Vládnutí Třetí lekce kursu Veřejná politika Martin Potůček
O čem bude tato přednáška? Pojem vládnutí Dimenze vládnutí Víceúrovňové vládnutí Regulátory - stát, trh, občanský sektor a média
Teorie korporativismu korporativismu Teorie Sítě aktérů
Teorie politických sítí Sociálně patologické formy regulace Kapacity vládnutí Globální vládnutí
Pojem vládnutí Vládnutí je: „kolektivní schopnost ovlivňovat budoucnost k
lepšímu.“
(Dror 2001)
„Vládnutí je systém hodnot, veřejných politik a institucí, pomocí nichž společnost spravuje své hospodářské, politické a společenské záležitosti interakcí uvnitř a mezi státem, občanskou společností a soukromým sektorem. Funguje na (Governance 2000) všech úrovních lidského snažení.“ Nesporné změny forem a způsobů vládnutí jako společenského procesu v moderních společnostech možná naznačují, že jádro tohoto konceptu je spojeno s procesuálností, pluralitou aktérů a komplexností.
Dimenze vládnutí Vládnutí nelze omezovat jen na úroveň národního státu, je nutno respektovat i jeho nadnárodní (v případě naší země jde především o Evropskou unii), ale také regionální (u nás krajskou a obecní) úroveň. Dimenze: Víceúrovňové vládnutí (multi-level governance, MLG). Regulátory: Stát, trh, občanský sektor + média
Horizontální vazby a neformální sítě
Víceúrovňové vládnutí Epocha suverénních národních států skončila. Vládnutí se sice dosud odehrává z větší části na této úrovni, nicméně podíl vyšší, nadnárodní úrovně, a úrovně nižší, zvláště regionální, roste (Zürn, Leibfried 2005, s. 25; Pierre, Peters 2000).
Vládnutí na nadnárodní úrovni: globální úroveň (OSN, OECD, IMF, WB, G8,…); vládnutí na úrovni nadnárodních regionálních celků (EU).
Regulátory Vládnutí se neobejde bez regulátorů (Potůček 1995) Regulátory (regulativy) formují společenské podmínky života jednotlivců i organizací takovým způsobem, aby obracely jejich činnost předpokládaným směrem.
Vliv trhu, státu a občanského sektoru na veřejný život a dopad jejich vzájemných interakcí – někdy synergický, jindy rozporný – je předmětem pečlivého studia mnoha sociálních vědců. Dnes je téměř trivium tvrdit, že vlády samotné nejsou s to plnit své úkoly bez účasti dalších dvou regulátorů ve veřejném životě.
Vztah státu, trhu a občanského sektoru jako regulátorů života společnosti
Otázka k zamyšlení Proč má stát mezi dalšími regulátory (trhem, občanským sektorem, médii) stále výlučné postavení?
Stát zajišťuje obecný a stabilizovaný rámec fungování společnosti (Ústava) zprostředkovává formování a výkon politické moci tvoří a uplatňuje právo (přičemž se opírá o veřejnou správu)
„Co mohou dělat jen státy a nic než státy, je kumulovat a efektivně využívat legitimní moc. Tato moc je nutná k vynucení vlády zákona doma i ve (Fukuyama 2004, s. 121) světě.“
Trh „Trh je podobný ohni: je to dobrý sluha, ale zlý pán.“ Trh je samoregulační systém, v němž poptávka a nabídka, dosažený zisk či utrpěná ztráta alokují vzácné zdroje (statky) při dodržení určitých omezujících předpokladů efektivněji než kterýkoli z ostatních regulátorů. Předpoklad dobrovolné kupní smlouvy mezi prodávajícím a kupujícím o směně zdrojů (statků). Na základě miliónů aktů takové směny se vytvářejí rovnovážné soustavy cen, které regulují výrobu i spotřebu. „Neviditelná ruka trhu“ (reference k dílu A. Smithe)
Občanský sektor Občanství jako morální závazek jedince vůči zájmům společenství, v němž žije. (Etzioni 1995, s. 55). Občanská společnost je nezávislá samoorganizace společnosti, umožněná neustále se vynořujícími, působícími a zanikajícími sociálními interakcemi mezi občany. Ti společně vyjadřují své názory a hodnoty a promítají je do činů. Občanský sektor je institucionalizovaným vyjádřením života občanské společnosti. Tvoří jej organizace, které jsou formou dobrovolného sdružování občanů sdílejících společné hodnoty a ochotných spolupracovat na společném díle. (Potůček 1995) Organizace občanského sektoru mají tendenci vznikat právě tam, kde se neuplatňuje dobře ani trh, ani stát.
Typy organizací občanského sektoru Sledovaný zájem → Typ aktivit ↓
Servisní aktivity
Advokační aktivity
Vzájemná prospěšnost
Obecná prospěšnost
1. Servisní vzájemně prospěšné neziskové organizace • sport • rekreace • komunitní rozvoj • zájmové spolky
2. Servisní obecně prospěšné neziskové organizace • sociální a zdravotní péče • vzdělávání • humanitární pomoc, charita
3. Advokační vzájemně prospěšné neziskové organizace • odbory • zaměstnavatelské svazy • profesní organizace (svazy)
4. Advokační obecně prospěšné neziskové organizace • ochrana životního prostředí • ochrana lidských práv • ochrana občanských práv (práv
spotřebitelů) Zdroj: Frič, Angelovská, Goulli 2009, upraveno.
Základní charakteristiky státu, trhu a občanského sektoru Regulátory → Charakteristiky ↓
Stát
Základní mechanismy veřejná správa fungování politici, úředníci, občané Rozhodovatelé Regulace chování Kritéria rozhodování Sankce Převažující směr operací
právo, nařízení
Trh tržní směna
Občanský sektor dobrovolné sdružování
vlastníci výrobních vůdci a členové prostředků, finanční organizace instituce, výrobci, spotřebitelé nabídka a poptávka dohody
cíle politik a maximalizace zisku způsoby jejich realizace autorita státu s finanční ztráta hrozbou přinucení seshora dolů horizontální kontrakt
zájmy členů/ veřejné zájmy sociální nátlak zdola nahoru Zdroj: Uphoff 1993, upraveno.
Otázka k zamyšlení Pro jaké úlohy se hodí veřejný sektor? Kde je efektivní komerční sektor a kde se nejlépe uplatňuje občanský sektor? Proč? Typ na pramen: Potůček, 2005
Teorie korporativismu Studuje a vysvětluje pevně definované vztahy spolupráce mezi státem, reprezentujícím veřejný zájem, na jedné straně a organizacemi, představujícími skupinové zájmy, na straně druhé. „Existují sektory veřejné politiky, v nichž uplatnění
korporativních institucí může vést k sociálně přizpůsobenějším a normativně přijatelnějším výsledkům než by tomu bylo v případě nezávislých neziskových organizací, volného trhu či státního intervencionismu.” (Streeck-Schmitter 1985)
Teorie korporativismu Charakteristická je vzájemná strategická závislost zúčastněných subjektů: stát se stává závislým na činnostech nevládních (ziskových i neziskových) organizací, které se však naopak neobejdou bez dobrého fungování státu a ostatních nevládních organizací vstupujících do hry. Příklad korporativního uspořádání: Tripartita V ČR existuje od r. 1990 Rada hospodářské a sociální dohody České republiky (tzv. tripartita, ve zkratce RHSD), v níž zasedají: zástupci státu (stát většinou zastupuje a Radě předsedá ministr práce a sociálních věcí); zástupci zaměstnanců (velká sdružení odborových svazů); zástupci zaměstnavatelů (Svaz průmyslu a dopravy a Konfederace zaměstnavatelských a podnikatelských svazů ČR).
Vztah státu a trhu „Hospodářství musí být natolik silné, aby vytvářelo pluralitní instituce, avšak ne tak silné, aby zničilo náš svět.“ (A. Gellner) Důvody selhání trhu: Selhání vedoucí k ekonomické neefektivnosti: existence veřejných statků či externalit, přirozený monopol na straně nabídky či poptávky, informační asymetrie mezi prodávajícím a kupujícím, měnící se preference účastníků tržní směny, důsledky neregulované konkurence, zanedbávání budoucnosti (Samuelson, Nordhaus 2008); Selhání při uplatnění jiných kritérií než kritéria ekonomické efektivnosti: zmenšení nerovností v rozdělování statků, zachování institucionálních hodnot, lidská důstojnost, kultivace a uplatnění lidského potenciálu, udržitelný způsob života (Potůček 1997; Potůček a kol. 2010; Benáček, Frič, Potůček 2008).
Média Od vynálezu knihtisku uplynula už řada století, ale teprve s rozšířením denního tisku, ale hlavně rozhlasu, televize a internetu, se média stala neodmyslitelnou součástí politiky (Heywood 2004). Tradiční konceptuální rámce politologie a veřejné správy vliv médií na vládnutí opomíjejí nebo podhodnocují a není mnoho teorií, které by je zařazovaly současně se státem, trhem a občanským sektorem do sféry regulátorů veřejných záležitostí… Vznik tzv. nových médií
Dvojí role médií Média jako aktér
• Média jako subjekt aktivně vstupující do veřejně politického procesu. • Thompsonova sociální teorie médií (2004).
• Média jako prostředník mezi aktéry (politiky, úředníky a občany). Média jako zprostředko • Média jako významný zdroj informací pro veřejnost, ale i pro politiky samotné vatel (Schulz 2004)
Sítě aktérů Sítě umožňují a podporují širokou spolupráci velkého množství nezávislých aktérů, což je důležité pro dosažení jejich cílů. Vládnutí prostřednictvím sítí více závisí na neformálních dohodách, na motivaci a dovednostech potřebných pro účinnou kooperaci, na „souhlasu o tom, že se domluvíme“ . (Gibson, Goodin 1999) Síťové vládnutí (networked governance). (Heclo 1978, Rhodes 1997, Castels 2000)
Teorie politických sítí „Politická síť je popisována jejími aktéry, jejich vazbami a ohraničením“. (Kenis, Schneider 1991, s. 41) Politické sítě tvorby a realizace veřejných politik (policy networks) představují prostor, v němž probíhají interakce mezi volně spjatými skupinami aktérů. Tento prostor lze chápat také jako pravidla, vymezující/omezující rozhodovací prostor a činnosti účastnících se aktérů. Postavení aktérů v mocenské hierarchii přitom nemusí být rozhodující. Sítě se liší stupněm formalizace těchto pravidel, mírou otevřenosti přístupu do sítě zvenčí i svojí stabilitou: Tematické sítě (issue networks) (Heclo 1978) - ad hoc struktury krystalizující kolem určitého problému. Stabilní sítě zahrnující shluky aktérů, kteří vykonávají rutinní rozhodnutí v konkrétní oblasti veřejné politiky - např. železné trojúhelníky (iron triangles) či veřejně politické sítě (policy networks).
Sociálně patologické regulace Uspořádání, která společnost chronicky zatěžují a rozkládají (především korupce a působení mafií) či kde regulace není dobře zvládnuta (globální trhy vs. národní státy) výraz parazitování na veřejných zájmech, případně dokonce jejich ochočení a podřízení zájmům soukromým či skupinovým Socializace ztrát a privatizace zisků
Úkol Objasněte podmínky vzniku, principy fungování a nástroje mafie! Typ na pramen: Potůček, 2005
Kapacity vládnutí v soudobém světě Globalizace, regionalizace, vytváření horizontálních sítí kooperací, prorůstání trhu, správy a médií činí odpovědnost za důsledky politických a správních rozhodnutí stále nejasnější – a tedy usnadňují neodpovědné postoje a činy politiků i občanů. Vymezení problému: nedostatečná kapacita vládnutí (insufficient capacity of governance). Lidstvo neumí spravovat svoje vlastní záležitosti. Má tento problém řešení? Obecné řešení není známo – a těžko předpokládat, že kdy známo bude. Určující bude právě rychlost proměn, která povede k tomu, že každá změna regulace bude v okamžiku svého zavedení nejspíš už zastaralá. (Dror 2001)
Globální vládnutí Skládá se z následujících infrastruktur vládnutí: celosvětová (např. OSN, OECD, IMF, WB, G8, G20), regionální (např. EU, ASEAN, MERCOSUR), transnárodní (nadnárodní korporace, globálně operující organizace občanského sektoru – např. Greenpeace), podnárodní (obce, místně operující organizace občanského sektoru); národní vlády se pohybují mezi těmito úrovněmi;
Je pluralistické (neexistuje jediné centrum rozhodování), má variabilní geometrii, vytváří komplexní strukturu, skládá se z nejrůznějších činitelů a sítí. (Held a McGrew 2002)
Neuralgické body vládnutí Možnosti jejich léčení Disproporce mezi globální regulační silou trhu a Organické integrační tendence v Evropě, absencí globální úrovně správy. představované především Evropskou unií, a podobné snahy na úrovni světových organizací Nedostatečná koordinace mezi globální, Sítě aktérů podpořené moderními informačními národní, regionální a místní úrovní správy. technologiemi; podpora nových režimů správy, založených na sdílení odpovědnosti. Nedostatečná koordinace mezi jednotlivými Metody cílového programování, horizontální a resorty. maticové řídící struktury. rychlé přizpůsobování neformální pomoci, Destrukce organických forem sociální soudržnosti; oslabování institucionálních forem institucí občanského sektoru a státu veřejných udržování podmínek sociální soudržnosti – státu sociálních služeb měnícím se poměrům. veřejných sociálních služeb. Prosazování úzkých a krátkodobé zájmy jedinců Striktní regulace prosazující veřejné zájmy a a korporací na maximalizaci zisku. uvědomělá skromnost (viz Vavroušek 1993) jako životní styl.
Neodpovědnost politické reprezentace a neodpovědnost občanů ve vztahu k veřejným záležitostem se navzájem posilují. Zdroj: Potůček, 2015
Vzdělávání a zrovnoprávnění forem a rámců participativní demokracie, deliberativní a přímá demokracie s tradičně rozvinutější (ale nedostačující) demokracií zastupitelskou.
Literature in English Abrahamson, P. 1995. „Welfare Pluralism: Towards a New Consensus for a European Social Policy.“ Current Politics and Economics of Europe 5 (1): 29-42. Castells, M. 2000. Materials for an Exploratory Theory of the Networked Society. British Journal of Sociology 51 (1): 5-24. Dror, Y. 2001. The Capacity to Govern. London: Frank Cass. Etzioni, A. 1988. The Moral Dimension: Toward a New Economics. New York: The Free Press. Gibson, D. M., R. E. Goodin. 1999. „The veil of vagueness.“ Pp. 357-85 in M. Egeberg, P. Laegreid (eds.). Organizing Political Institutions: Essay for Johan P. Olsen. Oslo: Scandinavian University Press. Governance for Human Development. 2000. UNDP FRY, December. Heclo, H. 1978. „Issue Networks and the Executive Establishment.“ Pp. 88-124 in A. King (eds.). The New Americal Political System. Washington, DC: American Enterprise Institute. Held, D., A. McGrew. 2002. Governing Globalization. Power, Authority and Global Governance. Cambridge: Polity. Fukuyama, F. 2004. State-Building: Governance and World Order in the 21st Century. Ithaca, NY: Cornell University Press. Kenis, P., V. Schneider. 1991. „Policy networks and policy analysis: Scrutinizing New Analytical Toolbox“. In B. Marin, R. Mayntz (eds.). Policy Networks: Empirical Evidence and Theoretical Considerations. Boulder, Frankfurt: Campus Verlag, Westview Press.
Literature in English Pierre, J., G. Peters. 2000. Governance, Politics, and the State. New York: St. Martins Press. Potůček, M. 1999. Not Only the Market. Budapest: CEU Press. Rhodes, R. A. W. 1997. Understanding Governance: Policy Networks, Governance and Accountability. Buckingham: Open University Press. Ripley, R., G. Franklin. 1984. Congress, the Bureaucracy, and Public Policy. Homewood, IL: Dorsey. Samuelson, P., W. D. Nordhaus. 2010. Economics. 19th ed. Boston: McGraw Hill. Streeck, W., P. C. Schmitter. 1985. Private Interest Government. Beyond Market and State. London: SAGE Publications. Uphoff, N. 1993. „Grassroots Organizations and NGOs in Rural Development: Opportunities with Diminishing States and Expanding Markets.“ World Development 21 (4): 607-622. Weigle, M. A., Butterfield, J. 1993. Civil Society in Reforming Communist regimes.“ Comparative Politics 25 (2): 1-23. Zürn, M., St. Liebfried. 2005. „Reconfiguring the national constellation.“ European Review 13 (1): 1-36.
Literatura česky Benáček, V., P. Frič, M. Potůček. 2008. „Klíčové formy regulace ve vzájemných vztazích.“ Pp. 105-194 in M. Potůček, J. Musil, M. Mašková (eds.). Strategické volby pro českou společnost. Teoretická východiska. Praha: Sociologické nakladatelství (SLON). Burton, G., J. Jirák. 2001. Úvod do studia médií. Brno: Barrister a Principál. Dančák, B., V. Hloušek. 2007. Víceúrovňové vládnutí v Evropě: zkušenosti, problémy a výzvy. Brno: Masarykova univerzita Mezinárodní politologický ústav. Etzioni, A. 1995. Morální dimenze ekonomiky. Praha: Victoria Publishing. Fischer, J. L. 1969. Pokus o nástin systému sociologie [online]. Unpublished manuscript [cit. 2014-18-04]. Dostupné z
. Frič, P. a kol. 1999. Korupce na český způsob. Praha: G plus G. Frič, P., Angelovská, O., Goulli, R. 2009. Revitalizace a konsolidace neziskového sektoru v ČR po roce 1989. Praha: Agnes. Fukuyama, F. 2004. Budování státu podle Fukuyamy. Praha: Alfa Publishing.
Literatura česky Heywood, A. 2004. Politologie. Praha: Eurolex Bohemia. McQuail, D. 2002. Úvod do teorie masové komunikace. 2. vyd. Praha: Portál. Potůček, M. 1997. Nejen trh. Praha: Sociologické nakladatelství (SLON). Potůček, M. 2011. Cesty z krize. Praha: Sociologické nakladatelství. Potůček, M. a kol. 2005 (reedice 2010). Veřejná politika. Praha: Sociologické nakladatelství (SLON). Potůček, M. a kol. 2015. Veřejná politika. Praha: C.H. BECK. Rukopis je prezenčně
k dispozici ve studovně Knihovny společenských věd T. G. Masaryka, Jinonice. Schulz, W. 2004. „Proces politické komunikace: vymezení problémů a kladení otázek.” Pp. 9-27 in W. Schulz, I. Reifová (eds.). Analýza obsahu mediálních sdělení. Praha: Karolinum. Skovajsa, M. a kol. 2010. Občanský sektor. Praha: Portál. Thompson, J. B. 2004. Média a modernita. Sociální teorie médií. Praha: Karolinum.
