorwaarden verbinden (art. 15 lid 3 Woz). In beginsel zullen dit zo min mogelijk voorschriften zijn.5 8 De eisen waaraan een vergunninghouder moet voldoen, zijn immers al grotendeels opgenomen in de wet, het kavelbesluit en regels op grond van onder meer de Waterwet. Een vergunning kan voor een maximale duur van 30 jaar worden verleend (art. 15 lid 2 Woz). Dit is niet onredelijk nu de economische levensduur van een windpark thans 20 jaar is. De vraag is echter wat er zal gebeuren als een vergunninghouder verlenging wil van zijn vergunning omdat hij binnen dezelfde kavel de oude turbines wil vervangen. Moet HUGDQELMKHWDÀRSHQYDQGHYHUJXQQLQJHHUVWRSQLHXZHHQ kavelbesluit worden vastgesteld en een tender voor een vergunning worden georganiseerd? Het wetsvoorstel schept de mogelijkheid om de vergunning met toestemming van de Minister over te dragen (art. 16 lid 1 Woz). De mogelijkheid van overdracht is ingegeven door de gedachte dat de realisatie van 3.450 MW aan opwekcapaciteit op zee niet in gevaar mag komen doordat partijen die aanvankelijk een vergunning hebben gekregen toch niet in staat blijken te zijn het windpark te realiseren. De toestemming tot overdracht kan onder voorwaarden en beperkingen worden verleend. Zodoende kan bereikt worden dat de beoogde verkrijger van de vergunning ook voldoet aan de vereisten om in aanmerking te komen voor de vergunning op grond van art. 14 lid 1 Woz. Doordat de vergunningen krachtens de wet overdraagbaar zijn, maakt dit het in beginsel mogelijk om de vergunningen te bezwaren met een pandrecht.5 9 Op de aanvraag van een besluit houdende de toestemming tot de overdracht van een vergunning is de Lex Silentio Positivo van § 4.1.3.3 Awb van toepassing (art. 16 lid 3 Woz).

3.5 Procedurele bepalingen, rechtsbescherming en overgangsrecht Uit het wetsvoorstel blijkt dat tegen het kavelbesluit en de vergunning rechtsmiddelen openstaan. Tegen het nemen van een kavelbesluit en de wijziging van een kavelbesluit staat beroep in enige instantie open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (art. 30 lid 2 Woz). Wel is het zo dat de procesrechtelijke bepalingen van de Crisis- en herstelwet (hierna: Chw) van toepassing zijn (art. 8 Woz). Zo GRHWGH$IGHOLQJELQQHQ]HVPDDQGHQQDDÀRRSYDQGHEHroepstermijn uitspraak (art. 8 Woz j.o. 1.6 lid 4 Chw) en wordt het beroepsrecht van niet tot de centrale overheid behorende bestuursorganen beperkt (art. 8 Woz j.o. 1.4 Chw). In het geval van beroep tegen een besluit betreffende de vergunningverlening op grond van de artikelen 21 lid 2 en 25 Woz en tegen een besluit inzake de toestemming voor overdracht van een vergunning op grond van art. 16 Woz kan

55. 56. 57. 58. 59.

Art. I, onderdeel JJ Concept-wijziging Besluit SDE. Kamerstukken II 2014/15, 34 058, nr. 3, p. 45. Kamerstukken II 2014/15, 34 058, nr. 3, p. 46. Kamerstukken II 2014/15, 34 058, nr. 3, p. 43. C.L. Knijf, Rechtsopvolging bij vergunningen, Deventer: Kluwer 2003, p. 237; B.C. Wilton, ‘Vergunningen als zekerheidsobject’, V&O 2010/12, p. 239-240.


197


een belanghebbende zich richten tot het College van Beroep voor het bedrijfsleven (art. 30 lid 3 Woz). Op deze manier wordt voorkomen dat het College van Beroep voor het bedrijfsleven zich uitspreekt over het subsidiebesluit en dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zich moet buigen over de vergunning die in voorkomend geval onlosmakelijk verbonden is met het subsidiebesluit. Het is echter wel zo dat het gevaar ontstaat dat het College van Beroep voor het bedrijfsleven zich moet uitspreken over de vraag of de vergunningaanvraag past binnen de ecologische buitencontouren van een kavelbesluit. Tegen het voorbereidingsbesluit op grond van art. 9 Woz kan geen beroep worden ingesteld (art. 30 lid 1 Woz). Tot slot bevat het wetsvoorstel overgangsrecht voor de reeds verleende watervergunningen voor het oprichten van windparken (art. 34 Woz). De bestaande vergunninghouders aan wie ook SDE+ subsidie is toegekend, hoeven onder het toekomstige reguleringskader niet opnieuw een vergunning aan te vragen (art. 34 lid 1 Woz). De reeds verleende maar bij gebreke van subsidie nog niet gebruikte watervergunningen zullen bij wet worden ingetrokken op het moment dat het wetsvoorstel in werking treedt.6 0 De wetgever zet in de memorie van toelichting uiteen dat de overheid niet gehouden is om aan de bestaande vergunninghouders nadeelcompensatie toe te kennen bij het intrekken van de watervergunningen.61 De vraag is natuurlijk of deze bestaande vergunninghouders er ook zo over denken.

4. De kabel naar land en de relatie met STROOM Een belangrijk aspect van de realisatie van windparken op zee is het gewenste elektriciteitsnet op zee, soms ook wel het ‘stopcontact op zee’ genoemd.6 2 Onder het oude regime waren de windparkontwikkelaars zelf verantwoordelijk voor het aanleggen van een kabel naar het land. De wens van de wetgever is om aan deze situatie een einde te maken. In het wetsvoorstel wordt voorzien in een aanpassing van de Elektriciteitswet 1998 zodat TenneT als beheerder van het landelijk hoogspanningsnet belast wordt met het treffen van voorbereidingshandelingen voor de toekomstige aanleg van het net op zee (art. 29 Woz). De wettelijke grondslag om TenneT daadwerkelijk verantwoordelijk te maken voor de aanleg van een elektriciteitsnet op zee moet worden geregeld bij de herziening van de Elektriciteitswet 1998. Daartoe wordt een wetsvoorstel voorbereid in het kader van de wetgevingsagenda STROOM.6 3 Dit wetsvoorstel is echter nog niet ingediend bij de Tweede Kamer. Het risico bestaat dat het wetsvoorstel Windenergie op zee eerder het Staatsblad bereikt dan de wet waarmee de Elektriciteitswet 1998 zal worden herzien. Vragen kunnen ontstaan met betrekking tot de kabel die een windpark zal verbinden met het landelijk hoogspanningsnet. Want zolang de gewijzigde Elektriciteitswet nog niet van kracht is, zal de ontwikkelaar van het ZLQGSDUNGH]HNDEHOQRJVWHHGV]HOIPRHWHQDDQOHJJHQHQ¿nancieren. Op deze manier zullen de kostenbesparingen die beoogd zijn met het toedelen van de verantwoordelijkheid aan TenneT voor het net op zee, niet gerealiseerd worden.

5. Slotopmerkingen Het op 16 oktober 2014 aan de Tweede Kamer aangeboden wetsvoorstel Windenergie op zee beoogt schot te brengen in een lang voortslepend dossier: de grootschalige uitrol van windenergie op zee. Het wetsvoorstel is een goede 198

eerste stap. Toch kunnen wel de nodige kritische kanttekeningen worden geplaatst bij de wijze waarop de wetgever te werk gaat. In de inleiding is uiteengezet dat er met vier zaken rekening moet worden gehouden bij de aanleg van windparken op zee: locatiekeuze, de aansluiting op het elektriciteitsnet, het selecteren van de partij die een vergunning krijgt en de wijze van subsidiëren. In het onderhavige wetsvoorstel komen helaas niet alle zaken aan bod. Ten eerste kan worden vastgesteld dat het onderhavige wetsvoorstel vooral ziet op het selecteren en aanwijzen van gebieden waarin windparken aangelegd kunnen worden. De criteria op basis waarvan een vergunning in combinatie met SDE+ subsidie wordt verleend, zijn niet opgenomen in het onderhavige wetsvoorstel. Daarvoor moet men te rade gaan bij de SDE+ regeling. Dit is een omissie waardoor rechtsonzekerheid wordt gecreëerd. Ten tweede valt een belangrijk onderwerp, het aansluiten van de windparken op het landelijk hoogspanningsnet, onder de afzonderlijke wetgevingsagenda STROOM. Op het moment van schrijven is echter nog geen wetsvoorstel naar de Kamer gezonden. Het is dan ook nog onduidelijk hoe het elektriciteitsnet op zee precies vorm gaat krijgen. De wetgever geeft dit zelf ook toe.6 4 Dit kan betekenen dat bij de eerste tender in 2015 waarbij 700 MW aan opwekcapaciteit op zee aanbesteed zal moeten worden, de windparkontwikkelaars de kabel naar land toch zelf zullen moeten aanleggen HQ¿QDQFLHUHQ6 5 Hiermee zal de behoefte aan subsidie dus grofweg even hoog zijn als onder het huidige regime. Ten derde kan worden opgemerkt dat het intrekken van bestaande vergunningen misschien meer verstrekkende gevolgen zal hebben dan de wetgever op dit moment denkt. Immers, door de vergunningen in 2013 nog te verlengen tot 2020 heeft de overheid een zeker vertrouwen opgewekt bij windparkontwikkelaars die reeds hebben geïnvesteerd om een vergunning te krijgen.6 6 Het alsnog intrekken van die vergunningen, getuigt niet van een betrouwbare overheid. Dit kan een negatief effect hebben op de bereidheid van windparkontwikkelaars om te investeren in windparken in de Nederlandse EEZ. Daarnaast zal het niet toekennen van nadeelcompensatie bij het intrekken van de vergunningen waarschijnlijk ook leiden tot de nodige juridische procedures. Het zou daarom aan te bevelen zijn dat de wetgever zich bij het ontwerpen van een nieuw regime voor windenergie op zee laat leiden door het verstand en niet door de tijdsdruk om de doelen uit het Energieakkoord te halen. Het doel is immers om een robuust wettelijk kader te scheppen voor windenergie op zee.

60. 61. 62. 63. 64. 65. 66.

Kamerstukken II 2014/15, 34 058, nr. 3, p. 49. Kamerstukken II 2014/15, 34 058, nr. 3, p. 32. Kamerstukken II 2007/08, 31 239, nr. 26, p. 2 & 9. Kamerstukken II 2013/14, 31 510, nr. 49, p. 11-18. Kamerstukken II 2014/15, 34 058, nr. 3, p. 20-21. Kamerstukken II 2014/15, 34 058, nr. 3, p. 3. Beleidsregels intrekken watervergunningen windturbineparken in de exclusieve economische zone, Stcrt. 2013, 21981.



Gelijkwaardigheid in warmteplannen mr. drs. H.M. Israëls en drs. ing. W.P.C. Mans*

1. Inleiding1 1.1 Aansluitplicht en warmteplannen In steeds meer gemeenten worden warmtenetten aangelegd voor de verwarming van gebouwen. Op grond van het Bouwbesluit 2012 moeten gebouwen verplicht worden aangesloten op zo’n warmtenet. Maar van deze aansluitplicht kan worden afgeweken wanneer een gelijkwaardig alternatief voor de aansluiting op het warmtenet wordt toegepast. Zo’n gelijkwaardig alternatief wordt getoetst aan de mate van energiezuinigheid en bescherming van het milieu van het voltooide warmtenet zoals opgenomen in een warmteplan dat door de gemeenteraad wordt vastgesteld.

Over de vraag wanneer sprake is van een gelijkwaardig alternatief voor de aansluiting op het warmtenet, is veel discussie ontstaan. Onduidelijk is hoe door gemeenten de mate van energiezuinigheid en bescherming van het milieu van het voltooide warmtenet in het warmteplan moet worden ingevuld. 1.2 Aansluitplicht en gelijkwaardigheid De wijze van het bepalen van de milieu- en energieprestatie van een warmtenet in een warmteplan is niet eenduidig vastgelegd in het Bouwbesluit 2012. Dientengevolge is ook de wijze waarop een individuele aanvrager van een omgevingsvergunning zich kan beroepen op gelijkwaardigheid niet eenduidig vastgelegd. Wel is duidelijk dat de gemeenteraad de energiezuinigheid en milieuvriendelijkheid van een warmtenet in het warmteplan vastlegt, en dat het warmteplan vormvrij is. In de praktijk blijkt dat de invulling van de mate van energiezuinigheid en bescherming van het milieu in een warmteplan tot discussies leidt. Onduidelijk is hoe deze termen moeten of mogen worden geïnterpreteerd bij de aansluiting op een warmtenet, en vervolgens wanneer een alternatief gelijkwaardig is. De centrale vraag is binnen welke kaders gemeenten de mate van energiezuinigheid en bescherming van het milieu in een warmteplan kunnen bepalen, waaraan dan vervolgens alternatieve oplossingen op gelijkwaardigheid moeten worden getoetst.

2. Analyse gelijkwaardigheid 2.1 Inleiding en afbakening probleemstelling In gemeentelijke warmteplannen wordt de energiezuinigheid en bescherming van het milieu van een warmtenet vastgelegd. Hoewel niet is voorgeschreven op welke wijze de energiezuinigheid en bescherming van het milieu dient te worden vastgelegd, is het raadzaam om heldere, controleerbare, geaccepteerde en zo mogelijk wettelijk verankerde methodieken te gebruiken. Nr. 5/6 december 2014

De zinsnede uit art. 1.3 van het Bouwbesluit 2012 (‘gelijkwaardige oplossing voor een aansluiting op het distributienet voor warmte’) blijkt in de praktijk tot meerdere interpretaties te leiden. Enkele voorbeelden: – ‘een alternatief voor een aansluiting op een warmtenet is een eigen warmte-opwekking. De eigen warmteopwekking dient qua energiezuinigheid dus gelijkwaardig te zijn’; – ‘het gaat om een alternatieve oplossing van het totale bouwwerk waarvoor de omgevingsvergunning wordt aangevraagd. Deze wordt uitgedrukt in de energieSUHVWDWLHFRsI¿FLsQW(3& (3&LVGXVGHPDDWYRRU gelijkwaardigheid van energiezuinigheid’; – ‘gelijkwaardigheid in het kader van een warmteplan staat volledig los van de EPC- toets, gemeenten mogen deze op alle manieren invullen, mits transparant en controleerbaar’; – ‘alles mag, zo lang het maar geen EPC is. Gemeenten mogen geen bovenwettelijke EPC- eisen stellen, ook niet via een warmteplan’; – ‘het gaat over een alternatieve warmtevoorziening die even energiezuinig dient te zijn. Warmtevoorziening kan worden gezien als opwekking en gebruik samen. Een minder zuinige eigen warmte-opwekking, gecompenseerd door een verdergaande reductie van de warmtevraag is dus gelijkwaardig’. Deze interpretaties verschillen onderling in grote mate in de wijze waarop de gelijkwaardigheid van een alternatief wordt gemeten en dus in de mogelijkheden voor bouwers om te voldoen aan het gelijkwaardigheidscriterium. De vraag is dus: is het aan de gemeente om te bepalen op welke wijze de gelijkwaardigheid dient te worden getoetst en kunnen dus alle bovengenoemde interpretaties in de praktijk voorkomen? Meerdere gemeenten en adviseurs geven naar aanleiding van de eerste uitwerking van warmteplannen aan dat niet helder is of en in hoeverre er sprake is van een inperking van de gemeentelijke vrijheid om de prestaties van alternatieven voor een aansluiting op een warmtenet te meten als maat voor de bepaling van de gelijkwaardigheid. De vraag is dus of en in welke mate deze gemeentelijke vrijheid wordt ingekaderd, vanuit andere bepalingen van het Bouwbesluit 2012 of vanuit andere wetgeving. De gemeenten en adviseurs benadrukken bovendien de urgentie van de

*

1.

Marinke Israëls is energierechtspecialist en was ten tijde van het schrijven van dit artikel advocaat bij NautaDutilh N.V. in Rotterdam. Wim Mans is directeur van Innoforte, adviesbureau voor duurzame warmte en koude. De auteurs hebben gebruik gemaakt van en voortgeborduurd op het artikel ‘De aansluiting op warmtenetten en het warmteplan’ van Marinke Israëls in NTE 2013, nr. 5/6.


199

Gelijkwaardigheid in warmteplannen

problematiek. Steeds meer gemeenten willen warmteplannen opstellen. Zonder duidelijkheid over de mogelijkheden voor gelijkwaardigheid kunnen ze niet verder en kunnen adviseurs hen ook niet goed ondersteunen.

opwekking gebied

verbruik

gebouw

warmte

2.2 Nadere analyse van de interpretatiemogelijkheden De discussie gaat met name over de afbakening van het meetbereik waarmee een uitspraak over energiezuinigheid wordt gedaan. De bepaling van de energiezuinigheid van een gebouw is binnen het Bouwbesluit 2012 vastgelegd en wordt uitgedrukt in de EPC-waarde. De bepaling van de EPC-waarde vindt plaats met behulp van de EMG-normen (Energieprestatienorm Maatregelen op Gebiedsniveau) en de EPG-normen (Energie Prestatienorm voor Gebouwen). De EPC is een maat voor het primaire energieverbruik van een gebouw, gerelateerd aan de grootte van het gebouw en onafhankelijk van het bewonersgedrag. 2QGHUVWDDQGH¿JXXUJHHIWZHHUKRHGHEHSDOLQJYDQGH EPC-waarde is opgebouwd:

elektriciteit

Afbakening B De gebouwgebonden opwekking én het verbruik van warmte van het alternatief worden samen qua energiezuinigheid vergeleken met de energiezuinigheid van het warmtenet en het verbruik van warmte. Compensatie van een slechter opwekrendement met verdergaande reductie van de warmtevraag is dus mogelijk.

opwekking gebied

opwekking gebied

verbruik warmte

gebouw

warmte

elektriciteit EMG

EPG EPC

Op basis van de opbouw van de EPC is onderstaand een drietal basismogelijkheden weergegeven voor de afbakening van de objecten die in het kader van de bepaling van de gelijkwaardigheid kunnen worden beoordeeld (de afbakening van het meetbereik): opwekking gebied

verbruik

gebouw

warmte

elektriciteit

Afbakening A De gebouwgebonden opwekking van warmte wordt qua energiezuinigheid vergeleken met de energiezuinigheid van het warmtenet.

200

verbruik

gebouw

elektriciteit

Afbakening C Het geheel van gebouwgebonden opwekking, het verbruik van warmte, gebouwgebonden elektriciteitsvraag, gebouwgebonden opwekking van elektriciteit, én gebiedsgebonden opwekking van elektriciteit wordt vergeleken met hetzelfde gebouw, aangesloten op het warmtenet, maar met een andere set aan overige maatregelen op het gebied van warmtevraag, elektriciteitsvraag en gebouwen gebiedsgebonden opwekking van elektriciteit.

Ter verduidelijking: in geval van afbakening A is een alternatief slechts gelijkwaardig als het opwekrendement van het alternatief minimaal zo hoog is als het opwekrendement van warmte uit het warmtenet. In geval van afbakening B kan een alternatief voor een aansluiting op een energiezuinig warmtenet bestaan uit een minder energiezuinige gebouwgebonden warmtebron in combinatie met verdergaande maatregelen ter reductie van het warmteverbruik. In geval van afbakening C kan een alternatief voor aansluiting op een energiezuinig warmtenet bijvoorbeeld bestaan uit een minder energiezuinige warmtebron in combinatie met opwekking van duurzame elektriciteit op het dak (gebouwgebonden) of in de wijk (gebiedsgebonden maatregel). In de afbakeningen B en C worden dus ook bouwkundige maatregelen betrokken in de vergelijking (en wordt er niet enkel naar de installaties gekeken, met het warmtenet ook als warmte-installatie) en in afbakening C wordt ook de elektriciteitsketen bij de vergelijking betrokken. In geval C kan bijvoorbeeld ook een windturbinepark elders in de wijk als alternatief voor een energiezuinig warmtenet gaan fungeren.




2.3 De gelijkwaardigheid in het Bouwbesluit nader beschouwd Voor een alternatieve oplossing voor een aansluiting op het warmtenet geldt dat deze alternatieve oplossing ten minste dezelfde mate van energiezuinigheid en bescherming van het milieu, zoals omschreven in het warmteplan, moet bieden als bij aansluiting op het warmtenet.2 Niet de voorschriften uit het Bouwbesluit 2012 zijn derhalve grondslag voor deze gelijkwaardigheidstoets, maar de nadere invulling van de energiezuinigheid en bescherming van het milieu door de gemeente in het warmteplan.3 De energiezuinigheids- en milieuprestaties van een alternatieve oplossing moeten dus worden vergeleken met de in het warmteplan opgenomen energiezuinigheids- en milieuprestaties van het warmtenet. Daarbij wordt uitgegaan van de uiteindelijke prestatie van het warmtenet zoals deze optreedt vanaf het moment dat het in het warmteplan aangegeven geplande aantal aansluitingen is bereikt (het voltooide net). Hiervoor is gekozen, omdat de aanleg van nieuwe warmtenetten vaak gefaseerd gebeurt.4 De uiteindelijke prestatie van het warmtenet ten aanzien van energiezuinigheid en bescherming van het milieu treedt pas op vanaf het moment dat het in het warmteplan aangegeven aantal aansluitingen is bereikt. De beoordeling van de gelijkwaardigheid van een aangedragen andere oplossing moet daarom plaatsvinden op basis van die uiteindelijke energiezuinigheids- en milieuprestaties van het warmtenet, zoals die in het warmteplan zijn aangegeven.5 Er wordt dus niet getoetst aan de daadwerkelijk bereikte of op moment van toetsing verwachte mate van energiezuinigheid en bescherming van het milieu. Energiezuinigheid 8LWGHGH¿QLWLHYDQKHWEHJULSµZDUPWHSODQ¶6 blijkt dat de mate van energiezuinigheid waarvan moet worden uitgegaan, moet zijn gebaseerd op de energiezuinigheid van het warmtenet en het opwekkingsrendement van de over het warmtenet getransporteerde warmte, zoals opgenomen in het warmteplan. Wij concluderen hieruit dat niet de EPC van het bouwwerk bepalend is, maar de door de gemeenteraad in het warmteplan vastgestelde energiezuinigheid van het voltooide warmtenet. Daarbij zijn de energiezuinigheid van het warmtenet en het opwekkingsrendement van de getransporteerde warmte het uitgangspunt, en is de verdere invulling aan de gemeenteraad. De energiezuinigheid van het warmtenet wordt bepaald door de warmteverliezen, de verbruikte pompenergie en de nuttige warmtelevering door het warmtenet. Het opwekkingsrendement van de over het warmtenet getransporteerde warmte wordt bepaald door de energiezuinigheid van de ingezette warmtebronnen. Feitelijk worden deze beide uitgedrukt in het EOR (Equivalent OpwekkingsRendement), het rendement op primaire energie van de warmtelevering tot aan de perceelgrens. Het EOR wordt bepaald door alle bijdragen aan energiegebruik en -verlies van het warmtenet, zoals nuttige warmtelevering, distributieverliezen en -rendement, rendement van de warmteopwekking en hulpenergiegebruik van het warmtenet.7 Gesteld kan derhalve worden dat het EOR uitgangspunt dient te zijn voor de bepaling van de energiezuinigheid van het voltooide warmtenet in het warmteplan.


Bescherming van het milieu Naast de mate van energiezuinigheid moet een alternatieve oplossing voor de aansluiting op het warmtenet tevens worden getoetst aan de mate van bescherming van het milieu, zoals omschreven in het warmteplan. 2RNKLHUEOLMNWXLWGHGH¿QLWLHYDQKHWEHJULSµZDUPWHSODQ¶8 dat de mate van bescherming van het milieu nader moet worden ingevuld in het warmteplan. Een nadere invulling van het begrip ‘bescherming van het milieu’ in het kader van de gelijkwaardigheidstoets bij de aansluitplicht op warmtenetten wordt echter niet gegeven in de tekst van het Bouwbesluit 2012, maar uit de parlementaire geschiedenis maken wij op dat bij de mate van milieubescherming in het warmteplan (vooral) moet worden gedacht aan CO2- en NOx-uitstoot van het warmtenet.9 Wij concluderen dat de gemeenteraad in het warmteplan de eisen vaststelt waaraan een alternatief op gelijkwaardigheid moet worden getoetst. Die eisen mogen alleen de twee eisen: energiezuinigheid en bescherming van het milieu betreffen. De nadere invulling ervan wordt bepaald door de gemeenteraad.

3. Inkadering gelijkwaardigheid warmteplan 3.1 Beleidsmatige inkadering Als eerste dient de vraag zich aan of het praktisch gezien überhaupt mogelijk is om de gelijkwaardigheid te bepalen op basis van de getoonde objectafbakeningen A, B en C. Dit blijkt geen probleem te zijn. Met betrekking tot afbakening A: binnen de EMG-normen is vastgelegd hoe het EOR dient te worden bepaald. Met betrekking tot afbakening B: de EPC-berekening is opgebouwd uit aparte prestatievelden voor warmte en elektriciteit. Pas aan het eind van de berekening worden deze prestatievelden voor warmte en elektriciteit verwerkt tot één EPC-waarde. Met betrekking tot afbakening C: de EPC en zijn rekenwijze is genoegzaam bekend. De volgende vraag is welke keuzevrijheid qua afbakening van de gelijkwaardigheid gemeenten nodig hebben. Wij gaan daarom wat dieper in op de eventuele consequenties voor het gemeentelijke energiebeleid. Teneinde te borgen dat een op een duurzaam warmtenet aangesloten gebouw ook na eventuele discontinuïteit van het warmtenet nog een redelijke energieprestatie levert is binnen het Bouwbesluit 2012 de zogenaamde ‘getrapte eis’ ingevoerd. Deze houdt in dat twee EPC-berekeningen dienen te worden gemaakt: één met aansluiting op het energiezuinige warmtenet en één met een lager opwekrendement voor warmte.10 In het laatste geval dient de woning nog een zekere EPC-waarde te bereiken van maximaal 4/3 maal de vige2. 3.

Kamerstukken II 2011/12, 32 757, nr. 39, p. 2. Zie ook bijlage bij Kamerstukken II 2012/13, 32 757, nr. 45, p. 24. 4. Stb. 2013, 75, p. 27. 5. Bijlage bij Kamerstukken II 2012/13, 32 757, nr. 45, p. 24. 6. Art. 1.1, eerste lid, Bouwbesluit 2012. 7. Gebiedsmaatregelen voor het eerst gewaardeerd in de EPC-bepaling, Agentschap NL, juli 2012. 8. Art. 1.1, eerste lid, Bouwbesluit 2012. 9. Stb. 2013, 75, p. 26 en 27. Zie ook Kamerstukken II 2012/13, 32 757, nr. 56, p. 26. 10. Zie art. 5.2, derde lid, Bouwbesluit 2012.


201


rende EPC- eis. Tevens legt het Bouwbesluit diverse bouwkundige eisen of op zoals minimale isolatiewaarden. Ofwel: de woning zal te allen tijde moeten voldoen aan minimale eisen ten aanzien van energiebesparing. Gebiedsgebonden elektriciteitsopwekking, zoals een windturbine in de wijk of een zonne-eiland, is fysiek gekoppeld aan het landelijke elektriciteitsnet. Er is daardoor nauwelijks sprake van een fysieke koppeling met een gebouw. Toch mogen zowel gebiedsgebonden elektriciteitsopwekking als gebouwgebonden elektriciteitsopwekking (zoals PV-panelen) meetellen in de EPC-berekening. Hier geldt bovendien geen getrapte eis, hoewel het wel denkbaar is dat de elektriciteitsopwekking op termijn kan eindigen. Hier is dus geen VSUDNHYDQHHQOHYHOSOD\LQJ¿HOGYRRUZDUPWHQHWWHQ'LW kan voor een gemeente reden zijn om voor het bepalen van de gelijkwaardigheid alleen de warmteketen in de vergelijking op te willen nemen (afbakening B). Een andere reden voor een gemeente om te kiezen voor afbakening B is de wetenschap dat circa 40%11 van het huidige, nationale primaire energiegebruik nodig is voor warmte (zijnde meer dan het aandeel van elektriciteit). Warmte kan voor gemeenten een belangrijk aandachtsgebied zijn om de energiedoelstellingen te realiseren. Volgens een recent uitgevoerde Maatschappelijke Kosten en Baten Analyse12 blijken warmtenetten qua maatschappelijk rendement een goede keuze te zijn voor de verduurzaming van bestaande gebouwen. Voor gemeenten met de ambitie om via de aanleg of uitbreiding van een warmtenet de duurzaamheid te verhogen, de afhankelijkheid van fossiele energie te verlagen en de lokale economie te stimuleren, is het belangrijk om investeerders te vinden. Indien binnen een gemeente bijvoorbeeld veel restwarmte aanwezig is die nu niet wordt benut, kan met een warmteplan op basis van verduurzaming van de warmteketen (afbakening B) deze potentiële energiebesparing worden benut. Anders dan bij elektriciteit waarbij sprake is van een landelijk gekoppeld net is warmte een lokale of hooguit een regionale aangelegenheid. De beschikbaarheid van restwarmte, de bodemcondities, de opslagmogelijkheden en de bebouwing (gebouwde omgeving, industrie, tuinbouw) zijn lokaal bepaald. Diverse gemeenten wensen afwegingen te maken op basis van deze lokale of regionale mogelijkheden. Het warmteplan is voor gemeenten een instrument om te kunnen sturen op verduurzaming van de gebouwde omgeving. Omdat afbakening C alle mogelijkheden van de opwekking van gebouw- of wijkgebonden elektriciteit meerekent in de gelijkwaardigheid voor een aansluiting op een warmtenet zou de inzet van restwarmte achterwege kunnen blijven als gevolg van de inzet van bijvoorbeeld PV-panelen. Op basis van afbakening C zou in dat geval mogelijk geen investeerder zijn te vinden. Indien een gemeente voor afbakening C zou kiezen, dan zou gedurende de exploitatietermijn van het warmtenet de duurzaamheid van het alternatief in de elektriciteitsketen moeten worden gehandhaafd. Een voorbeeld: gedurende een lange periode van bijvoorbeeld 30 jaar moet de gemeente toezien op de aanwezigheid en goede opbrengst van PV-panelen. Uit oogpunt van handhaafbaarheid zou dit erg lastig zijn. Ook dit kan voor een gemeente een reden zijn om te kiezen voor afbakening B. In het regeerakkoord van het kabinet Rutte II is het streven naar deregulering (minder regels) en decentralisatie (meer verantwoordelijkheid naar lagere overheden) opgenomen. 202

Bij de formulering van de teksten in het Bouwbesluit 2012 is de tekst over aansluitplicht en gelijkwaardigheid algemeen geformuleerd zodat een gemeente dit kan uitwerken. Lokale mogelijkheden, belangen en visies spelen hierbij een rol. De gemeentelijke vrijheid is gekoppeld aan goedkeuring van het warmteplan door de democratisch gekozen gemeenteraad. In een aantal Europese buurlanden kennen gemeenten nog verdergaande bevoegdheden op het gebied van warmtenetten. In Duitsland kunnen gemeenten op basis van de Duitse variant van de Warmtewet, de Erneurbare Energie Wärmegesetz (EEWärmeG), een onvoorwaardelijke aansluitplicht voor nieuwe gebouwen vastleggen. In de Duitse tegenhanger van de EPC, de EnergieEinsparVerordnung (EnEV) mag alleen gebouwgebonden productie van duurzame elektriciteit worden verdisconteerd voor zover deze niet het elektriciteitsgebruik voor de klimaatinstallaties (voor bijvoorbeeld een warmtepomp) overtreft. In Denemarken gaat men nog verder. Gemeenten hebben hier zelfs de bevoegdheid om ook bestaande gebouwen binnen een periode van 9 jaar verplicht aan te sluiten. Met de voorbeelden willen wij aantonen dat de bevoegdheden van lokale overheden op dit gebied in omliggende landen veelal groter is. Alleen een afbakening op basis van afbakening C biedt voor gemeenten en exploitanten onvoldoende basis voor de realisatie van een energiezuinig warmtenet. Afbakening A daarentegen zou in geval van een energiezuinig warmtenet nauwelijks leiden tot een mogelijkheid voor een individuele warmtevoorziening, hetgeen in de praktijk kan leiden tot een monopoliepositie van het warmtenet hetgeen in strijd is met het doel van het warmteplan. Afbakening B doet recht aan de ketengedachte uit het Bouwbesluit 2012 en biedt de mogelijkheid om te komen tot een eigen warmtevoorziening. Het scheiden van de warmte- en elektriciteitsketen zoals in afbakening B plaatsvindt, kan in de praktijk bovendien leiden tot een verhoging van de energieprestaties in de bouw. Economisch interessante PV-panelen kunnen immers ook bij een aansluiting op een warmtenet worden toegepast. Een gescheiden meting van het primaire energieverbruik voor warmte en voor elektriciteit leidt tot een verhoging van de GXXU]DDPKHLGHQHHQOHYHOSOD\LQJ¿HOGYRRUDOOHWHFKQLHNHQ in het eigen speelveld.

3.2 Juridische inkadering Wij concluderen dat de gelijkwaardigheidstoets bij de aansluitplicht op warmtenetten een andere invulling kent dan de algemene gelijkwaardigheidstoets uit het Bouwbesluit 2012: de gemeenteraad bepaalt in het warmteplan de energiezuinigheid en bescherming van het milieu van het voltooide warmtenet, waaraan een alternatief moet worden getoetst. De energiezuinigheid moet zijn gebaseerd op de energiezuinigheid van het warmtenet en het opwekkingsrendement van de over dat warmtenet getransporteerde warmte, maar het staat de gemeenteraad vrij te bepalen op welke wijze dit nader wordt ingevuld.

11. Uit de opgave ‘warmtecijfers’ van Nationaal Expertisecentrum Warmte, onderdeel van RVO. 12. MKBA Warmte Zuid Holland, juli 2014 CE Delft en ,Q¿QLWXVRSJHVWHOGLQRSGUDFKWYDQKHW3URJUDPPDEXUHDX Warmte Koude Zuid-Holland.




De energiezuinigheid van het warmtenet (uitgedrukt in het EOR) speelt een rol in de drie genoemde afbakeningen A, B en C: A: B: C:

de energiezuinigheid van de warmteproductie de energiezuinigheid van de warmteproductie + de warmtevraag de energiezuinigheid van de warmteproductie + de warmtevraag + de hoeveelheid duurzaam opgewekte elektriciteit in het gebouw of in de wijk + de elektriciteitsvraag (= EPC)

Het is aan de gemeenteraad om te bepalen welke benadering in het warmteplan als uitgangspunt wordt genomen. Gezien echter de doelstelling van de aansluitplicht op warmtenetten en de gelijkwaardigheid daarbij, achten wij ook vanuit juridisch oogpunt afbakening B het meest passend. Immers, wanneer gebruik wordt gemaakt van afbakening A leidt dit feitelijk tot een monopolie voor warmtenetten omdat alternatieven vrijwel nooit gelijkwaardig zullen zijn. Afbakening C is naar ons oordeel té uitgebreid. Bovendien kan ons inziens afbakening C, en daarmee de EPC, geen toetsingskader zijn. Immers, uit de tekst van het Bouwbesluit 2012 en uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat het de bedoeling is geweest dat de gemeente invulling geeft aan de gelijkwaardigheidstoets in het door de gemeenteraad vastgestelde warmteplan. Wanneer echter de EPC het toetsingskader zou moeten zijn, mag een gemeente geen lagere EPC dan de op grond van het Bouwbesluit 2012 van toepassing zijnde EPC opleggen in het warmteplan, omdat een gemeente niet mag afwijken van de regels uit het Bouwbesluit 2012.13 De vrijheid van een gemeente om de gelijkwaardigheidskaders in het warmteplan vast te stellen, zou dan een dode letter zijn.

toets op grond van de EPC, kan de gemeente echter niet van de in het Bouwbesluit 2012 gegeven EPC afwijken; er is dan geen sprake van een lokale nadere invulling. Naar ons oordeel is afbakening B de meest reële invulling van de doelstellingen van de aansluitplicht op warmtenetten en de gelijkwaardigheidstoets daarbij. Immers, het was niet de bedoeling om een monopolie voor warmtenetten te creëren, hetgeen een duurzaam warmtenet bij afbakening A feitelijk kan veroorzaken, maar het was wel de bedoeling dat een warmteplan een zekere bescherming biedt aan de warmte-exploitant die investeert in een warmtenet (hetgeen afbakening C nauwelijks doet). Afbakening B (de warmteketen) past wèl bij het doel om een warmtenet een reële kans te bieden zonder een gelijkwaardig warmtealternatief van een individuele bouwer te blokkeren.

4. Conclusies In dit artikel hebben wij geconcludeerd dat er in de praktijk interpretatieperikelen zijn over de gelijkwaardigheid van een alternatief voor de aansluitplicht op warmtenetten. Wij hebben drie relevante interpretatiekaders geschetst: afbakening A waarbij alleen wordt gekeken naar de energiezuinigheid van de warmteproductie, afbakening B waarbij ook de warmtevraag wordt meegenomen en afbakening C waarbij ook de elektriciteitsvraag en de opwekking van duurzame elektriciteit in beschouwing wordt genomen (hetgeen gelijk staat aan de EPC-berekening). Vervolgens hebben wij geconcludeerd dat het Bouwbesluit 2012 bepaalt dat de gemeenteraad in een warmteplan de kaders voor de gelijkwaardigheidstoets vastlegt, waarbij (alleen) de twee eisen energiezuinigheid en bescherming van het milieu van het voltooide warmtenet moeten worden beschouwd. Daarbij is aangegeven dat de energiezuinigheid moet zijn gebaseerd op de energiezuinigheid van het warmtenet en het opwekkingsrendement van de over dat warmtenet getransporteerde warmte, hetgeen feitelijk het EOR van het warmtenet betreft. De gemeenteraad is verder vrij dit nader in te vullen, waarbij dient te worden aangetekend dat uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat voor de functionele eis van bescherming van het milieu dient te worden uitgegaan van CO2- en (eventueel ook) NOx-emissies. 8LWJDDQGHYDQGHGULHGRRURQVJHwGHQWL¿FHHUGHDIEDNHQLQgen A, B en C, zijn wij van oordeel dat een gemeente op grond van het Bouwbesluit 2012 voor een van de drie afbakeningen kan kiezen. Bij afbakening C, gelijkwaardigheidsNr. 5/6 december 2014

13. Om deze reden achten wij het voorbeeld dat door de minister voor Wonen en Rijksdienst in de brief van 12 april 2013 wordt genoemd, dan ook onjuist (Kamerstukken II 2012/13, 32 757, nr. 61).


203

Kabel- en leidingschade De hoofdlijnen uit 6 jaar jurisprudentie mr. S.J.H. van de Kant en mr. P. van Huizen*

In 2008 is de Wet Informatie-uitwisseling Ondergrondse Netten (hierna: WION) in werking getreden. De minister heeft bij de invoering aangegeven dat de WION plichten voor grondroerders, netbeheerders en opdrachtgevers vastlegt met het oog op voorkoming/vermindering van graafschades. Deze partijen dienen vervolgens samen invulling te geven aan de verantwoordelijkheid voor zorgvuldig graven.1 Onduidelijkheden over begrippen en reikwijdtes binnen de WION zijn in eerste instantie opgevangen door een veelvoud aan richtlijnen en voorschriften waaraan partijen zich tijdens het graafproces en daarbuiten dienen te houden. Dat onduidelijkheid is blijven bestaan over de interpretatie van de WION en de reikwijdte van de aansprakelijkheidsartikelen en de zorgplichten blijkt wel uit het feit dat er na de invoering van de WION tientallen juridische procedures zijn gevoerd.2 Hiermee zijn op onderdelen de piketpalen van de WION geslagen. Ook over andere dan in de WION neergelegde onderwerpen die bij kabel- en leidingschades aan de orde kunnen komen is in de loop der jaren geprocedeerd. In dit artikel worden de hoofdlijnen uit die jurisprudentie vanaf de invoering van de WION tot heden op een rij gezet.3 Daarbij zullen de volgende onderwerpen aan bod komen: de (i) zorgplichten, (ii) verjaring, (iii) schade, (iv) causaal verband, (v) bewijs(last), (vi) proceskosten, (vii) HLJHQVFKXOGYLLL GHUGHQEHQDGHHOGHQHQL[ RYHULJH RSPHUNLQJHQ(UZRUGWDIJHVORWHQPHW[ HHQXLWOHLGLQJ De in dit artikel aangehouden volgorde is willekeurig. De teksten per onderwerp geven de belangrijkste overwegingen en ontwikkelingen weer die met de jurisprudentie zijn gecreëerd ter invulling van en ter aanvulling op de WION. Dit artikel is bedoeld als overzicht.

*

1. 2.

3.

1. Zorgplichten Zowel de grondroerders, de netbeheerders als de opdrachtgevers hebben jegens elkaar en jegens derden zorgplichten waaraan zij moeten voldoen ter voorkoming van kabel- en leidingschade. Art. 2, 10 en 13 WION zijn daarbij van belang.

4.

Onderzoeksplicht Een grondroerder moet een klic4 -melding doen voorafgaand aan het verrichten van graafwerkzaamheden.5 Na verkrijging van de klic-tekening moet een grondroerder de op de klic-tekening ingetekende kabels en leidingen feitelijk lokaliseren en veiligstellen. Deze lokaliseringsplicht wordt over het algemeen ingevuld door het graven van proefsleuven.6 Door de samenstelling van de grond kan het echter voorkomen dat andere methodes toereikender zijn (elektronische detectie, het gebruik van een spuitlans e.d.).7 Het lokaliseren dient zorgvuldig te gebeuren.

5.

204

Sebastiaan van de Kant en Peter van Huizen zijn beiden als advocaat verbonden aan Dirkzwager advocaten & notarissen N.V. Een voorbeeld van deze invulling is de ‘Richtlijn zorgvuldig graafproces’ (hierna: de CROW richtlijn 250). Ondanks alle weten regelgeving is het aantal graafschades sinds de invoering van die weten regelgeving toegenomen. In de evaluatie van de WION staat hierover onder meer: ‘Een derde verklaring is de toegenomen prijsconcurrentie tussen grondroerders die zij naar eigen zeggen ervaren als een gevolg van de huidige crisis. De prijsconcurrentie leidt ertoe dat werk wordt gegund voor lagere prijzen, waardoor er de facto minder tijd is om dezelfde graafwerkzaamheden uit te voeren. Dat leidt er vervolgens toe dat niet in alle gevallen voorzorgsmaatregelen zoals het graven van proefsleuven en het handmatig voorsteken worden getroffen.’ En: ‘De naleving van de wettelijke plicht om afwijkende situaties te melden bij het Kadaster laat ernstig te wensen over. De inschatting is dat grondroerders in 98-99% van de gevallen niet de wettelijke plicht nakomen.’ Kwink Groep, Evaluatie van de in 2008 ingevoerde wet informatie-uitwisseling ondergrondse netten, 2013 p. 9 en 58 (op grond van art. 51 WION dient vijf jaar na inwerkingtreding de WION te worden geëvalueerd).In 2010 werden er door de netbeheerders 33.950 graafschades gemeld (Jaarverslag Kadaster 2010). In 2011 werden er door de netbeheerders 34.799 graafschades gemeld (Jaarverslag Kadaster 2011). In 2012 werden er door de netbeheerders 37.400 graafschades gemeld (Jaarverslag Kadaster 2012). In 2013 werden er door de netbeheerders 38.317 graafschades gemeld (Jaarverslag Kadaster 2013). Een deel van de in dit artikel behandelde uitspraken ziet op procedures die zijn aangevangen vóór invoering van de WION, maar waar een vonnis of arrest na 2008 is verschenen. Voor zover relevant zijn rechtsoverwegingen uit deze vonnissen en arresten in dit artikel meegenomen. Klic staat voor: ‘Kabels en Leidingen Informatie Centrum’. Klic is sinds 2008 ondergebracht bij het Kadaster. Hier worden de meldingen gedaan. In de nabije toekomst zal ook het huidige klic systeem op belangrijke onderdelen worden gewijzigd. Zie hiervoor: http://www.kadaster.nl/ klic-win. Vaak zal bij een omvangrijke opdracht de opdrachtgever de klic-melding doen. De opdrachtgever dient vervolgens goed af te stemmen met de grondroerder. Op de grondroerder rust ondanks informatie van de opdrachtgever een zelfstandige onderzoeksplicht naar de situatie ter plaatse. Het lokaliseren van kabels en leidingen die op de klic-tekening zijn ingetekend is onderdeel van deze onderzoeksplicht. Over de plicht tot het verstrekken van liggingsgegevens staat in de memorie van toelichting op de WION: ‘Omdat beheerders over de meest actuele en nauwkeurige liggingsgegevens over de door hen beheerde netten beschikken, legt dit wetsvoorstel de verplichting informatie over de netten te verstrekken bij beheerders. De verplichting tot



Kabel- en leidingschade

Aangenomen dat ook het voorsteken (bijvoorbeeld een stok in de grond steken om te ‘voelen’ waar een kabel of leiding ligt) een adequate methode is om een kabel of leiding te lokaliseren, betekent nog niet dat de grondroerder daarmee aan zijn onderzoeksplicht heeft voldaan. Het voorsteken moet immers ook op zorgvuldige wijze zijn uitgevoerd.8 De onderzoeksplicht van de grondroerder reikt daarbij niet zo ver dat de grondroerder toestemming van een netbeheerder nodig heeft alvorens hij de graafwerkzaamheden mag gaan uitvoeren. Een netbeheerder kan wel aan een grondroerder (duidelijk en ondubbelzinnig) aangeven of de netbeheerder al dan niet voorzorgsmaatregelen wenst te treffen.9 Ondanks de voornoemde onderzoeksplicht die in beginsel op de grondroerder rust, mag deze daarbij onder omstandigheden afgaan op aan hem door een netbeheerder (tevens opdrachtgever) verstrekte informatie. Dit kan ook het geval zijn indien die informatie een handmatige tekening is van de netbeheerder (tevens opdrachtgever).1 0 Voorgaande zou inhouden dat aan een mededeling van een netbeheerder evenveel waarde kan worden gehecht als aan de informatie die een grondroerder ontvangt na het doen van een klic-melding. Die conclusie voert te ver. Immers, in situaties waar de netbeheerder niet tevens de opdrachtgever is, kan een grondroerder niet enkel afgaan op schetsen van (een vertegenwoordiger van) de netbeheerder zonder een voorafgaande klic-melding en nader onderzoek.11 De grondroerder moet daarnaast de netbeheerder om opheldering vragen als de klic-tekening onvolledig of onduidelijk is.12 De grondroerder kan daarbij niet volstaan met het raadplegen van willekeurige medewerkers van de netbeheerder ter plaatse, maar moet contact opnemen met de door de netbeheerder aangewezen persoon.1 3 De onderzoeksplicht van de grondroerder reikt nog verder dan het doen van een klic-melding en het zorgvuldig vrijgraven van de op de klic-tekening ingetekende kabels en leidingen. Mocht namelijk uit de klic-tekening blijken dat er in het tracé geen kabel of leiding aanwezig is, dan nog dient de grondroerder op de mogelijke aanwezigheid van een kabel of leiding bedacht te zijn.1 4 Een grondroerder zal zich moeten vergewissen van uiterlijke kenmerken ter plaatse.1 5

6. 7.

8. 9. 10.

11. 12.

13.

14.

Informatieplicht en afwijkende ligging De netbeheerder heeft jegens de grondroerder een informatieplicht. De netbeheerder dient zo volledig en gedetailleerd mogelijk informatie te verschaffen over zijn kabels en leidingen.16 Deze informatieplicht (jegens grondroerders) rust slechts op de netbeheerder nadat een klic-melding is gedaan.17 Een netbeheerder schendt zijn zorgplicht als hij weet dat de ligging van zijn kabel of leiding duidelijk afwijkt van de klic-tekening en daarover aan de grondroerder geen nadere informatie verschaft.1 8 De informatieplicht weegt in een dergelijke situatie zwaarder dan de onderzoeksplicht. Zo blijkt ook uit de wetsgeschiedenis van de WION 1 9 dat het van belang is dat de liggingsgegevens actueel zijn: ‘zolang de liggingsgegevens niet bijgewerkt zijn, loopt de beheerder het risico dat hij aansprakelijk is voor schade die voortkomt uit fouten die veroorzaakt zijn door onjuiste liggingsgegevens’. Dat de liggingsgegevens nog niet in alle gevallen actueel zijn, wordt bij de evaluatie van de WION onderkend.2 0 Als reden hiervoor worden de volgende verklaringen gegeven:


15.

16.

het verstrekken van informatie is ook van toepassing op gemeenten in hun hoedanigheid van beheerder van netten zoals de riolering.’ Kamerstukken II 2005/06, 30 475, nr. 3 p. 34 (memorie van toelichting). Het uitgangspunt van de CROW richtlijn 250 is visuele waarneming van de kabel en/of leiding. Zo is in de CROW richtlijn 250 opgenomen dat er geen proefsleuven hoeven te worden gegraven bij ontgraving ‘in GHQQDWWH¶ELMYRRUEHHOGELMKHWKHUSUR¿OHUHQYDQVORWHQHQ bij baggerwerkzaamheden). Rechtbank Arnhem, 7 november 2012 (ECLI:NL:RBARN:2012:DY4930). Rechtbank ’s-Gravenhage, 20 december 2012 (ECLI:NL:RBSGR:2012:29423). Rechtbank Arnhem, 18 maart 2009 (NJF 2009/182) en bevestigd door het Gerechtshof Arnhem, 17 augustus 2010 (ECLI:NL:GHARN:2010:BN3795). Rechtbank Amsterdam, 5 september 2012 (ECLI:NL:RBAMS:2012:BY7229). Rechtbank Haarlem, 13 april 2011 (ECLI:NL:RBHAA:2011:BQ4146). Het wordt immers als een feit van algemene bekendheid beschouwd dat door allerlei omstandigheden van natuurlijke en niet-natuurlijke aard de ligging van kabels en leidingen in de loop der tijd kan wijzigen. Zie hiervoor Gerechtshof Arnhem, 24 februari 2009 (TBR 2010/31) en Rechtbank Breda, 17 augustus 2011 (ECLI:NL:RBBRE:2011:BR5346). Dit geldt al helemaal als de netbeheerder bij de geleverde informatie expliciet heeft vermeld dat het om globale liggingsinformatie gaat en dat desgewenst detailinformatie opgevraagd kan worden (Rechtbank Utrecht, 11 augustus 2010 (ECLI:NL:RBUTR:2010:BN3793)). Rechtbank Utrecht, 1 april 2009 (TBR 2010/34). Een grondroerder mag ook niet afgaan op mededelingen van (vertegenwoordigers van) een bestuursorgaan dat wellicht uit dien hoofde geacht moet worden op de hoogte te zijn van de aanwezigheid van eventuele kabels of leidingen in een terrein (Rechtbank Rotterdam, 9 juni 2010, Prg. 2010/202). Ook dient een grondroerder bedacht te zijn op een minder gebruikelijke diepteligging van een kabel of leiding. Zie Rechtbank Utrecht, 11 augustus 2010 (ECLI:NL:RBUTR:2010:BN3793). Gerechtshof Leeuwarden, 20 augustus 2008 (TBR 2010/33). Zo zal een grondroerder moeten beseffen dat er onder de stoep richting de voordeur van een woning kabels en nutsvoorzieningen aanwezig zijn (de discussie met betrekking tot het feit dat huisaansluitingen ‘nog’ niet wettelijk geregistreerd hoeven te worden gaat het bestek van dit artikel te buiten). Daarnaast wordt de aanwezigheid van kabels en leidingen vaak ook aangegeven door borden in de berm of aan de waterkant. Afwezigheid van een ingetekende kabel of leiding op een klic-tekening en afwezigheid van uiterlijke kenmerken ter plaatse zorgt er in de regel voor dat een grondroerder er van uit mag gaan dat de beoogde werkzaamheden zonder gevaar voor schade kunnen worden uitgevoerd (HR 18 april 2008, JOL 2008/325). In sommige gevallen is de informatieplicht nog zwaarder daar waar het gaat om de staat die wordt gezien als opdrachtgever jegens een burger (grondroerder). In die situatie dient de staat als opdrachtgever alle redelijkerwijze voor de graafwerkzaamheden voorhanden zijnde relevante informatie spontaan te verschaffen. Zie Rechtbank Limburg, 5 maart 2013 (ECLI:NL:RBLIM:2013:12758).


205


–

– –

–

gegevens zijn niet altijd compleet omdat in verschillende branches in een hoog tempo fusies en overnames hebben plaatsgevonden. Gegevens zijn simpelweg verloren gegaan; sommige gemeentes hebben actuele gegevens (nog steeds) niet gedigitaliseerd; gegevens zijn niet accuraat omdat vóór 2008 het nog niet verplicht was om kabels en leidingen in te tekenen. Er is soms bij het intekenen gebruik gemaakt van oud kaartmateriaal en van schattingen; WRSRJUD¿VFKNDDUWPDWHULDDOEOLMIWVRPVDFKWHU'LW materiaal zou moeten dienen als referentiepunt om de eigen kabel of leiding in te kunnen tekenen.

Onduidelijkheid voor partijen wordt daarnaast gecreëerd door het feit dat een netbeheerder niet verplicht is om de diepteligging van zijn kabel of leiding aan te geven. Hierna zullen over dit onderwerp nog enkele opmerkingen worden geplaatst. Diepteligging (z-coördinaat) De zorgplicht ten aanzien van het doen van nader onderzoek naar de diepteligging van kabels en leidingen is alles behalve helder. Waar het in het ene geval als algemeen bekend (althans voor een grondroerder) wordt geacht dat ondergrondse kabels of leidingen door wat voor omstandigheden ook niet steeds en overal op dezelfde diepte (blijven) liggen, wordt in andere situaties geoordeeld dat de netbeheerder niet voldoende informatie heeft verschaft met betrekking tot de diepteligging.21 Deze inconsistentie, uiteraard mede ingegeven door het feit dat iedere procedure wordt ingekleurd door andere feiten,22 vloeit voort uit het feit dat een netbeheerder op grond van de WION2 3 niet verplicht is om in de klic-tekening diepteliggingen aan te geven. Een grondroerder kan wel voorafgaand aan de graafwerkzaamheden bij de netbeKHHUGHUGLHSWHSUR¿HOHQRSYUDJHQ Een uitzondering op het voorgaande kan er zijn in de situatie waarin de grondroerder van de netbeheerder informatie ontvangt over de diepteligging van sommige kabels of leidingen waaruit blijkt dat zij dieper liggen dan gebruikelijk. In dat geval mag de grondroerder ervan uitgaan dat de (andere) kabels waarover die informatie niet is gegeven, niet dieper liggen dan gebruikelijk.2 4 Meer concreet: als een netbeheerGHURSHHQWHNHQLQJRYHUGHHQHNDEHORIOHLGLQJVSHFL¿Hke kenmerken noteert terwijl hij dat over een andere kabel of leiding niet doet, dan mag een grondroerder ervan uitgaan GDWGLHDQGHUHNDEHORIOHLGLQJQLHWGLHVSHFL¿HNHNHQPHUNHQ heeft. Wanneer een netbeheerder echter aan de grondroerder aangeeft niet te beschikken over diepteliggingen dan is het alsnog aan de grondroerder om te lokaliseren.2 5 De grondroerder dient als gespecialiseerd grondroerder, als hij niet feitelijk heeft gelokaliseerd, rekening te houden met mogelijke afstandsverschillen van de kabels of leidingen van enkele meters tussen de tekening en de werkelijkheid (dus niet alleen met betrekking tot diepteligging), te meer omdat de feitelijke ligging van kabels en leidingen in de loop der tijd door diverse oorzaken kan wijzigen.2 6 Ook als de graafwerkzaamheden nog niet zijn aangevangen moet een grondroerder in sommige gevallen, bijvoorbeeld als hij met een zware graafmachine drassig gebied inrijdt, er rekening mee houden dat een kabel of leiding een afwijkende (veel ondiepere) ligging heeft en dus alleen al met het oprijden van het gebied beschadigd kan raken.2 7 Het feitelijk lo206

kaliseren is zodoende van evident belang voor een grondroerder en dient in een zo vroeg mogelijk stadium van de werkzaamheden te geschieden. Aan deze onderzoeksplicht wordt echter niet altijd vastgehouden. Zo blijkt uit de jurisprudentie bijvoorbeeld dat als tijdens baggerwerkzaamheden de op de klic-tekening ingetekende kabel onverwacht 1,5 meter hoger blijkt te liggen dan de plek waar de kabel volgens de klic-tekening oorspronkelijk zou moeten liggen, de grondroerder niet onzorgvuldig hoeft te hebben gehandeld als er vervolgens schade aan een kabel wordt toegebracht.2 8 Ook op dit onderdeel is de jurisprudentie echter niet glashelder. Aangezien zowel de netbeheerder een plicht heeft (zorgen dat het kaartmateriaal zo goed mogelijk de feitelijke situatie weergeeft2 9 ; wat alleen al door weersinvloeden, de samenstelling van de grond en menselijk handelen een onmogelijke taak is) als de grondroerder (de plicht om rekening te houden met het feit dat het een maatschappelijk geaccepteerd risico is dat kabels en lei-

17. Rechtbank Rotterdam, 30 januari 2008 (ECLI:NL:RBROT:2008:BC4209). Op de eigenaar van een kabel of leiding rust geen verplichting om, indien hij weet dat er op een terrein waarin zijn kabels of leidingen liggen, werkzaamheden uitgevoerd gaan worden, de grondroerder uit zichzelf te informeren omtrent deze leidingen. De eigenaar mag erop vertrouwen dat een grondroerder zorgvuldig onderzoek zal doen alvorens aan zijn werkzaamheden te beginnen (Rechtbank Rotterdam, 9 juni 2010, Prg. 2010/202). 18. Rechtbank Rotterdam, 28 mei 2008 (ECLI:NL:RBROT:2008:BD6860). 19. Kamerstukken II 2005/06, 30 475, nr. 3 p. 34 (memorie van toelichting). 20. Kwink Groep, Evaluatie van de in 2008 ingevoerde Wet Informatie-uitwisseling Ondergrondse Netten, 2013 p. 63. 21. Gerechtshof ’s-Gravenhage, 14 september 2010 (ECLI:NL:GHSGR:2010:BN7784) en Rechtbank Groningen, 5 januari 2012 (NJF 2012/230). In de uitspraak van de rechtbank Groningen wordt aangesloten bij het oordeel van het Gerechtshof Arnhem van 25 november 2008 (RAV 2009/39). 22. En het verschillende rechtbanken betrof. 23. En op grond van art. 5 lid 2 van het Besluit informatieuitwisseling Ondergrondse Netten (BION). 24. Rechtbank Haarlem, 13 april 2011 (ECLI:NL:RBHAA:2011:BQ4146) en Gerechtshof Amsterdam, 17 juli 2012 (RVR 2012/107, ECLI:NL:GHAMS:2012:BX3757). 25. Gerechtshof Leeuwarden, 20 augustus 2008 (TBR 2010/33). 26. Gerechtshof Arnhem, 25 november 2008 (ECLI:NL:GHARN:2008:BG9077, RHV 2009, 39). 27. Gerechtshof Amsterdam, 18 december 2012 (ECLI:NL:GHAMS:2012:BZ3762). 28. Rechtbank Haarlem, 10 augustus 2011 (JA 2011/172). 29. Als de netbeheerder beschikt over een tekening van de diepteligging maar die niet aan de grondroerder verstrekt, ook al wordt daar door de grondroerder niet om gevraagd, terwijl de netbeheerder weet dat de grondroerende werkzaamheden de kabel of leiding zullen doorkruisen, dan zal de netbeheerder die tekening op eigen initiatief moeten verstrekken. Rechtbank Limburg, 5 maart 2013 (ECLI:NL:RBLIM:2013:12758). Het nalaten hiervan kan mogelijk relevant zijn voor het vraagstuk met betrekking tot de ‘eigen schuld’.




dingen door verloop van tijd op een geheel andere plaats zijn komen te liggen dan waar ze oorspronkelijk zijn gelegd. In die situatie wordt de onderzoeksplicht van de grondroerder duur en tijdrovend3 0 ).3 1 Mochten beide verplichtingen door zowel de grondroerder als door de netbeheerder worden geschonden, dan kan dat reden zijn voor toewijzing van een beroep op eigen schuld aan de zijde van de netbeheerder.32 Ondanks de in de WION gehanteerde strikte taakverdeling met betrekking tot de zorgplicht(en), wordt er in de rechtspraak ook gekeken naar de feitelijke situatie per zaak om te bezien of er een reden bestaat voor een billijke(re) oplossing. Zo mag volgens het gerechtshof Amsterdam, mede vanwege de ernst en omvang van de mogelijke schade in geval van beschadiging van een kabel of leiding, van een grondroerder worden verwacht dat hij de beheertekeningen nauwgezet bestudeert, maar om dezelfde reden mag van een netbeheerder worden verwacht dat hij naar behoren zorg besteedt aan de kwaliteit van de door hem te verstrekken tekening.33 Wat is geen grondroeren? Schoonmaakwerkzaamheden in een sloot is volgens de kantonrechter te ‘s-Gravenhage3 4 geen grondroeren. De kantonrechter geeft bij de uitspraak wel in overweging, in lijn met de minister bij invoering van de WION, dat het eigenlijk aan de belanghebbenden in de branche zelf is om nadere afspraNHQWHPDNHQRYHUGHGH¿QLWLHYDQKHWEHJULSJURQGURHUHQ3 5 Maaiwerkzaamheden nabij een sloot zijn evenmin een grondroerende werkzaamheid.3 6 Een maaier hoeft geen klicmelding te doen en hoeft niet te verwachten dat zich op de oppervlakte of direct daaronder een kabel of leiding bevindt. Een onderzoeksplicht kan wel worden aangenomen als voor de maaier bekend is of redelijkerwijs bekend zou moeten zijn dat er een aanzienlijke kans is dat een kabel of leiding op of direct onder de bodem van de sloot ligt (denk voor de invulling van ‘bekendheid’ bijvoorbeeld aan de aanwezigheid van zogenaamde ‘Zinkerborden’).3 7 Graafwerkzaamheden die met een schop worden verricht zijn (nog steeds) geen grondroerende werkzaamheden zoals bedoeld in de WION. In het algemeen geschiedt dit type werkzaamheden met een te geringe kracht om schade te veroorzaken. Bovendien is het overgrote deel van de kabels en leidingen bestand tegen de kracht die bij het graven met een schop wordt uitgeoefend.3 8 Het gerechtshof Arnhem oordeelde dat het egaliseren van een walkant daarentegen wel een handeling is waar de grond wordt ‘beroerd’.3 9

2. Verjaring Vorderingen op grond van onrechtmatige daad (6:162 BW) verjaren in de regel na een termijn van vijf jaren (3:310 BW). Mochten er echter grondroerende werkzaamheden worden verricht vanaf een schip (maar bijvoorbeeld ook vanaf een ponton) dan kan de situatie zich voordoen dat boek 8 BW van toepassing is. Boek 8 BW regelt dat vorderingen al kunnen verjaren na een termijn van twee jaren (titel 20 afdeling 9 boek 8 BW).4 0 Stuiting De netbeheerder dient tijdig zijn vordering(en) te stuiten. Ook als partijen in onderhandeling zijn over het minnelijk regelen van een geschil met betrekking tot graafschade, is er


een schriftelijke mededeling vereist voor stuiting van de verjaring.4 1 Overeenstemming tussen onderhandelende partijen (netbeheerder/verzekeraar4 2 en grondroerder/verzekeraar) over bijvoorbeeld de omvang van de schade, impliceert daarbij niet

30. Een opdrachtgever moet bij het vaststellen van de prijs en de tijd die nodig is voor het project overigens wel rekening houden met het feit dat een grondroerder een melding moet doen en dat er mogelijk voorzorgsmaatregelen moeten worden getroffen (Kamerstukken II 2005/06, 30 475, nr. 3 p. 30 (memorie van toelichting)). Of dit in de praktijk gebeurt is vaak nog maar de vraag. 31. Ook de wetsgeschiedenis is hier niet rechtlijnig over. In de memorie van toelichting op de WION staat: ‘dat de informatie die op de kaart wordt aangegeven binnen een bepaalde marge moet corresponderen met de feitelijke situatie in de grond. Liggen de kabels of leidingen buiten die marge dan is de beheerder aansprakelijk voor eventuele schade aan de kabels of leidingen. Dit geeft een grote stimulans aan beheerders om de liggingsgegevens op de juiste wijze aan te bieden en ook op orde te krijgen. Deze marge wordt, zoals eerder is aangegeven, opgenomen in lagere regelgeving. Dit ontslaat de grondroerder niet van de plicht om altijd zorgvuldig te graven.’ Vooral deze laatste zin geeft geen duidelijkheid in de situatie dat de liggingsgegevens onjuist zijn terwijl de grondroerder tegelijkertijd onzorgvuldig is geweest. Kamerstukken II 2005/06, 30 475, nr. 3 p. 13 (memorie van toelichting). 32. Zo oordeelde de rechtbank Limburg dat als zowel de netbeheerder vanwege het schenden van de mededelingsplicht, als de grondroerder vanwege het schenden van de onderzoeksplicht, beiden schuld hebben aan het ontstaan van de schade, het uitgangspunt kan zijn dat de mededelingsplicht zwaarder weegt dan de onderzoeksplicht en dit met zich brengt dat de verdeling van schuld in het voordeel uitvalt van de grondroerder (dit geldt overigens nog meer als de netbeheerder tevens de staat is). Rechtbank Limburg, 5 maart 2013 (ECLI:NL:RBLIM:2013:12758). 33. Gerechtshof Amsterdam, 17 juli 2012 (RVR 2012/107, ECLI:NL:GHAMS:2012:BX3757). 34. Kantonrechter ’s-Gravenhage, 5 juni 2008 (JA 2008/114). ,QGHZHWVJHVFKLHGHQLVLVRYHUGHGH¿QLWLHµJUDDIZHUNzaamheden’ het volgende gezegd: ‘'LWRQGHUGHHOGH¿QLHHUW «graafwerkzaamheden» in de zin van dit wetsvoorstel als het mechanisch verrichten van werkzaamheden in de ondergrond. Met ondergrond wordt bedoeld het deel van de aarde vanaf het maaiveld tot circa 10 kilometer diepte. Het mechanisch verrichten van werkzaamheden in water valt hier eveneens onder. Graafwerkzaamheden zullen over het algemeen in de ondiepe ondergrond plaatsvinden vanaf het maaiveld tot hoogstens een kilometer diepte.’ Kamerstukken II 2005/06, 30 475, nr. 3 p. 28 (memorie van toelichting). 36. Kantonrechter Breda, 16 juli 2008 (JA 2008/149). 37. Idem en Gerechtshof Amsterdam, 23 oktober 2012 (ECLI:NL:GHAMS:2012:BY6798). 38. Kamerstukken II 2005/06, 30 475, nr. 3 p. 28 (memorie van toelichting). 39. Gerechtshof Arnhem, 24 februari 2009 (TBR 2010/31). 40. Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, 19 november 2013 (ECLI:NL:GHARL:2013:8714) en Gerechtshof Amsterdam, 18 juni 2013 (ECLI:NL:GHAMS:2013:1967). 41. Rechtbank Rotterdam, 15 juli 2009 (JA 2009/156). 42. Wanneer het voor een eisende partij (ondubbelzinnig) duidelijk is dat de schadeverzekeraar van de aansprakelijk


207


een erkenning van de aansprakelijkheid waarmee de verjaring wordt gestuit zoals bedoeld in art. 3:318 BW.4 3 Een netbeheerder komt niet snel een beroep toe op de redelijkheid en billijkheid van art. 6:2 BW om onder verjaring uit te komen, in de situatie dat er geen rechtsgeldige stuitingshandeling44 is verricht (een aangetekende brief waarin alle rechten worden voorbehouden), omdat een netbeheerder over het algemeen een grote professionele partij is waarvan mag worden verwacht dat hij zijn termijnen afdoende bewaakt.45 Samenhang Ook al bestaat er samenhang tussen separate vorderingen, bijvoorbeeld vorderingen op zowel een hoofd- als een onderaannemer, dient de verjaring van die vorderingen toch elk separaat door de netbeheerder te worden gestuit.4 6 Voor de samenloop tussen een vordering op basis van onrechtmatige daad en een vordering op basis van boek 8 BW (aanvaring) geldt de exclusiviteit van de (mede op verdragsrecht gebaseerde) aanvaringsregeling en daarmee ook de exclusiviteit van de in de aanvaringsregeling genoemde verjaringstermijn van twee jaar, in tegenstelling tot die van vijf jaar zoals die geldt bij onrechtmatige daad.4 7 De korte verjaringstermijn van 2 jaar kan desalniettemin alsnog worden ontweken door niet de schadeveroorzaker maar de opdrachtgever aan te spreken (vanwege onvoldoende toezicht) op grond van onrechtmatige daad. Vereist is dan wel dat de opdrachtgever puur en alleen op basis van onrechtmatige daad wordt aangesproken en niet ook op basis van verwijten die verband houden met het gebruik van schepen, want dan is er wel (gewoon) weer sprake van de hiervoor bedoelde samenloop van onrechtmatige daad en aanvaring, waarbij de tweejarige verjaringstermijn bij aanvaring voorgaat.4 8 Derden verzekerden Bij kabel- en leidingschades zijn er ook vaak andere aansprakelijke partijen die eveneens op de polis van de verzekerde tegen aansprakelijkheid zijn verzekerd (denk aan onderaannemers; de zogenaamde derden verzekerden). Als de derde verzekerde al bekend is met de vordering op de verzekeraar van de verzekerde bij wie hij op de polis als medeverzekerde staat vermeld, dan is het in het algemeen mogelijk dat de verzekerde ook namens de derde verzekerde melding doet van een schade, waarmee ten aanzien van zowel de verzekerde als de derde verzekerde de verjaring is gestuit.49

Schade en kosten Schade in de zin van waardevermindering van de kabel of leiding wordt begroot op de objectieve herstelkosten. Deze schade wordt niet geleden op het moment dat men de kosten van herstel maakt, maar reeds op het moment dat de gebeurtenis de waardevermindering heeft veroorzaakt en dus schade heeft teweeggebracht (vanaf dat moment zal ook de wettelijke rente ingaan).5 3 ,5 4

43. 44.

45. 46. 47. 48.

49. 50.

3. Beperking van aansprakelijkheid en schade(omvang) De schade van een netbeheerder aan zijn kabel of leiding wordt in de regel abstract berekend.5 0 Beperking van aansprakelijkheid Is bij het ontstaan van schade een zeeschip betrokken (bijvoorbeeld tijdens baggerwerkzaamheden) dan bestaat er een zogeheten kring van beperkingsgerechtigden die hun aansprakelijkheid jegens de netbeheerder kunnen beperken. Hier dient een netbeheerder bedacht op te zijn.5 1 Ook netbeheerders beperken vaak hun aansprakelijkheid (bijvoorbeeld jegens zijn afnemers). Dergelijke exoneratiebedingen kunnen in de verhouding tot consumenten echter onredelijk bezwarend zijn.5 2

208

51. 52. 53.

54.

gestelde partij de procedure/vordering heeft overgenomen, dan kan een stuitingsbrief ook aan die verzekeraar worden gezonden om haar werking te hebben (Rechtbank Rotterdam, 28 mei 2008 (ECLI:NL:RBROT:2008:BD6860)). Idem. De vraag of er sprake is van een rechtsgeldige stuitingshandeling waarbij de eisende partij haar rechten ondubbelzinnig heeft voorbehouden is een kwestie van uitleg en moet worden beoordeeld aan de hand van de Haviltexmaatstaf (zie Rechtbank Midden-Nederland, 25 juni 2014, (ECLI:RBMNE:2014:2478)). Idem. Rechtbank Rotterdam, 11 juli 2012 (S&S 2013/88) en HR 15 juni 2007 (NJ 2007/621). Rechtbank Rotterdam, 11 juli 2012 (S&S 2013/88). Gerechtshof Amsterdam, 18 juni 2013 (ECLI:NL:GHAMS:2013:1967), welk arrest op 21 november 2014 is gecasseerd door de Hoge Raad (ECLI:NL:HR:2014:3350). Gerechtshof Amsterdam, 15 april 2014 (ECLI:NL:GHAMS:2014:1479). In dit onderdeel wordt de jurisprudentie over de schadevergoedingsplicht met betrekking tot glasvezelkabels buiten beschouwing gelaten. De vraag of de aansprakelijke partij dient op te komen voor de kosten van vervanging dan wel van reparatie van een glasvezelkabel is aan de hand van de huidige jurisprudentie niet eenduidig te beantwoorden. Bovendien is deze vraag als gevolg van technische ontwikkelingen wellicht minder relevant (zoals het gebruik het zogeheten ‘fusielassen’ waarbij een breuk in een glasvezelkabel kan worden gerepareerd terwijl de demping van het signaal als gevolg van het lassen VLJQL¿FDQWPLQGHULVGDQELMDQGHUHWHFKQLHNHQGHJHQHUDtieschade)). Zie voor jurisprudentie over dit onderwerp het tussenarrest van het Gerechtshof Arnhem, 30 september 2008 (ECLI:GHARN:2008:BG2113) en voor het niet gepubliceerde eindarrest van 22 mei 2012 de beschouwing daarvan in TBR 2013-61. De auteurs bekende uitspraken van de Rechtbank Oost-Brabant van 15 januari en 16 april 2014 over dit onderwerp (waarbij het fusielassen een rol speelde) zijn ten tijde van dit schrijven helaas niet gepubliceerd. Wellicht worden die uitspraken of wordt over die uitspraken in de toekomst nog gepubliceerd. Gerechtshof ’s-Gravenhage, 30 december 2008 (ECLI:NL:GHSGR:2008:BG9418, S&S 2009, 53). Rechtbank Arnhem, 1 december 2010 (ECLI:NL:RBARN:2010:BO7148). Rechtbank Amsterdam, 13 maart 2013 (ECLI:NL:RBAMS:2013:BZ6970) en Rechtbank Amsterdam, 5 maart 2014 (ECLI:NL:RBAMS:2014:1128). Indien dat herstel pas hoeft plaats te vinden na meerdere gebeurtenissen die tot waardevermindering leiden, dan kan de schade worden begroot door de totale herstelkosten




Daarbij wordt opgemerkt dat prijsafspraken voor reparatie van kabels of leidingen een aanvaardbare wijze is van schadebegroting en dus voor vergoeding toewijsbaar.55 Ook behandelingskosten van de netbeheerder kunnen als buitengerechtelijke kosten worden toegewezen aan de hand van een door de netbeheerder gehanteerde staffel, waarbij de omvang van de schade als uitgangspunt is genomen omdat de hoeveelheid werk daarmee als regel evenredig is.5 6 Overige vermogensschade Verplichte compensatiebetaling(en) vanwege een leveringsonderbreking is een op de aansprakelijke partij te verhalen vermogensschade, ook al zijn die compensatiebetalingen forfaitair vastgesteld.5 7

4. Causaal verband Uit jurisprudentie blijkt dat het causale verband tussen een normschending van de grondroerder en de schade van de netbeheerder vaak is gegeven. Hiervan is echter niet altijd sprake. Als een grondroerder bijvoorbeeld van de netbeheerder informatie ontvangt over de ligging van kabels of leidingen in een door de netbeheerder vrijgegeven gebied en er wordt, in de situatie dat een grondroerder heeft nagelaten om een klicmelding te doen, toch een kabel of leiding van die netbeheerder geraakt, dan is er géén sprake van causaal verband tussen het nalaten van het doen van de klic-melding en de schade van de netbeheerder.5 8 Voor vaststelling van het causaal verband kan in sommige (uitzonderlijke) gevallen gebruik worden gemaakt van de ‘omkeringsregel’.5 9 Daarbij wordt opgemerkt dat de ‘omkeringsregel’ slechts betrekking heeft op het causaal verband tussen enerzijds het schenden van een norm die strekt tot KHWYRRUNRPHQYDQHHQVSHFL¿HNJHYDDURSKHWRQWVWDDQYDQ schade en anderzijds het ontstaan van die schade. Dit vermoeden dat de schade het gevolg is van de normschending ziet echter niet op de omvang van de schade. Daarvoor geldt de hoofdregel van art. 150 Rv. De omkeringsregel kan dus niet worden ingeroepen om het bewijsvermoeden te vestigen dat een bepaalde soort schade, zoals bijvoorbeeld compensatievergoedingen, aan de grondroerder is toe te rekenen.6 0

Verdeling van aansprakelijkheid tussen grondroerders onderling In onderling verband kunnen grondroerders verhaal zoeken bij elkaar (denk aan een hoofdaannemer die de schade van een netbeheerder heeft moeten vergoeden en vervolgens verhaal gaat halen bij een onderaannemer die feitelijk de grond heeft geroerd). Het verweer van een onderaannemer (tevens feitelijk grondroerder) jegens de hoofdaannemer dat hij zich, ondanks het niet hebben gedaan van een klic-melding, mag beroepen op door de hoofdaannemer verstrekte informatie is als een gemotiveerde betwisting van de toerekenbaarheid van een onrechtmatige daad te beschouwen en niet als een bevrijdend verweer.6 3 Het is dus aan de hoofdaannemer om in zo een situatie alsnog aan te tonen dat de onderaannemer (tevens feitelijk grondroerder) niet op die informatie mocht afgaan.6 4

6. Proceskosten De kosten van een gerechtelijke procedure (proceskosten) worden in de regel vergoed op basis van een forfaitair tarief. In uitzonderlijke gevallen kunnen echter ook de daadwerkelijk door de wederpartij gemaakte proceskosten voor vergoeding in aanmerking komen als sprake is van misbruik van procesrecht.6 5

55.

56. 57. 58. 59.

5. Bewijslast en -levering ‘De partij die zich beroept op rechtsgevolgen van door haar gestelde feiten of rechten, draagt de bewijslast van die feiten of rechten, tenzij uit enige bijzondere regel of uit de eisen van redelijkheid en billijkheid een andere verdeling van de bewijslast voortvloeit’ (150 Rv). In de hoofdprocedure Niet alles is onomstotelijk te bewijzen. Het door de netbeheerder te leveren bewijs dat de schade is veroorzaakt door een grondroerder kan daarom als voorshands bewezen worden geacht als een deskundige het gestelde causaal verband als aannemelijk beschouwt,6 1 tenzij de conclusies van de deskundige gemotiveerd worden weerlegd. Het is daarbij van belang dat een netbeheerder voorafgaand aan de herstelwerkzaamheden eerst de schade aan de kabel of leiding en, indien mogelijk, de oorzaak daarvan vastlegt (foto’s, rapportage e.d.), anders loopt de netbeheerder het risico dat zijn vordering(en) tot schadevergoeding wordt(worden) afgewezen omdat het causaal verband niet kan worden aangetoond. Een beroep op voorshandse bewijslevering zal dan ook eerder falen.6 2 Nr. 5/6 december 2014

60. 61. 62. 63. 64. 65.

(naar evenredigheid) te verdelen over de waarde verminderende gebeurtenissen. Zie Rechtbank Alkmaar, 14 november 2012 (ECLI:NL:RBALK:2012:BY3204). Rechtbank Leeuwarden, 21 juli 2010 (ECLI:NL:RBLEE:2010:BN2090). In casu had KPN met Volker Wessels afspraken gemaakt om schades aan haar glasvezelnetwerk(en) tegen een vast bedrag te laten herstellen. Rechtbank Haarlem, 20 mei 2009 (ECLI:NL:RBHAA:2009:BJ6786). Gerechtshof Arnhem, 16 maart 2010 (TGMA 2010/1/2) en HR 29 april 2011 (JA 2011/109). Rechtbank Arnhem, 18 maart 2009 (NJF 2009/182). ‘Deze regel houdt in dat in geval van schending van een regel die strekt tot bescherming tegen het ontstaan van bepaalde schade, bij wege van vermoeden wordt aangenomen dat er conditio sine qua non-verband aanwezig is tussen de schending en de schade, behoudens tegenbewijs door de laedens’ (Asser/Hartkamp & Sieburgh6-II* 2013/76). Rechtbank Zutphen, 8 februari 2012 (ECLI:NL:RBZUT:2012:BV3648). Gerechtshof Arnhem, 14 juli 2009 (ECLI:NL:GHARN:2009:BL1715). Gerechtshof Amsterdam, 23 november 2010 (ECLI:NL:GHAMS:2010:BO5279). Als het een bevrijdend verweer was, dan had de grondroerder dit verweer moeten bewijzen. Gerechtshof Arnhem, 17 augustus 2010 (ECLI:NL:GHARN:2010:BN3795). Rechtbank ’s-Gravenhage, 15 december 2010 (JA 2011/20). Het valt in deze uitspraak overigens nog te betwijfelen of er werkelijk sprake was van misbruik van procesrecht. Het lijkt er immers sterk op dat de eisende partij niet heeft voldaan aan de stelplicht zoals bedoeld in art. 149 Rv en dat dat wordt gezien als een onzorgvuldigheid en daarmee onrechtmatig tegenover de wederpartij(en).


209


7. Eigen schuld Op grond van art. 6:101 BW kan een deel van de schade van een netbeheerder tussen partijen verdeeld worden als blijkt dat de netbeheerder (gedeeltelijk) schuld heeft aan het ontstaan van de schade. Het stilzitten van de netbeheerder na bekendheid met de schade aan zijn kabel of leiding kan er in sommige gevallen voor zorgen dat een deel van de schadevordering wordt afgewezen op grond van eigen schuld. Voorbeeld: het verwijtbaar te laat lokaliseren door de netbeheerder van een lek in één van zijn kabels of leidingen, waardoor bijvoorbeeld milieuschade wordt veroorzaakt, is mogelijk een reden om de door de netbeheerder te vergoeden milieuschade niet of slechts deels te kunnen verhalen op de grondroerder.6 6 Ook kan een beroep van de grondroerder op eigen schuld aan de zijde van de netbeheerder worden verwacht als de netbeheerder na een kabelof leidingschade compensatiebetalingen moet doen aan afnemers omdat de netbeheerder de storing niet op tijd heeft verholpen. Het zal echter van de omstandigheden van het geval afhangen of een dergelijk beroep op eigen schuld slaagt. De enkele stelling dat de netbeheerder de stroomstoring niet heeft verholpen binnen de voorgeschreven tijd is, voor een beroep op eigen schuld, zonder nadere onderbouwing onvoldoende.6 7 In sommige gevallen kunnen ook mededelingen of toezeggingen van de netbeheerder aan de grondroerder ervoor zorgen dat de netbeheerder haar eigen schade (deels) dient te dragen. Zo oordeelde de rechtbank Amsterdam6 8 dat wanneer een netbeheerder met een grondroerder afspreekt dat de netbeheerder haar kabel of leiding verlegt voordat er kan worden gegraven en de netbeheerder laat dit verleggen na, en de grondroerder raakt de kabel of leiding, er dan sprake kan zijn van eigen schuld aan de zijde van de netbeheerder. Dat er onzorgvuldig is gegraven doet er dan niet toe, omdat in die situatie de schade niet zou zijn ontstaan als de netbeheerder de kabel of leiding had verlegd. Uiteraard is een dergelijke kwestie uiterst casuïstisch. De situatie dat er sprake is van twee professionele partijen (netbeheerder en bijvoorbeeld een grondroerder) die verzekerd zijn, kan ertoe leiden dat een beroep op eigen schuld eerder wordt gehonoreerd.6 9

8. Derden benadeelden De WION en de BION zijn niet van toepassing op de verhouding tussen grondroerders en derden benadeelden.7 0 Dit neemt uiteraard niet weg dat grondroerders ook zonder een beroep op de WION kunnen worden verweten dat zij onzorgvuldig hebben gehandeld en dus onrechtmatig in de zin van art. 6:162 BW. Het schenden van meer algemene zorgvuldigheidsnormen (al staan die ‘ook’ in de WION) kan immers worden beschouwd als het schenden van art. 6:162 BW, en kan dus ook jegens derden onrechtmatig zijn.

9. Overig Tot besluit nog enkele overige waarnemingen uit de jurisprudentie. Voor de situatie dat het voor een netbeheerder niet geheel duidelijk is dat er naast de hoofdaannemer ook een (andere) onderaannemer is, die daadwerkelijk de graafwerkzaamheden heeft uitgevoerd in plaats van de hoofdaannemer, heeft de wetgever de mogelijkheid gecreëerd voor de netbeheerder om de hoofdaannemer (ook) aan te spreken voor zijn schade. Dat geldt ook als de hoofdaannemer zich zelf nooit 210

bezig houdt met grondroeren maar het grondroeren wel noodzakelijk is voor het uitoefenen van het bedrijf van de hoofdaannemer.7 1 De werkzaamheden met betrekking tot het verplaatsen van JURQGZRUGWJHNZDOL¿FHHUGDOVHHQRYHUHHQNRPVWYDQRSdracht en geen aanneming van werk omdat er niets van stoffelijke aarde tot stand wordt gebracht.7 2 Een machineverhuurder die door een onderaannemer wordt ingeschakeld om een eigen medewerker en een machine te leveren voor grondroerende werkzaamheden kan ook aansprakelijk worden gehouden voor schade (uitbreiding kring der aansprakelijke; loonwerker).7 3 Een grondroerder kan de politie als opdrachtgever aansprakelijk stellen op grond van een toerekenbare tekortkoming in de nakoming van de verbintenis, als de grondroerder is afgegaan op de mededeling van de politie dat er geen kabels in de grond zouden liggen, zelfs als de grondroerder geen klic-melding heeft gedaan.7 4 Dit laat eventuele aansprakelijkheid jegens de netbeheerder uiteraard onverlet.

10. Uitleiding De wetgever heeft bij de invoering van de WION te kennen gegeven dat op grond van de in de wet opgenomen eisen, de bestaande aansprakelijkheidswetgeving uit het BW en de door de sector te maken afspraken, die elkaar dusdanig versterken, eenvoudig kan worden bepaald wie er in geval van graafschade tekort is geschoten.7 5 Gezien al het voorgaande is deze stelling slechts gedeeltelijk waar. In de nabije toekomst zal de WION op onderdelen

66. Gerechtshof ’s-Gravenhage, 30 juni 2009 (JA 2010/2). De onderbouwing van een eigen schuld verweer zal (ook zoals in voornoemde zaak) moeten worden bewezen door de aansprakelijk gestelde partij. Dat kan er soms, door een gebrek aan voldoende informatie en bewijs over de feitelijke situatie bij de wederpartij (de netbeheerder), toe leiden dat een eigen schuld verweer niet slaagt. 67. HR 29 april 2011 (JA 2011/109) en gerechtshof Arnhem, 16 maart 2010 (TGMA 2010/1/2). 68. Rechtbank Amsterdam, 21 november 2012 (ECLI:NL:RBAMS:2012:BY7230). 69. Gerechtshof Leeuwarden, 25 september 2012 (ECLI:NL:GHLEE:2012:BX9123). 70. Rechtbank Zutphen, 23 december 2009 (ECLI:NL:RBZUT:2009:DL4916, RVR 2010, 33). 71. Rechtbank ’s-Gravenhage, 9 april 2014 (ECLI:NL:RBDHA:2014:6158) voor de toepasselijkheid van art. 6:171 BW en de invulling van het begrip: ‘eenheid van onderneming’. Zo oordeelde bijvoorbeeld de rechtbank Rotterdam dat tussen een verhuurder van onroerend goed en een bouwbedrijf geen eenheid van onderneming bestaat en er dus in die situatie geen sprake was van toepassing van art. 6:171 BW (Rechtbank Rotterdam, 18 december 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:10733)). De jurisprudentie wijst uit dat de invulling van ‘eenheid van onderneming’ uiterst casuïstisch is. 72. Rechtbank Utrecht, 11 november 2009 (ECLI:NL:RBUTR:2009:BK2994). 73. Gerechtshof Arnhem, 24 februari 2009 (TBR 2010/31). 74. Idem. 75. Kamerstukken II 2005/06, 30 475, nr. 3 p. 30 (memorie van toelichting).




worden aangepast7 6 om tegemoet te komen aan de wensen uit de branche. In hoeverre regelgeving daadwerkelijk kan leiden tot structurele vermindering van graafschades moet nog worden afgewacht.7 7 Uiteindelijk zal het in belangrijke mate aan marktpartijen zijn om aanvullende afspraken te blijven maken.

'HQNELMYRRUEHHOGDDQGHDIVFKDI¿QJYDQGHSOLFKWWRWKHW doen van een klic-melding voor ondiepe grondbewerking door agrariërs. 77. Bijvoorbeeld het verplicht opnemen van z-coördinaten, YRRU]RYHUGLWDOPRJHOLMNLV]DOQLHWSHUGH¿QLWLH]RUJHQ voor minder graafschades. In de evaluatie van de WION wordt zelfs opgemerkt dat wanneer het verplicht zou worden gesteld om z-coördinaten op te nemen, grondroerders minder geneigd kunnen zijn om zelf nog uitgebreid onderzoek te verrichten naar de precieze ligging (p. 80). Nr. 5/6 december 2014


211

Ålands Vindkraft (C-573/12): &RQÀLFWWXVVHQKHWYULMYHUNHHU van goederen en de bevordering van duurzame energie mr. S.R.W. van Hees* Annotatie bij de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 1 juli 2014 (C-573/12, ECLI:EU:C:2014:2037) 1. Inleiding Het jaar tweeduizendveertien was een jaar met twee interessante Europese zaken over door lidstaten opgezette nationale steunprogramma’s voor duurzame energie. Met deze steunprogramma’s beogen lidstaten de productie van duurzame energie te promoten, om zo hun bindend nationaal streefcijfer te behalen voor het binnenlands gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen in 2020 (als vastgelegd in Richtlijn 2009/28/EG ter bevordering van hernieuwbare energie).1 In september 2014 deed het Hof uitspraak in de zaak Essent/VREG waarin het ging over de verenigbaarheid met art. 34 VWEU (vrij verkeer van goederen) van een Vlaams steunprogramma dat enkel ten goede kwam aan in Vlaanderen geproduceerde duurzame energie. Interessant is dat de toen van toepassing zijnde Richtlijn 2001/77/EG (de voorloper van Richtlijn 2009/28/EG ter bevordering van hernieuwbare energie) ook helemaal niet de bedoeling had de lidstaten te verplichten hun steunregelingen ten goede te laten komen aan duurzame energie die in een andere lidstaat was geproduceerd.2 In deze zaak besloot het Hof dat het Vlaamse steunprogramma inbreuk maakte op art. 34 VWEU, maar dat deze inbreuk om redenen van milieubescherming gerechtvaardigd kon worden.3 Twee maanden eerder, in juli 2014, werd er uitspraak gedaan in de zaak Ålands Vindkraft (de zaak die wordt besproken in deze annotatie) die over bijna volledig dezelfde materie gaat. Een verschil is dat ten tijde van het geschil in de zaak Ålands Vindkraft Richtlijn 2009/28/EG van toepassing was. In die richtlijn wordt de mogelijkheid van een territoriale beperking (het beperken van de werkingssfeer van een steunprogramma tot binnen de eigen lidstaat opgewekte energie) expliciet toegestaan. Beiden zaken doen denken aan de zaak PreussenElektra uit 2001, waarin het Hof ook al een uitspraak deed over de relatie tussen een nationaal systeem ter bevordering van duurzame energie en het vrij verkeer van goederen.4 Interessant aan zowel Essent/VREG als Ålands Vindkraft is dat ze een gebrek aan onderlinge afstemming prijsgeven tussen twee belangrijke Europese beleidsterreinen: het duurzame-energiebeleid en de regels omtrent het vrij verkeer van goederen.

212

Op die tegenstelling zal de analyse onder punt 3 van deze annotatie zich richten.

2. Samenvatting Het Zweedse steunprogramma voor duurzame energie Richtlijn 2009/28 ter bevordering van hernieuwbare energie5 verplicht de lidstaten om een nationaal streefcijfer te behalen voor het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen op hun grondgebied. In feite wordt dit verbruik echter berekend als de hoeveelheid elektriciteit die in een lidstaat uit hernieuwbare energiebronnen wordt geproduceerd.6 Tenein-

*

1.

2. 3. 4.

5.

6.

Sander van Hees is als promovendus verbonden aan het Utrecht Centre for Water Oceans and Sustainability Law van de Universiteit Utrecht. Hij doet onderzoek naar de inbedding van nieuwe en innovatieve methoden van energieproductie in het Europese recht. Voor Nederland is het bindend streefcijfer voor het aandeel energie uit hernieuwbare bronnen in het bruto-eindverbruik van energie in het jaar 2020 bijvoorbeeld 14%; zie Bijlage 1 van Richtlijn 2009/28/EG. Gevoegde zaken C-204/12 tot en met C-208/12, Essent/ VREG, par. 66. Gevoegde zaken C-204/12 tot en met C-208/12, Essent/ VREG, zie met name par. 83-115. In PreussenElektra (Zaak C-379/98, PreussenElektra) was het promotiesysteem echter anders vormgegeven. Het ging daar om een Duits systeem dat elektriciteitsdistributiebedrijven verplichtte om alle in hun gebied geproduceerde energie uit hernieuwbare bronnen af te nemen tegen een vaste prijs. Het Hof kwam toen tot de conclusie dat onder de toenmalige stand van het Unierecht inzake de elektriciteitsmarkt een dergelijke regeling niet onverenigbaar was met art. 34 (toen art. 28) van het Verdrag. Zie voor verdere beschouwingen over deze zaak: H.H.B. Vedder, ‘Het Europese recht en de stimulering van duurzame energie – Duitse windhandel’, Nederlands Tijdschrift voor Europees Recht (NVER), nr. 6, juni 2001, p. 147-155. Richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen, PB L 140/16. De richtlijn (art. 3 en Bijlage 1) laat zien dat de nationale streefcijfers betrekking hebben op het aandeel energie uit hernieuwbare bronnen in het bruto-eindverbruik van HQHUJLHYDQHONHOLGVWDDWLQHHQVSHFL¿HNMDDU(FKWHU$UW



cODQGV9LQGNUDIW& &RQÀLFWWXVVHQKHWYULMYHUNHHUYDQJRHGHUHQHQGHEHYRUGHULQJYDQGXXU]DPHHQHUJLH

de dit productiestreefcijfer te behalen suggereert de richtlijn dat de lidstaten onder andere nationale steunprogramma’s kunnen invoeren die gebaseerd zijn op een systeem YDQJURHQHVWURRPFHUWL¿FDWHQ$UW HQN O YDQGH richtlijn). In het kader van de Ålands Vindkraft-zaak zijn groenesWURRPFHUWL¿FDWHQYHUKDQGHOEDUHZDDUGHSDSLHUHQGLHXLWJHgeven worden door de Zweedse overheid. Aan de ene kant krijgen de door de Zweedse overheid erkende energieproduFHQWHQHHQVWURRPFHUWL¿FDDWSHUPHJDZDWWXXU0:K 7 door hen geproduceerde groene stroom. Aan de andere kant rust op elektriciteitsleveranciers en bepaalde verbruikers de verSOLFKWLQJHONMDDUHHQEHSDDOGDDQWDOFHUWL¿FDWHQWHEH]LWWHQ en deze bij de Zweedse overheid aan te leveren. Dat aantal FHUWL¿FDWHQPRHWRYHUHHQVWHPPHQPHWHHQGHHOYDQGHWRtale hoeveelheid elektriciteit die zij het afgelopen jaar hebben geleverd of verbruikt.8 Die elektriciteitsleveranciers en EHSDDOGH YHUEUXLNHUVNXQQHQGHEHQRGLJGHFHUWL¿FDWHQNRpen van de producenten van groene energie aangezien de VWURRPFHUWL¿FDWHQYHUKDQGHOEDDU]LMQµRSHHQPDUNWZDDUop de mededinging speelt en de prijs wordt bepaald door het spel van vraag en aanbod.’9 De territoriale beperking 2QGHU=ZHHGVUHFKWNXQQHQJURHQHVWURRPFHUWL¿FDWHQHQNHO toegekend worden aan elektriciteit die in Zweden is geproduceerd.10 Dit lijkt in overeenstemming te zijn met Richtlijn 2009/28 die namelijk vermeldt dat de lidstaten het recht hebben ‘te besluiten in welke mate zij in een andere lidstaat geproduceerde energie uit hernieuwbare bronnen steunen.’11 Advocaat-Generaal Bot merkt in dit verband op dat ‘De nationale uitlegging van de doelstelling van de bevordering van het gebruik van groene energie en de nadruk die wordt gelegd op de productie lijken te rechtvaardigen dat een lidstaat kan beslissen zijn steun voor te behouden aan zijn nationale productie, zijnde de productie waarmee hij zijn streefcijfers kan halen.’1 2 Desalniettemin vroeg ‘Ålands Vindkraft’ (een energieproducent) aan de Zweedse overheid om de toekenning van groeQHVWURRPFHUWL¿FDWHQLQYHUEDQGPHWHOHNWULFLWHLWGLHZRUGW geproduceerd in een windmolenpark in de Finse Åland-archipel. Het Zweedse energieagentschap weigerde deze cerWL¿FDWHQWHYHUVWUHNNHQ,QGHGDDURSYROJHQGHUHFKW]DDN vraagt de Zweedse verwijzende rechter ten eerste aan het Europees Hof van Justitie (‘het Hof’) of de territoriale beSHUNLQJLQKHW=ZHHGVHJURHQHVWURRPFHUWL¿FDWHQSURJUDPma is toegestaan in het kader van Richtlijn 2009/28. Het Hof geeft in zijn antwoord aan dat het volgens de richtlijn van wezenlijk belang is dat lidstaten kunnen bepalen of, en in welke mate, hun nationale steunregelingen van toepassing zijn op groene energie die in andere lidstaten is geproduceerd.13 Deze discretionaire bevoegdheid van de lidstaten is expliciet in de richtlijn vermeld, waardoor volgens het Hof het Zweedse steunprogramma in overeenstemming is met de richtlijn.14 Inbreuk op het vrij verkeer van goederen Vervolgens vraagt de Zweedse rechtbank zich af of de terULWRULDOHEHSHUNLQJYDQKHW=ZHHGVHJURHQHVWURRPFHUWL¿catenprogramma een schending vormt van het vrij verkeer van goederen (art. 34 VWEU). Ten eerste benadrukt het Hof dat nationale steunprogramma’s niet uitputtend door Richtlijn 2009/28 worden geharmoniseerd. De richtlijn geeft (in Nr. 5/6 december 2014

de woorden van het Hof) geen aanwijzingen ‘dat deze richtlijn zou beogen de kenmerken van de verschillende nationale steunregelingen te harmoniseren.’1 5 Het Zweedse groeneVWURRPFHUWL¿FDWHQSURJUDPPDPRHWGDDURPJHZRRQDDQDUW 34 VWEU worden getoetst.1 6 Ten eerste verplicht het Zweedse systeem leveranciers van geïmporteerde energie ertoe om Zweedse groenestroomcerWL¿FDWHQWHNRSHQKHWLQEUHQJHQYDQEXLWHQODQGVHFHUWL¿FDten is immers niet toegestaan). Als die leveranciers daarin niet slagen dan moeten ze een boete te betalen. Volgens het Hof kunnen dergelijke maatregelen de invoer van elektriciteit uit andere lidstaten belemmeren.1 7 Ten tweede merkt het Hof op dat Zweedse producenten van groene energie de mogelijkheid hebben om hun (groene en/ of grijze) elektriciteit in combinatie met groenestroomcerWL¿FDWHQWHYHUNRSHQDOVHHQµSDFNDJHGHDO¶ 1LHW=ZHHGse energieproducenten hebben deze mogelijkheid niet en dit zou daarom tot een afname van de elektriciteitsimport vanuit andere lidstaten naar Zweden kunnen leiden. Volgens het Hof kan het nalaten van de Zweedse staat om dit soort negatieve effecten op de import te voorkomen als een inbreuk (door Zweden) op art. 34 VWEU worden gezien (vgl. met de zaken Spaanse aardbeien en Schmidberger).1 8 In het licht van het voorgaande concludeert het Hof dat het Zweedse steunprogramma inbreuk maakt op het vrij verkeer van goederen in de EU. Rechtvaardiging van de inbreuk Het Hof zegt vervolgens dat de door de Zweedse regeling veroorzaakte inbreuk desalniettemin gerechtvaardigd kan worden omdat het doel van de regeling (‘het bevorderen van het gebruik van hernieuwbare energiebronnen voor elektrici-

7.

8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16.

17. 18.

5(3) van de richtlijn laat zien dat dit bruto-eindverbruik zal worden berekend als de hoeveelheid elektriciteit die in een lidstaat wordt geproduceerd uit hernieuwbare energiebronnen. ‘A megawatt is a unit for measuring power that is equivalent to one million watts. One megawatt is equivalent to the energy produced by 10 automobile engines. A megawatt hour (Mwh) is equal to 1,000 Kilowatt hours (Kwh). It is equal to 1,000 kilowatts of electricity used continuously for one hour. It is about equivalent to the amount of electricity used by about 330 homes during one hour.’ Bron: http://www.cleanenergyauthority.com. Zaak C-573/12, Ålands Vindkraft, par. 15. Zaak C-573/12, Ålands Vindkraft, par. 12-15 en 113 e.v.. Zaak C-573/12, Ålands Vindkraft, par. 12. Richtlijn 2009/28/EC, art. 3(3). Conclusie van A-G Bot, Zaak C-573/12, Ålands Vindkraft, par. 50. Zaak C-573/12, Ålands Vindkraft, par. 50; Richtlijn 2009/28/EC, par. 25 en art. 3(3). Zaak C-573/12, Ålands Vindkraft, par. 54. Zaak C-573/12, Ålands Vindkraft, par. 58-64. Het Hof herhaalt de algemene regel: ‘Dienaangaande zij eraan herinnerd dat het vaste rechtspraak is dat wanneer een materie op Unieniveau uitputtend is geharmoniseerd, alle daarop betrekking hebbende nationale maatregelen moeten worden getoetst aan de bepalingen van die harmonisatiemaatregel en niet aan die van het primaire recht’, zie Zaak C-573/12, Ålands Vindkraft, par. 57. Zaak C-573/12, Ålands Vindkraft, par. 68-70. Zaak C-573/12, Ålands Vindkraft, par. 71-74.


213


teitsproductie’) bijdraagt aan de bescherming van het milieu en eveneens aan de bescherming van de gezondheid en het leven van personen, dieren of planten (wat één van de in art. 36 VWEU genoemde rechtvaardigingsgronden is).1 9 De proportionaliteitstoets Ten slotte gaat het Hof uitgebreid in op de proportionaliteitstoets (de inbreuk makende nationale regeling dient geschikt en noodzakelijk te zijn om het nagestreefde, legitieme doel te bereiken). Ten eerste toont het Hof begrip voor het feit dat een nationaal steunprogramma de productie van groene stroom bevordert (in plaats van het gebruik ervan) aangezien ‘het groene karakter van elektriciteit enkel betrekking heeft op de productiewijze ervan’.20 Daarnaast geeft de richtlijn duidelijk aan dat de mate van ‘compliance’ van de lidstaten met de streefcijfers berekend zal worden ‘als de hoeveelheid elektriciteit die in een lidstaat wordt geproduceerd uit hernieuwbare energiebronnen’.21 Vervolgens zegt het Hof dat het Zweedse steunprogramma een proportionele regeling is omdat het volgens het Hof voor de goede werking van de nationale steunregelingen van essentieel belang is ‘dat de lidstaten naargelang hun respectieve potentieel greep hebben op het effect en de kosten van die steunregelingen, en tegelijk het vertrouwen van de investeerders bewaren.’22 Bovendien zegt het Hof dat de Uniewetgever weliswaar het nationale karakter van de steunregelingen heeft behouden, maar dat ze toch artikelen in de richtlijn heeft opgenomen die de lidstaten in staat stellen om samen te werken door bijvoorbeeld een gezamenlijke steunregeling op te zetten.2 3 Het Hof besteedt ook aandacht aan Ålands Vindkrafts argument dat Zweden de streefcijfers uit Richtlijn 2009/28 al gaat halen met de huidige binnenlandse productiecapaciteit voor groene energie. Volgens Ålands Vindkraft is een steunprogramma met een territoriale beperking dan ook niet meer nodig. Het Hof verwerpt dit argument en zegt dat de effectiviteit van nationale steunprogramma’s een zekere continuïteit vereist om met name ‘het gewettigd vertrouwen te waarborgen’ van investeerders in nieuwe energie-installaties.2 4 Als laatste maakt het Hof nog vier aanvullende opmerkingen over proportionaliteit.2 5 Ook deze laatste overwegingen dragen volgens het Hof bij aan de conclusie dat het ZweedVHJURHQHVWURRPFHUWL¿FDWHQSURJUDPPDGHSURSRUWLRQDOLWHLWVtoets kan doorstaan. Conclusie Uiteindelijk concludeert het Hof dat art. 34 VWEU niet in de weg staat aan het Zweedse steunprogramma. Het steunprogramma bevat weliswaar een territoriale beperking die de handel in duurzame energie tussen de lidstaten bemoeilijkt, maar deze beperking kan worden gerechtvaardigd en doorstaat de proportionaliteitstoets.2 6

3. Analyse De Ålands Vindkraft-zaak legt een binnen het Europese recht veel voorkomend probleem bloot: het coördinatieprobleem.27 In casu blijkt dat er in de wetgevingsfase onvoldoende afstemming heeft plaatsgevonden tussen het duurzame-energiebeleid van de EU en de regels omtrent het vrij verkeer van goederen. Dit gebrek aan ‘coördinatie’ of ‘afstemming’ heeft in het geval van Ålands Vindkraft geleid WRWFRQÀLFWWXVVHQDUW9:(8YULMYHUNHHUYDQJRHGHren) en Richtlijn 2009/28, die dient ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen. Uiteindelijk 214

moet het Hof van Justitie dit probleem oplossen door in het kader van art. 36 VWEU of door toepassing van de ‘rule RIUHDVRQ¶WHEHVOXLWHQDDQZHONHYDQGHWZHHFRQÀLFWHUHQde beleidsgebieden voorrang moet worden verleend. Het Hof besluit dat de inbreuk op art. 34 gerechtvaardigd kan worden omdat het doel van de Zweedse steunregeling (namelijk: ‘het bevorderen van het gebruik van hernieuwbare energiebronnen voor elektriciteitsproductie’)28 bijdraagt aan de bescherming van het milieu. Vanuit het perspectief van een effectieve uitvoering van het huidige Europese duurzame-energiebeleid lijkt het Hof hier een verstandige keuze te maken. Richtlijn 2009/28 verplicht de lidstaten immers er zorg voor te dragen dat een bepaald percentage van de binnen de lidstaat geproduceerde energie, uit hernieuwbare bronnen (wind, zon, water, etc.) voortkomt. Indien lidstaten verplicht zouden zijn hun steunregelingen ook open te stellen voor duurzame energie die is geproduceerd buiten de eigen lidstaat, verliezen zij een potentieel krachtig instrument om direct invloed uit te oefenen op de omvang van de binnenlandse energieproductie. Uiteraard kunnen er vraagtekens worden gezet bij de effectiviteit van het bevorderen van duurzame energieproductie per lidstaat. Energieproductie is immers niet aan grenzen gebon-

19. Zaak C-573/12, Ålands Vindkraft, par. 77-82. 20. Zaak C-573/12, Ålands Vindkraft, par. 95. Deze opmerking van het Hof is waarschijnlijk bedoeld als nadere verduidelijking van de relatie tussen het Zweedse steunprogramma (dat de productie van groene energie bevordert) en de richtlijn (die immers is gemaakt ten behoeve van de bevordering van het gebruik van groene energie). Het is ook een antwoord op een argument dat in de nationale procedure door Ålands Vindkraft (de eiser) naar voren is gebracht, zie par. 25 van de uitspraak van het Hof. 21. Zaak C-573/12, Ålands Vindkraft, par. 95-97; Richtlijn 2009/28/EC, art. 3(5). 22. Zaak C-573/12, Ålands Vindkraft, par. 98-99. 23. Zaak C-573/12, Ålands Vindkraft, par. 100-101. 24. Zaak C-573/12, Ålands Vindkraft, par. 102-103. Zie het kritische commentaar bij deze paragrafen van Professor Dr. Markus Ludwigs (Universität Würzburg) in het ‘Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht’: EuGH: Energierecht: .HLQH3ÀLFKW]XU(UVWUHFNXQJGHUgNRVWURPI|UGHUXQJDXI in anderen Mitgliedstaaten erzeugten Strom, EuZW 2014, 620, zie de laatste paragraaf van de Analyse (II) op p. 627. 25. Zaak C-573/12, Ålands Vindkraft, par. 105-119. 26. Deze samenvatting gaat niet in op de vierde prejudiciële vraag waarin het Hof wordt gevraagd of de Zweedse regeling in overeenstemming is met het rechtszekerheidsbeginsel, zie de paragrafen 120-132 van de uitspraak van het Hof. 27. Mortelmans en Hellingman schrijven dat er om in een economie zoals de onze tot een consistent overheidsbeleid te komen aan een aantal eisen moet worden voldaan. Eén van die eisen is de eis van ‘onderlinge afstemming van de verschillende vormen van overheidsoptreden en interventies.’ Gebeurt dit niet, dan is er sprake van een ‘coördinatieprobleem’. Zie K. Hellingman en K.J.M. Mortelmans, Economisch Publiekrecht – rechtswaarborgen en rechtsinstrumenten, Kluwer 1989, par. 1.3.3, p. 32. 28. Zaak C-573/12, Ålands Vindkraft, par. 77-82.




den. Naast dat dit feitelijk niet zo is (denk aan de Nederlandse afname van overtollige Duitse windenergie op winderige dagen)29, zou deze gedachte ook indruisen tegen het idee van de Europese interne markt voor elektriciteit.30 Het zou wellicht logischer zijn om Europa-brede steunprogramma’s voor duurzame energie op te zetten. Toch is het bestaan van individuele productiequota per lidstaat de status quo en lijkt het Hof een beslissing te hebben genomen die aansluit bij deze realiteit. Het moet mogelijk blijven (zo lijkt het Hof te betogen) om nationale steunregelingen op te zetten die zich beperken tot nationaal opgewekte groene energie, zolang er op EU-niveau geen sprake is van de harmonisatie van dit soort steunregelingen.31 Een voor de hand liggende vraag is waarom er überhaupt een Europese rechter te pas moet komen aan een ogenschijnlijk simpele subsidieaanvraag voor duurzame energieproductie, en of dit wenselijk is. Het antwoord op de ‘waarom’-vraag ligt besloten in Richtlijn 2009/28. De richtlijn geeft de lidstaten expliciet de mogelijkheid om steunprogramma’s op te zetten waar uit andere lidstaten geïmporteerde duurzame energie geen gebruik van kan maken. Er ligt dus een inherent gebrek aan afstemming met het vrij verkeer van goederen in de richtlijn besloten. Deze fout zou door de wetgever op twee manieren kunnen worden gerepareerd. Dit kan enerzijds door de richtlijn zo aan te passen dat de steunregelingen voor duurzame energie er uitputtend door worden geharmoniseerd. Art. 34 VWEU zal vervolgens niet meer van toepassing zijn32 en er kan dan (bindend) in de richtlijn worden opgenomen dat steunprogramma’s met territoriale beperkingen zijn toegestaan. Anderzijds kan er in de richtlijn worden opgenomen dat steunprogramma’s die inbreuk maken op het vrij verkeer van goederen juist niet zijn toegestaan. De richtlijn zoekt dan aansluiting bij Artikel 34 TFEU, waardoor verdergaande harmonisatie achterwege gelaten kan worden.33 Welke van de twee oplossingen moet worden gekozen is een politieke keuze. Het is aan de wetgever enerzijds om te beSDOHQDDQZHONHYDQGHKLHUFRQÀLFWHUHQGHEHODQJHQEHvordering van duurzame energieproductie en bescherming van het vrij verkeer van goederen) meer gewicht moet worden toegekend en anderzijds om deze keuze vervolgens in wetgeving vast te leggen. Bezien vanuit het licht van een effectief duurzame-energiebeleid is het ongewenst om deze keuze op ad hoc-basis over te laten aan de EuURSHVHUHFKWHU$IKDQNHOLMNYDQGHVSHFL¿HNHHLJHQVFKDSpen van nieuwe, in de toekomst aan hem voorgelegde, nationale steunprogramma’s zal de Europese rechter een op maat gesneden beslissing nemen. De kracht van wetgeving (dat er aan betrokkenen, zoals lidstaten en investeerders, ex ante rechtszekerheid wordt gegeven) wordt hiermee wegJHQRPHQGHXLWVSUDDNYDQGHUHFKWHULQKHWVSHFL¿HNHJHval zal moeten worden afgewacht. De rechter heeft maar zeer beperkte middelen tot zijn beschikking en kan (in het voorbeeld van de Ålands Vindkraft-zaak) slechts verklaren dat nationale wetgeving of in overeenstemming, of in strijd met het EU-recht is. In het geval van strijdigheid zal de nationale wetgeving ongedaan moeten worden gemaakt; er is dan sprake van deregulering.34 De EU-wetgever heeft via de weg van de secundaire wetgeving veel geavanceerdere methoden (zie de twee suggesties hierboven) om beleidsgebieden op elkaar af te stemmen. De taak om HHQRSORVVLQJYRRUFRQÀLFWHUHQGH(XURSHVHEHOHLGVJHELHden te vinden dient dan ook bij de EU-wetgever – en niet Nr. 5/6 december 2014

bij de rechter – te liggen. Een andere reden waarom het ongewenst is de status quo te behouden, is omdat lang niet DOOHJHYDOOHQZDDULQHHQFRQÀLFWRQWVWDDWWXVVHQHHQQDWLRnaal steunprogramma en art. 34 aan het Europees Hof van Justitie zullen worden voorgelegd.35 In de gevallen waarin dit niet gebeurt, is het aan de nationale rechter om een beslissing nemen. Rechters in verschillende lidstaten kunnen verschillende beslissingen nemen, wat kan resulteren in de situatie dat één type steunprogramma in de ene lidstaat wel is toegestaan, en in de andere lidstaat niet. Tenslotte is het nog om een andere reden onwenselijk om de status quo te behouden en het aan het Hof te laten om GLWVRRUWFRQÀLFWHQRSWHORVVHQ2SGHXLWVSUDDNYDQKHW Hof (en de daaruit volgende rechtszekerheid) hebben de betrokken partijen in de Ålands Vindkraft-zaak bij elkaar vijf jaar moeten wachten (de tijd die verstreek tussen de weigering van het Zweedse energieagentschap om certi¿FDWHQDDQcODQGV9LQGNUDIWWHYHUVWUHNNHQHQGHXLWHLQdelijk uitspraak van het Hof van Justitie). In het geval van Essent/VREG was dit vier jaar (de tijd tussen het aanbrengen van het geschil bij de Belgische rechter en de uiteindelijke uitspraak van het Hof van Justitie). Deze periode van onzekerheid over de toekomst van een nationaal steun-

29. Zie bijvoorbeeld: ‘Duitse stroom is mazzel voor ons’, AD/ Algemeen Dagblad, Algemeen – Economie, p. 23, vrijdag 23 mei 2014. 30. Richtlijn 2009/72/EC betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit, zie bijvoorbeeld punt 1-6 van de preambule voor de doelstellingen van de interne markt voor elektriciteit. 31. Zaak C-573/12, Ålands Vindkraft, par. 94. 32. Zie voetnoot 16. 33. De Algemene Groepsvrijstellingsverordening (AGV) in het staatssteunrecht kan hier als voorbeeld worden genomen. Art. 1 lid 5 van deze AGV stelt dat de AGV niet van toepassing is op bepaalde steunmaatregelen die inbreuk maken op de Europese vrij verkeersregels. Bijvoorbeeld komen steunmaatregelen ‘waarbij aan de steunverlening de verplichting voor de begunstigde is verbonden om binnenlands geproduceerde goederen of binnenlandse diensten te gebruiken’ niet in aanmerking voor vrijstelling van aanmelding bij de Commissie. Zie Verordening Nr. 651/2014 van de Commissie waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard, PbEU L 187/1, art. 1(5)(b). Zie ook B. Hessel en M. Vidal, ‘De nieuwe Algemene groepsvrijstellingsverordening voor staatssteun (deel I)’, De Gemeentestem, 2014/99, par. 2.5. 34. L. Woods and P. Watson, Steiner & Woods EU Law, Oxford University Press 2014, twaalfde druk, hoofdstuk 16 (Harmonisation), p. 342. 35. Van Harten suggereert zelfs dat een prejudiciële verwijzing als zodanig eigenlijk uitzonderlijk is in de Nederlandse, Europeesrechtelijke rechtspraak. Bovendien wijst hij erop dat zelfs wanneer dat wel gebeurt en het Hof van Justitie tot een beschikking of arrest is gekomen, er altijd nog een eindbeslissing van de nationale rechter volgt ‘waarbij het in de praktijk lang niet altijd op pure toepassing neerkomt, maar de rechter in praktijk ook vaak nog een vertaalslag moet maken voor de daadwerkelijke beslechting van het geschil en einduitspraak.’ Zie van Harten, H.J. (2013), ‘Wat doet de Nederlandse rechter met het Europees recht?’, Trema, 36(4), p. 121-127.


215


programma voor groene energie kan nadelig zijn voor investeerders, lidstaten en de EU (al zou er nader onderzoek moeten worden gedaan om dit vermoeden hard te kunnen maken). Het kan de effectiviteit van het Europese duurzame-energiebeleid frustreren, terwijl het creëren van zekerheid voor investeerders juist het doel is van dit beleid.36 Vanuit het oogpunt van een effectief duurzame-energiebeleid is het dan ook van groot belang dat de EU-wetgever zelf zorgt dat beleidsgebieden op elkaar zijn afgestemd GRRUHYHQWXHOHFRQÀLFWHQvooraf, in het wetgevingsproces, te ondervangen.

36. Richtlijn 2009/28/EC, punt 14 van de preambule. 216



Liberalisering van de energiemarkt, 10 jaar na de volledige marktopening Verslag van de NeVER bijeenkomst 12 september 2014 mr. B.F.C. van de Weijgert en S.W. Hamelink* Op vrijdag 12 september 2014 vond ten kantore van het Europese Netwerk van Transmissie System Operators (hierna: ENTSO) in Brussel een NeVER-bijeenkomst plaats. Het programma van deze bijeenkomst stond vrijwel geheel in het teken van het feit dat, na de grootverbruikersmarkt, tien jaar geleden ook de energiemarkt voor kleinverbruikers werd geopend. Een passend programma op een meer dan passende locatie die werd afgesloten met een bezoek aan de Control Room van Coreso, het instituut voor coördinatie van de operationele veiligheid van transmissiesystemen in Europa. Na de ontvangst en het welkom van de gasten door Martha Roggenkamp (voorzitter NeVER) werd het eerste deel van het programma verzorgd door mevrouw Inge Bernaerts (DG ENER, European Commission) en de heer Jan-Gerrit Westerhof, eveneens van de Europese &RPPLVVLH1DGHNRI¿HSDX]HYROJGHHHQSUHVHQWDWLHYDQ mevrouw Markela Stamati (ENTSO-E secretariat en tenslotte het bezoek aan de Control Room van Coreso, waar de heer Patrick De Leener (CEO) een toelichting gaf op de activiteiten van het instituut in het kader van de Europese energievoorziening.

‘Werkt de vrije markt?’ Deze vraag stelde mevrouw Inge Bernaerts aan het begin van haar presentatie met betrekking tot de liberalisering van de energiemarkt en leveringszekerheid. Inge Bernaerts werkt sinds juli 2010 voor het Directoraat Generaal Energie van de Europese Commissie als Hoofd van de afdeling Interne Markt en is verantwoordelijk voor de implementatie van de wetgeving op het gebied van de interne energiemarkt in de EU. De interne energiemarkt van de EU heeft drie hoofddoelen; concurrerend vermogen, leveringszekerheid en duurzaamheid, waaronder bijvoorbeeld ook de kooldioxide reductie valt. Om deze doelen te bereiken is een goed functionerende open interne markt een fundamentele voorwaarde. Sinds de erkenning van deze voorwaarde door de verschillende regeringsleiders in 2011, is er hard gewerkt aan de interne markt. Dit heeft binnen Europa geleid tot een aantal duidelijk waarneembare ontwikkelingen zoals onder meer op het gebied van de groothandelsprijzen voor energie, waar een duidelijke relatie met marktbeginselen valt vast te stellen. Voor gas lijkt er in de lange termijncontracten een ontwikkeling waar


te nemen waar de indexering plaats vindt op basis van de gasducts in plaats van de olieprijs. Voor elektriciteit is een HI¿FLsQWHUJHEUXLNYDQGHLQWHUFRQQHFWRUHQWH]LHQZDDUGRRUYUDDJHQDDQERGRSEDVLVYDQHHQJURWHUJHRJUD¿VFK gebied op elkaar worden afgestemd. Zo is er bijvoorbeeld in een groot gedeelte van Noordwest Europa sprake van een koppeling van day-ahead prijs voor elektriciteit. Verder is er een wijziging waarneembaar van de end user price, de kosten voor de huishoudens, dit betreft de verhouding tussen de verschillende tariefcomponenten, deze vertonen een stabiel beeld. Waar er sprake is van een verhoging wordt deze in de meeste gevallen veroorzaakt door hogere netwerkkosten en/ of belasting. Het antwoord op de vraag of de markt werkt, kan dus bevestigend worden beantwoord. Toekomstige uitdagingen zijn er eveneens voldoende, zoals bijvoorbeeld de stijging van de kosten voor energie. Een open markt ondersteunt ook de verdere integratie van hernieuwbare energie. Op dat gebied lijken de grootste uitdagingen voor dit moment te liggen in het combineren van de verschillende vormen van het opwek van energie in relatie tot de stabiliteit van de netwerken, één van de belangrijkste basisbeginselen. Voorts valt er te denken aan de verdere integratie van Oost-Europa, de ontwikkeling van de groothandelsmarkt, de maatschappelijke effecten van de stijging van de energiekosten voor elektra en gas en de energieafhankelijkheid van Rusland. Op de vraag hoe de commissie aankijkt tegen de problemen die samenhangen met de zogenaamde ‘utility death spiral’, dit is het fenomeen dat steeds minder aangeslotenen de netwerkkosten zullen moeten dragen, antwoordde mevrouw Bernaerts dat de penetratiegraad van de renewables op dit moment nog niet zodanig is dat op korte termijn hierdoor problemen zijn te verwachten. Mogelijke problemen zijn in GDWJHYDOWHSDUHUHQYLDHHQV\VWHHPYDQÀH[LEHOHWDULHYHQ De samenvoeging van de beleidsterreinen Energie en Klimaat bieden in dit opzicht voor de Commissie ook een mogelijkheid om, na alle kritiek in het laatste decennium, te komen tot een betere afstemming van het te voeren beleid.

*

Bas van de Weijgert is bedrijfsjurist en advocaat in dienstbetrekking, Salomon W. Hamelink is Regulatorisch adviseur. Beiden zijn werkzaam bij DELTA Netwerkgroep te Goes.


217

Liberalisering van de energiemarkt, 10 jaar na de volledige marktopening

Effecten van de marktliberalisering op de energiehandel Hoe wordt de liberalisering buiten de grenzen van de EU geïntegreerd in het interne beleid van de Unie? Deze vraag stond centraal in de bijdrage van de heer Jan Gerrit Westerhof, in het dagelijks leven actief als International Trade Negotiator voor de Europese Commissie. De samenwerking op het gebied van energie buiten de grenzen van de EU vindt zijn uitwerking in bijvoorbeeld het vrijhandelsakkoord met Oekraïne en het Transatlantisch akkoord met de Verenigde Staten. Het externe energiebeleid van de EU wordt vormgegeven door samenwerking binnen associatieverdragen, reguliere contacten en op basis van ad hoc afspraken. De grotere afhankelijkheid van energie heeft er de laatste jaren toe geleid dat er sprake is van een intensievere samenwerking. Voorbeelden hiervan zijn bijvoorbeeld de Energy Community Treaty 2006, een verdrag waaraan de EU, de Balkan-landen, Moldavië en Oekraïne deelnemen en het Energy Charter Treaty 1994 (ECT). Hierin participeren naast de EU, de CIS-landen (Commonwealth of Independent States, dat wil zeggen de voormalige lidstaten van de Sovjet-Unie minus de Baltische staten), Japan en Zwitserland. Het ECT biedt een multilateraal fundament voor internationale samenwerking op het gebied van energie. Het verdrag omvat alle commerciële activiteiten op het gebied van energie, inclusief handel, WUDQVSRUWLQYHVWHULQJHQHQHUJLHHI¿FLsQWLH'LWYHUGUDJNHQW ook een bindende geschilprocedure. De achtergrond van het handelsbeleid van de EU ligt verankerd in art. 207 TFEU en is een uitvloeisel van het Verdrag van Lissabon. Het artikel creëert voor het communautaire handelsbeleid van de EU een exclusieve bevoegdheid. Het verdrag werd in 2007 ondertekend, betreft de liberalisering van de handel binnen de EU en is daarnaast gericht op het openen van markten in landen buiten de Unie. Door het aangaan van partnerships en uitruil van voordelen, zoals bijvoorbeeld het versoepelen van visa-bepalingen, wordt de toegang tot nieuwe markten verbeterd. Met als hoofddoel de energieleveringszekerheid veilig te stellen, zijn er sinds 2007 onderhandelingen gevoerd met betrekking tot regelgeving op het gebied van handel en investeringen in de energiesector, onderhandelingen op het gebied van de exploratie van schaliegas en met Oekraïne voor wat betreft de doorvoer van gas. Een ander voorbeeld van een multilateraal verdrag is het Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP). Belangrijk element in deze constellatie is de High Level Working Group on Jobs and Growth (HLWG) die tot doel heeft om markten te openen voor goederen, diensten en investeringen door onder meer het afstemmen van regels, zogenaamde ‘golden standards’ en regulatorische uitgangspunten. Hierdoor worden voor de partners kansen en uitdagingen gecreëerd in het strategisch samenwerkingsverband tussen de Verenigde Staten en de EU. De onderhandelingen hadden bijvoorbeeld betrekking op de exportbeperkingen van gas en ruwe olie vanuit de Verenigde Staten. In 2012 konden de meeste onderhandelingen op het gebied van energie worden afgesloten, waarmee zaken zoals het transit, prijsvorming en toegang tot exploratie en infrastructuur zijn vastgelegd. Samenvattend kan tot de conclusie worden gekomen dat de laatste vijf jaren de samenhang van het externe beleid op het gebied van energie steeds beter wordt afgestemd op bestaan-

de interne regels. Deze regels zijn onmisbaar gebleken bij het formuleren van het externe beleid.

European Network Codes Na de coffee break besprak mevrouw Markela Stamati de ontwikkeling van de Europese netwerkcodes en hun rol in de ontwikkeling van de Europese energiemarkt. Dr. Markela Stamati is werkzaam bij de afdeling Legal and Regulatory affairs van ENTSO-E en als jurist verbonden aan het team dat de Network Codes voorbereidt. In haar inleiding ging Dr. Stamati in op de noodzaak om te komen tot Europese netwerkcodes; de doelstellingen op het gebied van de kooldioxide uitstoot, de variabele opwek van energie en de vele duizenden vaak kleine opwekeenheden die zorgen voor enorme transportstromen over geheel Europa. Daarbij is het de uitdaging om de stabiliteit in de netten te handhaven, door eenduidige regelgeving (common rules) en concurrerende prijzen. De grondslag voor de ontwikkeling van de Europese netwerkcodes is Regulation (EC) 714 uit 2009, inzake de voorwaarden voor de toegang tot het net in het kader van de cross-border uitwisseling van elektrische energie. De netwerkcodes bestrijken een breed spectrum van de interne elektriciteitsmarkt, van de aansluiting van off shore wind, market coupling capacity tot regels voor de bedrijfsvoering, de zogenaamde regional security coordination initiatives. Het complex van regels heeft de structuur van een honingraat met de Network Codes als centraal verbindend element en wordt nog voortdurend verder uitgebouwd. Het verder koppelen moet uiteindelijk leiden tot een sterk energiesysteem. Uitdagingen zijn er voldoende, zo is bijvoorbeeld de doelstelling voor 2014 voor wat betreft Market Codes, de realisatie van de ‘Day Ahead Market Coupling’ en de volledige aankoppeling van Zweden en Noorwegen. Daarmee is het proces geenszins afgerond, het uitrollen en implementeren bevindt zich nog maar in het beginstadium. Hoger doel is het uiteindelijk bereiken van een jaarlijkse besparing van 13 1012 Euro op een omzet van 420 1012 Euro.

Excursie Coreso Ter afsluiting van de bijeenkomst werd een bezoek gebracht aan het Coördinatie Centrum van Coreso. Deze organisatie is opgezet door 5 Transit System Operators1 (TSO) en verzorgt de coördinatie op het gebied van de energievoorziening op Europees niveau. In zijn toelichting gaf Chief ExeFXWLYH2I¿FHU3DWULFN'H/HHQHUYDQ&RUHVRDDQGDWGH reden voor de opzet van deze organisatie feitelijk is gelegen in de grote stroomstoring die in november 2006 ervoor zorgde dat in grote delen van Europa de netspanning uitviel. De oorzaak was het gecontroleerd uitschakelen van twee 380 kV-hoogspanningsleidingen over de rivier de Ems bij Weener in Nedersaksen, Duitsland, vanwege het uitvaren van een nieuw gebouwd cruiseschip. Door het uitschakelen werd een elektrisch vermogen van bijna 10000 MW van NoordEuropa naar West- en Zuid-Europa omgeleid, met een grote stroomuitval in Europa tot gevolg. Delen van Duitsland, Nederland, België, Frankrijk, Spanje, Oostenrijk en Italië zaten bijna twee uur zonder stroom, en zelfs tot in Marokko waren de gevolgen merkbaar.

1.

218

50Hertz (Duitsland), Elia (België), National Grid (Ver. Koninkrijk), RTE (Frankrijk), Terna (Italië).



Liberalisering van de energiemarkt, 10 jaar na de volledige marktopening

Om dergelijke grootschalige problemen in de toekomst te kunnen voorkomen is een organisatie opgezet die operationeel tot op regionaal niveau meekijkt met de verschillende Transit System Operators (TSO). Dagelijks levert Coreso op die manier een bijdrage aan de operationele veiligheid van de elektriciteitsvoorziening, de integratie van grootschalige opwek van hernieuwbare energie en de verdere ontwikkeling van de Europese elektriciteitsmarkt. Zij doet dat met een team van meer dan 25 medewerkers, afkomstig uit 7 verschillende Europese landen. De taak van de coördinatoren omvat het bewaken van de operationele systeemveiligheid van het Europese netwerk op regionaal niveau, daarbij adviseren zij vierentwintig uur per dag de betreffende TSO’s in zaken zoals bijvoorbeeld capaciteitsverdeling tussen de verschillende netten. Hiervoor beschikt Coreso over een team Project Engineers, ondersteund door een team van IT-specialisten.



219

Jurisprudentie mr. I. Brinkman, mr. L. Baljon en mr. P.P. Huurnink* NTE 2014/43 Rechtbank Midden-Nederland, 7 mei 2014, ECLI:NL:RBMNE:2014:1994, inzake Liander N.V. WHJHQGHKHI¿QJVDPEWHQDDUYDQGHJHPHHQWH Naarden Liander N.V. (hierna: Liander) heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van 26 maart 2013 (het bestreden EHVOXLW YDQGHKHI¿QJVDPEWHQDDUYDQGHJHPHHQWH1DDUden (hierna: de gemeente). In het bestreden besluit is het bezwaar tegen de beschikking van 30 september 2012 (het primaire besluit) ongegrond verklaard, in welke beschikking aan Liander een voorlopige aanslag precariobelasting is opJHOHJGYDQ¼'H]HQDKHI¿QJ]LHWRSGHSHULRGH juni 2012 tot 1 januari 2013. Liander stelt dat de gemeente niet bevoegd is om precariobelasting te heffen omdat dit in strijd is met de –door rechtsvoorgangers van Liander- gesloten overeenkomsten. In de eerste plaats beroept Liander zich op de Regeling, zijnde een regeling tussen de burgemeester van de gemeente Naarden en de directie van het Provinciaal Electriciteitsbedrijf van Noord-Holland (PEN) waarin de wijze waarop het elektriciteitsbedrijf in de gemeente Naarden zal worden geëxploiteerd. PEN is onderdeel van Liander. Op grond van art. 1 van de Regeling is PEN gerechtigd om in, op of over de gemeentegrond kabels en leidingen en toebehoren te hebben, zonder dat PEN daarvoor een vergoeding aan de gemeente Naarden verschuldigd zal zijn. Art. 7 van de Regeling bepaalt dat de Regeling van rechtswege eindigt op het tijdstip waarop de aan de Provincie verleende Rijksconcessie ingetrokken of vervallen verklaard wordt dan wel vervalt, dat het gebied der Gemeente aan het concessiegebied der Provincie wordt onttrokken. Op grond van de parlementaire geschiedenis trekt de rechtbank de conclusie dat (in ieder geval) met invoering van de Elektriciteitswet 1989 per 8 december 1989 aan de reeds lange tijd geleden verleende rijksconcessies geen betekenis meer kan worden toegekend. Om die reden is de Regeling van rechtswege geëindigd op die datum. +HWEHURHSGDWGH5HJHOLQJLQGHZHJVWDDWDDQGHKHI¿QJ van precariobelasting faalt derhalve. In de tweede plaats betoogt Liander dat een koopovereenkomst (hierna: Koopoverenkomst) er aan in de weg staat dat precariobelasting wordt geheven. De Koopovereenkomst is gesloten op 15 maart 1999 tussen de gemeente Naarden met N.V. Nuon Energieonderneming voor Gelderland, Friesland en Flevoland, ten behoeve van de koop en verkoop van alle geplaatste aandelen in het kapitaal van N.V. Regionaal Energiebedrijf Gooi en Vechtstreek (N.V. Regev). Art. 11.2 van de Koopovereenkomst bepaalt dat het beleid van verkopende gemeenten om geen precariobelasting te heffen van N.V. Regev door de verkopers ongewijzigd wordt voortgezet gedurende een periode van tien jaar na leveringsdatum en dat QDDÀRRSYDQGHWHUPLMQHHQYHUNRSHQ]LMQGHHHQJHPHHQWH kan besluiten tot wijziging van dat beleid. De rechter constateert dat deze tienjaarstermijn is verstreken.

220

In de derde plaats doet Liander een beroep op art. 1.5 van de Infrastructuurovereenkomst. Deze overeenkomst is gesloten tussen de gemeente Naarden en N.V. Regev op 25 maart 1999, en geeft een nadere invulling aan de wijze waarop de infrastructuur ten behoeve van gas- en elektriciteitsdistributie in de gemeente Naarden wordt geëxploiteerd. Art. 1.5 bepaalt dat de gemeente Naarden aan N.V. Regev het recht verleent om onder omstandigheden, zonder dat daarvoor een vergoeding verschuldigd zal zijn, een zakelijk recht te vestigen in, op of boven de openbare grond het Distributienet in eigendom te hebben. De rechtbank oordeelt dat precariobelasting niet kan worden gelijkgesteld aan de genoemde vergoeding voor het vestigen van een zakelijk recht. Uit het artikel volgt derhalve niet dat zonder meer bedoeld is om de KHI¿QJYDQSUHFDULREHODVWLQJXLWWHVOXLWHQ In de vierde plaats beroept Liander zich op art. 4 van de VerRUGHQLQJRSGHKHI¿QJHQLQYRUGHULQJYDQSUHFDULREHODVWLQJ 'LWDUWLNHOYRRU]LHWLQHHQXLW]RQGHULQJRSGHKHI¿QJ van precariobelasting wanneer een beperkt recht is gevestigd op de goederen en wanneer in een overeenkomst een afwijkende regeling is opgenomen. De rechtbank herhaalt haar constatering dat de Regeling van rechtswege is geëindigd en dat er geen zakelijke rechten daadwerkelijk zijn gevestigd. In de laatste plaats meent Liander dat het vastgestelde tarief van precariobelasting onevenredig hoog en naar willekeur is vastgesteld, waarbij Liander een vergelijking maakt met andere gemeenten. De rechtbank concludeert dat het aan gemeenten is, binnen de grenzen van de Gemeentewet, een autonome bevoegdheid is toegekend om de tarieven voor de KHI¿QJYDQSUHFDULREHODVWLQJYDVWWHVWHOOHQ Het beroep van Liander wordt ongegrond verklaard.

NTE 2014/44 College van Beroep voor het bedrijfsleven, 20 mei 2014, ECLI:NL:CBB:2014:174, Liander N.V. tegen de Autoriteit Consument en Markt (ACM) aan welk geding gemeente Amsterdam als derde-partij deelneemt In deze zaak heeft Liander beroep ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: CBb) tegen het besluit op bezwaar van 9 mei 2012 van de Autoriteit Consument en Markt (hierna: ACM). In het bestreden besluit is het bezwaar tegen het primaire besluit van 16 juli 2010 ongegrond verklaard. In het primaire besluit heeft de ACM Liander een bindende aanwijzing gegeven als bedoeld in art. 5, zesde lid, van de Elektriciteitswet 1998. Deze bindende aanwijzing is gegeven naar aanleiding van een verzoek van de gemeente Amsterdam, omdat volgens de gemeente aansluitingen van lichtmasten in de gemeente onvoldoende veilig zijn. De inhoud van de bindende aanwijzing is tweeledig:

*

Iman Brinkman, Lisette Baljon en Pauline Huurnink zijn allen advocaat bij Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn.



NTE 2014/45

Jurisprudentie

ten eerste is Liander opgedragen aanpassingen van de OVnetten in Amsterdam door te voeren, als (a) foutspanning niet binnen vijf seconden is afgeschakeld, en (b) er sprake is van een foutspanning die boven de veilige waarde uitkomt. Ten tweede is Liander opgedragen om de groep afnemers in haar verzorgingsgebied waarvan zij weet dat deze niet door Liander van aarding zijn voorzien, binnen een jaar na de dag van bekendmaking van het besluit gericht schriftelijk te informeren over het belang van adequate aarding, en hun eigen verantwoordelijkheid om te zorgen voor deze aarding. De eerste beroepsgrond van Liander is dat de ACM er ten onrechte van uit gaat dat er een toereikende grondslag voor de bindende aanwijzing bestaat. Het algemeen verwoorde art. 16, eerste lid, aanhef, onder b en g van de Elektriciteitswet kan hiertoe niet dienen. De ACM stelt zich op het standpunt dat een wettelijke norm door middel van een bindende aanwijzing nader kan worden ingevuld waarbij gedragsvoorschriften kunnen worden gegeven. Het CBb stelt dat de wettelijke norm waarop de ACM zich beroept, inhoudend dat bij foutspanning binnen vijf seconden afschakeling van de elektriciteit plaats dient plaats te vinden, niet is vastgelegd in de Elektriciteitswet of in andere algemeen verbindende voorschriften. De norm is de invulling die de ACM voor het eerst in een bindende aanwijzing jegens Liander heeft gegeven aan het begrip ‘veiligheid van de netten’ als bedoeld in art. 16, eerste lid, aanhef en onder b, van de Elektriciteitswet. De tweede beroepsgrond van Liander richt zich tegen de ‘vijfsecondenregel’ op basis waarvan Liander aanzienlijke aanpassingen moet doorvoeren bij een groot aantal aansluitingen voor lichtmasten. De ACM meent dat de aanpassingen noodzakelijk zijn ‘gegeven het feit dat het geaarde (ster) punt van de voedingsbron van het net is doorverbonden met het lichaam van de mast’. Liander stelt dat deze doorverbinding gebruikelijk is bij Nederlandse laagspanningsnetten waarop openbare verlichting is aangesloten en heeft een veiligheid verhogende werking. Volgens Liander leidt de doorverbinding niet tot de door de ACM aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde ‘onaanvaardbare veiligheidsrisico’s’. De ACM is daarentegen van mening dat als kortsluitstromen niet binnen vijf seconden zullen afschakelen, lichtmasten langere tijd dan wel continue onder ontoelaatbare hoge spanning komen te staan. Meer ingrijpende maatregelen, waarbij afschakeling binnen nog kortere tijd zou worden gerealiseerd, zouden wellicht als het hoogst haalbaUHQLYHDXNXQQHQZRUGHQJHNZDOL¿FHHUG0HWGHYLMIVHFRQdenregel wordt echter, tevens met het oog op kosten, een acceptabel niveau van veiligheid bereikt. De ACM meent dat het een minimaal noodzakelijke stap is om de veiligheid van netten te verbeteren. Het CBb stelt vast dat de vijfsecondenregel niet een norm is die uitdrukking geeft aan een algemeen aanvaard minimumniveau van veiligheid. Uit de stukken is gebleken dat bij de ACM een wijziging van de Netcode in voorbereiding is, strekkende tot vastlegging van een norm met betrekking tot de afschakeltijd bij foutspanning in lichtmasten. Het is nog de vraag of deze norm moet worden toegepast op bestaande netten of alleen op nieuw aan te leggen netten. Aan Liander is opgelegd de vijfsecondenregel toe te passen op bestaande netten; of dit in de Netcode ook het geval zal zijn is nog de vraag. Het CBb is daarom van oordeel dat de ACM, door in de bindende aanwijzing aan Liander een norm in het leven te roepen die niet ten aanzien van andere netbeheerders werd aangelegd of – Nr. 5/6 december 2014

naar het zich indertijd liet aanzien – in de nabije toekomst zou worden aangelegd, getreden is buiten de grenzen van de haar in art. 5, tweede lid, van de Elektriciteitswet toegekende bevoegdheid. De derde beroepsgrond is dat de verplichting tot het actief informeren van afnemers niet uit de regelgeving kan worden afgeleid. Ook is er geen rechtvaardiging voor het feit dat deze verplichting middels de bindende aanwijzing uitsluitend aan Liander wordt opgelegd en niet aan de overige netbeheerders. Het CBb deelt de mening van Liander dat de ACM niet door middel van een bindende aanwijzing alleen aan Liander de verplichting om afnemers in het verzorgingsgebied schriftelijk voor te lichten over het belang van adequate aarding op mocht leggen. Het beroep van Liander is gegrond.

NTE 2014/45 College van Beroep voor het bedrijfsleven, 28 mei 2014, ECLI:NL:CBB:2014:201, inzake het besluit van 26 juni 2012 van de Autoriteit Consument en Markt tot het geven van een bindende aanwijzing als bedoeld in art. 5, zesde lid, van de Elektriciteitswet 1998 en art. 60, tweede lid, van de Gaswet aan Liander N.V. De ACM (destijds: Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit) heeft netbeheerder Liander bij besluit van 26 juni 2012 een bindende aanwijzing in de zin van art. 5, lid 6 Elektriciteitswet 1998 (hierna: E-wet) en art. 60, lid 2, Gaswet gegeven (hierna: het Besluit). De ACM heeft ingestemd met Lianders verzoek rechtstreeks beroep tegen het Besluit toe te staan. In het Besluit heeft de ACM Liander een bindende aanwijzing gegeven te voldoen aan haar geheimhoudingsplicht op grond van art. 79, lid 1, E-wet en art. 37, lid 1, Gaswet. De ACM meende dat Liander deze geheimhoudingsverplichtingen geschonden had door administratieve werkzaamheden uit te besteden aan N.V. Nuon Customer Care Center (hierna: Nuon CCC). Nuon CCC verricht ook werkzaamheden voor Nuon Sales. Tot 1 juli 2009 maakten Liander en Nuon CCC deel uit van dezelfde groep. Per 1 juli 2009 is die groep ter voldoening aan het groepsverbod uit de E-wet en de Gaswet gesplitst in een netbeheersgroep, waartoe Liander behoort en een productie-, leveranciers- en handelsgroep, waartoe Nuon CCC en Nuon Sales behoren. Per 1 juli 2013 is de uitbestedingsrelatie tussen Liander en Nuon CCC geëindigd vanwege de wettelijke invoering van het leveranciersmodel. De bindende aanwijzing vervat in het Besluit behelsde, kortweg, dat Liander uiterlijk 1 oktober 2012 de ACM ter goedkeuring een plan van aanpak zou voorleggen met maatregelen om bij uitbesteding de geheimhouding van vertrouwelijke klantgegevens te verzekeren. Het plan van aanpak zou moeten voorkomen dat werknemers van Nuon CCC die werkzaamheden verrichten voor Nuon Sales geen beschikking kunnen krijgen over vertrouwelijke gegevens van klanten van Liander die niet tevens klant zijn van Nuon Sales en moeten aantonen de daarin vermelde maatregelen daadwerkelijk zouden zijn uitgevoerd. In beroep overweegt het CBb dat de maatregelen die zijn opgenomen in het plan van aanpak dat Liander heeft ingediend en de ACM heeft goedgekeurd niet de functione-


221

NTE 2014/47

Jurisprudentie

le scheiding bewerkstelligen, die de bindende aanwijzing voorschrijft. Het betreft veeleer een uitbreiding van al eerder door Liander getroffen beheersmaatregelen. Daarom is volgens het CBb niet inzichtelijk wat de ACM met de bindende aanwijzing voorstaat. Het Besluit lijdt op dit punt dan ook een motiveringsgebrek. Voor zover de bindende aanwijzing niet zou verplichten tot een volledige, functionele scheiding, maar slechts een grondslag zou beogen te verschaffen voor de uitbreiding van de beheersmaatregelen die zijn opgenomen in het plan van aanpak, oordeelt het CBb dat de nadelige gevolgen van de bindende aanwijzing niet evenredig zijn in verhouding met het doel van het Besluit. In dat verband merkt het CBb op dat er sprake was van een overgangsperiode tussen de invoering van het groepsverbod van de E-wet en de Gaswet per 1 juli 2009 en de invoering van het verplichte leveranciersmodel. Op het moment van het geven van de bindende aanwijzing was de verwachting dat het leveranciersmodel negen maanden later zou worden ingevoerd, zodat dan ook de uitbesteding zou eindigen. Ook al was destijds niet uitgesloten dat die invoering zou worden uitgesteld (zoals in feite ook is gebeurd), dan nog was er zicht op invoering binnen afzienbare tijd, zodat de maatregelen slechts voor een korte tijd zouden gelden. Aan de maatregelen die Liander heeft getroffen vanwege de bindende aanwijzing waren aanzienlijke kosten verbonden. Bovendien was blijkens een door Liander aangehaald parlementair stuk (Kamerstukken II 2004/05, 30 212, nr. 3, p. 18) uitbesteding van administratieve taken uitdrukkelijk toegestaan. Daarop verklaart het CBb het beroep gegrond en vernietigt het het Besluit.

NTE 2014/46 Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 11 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2069, inzake Liandon B.V. tegen het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland Bij besluit van 18 mei 2011 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland (hierna: het college) aan Liandon B.V. (hierna: Liandon) nadeelcompensatie toegekend voor het verleggen van kabels en leidingen. Hiertegen heeft Liandon bezwaar gemaakt, maar dit bezwaar is ongegrond verklaard. Het tegen de beslissing op bezwaar ingestelde beroep is tevens ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft Liandon hoger beroep ingesteld. Liandon heeft in verband met de realisatie van het wegenproject N201 op verzoek van het college kabels en leidingen verlegd. Het verleggen van de leidingen is uitgevoerd door middel van een zogenaamde gestuurde boring. Daarbij diende gebruik te worden gemaakt van een mantelbuis. Het gebruik van deze mantelbuis is onderwerp van discussie. De verdeling van kosten wordt gedaan op basis van de Schadevergoedingsregeling verlegging kabels en leidingen buiten beheergebied van de Provincie Noord-Holland 2005 (hierna: de Schadevergoedingsregeling). De kosten van ontwerp en begeleiding en de uitvoeringskosten komen voor rekening van de Provincie. De materiaalkosten en de kosten van uit en in bedrijfstellen komen daarentegen van de kabelof leidingbeheerder. De hoofdvraag is of de gebruikte mantelbuis moet worden aangemerkt als materiaalkosten of dat deze worden aangemerkt als uitvoeringskosten. 222

De Afdeling stelt eerst vast dat art. 3 van de Schadevergoedingsregeling uitdrukkelijk de beschermingskosten van kabels- en leidingen als materiaalkosten noemt. Het is de vraag of de kosten tevens als uitvoeringskosten kunnen worden aangemerkt. Uit art. 5 blijkt dat daarvan sprake is als de kosten nodig zijn in verband met de aanraking van het infrastructuurwerk. In dit geval zijn de mantelbuizen niet nodig vanwege het te kruisen infrastructuurwerk, maar dienen deze ter bescherming van de kabels. Dat het gebruik van mantelbuizen noodzakelijk is ter voorkoming van storingen en het voldoen aan verplichtingen op grond van, onder meer, de Elektriciteitswet, is geen grondslag voor vergoeding van kosten op grond van de Schadevergoedingsregeling. Het hoger beroep van Liandon is ongegrond.

NTE 2014/47 Beslissing van de Autoriteit Consument en Markt van 13 juni 2014 op de bezwaren tegen haar besluit als bedoeld in art. 51 van de Elektriciteitswet 1998 van 21 februari 2014 In dit besluit oordeelt de ACM op de bezwaren van Netbeheerder Enexis B.V. (hierna: Enexis) tegen het geschilbeslechtingsbesluit van de ACM naar aanleiding van de klacht van Wärtsilä Netherlands B.V. (hierna: Wärtsilä). Dat geschil betreft de aansluiting op het net van Enexis van de vestiging van Wärtsilä op het bedrijventerrein ‘Metal Valley’ te Drunen. Op dat bedrijventerrein zijn naast Wärtsilä nog de bedrijven Gieterij Drunen B.V. (hierna: Gieterij Drunen), 6DSD3UR¿OHV1/%9KLHUQD6DSD HQ2XWRNRPSX&RSSHU LDM B.V. (hierna: LDM) gevestigd. De bedrijven zijn alle aangesloten op een 10 kV-station, dat een railsysteem bevat dat gevoed wordt via een aantal kabels die het verbonden met het transformatorstation van Enexis te Waalwijk. De gePHHQWH+HXVGHQNZDOL¿FHHUWGHSHUFHOHQYDQGHYLHUEHGULMven als aparte objecten in de zin van de Wet Waardering onroerende zaken (hierna: Wet Woz). Op 1 januari 2003 hebben een rechtsvoorganger van Wärtsilä en Enexis een aansluiten transportovereenkomst (hierna: ATO) gesloten. Enexis heeft aan het 10 kV-station een EAN-code toegekend. In bezwaar staat centraal of Wärtsilä, Gieterij Drunen, Sapa en LDM alle een eigen aansluiting op het net van Enexis hebben, en als dat het geval is, of Enexis die vier aansluitingen elk een eigen EAN-code zou moeten toekennen. Het bezwaar van Enexis komt er in het kort op neer dat de verbindingen van de vier bedrijven met het net van Enexis moeten worden bezien tegen de achtergrond van de ene ATO die zij gesloten heeft met Wärtsilä. Het kan zijn dat de bedrijven achter de ene aansluiting via het 10 kV-station nu in verschillende handen zijn, maar dat maakt volgens Enexis niet dat de ene aansluiting daarmee in meerdere aansluitingen is veranderd. Daarbij stelt Enexis, dat als nu zou blijken dat er vier aansluitingen zijn, in plaats van een, Wärtsilä jarenlang ten onrechte een transporttarief heeft betaald op basis van de indeling in de categorie HS/MS. De ACM overweegt in de eerste plaats dat het geschil betrekking heeft op de vraag of hier sprake is van een of vier aansluitingen met bijbehorende EAN-codes. De kostenvergoedingen en nettarieven waarop Enexis zich beroept in bezwaar maken geen onderdeel uit van het geschil. Wat betreft het aantal aansluitingen overweegt de ACM dat de kabels van het 10 kV-station naar de vier bedrijven on-



NTE 2014/49

Jurisprudentie

derdeel uitmaken van de installaties respectievelijk afzonderlijke onroerende zaken van die vier bedrijven. Die verbindingen komen uit op het railsysteem van het 10 kVstation. Daarmee is volgens de ACM voor elk van de vier bedrijven sprake van een verbinding tussen een Woz-object en een net, namelijk dat van Enexis. De vier bedrijven hebben dus alle een afzonderlijke aansluiting in de zin van art. 1 lid 1 sub b E-wet op het net van Enexis. Gieterij Drunen, Sapa en LDM hebben echter geen ATO gesloten met Enexis, zoals Wärtsilä dat wel heeft. De ACM overweegt daarom dat aansluitingen van die drie bedrijven niet ‘operationeel’ zijn. De verplichting voor de netbeheerder een EAN-code toe te kennen aan een aansluiting geldt volgens de ACM op grond van art. 2.1.1-2.1.3 Informatiecode Elektriciteit en Gas alleen voor operationele aansluitingen. Nu volgens de ACM de betreffende aansluitingen niet operationeel zijn, is Enexis niet verplicht daaraan afzonderlijke EAN-codes toe te kennen. Dat wordt anders als de betreffende bedrijven Enexis zouden verzoek hun aansluitingen operationeel te maken. Daarop verklaart de ACM de bezwaren van Enexis op de twee genoemde onderdelen gegrond en voor het overige ongegrond.

NTE 2014/48 Autoriteit Consument en Markt, 18 juni 2014, kenmerk 104043_1/33, wijziging van het besluit op de bezwaren tegen het tariefbesluit elektriciteit 2013 door N.V. Rendo De ACM had – als gevolg van een gewijzigd methodebesluit voor de vierde reguleringsperiode (1 januari 2008 tot en met 31 december 2010) en een gewijzigd x-factorbesluit – op grond van art. 41c, lid 2, Elektriciteitswet (hierna: E-wet) in de transport- en aansluittarieven voor elektriciteit over 2012 een (negatieve) nacalculatie over de door Rendo N.V. (hierna: Rendo) in 2009 en 2010 in rekening gebrachte eenmalige aansluitvergoedingen (hierna: EAV) verwerkt. Bij uitspraak van 13 februari 2014 (ECLI:NL:CBB: 2014:45), heeft het CBb het beroep van N.V. Rendo (hierna: Rendo) gegrond verklaard en het besluit tot vaststelling van de transport- en aansluittarieven voor elektriciteit per 1 januari 2012 voor Rendo vernietigd voor zover daarbij het bezwaar van Rendo tegen de nacalculatie van de eenmalige aansluitvergoedingen (hierna: EAV) ongegrond is verklaard. De EAV-nacalculatie komt hiermee te vervallen. Door een wijzigingsbesluit brengt de ACM nu de beslissing op bezwaar in overeenstemming met voormelde uitspraak. Als gevolg van het vervallen van de EAV-nacalculatie wijzigt het niveau van de Toegestane Inkomsten voor 2012. In het tariefbesluit elektriciteit 2012 is opgenomen dat de EAVnacalculatie voor Rendo een hoogte had van in totaal minus EUR 99.907, uitgedrukt in prijspeil 2012. Dit bedrag is opgebouwd uit de ‘Nacalculatie Wijziging EAV-tarieven 2009 als gevolg van nieuwe x-factoren NE4R’ en de ‘Nacalculatie Wijziging EAV-tarieven 2010 als gevolg van nieuwe x-factoren NE4R’. Het totaalbedrag zal door ACM op grond van art. 41c, lid 2 E-wet worden verrekend.


NTE 2014/49 College van Beroep voor het bedrijfsleven, 7 juli 2014, ECLI:NL:CBB:2014:251, inzake Westland Infra Netbeheer B.V. tegen de Autoriteit Consument en Markt Bij besluit van 16 november 2012 (het primaire besluit) heeft de ACM voor Westland Infra Netbeheer B.V. (hierna: Westland) de maximum transport- en aansluittarieven elektriciteit voor het jaar 2013 vastgesteld. Bij besluit van 31 mei 2013 (het bestreden besluit) heeft de ACM het bezwaar van Westland ongegrond verklaard. Westland heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. In beroep voert Westland aan dat zij via de vastgestelde tarieven een te lage vergoeding ontvangt voor de kosten van decentrale invoeding. Daardoor kan zij – in strijd met het (XURSHVHUHFKWHQGH(ZHW±KDDUHI¿FLsQWHNRVWHQQLHWWHrugverdienen, zo stelt Westland. Deze te lage vergoeding vloeit voort uit het onderliggende methodebesluit en de doorwerking daarvan in de x-factor die voor Westland is vastgesteld. Het methodebesluit voorzag aanvankelijk in een vergoeding van de kosten van decentrale invoeding die weliswaar niet geheel kostendekkend was, maar waarmee Westland wel kon instemmen. Een wijziging van het methodebesluit, naar aanleiding van een daartegen ingesteld beroep, heeft dit veranderd. De toepassing daarvan leidt tot een kostenniveau voor Westland dat 23 miljoen euro lager ligt. Van die kosten wordt bij de vaststelling van de x-factor via een ophoging van de eindinkomsten slechts 11,7 miljoen euro vergoed. Westland komt zodoende nog minstens 11,3 miljoen euro tekort. Het CBb gaat niet mee met het betoog van Westland. Eerst stelt het CBb vast dat de volgens Westland te lage vergoeding zijn oorzaak vindt in de voor deze partij vastgestelde x-factor, die door de toepassing van de vastgestelde meWKRGHLVEHUHNHQGRSEDVLVYDQWHODJHHI¿FLsQWHNRVWHQ+HW CBb overweegt dat de besluiten waarbij deze methode en x-factor zijn vastgesteld na de uitspraken van het CBb van 2 juli 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:52) en van 13 februari 2014 (ECLI:NL:CBB:2014:48) onherroepelijk zijn geworden. Daarom moet van de rechtmatigheid daarvan worden uitgegaan, aldus het CBb. Dit betekent volgens het CBb dat de hoogte van de voor Westland vastgestelde x-factor toereikend moet worden geacht om via de tarieven te leiden tot HHQYHUJRHGLQJYDQGHHI¿FLsQWHNRVWHQYDQ:HVWODQGLQFOXsief een redelijk rendement. De omstandigheid dat het oorspronkelijke methodebesluit in een hogere vergoeding (van 23 miljoen euro) voor de kosten van decentrale invoeding voorzag maakt dit niet anders, aldus het CBb. Het CBb verklaart het beroep daarop ongegrond.


223

NTE 2014/51

Jurisprudentie

krijgt een of meer kandidaat-bestuurders voor te dragen ter vervanging van de tijdelijk benoemde bestuurder.

NTE 2014/50 Gerechtshof Amsterdam, Ondernemingskamer, 9 juli 2014, ECLI:NL:GHAMS:2014:2691, inzake ENECO Retail B.V tegen Groene Energie Administratie B.V. als verweerster en tegen Energie Concurrent B.V., Van Rees Management B.V., Wilhelmus Petrus Maria van der Schoot, Michiel Bernard Rexwinkel, Jan Adrianus Appeldoorn en Robert van Rees als belanghebbenden Deze beschikking vormt het vervolg op de beschikkingen van 27 april en 3 mei 2012 (zie nr. 82 in deze rubriek in NTE 2012, nr. 3), waarbij de Ondernemingskamer een onderzoek bevolen heeft naar het beleid en de gang van zaken bij Groene Energie Administratie B.V. (hierna: Greenchoice) over de periode vanaf 24 juli 2007. De Ondernemingskamer stelt in deze beschikking op basis van het verslag van de onderzoeker dat sprake is van wanbeleid bij Greenchoice. Dat wanbeleid concentreert zich op vier punten. In de eerste plaats oordeelt de Ondernemingskamer dat sprake is van wanbeleid, omdat eindafrekeningen met een creditsaldo werden aangehouden en terugbetalingsopdrachten uit de administratie werden verwijderd. De indirect bestuurders van Greenchoice M.B. Rexwinkel en J.A. Appeldoorn hadden volgens de Ondernemingskamer in het proces een actieve rol en dat ondanks kritiek uit de organisatie niet aangepast. Uiteindelijk zijn in een reparatietraject alsnog 29.165 eindafrekeningen verzonden en is ruim EUR 9,3 miljoen uitgekeerd. Ten tweede stelt de Ondernemingskamer vast dat vanaf de toetreding van ENECO Retail B.V. (hierna: ENECO) als PLQGHUKHLGVDDQGHHOKRXGHU GH¿QDQFLsOHDGPLQLVWUDtie tekort schoot en andere interne processen, waaronder een compliance-systeem, onvoldoende aandacht kregen. Er zijn intussen maatregelen getroffen, maar dat laat onverlet dat de corporate governance gedurende de onderzoeksperiode tekort schoot. De Ondernemingskamer oordeelt dat dit het bestuur van Greenchoice is aan te rekenen. In de derde plaats oordeelt de Ondernemingskamer dat bij de onderhandelingen tussen Greenchoice en de Nederlandse Mededingingsautoriteit (thans: ACM) naar aanleiding van constateringen van de Nederlandse Mededingingsautoriteit geen oog is geweest voor het tegenstrijdig belang tussen Greenchoice enerzijds en aandeelhouder Energie Concurrent B.V. (hierna: Energie Concurrent), alsook de heren Rexwinkel en Appeldoorn anderzijds. Dat tegenstrijdig belang was gelegen in de mogelijke aansprakelijkheid van Energie Concurrent voor de schade van Greenchoice in dezen. Ten vierde heeft Greenchoice volgens de Ondernemingskamer informatie verzwegen voor ENECO. Naar aanleiding van het geconstateerde wanbeleid wijst de Ondernemingskamer Energie Concurrent en de heren Rexwinkel en Appeldoorn als hoofdverantwoordelijken aan en veroordeelt hen hoofdelijk tot betaling van een bedrag van EUR 225.000 aan Greenchoice. De Ondernemingskamer ontslaat ook Energie Concurrent als bestuurder van Greenchoice en verlengt de benoeming van de eerder door haar tijdelijk benoemde bestuurder met drie jaar. Daarbij bepaalt de Ondernemingskamer dat de aandelen van Energie Concurrent in Greenchoice nog eens voor drie jaar ten titel van beheer blijven bij de heet W.P.M. van der Schoot. Tot slot benoemt de Ondernemingskamer drie nader aan te wijzen commissarissen, waaronder een voorzitter, die de opdracht 224

NTE 2014/51 Gerechtshof Amsterdam, 9 juli 2014, ECLI:NL:GHAMS:2014:2754, Van Rees Management B.V. en 7 anderen tegen Energie Concurrent B.V. en tegen M.B. Rexwinkel, Rexwinkel B.V., Groene Energie Administratie B.V., Eneco Consumenten B.V., Appeldoorn B.V. en J.R. Bliek In deze enquêteprocedure voor de Ondernemingskamer hebben verzoekers, enkele aandeelhouders van Energie Concurrent, verzocht een onderzoek te bevelen naar het beleid en de gang van zaken van Energie Concurrent over de periode vanaf 10 maart 2011 en een onmiddellijke voorziening te gelasten strekkende tot schorsing van twee bestuurders van Energie Concurrent en aanstelling van een onafhankelijk bestuurder. Het gaat in de onderhavige zaak om de rol van Energie Concurrent als bestuurder van Greenchoice. Vanaf de oprichting van Energie Concurrent bestond het bestuur uit Van Rees B.V., Appeldoorn B.V. en Rexwinkel B.V. Energie Concurrent was enig bestuurder van Greenchoice, van het moment van oprichting tot 27 april 2012. Op 10 en 11 maart 2011 heeft de (Nederlandse Mededingingsautoriteit als voorganger van) de ACM aan Greenchoice een bedrijfsbezoek afgelegd. Bij besluiten van 27 mei 2011 en 9 december 2011 heeft de Consumentenautoriteit aan Greenchoice bestuurlijke boetes opgelegd. Deze zijn, na vermindering, onherroepelijk geworden. Bij brief van 9 januari 2012 heeft Eneco (als aandeelhouder van Greenchoice) aan Energie Concurrent en aan Greenchoice bericht dat zij er van uitgaat dat Energie Concurrent als statutair bestuurder van Greenchoice minimaal het bedrag van de door NMa opgelegde boete zal vergoeden aan Greenchoice. Van Rees B.V. is op 9 februari 2012 in het handelsregister als bestuurder van Energie Concurrent uitgeschreven, nadat zij in januari 2011 al feitelijk was teruggetreden als bestuurder. Appeldoorn B.V. is op 28 februari 2012 afgetreden als bestuurder van Energie Concurrent. Rexwinkel B.V. bleef toen over als enig bestuurder van Energie Concurrent. M.B. Rexwinkel is per die datum als bestuurder van Rexwinkel B.V. vervangen door zijn levenspartner J. Bokhove, die daarmee tevens indirect enig bestuurder van zowel Energie Concurrent als Greenchoice werd. Per 18 juli 2013 is Bokhove afgetreden als (enig) bestuurder van Rexwinkel B.V. en heeft Rexwinkel haar opgevolgd als enig bestuurder van Rexwinkel B.V. en daarmee als enig (indirect) bestuurder van Energie Concurrent. Per 2 april 2014 is Bliek als bestuurder van Energie Concurrent ingeschreven in het Handelsregister naast de bestuurder Rexwinkel B.V., met wie Bliek volgens die inschrijving gezamenlijk bevoegd is de vennootschap te vertegenwoordigen. Bij beschikking heeft de Ondernemingskamer geoordeeld dat voor het wanbeleid van Greenchoice in de periode vanaf 24 juli 2007 tot en met 27 april 2012 Energie Concurrent, Rexwinkel en Appeldoorn hoofdverantwoordelijk zijn. Verzoekers hebben acht bezwaren aangevoerd op basis waarvan er gegronde redenen zijn voor twijfel aan een juist



NTE 2014/52

Jurisprudentie

beleid van Energie Concurrent en op basis waarvan onmiddellijke voorzieningen dienen te worden getroffen. De bezwaren komen hoofdzakelijk neer op (i) onvoldoende vertrouwen van de verzoekers in Rexwinkel B.V. door de gevoerde procedures en daaruit voortvloeiende beschikkingen, (ii) Rexwinkel B.V. heeft een met Energie Concurrent tegenstrijdig belang bij de beantwoording van de vraag of en in welke mate Rexwinkel B.V. en Rexwinkel aansprakelijk zijn voor de bij Greenchoice ontstane schade, en (iii) Rexwinkel B.V. en Rexwinkel geven te weinig openheid van zaken tegenover de aandeelhoudersvergadering van Energie Concurrent. De Ondernemingskamer overweegt dat Energie Concurrent en haar voormalig bestuurders door Greenchoice aansprakelijk zijn gesteld voor de schade. Geconfronteerd met de mogelijke aansprakelijkheid jegens Greenchoice dient Energie Concurrent zich te beraden op haar beleid. In het bijzonder moet Energie Concurrent bezien welke maatregelen in dat verband zal moeten nemen, feitelijk en juridisch en zal zij haar strategie moeten bepalen zowel jegens Greenchoice als jegens degenen op wie zij mogelijk regres kan nemen. Hierbij heeft de huidige bestuurder Rexwinkel B.V. en Rexwinkel een evident strijdig belang. Energie Concurrent, Rexwinkel B.V. en Rexwinkel onderkennen het tegenstrijdig belang niet – dit is volgens de Ondernemingskamer op zichzelf genomen al een reden om aan een juist beleid van Energie Concurrent te twijfelen. Voorts heeft Energie Concurrent niet de transparantie betracht die geboden is gelet op het tegenstrijdig belang. De Ondernemingskamer oordeelt dat er gegronde redenen zijn om aan een juist beleid van Energie Concurrent te twijfelen en dat die redenen een onderzoek daarnaar rechtvaardigen. Vanwege het tegenstrijdig belang tussen Rexwinkel B.V. als bestuurder van Energie Concurrent acht de Ondernemingskamer het geboden om bij wijze van onmiddellijke voorziening Rexwinkel B.V. te schorsen als bestuurder van Energie Concurrent en in haar plaats een tijdelijk bestuurder aan te wijzen met doorslaggevende stem.

NTE 2014/52 Raad van State, 16 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2621, inzake het College van Gedeputeerde Staten van Groningen tegen de Stichting Greenpeace Nederland en waaraan als derdebelanghebbende tevens deelneemt RWE Eemshaven Holding B.V.

zoals pleitnota’s en verweerschriften, en om zogenaamde ‘Vraag & Antwoord’-documenten. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat die documenten niet kunnen worden geacht te zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad als bedoeld in art. 11, lid 1 Wob. Hierbij is volgens de Afdeling allereerst van belang dat de documenten zijn opgesteld met het oogmerk te dienen ten behoeve van intern beraad nu met de betrokken partijen is afgesproken dat de beraadslaging vertrouwelijk zou blijven. In het kader hiervan heeft de rechtbank, zoals GS en RWE terecht betogen, naar het oordeel van de Afdeling ten onrechte overwogen dat de documenten evenwel niet kunnen worden geacht te zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad indien de externe derden die daaraan hebben deelgenomen een eigen belang behartigen en de wetgever niet uitdrukkelijk voorziet in een medeverantwoordelijkheid van die derden voor de besluitvorming gericht op de bestuurlijke standpuntbepaling. De wet biedt voor dit oordeel geen grond, aldus de Afdeling. Bovendien kan uit de uitspraak van de Afdeling van 18 februari 2009 (ECLI:NL:RVS:2009:BH3251) worden afgeleid – zo overZHHJWGH$IGHOLQJíGDWRRNLQGLHQHHQSHUVRRQRILQVWHOOLQJ een eigen belang behartigt in een beraad, de ten behoeve van dat beraad door deze persoon of instelling opgestelde documenten kunnen worden aangemerkt als opgesteld ten behoeve van intern beraad. Voor zover partijen hebben verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2006 (ECLI:NL:RVS:2006:AV1271), wordt beslist de Afdeling dat de situatie in die zaak niet vergelijkbaar is met de thans aan de orde zijnde situatie. In die zaak ging het om een verzoek tot openbaarmaking van conceptversies van een door de besloten vennootschap Enci B.V. bij het college van gedeputeerde staten van Limburg ingediende milieueffectrapportage, behorende bij door haar aangevraagde vergunningen. De Afdeling oordeelt dat die documenten derhalve waren opgesteld in het kader van vooroverleg over een door een belanghebbende bij het bestuursorgaan in te dienen stuk ten behoeve van een aanvraag om een vergunning. De onderhavige documenten zien naar het oordeel van de Afdeling echter niet op de totstandkoming en indiening van een dergelijk stuk, maar betreffen de uitwisseling van informatie met een bestuursorgaan teneinde het bestuursorgaan in staat te stellen een standpunt in te nemen betreffende een bestuurlijke aangelegenheid, te weten de verdediging van de vergunningverleningen in rechte.

Stichting Greenpeace Nederland (hierna: Greenpeace) heeft het college van gedeputeerden staten van Groningen (hierna: GS) verzocht om haar alle documenten en gegevens te verstrekken die betrekking hebben op de vergunningverlening voor de bouw van de energiecentrales van Nuon/Vattenfall en Essent/RWE in de Eemshaven. Het college heeft op grond van art. 11 Wet openbaarheid bestuur (hierna: Wob) de openbaarmaking geweigerd van bijlagen bij e-mails, die afkomstig zijn van dan wel gezonden zijn aan RWE, Nuon, Groningen Seaports en de door hen ingeschakelde adviseurs, en documenten met bijlagen betreffende overleg met de vergunninghouders RWE en Nuon die zijn gedeeld buiten bestuursorganen en de door hen ingeschakelde adviseurs. Het gaat veelal om concepten van ingediende processtukken,



225

Wet- en regelgeving mr. drs. J.E. Janssen, mr. M.E. Brinkman en mr. W. Wolbers* In deze rubriek wordt ingegaan op belangrijke wijzigingen in weten regelgeving in Europa en Nederland alsmede op ontwikkelingen die naar verwachting op korte termijn tot dergelijke wijzigingen zullen leiden.

Europa Richtlijn betreffende de uitrol van infrastructuur voor alternatieve brandstoffen (PbEU 2014, L 307/1) Nadat het Europees Parlement op 15 april 2014 het voorstel voor deze richtlijn op een aantal punten had gewijzigd en vervolgens had goedgekeurd (zie NTE 2014, nr. 2), hebben het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie de ‘Richtlijn 2014/94/EU betreffende de uitrol van infrastructuur voor alternatieve brandstoffen’ (hierna: Richtlijn 2014/94/EU) op 22 oktober 2014 vastgesteld. Richtlijn 2014/94/EU heeft als doel een infrastructuur voor alternatieve brandstoffen voor vervoersmiddelen te ontwikkelen. Daartoe stelt Richtlijn 2014/94/EU een gemeenschappelijk kader vast met maatregelen, minimumeisen en technische VSHFL¿FDWLHVYRRUKHWDDQOHJJHQYDQLQIUDVWUXFWXXUYRRUDOternatieve brandstoffen, waaronder oplaadpunten voor elektrische voertuigen en tankpunten voor aardgas en waterstof. Richtlijn 2014/94/EU is op 28 oktober 2014 gepubliceerd in het publicatieblad van de Europese Unie (PbEU 2014, L 307/1) en op 17 november 2014 in werking getreden. Op grond van art. 11 dient de richtlijn uiterlijk op 18 november 2016 te zijn omgezet in nationale weten regelgeving. Voor een inhoudelijke beschrijving van het voorstel voor deze richtlijn wordt verwezen naar NTE 2013, nr. 1.

Verordening betreffende de integriteit en transparantie van de groothandelsmarkt voor energie (PbEU 2011, L 326/1) Deze verordening (de ‘Regulation on Energy Market Integrity and Transparency’en derhalve veelal de ‘REMITverordening’ genoemd) heeft als doel het voorkomen van marktmanipulatie en handel met voorkennis op de energiemarkten. Met het oog op de uitvoeringshandelingen die de Europese Commissie (hierna: de Commissie) dient vast te stellen voor de verzameling van gegevens zoals bedoeld in art. 8 van de REMIT-verordening, is het Agentschap voor de samenwerking tussen energieregulators (hierna: het Agentschap) op 14 november 2014 een openbare consultatie gestart met als doel een lijst op te stellen van georganiseerde marktplaatsen waarop energieproducten worden verhandeld. De lijst moet enerzijds marktdeelnemers in staat stellen geRUJDQLVHHUGHPDUNWSODDWVHQWHLGHQWL¿FHUHQ]RGDW]LMGH]H marktplaatsen kunnen gebruiken voor het melden van hun transacties en anderzijds het Agentschap de mogelijkheid geven informatie te verzamelen omtrent energieproducten die worden verhandeld op de groothandelsmarkt. De consultatie is op 11 december 2014 gesloten. Het consultatiedocument is gepubliceerd op www.acer.europa.eu.

226

Elektriciteit: Draft Network Code on Emergency and Restoration Nadat het Agentschap reeds op 2 december 2011 het kaderrichtsnoer inzake systeemoperabiliteit voor elektriciteit had vastgesteld (zie NTE 2011, nr. 2), heeft het Europees netwerk van transmissiesysteembeheerders voor elektriciteit (hierna: het ENTSB-E) op 13 oktober 2014 een conceptversie van de bovengenoemde Europese netcode opgesteld en deze overeenkomstig art. 10 Verordening (EG) nr. 714/2009 betreffende de voorwaarden voor toegang tot het net voor grensoverschrijdende handel in elektriciteit (hierna: Verordening (EG) 714/2009) ter consultatie gepubliceerd op haar website (www.entsoe.eu). De netcode moet gaan voorzien in regels en operationele procedures voor noodgevallen, blackouts en systeemherstel. De consultatie is op 5 december 2014 gesloten. Onder meer op basis van de uitkomst van GHFRQVXOWDWLHRQWZLNNHOWKHW(176%(GHGH¿QLWLHYHQHWFRde, die zal worden beoordeeld door het Agentschap en vervolgens zal worden voorgelegd aan de Commissie.

Elektriciteit: Network Code on Capacity Allocation and Congestion Management Nadat het Agentschap op 22 mei 2014 een aanbeveling had gedaan aan de Commissie strekkende tot wijziging en vervolgens goedkeuring van deze netcode (zie NTE 2014, nr. 2), heeft de Commissie de netcode voor capaciteitsallocatie en congestiebeheer voor elektriciteit op 5 december 2014 goedgekeurd. De netcode zal nu aan het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie worden voorgelegd. Het is de verwachting dat de netcode begin 2015 wordt aangenomen. Een nieuwsbericht over de goedkeuring van de netcode is gepubliceerd op www.entsoe.eu.

Gas: Network Code on Capacity Allocation Mechanisms (PbEU, L 273/5) Deze netcode is op 14 oktober 2013 vastgesteld bij ‘Verordening (EU) Nr. 984/2013 tot vaststelling van een netcode met betrekking tot capaciteitstoewijzingsmechanismen in gastransmissiesystemen en tot aanvulling van Verordening (EG) nr. 715/2009 van het Europees Parlement en de Raad’ (zie NTE 2013, nr. 5/6). Om een vroegtijdige en voorspoedige implementatie van de netcode te bevorderen hebben het Agentschap en het Europees netwerk van transmissiesysteembeheerders voor gas (hierna: het ENTSB-G) op 22 oktober 2014 een implementatie routekaart vastgesteld. De routekaart gaat in op (i) toezichtstructuren die het implementatieproces moeten faciliteren, (ii) de rollen en verantwoordelijkheden van de betrokken partijen, (iii) reeds lopende projecten in het kader van het implementatieproces, (iv) de terugkoppeling van successen en moeilijkheden bij het implementatieproces en (v) convergentie van projecten om

*

Jan Erik Janssen, Martha Brinkman en Wilko Wolbers zijn advocaat bij Stek te Amsterdam. De auteurs danken BartJan Heijnen, tevens werkzaam bij Stek, voor zijn bijdrage aan de totstandkoming van deze rubriek.



Wet- en regelgeving

tot mogelijke geïntegreerde oplossingen te komen bij de implementatie. De routekaart is gepubliceerd op de websites van het Agentschap (www.acer.europa.eu) en het ENTSB-G (www.entsog.eu).

Nederland Stimulering duurzame energieproductie (Kamerstukken II 2014/15, 31 239) Op 20 oktober 2014 heeft de Minister van Economische Zaken (hierna: de Minister) de ‘Regeling vaststelling correcties voorschotverlening duurzame energieproductie 2015’ vastgesteld en op 24 oktober 2014 in de Staatscourant gepubliceerd (Stcrt. 2014, nr. 30306). Met deze regeling wordt invulling gegeven aan het ‘Besluit stimulering duurzame energieproductie’ (hierna: Besluit SDE). In de regeling staan voor de verschillende categorieën productie-installaties voor hernieuwbare energie de correctiebedragen ten behoeve van de bevoorschotting voor 2015 voor de subsidiebedragen voor de stimulering van duurzame energieproductie (hierna: SDE+). De regeling is op 1 januari 2015 in werking getreden. Op 11 november 2014 heeft de Minister de Tweede Kamer bij brief (nr. 180) geïnformeerd over de openstelling van de SDE+ in 2015. De Minister geeft aan dat de huidige aanpak van de SDE+ en basissystematiek zullen worden voortgezet, op een aantal wijzigingen die strekken tot optimalisatie van het systeem na. Een deel van deze optimalisatie hangt samen met de wijzigingen van het Besluit SDE waarover de Minister op 11 april 2014 een openbare consultatie was gestart (zie NTE 2014, nr. 2). Wat betreft de wijzigingen in de SDE+ geeft de Minister aan voornemens te zijn om (i) banking (het meenemen van subsidiabele productie die niet is benut naar een volgend jaar) ook mogelijk te maken bij wind-projecten, (ii) meestook van biomassa in kolencentrales subsidiabel te maken, (iii) bij wind op land te differentiëren tussen windrijke en windarme gebieden en (iv) een aparte categorie voor wind op dijken te openen. Daarnaast zal in december 2015 de eerste tender voor 700 MW wind op zee worden gehouden. De Minister streeft ernaar de gewijzigde SDE+ in januari 2015 te publiceren en op 31 maart 2015 open te stellen met een budget van EUR 3,5 miljard. Voor een verdere inhoudelijke behandeling van de ontwikkelingen onder dit kamerstuknummer wordt verwezen naar de rubriek ‘Actualiteiten en Signaleringen’ in dit tijdschrift.

Regels omtrent windenergie op zee (Wet windenergie op zee) (Kamerstukken II 2014/15, 34 058) Nadat de Minister op 19 maart 2014 een consulatie was gestart over het ontwerp voor dit wetsvoorstel (zie NTE 2014, nr. 1), heeft de Minister dit wetsvoorstel op 16 oktober 2014 aan de Tweede Kamer gezonden. Dit wetsvoorstel voorziet, zoals is afgesproken in het Energieakkoord, in een integraal wettelijk kader voor het op grote schaal realiseren van windenergie op zee. De huidige weten regelgeving bieden daartoe onvoldoende mogelijkheden en werpen onnodige knelpunten op die het onderhavige wetsvoorstel beoogt weg te nemen. Het wetsvoorstel voorziet onder meer in de introductie van een zogenoemd kavelbesluit. In het kavelbesluit wordt aangegeven op welke locatie en onder welke voorwaarden een windpark en de aansluitverbinding kan worden gerealiseerd. De uniforme openbare voorbereidingsprocedure is van toepassing op het vaststellen van het kavelbeNr. 5/6 december 2014

sluit. Op basis van de SDE+ zal vervolgens per kavelbesluit een partij worden geselecteerd die subsidie krijgt om het windpark op de kavel en de aansluitverbinding te realiseren. Die partij krijgt ook een vergunning die hem het alleenrecht geeft om dit windpark te bouwen en te exploiteren. Na vergunningverlening maar voorafgaand aan de bouw van het windpark, dient deze partij aan de hand van een door hem opgesteld inrichtingsplan te laten zien dat het windpark gebouwd zal worden conform de gestelde voorwaarden in het kavelbesluit. Verder geeft het wetsvoorstel de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet (hierna: TenneT) de taak om de aanleg van een net op zee voor te bereiden. De taak om het net op zee daadwerkelijk aan te leggen evenals de regulering van het net op zee zullen onderdeel zijn van de stelselherziening van de Elektriciteitswet 1998 (hierna: E-wet) en de Gaswet door de wetgevingsagenda STROOM (zie hierna). Hoewel de Minister, vanwege het in het Energieakkoord afgesproken tijdpad voor de opschaling van windenergie op zee, heeft gekozen van het vastleggen van het nieuwe wettelijke kader in het onderhavige zelfstandige wetsvoorstel, heeft het wetsvoorstel raakvlakken met een groot aantal andere wetten, waaronder de Waterwet, de Omgevingswet, de E-wet en de Mijnbouwwet. In de memorie van toelichting is de Minister uitgebreid ingegaan op de wijze waarop het wetsvoorstel zich tot deze wetten verhoudt. Vervolgens heeft de vaste commissie voor Economische Zaken op 20 november 2014 een aantal vragen over het wetsvoorstel gesteld in het verslag (nr. 5). Onder meer worden vragen gesteld over (i) de rol van TenneT bij de ontwikkeling van het net op zee, (ii) de relatie tot de wetgevingsagenda STROOM en (iii) het overgangsrecht met betrekking tot het laten vervallen van bestaande vergunningen voor wind op zee-projecten. De vaste commissie geeft aan dat zij bij afdoende beantwoording van haar vragen het wetsvoorstel voldoende voorbereid acht.

Wijziging van de Wet implementatie EU-richtlijQHQHQHUJLHHI¿FLsQWLHGH(OHNWULFLWHLWVZHW de Gaswet en de Warmtewet in verband met de implementatie van richtlijn 2012/27/EU betreffenGHHQHUJLHHI¿FLsQWLHKamerstukken I 2014/15, 33 913) Nadat de vaste commissie voor Economische Zaken van de Eerste Kamer op 30 september 2014 een aantal nadere vragen over dit wetsvoorstel had gesteld (zie NTE 2014, nr. 3/4), heeft de Minister deze vragen op 31 oktober 2014 beantwoord in de nadere memorie van antwoord (nr. D). De vaste commissie heeft vervolgens op 4 november 2014 haar eindverslag opgemaakt (nr. E). Daaropvolgend, en in lijn met zijn toezegging in de nadere memorie van antwoord, heeft de Minister de Eerste Kamer bij brief van 13 november 2014 (nr. F) nader geïnformeerd over de concretisering van verschillende maatregelen uit het Energieakkoord. De vaste commissie heeft op 25 november 2014 haar inbreng gegeven voor een schriftelijk overleg in reactie op de brief van 13 november 2014. De plenaire behandeling van het wetsvoorstel zal op 10 februari 2015 plaatsvinden. Voorts heeft de Minister, nadat hij het daartoe strekkende concept op 14 juli 2014 ter consultatie had gepubliceerd (zie NTE 2014, nr. 3/4), bij brief van 4 december 2014 (nr. 7) het ontwerp voor het ‘Besluit factuur en verbruiks- en indicatief kostenoverzicht energie’ en de nota van toelichting voorgehangen bij de Tweede Kamer. Het besluit strekt tot imple-


227

Wet- en regelgeving

mentatie van de onderdelen van ‘Richtlijn 2012/27/EU beWUHIIHQGHHQHUJLHHI¿FLsQWLHWRWZLM]LJLQJYDQ5LFKWOLMQHQ 2009/125/EG en 2010/30/EU en houdende intrekking van de Richtlijnen 2004/8/EG en 2006/32/EG’ (hierna: Richtlijn 2012/27/EU) die betrekking hebben op de kosten van facturering en het verstrekken van verbruiks- en kostenoverzichten. Het doel van het besluit is om een kosteneffectieve verEHWHULQJYDQGHHQHUJLHHI¿FLsQWLHELMHLQGDIQHPHUVLQGH]LQ YDQGH:HWLPSOHPHQWDWLH(8ULFKWOLMQHQHQHUJLHHI¿FLsQtie te stimuleren door hen beter inzage te geven in het energieverbruik op basis van gegevens die worden gegenereerd met een slimme meter. Als gevolg van het besluit zal het ‘Besluit kostenoverzicht energie’ komen te vervallen. Het is de bedoeling dat het besluit zo snel mogelijk na inwerkingtreding van het wetsvoorstel in werking treedt. Ten opzichte van het conceptbesluit dat ter consultatie was gepubliceerd zijn onder meer de volgende wijzigingen aangebracht: L GHGH¿QLWLHYDQµHLQGDIQHPHUV¶LQGH]LQYDQGH:HWLPSOHPHQWDWLH(8ULFKWOLMQHQHQHUJLHHI¿FLsQWLHLVWRHJHYRHJG (ii) het besluit gaat uit van het netto verbruik van eindafnemers, dat wil zeggen de totale hoeveelheid afgenomen energie min de totale hoeveelheid opgewekte energie; (iii) in plaats van daadwerkelijke kosten worden de indicatieve kosten vermeld op het verbruiks- en kostenoverzicht; en (iv) in het geval één keer per jaar een verbruiks- en indicatief kostenoverzicht wordt verstrekt, wordt uitgegaan van het standaard jaarverbruik. Het ontwerpbesluit en de nota van toelichting zijn op 9 december 2014 eveneens gepubliceerd in de Staatscourant (Stcrt. 2014, nr. 34259). Richtlijn 2012/27/EU diende op 5 juni 2014 volledig te zijn geïmplementeerd in Nederlandse weten regelgeving.

Regels met betrekking tot versnelde ontwikkeling en verwezenlijking van ruimtelijke en infrastructurele projecten (Crisis- en herstelwet) (Kamerstukken I en II 2014/15, 32 127) Nadat de Minister van Infrastructuur en Milieu (hierna: de 0LQLVWHUYDQ,0 RSMXQLHHQJHUHFWL¿FHHUGHYHUsie van het ontwerp voor de negende tranche van het ‘Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet’ aan de Tweede Kamer had gezonden (zie NTE 2014, nr. 3/4), heeft de vaste commissie voor Infrastructuur en Milieu een aantal vragen over het ontwerpbesluit aan de Minister van IM gesteld. Bij brief van 27 augustus 2014 heeft de Minister van IM deze vragen beantwoord. De vragen en de antwoorden zijn opgenomen in het verslag van een schriftelijk overleg van 28 augustus 2014 (nr. 201). Verder heeft de Minister van IM, nadat hij op 10 februari 2014 een aantal vragen van de vaste commissie had beantwoord (zie NTE 2014, nr. 1), op 5 september 2014 de achtste tranche van het ‘Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet’ vastgesteld en op 19 september 2014 in het Staatsblad gepubliceerd (Stb. 2014, 331). De achtste tranche benoemt een aantal ontwikkelingsgebieden, nieuwe innovatie projecten en ruimtelijke en infrastructurele projecten. De achtste tranche is op 20 september 2014 in werking getreden. Achteraf, op 12 november 2014, is het advies van de Raad van State en het nader rapport van de Minister van IM in de Staatscourant gepubliceerd (Stcrt. 2014, nr. 32343). Tot slot heeft de Minister van IM bij brief van 1 december 2014 (nr. 204) het ontwerpbesluit strekkende tot wijziging van het ‘Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet’ voorgelegd aan de Tweede Kamer en gepubliceerd in de Staatscourant

228

(Stcrt. 2014, nr. 33551). Het ontwerpbesluit bevat de tiende tranche van het ‘Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet’. De tiende tranche wijst zes nieuwe ontwikkelingsgebieden, negen projecten waarbij wordt geëxperimenteerd met een bredere reikwijdte van bestemmingsplannen en twee nieuwe innovatieprojecten aan.

Wet tot wijziging van de Crisis- en herstelwet en diverse andere wetten in verband met het permanent maken van de Crisis- en herstelwet en het aanbrengen van enkele verbeteringen op het terrein van het omgevingsrecht (Stb. 2013, 144) Deze wet is op 25 april 2013 gedeeltelijk in werking getreden (zie NTE 2013, nr. 2). Van een aantal artikelen was de inwerkingtreding uitgesteld vanwege het feit dat die artikelen eerst nog een nadere uitwerking behoefden bij algemene maatregel van bestuur. Die algemene maatregel van bestuur is het wijzigingsbesluit van het ‘Besluit omgevingsrecht’ en diverse andere algemene maatregelen van bestuur in verband met het permanent maken van de Crisis- en herstelwet en het aanbrengen van enkele verbeteringen op het terrein van het omgevingsrecht. De Minister van IM heeft dit besluit, nadat hij op 8 april 2014 verscheidene vragen van de vaste commissie voor Infrastructuur en Milieu had beantwoord (zie NTE 2014, nr. 2), op 24 september 2014 gepubliceerd in het Staatsblad (Stb. 2014, 333). Het besluit wijzigt onder meer het ‘Besluit omgevingsrecht’, het ‘Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet’ en het ‘Bouwbesluit 2012’. Bij brief van 29 september 2014 (Kamerstukken II 2014/15, 32 127, nr. 202) heeft de Minister van IM het wijzigingsbesluit eveneens voorgelegd aan de Eerste en Tweede Kamer. In de brief geeft de Minister van IM voorts aan dat is beoogd om het wijzigingsbesluit per 1 november 2014 in werking te laten treden. Vervolgens heeft de Minister bij Koninklijk Besluit van 3 oktober 2014 bepaald dat de artikelen waarvan de inwerkingtreding was uitgesteld, op 1 november 2014 in werking zijn getreden. Dit besluit is op 16 oktober 2014 gepubliceerd in het Staatsblad (Stb. 2014, 358). Bij brief van 17 oktober 2014 heeft de vaste commissie de Minister van IM vervolgens laten weten dat de behandeling van het wijzigingsbesluit is aangehouden tot en met 29 oktober 2014. Bij brief van 28 oktober 2014 (nr. 203) heeft de Minister van IM de Tweede Kamer laten weten dat het wijzigingsbesluit desondanks op 1 november 2014 in werking is getreden.

Regels over het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving (Omgevingswet) (Kamerstukken II 2014/15, 33 962) Nadat op 1 juli 2014 een nota van verbetering van dit wetsvoorstel aan de Tweede Kamer was gestuurd (zie NTE 2014, nr. 3/4), heeft de vaste commissie voor Infrastructuur en Milieu een groot aantal vragen over dit wetsvoorstel gesteld in het verslag van 29 oktober 2014 (nr. 6). Onder meer wenst de vaste commissie te vernemen of en op welke wijze de Gaswet en de E-wet of delen daarvan zullen worden opgenomen in de Omgevingswet. Voorts wenst de vaste commissie via een transponeringstabel inzicht te verkrijgen op welke wijze (delen van) de 26 wetten die worden samengevoegd in de Omgevingswet worden opgenomen in die wet. De vaste commissie geeft aan dat zij het wetsvoorstel voldoende acht voorbereid indien haar vragen afdoende worden beantwoord. De vaste commissie heeft vervolgens bij brief van 12 november 2014 opheldering gevraagd aan het



Wet- en regelgeving

Presidium van de Tweede Kamer over de vraag hoe de regering de opmerkingen van de Raad van State heeft verwerkt en met welke effecten daarbij rekening is gehouden met betrekking tot de doelen en uitgangpunten van het wetsvoorstel. Voorts heeft zij de wens uitgesproken om hieromtrent een onafhankelijk juridisch onderzoek te laten verrichten door een externe partij. Naar aanleiding van het verzoek van de vaste commissie, heeft de Minister van IM de Tweede Kamer bij brief van 14 november 2014 (nr. 7) een tabel gestuurd waarin inzichtelijk wordt gemaakt op welke wijze de regering is omgegaan met de opmerkingen in het advies van de Raad van State. Bij brief van 19 november 2014 (nr. 8) heeft het Presidium van de Tweede Kamer het onderzoeksvoorstel van de vaste commissie voorgelegd aan de Tweede Kamer en haar voorgesteld in te stemmen met dit voorstel. De brief van de vaste commissie van 12 november 2014 inclusief het onderzoeksvoorstel is als bijlage gevoegd bij de brief van het Presidium. Voor een beschrijving van de inhoud van dit wetsvoorstel wordt verwezen naar NTE 2014, nr. 2.

Wijziging van de Wet milieubeheer en van de wet van 28 maart 2013 tot wijziging van de Crisis- en herstelwet en diverse andere wetten in verband met het permanent maken van de Crisis- en herstelwet en het aanbrengen van enkele verbeteringen op het terrein van het omgevingsrecht (Stb. 2013, 144) in verband met het doorvoeren van enkele noodzakelijke reparaties en andere kleine wijzigingen (Stb. 2014, 302) Deze wet voorziet in verschillende kleine wijzigingen in en reparaties aan de Wet Milieubeheer en de Crisis- en herstelwet. Nadat deze wet op 9 juli 2014 in het Staatsblad was gepubliceerd (Stb. 2014, 302) (zie NTE 2014, nr. 3/4), is bij Koninklijk Besluit van 26 september 2014 (Stb. 2014, 347) vastgesteld dat deze wet, met uitzondering van één artikel, op 15 oktober 2014 in werking is getreden.

Wetgevingsagenda STROOM STROOM staat voor stroomlijning, optimalisering en modernisering van de E-wet en Gaswet. Nadat de Minister op 31 juli 2014 een openbare consultatie was gestart voor het concept voor een ‘Voorstel van de wet houdende regels met betrekking tot de productie, het transport, de handel en de levering van elektriciteit en gas (Elektriciteits- en gaswet)’ inclusief de concept-toelichting daarbij, waarmee een volledige herziening van de E-wet en de Gaswet is beoogd (zie NTE 2014, nr. 3/4), heeft de Minister op 1 december 2014 het consultatieverslag gepubliceerd (zie www.internetconsultatie.nl/wsvstroom/berichten). Dit consultatieverslag bevat een korte terugkoppeling op de reacties naar aanleiding van de consultatie, met name op het onderwerp van de in het RQWZHUSZHWVYRRUVWHORSJHQRPHQGH¿QLWLHVGHZLM]HZDDURS de onafhankelijkheid van de Autoriteit Consument en Markt (hierna: ACM) in het ontwerpwetsvoorstel is neergeslagen en de beleidsneutrale hoofdstukken. Tegelijkertijd en op dezelfde website heeft de Minister ook het naar aanleiding van de consultatiereacties herziene wetsvoorstel en de herziene toelichting daarbij gepubliceerd. Naar aanleiding van de consultatiereacties is een aantal belangrijke aanpassingen in het wetsvoorstel doorgevoerd. Onder andere is de bepaling inzake toegestane nevenactiviteiten binnen de ‘infrastructuurgroep’ aangepast en is de bepaling geschrapt die de uitkering van dividenden door de ‘systeembeheerder’ beoogde Nr. 5/6 december 2014

te regelen. In december 2014 is de herziene versie van het wetsvoorstel naar de ministerraad gezonden en zal deze ook voor advies naar de Raad van State worden gezonden. Naar verwachting wordt het wetsvoorstel in maart 2015 aan de Tweede Kamer gezonden. Het streven is nog steeds om het wetsvoorstel per 1 januari 2016 in werking te laten treden. Het consultatieverslag en de reactie van de Minister op de consultatiereacties zijn tevens besproken tijdens een openbare bijeenkomst op 9 december 2014.

Wet tot wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet ter verbetering van de werking van de elektriciteitsen gasmarkt (Stb. 2011, 130), Wijziging van de Wet houdende wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet ter verbetering van de werking van de elektriciteitsen gasmarkt (Stb. 2011, 131), Wet implementatie (*ULFKWOLMQHQHQHUJLHHI¿FLsQWLHStb. 2011, 114) en Wet tot wijziging van de Wet implementatie (*ULFKWOLMQHQHQHUJLHHI¿FLsQWLHStb. 2011, 115) Nadat op 28 mei 2014 overleg had plaatsgevonden in de Tweede Kamer over het ontwerpbesluit (zie NTE 2014, nr. 3/4), heeft de Minister op 16 oktober 2014 een besluit genomen tot wijziging van het ‘Besluit op afstand uitleesbare meetinrichtingen’ ten behoeve van de grootschalige uitrol van de slimme meter. Het besluit is op 28 oktober 2014 in het Staatsblad gepubliceerd (Stb. 2014, 392) en op 1 januari 2015 in werking getreden. Vanaf die datum is gestart met de grootschalige uitrol van de slimme meter. De netbeheerders dienen uiterlijk op 31 december 2020 alle kleinverbruikers een slimme meter te hebben aangeboden. Inhoudelijk is het besluit niet ingrijpend gewijzigd ten opzichte van ontwerpbesluit. Voor een beschrijving van het ontwerpbesluit wordt verwezen naar NTE 2014, nr. 1. Achteraf, op 29 oktober 2014, zijn het advies van de Raad van State en het nader rapport van de Minister in de Staatscourant gepubliceerd (Stcrt. 2014, nr. 30364). Vervolgens heeft de Minister bij Koninklijk Besluit van 19 november 2014 de bepalingen in de E-wet en Gaswet met betrekking tot de grootschalige uitrol van de slimme meter (art. 26ae E-wet en 13e Gaswet) op 1 januari 2015 in doen treden. Tegelijkertijd zijn de bepalingen die zien op de kleinschalige uitrol van de slimme meter (art. 26ad E-wet en 13d Gaswet) ingetrokken. Voorts wordt voorzien in de inwerkingtreding van een aantal bepalingen uit het ‘Besluit op afstand uitleesbare meetinrichtingen’. De bepalingen op basis waarvan slimme meters voor elektriciteit en gas meetgegevens een jaar lang moeten kunnen bewaren zijn op 1 januari 2015 in werking getreden. De bepaling die voorziet in de mogelijkheid dat de ¿UPZDUH voor slimme meters voor gas op afstand bijgewerkt moet kunnen wordt zal op 1 juli 2016 in werking treden. Het voornoemde Koninklijk Besluit is op 28 november 2014 in het Staatsblad gepubliceerd (Stb. 2014, 453).

Wijziging van de Wet milieubeheer (jaarverplichting hernieuwbare energie vervoer, hernieuwbare brandstofeenheden en elektronisch register hernieuwbare energie vervoer) (Stb. 2014, 455) Nadat het wetsvoorstel voor deze wet op 23 september 2014 door de Eerste Kamer als hamerstuk was afgedaan (zie NTE 2014, nr. 3/4), is deze wet op 26 september 2014 in het Staatsblad gepubliceerd (Stb. 2014, 455). Voor een inhoude-


229

Wet- en regelgeving

lijke bespreking van het wetsvoorstel wordt verwezen naar NTE 2014, nr. 1. Verder heeft de Staatssecretaris van IM, nadat de concepten daarvoor op 11 april 2014 aan de Tweede Kamer waren gezonden (zie NTE 2014, nr. 2), op 25 november 2014 het ‘Besluit hernieuwbare energie vervoer 2015’ in het Staatsblad gepubliceerd (Stb. 2014, 460) en op 28 november 2014 de ‘Regeling hernieuwbare energie vervoer 2015’ in de Staatscourant gepubliceerd (Stcrt. 2014, nr. 33976). Het besluit en de regeling strekken respectievelijk tot vervanging van het ‘Besluit hernieuwbare energie vervoer’ en de ‘Regeling hernieuwbare energie vervoer’. Het Besluit hernieuwbare energie vervoer 2015 voorziet er tevens in dat bovengenoemde wet en het Besluit hernieuwbare energie vervoer 2015 tegelijkertijd op 1 januari 2015 in werking zijn getreden. De Regeling hernieuwbare energie vervoer 2015 is eveneens op 1 januari 2015 in werking getreden.

Wijziging van enkele belastingwetten en enige andere wetten (Belastingplan 2015) (Kamerstukken I 2014/15, 34 002) Nadat de Minister van Financiën dit wetsvoorstel op 16 september 2014 aan de Tweede Kamer had gezonden (zie NTE 2014, nr. 3/4), is dit wetsvoorstel op 13 november 2014 door de Tweede Kamer aangenomen. In het voorgestelde Belastingplan 2015 wordt, onder meer, de energiebelasting op grond van de Wet belastingen op milieugrondslag aangepast. Het voorbereidend onderzoek van de vaste commissie voor Financiën van de Eerste Kamer heeft op 2 december 2014 plaatsgevonden. De Eerste Kamer heeft het wetsvoorstel op 16 december 2014 na stemming bij zitten en opstaan aangenomen. Het is de bedoeling dat het wetsvoorstel (gedeeltelijk) op 1 januari 2015 in werking treedt. Voor een inhoudelijke samenvatting van het wetsvoorstel wordt verwezen naar NTE 2014, nr. 3/4.

Wijziging van de Instellingswet Autoriteit Consument en Markt en enige andere wetten in verband met de stroomlijning van het door de Autoriteit Consument en Markt te houden markttoezicht (Stb. 2014, 247) Nadat de Minister op 10 maart 2014 een openbare consultatie was gestart over het concept voor het ‘Besluit doorberekening kosten ACM’ (zie NTE 2014, nr. 1) en hij de Tweede Kamer bij brief van 19 mei 2014 had geïnformeerd over de uitkomst daarvan (zie NTE 2014, nr. 2), heeft de Minister op 27 oktober 2014 het ‘Besluit doorberekening kosten ACM’ vastgesteld en op diezelfde datum gepubliceerd in het Staatsblad (Stb. 2014, 406). Het besluit is gebaseerd op art. 6a van de Instellingswet ACM, dat op basis van bovengenoemde wet aan die wet is toegevoegd en op 1 januari 2015 in werking is getreden (zie NTE 2014, nr. 3/4). Het besluit stelt nadere regels omtrent de jaarlijkse doorberekening van de kosten van ACM aan marktorganisaties, wijzigt het ‘Besluit kostenverhaal energie’ en trekt het ‘Besluit kostenverhaal Mededingingswet’ in. Een belangrijke wijziging die is doorgevoerd ten opzichte van het conceptbesluit is het feit dat de bedragen die ACM doorberekent niet meer worden vastgesteld over meerdere jaren, maar telkens per kalenderjaar. Voorts zal ACM de kosten die zij per categorie doorberekent inzichtelijk maken in haar jaarverslag. Hiertoe is zij ook verplicht op basis van art. 6, eerste lid, van de Instellingswet ACM. Blijkens art. 22 van het ‘Besluit doorberekening kosten ACM’ is het besluit gelijktijdig met art. 6a van 230

de Instellingswet ACM op 1 januari 2015 in werking getreden. Op 3 november 2014, is het advies van de Raad van State en het nader rapport van de Minister in de Staatscourant gepubliceerd (Stcrt. 2014, nr. 30468). Voor een inhoudelijke bespreking van het concept voor het ‘Besluit doorberekening kosten ACM’ wordt verwezen naar NTE 2014, nr. 1.

Regelgeving Elektriciteit: codewijziging International Grid Control Operation (wijziging Systeemcode Elektriciteit) Nadat ACM op 25 juli 2014 mededeling had gedaan van de terinzagelegging van een ontwerpbesluit tot wijziging van de Systeemcode Elektriciteit (zie NTE 2014, nr. 3/4), heeft ACM op 17 september 2014 in de Staatscourant medegedeeld dat zij geen zienswijzen heeft ontvangen en binnen vier weken een besluit zal nemen (Stcrt. 2014, nr. 25963). ACM heeft vervolgens op 23 september 2014 een besluit genomen (met kenmerk 13.0854.52) tot wijziging van de Systeemcode Elektriciteit. Het besluit past de Systeemcode Elektriciteit aan zodat rekening wordt gehouden met het feit dat TenneT sinds 1 februari 2013 participeert in de International Grid Control Cooperation, een automatisch proces ter vermindering van momentane onbalanswaarden. Van dit besluit heeft ACM op 7 oktober 2014 mededeling gedaan in de Staatscourant (Stcrt. 2014, nr. 27590). In het besluit zijn geen wijzigingen aangebracht ten opzichte van het ontwerpbesluit. Het besluit is op 8 oktober 2014 in werking getreden. Het besluit is gepubliceerd op www.acm.nl.

Elektriciteit: codewijziging afschaffen systeemdienstentarief (wijziging Tarievencode Elektriciteit, Informatiecode Elektriciteit en Gas, Systeemcode Elektriciteit en Begrippenlijst Elektriciteit) Op 10 november 2014 heeft ACM mededeling gedaan in de Staatscourant van de terinzagelegging van een voorstel tot wijziging van bovengenoemde codes (Stcrt. 2014, nr. 32394). Het voorstel is gebaseerd op een codewijzigingsvoorstel van de gezamenlijke netbeheerders van 23 juni 2014 en is gerelateerd aan de ‘Wet volumecorrectie nettarieven voor de energie-intensieve industrie’ op basis waarvan het systeemdienstentarief per 1 januari 2015 is afgeschaft (zie NTE 2013, nr. 5/6). Bij brieven van 17 september 2014 en 1 december 2014 hebben de gezamenlijke netbeheerders het voorstel gewijzigd. Als gevolg van de codewijziging komt hoofdstuk 4 van de Tarievencode Elektriciteit, dat ziet op de tariefstructuur voor de systeemdiensten, te vervallen. In hoofdstuk 3 wordt vervolgens een bepaling opgenomen die TenneT een grondslag geeft om de kosten die verband houden met de systeemdiensten te verwerken in het transporttarief. Verder wordt voorgesteld om de paragraaf omtrent het producententarief in de Tarievencode Elektriciteit te schrappen en worden verschillende redactionele verbeteringen doorgevoerd. De wijzigingen in de Informatiecode Elektriciteit en Gas, Systeemcode Elektriciteit en de Begrippenlijst Elektriciteit houden verband met het afschaffen van het systeemdienstentarief. Schriftelijke zienswijzen konden tot en met 10 december 2014 naar voren worden gebracht. Vervolgens heeft ACM op 11 december 2014 een besluit genomen (met kenmerk 14.0707.52) tot wijziging van voornoemde codes. Aangezien ACM geen zienswijzen heeft



Wet- en regelgeving

ontvangen, is het besluit niet aangepast ten opzichte van het conceptbesluit. Van het wijzigingsbesluit heeft ACM op 12 december 2014 mededeling gedaan in de Staatscourant (Stcrt. 2014, nr. 36020). Het besluit is op 1 januari 2015 in werking getreden. Het oorspronkelijke codewijzigingsvoorstel, de wijzigingen daarvan, het ontwerpbesluit en het besluit zijn gepubliceerd op www.acm.nl.

Gas: codewijzigingsvoorstel invoedvoorwaarden regionale gastransportnetten (wijziging Aansluit- en meetvoorwaarden Gas- RNB, Meetvoorwaarden Gas – RNB en Allocatievoorwaarden Gas) ACM heeft op 28 juli 2014 een codewijzigingsvoorstel van de gezamenlijke netbeheerders op haar website gepubliceerd. Het voorstel strekt tot wijziging van de Aansluiten meetvoorwaarden Gas – RNB, Meetvoorwaarden Gas – RNB en Allocatievoorwaarden Gas en is reeds op 14 januari 2014 ingediend. Het doel van het voorstel is om voorwaarden te introduceren voor het invoeden van gas in de regionale gastransportnetten. In het voorstel wordt het aanvragen van een aansluiting voor een invoedingsinstallatie en de beveiliging daarvan geregeld. Voorts bevat het voorstel voorwaarden voor de meting van de gaskwaliteit van het ingevoegde gas en regelt het voorstel de verwerking van de calorische waarde van het ingevoede gas in de allocatie. ACM heeft bij brief van 6 augustus 2014 de gezamenlijke netbeheerders opgedragen het voorstel op een aantal punten te wijzigen. De gezamenlijke netbeheerders hebben op 3 september 2014 een gewijzigd voorstel gestuurd aan ACM. Dit voorstel heeft ACM vervolgens op 23 september 2014 gepubliceerd op haar website. Tot op heden is er nog geen mededeling van het voorstel verschenen in de Staatscourant. Het codewijzigingsvoorstel, de wijzigingsopdracht en het gewijzigde voorstel zijn gepubliceerd op www.acm.nl.

Gas: codewijzigingsvoorstel aansluitpunt regionale gastransportnetten (wijziging Aansluit- en transportvoorwaarden Gas – RNB en Begrippenlijst Gas) ACM heeft op 28 augustus 2014 een codewijzigingsvoorstel van de gezamenlijke netbeheerders op haar website gepubliceerd. Het voorstel strekt tot wijziging van bovengenoemde codes en is reeds op 23 april 2014 ingediend. Het voorstel voegt voorwaarden toe aan de Aansluit- en transportvoorwaarden Gas – RNB over het aanvragen en aanleggen van een aansluitpunt in regionale gastransportnetten ten behoeve van een aansluiting met een doorlaatwaarde van meer dan 40 m3(n) per uur. De regionale netbeheerders zijn hiertoe verplicht op grond van art. 10, zesde lid, van de Gaswet. In de Begrippenlijst Gas wordt het begrip de ‘rest van de aansluiting’ geschrapt. Tot op heden is er nog geen mededeling van het voorstel verschenen in de Staatscourant. Het codewijzigingsvoorstel is gepubliceerd op www.acm.nl.

Gas: terinzagelegging codewijzigingsvoorstel gebiedsindeling gas (wijziging Gebiedsindeling Gas) Op 22 april 2014 heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: het CBb) het besluit van ACM van 22 januari 2013 inzake de Gebiedsindeling Gas (zie NTE 2013, nr. 1) vernietigd wat betreft (i) de globale aanduiding van grenzen van netbeheerdersgebieden en (ii) de aanduiding van warmtegebieden (ECLI:NL:CBB:2014:134) (zie over Nr. 5/6 december 2014

deze uitspraak de rubriek ‘Jurisprudentie’ in NTE 2014, nr. 3/4). Naar aanleiding van de uitspraak hebben de gezamenlijke netbeheerders bij brief van 6 oktober 2014 een codewijzigingsvoorstel gedaan tot wijziging van de Gebiedsindeling Gas en de Gebiedsindeling Elektriciteit. Het voorstel schrapt de globale aanduiding van de grenzen van netbeheerdersgebieden en maakt een uitzondering op het recht op een gasaansluiting in gebieden waar zich een warmtenet bevindt of gaat bevinden. Vervolgens heeft ACM de gezamenlijke netbeheerders op 8 december 2014 verzocht om het voorstel op verschillende punten aan te passen. Bij brief van 12 december 2014 hebben de gezamenlijke netbeheerders het voorstel conform het verzoek van ACM aangepast. Vervolgens heeft ACM op 16 december 2014 mededeling gedaan in de Staatscourant van de terinzagelegging van het voorstel (Stcrt. 2014, nr. 36704). Zienswijzen op het voorstel konden worden ingediend tot en met 6 januari 2015. Het oorspronkelijke codewijzigingsvoorstel, de wijzigingsopdracht en het gewijzigde voorstel zijn gepubliceerd op www. acm.nl.

Gas: codewijziging administratieve volumeherleiding (wijziging Informatiecode Elektriciteit en Gas) Op 21 augustus 2014 heeft het CBb het besluit van ACM van 18 juli 2013 inzake administratieve volumeherleiding en beperking van netverliezen gas (zie NTE 2013, nr. 3) vernietigd voor zover daarbij administratieve netverliezen door wijziging van de Allocatievoorwaarden Gas en de Begrippenlijst Gas worden toegewezen aan regionale netbeheerders (ECLI:NL:CBB:2014:319). Als gevolg van de uitspraak dienen gasleveranciers en niet de netbeheerders de netverliezen gas te dragen. Naar aanleiding van de uitspraak van het CBb heeft de vereniging Nederlandse Energie Data Uitwisseling (hierna: NEDU) op 17 november 2014 een voorstel tot wijziging van de Informatiecode Elektriciteit en Gas aan ACM gestuurd. Het voorstel voegt aan de bestaande volumeherleiding tijdelijk (tot 2017) een extra netverliescorrectie toe in het nieuwe art. 5.1.3.5, om gasleveranciers de mogelijkheid te geven netverliezen te kunnen verrekenen met hun afnemers. Vanaf 2017 zullen de netverliezen weer via de leveringstarieven verrekend worden. Van dit voorstel heeft ACM op 18 november 2014 mededeling gedaan in de Staatscourant (Stcrt. 2014, nr. 32966). Zienswijzen op het voorstel konden tot en met 1 december 2014 worden ingediend. Vervolgens heeft ACM op 11 december 2014 een besluit genomen (met kenmerk 14.1185.52) tot wijziging van de Informatiecode Elektriciteit en Gas. ACM heeft geen zienswijzen op het codewijzigingsvoorstel ontvangen. Het codewijzigingsvoorstel is derhalve overgenomen in het besluit. ACM heeft vervolgens op 15 december 2015 mededinging gedaan in de Staatscourant van het wijzigingsbesluit (Stcrt. 2014, nr. 36224). Het besluit is op 1 januari 2015 in werking getreden. Het codewijzigingsvoorstel en het besluit zijn gepubliceerd op www.acm.nl.

Gas: terinzagelegging codewijzigingsvoorstel naar aanleiding van de CBb-uitspraak inzake netverliezen gas (wijziging Tarievencode Gas en Transportvoorwaarden Gas – LNB) Naar aanleiding van de hierboven genoemde uitspraak van het CBb van 21 augustus 2014, hebben de gezamenlijke netbeheerders bij brief van 17 november 2014 een codewijzigingsvoorstel gedaan strekkende tot wijziging van bovenge-


231

Wet- en regelgeving

noemde codes. Het voorstel zorgt ervoor dat de bepalingen in de Tarievencode Gas en de Transportvoorwaarden Gas – LNB die rechtsreeks samenhangen met de toewijzing van de netverliezen gas aan de regionale netbeheerders komen te vervallen. Het betreft bepalingen die waren toegevoegd aan de voornoemde codes op basis van het besluit van 28 mei 2014 inzake de toerekening van OV-exitcapaciteit aan regionale netbeheerders voor netverliezen (zie NTE 2014, nr. 2) en het besluit van 5 december 2013 inzake de administratieve volumeherleiding en de beperking van netverliezen voor gas (zie NTE 2013, nr. 5/6). ACM heeft op 24 november 2014 mededeling gedaan in de Staatscourant van het codewijzigingsvoorstel (Stcrt. 2014, nr. 33803). Zienswijzen op het codewijzigingsvoorstel konden tot en met 8 december 2014 worden ingediend. Het codewijzigingsvoorstel is gepubliceerd op www.acm.nl.

Elektriciteit en gas: codewijziging schakelfunctionaliteit slimme meters en bepaling standaardjaarverbruik gasaansluiting (wijziging Informatiecode Elektriciteit en Gas) ACM heeft op 22 oktober 2014 mededeling gedaan in de Staatscourant van de terinzagelegging van een codewijzigingsvoorstel van NEDU tot wijziging van de Informatiecode Elektriciteit en Gas (Stcrt. 2014, nr. 29866). Het voorstel schrapt de artikelen over de schakelfunctionaliteit van op afstand uitleesbare meetinrichtingen uit de Informatiecode Elektriciteit en Gas. Deze functionaliteit is als gevolg van de wijziging van het ‘Besluit op afstand uitleesbare meetinrichtingen’ ten behoeve van de grootschalige uitrol van de slimme meter per 1 januari 2015 komen te vervallen (zie hiervoor). Voorts past het voorstel art. 5.4.1.2 uit het wijzigingsbesluit inzake administratieve volumeherleiding gasmeters van 8 oktober 2013 aan (zie NTE 2013, nr. 5/6), zodat een reeds bestaande uitzondering met betrekking tot het bepalen van het standaardjaarverbruik voor gasaansluitingen consistent wordt toegepast. Zienswijzen op het codewijzigingsvoorstel konden tot en met 22 november 2014 worden ingediend. Vervolgens heeft ACM op 11 december 2014 een besluit genomen (met kenmerk 14.1070.52) strekkende tot wijziging van de Informatiecode Elektriciteit en Gas. ACM heeft geen zienswijzen op het codewijzigingsvoorstel ontvangen. Het codewijzigingsvoorstel is derhalve overgenomen in het besluit. ACM heeft vervolgens op 15 december 2015 mededeling gedaan in de Staatstaatscourant van het wijzigingsbesluit (Stcrt. 2014, nr. 36322). Het besluit is op 1 januari 2015 in werking getreden. Het codewijzigingsvoorstel en het besluit zijn gepubliceerd op www.acm.nl.

232



Actualiteiten en signaleringen prof. mr. dr. M.M. Roggenkamp, L. Diestelmeier LL.M., mr. J.C.W. Gazendam, mr. D.M. Hanema en D. Kuiken LL.M.* Rapporten en overige publicaties In deze rubriek worden jaarverslagen, rapporten en overige publicaties besproken die inzicht bieden in de energiesector c.q. de ontwikkelingen van het energierecht. De redactie houdt zich aanbevolen voor suggesties voor documenten die in deze rubriek opgenomen kunnen worden.

Autoriteit Consument & Markt (ACM) Wijziging toezicht in het kader van de Warmtewet Op 7 oktober 2014 heeft de ACM bekend gemaakt dat het toezicht op de naleving van de Warmtewet zal worden aangepast. De Warmtewet die per 1 januari 2014 in werking is getreden blijkt enkele knelpunten te bevatten. In zijn brief aan de Tweede Kamer van 7 juli 2014 heeft de Minister van Economische Zaken aangekondigd dat bezien zal worden hoe deze knelpunten kunnen worden weggenomen door middel van een wetswijziging. Vooruitlopend op deze wetswijziging heeft de Minister per brief van 1 oktober 2014 de ACM verzocht om het toezicht op de naleving van de Warmtewet aan te passen. Het gaat daarbij om de volgende twee punten. In sommige gevallen is een Vereniging van Eigenaren leverancier van warmte, omdat de Vereniging van Eigenaren een contractuele relatie heeft met de verbruiker voor de levering van warmte. Dit is in het algemeen het geval in een situatie van blokverwarming, d.w.z. een met een gebouw gebonden installatie die de gezamenlijke eigenaren binnen de Vereniging van Eigenaren in beheer of eigendom hebben. Gebleken is dat de toepasselijkheid van de eisen die aan leveranciers van warmte gesteld worden op grond van de Warmtewet voor dergelijke Verenigingen van Eigenaren leidt tot problemen. Door de Warmtewet komen er administratieve lasten en verplichtingen te rusten op de Vereniging van Eigenaren die door Verenigingen van Eigenaren als disproportioneel belastend worden ervaren. Verenigingen van Eigenaren zullen daarom worden vrijgesteld van de verplichtingen die gelden voor een leverancier. Deze uitzondering is niet van toepassing als een woningcorporatie de gebonden installatie beheert. Daarnaast zal het worden toegestaan om correctiefactoren toe te passen zodat het werkelijke verbruik van een eindverbruiker beter in kaart kan worden gebracht. Het bericht is na te lezen op www.acm.nl.

6FKLSKRONULMJWJHHQQLHXZHRQWKHI¿QJYRRU beheer eigen energienetwerken Op 16 oktober 2014 heeft de ACM bekend gemaakt dat de RQWKHI¿QJVDDQYUDJHQYDQGH/XFKWKDYHQ6FKLSKROYRRUKHW beheer van een gesloten distributiesysteem zijn afgewezen (art. 15 Elektriciteitswet 1998 en art. 2a Gaswet). Op grond YDQHHQZHWVZLM]LQJLQZDUHQGHRQWKHI¿QJVKRXGHUV YHUSOLFKWRPHHQQLHXZHRQWKHI¿QJVDDQYUDDJLQWHGLHQHQ 'HEHVOLVVLQJRSGHRQWKHI¿QJVDDQYUDJHQ]LMQYRRUEHUHLG


door middel van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Met betrekking tot de aanvraag op grond van de Elektriciteitswet 1998 komt ACM tot het oordeel dat de aanvraag van Schiphol niet voldoet aan de door de wet gestelde eisen. Zo moet er sprake zijn van één net zoals bedoeld in art. 1, eerste lid, onderdeel i, van de Elektriciteitswet 1998. De ACM heeft vastgesteld dat dit niet het geval is. Op het terrein van Schiphol bevinden zich drie stelsels van verbindingen die niet onderling met elkaar verbonden zijn. Schiphol heeft betoogd dat er sprake is van een ‘bewegelijk’ systeem waarbij de stelsels van verbindingen in voorkomende gevallen tijdelijk of permanent met elkaar in verbinding worden gesteld. De ACM verwerpt dit betoog door te stellen dat er geen sprake kan zijn van een net als de verbindingen niet permanent met elkaar verbonden zijn. Met betrekking tot de aanvraag op grond van de Gaswet komt de ACM tot een gelijkluidend oordeel. Uit het onderzoek van de ACM blijkt dat er op het terrein van Schiphol zes verschillende stelsels van leidingen in gebruik zijn en dat er daarom niet sprake is van één gastransportnet in de zin van art. 1, eerste lid, onderdeel d, van de Gaswet. De besluiten van de ACM, met de reacties op de ingediende zienswijzen, zijn te vinden op www.acm.nl.

Informatievoorziening op de consumentenmarkt voor energie Op 4 november 2014 heeft de ACM een document gepubliceerd over de informatievoorziening bij het leveren van elektriciteit en gas aan consumenten. De ACM heeft vastgesteld dat in de afgelopen jaren veel informatieverplichtingen voor aanbieders van energie in wettelijke voorschriften zijn opgenomen. Deze verplichtingen zijn onder andere neergelegd in het Burgerlijk Wetboek, de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet. Dit document is niet alleen bedoeld voor vergunninghoudende leveranciers, maar voor een ieder die consumenten de mogelijkheid biedt om via hem of haar een aanbieding voor een leveringsovereenkomst te ontvangen. Onder deze groep vallen wederverkopers, vergelijkingsentiteiten, energiecollectieven, en andere tussenpersonen. Het doel van het document is om een overzicht te geven van de regels die gelden rondom de informatieverstrekking aan consumenten en om deze regels toe te lichten. Zodoende weten aanbieders waar zij zich aan moeten houden en hoe de regels door de ACM worden geïnterpreteerd. De ACM heeft bij steekproefsgewijze controles vastgesteld dat de naleving van de informatieverplichtingen op dit moment onvoldoende is. Om hier verandering in te brengen heeft de ACM dit document gepubliceerd. Volgens de ACM is voor het realiseren van een gezonde consumentenmarkt het van belang dat de wettelijke regels met betrekking tot in-

*

Lea Diestelmeier, Joris Gazendam en Dirk Kuiken zijn promovendi bij het Groningen Centre of Energy Law. Daniëlle Hanema is junior onderzoeker bij het GCEL.


233

Actualiteiten en signaleringen

formatieverstrekking worden nageleefd. De oude ‘Richtsnoeren ACM informatieverstrekking energieleveranciers aan consumenten 2010’ zullen bij afzonderlijk besluit worden ingetrokken. Het document omvat 22 pagina’s en is onderverdeeld in drie hoofdstukken. Daarnaast is een aanvullend schema als bijlage bijgevoegd. Het document en het schema zijn te vinden op www.acm.nl.

uitgestelde lancering zal het parallelle systeem dat momenteel gehanteerd wordt, de komende periode in werking blijven. Wel zullen de partners van de gelegenheid gebruik maken om te kijken hoe de verwachte omstandigheden het systeem beïnvloeden. Voor het oorspronkelijke bericht zie: www.tennet.eu.

Trendrapportage Marktwerking en Consumentenvertrouwen in de energiemarkt

Op 20 oktober 2014 maakte TenneT bekend dat het een extra lening van EUR 150 miljoen heeft verkregen van de Europese Investeringsbank, ten behoeve van het ‘Randstad 380 kV’ project waar het momenteel aan werkt. De extra investeringen dragen bij aan een verbeterde infrastructuur in de Randstad, die het mogelijk moet maken om de op de Noordzee opgewekte windenergie beter te kunnen transporteren naar het binnenland van Noordwest Europa. Het oorspronkelijke nieuwsbericht is te raadplegen via www.tennet.eu.

Op 19 november 2014 heeft de ACM een rapport gepubliceerd over de ontwikkeling van de energiemarkt voor consumenten. In het rapport wordt niet alleen het overstapgedrag van consumenten besproken maar ook de (mis)percepties van consumenten ten aanzien van de voor- en nadelen van overstappen naar een nieuwe energieleverancier. Tussen 1 juli 2013 en 1 juli 2014 is 12,5 procent van alle consumenten overgestapt naar een nieuwe energieleverancier. Het aantal overstappers was daarmee ongeveer even groot als in het voorgaande jaar. Wel is er over een langere periode een duidelijke trend zichtbaar waarbij het aantal overstappers blijft stijgen. De consumenten die overstappen zijn over het algemeen tevreden over dit proces. Het is echter wel zo dat er nog steeds belemmeringen zijn die het overstappen kunnen hinderen. Zo is er het probleem van informatievoorziening met betrekking tot de prijzen. Er kan een verschil bestaan tussen de prijs die consumenten aantreffen bij een prijsvergelijker en de energieleverancier. Dit komt doordat prijsvergelijkers vaak exclusieve aanbiedingen hebben die niet zijn te vinden bij de energieleverancier zelf. Consumenten die niet willen overstappen geven aan dat zij weten wat zij nu hebben en dat zij in onzekerheid verkeren ten aanzien van wat zij zullen krijgen als zij overstappen. Verliesaversie speelt een belangrijke rol bij het afwegingsproces om al dan niet over te stappen. Het rapport wijst er ook op dat de sociale omgeving een belangrijke factor is bij de beslissing om over te stappen. Men is eerder bereid om over te stappen als dit wordt aangeraden door de sociale omgeving. Tot slot wordt in het rapport vastgesteld dat de elektriciteitsen gasmarkt voor consumenten, een geconcentreerde markt blijft. Het marktaandeel van de drie grootste aanbieders van elektriciteit was op 1 juli 2014 80,6 procent. Voor de drie grootste aanbieders van gas lag dit percentage op 79,3 procent. Het rapport omvat 26 pagina’s en is onderverdeeld in zes hoofdstukken. Het rapport is te vinden op www.acm.nl.

TenneT Lancering ‘CWE Flow-Based Market Coupling’ uitgesteld Op 25 september verscheen op de website van TenneT het bericht dat vanwege verwachte uitzonderlijke omstandigheden op de Belgische elektriciteitsmarkt komende winter, door de partners van het ‘Flow-Based project in Central Western Europe (CWE)’ is besloten om de lancering van de µÀRZEDVHG¶PDUNWNRSSHOLQJXLWWHVWHOOHQWRWPDDUW De verwachting is dat er deze winter een tekort aan elektriciteit zal zijn, waardoor er mogelijk prijspieken kunnen ontstaan, of zelfs afschakeling nodig kan blijken. Vanwege de 234

Extra lening van Europese Investeringsbank voor Randstad 380 kV project

Meer primair reservevermogen via geïntegreerde veiling Op 4 november 2014 verscheen op de website van TenneT het bericht dat er meer primair reservevermogen via een systeem van veiling zal worden aangekocht. Sinds begin dit jaar heeft TenneT het initiatief genomen om het primaire reservevermogen via de markt te verwerven (zie ook NTE 2014, nr. 1 en NTE 2013, nr. 5-6). Dit is gegaan via een veiling (regelleistung.net) en dit zou hebben geleid tot een aanzienlijke kostenbesparing. Daarop heeft TenneT besloten dat de hoeveelheid primair reservevermogen dat via de veiling wordt aangekocht zal worden verhoogd van 35 naar 70 MW, hetgeen jaarlijks ongeveer EUR 10 miljoen zou gaan besparen. Voor meer informatie zie: www.tennet.eu.

GTS Handel op gashandelsplaats TTF stijgt naar recordhoogte Op 17 oktober 2014 heeft Gasunie bekend gemaakt dat de Nederlandse gashandelsplaats TTF in 2014 (stand begin oktober: 9.182 TWh) al meer gas heeft verhandeld dan in heel 2013 (8.287 TWh). De groei van de verhandelde volumes van TTF in 2014 (zie ook NTE 2014, nr. 3/4) zet dus door. Het bericht is na te lezen op www.gasunie.nl.

*DWH7HUPLQDOWHNHQWSURMHFW¿QDQFLHULQJV overeenkomst voor LNG ‘break bulk’ installatie Op 30 oktober 2014 heeft Gasunie bekend gemaakt dat Gate 7HUPLQDOHHQDDQYXOOHQGH¿QDQFLHULQJYDQ(85PLOMRHQ heeft geregeld voor de uitbreiding van het LNG ‘break bulk’ project. De investering in deze infrastructuur op de Gate Terminal is op 3 juli 2014 aangekondigd (zie ook NTE 2014, nr. 3/4) en is van essentieel belang voor de zekerstelling van opslag en levering van LNG in havens in Noordwest-Europa en zal in heel Europa het gebruik van LNG als brandstof faciliteren. Het bericht is na te lezen op www.gasunie.nl.

FOD Economie, het Crisiscentrum en Elia Off & we blijven On De Belgische federale overheid en netbeheerder Elia hebben een website geopend waarop de inwoners van België infor-




matie kunnen vinden over de verwachte elektriciteitschaarste in de komende winter. Al enige tijd is duidelijk dat België de komende winter mogelijk te maken zal krijgen met een tekort aan elektriciteit ten gevolge van het niet beschikbaar zijn van een aantal kernreactoren. Daarom is in de afgelopen zomer al een afschakelplan gepresenteerd waarin gebieden zijn aangewezen die worden afgeschakeld in het geval van een dreigend tekort aan elektriciteit. Nu roepen de netbeheerder en de federale overheid de hulp in van de Belgische burgers door middel van een website waar men per dag informatie kan vinden over mogelijke elektriciteitstekorten. Daarnaast bevat de website tips om het elektriciteitsverbruik te verminderen waardoor het risico op een elektriciteitsonderbreking verkleind kan worden. Meer informatie is te vinden op www.offon.be.

Ministerie van Economische Zaken Windenergie op zee Bij brief van 26 september 2014 (kenmerk: DGETM-ED / 14153930) heeft de Minister van Economische Zaken de Tweede Kamer der Staten Generaal geïnformeerd over het nieuwe beleid ten aanzien van windenergie op zee. Dit beleid heeft tot doel om tegen 2023 een opwekcapaciteit van 4.450 MW operationeel te hebben. In de brief worden de verschillende onderdelen van het nieuw te voeren beleid besproken. Allereest wordt de nieuwe Rijksstructuurvisie Windenergie op Zee gepresenteerd. Deze structuurvisie behelst een partiele herziening van het Nationaal Waterplan 2009-2015. Met deze structuurvisie worden twee nieuwe gebieden aangewezen waarbinnen windparken ontwikkeld kunnen worden. Dit zijn de gebieden Hollandse Kust en Ten Noorden van de Waddeneilanden. Daarnaast maakt de Minister bekend dat naar aanleiding van de uitgevoerde haalbaarheidsstudies naar windparken binnen de 12-mijlzone (zie ook NTE 2013, nr. 4), het niet langer uitgesloten is dat er windparken in de territoriale wateren gebouwd zullen worden. Een belangrijke reden hiervoor is het kostenaspect. Daarnaast worden twee wetgevingstrajecten besproken die van belang zijn voor de realisatie van de windparken op zee: STROOM en Windenergie op Zee. In het kader van STROOM wordt een wettelijk kader ontwikkeld waarbinnen TenneT als beheerder van het landelijk hoogspanningsnet de verantwoordelijkheid krijgt om een net op zee aan te leggen. Uitgangspunt is daarbij dat TenneT een aansluiting met de windparken op zee zal realiseren door middel van het plaatsen van vijf gestandaardiseerde platforms van 700 MW, die met twee 220 kV kabels zullen worden aangesloten op het landelijk hoogspanningsnet. Het wetsvoorstel Windenergie op Zee beoogt een nieuw vergunningstelsel te creëren waarmee de windparken vergund kunnen worden op basis van een competitief proces. De gedachte is dat de partij die een ZLQGSDUNRSGHPHHVWHI¿FLsQWHZLM]HNDQDDQOHJJHQGDDUtoe aangewezen dient te worden. Tot slot dient te worden opgemerkt dat het voornemen is om bij inwerkingtreding van het wetsvoorstel Windenergie op Zee de bestaande vergunningen voor windparken op zee waarvoor geen subsidie is verleend in te trekken. De brief van de Minister is te vinden op www.rijksoverheid. nl.


Kredietverlening voor Petten Bij brief van 17 oktober 2014 (kenmerk: DGETM-ED / 14147839) heeft de minister van Economische Zaken bekend gemaakt dat aan Energieonderzoek Centrum Nederland (hierna: ECN) een overbruggingskrediet zal worden verleend. Dit krediet is noodzakelijk om de bestaande Hoge Flux Reactor in bedrijf te houden tot het moment waarop de beoogde opvolger, de Pallas reactor, in bedrijf kan worden genomen. Omdat de markt niet kan voorzien in de kredietbehoefte heeft de regering besloten om ECN een kredietfaciliteit van maximaal EUR 82 miljoen aan te bieden. De Minister geeft aan dat er twee belangrijke redenen zijn om dit krediet verstrekken. Ten eerste zijn de onderzoeksreactoren van belang voor energieonderzoek. Ten tweede worden in Petten grondstoffen geproduceerd voor medische radioisotopen. Nederland heeft dankzij Petten op dit moment een marktaandeel van 30 procent op de wereldmarkt voor dergelijke grondstoffen. De brief van de Minister is te vinden op www.rijksoverheid. nl.

Ministerie van Infrastructuur en Milieu Impuls voor waterstofbussen Op 6 november 2014 heeft het ministerie van infrastructuur en milieu bekend gemaakt dat door het rijk EUR 4,25 miljoen beschikbaar wordt gesteld voor proeven met bussen die op waterstof rijden. In het verleden heeft het GVB in Amsterdam al ervaring opgedaan met het rijden op waterstof. Nu komen daar tien bussen bij in de stadsregio’s Rotterdam, ArnhemNijmegen, Eindhoven en de provincies Groningen en ZuidHolland. Naast de aanschaf van waterstofbussen zal er ook geïnvesteerd worden in nieuwe vul- en tankstations voor waterstof (zie ook NTE 2014, nr. 3/4). De Nederlandse vervoersbedrijven hebben de ambitie om de OV-bussen in 2025 geen luchtvervuilende emissies meer te laten uitstoten. Het bericht is na te lezen op www.rijksoverheid.nl.

Planbureau voor de leefomgeving (Pbl) De Topsector Energie; Inzichten van experts uit de ‘gouden driehoek’ Op 11 september 2014 heeft het Planbureau voor de leefomgeving (hierna: Planbureau) een rapport gepubliceerd waarin de Topsector Energie wordt besproken. Daarbij zijn experts gevraagd om hun mening te geven over dit beleid. Daardoor is het een interessant verslag omdat de meningen van de direct betrokken, zij het geanonimiseerd, worden weergegeven. Het Topsectoren beleid, waar de Topsector Energie een onderdeel van is, heeft tot doel om de concurrentiepositie van Nederland te verbeteren en wil tegelijkertijd ook bijdragen aan de transitie naar een CO2-arm energiesysteem. De vraag die het onderzoek aan de orde stelt is of deze beide doelstellingen zijn te verenigen. Het onderzoek begint met het beschrijven van de begrippen die een rol spelen bij dit onderzoek. Zo wordt duidelijk gemaakt dat er een verschil is tussen de 2020 doelstellingen die in het Energieakkoord zijn vastgesteld en de energietransitie die tegen 2050 voltooid moet zijn. Daarnaast wordt het begrip innovatie besproken waarbij duidelijk wordt gemaakt


235


GDWHUPHHUGHUHGH¿QLWLHV]LMQ=REOLMNWGDWGHHQHYRUPYDQ innovatie geschikt is om de doelstellingen uit het Energieakkoord te realiseren, terwijl juist weer andere vormen van innovatie noodzakelijk zijn om de energietransitie te voltooien. Voorts blijkt dat de twee doelstellingen van de Topsector Energie niet met elkaar zijn te verenigen. In de praktijk is het realiseren van de doelstellingen uit het Energieakkoord bij het nemen van beslissingen leidend. Dit hindert het tot stand brengen van de benodigde innovatie. Ook is er weinig ruimte voor nieuwkomers met innovatieve ideeën. Omdat de Topsector volgens de experts functioneert als een bedrijf gaat de voorkeur uit naar projecten met een laag risicopro¿HO7RWVORWZRUGWRRNJHVLJQDOHHUGGDWGHKXLGLJHRUJDQLsatorische structuur maakt dat de invloed van het ministerie van Economische Zaken sterk doorwerkt waardoor de ambities van de overheid een belangrijke rol spelen bij het besluiten over het toewijzen van gelden. Het rapport omvat 25 pagina’s en is onderverdeeld in zes hoofdstukken. Het rapport is te vinden op www.pbl.nl.

Eerste nationale energieverkenning Op 7 oktober 2014 heeft het Planbureau de eerste nationale energieverkenning gepubliceerd. Deze nationale energieverkenning is tot stand gekomen door een samenwerking van het Planbureau, het Energieonderzoek Centrum Nederland, het Centraal Bureau voor de Statistiek en de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland. In deze nationale energieverkenning brengen de onderzoekers de huidige stand van zaken met betrekking tot de Nederlandse energiehuishouding in kaart en beschrijven zij de verwachte ontwikkelingen tot 2030. Het is de bedoeling dat deze nationale energieverkenning elk jaar wordt geactualiseerd. In het rapport worden de ontwikkelingen beschreven aan de hand van vastgesteld en voorgenomen beleid. Onder vastgesteld beleid wordt verstaan het bestaande juridische kader. Voorgenomen beleid bevat een grote marge van onzekerheid nu dit gebaseerd is op uitgesproken openbare beleidsvoornemens. Daarnaast dient te worden opgemerkt dat de toekomst inherent onzeker is en dat de energiehuishouding gevoelig is voor plotse schokken ten gevolge van ingrijpende internationale gebeurtenissen. Het rapport stelt vast dat internationale gebeurtenissen een directe invloed hebben op de Nederlandse energiehuishouding. Voorbeelden van recente invloedrijke gebeurtenissen zijn het incident bij de kerncentrale van Fukushima, de schaliegas-boom in de Verenigde Staten en de recente onrust in het Midden-Oosten. Daarnaast is het zo dat energieprijzen op de internationale markten tot stand komen en dat technologische ontwikkelingen niet tot de landsgrenzen beperkt zijn. In het afgelopen decennium is een trend ingezet waarbij economische groei ontkoppeld is van het energieverbruik en de emissie van broeikasgassen. Verwacht wordt dat het energieverbruik in de periode tot 2020 licht zal dalen. Daarna zal het energieverbruik mogelijk weer gaan toenemen. Met betrekking tot energiebesparing stelt het rapport vast dat het jaarlijkse besparingstempo rond de 1,1 procent zal liggen. Dit zal onvoldoende zijn om de besparingsdoelstellingen uit het Energieakkoord te realiseren. In plaats van de 100 Petajoule die als doel was geformuleerd, zal er in het meest gunstige geval een besparing van 61 Petajoule bereikt worden.

236

Voor de toename van het aandeel hernieuwbare energie, ook een van de pijlers van het Energieakkoord, is de boodschap niet gunstig. In het meest gunstige scenario kan een percentage van 12,4 procent aan hernieuwbare energie in het eindverbruik worden bereikt. Daarmee lijkt de Europese doelstelling voor Nederland van 14 procent niet meer haalbaar. Met betrekking tot de CO2 reductiedoelstellingen bevat het rapport goed nieuws. Nederland zal ruimschoots onder het plafond van 897 megaton CO2-equivalenten blijven in de periode 2013-2020. Als het vastgestelde beleid wordt uitgevoerd zal de cumulatieve uitstoot in de periode 2013-2020 zo’n 811 megaton CO2-equivalenten bedragen. Het rapport gaat ook in op de veranderende mix van primaire energiebronnen. Zo zal het belang van aardgas afnemen en zal Nederland ergens tussen 2025 en 2030 een netto-importeur worden van aardgas. Als brandstof voor de opwekking van elektriciteit ondervindt aardgas op dit moment sterke concurrentie van steenkool. Verwacht wordt dat in de periode tot 2020 steenkool een belangrijke brandstof zal blijven voor de elektriciteitssector. Daarna zullen hernieuwbare bronnen als zon en wind in belang toenemen. Tot slot gaat het rapport ook in op de bijdrage van energiegerelateerde activiteiten aan de economie. Daarbij kijkt het rapport naar het bruto binnenlands product en naar de werkgelegenheid. In 2012 was het aandeel van energie-gerelateerde activiteiten binnen het bruto binnenlands product 5,4 procent. Het aandeel in de werkgelegenheid was in 2013 beduidend kleiner met 1,3 procent. Op dit moment zorgen winningsbedrijven voor een groot aandeel van de toegevoegde waarde. Verwacht wordt dat dit met de toename van het gebruik van hernieuwbare bronnen zal afnemen. Een toename van activiteiten wordt dan verwacht in de bouwsector als gevolg van de grootschalige installatie van zonnepanelen en windturbines. Het rapport omvat 180 pagina’s en is onderverdeeld in zes hoofdstukken. Daarnaast is een aparte tabellenbijlage van 44 pagina’s gepubliceerd. Het rapport en de tabellenbijlage zijn te vinden op www.pbl.nl.

Intergovernmental Panel on Climate Change (IPPC) Presentatie van syntheserapport Op 2 november 2014 heeft het IPCC zijn syntheserapport inzake de kosten en oplossingen van klimaatverandering gepresenteerd. In dit rapport worden conclusies getrokken op basis van de drie eerder verschenen delen van het vijfde IPCC rapport. Een belangrijke stelling is dat het nog steeds mogelijk is om de mondiale klimaatopwarming te beperken tot 2ºC, maar dan moeten alle noodzakelijke maatregelen snel worden genomen. Alle landen zullen daarom hun netto uitstoot van broeikasgassen in 2050 met 40-70 procent ten opzichte van 2010 moeten beperken. Tegen het einde van deze eeuw moeten de emissies tot nul zijn teruggebracht. De schrijvers van het rapport benadrukken dat het uitstellen van maatregelen additionele adaptatiekosten met zich meebrengen. De opstellers spreken hun hoop uit dat er in 2015 in Parijs een nieuw internationaal klimaatakkoord tot stand kan komen. Het rapport omvat 116 pagina’s en is onderverdeeld in vier hoofdstukken. Het rapport is te vinden op www.ipcc.ch.




Europese Commissie Lancering EUROfusion Op 9 oktober 2014 heeft de Europese Commissie de lancering van EUROfusion bekendgemaakt. EUROfusion is een Europees samenwerkingsproject tussen de Commissie en kernfusie- onderzoeksinstituten uit vrijwel alle lidstaten. Er zal in de periode van 2014-2018 ten minste EUR 850 miljoen worden geïnvesteerd in het project. Het samenwerkingsverband is deels in het kader van Horizon 2020 opgezet en zal dan ook voor de helft vanuit Horizon 2020 worGHQJH¿QDQFLHUG%LQQHQKHWVDPHQZHUNLQJVYHUEDQG]DO HUYRRUZRUGHQJH]RFKWQDDUGHPHHVWHI¿FLsQWHWRHpassing van kernfusie. Daarbij zullen hoofdzakelijk wetenschappelijke en technische aspecten worden onderzocht met betrekking tot de ‘International Thermonuclear Experimental Reactor’ (ITER), waarbij de ‘Joint European Torus’ (JET) een belangrijk onderzoeksinstrument zal vormen. Aan de hand van de ITER zal de ‘DEMO reactor’ worden vormgegeven. De DEMO reactor zal in tegenstelling tot de ITER ook worden aangesloten op het net. Voor meer informatie zie www.euro-fusion.org. De bekendmaking zelf is te vinden op http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14-1111_ en.htm.

Interim rapport omtrent energiekosten en -subsidies voor EU28 Op 13 oktober 2014 heeft de Commissie haar interim resultaten omtrent energiekosten en subsidies in 28 lidstaten gepubliceerd. Dit naar aanleiding van een mededeling van de Commissie getiteld ‘De interne elektriciteitsmarkt tot stand brengen en daarbij overheidsinterventie zo goed mogelijk inzetten’ (november 2013). Hoewel nog niet alle cijfers de¿QLWLHI]LMQLVHUDOZHOHHQIRUVDDQWDOFLMIHUVEHNHQG=RLV er in 2012 in totaal EUR 120-140 miljard aan subsidies verstrekt. Het grootste gedeelte daarvan is aan duurzame energie besteed. Ook is er nog steeds een aanzienlijke hoeveelheid subsidies aan conventionele opwekking verstrekt. Naast de totale hoeveelheid subsidies die binnen de EU worden verstrekt, is er ook berekend wat de gemiddelde opwekkingskosten zijn van de verschillende bronnen en is er een berekening gemaakt van de externe kosten die met de opwekking van energie gepaard is gegaan; ergens tussen de EUR 150-310 miljard. Het interim rapport omvat zeventig pagina’s en is onderverdeeld in vier hoofdstukken. Het interim rapport is te vinden op http://ec.europa.eu/energy/gas_ electricity/internal_market_en.htm.

de aanpak, met waar nodig een ingreep, zou volgens de Commissie beter zijn voor de EU. De ‘Stress Test Communication’ omvat 27 pagina’s en is samen met de bijbehorende aankondiging te vinden op http://ec.europa.eu/energy/ stress_tests_en.htm.

Investeringen in energie-infrastructuur Op 29 oktober 2014 heeft de Commissie kenbaar gemaakt dat de lidstaten EUR 647 miljoen beschikbaar willen stellen om de belangrijkste energie infrastructuur projecten in de EU te ondersteunen. Het merendeel hiervan zal worden geinvesteerd in de gas-infrastructuur rondom de Baltische- en GH&HQWUDDOHQ=XLGRRVW(XURSHVHUHJLR9RRUHHQVSHFL¿Hkere indicatie van de projectlocaties zie: http://ec.europa.eu/ energy/infrastructure/transparency_platform/map-viewer/. De subsidies zullen worden verstrekt via de ‘Connecting Europe Facility’ (CEF) en zijn gericht op de leveringszekerheid in de EU, integratie van de interne markt en de integratie van duurzame energie in het huidige elektriciteitsnet. Het grootste deel van de subsidies zal worden geïnvesteerd in bouwwerkzaamheden (EUR 555.9 miljoen). Desalniettemin zal er ook een aanzienlijke som (EUR 91.4 miljoen) worden geïnvesteerd in onderzoek. Hierbij kan worden gedacht aan een smart grid project op de grens van Ierland en NoordIerland en onderzoek naar de aanleg van een onderzeehoogspanningskabel tussen het Verenigd Koninkrijk en Noorwegen. Meer informatie en het oorspronkelijke bericht zijn te raadplegen via http://ec.europa.eu/energy/infrastructure/pci/pci_en.htm.

Gaslevering Rusland met Oekraïne en EU Op 30 oktober 2014 maakte de Commissie bekend dat er eindelijk overeenstemming tussen de EU, Rusland en Oekraïne is bereikt omtrent de levering van gas vanuit Rusland naar Oekraïne (en daarmee de EU). De overeenkomst bestaat uit een bindend protocol tussen de EU, Rusland en Oekraïne en een bijvoegsel bij het oorspronkelijke gasleveringscontract tussen Gazprom en Naftogaz. Door de overeenkomst kan Oekraïne haar huidige gasschulden aan Rusland afbetalen (USD 3.1 miljard) en voor USD 1.5 miljard nieuw gas van Rusland kopen. Gelet op de grote hoeveelheden steun die de EU verstrekt aan Oekraïne, is de EU een belangrijke partij in de overeenkomst. Voor het oorspronkelijke bericht zie: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-141238_en.htm.

ACER

Conclusies ‘Gas stress test’ De Commissie heeft op 16 oktober 2014 haar conclusies gepubliceerd op basis van de zogenaamde ‘gas stress test’. Met deze test onderzoekt de Commissie de maatregelen die nodig zijn als de gastoevoer uit Rusland wordt stopgezet. Volgens de conclusies van de Commissie is meer marktwerking en samenwerking tussen lidstaten nodig. Lidstaten zouden er verstandig aan doen om hun beleid omtrent de gasvoorraad niet meer af te stemmen op puur hun eigen (nationale) situatie, maar om dit beleid af te stemmen op de totale behoeftes in de EU. Daarnaast wordt er in de conclusies gesteld dat vrijwel alle lidstaten een breed scala aan maatregelen aanwendt om de risico’s voor de gasvoorziening te beperken. Deze maatregelen leveren echter vaak een uitkomst op die louter voor de lidstaat zelf een gunstig effect heeft en zouden daarnaast te interventionistisch zijn. Een markt gestuurNr. 5/6 december 2014

Eindverslag ‘A Bridge to 2025’ Op 23 september 2014 heeft ACER het eindverslag gepubliceerd van het consultatieproject ‘A Bridge to 2025’ . De totstandkoming van de interne energiemarkt (tot 2025) staat hierbij centraal, hetgeen voor zowel ACER als de nationaal regulerende autoriteiten een prioriteit zal blijven. In de nabije toekomst zal gewerkt worden aan de ontwikkeling en tenuitvoerlegging van netwerkcodes, richtsnoeren en andere maatregelen. ACER erkent dat het ook nodig is om verder te kijken dan alleen de tenuitvoerlegging van bestaande regels. Volgens ACER zal in 2025 een groot deel van de elektriciteitsproductie in de EU afkomstig zijn van diverse bronnen met ofwel geen ofwel een lage CO2-uitstoot. Daarnaast verwacht ACER dat de groothandelsmarkt liquide en competitief zal zijn.


237


*DV]DOJHEUXLNWJDDQZRUGHQRPWH]RUJHQYRRUHHQÀH[Lbele elektriciteitsproductie om zodoende de enigszins onvoorspelbare opwekking van elektriciteit op basis van hernieuwbare energiebronnen op te vangen. ACER ziet bovendien een toenemende rol voor een meer milieuvriendelijk gebruik van gas, bijvoorbeeld in de transportsector. Voor GHUHJXOHULQJJHOGWDOVJHYROJKLHUYDQGDWHHQÀH[LEHOHEHnadering nodig is. De groothandelsmarkten voor gas moeten concurrerend en liquide zijn. Alternatieve (onconventionele) bronnen van gas zullen in toenemende mate economisch winbaar worden, hetgeen zal zorgen voor een toename in de voorzieningszekerheid. Daarbij moeten volgens ACER de gevolgen van geopolitieke ontwikkelingen niet worden onderschat. Het bewaken van de veiligheid van de Europese gasvoorraden is dan ook een van de speerpunten van het beleid van ACER, net als de totstandkoming van het ‘Gas Target Model’ en het verbeteren van concurrentie op de kleinhandelsmarkt. Volgens ACER is het van groot belang dat de consumenten- en kleinhandelsmarkten in 2025 concurrerend zijn, om te garanderen dat consumenten ten volle kunnen genieten van de voordelen van de Europese interne energiemarkt. Essentieel is daarbij dat consumenten ook daadwerkelijk vrij zijn om hun energieleverancier te kiezen. De kleinhandelsmarkten moeten volledig worden opengesteld voor nieuwe marktparticipanten uit andere lidstaten en – zoveel mogelijk – worden geïntegreerd over de landsgrenzen heen. In 2025 spelen distributienetbeheerders een belangrijke faciliterende rol bij de ontwikkeling van nieuwe diensten die derde partijen aan consumenten kunnen aanbieden. Volgens ACER moet er ook meer samenwerking zijn tussen distributienetbeheerders en transmissienetbeheerders. Het eindverslag omvat 33 pagina’s, onderverdeeld in vijf hoofdstukken en kan worden geraadpleegd via www.acer. europa.eu/Media/News/Pages/Regulators%E2%80%99Bridge-to-2025-energy-proposals-should-guide-the-newCommission%E2%80%99s-energy-priorities.aspx.

Rapport REMIT 2013 Op 22 oktober 2014 heeft ACER het REMIT- rapport over 2013 gepubliceerd. In het rapport worden de ontwikkelingen beschreven op de EU elektriciteitsen gasmarkten. Ondanks een aanhoudende lage economische groei zijn de kleinhandelsprijzen in 2013 voor zowel huishoudelijke als industriële afnemers gestegen in de meeste lidstaten. De stijging was wel lager dan in 2012, vooral ten aanzien van gas. Er zijn nog steeds grote verschillen in de prijzen (vóór belasting) van elektriciteit en gas in Europa. Volgens ACER UHÀHFWHHUWGLWGHKHWHURJHQLWHLWYDQKHWHQHUJLHEHOHLGLQGH YHUVFKLOOHQGHODQGHQ%HODVWLQJHQHQQHWZHUNKHI¿QJHQPDken in veel landen meer dan de helft uit van de energierekening en zijn sinds 2008 in veel landen gestegen, voornamelijk als gevolg van kosten gerelateerd aan subsidieregelingen voor hernieuwbare energiebronnen. De energiecomponent van de energieprijs (na belastingen) is voor een groot deel afhankelijk van concurrentie op de markt. Volgens ACER is er nog te weinig concurrentie op de elektriciteitsmarkten in: Bulgarije, Cyprus, Hongarije, Letland, Litouwen, Malta en Roemenië en op de gasmarkten in: Bulgarije, Hongarije, Kroatië, Letland, Luxemburg en Polen. De meerderheid van de huishoudelijke afnemers neemt niet actief deel aan de markt. Bijna alle lidstaten hebben een ‘Supplier of Last Resort’ (SoLR)-regime, die in de praktijk op veel verschillende manieren wordt gebruikt. Relatief wei238

nig consumenten worden afgesloten van gas en/of elektriciteit wegens wanbetaling, de percentages variëren van minder dan 1 procent tot 6,7 procent. In 2013 werd een belangrijke impuls voor prijsconvergentie op de groothandelsmarkt voor elektriciteit gevormd door ‘market coupling’. ‘Market coupling’ is het sluiten van overeenkomsten tussen transmissienetbeheerders en (net)beheerders uit andere landen over het gebruik van gemeenschappelijke methodes voor het regelen van transacties. Als gevolg YDQGH]HµPDUNHWFRXSOLQJ¶LVLQRRNGHHI¿FLsQWLHYDQ het gebruik van interconnectors toegenomen. De toenemende inmenging van hernieuwbare energiebronnen vormt een uitdaging voor transmissienetbeheerders in de vorm van het balanceren van vraag en aanbod. De output afkomstig van dergelijke energiebronnen is namelijk moeilijk te voorspellen en niet gerelateerd aan conventionele elektriciteitsvraagpatronen. Als gevolg daarvan zullen transmissienetbeKHHUGHUVPRHWHQLQ]HWWHQRSDGGLWLRQHOHÀH[LEHOHEURQQHQ om systemen direct te balanceren. Een volledige tenuitvoerlegging van het ‘Electricity Target Model’ voor grensoverVFKULMGHQGHKDQGHOEOLMIWHHQSULRULWHLW9RRUÀH[LELOLWHLWRS de groothandelsmarkt voor elektriciteit is tevens vereist dat GHJDVPDUNWHQHI¿FLsQWHQJRHGJHwQWHJUHHUG]LMQ In 2013 was de totale aardgasproductie in de EU-26 ongeveer 5,000 TWh, hetgeen een afname van 1,2 % ten opzichte van 2012 betekende. In 2013 nam het aanbod van 5XVVLVFKJDVYRRUGH(8PDUNWVLJQL¿FDQWWRH(HQEHODQJrijk punt in dit opzicht is de toegenomen bereidheid van Gazprom om de prijzen te heronderhandelen. Het contracteren van grensoverschrijdende capaciteit is in toenemende mate korte termijn-georiënteerd als gevolg van ontwikkelingen op de ‘commodity’-markt. De prijsconvergentie – hetgeen volgens ACER een belangrijke maatstaf vormt voor de mate van marktintegratie – is toegenomen, voornamelijk als JHYROJYDQWRHJHQRPHQSULMVFRQFXUUHQWLH2QGDQNVVLJQL¿cante voordelen blijven volgens ACER barrières bestaan ten aanzien van volledige marktintegratie. Dit betreft onder andere een gebrek aan liquiditeit op veel groothandelsmarkten, gebrek aan transparantie bij de totstandkoming van groothandelsprijzen, gebrek aan adequate gastransportatie-infrastructuur en de aanwezigheid van lange termijn verplichtingen. De ‘Gas Target Models’ en de voorgestelde bepalingen in de verschillende ‘framework guidelines’ en netwerkcodes richten zich op het verbeteren van de integratie en de functionaliteit van de interne markt. Tot slot noemt ACER nog een aantal punten waarop nader actie ondernomen zou moeten worden. Zo is volledige omzetting en tenuitvoerlegging van het Derde Energiepakket LQDOOHOLGVWDWHQYDQHVVHQWLHHOEHODQJZDDUELMVSHFL¿HNJHnoemd wordt toepassing van consumentenbepalingen. Het rapport omvat 279 pagina’s, onderverdeeld in vijf hoofdstukken, heeft dertien bijlagen en kan worden geraadSOHHJGYLDZZZDFHUHXURSDHX2I¿FLDOBGRFXPHQWV3XEOLFDtions/Pages/Publication.aspx.

ENTSO-E Aanbevelingen omtrent demand-side management en marktvormgeving In een reactie op de huidige ontwikkelingen in de interne markt van de EU, heeft ENTSO-E op 23 september 2014 twee beleidsdocumenten gepubliceerd: de Market Design




Policy Paper en de Demand Side Response Policy Paper. In deze documenten beschrijft ENTSO-E wat volgens haar de knelpunten en uitdagingen zijn in de huidige en de toekomstige markt en hoe het de rol van de TSOs ziet in dit geheel. Met betrekking tot de markt geeft ENTSO-E aan dat met name het betrekken van alle marktpartijen bij het behouden van systeembalans prioriteit heeft. Daarbij zou er zoveel mogelijk marktwerking moeten zijn en zou de wetgever pas in actie moeten komen bij marktfalen. Het Market Design Policy Paper omvat negen pagina’s en het Demand Side Response Policy Paper omvat zeven pagina’s. Beide papers zijn te vinden via https://www.entsoe.eu/news-events/announcements/announcements-archive/Pages/News/Recommendations-Market-Design-Demand-Side-Response-.aspx.

Vision and Action Paper on Power System Op 20 oktober 2014 heeft ENTSO-E een Vision and Action Paper gepubliceerd omtrent welke uitdagingen er momenteel en in de toekomst (gaan) spelen voor het Europese elektriciteitssysteem. De achterliggende geachte achter deze publicatie is dat de energietransitie een grote invloed heeft op zowel de huidige elektriciteitsnetwerken als de netwerken van de toekomst. In haar publicatie geeft ENTSO-E aan welke stappen het onderneemt om deze uitdagingen partij te bieden en doet het een beroep op beleidsmakers om de oplossingen die worden aangedragen door ENTSO-E zo snel mogelijk te implementeren. Het paper omvat twaalf pagina’s en is te raadplegen via https://www.entsoe.eu/news-events/ announcements/announcements-archive/Pages/News/ENTSO-E-Vision-and-Action-Paper-on-Power-System.aspx.

ENTSO-G TransparantiePlatform ENTSO-G heeft op 30 september 2014 de lancering van een nieuw TransparantiePlatform bekendgemaakt. De informatie op het platform wordt aangeleverd door de transmissienetbeheerders (TSOs) en alle marktpartijen kunnen hier kosteloos gebruik van maken. Het platform biedt een overzicht van technische en bedrijfseconomische data op transmissiepunten en hun verbinding met opslag, LNG, distributie, eindverbruik(ers) en productie. Daarnaast geeft het TransparantiePlatform onder meer informatie over de fysieke gasstromen en allocaties tussen iedere TSO en het aangrenzende systeem. Het nieuwe TransparantiePlatform kan sinds 1 oktober 2014 worden geraadpleegd via https://transparency. entsog.eu. Het persbericht van ENTSO-G kan worden geraadpleegd via www.entsog.eu/publications/press-releases#PRESS-RELEASES.

Rapport capaciteitboekingsplatformen Op 4 november 2014 heeft ENTSO-G een rapport gepubliceerd ten aanzien van de ontwikkeling van capaciteitboekingsplatformen. Een jaar voordat de netwerkcode ‘Capacity Allocation Mechanism’ (CAM) in werking zal treden, is een groot deel van de transmissienetbeheerders reeds begonnen met het implementatieproces. Vooruitlopend op de wettelijke vereisten bieden zij inmiddels capaciteit aan op drie boekingsplatformen: het PRISMA-platform, het ‘GAZSYSTEM Auction’ (GSA)-platform en het ‘Regional Booking Platform’ (RBP).


Over het algemeen zijn er twee manieren waarop verplichtingen uit de CAM netwerkcode kunnen worden geïmplementeerd: samenwerking door transmissienetbeheerders binnen één boekingsplatform of samenwerking tussen meerdere boekingsplatformen. Bij de eerste optie speelt een rol dat transmissienetbeheerders en netwerkgebruikers geen ‘multi-homing’ kosten hebben, dat wil zeggen kosten die gepaard gaan met deelname aan en het gebruik maken van meerdere platformen tegelijkertijd. Bovendien nemen de kosten af naarmate er meer gebruik wordt gemaakt van het platform. Daarnaast zijn er geen kosten voor parallelle ontwikkeling, uitvoering en onderhoud van meer dan één platform (voor grensoverschrijdende activiteiten). Indien er meerdere boekingsplatformen zijn dan is er logischerwijs een zekere mate van concurrentie en zijn er verschillende prijsmodellen. Als gevolg hiervan zijn de beheerders van de platformen volgens ENTSO-G meer gericht op NRVWHQHI¿FLsQWLH%RYHQGLHQNDQPDNNHOLMNHUWHJHPRHWZRUden gekomen aan de eisen van netwerkgebruikers, die regionaal kunnen verschillen. ENTSO-G heeft een publieke consultatie uitgevoerd ten aanzien van de marktbehoeftes van netwerkgebruikers in relatie tot het boeken van capaciteit op boekingsplatformen. In dit kader gelooft een (grote) meerderheid van de respondenten dat het gebruik van boekingsplatformen resulteert in het sneller toegang hebben tot de relevante ‘commodity’ markten. Van fundamenteel belang worden beschouwd: de betrouwbaarheid van het platform (vanuit een ICT-perspectief), transparantie van de informatie die beschikbaar is (inclusief data van veilingen), deadlines en procedures, gebruiksvriendelijkheid en transparante algemene voorwaarden. Het rapport omvat 73 pagina’s, onderverdeeld in zeven hoofdstukken, heeft een bijlage en kan worden geraadpleegd via www.entsog.eu/publications/capacity-allocation-cam/2014#1-CAM-NETWORK-CODE-DOCUMENTSAND-CONSULTATIONS-.

Artikelen in andere tijdschriften Met deze rubriek wordt beoogd een overzicht te bieden van artikelen over aspecten van het energierecht in andere tijdschriften, zowel Nederlandse als buitenlandse. Suggesties voor verwijzingen naar andere dan de onderstaande tijdschriften worden door de redactie op prijs gesteld. Journal of Energy and Natural Resource Law B. Preston, ‘Unconventional natural gas in the courts: An overview’, (2014), vol. 32, issue 4, p. 377 – p. 424. L. Suskind, T. Kausel, J. Aylwin, E. Fierman, ‘The future of hydropower in Chile’, (2014), vol. 32, issue 4, p. 425 – p. 482. M. Loja, ‘Is the rule of capture countenanced in the South China Sea? The policy and practice of China, the Philippines and Vietnam’, (2014), vol. 32, issue 4, p. 483 – p. 508. International Energy Law Review P. Ciolkowski, ‘Poland: new law related to gas trading in Poland’, 2014, issue 6, p. 199 – p. 200. H. Douglas, ‘Shale: a guide to tailoring legislation, SPAs, farm-in agreements and JOAs in developing unconventional basins’, (2014), issue 6, p. 201 – 207. N. Rajkumar, ‘Governance of shale gas in India: issues and challenges’, (2014), issue 6, p. 208 – p. 211.


239


The Journal of World Energy Law & Business P. Andrews-Speed, C. Len, ‘The legal and commercial determinants of unconventional gas production in East Asia’, (2014), vol. 7, issue 5, p. 408 – p. 422. 75HJDQ=&KDRµ7ZHQW\¿YH\HDUVRIFRDOEHGPHWKDne development in China’, (2014), vol. 7, issue 5, p. 423 – p. 447. P. Deemer, N. Song, ‘China’s ‘Long March’ to shale gas production–exciting potential and lost opportunities’, (2014), vol. 7, issue 5, p. 448 – p. 467. T. Hewitt, ‘A progress report on Indonesian coal bed methane development’, (2014), vol. 7, issue 5, p. 468 – p. 479. L. Hoang Ha, ‘Institutional and regulatory constraints for the development of unconventional gas in Vietnam’, (2014), vol. 7, issue 5, p. 480 – p. 490. Energy Policy K. Talus, ‘United States natural gas markets, contracts and ULVNV:KDWOHVVRQVIRUWKH(XURSHDQ8QLRQDQG$VLD3DFL¿F natural gas markets?’, (2014), vol. 74, p. 28 – p. 34. K. Westphal, ‘Institutional change in European natural gas markets and implications for energy security: Lessons from the German case’, (2014), vol. 74, p. 35 - p. 43. T. Romanova, ‘Russian energy in the EU market: Bolstered institutions and their effects’, (2014), vol. 74, p. 44 – p. 53. W. Jin Lee, S. Young Sohn, ‘Patent analysis to identify shale gas development in China and the United States’, (2014), vol. 74, p. 111 – p. 115. J. Whistance, W. Thompson, ‘The role of CAFE standards and alternative-fuel vehicle production credits in U.S. biofuels markets’, (2014), vol. 74, p. 147 - p. 157. C. Koliba, M. De Menno, N. Brune, A. Zia, ‘The salience and complexity of building, regulating, and governing the smart grid: Lessons from a statewide public–private partnership’, (2014), vol. 74, p. 243 – p. 252. J. Monstadt, S. Scheiner, ‘Allocating greenhouse gas emissions in the German federal system: Regional interests and federal climate governance’, (2014), vol. 74, p. 383 – p. 394. P. Mendes, J. Hall, S. Matos, B. Silvestre, ‘Reforming Brazil’s offshore oil and gas safety regulatory framework: Lessons from Norway, the United Kingdom and the United States’, (2014), vol. 74, p. 443 – p. 453. European Energy and Environmental Law Review H. Veinla, S. Vahtrus, ‘Operators’ General obligations as an instrument for implementation of EU and national environmental policy’, (2014), vol. 23, issue 4, p. 143 – p. 150. European Competition Law Review P. Morris, ‘Iron Curtain at the border: Gazprom and the Russian blocking order to prevent the extraterritoriality of EU competition law’, (2014), vol. 35, issue 12, p. 601 – p. 612. Renewable Energy Law and Policy Review R. Leal-Arcas, A. Filis, ‘Legal aspects of the promotion of renewable energy within the EU and in relation to the EU’s obligation in the WTO’, 2014/1, p. 3 – p. 25. T. Brunn, R. Sprenger, ‘The Reform of the Renewable Energy Sources Act (Erneuerbare-Energien-Gesetz/EEG) 2014 in Germany’, 2014/1, p. 26 – p. 39. N. Atmaca, I. Lojodice, ‘The impact of support schemes on RES installations and retail electricity prices’, 2014/1, p. 67 – p. 78. 240

G. Volk, ‘Germany: Biogas injection into the gas supply network in the federal republic of Germany’, 2014/1, p. 79 – p. 84. The George Washington Journal of Energy & Environmental Law J. Wentz, ‘Balancing economic and environmental goals in distributed generation procurement: A critical analysis of California’s renewable auction mechanism (RAM)’, (2014), vol. 5, issue 2, p. 30 – p. 53. M. Bailey, ‘Relieving the congestion: The eastern interconnection planning collaborative’, (2014), vol. 5, issue 2, p. 54 – p. 70. Climate Policy K. Calvin, J. Edmonds, B. Bakken, M. Wise, S. Kim, P. Luckow, P. Patel, I. Graabak, ‘EU 20-20-20 energy policy as a model for global climate mitigation’, (2014), vol. 14, issue 5, p. 581 – p. 598. 0&VXWRUD=9HWĘQpPy]QHUµ3URSRVLQJDEHQH¿FLDU\ based shared responsibility approach for calculating national carbon accounts during the post-Kyoto era’, (2014), vol. 14, issue 5, p. 599 – p. 616. Agrar- und Umweltrecht J. Hörnicke, ‘Die Änderungen für die Agrar- und Energiewirtschaft durch das EEG 2014’, 2014/10, p. 375 – p. 381. Deutsches Verwaltungsblatt A. Lippert, L. Kindler, ‘Die Windenergie an Land in der Reform des EEG und des Planungsrechts’, DVBl 2014/19, p. 1235 – p. 1242. R. Hendler, J. Kerkmann, ‘Harte und weiche Tabuzonen: Zur Misere der planerischen Steuerung der Windenergienutzung’, DVBl 2014/21, p. 1369 – p. 1376. Recht der Energiewirtschaft M. Fuchs, F. Peters, ‘Die Europäische Kommission und die Förderung erneuerbarer Energien in Deutschland Eine Bewertung des EEG-Beihilfeverfahrens und der neuen Umwelt- und Energiebeihilfeleitlinien mit einem kritischen Blick auf die Leitlinienpolitik der Kommission’, RdE 2014/10-11, p. 409 - p. 415. C. Kermel, M. Geipel, ‘Die Belastung von Eigenstrom mit der EEG-Umlage nach dem EEG 2014’, RdE 2014/10-11, p. 416 – p. 423. K. Behrens, ‘Reichweite des Urteils des BGH vom 15.11.2012 zur Unwirksamkeit von insolvenzabhängigen Lösungsklauseln in Energielieferverträgen’, RdE 2014/1011, p. 424- p. 429. Ars Aequi E. Gijselaar, R. Rijnhout, J. Emaus, ‘Gasboringen in Groningen en de aansprakelijkheid van de NAM’, 2014/11, p. 801 – p. 813. Markt en Mededingen S. Tuinenga, ‘Gas terug bij exclusiviteitsbedingen in de brandstofsector’, 2014/4, p. 140 – p. 146.




Mededelingen NeVER De NeVER organiseerde op 16 december 2014 een bijeenkomst ten kantore van Bird & Bird te Den Haag over Richtlijn 2014/94/EU ter zake van de uitrol van infrastructuur voor alternatieve brandstoffen. Deze richtlijn is op 22 oktober 2014 in werking getreden en van bijzonder belang voor de verduurzaming van de vervoersector en het gebruik van alternatieve brandstoffen zoals elektriciteit, LNG en waterstof. Sprekers waren Nienke Smeets, Manager afdeling Voertuigemissies en Brandstoffen van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu alsmede Christine Beijnen, Regulatory advisor, en Martijn Vermeer, Legal counsel, van de N.V. Nederlandse Gasunie. Een verslag van deze bijeenkomst zal verschijnen in het eerste nummer van 2015. De presentaties zijn te vinden op www.never.nl. Met deze bijeenkomst heeft de NeVER het verenigingsjaar afgesloten. De bijeenkomsten in 2014 hebben uiteenlopende onderwerpen bestreken. Het voornemen is om in 2015 de leden wederom te verblijden met een scala van onderwerpen.



241

BETERE GEZONDHEID IN AFRIKA GIRO 8829

» www.amref.nl

Voorwoord. Jaargang 2014 van het NTE wordt afgesloten met een dubbelnummer

Recommend Documents