EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 2.8.2013 COM(2013) 567 final
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD betreffende de voorschriften voor kinderen die de buitengrenzen van de lidstaten overschrijden
NL
NL
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD betreffende de voorschriften voor kinderen die de buitengrenzen van de lidstaten overschrijden 1.
INLEIDING
Bij Verordening (EG) nr. 444/20091 van het Europees Parlement en de Raad van 28 mei 2009 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2252/2004 van de Raad betreffende normen voor de veiligheidskenmerken van en biometrische gegevens in door de lidstaten afgegeven paspoorten en reisdocumenten (hierna “de verordening” genoemd) is het beginsel van “één persoon per paspoort” ingevoerd. Volgens dit beginsel worden paspoorten en reisdocumenten als individuele documenten verstrekt en mogen geen gezinspaspoorten of andere collectieve paspoorten meer worden afgegeven. Het voornoemde beginsel is al in 1997 door de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO) aanbevolen, aangezien het veiliger wordt geacht dat elke persoon – ook kinderen – een eigen paspoort heeft2. Met dit verslag wordt voldaan aan de volgende in artikel 1 van de verordening vastgestelde verplichting: “De Commissie dient uiterlijk op 26 juni 2012 een verslag in over de voorschriften voor kinderen die alleen of onder begeleiding reizen en daarbij de buitengrenzen van de lidstaten overschrijden, en stelt indien nodig passende initiatieven voor ter waarborging van een gemeenschappelijke aanpak met betrekking tot de regels inzake de bescherming van kinderen die de buitengrenzen van de lidstaten overschrijden”. Het onderhavige verslag is gebaseerd op een uitgebreide studie (hierna “de studie” genoemd3) die voor de Commissie werd verricht naar de wetgeving en praktijken die de EU, de lidstaten en de geassocieerde Schengenlanden4 toepassen op het gebied van kinderen die onderdaan zijn van de EU of van een derde land5 en die al dan niet onder begeleiding de buitengrenzen overschrijden6. In het verslag wordt (in het bijzonder) ingegaan op controles van kinderen die op legale wijze de buitengrenzen overschrijden. 2.
TENUITVOERLEGGING VAN HET BEGINSEL VAN “ÉÉN PERSOON PER PASPOORT”
De meeste lidstaten passen het beginsel van “één persoon per paspoort” al jaren toe. Desondanks werd in de verordening een overgangsperiode vastgesteld die de lidstaten de tijd gaf om uiterlijk op 26 juni 2012 het beginsel ten uitvoer te leggen. Eveneens werd bepaald dat 1 2 3
4 5
6
NL
PB L 142 van 6.6.2009, blz. 1. http://legacy.icao.int/icao/en/atb/sgm/OnePassportConcept.htm De studie werd door het consortium Ramboll-EurAsylum uitgevoerd in het kader van het Buitengrenzenfonds. Het definitieve verslag is te vinden op de website van het directoraat-generaal Binnenlandse Zaken van de Europese Commissie: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/elibrary/documents/policies/borders-and-visas/general/index_en.htm. In het verslag wordt een aantal kwesties behandeld met betrekking tot kinderen die de grenzen overschrijden. Het onderhavige verslag spitst zich evenwel toe op de belangrijkste kwesties, zoals het effect van het beginsel van “één persoon per paspoort”. IJsland, Liechtenstein, Noorwegen en Zwitserland. Overeenkomstig artikel 1 van het VN-verdrag inzake de rechten van het kind wordt in dit verslag met "kind" elke persoon onder de 18 jaar bedoeld. Gezien de afwezigheid van controles aan de binnengrenzen en overeenkomstig artikel 1 van de verordening worden de kwesties in verband met het verkeer van kinderen in het Schengengebied niet behandeld in dit verslag. De Commissie is zich er evenwel van bewust dat ook daar kinderhandel en ontvoeringen plaatsvinden.
2
NL
de tenuitvoerlegging ervan “geen gevolgen [heeft] met betrekking tot de initiële geldigheid voor de houder van het document”. Deze laatste bepaling houdt in dat: •
per 26 juni 2012 paspoorten van EU-onderdanen enkel als individuele documenten mogen worden verstrekt;
•
na deze datum alle kinderen, ongeacht hun leeftijd, moeten beschikken over een eigen EU-paspoort en niet louter op grond van hun bijschrijving in het paspoort van de ouders mogen reizen;
•
de paspoorten van de ouders na 26 juni 2012 geldig blijven voor de ouders (voor de houder van het paspoort), ook als de kinderen in het paspoort zijn bijgeschreven.
Enkele lidstaten hebben de overgangsperiode echter anders geïnterpreteerd en stelden dat zij nog tot 26 juni 2012 paspoorten mochten afgeven waarin de kinderen zijn bijgeschreven (zogenaamde gezinspaspoorten) en dat de bijschrijving van de kinderen geldig zou blijven voor de volledige geldigheidsduur van het paspoort. De Commissie heeft in de relevante werkgroep van de Raad duidelijk gemaakt dat een dergelijke interpretatie zou indruisen tegen het doel van de bepaling en de vaststelling van een overgangsperiode van drie jaar. De Commissie heeft over het onderwerp verdere richtsnoeren geformuleerd in haar aanbeveling van 14 december 20127 tot wijziging van de aanbeveling tot vaststelling van een gemeenschappelijk “Praktisch handboek voor grenswachters (Schengenhandboek)” voor gebruik door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten bij de uitvoering van grenstoezicht op personen8. In de aanbeveling wordt verduidelijkt dat de verordening niet van toepassing is op Ierland en het Verenigd Koninkrijk en evenmin op paspoorten die door derde landen worden afgegeven. Ook wordt eraan herinnerd dat de bepalingen van Richtlijn 2004/38/EG9 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden van toepassing zijn. Overeenkomstig artikel 5, lid 4, van de voornoemde richtlijn10 mag het ontbreken van een individueel paspoort voor kinderen die in het paspoort van hun ouders zijn ingeschreven, niet automatisch leiden tot een weigering van toestemming om het grondgebied van een lidstaat te verlaten of binnen te komen. De bijschrijving van het kind in het paspoort van de ouders kan beschouwd worden als een andere wijze om “te bewijzen dat hij het recht van vrij verkeer […] geniet”.
7 8 9 10
NL
C(2012) 9330 final. C(2006) 5186 definitief. PB L 158 van 30.4.2004, blz. 77. “Wanneer de burger van de Unie of het familielid dat niet de nationaliteit van een lidstaat bezit, niet over de vereiste reisdocumenten of, in voorkomend geval, de nodige visa beschikt, stelt de betrokken lidstaat deze persoon alvorens tot uitzetting over te gaan binnen redelijke grenzen in de gelegenheid de vereiste documenten te verkrijgen dan wel zich deze binnen een redelijke termijn te laten bezorgen, dan wel op andere wijze te laten vaststellen of te bewijzen dat hij het recht van vrij verkeer en verblijf geniet.”
3
NL
In de meeste lidstaten is het beginsel van “één persoon per paspoort” al jaren geleden op grond van de nationale wetgeving ingevoerd. Slechts enkele lidstaten hebben tot 26 juni 2012 gewacht om de gezinspaspoorten volledig af te schaffen. De lidstaten hebben geen problemen gemeld rond de invoering van het beginsel en de betrokken studie heeft evenmin problemen aan het licht gebracht. Integendeel, de studie heeft aangetoond dat het beginsel van “één persoon per paspoort” goed is ontvangen door alle belanghebbenden, en in het bijzonder door de grenswachters, de nationale autoriteiten en de ngo’s op het gebied van kinderbescherming. De meeste belanghebbenden zijn van oordeel dat kinderen nu veiliger kunnen reizen en sneller de grenzen kunnen overschrijden, doordat de grenswachters het kind daadwerkelijk als de houder van het paspoort kunnen identificeren. In bepaalde gevallen is het nu moeilijker om een reizend kind dat een andere familienaam heeft dan zijn of haar ouder, te koppelen aan de ouder. Verschillende belanghebbenden, waaronder Frontex11, zijn dan ook voorstander van het idee om informatie over de ouder(s)/wettelijke voogd(en) op te nemen in het paspoort van het kind. 3.
SPECIFIEKE WETGEVING EN PRAKTIJKEN MET BETREKKING TOT KINDEREN DIE DE GRENZEN OVERSCHRIJDEN
Het beginsel van “één persoon per paspoort” is slechts een van de voorschriften om grensoverschrijdingen door kinderen veiliger te maken, de rechten van kinderen te waarborgen en ontvoeringen en kinderhandel te bestrijden. Op nationaal en EU-niveau bestaan nog verschillende andere bepalingen en processen op dit gebied. In dit hoofdstuk wordt een kort overzicht gegeven van de meest relevante bepalingen en praktijken. 3.1.
Wetgeving en praktijken op EU-niveau
De belangrijkste bepalingen in verband met kinderen die de buitengrenzen van het Schengengebied overschrijden, zijn vastgelegd in Verordening (EG) nr. 562/200612 tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (hierna “de Schengengrenscode” genoemd) en de bijlagen daarbij13. In punt 6 van bijlage VII bij de Schengengrenscode wordt erop gewezen dat grenswachters bijzondere aandacht moeten besteden aan al dan niet begeleide minderjarigen en dat wanneer de minderjarige begeleid is, de grenswachter moet nagaan of de begeleidende volwassene het ouderlijke gezag over de minderjarige uitoefent. Dit moet in het bijzonder gebeuren wanneer de minderjarige door slechts één volwassene wordt begeleid en er “ernstige redenen” bestaan om aan te nemen dat de minderjarige onwettig is onttrokken aan het toezicht van de persoon die wettelijk het ouderlijke gezag over hem uitoefent. In het laatste geval verrichten de grenswachters verder onderzoek. Wanneer een minderjarige alleen reist, dienen de grenswachters in de regel de documenten van het kind grondig te controleren. Voorts is in punt 3.7 van deel twee van rubriek 1 van het Praktisch handboek voor grenswachters14 bepaald dat wanneer er enige twijfel bestaat of het kind de grens bij uitreis
11
12 13 14
NL
Dit idee werd ook voorgesteld tijdens de onderhandelingen over de Verordening. Het werd evenwel opgegeven omwille van verschillende redenen, onder meer in verband met de wettelijke basis voor een dergelijke bepaling (zie ook punt 5.1). PB L 105 van 13.4.2006, blz. 1. In het bijzonder bijlage VII: bijzondere regels voor bepaalde categorieën personen. Aanbeveling van de Commissie tot vaststelling van een gemeenschappelijk “Praktisch handboek voor grenswachters (Schengenhandboek)” voor gebruik door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten bij de
4
NL
mag overschrijden, de grenswachters contact moeten opnemen met het nationale contactpunt15 van de Schengenlidstaat waarvan de minderjarige de nationaliteit heeft of ingezetene is. Als bepaalde informatie wijst op een mogelijke ontvoering of ongeautoriseerde uitreis, kunnen de grenswachters het kind de uitreis weigeren, of kunnen zij alle mogelijke informatie verzamelen met betrekking tot de bestemming van het kind en de persoon die hem of haar begeleidt. De procedures en voorwaarden voor onderdanen van derde landen die het Schengengebied binnenkomen en onder de visumplicht vallen, zijn vastgelegd in Verordening (EG) nr. 810/200916 tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode (hierna “de Visumcode” genoemd). In de verordening wordt bepaald dat het visumaanvraagformulier van minderjarigen moet zijn ondertekend door een persoon die het ouderlijke gezag of de wettelijke voogdij uitoefent. Overeenkomstig de handleiding voor de behandeling van visumaanvragen en de wijziging van afgegeven visa17 (hierna “de handleiding betreffende de Visumcode” genoemd) moeten consulaten nagaan of de persoon die de aanvraag voor de minderjarige indient, de persoon is die het ouderlijke gezag of de wettelijke voogdij uitoefent. Als de aanvrager jonger is dan achttien jaar, moet de ouder of wettelijke voogd om toestemming worden verzocht, ongeacht de meerderjarige leeftijd in het land van verblijf. De consulaten moeten ook controleren of het kind niet onwettig is onttrokken aan het toezicht van de persoon die wettelijk het ouderlijke gezag over hem of haar uitoefent. Wanneer het denkt dat dit het geval zou kunnen zijn, moet het consulaat het nodige onderzoek verrichten om dat te voorkomen. Op EU-niveau is door Frontex in november-december 2010 een gezamenlijke operatie uitgevoerd met betrekking tot illegale immigratie van kinderen (Agelaus 2010). De operatie vond plaats in 42 luchthavens over heel Europa en had als doel de aandacht te vestigen op illegale migratie van kinderen. Met de operatie Hammer, die door verschillende agentschappen onder leiding van Frontex gezamenlijk is uitgevoerd, is in november 2011 de kwestie van kinderhandel nogmaals onder de aandacht gebracht. In dit verband zijn operationele richtsnoeren opgesteld, waarin wordt benadrukt dat het belang van het kind altijd voorop moet staan en het beginsel van non-refoulement moet worden geëerbiedigd. De richtsnoeren bevatten een niet-uitputtende lijst van indicatoren van kinderhandel en bepalen dat indien er aanwijzingen zijn dat het kind risico loopt, de grenswachters een grondigere controle moeten verrichten (een zogenaamde tweedelijnscontrole). Verder zijn er ook nuttige tips over communiceren met kinderen in opgenomen. In 2011 heeft Frontex een opleidingspakket over de bestrijding van mensenhandel opgesteld voor grenswachters. Het opleidingshandboek bevat rubrieken waarin de specifieke situatie en behoeften van kinderen worden behandeld. 3.2.
Wetgeving en praktijken op nationaal niveau
Wat de nationale wetgeving en praktijken betreft, zijn er zeer weinig concrete voorschriften met betrekking tot kinderen die de grenzen overschrijden.
15
16 17
NL
uitvoering van grenstoezicht op personen (C(2006) 5186 definitief), gewijzigd bij aanbeveling C(2008) 2976 definitief van de Commissie. De nationale contactpunten voor raadpleging over minderjarigen zijn te vinden in bijlage 37 bij het Handboek. PB L 243 van 15.9.2009, blz. 1. Besluit van de Commissie van 19.3.2010 tot vaststelling van een handleiding voor de behandeling van visumaanvragen en de wijziging van afgegeven visa, C(2010) 1620 definitief.
5
NL
Voor de bescherming van deze kinderen wordt vaak de vereiste van ouderlijke toestemming toegepast. In de meeste lidstaten wordt de toestemming al gevraagd bij de aanvraag voor een paspoort. Een aantal lidstaten18 vereist dat een van de ouders/de wettelijke voogd schriftelijke toestemming verleent of het aanvraagformulier invult. Andere lidstaten19 vragen schriftelijke toestemming van beide ouders. In bepaalde lidstaten20 moet ten minste één ouder het kind vergezellen bij de aanvraag, terwijl in andere lidstaten21 in principe beide ouders aanwezig moeten zijn. In de meeste lidstaten hebben grenswachters overeenkomstig bijlage VII van de Schengengrenscode bovendien het recht om bewijsstukken te vragen teneinde de relatie tussen het kind en de begeleidende volwassene(n) te kunnen vaststellen. In de praktijk gaat het meestal om een bewijs van toestemming van de ouders dat het kind het land mag verlaten of binnenkomen. Enkele lidstaten vereisen toestemming voor kinderen uit de EU22, andere lidstaten voor kinderen uit eigen land23 en weer andere voor kinderen uit derde landen24. In enkele lidstaten zijn specifieke autoriteiten aangewezen om aan eigen onderdanen het bewijs van toestemming af te geven. In de meeste lidstaten wordt het bewijs echter niet afgegeven door een specifieke autoriteit en bestaat er geen specifiek formulier. De landen passen ook niet allemaal dezelfde regels toe wat het authenticeren en/of vertalen van de toestemming betreft. Om zeker te zijn dat het kind toestemming heeft van zijn of haar wettelijke voogd(en), kan het onder bepaalde omstandigheden nuttig zijn aan de grens de voogdijregeling te controleren. In veel lidstaten is het vrij moeilijk voor de grenswachters om informatie te verkrijgen over de voogdijregelingen, zeker op korte termijn. In sommige lidstaten25 hebben de grenswachters rechtstreeks toegang tot de nationale databanken of bevolkingsregisters, terwijl zij zich in andere lidstaten26 voor informatie moeten richten tot de gemeenten en lokale rechtbanken. Overeenkomstig de EU-wetgeving inzake de aansprakelijkheid van de vervoerder, in het bijzonder Richtlijn 2001/51/EG van 28 juni 200127, moeten vervoerders controleren of passagiers die uit derde landen komen in het bezit zijn van de nodige reisdocumenten om het grondgebied van de lidstaten te mogen betreden. De vervoerders kunnen in deze context een rol spelen bij het controleren van de identiteit van de kinderen en van de relatie van het kind met de begeleidende volwassenen. De studie heeft aangetoond dat vervoerders enkel specifieke aandacht besteden aan kinderen die alleen reizen. Naar kinderen die met één ouder reizen, gaat veel minder aandacht uit. Kinderen die zonder begeleiding per vliegtuig reizen, lijken het best beschermd. De luchtvaartmaatschappijen volgen namelijk de richtsnoeren28 die de internationale vereniging voor luchtvervoer (IATA) heeft opgesteld met betrekking tot kinderen die alleen reizen. De meeste luchtvaartmaatschappijen hebben bovendien kinderbegeleidingsdiensten. Voor kinderen die over zee of land reizen, lopen de procedures meer uiteen. De mate waarin de grenswachters en de vervoerders samenwerken, verschilt ook per lidstaat. In sommige lidstaten werken luchtvaartmaatschappijen en grenswachters actief en 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28
NL
Bv. Estland, Letland, Oostenrijk, Portugal, Roemenië, Slovenië, Tsjechië en het Verenigd Koninkrijk. Bv. Denemarken, Finland, Griekenland, Ierland, Malta, Nederland, Polen en Zweden. Bv. België, Duitsland, Litouwen, Slowakije en Spanje. Bv. Bulgarije, Frankrijk en Italië. Bv. Italië, Polen en Portugal. Bv. Bulgarije, Litouwen en Roemenië. Bv. België, Cyprus, Frankrijk, Letland, Malta, Portugal en Spanje. Bv. Duitsland, Estland, Finland, Letland, Nederland en Zweden. Bv. Malta en Tsjechië. PB L 187 van 10.7.2001, blz. 45. Recommended Best Practice for Minors, IATA/CAWG, 41e vergadering, 16-17 mei 2007, Tokyo.
6
NL
formeel samen, onder meer om verdachte situaties te identificeren. Dit is echter zeker niet altijd het geval. Hoewel de voorschriften met betrekking tot de toestemming van de ouders verschillen, hanteren de lidstaten vrij identieke praktijken om mogelijke risicosituaties te identificeren (bv. mogelijke ontvoering of smokkel). Of een grenswachter een situatie verdacht vindt, hangt sterk af van zijn persoonlijke inschatting en zijn contact met het kind. Onder meer de volgende factoren zouden argwaan kunnen wekken of de grenswachters ertoe kunnen aanzetten bij de paspoortcontrole enkele routinevragen te stellen: - het kind en de begeleidende volwassene hebben een verschillende achternaam of vertonen weinig gelijkenissen; - het gedrag van het kind en de interactie tussen het kind en de begeleidende volwassene; - het land van vertrek of bestemming, bv. als het land deel uitmaakt van een bekende mensenhandelroute. De studie heeft uitgewezen dat bij de beslissingen van de grenswachters de noodzaak om te reizen meestal ondergeschikt is aan de veiligheid van het kind. Doorgaans wordt in elke zaak die enige argwaan wekt namelijk een tweedelijnscontrole verricht. Er zijn echter maar weinig statistieken beschikbaar over kinderen van wie aan de grens wordt vastgesteld dat ze risico lopen (of over grensoverschrijdingen door kinderen in het algemeen). De aanpak van de grenswachters lijkt te zijn gebaseerd op een combinatie van beroepsopleiding, richtsnoeren, ervaring en gezond verstand. In sommige lidstaten29 bestaan er specifieke opleidingsprogramma’s en in vele andere lidstaten krijgen de grenswachters enige vorm van opleiding over de bescherming van kinderen. Toch blijkt uit de studie dat er relatief weinig aandacht wordt besteed aan dit onderwerp. Er bestaan ook concrete signaleringen om personen onder de aandacht te brengen van de grenswachters, met het oog op verdere maatregelen. De Schengenlanden gebruiken niet alleen de nationale databanken, maar werken ook met het Schengeninformatiesysteem van de tweede generatie (SIS II). Dit systeem is hun belangrijkste bron van informatie over kinderen die als vermist zijn opgegeven en voor specifieke signaleringen over de begeleidende volwassene. De grenswachters kunnen daarbij contact opnemen met het Sirene-bureau in het land van herkomst van het kind. Voorts kunnen zij contact opnemen met de nationale contactpunten voor raadpleging over minderjarigen (bijlage 37 bij het Handboek voor grenswachters) en de databanken van Europol en Interpol raadplegen. Deze databanken bevatten informatie over onder meer misdadigers, vermiste personen en kinderen die het slachtoffer zijn geworden van uitbuiting. De nationale verwijzingsmechanismen voor de door de grenswachters geïdentificeerde risicosituaties lijken te verschillen naargelang de lidstaat. In enkele lidstaten30 zijn deze verwijzingsmechanismen bijzonder duidelijk omschreven en worden zij gevolgd, terwijl zij in andere lidstaten eerder op ad-hocbeslissingen berusten. De grenswachters weten meestal wel met welke sociale diensten zij contact kunnen opnemen, maar wanneer dit moet gebeuren en welke procedure moet worden gevolgd, is niet altijd precies vastgelegd. Vooral in bijzondere omstandigheden bestaat daarover onduidelijkheid (bv. bij identificatie van een risicosituatie vroeg in de ochtend of laat op de avond).
29
30
NL
In het Verenigd Koninkrijk worden specifieke opleidingen met betrekking tot kinderen georganiseerd, zoals ook wordt aangemoedigd in de “Code of Practice for Keeping Children Safe from Harm” van het grensagentschap van het Verenigd Koninkrijk. Bv. Bulgarije en het Verenigd Koninkrijk.
7
NL
4.
GOEDE PRAKTIJKEN
Met het oog op een betere bescherming van kinderen is een aantal goede praktijken geïdentificeerd: •
gespecialiseerde opleiding over de bescherming van kinderen organiseren voor grenswachters; in enkele lidstaten wordt deze opleiding ook aangeboden aan het lucht- en grondpersoneel van luchtvaartmaatschappijen;
•
aan belangrijke grensdoorlaatposten bij elke ploegendienst een grenswachter plaatsen die een speciale opleiding heeft genoten om met kinderen om te gaan;
•
op grote luchthavens een goede samenwerking tot stand brengen tussen grenswachters en het personeel aan de check-inbalie;
•
in verdachte gevallen, wanneer toestemming van de ouders nodig is, de authenticiteit van de documenten controleren door contact op te nemen met de (andere) ouder(s) en aan de hand van vragen controleren of de personen daadwerkelijk zijn wie zij beweren te zijn;
•
kinderen onder een bepaalde leeftijd door een grenswachter laten controleren in de plaats van een automatische grenscontrole te verrichten; dit wordt veiliger geacht;
•
grenswachters rechtstreekse toegang verlenen tot de nationale bevolkingsregisters;
•
duidelijke verwijzingsmechanismen vaststellen om aan te geven met welke autoriteiten wanneer contact moeten worden opgenomen wanneer een signalering een treffer oplevert.
5.
CONCLUSIES
5.1.
“Eén persoon per paspoort”
De toepassing van het beginsel van “één persoon per paspoort” lijkt geen problemen te veroorzaken. Mensen die op het betrokken terrein werken en belanghebbenden zijn van oordeel dat kinderen nu veiliger kunnen reizen en sneller de grens kunnen overschrijden, doordat de grenswachters het kind daadwerkelijk kunnen identificeren als de houder van het paspoort. Toen het kind reisde met een gezinspaspoort was dat veel moeilijker. Tijdens de discussies over de verordening was de vraag al gerezen of de opname van de naam van de wettelijke voogd(en) in het paspoort van de kinderen een meerwaarde zou betekenen. In het geval dat een ouder en een kind die samen reizen een verschillende achternaam hebben, zou dit de grensoverschrijding kunnen vergemakkelijken (voor zowel de reizigers als de grenswachters). Wanneer het kind reist met een andere volwassene dan de op zijn paspoort vermelde ouder of wettelijke voogd, zullen echter mogelijk meer documenten moeten worden overgelegd. Wanneer de voogdijregeling verandert of de ouders hun naam veranderen (bv. wanneer zij hertrouwen), zou ook het paspoort van het kind moeten worden vernieuwd, wat voor extra administratieve lasten zou zorgen. Vooralsnog beschikt de Commissie niet over voldoende gronden om te stellen dat een dergelijk initiatief zou helpen slachtoffers van kinderhandel en/of ontvoering te identificeren, en dat de EU bijgevolg maatregelen zou moeten nemen op dit gebied. De Commissie is bereid de voor- en nadelen verder te bespreken met de lidstaten en de belanghebbenden. Niets staat de lidstaten overigens in de weg om in de paspoorten van de kinderen de naam van de ouders of wettelijke voogden op te nemen.
NL
8
NL
Gezien de reikwijdte van de verordening is het beginsel van “één persoon per paspoort” van toepassing op de lidstaten die deel uitmaken van het Schengengebied. De Schengengrenscode bepaalt niet dat kinderen die onderdaan zijn van een derde land in het bezit moeten zijn van een eigen, individueel paspoort wanneer zij het Schengengebied binnenkomen of verlaten. Het Schengenvisum biedt visumplichtige kinderen die onderdaan zijn van een derde land een vergelijkbare bescherming als het beginsel van “één persoon per paspoort”. Het bevat namelijk een actuele foto van het kind, ook wanneer het bijgeschreven is in het paspoort van de ouder. Dit betekent dat ook in het geval van een gezinspaspoort aan elke ouder en elk kind een apart visum wordt afgegeven met een individuele foto. Bovendien moet het consulair personeel zich ervan vergewissen dat de personen die namens het kind het visum aanvragen, daadwerkelijk de ouders of wettelijke voogden zijn. Deze bescherming strekt zich echter niet uit tot kinderen die als onderdaan van een derde land vrijgesteld zijn van de visumplicht. Het beginsel van "één persoon per paspoort" wordt als aanbevolen ICAO-norm overigens evenwel al toegepast in de meeste landen die vrijgesteld zijn van de visumplicht. De Commissie acht het bijgevolg niet nodig om van kinderen die onderdaan zijn van een derde land te eisen dat zij in het bezit zijn van een individueel paspoort. 5.2.
Wetgeving en praktijken op EU-niveau
Volgens bepaalde belanghebbenden zouden meer gedetailleerde richtsnoeren en voorbeelden van beste praktijken het werk aan de grensdoorlaatposten kunnen vergemakkelijken. Anderzijds is het moeilijk om formele regels en procedures vast te stellen voor de uiteenlopende situaties waarmee de grenswachters te maken krijgen. De Commissie heeft een aantal wijzigingen van de Schengengrenscode31 voorgesteld. Een hiervan bestaat erin aan de gemeenschappelijke basisinhoud voor de opleiding van grenswachters specifieke opleiding toe te voegen die hen in staat moet stellen kwetsbare personen, zoals niet-begeleide minderjarigen en slachtoffers van mensenhandel, te herkennen en passend te behandelen. De wijzigingsvoorstellen houden ook in dat de lijst van nationale contactpunten voor raadpleging over minderjarigen moet worden opgesteld (dit gebeurt momenteel op vrijwillige basis) en dat het gebruik ervan verplicht moet zijn bij twijfel over de omstandigheden waarin de al dat niet begeleide minderjarige zich bevindt. Aangezien de situaties bij de grenscontroles van kinderen sterk uiteenlopen, acht de Commissie het niet nodig in de EU-wetgeving op dit gebied verdere bepalingen op te nemen. Zij is evenwel bereid alternatieven te onderzoeken om grenswachters verder te begeleiden, zoals richtsnoeren of opleidingen. Uiteraard zijn op het betrokken gebied al resultaten geboekt en is ervaring opgedaan met gezamenlijke operaties. Daarnaast blijft de Commissie zich inspannen om specifieke richtsnoeren op te stellen aan de hand waarvan consulaire diensten en grenswachters slachtoffers van mensenhandel kunnen identificeren. Dit stimuleert Frontex om de kwesties in verband met grensoverschrijdingen door kinderen verder onder de aandacht te brengen door de gemeenschappelijke basisinhoud voor de opleiding van grenswachters32 te verbeteren en/of een specifieke opleidingsmodule, richtsnoeren en workshops te ontwikkelen. Ook de lidstaten worden aangemoedigd om bij de opleiding van hun grenswachters meer nadruk te leggen op deze kwestie.
31 32
NL
COM(2011) 118 definitief. Artikel 5 van Verordening (EG) nr. 2007/2004 van de Raad van 26 oktober 2004 tot oprichting van een Europees agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie.
9
NL
De grenswachters lijken bijzonder veel belang te hechten aan de veiligheid van kinderen. Doorgaans wordt in elke zaak die enige argwaan wekt een tweedelijnscontrole verricht. Desondanks zal de Commissie overwegen het Praktisch handboek voor grenswachters en de handleiding betreffende de Visumcode aan te passen om duidelijk te maken dat het belang van het kind steeds voorop moet staan. 5.3.
Wetgeving en praktijken op nationaal niveau
De wetgeving en praktijken van de lidstaten met betrekking tot de toestemming van de ouders lopen enigszins uiteen. Hoewel er op het gebied van controle van kinderen weinig harmonisatie is, gaan de grenswachters op min of meer dezelfde manier te werk. Het is niet mogelijk vast te stellen of kinderen in lidstaten waar aan de grens een bewijs van toestemming van de ouders moet worden overgelegd, beter beschermd zijn. Sommige mensen die op het betrokken terrein werken, menen dat het bewijs van toestemming van de ouders gemakkelijk na te maken is. Anderen zijn van mening dat het bewijs een bijkomende complicatie vormt die niet nodig is, in het bijzonder wanneer voor de afgifte van het paspoort ook ouderlijke toestemming vereist is. Verschillende belanghebbenden zijn echter voorstander van een modelformulier voor ouderlijke toestemming voor reizen naar en van het Schengengebied (Frontex) en voor internationale reizen (ICAO). Harmonisatie zou het voor de reizigers wel gemakkelijker maken om te weten of de begeleidende volwassene of het nietbegeleide kind aan de grens een bewijs van toestemming van de ouders/de ouderlijke toestemming moet overleggen. De Commissie en de lidstaten moeten bijgevolg het debat volgen over de mogelijke ontwikkeling van een modelformulier betreffende “toestemming om te reizen”, dat werd voorgesteld door het Permanent bureau van de Haagse Conferentie voor Internationaal Privaatrecht33 en verder zou kunnen worden overwogen door de ICAO. Aangezien de lidstaten verschillende bepalingen toepassen, vooral wat de plicht betreft om aan de grens een bewijs van toestemming van de ouders over te leggen, is het van cruciaal belang aan de bevolking betrouwbare informatie te verstrekken. Reizigers kunnen gemakkelijk in verschillende talen informatie vinden over de voorschriften voor paspoorten en visa. Op de vraag welke ondersteunende documenten, zoals het bewijs van toestemming van de ouders, nodig zijn, is daarentegen moeilijker een concreet antwoord te vinden. Dergelijke informatie bestaat vaak uitsluitend in de taal van de lidstaat, en is moeilijk te vinden of stemt niet overeen met andere informatiebronnen. Ook op Europa Portal, de officiële website van de Europese Unie, wordt over dit onderwerp geen specifieke informatie gegeven. Het Europees justitieel netwerk in burgerlijke en handelszaken werkt aan een gegevensblad over de burgerrechtelijke aspecten van rechtmatige overbrenging van kinderen naar een andere staat. Het gegevensblad zal gebaseerd worden op de inbreng van de lidstaten en zal op het Europees e-justitieportaal34 worden geplaatst. Daarnaast zal de Commissie haar website over reizen in Europa (europa.eu/travel) verbeteren op basis van de bijdragen van de lidstaten. Ook moeten de lidstaten het publiek van veel betere informatie voorzien over de voorschriften voor kinderen die de grenzen overschrijden. De procedures die de grenswachters toepassen na de identificatie van een mogelijke risicosituatie verschillen per lidstaat. Hetzelfde geldt voor hun kennis van de nationale verwijzingsmechanismen. Slechts een gering aantal lidstaten beschikt over een duidelijk nationaal coördinatiemechanisme. De lidstaten worden daarom aangemoedigd om passende nationale verwijzingsmechanismen te ontwikkelen en ervoor te zorgen dat deze bekend zijn 33 34
NL
http://www.hcch.net/upload/wop/abduct2012pd15e.pdf https://e-justice.europa.eu/home.do
10
NL
bij de grensdoorlaatposten. Zo weten grenswachters met wie zij in welke situatie contact moeten opnemen en welke verantwoordelijkheden de verschillende actoren hebben. Bijzondere aandacht moet worden besteed aan de moeilijke afweging die de grenswachters moeten maken tussen de bescherming van het belang van het kind en de eventuele reishinder. Voor de ontwikkeling van dergelijke verwijzingsmechanismen kan worden geput uit de ervaring die is opgedaan op het gebied van de bestrijding van mensenhandel. Er bestaan slechts weinig statistieken over kinderen van wie aan de grens wordt vastgesteld dat ze risico lopen (of over grensoverschrijdingen door kinderen in het algemeen). Ook over kinderhandel en ontvoering zijn weinig statistieken beschikbaar. Om meer bewijsgebaseerde beleidsopties te kunnen vaststellen op dit gebied, worden de lidstaten en Frontex aangemoedigd meer gegevens en statistieken te verzamelen over kinderen die de grenzen overschrijden.
NL
11
NL
