POLICY PAPER #1 STANDPUNT VAN DE KANDIDATEN VOOR DE GEMEENTERAADS VERKIEZINGEN VAN 2012 OVER DE NIS -AANBEVELINGEN INZAKE DE HERINVOERING VAN EEN ADMINISTRATIEVE ONDERZOEKS DIENST EN DE WETGEVING OVER EN BESCHERMING VAN KLOKKENLUIDERS
1. Transparency International Belgium (TI-B) heeft voor het eerst een evaluatie van het « Nationale Integriteitssysteem » (NIS) van België opgesteld, volgens een methodologie die door het Internationaal Secretariaat van de organisatie ontwikkeld werd. Dit onderzoek vormt het onderwerp van het rapport « Evaluatie van het Nationale Integriteitssysteem” (307 pagina's) gepubliceerd in mei 2012.
Een reeks opzienbarende corruptiegevallen heeft gewezen op de dringende noodzaak om de strijd tegen de corruptie in Europa aan te scherpen. Het evaluatierapport van het NIS voor België kadert in een pan-Europees initiatief voor corruptiebestrijding, dat ondersteund wordt door de Europese Commissie. Het initiatief heeft tot doel de Nationale Integriteitssystemen van vijfentwintig Europese landen systematisch te evalueren, en efficiënte en duurzame
hervormingen aan te bevelen in de landen waar dat nodig blijkt. Het rapport voor België is gebaseerd op de evaluatie van dertien “pijlers” of instellingen 1, waarvan steeds drie dimensies worden beoordeeld. De eerste dimensie heeft betrekking op de algemene capaciteit, die gedefinieerd wordt in termen van beschikbare middelen en het juridisch statuut van de instelling, die aan de basis liggen van haar doeltreffendheid. De tweede dimensie verwijst naar de regelgeving met betrekking tot het bestuur en de werking van de instelling. De derde dimensie tot slot heeft betrekking op de mate waarin de instelling de toegewezen rol vervult in het anticorruptiesysteem2. Het rapport stelt voor elk van die pijlers een reeks aanbevelingen voor. De toepassing daarvan moet leiden tot een beter integriteitssysteem in België, tot een beter bestuur op alle niveaus en tenslotte tot een meer rechtvaardige maatschappij. 2. Transparency International Belgium heeft overigens campagnes gevoerd waarbij de politici een standpunt innemen over concrete maatregelen ter bevordering van de transparantie en de politieke ethiek. Zo werd de enquête “Transparantie en politiek” driemaal uitgevoerd, de laatste maal in het kader van de gemeenteraadsverkiezingen van oktober 2012 . Daarbij hebben meer dan 800 kandidaten hun mening te kennen gegeven over heel concrete vragen, zoals de cumulatie van mandaten, de pre-electorale akkoorden, het beheer van belangenconflicten en de financiering van de verkiezingscampagnes. 3. Deze ‘paper’ heeft tot doel na te gaan of de gevoerde enquête en de aanbevelingen met het oog op een betere controle van de verkiezingsuitgaven en van de uitgaven van de politieke partijen, zoals geformuleerd in het kader van het NIS-rapport, overeenkomen met de bekommernissen van de mannelijke en vrouwelijke politici. In welke mate vormen de tekortkomingen die benadrukt werden in het NIS-rapport ethische bekommernissen voor diegenen die de gemeenten de komende zes jaar zullen besturen? Concreet betekent dat dat de aanbevelingen die door Transparency International Belgium gedaan werden in het NIS-rapport, 1
Met name: (1) Wetgevende macht ; (2) Uitvoerende macht ; (3) Rechterlijke macht ; (4) Publieke sector ; (5) Wethandhavingsdiensten ; (6) Verkiezingsautoriteit; (7) Ombudsman; (8) Rekenhof ; (9) Anticorruptiediensten ; (10) Media ; (11) Maatschappelijk middenveld ; (12) Politieke partijen ; (13) Bedrijfswereld. 2 Het rapport wijst met name op haar rol om effectief toezicht te houden op overheidsniveau (voor de wetgevende macht) en om corruptiezaken voor de rechter te brengen (voor de wethandhavingsorganen).
vergeleken werden met de antwoorden van de kandidaten voor de gemeenteraadsverkiezingen in het kader van de enquête “Transparantie en politiek”.
4. De evaluatie van de pijler « publieke sector » in het rapport over het Belgische integriteitssysteem heeft voornamelijk geleid tot aanbeveling om de regels en instrumenten te vervolledigen die de integriteit van ambtenaren ondersteunen. Zo adviseert Transparency International Belgium artikel 29 van het Wetboek van Strafvordering te herzien, en sancties in te voeren voor ambtenaren die geen melding maken van een misdrijf of overtreding waarvan zij kennis nemen in het kader van de uitoefening van hun ambt. Transparency International Belgium beveelt ook een doeltreffende regeling aan voor de bescherming van klokkenluiders (‘whistleblowing’), met name voor hen die handelen op basis van artikel 29 van het Wetboek van Strafvordering. Zij vraagt eveneens om de herinvoering van een administratieve dienst voor advies en onderzoek (vergelijkbaar met ‘administratieve bevoegdheden’ van het voormalige Hoog Comité van Toezicht), die gekoppeld zou kunnen worden aan de centrale dienst voor interne audit. 5. In de vragenlijst “Transparantie en politiek”, werden de kandidaten de volgende vragen gesteld: Volgens artikel 29, 1ste al. van het Wetboek van Strafvordering, zijn burgemeesters, schepenen, magistraten, ambtenaren,... verplicht de Procureur des Konings in te lichten van elke misdaad of wanbedrijf waarvan zij kennis krijgen tijdens de uitoefening van hun ambt. De wet voorziet echter geen sancties wanneer een misdrijf genegeerd wordt, noch voorziet zij bescherming voor diegene die de procureur des Konings inlicht (‘whistleblower’).
Burgemeesters, schepenen,, magistraten, ambtenaren, enz. moeten de Procureur des Konings inlichten over elke misdaad of wanbedrijf waarvan zij kennis krijgen tijdens de uitoefening van hun taken.
Vindt u dat deze verplichting door de wet:
• voldoende is • gepaard moet gaan met aanvullende maatregelen • Ik spreek mij niet uit
Aan diegenen die antwoordden voorstander te zijn van aanvullende maatregelen, werden drie bijkomende vragen gesteld: a) Zou de huidige wet voorzien moeten worden van een wettelijke bescherming tegen elke vorm van represailles tegen een ambtenaar die te goeder trouw de klok luidt (‘whistleblower’)?
b) Zou de huidige wet voorzien moeten worden van strafrechtelijke sancties, zoals administratieve en/of burgerlijke sancties, voor de niet-naleving van de wet?
c) Zou de huidige wet voorzien moeten worden van de mogelijkheid voor de ambtenaar om zich vooraf te richten tot een dienst advies en onderzoek (vergelijkbaar met ‘administratieve bevoegdheden’ van het voormalige Hoog Comite van Toezicht)? 6. Artikel 29, 1ste alinea van het Wetboek van Strafvordering voorziet een meldingsplicht: Iedere gestelde overheid, ieder openbaar officier of ambtenaar die in de uitoefening van zijn ambt kennis krijgt van een misdaad of van een wanbedrijf, is verplicht daarvan dadelijk bericht te geven aan de procureur des Konings. Transparency International Belgium is van oordeel dat deze verplichting die reeds 200 jaar op ambtenaren van toepassing is, niet kan worden beschouwd als een professionele en doeltreffende klokkenluidersregeling, en dit om verschillende redenen. Ten eerste is er geen doeltreffende bescherming van de ambtenaar die als klokkenluider (of ‘whistleblower’ in het Engels) optreedt, met uitzondering van de ambtenaren van het Vlaamse Gewest. Bovendien bestaat er geen strafrechtelijke sanctie voor de nietnaleving van deze bepaling. De ambtenaar dient zich rechtstreeks tot de Procureur des Konings of tot de politiediensten te richten, terwijl voorafgaand advies en onderzoek door een administratieve dienst de ambtenaar zou kunnen aanzetten om sneller actie te ondernemen dan dat het geval is in de huidige context. Bovendien is het toepassingsgebied van artikel 29 beperkt
en geldt de verplichting tot aangifte uitsluitend voor misdaden en wanbedrijven. De Raad van State oordeelde trouwens dat deze bepaling alleen van toepassing is op personen die een openbare macht uitoefenen of staatsambtenaren, maar niet voor werknemers die zich lager in de hiërarchie bevinden.
7. Beschouwd als een belangrijke maatregel in de strijd tegen corruptie, heeft Transparency International Belgium de kandidaten voor de gemeenteraadsverkiezingen van 2012 uitgenodigd om zich uit te spreken over deze verplichting die geldt in het bijzonder voor burgemeesters en schepenen. Uit het onderzoek blijkt dat 38% van de ondervraagde kandidaten de verplichting van het Wetboek van Strafvordering voldoende vindt. 8% van de kandidaten wenst geen uitspraak te doen. 54% is echter van mening dat deze verplichting aangevuld moet worden met bijkomende maatregelen.
Meer dan één kandidaat op twee zou bijgevolg een positie verdedigen die vergelijkbaar is met die van TI-B. Er zijn echter verschillen tussen de regio's: Waalse en Brusselse kandidaten zijn eerder voorstander van bijkomende maatregelen (6 op 10) dan Vlaamse kandidaten (4 op 10). Als we de standpunten binnen het onderzoek van naderbij bekijken, meent (a) 44% van de ondervraagde kandidaten meent dat het nodig is om sancties te voorzien indien een strafbaar feit in de doofpot terecht komt. (b) 50% van de ondervraagden is voorstander van de invoering van een wettelijke bescherming tegen elke vorm van represailles tegen de klokkenluider. (C) 46% van de ondervraagden meent dat de huidige wet voorzien moet worden met de mogelijkheid voor de ambtenaar om zich voorafgaand tot een dienst advies en onderzoek te wenden, vergelijkbaar met de ‘administratieve bevoegdheden’ van het voormalige Hoog Comité van Toezicht.
Uit de resultaten van het onderzoek kan men dus afleiden dat onder de beleidsmakers op lokaal niveau, het aantal personen dat het gebrek aan bescherming voor klokkenluiders erkent – een prioritaire maatregel volgens Transparency International – gelijk is aan het aantal personen dat de huidige wetgeving, die geen bescherming biedt aan klokkenluiders, als voldoende beschouwt. We observeren eveneens verdeelde meningen, met minder voorstanders voor verandering, wat betreft de herinvoering
van een administratieve onderzoeksdienst en de
invoering van wettelijke sancties voor wie de meldingsplicht niet naleeft.
Hoewel de kandidaten van de gemeenteraadsverkiezingen niet zij zijn die voor een wetswijziging van artikel 29 van het Sv zullen stemmen, geven de resultaten van dit onderzoek, gezien het belang van de particratie in België, een nuttige indicatie van de bewustwording en de positionering van politici met betrekking tot deze kwestie. Transparency International Belgium heeft nog werk voor de boeg in haar pleidooi voor de invoering van nieuwe maatregelen, maar het lijkt erop dat ze alvast de steun geniet van de helft van de politici.
De aanbevelingen van Transparency International Belgium binnen het NIS kader
Pijler 4 : Publieke sector Regels en instrumenten aanvullen die de integriteit van ambtenaren ondersteunen 1. Artikel 29 van het Wetboek van Strafvordering (Sv) a.
Het herzien van artikel 29 van het Wetboek van Strafvordering: voorzien in sancties voor ambtenaren die geen aangifte doen van een wanbedrijf of misdaad waarvan ze in de uitoefening van hun ambt kennis kregen: door de wetgever
b. Het systematisch informeren van de openbare ambtenaren over hun plicht wanbedrijven en misdaden aan te geven (art 29 Sv): door de uitvoerende macht 2. Een performante regeling ter bescherming van klokkenluiders (”whistleblowing”), meer bepaald voor aangiftes op basis van artikel 29 Sv: door de wetgever en de uitvoerende macht Pijler 9 : Anticorruptiediensten De herinvoering van een administratieve onderzoeksbevoegdheid De herinvoering van een administratieve onderzoeksbevoegdheid op federaal niveau, onafhankelijk en met voldoende middelen, eventueel gekoppeld aan de centrale interne auditdienst. De betrokken actor moet dossiers aan de CDBC overhandigen indien sprake is van een misdrijf: door de wetgever
This Policy Paper is part of a series published in the framework of TI’s European National Integrity Systems study conducted in Belgium with financial support from the Prevention of and Fight against Crime Programme of the European Commission Directorate-General for Home Affairs. This publication reflects the views only of Transparency International Belgium, and the Commission cannot be held responsible for any use which may be made of the information contained therein. © 2012 Transparency International Belgium. All rights reserved.
Prevention of and Fight Against Crime. With financial support from the Prevention of and Fight Against Crime Programme. European Commission - Directorate-General Home Affairs
