Veřejný ochránce práv záruka zákonnosti moderního právního státu

PRÁVNICKÁ FAKULTA MASARYKOVY UNIVERZITY Katedra správní vědy, správního práva a finančního práva

Bakalářská práce

Veřejný ochránce práv – záruka zákonnosti moderního právního státu

Richard Vala 2008

„Prohlašuji, že jsem bakalářskou práci na téma : Veřejný ochránce práv – záruka zákonnosti moderního právního státu zpracoval sám a uvedl jsem všechny použité prameny“.

_______________________ Richard Vala

Děkuji JUDr. Petru Kolmanovi Ph.D. za odborné vedení, poskytování rad a připomínek při psaní této práce. Rovněž všem ostatním, kteří mi jakýmkoliv způsobem pomohli.

2

Zadání práce

3

OBSAH

ZADÁNÍ BAKALÁŘSKÉ PRÁCE…..........................................................3 OBSAH............................................................................................................4 1. ÚVOD……………………………………………………………………..5 2. OBECNĚ O INSTITUCI OMBUDSMANA……………………………6 2.1 Definice a klasifikace instituce……………………………………….6 2.2 Vznik a vývoj instituce…………………………………………….....9 3. VEŘEJNÝ OCHRÁNCE PRÁV V ČR………………………………..11 3.1 Záruky zákonnosti…………………………………………………...11 3.2 Právní úprava Veřejného ochránce práv……………………………..13 3.3 Důvody zřízení institutu Veřejného ochránce práv v ČR …………...15 3.4 Postavení Veřejného ochránce práv….………………………………17 3.5 Působnost, pravomoc a činnost Veřejného ochránce práv …………..18 3.6 Veřejný ochránce práv – jeho charakteristika, podmínky ustanovení do funkce a volební proces……………………………....23 3.7 Vymezení Veřejného ochránce práv z pohledu dělby moci……….....30 3.8 Veřejný ochránce práv jako osobnost……………………………….. 31 4. EVROPSKÝ OMBUDSMAN…………………………………………..33 5. KOMPARACE S VYBRANÝMI ZAHRANIČNÍMI PRÁVNÍMI ÚPRAVAMI……………………………………………….36 5.1 Slovenský ombudsman…………….………………………………...36 5.1.1 Komparace právních úprav v ČR a na Slovensku.…………......39 5.2 Polský ombudsman…………….………………………………….....41 5.3 Francouzský ombudsman……….…………………………………...42 6. ZÁVĚR………………………………………………………………......44 7. RESUMÉ…………………………………………………………….......45 8. SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY A ZDROJE…………………....47

4

1.

ÚVOD Téma své bakalářské práce, která by měla být dovršením mého tříletého studia na

Právnické fakultě Masarykovy univerzity v Brně, jsem zvolil problematiku institutu tzv. ombudsmana, v našich podmínkách vystupujícího pod označením „veřejný ochránce práv“. Veřejný ochránce práv je jednou ze záruk zákonnosti ve veřejné správě. Jelikož jsem zaměstnán právě ve veřejné správě, a tato instituce může zasáhnout do mé působnosti, vybral jsem si toto téma, neboť chci tuto oblast poznat hlouběji. Rozsah této práce byl stanoven na nejméně 30 stran. Po dohodě s mým vedoucím práce byl rozsah zvolen na 40 – 45 stran, neboť se jedná o téma velice obsáhlé. V úvodu bych chtěl rovněž uvést rozdíl mezi pojmem institut a instituce, neboť tyto pojmy se v mé práci často objevují. Institutem mám na mysli především soubor právních norem a pojmem instituce pak orgán či úřad. Podle mě jsou tyto pojmy velice podobné a v konečné fázi mohou vyjadřovat to samé. V České republice upravuje instituci Veřejného ochránce práv zákon č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. Tento zákon byl do současné doby již šestkrát novelizován ( podrobněji viz. kapitola 3.4 ). Při seznamování se s dostupnou literaturou a jinými zdroji, jsem přemýšlel nad obecným smyslem předmětné instituce. V kapitole druhé se obecně zmíním o pojmu ombudsman. Uvedu zde definici tohoto institutu. Z hlediska klasifikace institutu uvedu typy a různé modely ombudsmanů. Dále také vznik a vývoj instituce. Ve třetí kapitole se zaměřím na Veřejného ochránce práv v České republice z hlediska záruk zákonnosti ve veřejné správě. Jeho postavení a právní úpravu, důvody zřízení tohoto institutu v ČR. Jakožto charakteristiku, podmínky jeho ustanovení do funkce a relevantní volební proces. Rovněž se v této kapitole zaměřím na pohled na veřejného ochránce práv z pohledu dělby moci a na současného Veřejného ochránce práv u nás. Čtvrtou kapitolu věnuji Evropskému ombudsmanovi a pátou pak komparaci s vybranými zahraničními právními úpravami, a to zejména komparaci se slovenskou právní úpravou. Dále se zmíním o právní úpravě /kterou jsem si vybral/ ombudsmana polského a francouzského. V závěru nakonec shrnu zjištěné poznatky a pokusím se o sdělení mého vlastního názoru na předmětnou věc, a také možné úvahy do budoucna.

5

2. OBECNĚ O INSTITUCI OMBUDSMANA1 Původ slova ombudsman lze nalézt ve středověkých výrazech „umbup“ (moc, autorita), případně ve švédském slově „ombud“, které označuje osobu, jenž vystupuje jako zástupce, zmocněnec či mluvčí jiných. Označení ombud (resp. později ombudsman) má tedy původ ve švédštině a může také znamenat osobu jednající v zájmu jiné osoby2. Ombudsman a tedy i instituce, „úřad“, který se pod tímto cizokrajným názvem skrývá, stále zcela ještě nepatří do obecného podvědomí a mnohdy vyvolává spíše nejasné či zkreslené představy. A to i navzdory skutečnosti, že se s tímto termínem již poměrně často setkáváme i v denním tisku.

2.1 Definice a klasifikace instituce3 Ombudsmana můžeme z pohledu současných poznatků zhruba obecně charakterizovat jako nezávislou a nestrannou osobu volenou parlamentem, která na základě stížností nebo z vlastní iniciativy a poměrně neformálně šetří namítanou (tvrzenou) nezákonnost nebo jiná pochybení (nespravedlnost, nesprávnost, nepřiměřenost atp.) v jednání (nečinnosti) veřejné správy. Ombudsman se věcí začne zabývat zpravidla tehdy, když není k dispozici jiný účinný (obranný) právní prostředek, a svými přímo nevynutitelnými doporučeními iniciuje nápravu. Dále uvádím několik dalších vymezení instituce ombudsmana : 1) Nezávislý úředník, ustanovený proto, aby přijímal stížnosti občanů na zneužívání moci, nesprávné či pomalé jednání vládních úřadů. Provádí šetření, podává zprávy o svých zjištěních a doporučuje řešení. 2) Nezávislý úředník parlamentu, který přešetřuje stížnosti občanů proti jednání veřejné správy, a pokud zjistí, že jednání nebylo oprávněné, doporučuje opatření k nápravě. 3) Zmocněnec legislativy pro šetření stížností občanů na nepřijatelné byrokratické praktiky. 4) Oficiální nebo polooficiální úřad nebo osoba, na který, resp. na kterou se lidé mohou obracet se svými stížnostmi proti státu (vládě, státní správě). Stojí mezi občanem a státem a zastupuje občana vůči němu.

1

2 3

[Citováno dne 10.3.2008] Dostupné z odkazu : http://www.ochrance.cz/ombudsman/ochrance.php Kolman, P. Vše důležité o ombudsmanovi. 1. Moderní obec, Praha : Economia, Roč. 8, č. 6, s. 3. Sládeček, V. Zákon o Veřejném ochránci práv. Komentář. 1. vydání. Praha : C. H. Beck, 2000, s. XIII – XVII.

6

5) Orgán (většinou jedna osoba), který je zejména i na orgánech výkonné moci nezávislý a odpovídá za svou činnost výlučně jen zákonodárnému sboru (ani jemu však není podřízen). Na základě stížností a podnětů občanů, které je povinen přijímat (a to i neformálním způsobem, třeba telefonicky), provádí vlastní šetření (někdy tak může učinit i z jiného podnětu nebo z vlastní iniciativy) a zjistí-li, že práva občanů byla porušena, doporučuje správním orgánům provedení nápravy. 6) Ochránce lidu (ochránce práv člověka, mluvčí lidských práv) je nezávislým orgánem právní ochrany. Hlavní obsah jeho práce spočívá v prošetřování stížností jednotlivců na postup, rozhodování nebo nečinnost orgánů veřejné správy. 7) Orgán státu volený parlamentem, jehož hlavní funkcí je chránit a uvádět v život práva, svobody, (jejich) záruky a oprávněné zájmy občanů a zajišťovat, pomocí neformálních prostředků, aby se výkon veřejné moci řídil spravedlností a zákony. Osobně se přikláním k vymezení ombudsmana pod číslem 6, tedy definice : Ochránce lidu (ochránce práv člověka, mluvčí lidských práv) je nezávislým orgánem právní ochrany. Z hlediska klasifikace bývá ombudsman často různě klasifikován, event. přiřazován k určitému tzv. modelu. Tak se např. rozlišují tři typy ombudsmanů : 1) ombudsman moci zákonodárné (parlamentní či legislativní ombudsman) 2) ombudsman moci výkonné 3) speciální ombudsman Nejrozšířenější skupinu zřejmě tvoří „klasický“, historicky starší ombudsman moci zákonodárné, jehož existence je odvozena od nejvyššího zastupitelského sboru, jenž ho zpravidla volí a ke kterému má také určité, zákonem regulované vztahy. Pouze tento typ byl také v podstatě předmětem výše uvedených definic. Ombudsman moci výkonné je jmenován vládou, resp. jejím předsedou, event. hlavou státu; jeho vazba na parlament je buď slabá nebo žádná. Speciální ombudsman může mít povahu jak součásti moci výkonné, tak orgánu ustaveného legislativou. Zřizujícímu orgánu je ombudsman odpovědný či přímo podřízený. Z hlediska forem instituce lze dále ombudsmany rozlišovat na „pravé“ a „nepravé“. Mezi ty „nepravé“ ombudsmany bych zařadil vládního a speciálního ombudsmana, neboť oběma těmto typům chybí nezbytný znak, který lze u dané instituce považovat za profilující – a sice nezávislost. Pro svou podřízenost vládě má tato forma ombudsmana charakter interní, vlastní kontroly veřejné správy, jakéhosi atypického druhu služebního dozoru.

7

Pochopitelně se takový mechanismus – byť je nadán relativní autonomií – zpravidla (oprávněně) nejeví dostatečně efektivním dozorem nad veřejnou správou. Je sice pravdou, že i ombudsman legislativy je parlamentu v různé míře odpovědný a (zákonem) vůči němu zavázaný plnit určité povinnosti. Nikdy se však nejedná o přímou podřízenost, nelze hovořit o jakési pouhé výkonné složce parlamentu. A není tedy patrně ani přesné explicitně hovořit o orgánu parlamentu (parlamentním), i když – na druhé straně – nepochybně (z pohledu dělby státní moci) ombudsman tvoří součást moci zákonodárné4. Ombudsman má tedy charakter státního orgánu dosti značně nezávislého, výjimečně dokonce osobu vykonávající tuto funkci nelze odvolat (jako je tomu např. ve Finsku a Portugalsku). Mezi „pravé“ ombudsmany tedy patří ombudsman parlamentní, jež lze nejobecněji rozčlenit na všeobecného a speciálního. Základní rozdíl mezi nimi spočívá v tom, že všeobecný ombudsman se zaměřuje na činnost prakticky celé veřejné správy (s event. výlukami), kdežto působnost speciálního ombudsmana je věcně vymezena (omezena) úžeji, specializovaněji (např. ombudsman pro oblast vojenství, ombudsman pro vězeňství, ombudsman pro ochranu dat, dětský ombudsman, atp.). Všeobecné ombudsmany je ovšem možné, především podle územního rozsahu působnosti, ještě dále rozlišovat. Jde o dělení na ombudsmany „ústřední“ (celostátní), „zemské“, resp. „státní“ a „místní“ (regionální, městské apod.). I ombudsman speciální ovšem může mít charakter instituce „ústřední“, kupř. právě ombudsmani specializovaní jen na oblast vojenskou nebo vězeňství, ale event. i zemské (státní) či místní. V počátcích existence instituce ombudsmana plnění úkolů vyplývajících z funkce zastal jeden člověk s relativně nepočetným odborným aparátem. Kvantitativní nárůst veřejné správy (subjektů i počtu úředníků) vedoucí k vytvoření komplikovanějšího, méně průhledného systému, především svou diferenciací agendy a odbornou různorodostí správních činností vyvolal potřebu jisté dělby kompetencí ombudsmana. Dochází k ustanovování jednoho či více zástupců (všeobecného) ombudsmana. Velice dobře to můžeme pozorovat právě na příkladu Švédska, „kolébky“ instituce, jež se zde postupně rozrostla na čtyři ombudsmany, kteří však nepůsobí jako orgán kolegiální, ale každý z nich má přesně vymezenou oblast, kde samostatně vykonává svou činnost. Zástupce ombudsmana je většinou ustanovován stejným způsobem jako ombudsman. Někdy si ovšem svého zástupce vybírá sám ombudsman, bez jakékoliv ingerence parlamentu. Ombudsman pak může na svého (své) zástupce delegovat výkon části kompetence. Taková dělba působnosti může však být – podle některých názorů – nežádoucím zeslabováním instituce, kdy je zdůrazňován přísně monokratický charakter instituce.

4

Srov. s kapitolami 3.2 a 3.7

8

Já se přikláním k názoru, že dělba působnosti na více ombudsmanů je nežádoucím zeslabováním instituce a to především v tom ohledu, že ombudsman jako osoba by měla být pro lidi něco jako prezident. Zdůrazněna by tak byla vážnost této osoby, a to i při jejím výkonu působnosti. Při působení více ombudsmanů by to pak nebyla instituce s názvem např. Veřejný ochránce práv, ale třeba Úřad ombudsmanů. Charakter monokratický bych tedy osobně u této instituce vyžadoval.

2.2 Vznik a vývoj instituce5 Funkci prvního „skutečného“ ombudsmana (pokud pomineme některé podobné činnosti římských tribunů lidu či středověkých panovníků) zřídil v 18. století švédský král Karel XII. V roce 1713 tak vznikl úřad Královského Nejvyššího ombudsmana. Úkolem Královského Nejvyššího ombudsmana, později označovaného jako kancléř justice (justitiekansler), bylo především dohlížet na dodržování zákonů a ostatních právních předpisů a plnění povinností královskými úředníky. Přestože po roce 1719 byl kancléř jmenován vládou a nikoliv králem, zastával poměrně samostatné postavení a plnil i další úkoly. V pozdější době, kdy došlo k posílení parlamentu, kancléře jmenoval parlament a působil jako jeho orgán. V průběhu období silné vlády Karla Gustava III byl vztah kancléře justice k parlamentu potlačen; nadále působil spíše jako součást moci výkonné. Instituce kancléře justice tak, jak vypadala v období, kdy plnila funkci orgánu parlamentního, se stala předchůdcem

a

vzorem

pro

vytvoření

instituce

(parlamentního)

ombudsmana

(justitieombudsman). Od roku 1809 byla instituce ombudsmana poprvé pevně zakotvena ve švédské ústavě, kdy byla definována jako orgán parlamentu dohlížející na to, jak soudci, vládní a ostatní úředníci zachovávají zákony a jiné právní předpisy. Není sice mnoho známo o faktickém zákulisí ústavního vzniku této instituce, pouze se ví, že k jejímu ustavení – což nepřekvapuje – došlo proti vůli vlády. Parlament měl zřejmě v úmyslu, jak na základě špatných zkušeností s despotickou vládou některých králů, tak i do určité míry pod vlivem Montesquieuovy6 teorie o dělbě moci, zajistit ochranu občanů před úřady a úředníky zvláštním orgánem parlamentu. Ústavní zakotvení v roce 1810 doplnil zákon o instrukcích pro ombudsmana, který přesněji specifikoval jeho oprávnění a výkon působnosti, a také byl zvolen první ombudsman. 5 6

[Citováno dne 10.3.2008] Dostupné z odkazu : http://www.ochrance.cz/ombudsman/ochrance.php Charles de Secondat, Baron de Montesquieu (* 18. ledna 1689, † 10. února 1755) – francouzský spisovatel, historik a filozof, představitel filozofie francouzského osvícenství.

9

Největšího rozvoje dosáhla instituce ombudsmana ve 20. století. Zejména po 2. světové válce vznikala v různých modifikacích závislých především na historickém a politicko-společenském vývoji konkrétní země téměř ve 100 státech světa. Název instituce je pochopitelně v různých zemích různý, např. ve Španělku působí defensor del pueblo, ve Francii médiateur, v Rakousku Volksanwaltschaft, v Polsku Rzecznik praw obywatelskich, v Rumunsku Avocatul Popolurui či v České republice Veřejný ochránce práv.

10

3. VEŘEJNÝ OCHRÁNCE PRÁV V ČR 3.1 Záruky zákonnosti 7 Zachování zákonnosti je jedním z předpokladů právní jistoty8.

Zákonnost se ve

9

veřejné správě projevuje : -

požadavkem přesného a přísného dodržování a plnění obsahu právních norem všemi subjekty správního práva

-

uskutečňováním funkcí veřejné správy příslušnými metodami a formami realizace výlučně na základě zákonů a při přísném respektování zákonných práv a svobod občanů

-

poskytováním právní ochrany subjektům správního práva v jejím právním postavení K zajištění realizace cílů a úkolů veřejné správy slouží právní záruky ve veřejné správě

– záruky zákonnosti. K zárukám zákonnosti ve veřejné správě patří : 1) Zrušení, změna, sistace (pozastavení) vadných správních aktů = řádné opravné prostředky a mimořádné opravné prostředky. Zrušení a změna se týká – ústavní a správní soudnictví. 2) Kontrola veřejné správy : a) vnitřní = např. když ministerstvo financí kontroluje finanční úřad b) vnější = je to kontrola mimo hierarchii veřejné správy. Patří sem moc zákonodárná a moc soudní. Moc soudní = I) Správní soudnictví = provádějí krajský soud a Nejvyšší správní soud II) Ústavní soudnictví = ústavní stížnosti = rušení normativních právních aktů, precedenty Ombudsman ( Veřejný ochránce práv ) = patří také do vnější kontroly, ale nepatří pod moc soudní. Ombudsman nerozhoduje, je to pouze iniciativní instituce, na rozdíl od soudní kontroly, která je zavazující. 3) Institut odpovědnosti za porušení povinností 7

8 9

Souhrn právních prostředků, určených k zabezpečení dodržování a zákonné realizace práva pro případ jeho porušení. Srov. Knapp, V.: Teorie práva, Praha, C.H.Beck, 1995, s. 212 nebo Průcha, P.: Správní právo. Obecná část, Masarykova univerzita Brno, 2001, s.191. Správa veřejných záležitostí ve společnosti - projev realizace výkonné moci ve státě a samosprávné moci, veřejnou mocí je nadán stát a dále jí disponují subjekty povolané ke správě veřejných záležitostí, zabezpečuje žádoucí stav vztahů ve společnosti.

11

Odpovědnost – schopnost nést následky stanovené právní normou, pokud porušíme právní povinnost. Pokud je povinnost dána správním právem a sankce také, hovoříme o správně právní odpovědnosti. Pokud je povinnost dána správním právem a sankce v trestním, je to trestně právní odpovědnost. 4) Přímé vynucení odpovědnosti – Individuální právní akt = pokuta a rozhodnutí. Vynucení podle správního řádu = srážky ze mzdy nebo přikázání pohledávky Vynucení podle občanského soudního řádu = prodej movitých a nemovitých věcí 5) Právo na informace – zákon č. 106/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů Těchto pět právních záruk ve veřejné správě se vztahují jak na vnitřní činnost, kdy porušení práva dochází v činnosti správních orgánů, tak na vnější činnost, kdy porušení dochází v chování subjektů. Ad 2) Charakteristika kontroly veřejné správy

• Obecným znakem řízení je problematika kontroly veřejné správy jako příslušná záruka zákonnosti ve veřejné správě

• Kontrola je nedílnou součástí každé řídící činnosti, realizuje se v příslušných řídících vztazích a specificky se spolupodílí na dosahování cílů k níž činnost směřuje

• Veřejná správa jako cílená činnost sama zahrnuje kontrolu jako součást svého působení

• Kontrolou se zjišťuje, nakolik odpovídá existující stav tomu, co býti mělo nebo má býti, zjišťují se příčiny nesplnění příslušných povinností a ze zjištěného stavu se vyvozují závěry a stanoví příslušná opatření Kontrola veřejné správy obecně slouží k posilování zákonnosti, popř. k účelnosti a hospodárnosti veřejné správy. Kontrola veřejné správy prostřednictvím institutu Veřejného ochránce práv - jeho posláním je ochrana osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v zákoně10, pokud je toto jednání v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu11 a dobré správy12, jakož i nečinností13.

10

Zákon č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů Demokratický právní stát je založen na hodnotách, kterými jsou svoboda, rovnost, spravedlnost, demokracie, tolerance k odlišnostem a především solidarita se slabšími, ohroženými a bezbrannými. Demokratický právní stát vnímá vláda jako stát, který svým právním řádem a jeho skutečnou uplatnitelností poskytuje všem občanům i právnickým osobám rovný přístup k právům a svobodám, zaručeným Listinou základních práv a svobod a ratifikovanými úmluvami o lidských právech. 12 Srov. zákon. č. 500/2004 Sb., Správní řád a § 1 zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů (v moderním právním státě jsou kladeny požadavky na kvalitu činnosti, rozhodování, postupů a chování vůči adresátu veřejné správy).

11

12

Ochránce práv lze tedy pokládat za nový typ záruky zákonnosti ve veřejné správě našeho státu, a to záruku pružnou, neformální, moderní a relativně rychlou. Jelikož tomu není ani deset let, kdy byl tento institut v ČR zřízen, a tak si myslím, že občané naší vlasti nemohli „plně využít jeho služeb“, a teprve čas ukáže jak tato záruka zákonnosti v našem právním prostředí uspěje. Jistě jsou lidé, kteří o tomto institutu ani neslyšeli a také lidé, kteří tuto instituci neuznávají a nejlépe by ji zrušili. Přikláním se určitě na stranu těch, kteří zřízení ombudsmana vítají.

3.2 Právní úprava veřejného ochránce práv První snahy o zřízení instituce tzv. ombudsmana u nás se dají vysledovat už v polistopadovém Československu. V prosinci 1990 se v našem právním řádu objevila instituce s podobnými znaky, a to Generální inspektor ozbrojených sil, zákon č. 540/1990 Sb., o Generálním inspektorovi ozbrojených sil. Jeho hlavním úkolem mělo být zabezpečování dohledu Federálního shromáždění nad stavem a činností ozbrojených sil, působnost měla být omezena jen na oblast ozbrojených sil. Zákon mimo jiné také stanovil, že Generální inspektor vykonává inspekční činnost i v oblasti lidské důstojnosti a občanských práv. K reálnému ustanovení však nedošlo, jelikož funkce byla podmíněna existencí ČSFR a příslušností České republiky k ní. Dalším pokusem o zakotvení instituce tohoto typu bylo navržení zásad ústavního zákona o ochránci lidských a občanských práv ČSFR z června roku 1992. Návrh se však dostal pouze do fáze připomínkového řízení vzhledem ke konání voleb. K oživení diskuse o ustanovení instituce veřejného ochránce práv došlo opět v roce 1998, kdy bylo zadáno zpracování návrhu zákona členům katedry správního práva a správní vědy Právnické fakulty Univerzity Karlovy. Tento návrh byl dopracován v prosinci, prošel připomínkovým řízením, byl projednán v Legislativní radě vlády. Posléze byl schválen vládou v dubnu roku 1999 a předložen Poslanecké sněmovně – schválen dne 4.11.1999, poté schválen Senátem dne 8.12.1999 jako zákon č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv14. Zákon č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv (dále jen „zákon o VOP“) byl do současné doby šestkrát novelizován. Jedná se o novely zákona č. 265/2001 Sb., 309/2002 Sb., 320/2002 Sb., 626/2004 Sb. , 381/2005 Sb. Poslední novelou je zákon č. 342/2006 Sb., ze dne 25. května 2006, kterým se mění některé zákony související s oblastí evidence obyvatel a některé jiné zákony (zejména tedy zákon o VOP). 13 14

Podrobněji v kapitole 3.5 Sládeček, V.: Zákon o Veřejném ochránci práv - komentář, 1. vyd. Praha, C.H.Beck, 2000, s. V.

13

Tento zákon nabyl účinnost dne 3. července 2006. Zákonem č. 342/2006 Sb. byl de facto novelizován zákon o VOP, kdy bylo přidáno ustanovení § 16a, ve kterém se mimo jiné hovoří o tom, že pro výkon působnosti ochránce Ministerstvo vnitra, krajské úřady a obecní úřady obcí s rozšířenou působností poskytují z informačního systému evidence obyvatel15 údaje o obyvatelích. Předposlední novelizace zákona o VOP - zákon č. 381/2005 Sb. – je novelou řekněme obsáhlejší. Nechci se věnovat každé novele zvlášť, ale k této novele ještě pár poznámek uvedu, protože dle mého názoru je velice důležitá a řeší některé zásadní otázky, které nebyly brány v úvahu při tvorbě vlastního zákona o veřejném ochránci práv16. Tento zákon nabyl účinnosti dne 1. ledna 2006. Považuji zde mimo jiné za nejdůležitější doplnění § 1 a § 21a. V § 1 jsou vloženy nové odstavce, kde se uvádí, že ochránce provádí návštěvy míst, kde se nacházejí nebo mohou nacházet osoby omezené na svobodě veřejnou mocí nebo v důsledku závislosti na poskytované péči, s cílem posílit ochranu těchto osob před mučením, krutým, nelidským, ponižujícím zacházením nebo trestáním a jiným "špatným zacházením"17. Změna v § 4 uvádí, že nový ombudsman se své funkce může ujmout nejdřív den po dni, kdy uplynulo funkční období dosavadního ochránce a do doby, než složí slib, vykonává tuto funkci dosavadní ombudsman. Pokud svůj slib nesloží do 10 dnů, hledí se na něj, jako by nebyl zvolen. V § 6 došlo k dalšímu doplnění, které se týká funkčního období. Pokud se funkce ochránce uvolní ještě před skončením funkčního období, nová volba se koná do 60 dnů. Změna nastala také v § 7, kde původní formulace „trestní stíhání ochránce bylo vyloučeno až do skončení jeho funkčního období“ byla nahrazena formulací „trestní stíhání ochránce je vyloučeno po dobu výkonu působnosti ochránce“. Nově je zde vložen § 21a, kdy ochránce po návštěvách zařízení musí vypracovat zprávu o svých zjištěních a součástí mohou být i doporučení k nápravě. Zařízení se k těmto doporučením musí ve stanovené lhůtě vyjádřit. § 22 je doplněn o oprávnění ochránce podat žalobu k ochraně veřejného zájmu k nejvyššímu státnímu zástupci. § 23 uvádí, že ochránce vhodným způsobem zveřejní i zprávy z návštěv zařízení.

15

Zákon č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů (zákon o evidenci obyvatel), ve znění pozdějších předpisů. 16 Zákon č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů 17 Tzn. jednání, které nerespektuje lidskou důstojnost.

14

3.3 Důvody zřízení institutu veřejného ochránce práv v ČR18 Zřízení českého ochránce práv bylo dlouho odkládáno, neboť ve společnosti se ozývaly hlasy a argumenty o jeho zbytečnosti a nadbytečnosti. Postupem času se však začaly projevovat následky komplikované, nepřehledné a mnohdy nedůsledné přestavby právního řádu, které souvisely se společenskými a ekonomickými změnami. V jejich důsledku část občanů ztratila sociální a občanské jistoty a cítila se zklamaná z očekávaného rychlého a bezproblémového přechodu k obecnému blahobytu a pořádku. Významnou měrou k tomu přispěla i nespokojenost se stavem veřejné správy, která byla zapříčiněna jak objektivní nefunkčností a necitlivým postupem při výkonu pravomocí státu vůči občanům tak i subjektivně vnímanou negativní zkušeností. Občan vždy velmi citlivě vnímá situace, kdy se cítí odstrčen nebo ponížen a většinou neví kde a jak se lze domáhat svých práv, protože na rozdíl od kvalifikovaného úředníka nemá dostatek relevantních informací a znalostí. Z této situace nemůže vzejít nic jiného než ztráta důvěry ve spravedlnost a kompetentnost výkonu veřejné správy. Proto se v dané situaci jevilo jako vhodné řešení zřízení funkce veřejného ochránce práv jako nezávislé a co nejméně formální instituce, jejímž hlavním úkolem je zajištění ochrany práv a právem chráněných zájmů občanů při styku s orgány jež vykonávají státní správu. Hlavním bodem působení ochránce je oblast výkonné moci. Díky objektivním a všeobecným poznatkům tak může upozornit zákonodárce na nedostatky, které je třeba řešit. Tento institut může působit i jako prevence, neboť každý úředník či úřad, vykonávající státní správu, si musí být vědom toho, že bude muset zdůvodnit a obhájit svůj úřední postup. Zde bych uvedl to, co jsem již napsal v úvodu – vzhledem k mému zaměstnání ve státní správě jsem si rovněž vědom toho, že i po mě se může kdykoliv vyžadovat zdůvodnění mého úředního postupu a jsem připraven tento postup obhájit – jsem si plně vědom toho, že mé chování jako úředníka musí podléhat principům dobré správy, takové jednání či chování však očekávám také ze strany občanů. Prvním pokusem o zřízení funkce veřejného ochránce práv v samostatné historii České republiky se stal návrh zákona ze začátku roku 1995. Návrh se dostal na pořad jednání parlamentních výborů až na podzim téhož roku, kdy již platil nový jednací řád Poslanecké sněmovny a proto byl stažen z jednání. Podle tohoto poslaneckého návrhu by byl veřejný ochránce práv volen Poslaneckou sněmovnou na pětileté volební období. Zajímavé na tom bylo, že právnické vzdělání nebylo podmínkou. 18

Sládeček, V., Zákon o Veřejném ochránci práv, Komentář, Praha, C.H. Beck, 2000, s.V – VIII.

15

Na ochránce by se mohly obrátit jak fyzické tak i právnické osoby a podněty mohly být podávány v osobním i veřejném zájmu. Ochránce měl působit při ochraně základních práv a svobod zaručených ústavním pořádkem a zákony České republiky jakož i mezinárodními smlouvami o lidských právech a základních svobodách. Mimo jiné měl být nápomocen při zdokonalování právního řádu v oblasti základních práv a svobod a při jeho účinném uplatňování v činnosti orgánů veřejné moci a veřejné správy. Z jeho působnosti by však byly vyňaty nejvyšší ústavní orgány – prezident republiky, parlament, vláda, Česká národní banka a Nejvyšší kontrolní úřad, dále soudy a Armáda České republiky. Ochránce měl mít také mnohá vyšetřovací oprávnění. Měl mít právo vstupovat do úřadů a to bez předchozího upozornění, nahlížet do spisů či klást otázky pracovníkům. Návrh také přepokládal obecnou povinnost součinnosti správních orgánů. Přepracovaný návrh zákona byl znovu předložen k projednání v samém závěru roku 1995. Tento návrh úspěšně prošel prvním čtením v únoru roku 1996. Zřejmě s ohledem na blízkost voleb se však na další čtení nedostalo. Dalším pokusem byl návrh zákona v němž byly zapracovány pozměňovací návrhy jež vzešly ze stanoviska vlády k předešlému návrhu a také návrhy z projednávání ve výborech Poslanecké sněmovny. Návrh zákona byl projednáván v prvním čtení v říjnu roku 1996. Rovněž druhé čtení v únoru roku 1997 bylo úspěšné, ale ve třetí čtení, které se konalo o měsíc později těsně neprošel. Třetím a zároveň zdařilým pokusem se stalo přijetí zákona č. 349/1999 Sb.,o Veřejném ochránci práv. Zahraniční poznatky a zkušenosti při tvorbě tohoto zákona bylo možno využít pouze rámcově, protože vznikal v odlišném právním a společenském prostředí. Zachovává však základní principy této instituce. Zpracování projektu bylo zadáno profesionálům, učitelům na Právnické fakultě University Karlovy. Návrh byl dokončen na sklonku roku 1998, prošel řádným připomínkovým řízením. Byl schválen vládou a v dubnu roku 1999 předložen Poslanecké sněmovně. Návrh zákona byl na začátku listopadu schválen těsnou většinou v Poslanecké sněmovně a za pár dní i v Senátu. Prezident republiky pak zákon podepsal v prosinci roku 1999 a následně byl vyhlášen ve Sbírce zákonů pod číslem 349/1999. Významným důvodem zřízení institutu Veřejného ochránce práv v ČR byla jistě v té době také snaha stát se členem Evropské unie, kdy zřízení obdobného institutu byla určitou podmínkou. Samozřejmě jen schvaluji postoj Evropských společenství zavést takový institut právní ochrany ve všech svých členských státech.

16

3.4 Postavení veřejného ochránce práv Veřejný ochránce práv (dále jen „VOP“) je v České republice postaven na principu výlučné pravomoci a odpovědnosti ochránce za nezávislý a nestranný výkon funkce Poslanecké sněmovně. Nezávislost ochránce na jiných státních orgánech je uvedena v ustanovení § 5 odst. 1 zákona o VOP. Svou nezávislost ochránce také slibuje do rukou předsedy Poslanecké sněmovny. Jeho nezávislost je také zajištěna neslučitelností s výkonem veřejných funkcí (prezident, poslanec, senátor, soudce, i funkce ve veřejné správě) nebo členstvím v různých politických stranách a hnutích. Toto je jasně vymezeno v ustanovení § 3 zákona o VOP. V zákoně o VOP není sice zmíněna funkce zastupitele obce (města, městské části, městského obvodu) nebo zastupitele kraje, avšak z účelu, logiky, systematiky a obsahu zmíněného zákona máme za to, že by veřejný ochránce práv neměl současně zastávat ani funkce v městském nebo krajském zastupitelstvu. Pokud měl zákonodárce tyto zastupitelské funkce na mysli pod pojmem jakákoliv činnost ve veřejné správě, pak je nutno říci, že se členové obecních a krajských zastupitelstev u poslanců a senátorů netěší patrně velké úctě. Jinak by přece jejich funkce byly rovněž výslovně zmíněny vedle funkcí poslanců, senátorů a soudců , atd.19 Zákon o VOP označuje osobu ombudsmana jako institut s jasně monokratickými znaky. Díky jeho právnímu postavení a pravomoci jako veřejného činitele. V druhém ustanovení zákona o VOP je zakotven zástupce ombudsmana. Volba zástupce VOP, pozbytí funkce, dále odvolání z funkce a právní postavení zástupce platí ustanovení zákona o VOP obdobně, pokud zákon nestanoví jinak. Zástupci VOP náleží jen jiné platové podmínky než pro VOP. Platové náležitosti jsou v ustanovení § 8 odst. 2, kde se říká, že VOP náleží plat, náhrada výdajů a naturální plnění jako prezidentovi Nejvyššího kontrolního úřadu. Zatímco zástupci VOP plat, náhrada výdajů a naturální plnění jako viceprezidentovi Nejvyššího kontrolního úřadu. Zástupce VOP je pak vybaven kompetencemi VOP v plném rozsahu v době jeho nepřítomnosti. Jestliže bychom chtěli podřadit různorodou činnost ombudsmana tradiční typologii koncepce dělby moci, jde téměř o nemožné. Náplní činnosti ombudsmana je odhalování a odstraňování většinou právně obtížně postižitelných chyb státní administrativy. Ombudsman je prostředníkem mezi občany a státem. Provádí korektury nedostatků veřejné správy, a to jak prostřednictvím neformálních návrhů nebo doporučení, tak prostřednictvím politického a

19

Kolman, P. Vše důležité o ombudsmanovi. 1. Moderní obec, Praha : Economia, Roč. 8, č. 6, s. 39.

17

veřejného tlaku ústícího případně i v návrh na zahájení soudního projednání. Z hlediska předmětu své činnosti se ombudsmanovo zařazení může pohybovat spíše někde mezi zákonodárnou a výkonnou mocí, než že by byl některé z nich jasně podřazen. VOP tedy stojí mimo zákonodárnou, výkonnou a soudní moc. VOP je instituce, která je od parlamentu, tedy orgánu moci zákonodárné, odvozená, a je opatřená jen iniciačními oprávněními. Objektivizováním a zevšeobecňováním zjištění ze své činnosti a bližším určením příčin zjištěného nežádoucího stavu a nespokojenosti občanů, může Poslanecké sněmovně signalizovat nedostatky, které je třeba změnit či řešit. Na základě podnětu VOP je Poslanecká sněmovna oprávněna uplatnit svou pravomoc vůči moci výkonné. Z pohledu teorie dělby moci můžeme tedy říci, že v případě ochránce práv jde o zlepšení efektivity zaběhnutých kontrolních funkcí moci zákonodárné vůči moci výkonné. VOP tedy plní funkci jakéhosi spojovacího činitele mezi nimi. Jeho existence může navíc působit preventivně tím, že každý úřad a úředník státní správy si při své činnosti musí být vědomi, že může nastat situace, kdy budou muset své postupy vysvětlit a obhájit.

3.5 Působnost, pravomoc a činnost veřejného ochránce práv Působnost ombudsmana je stanovena v ustanovení § 1 zákona o VOP. Ten má chránit fyzické a právnické osoby před protiprávním, ale i jiným nepřijatelným jednáním orgánů a úřadů veřejné správy. Zákon používá pro vymezení osobní působnosti veřejného ochránce práv výčet pozitivní (§ 1 odst. 2) i negativní (§ 2 odst. 3). Výčet orgánů uvedených v § 1 odst. 2 na něž se působnost veřejného ochránce práv vztahuje je výčtem příkladným. Negativní výčet orgánů (§ 1 odst. 3) je však výčtem taxativním. Z této konstrukce tedy vyplývá, že ombudsman vykonává své koncepce vůči všem orgánům a úřadům veřejné správy včetně obcí při výkonu veřejné správy mimo parlament, prezidenta republiky a vládu, Nejvyšší kontrolní úřad, zpravodajskou službu České republiky, vyšetřovatele Policie České republiky, státní zastupitelství a soudy, s výjimkou orgánů státní správy soudů. Působnost ochránce se tedy vztahuje konkrétně na ministerstva a jiné správní úřady s působností pro celé území státu, správní úřady jim podléhající, Českou národní banku, pokud působí jako správní úřad, Radu pro rozhlasové a televizní vysílání, orgány územních samosprávných celků při výkonu státní správy, a není-li dále stanoveno jinak na Policii České republiky, Armádu České republiky, Hradní stráž, Vězeňskou službu České republiky, dále na zařízení, v nichž se vykonává vazba, trest odnětí svobody, ochranná nebo ústavní výchova, ochranné léčení, jakož i na veřejné zdravotní pojišťovny.

18

Jednou z pravomocí ochránce, jež mu dává zákon, je, že může k jednotlivým věcem provádět nezávislá šetření, ovšem nemůže měnit nebo rušit rozhodnutí. Na druhou stranu může požadovat od úřadů, aby byla zjednána náprava. Další významnou pravomocí je, že provádí šetření i z vlastní iniciativy, není tak vázán podáním stížností občanů. Ochránce nesmí vstupovat do soukromoprávních vztahů, do rozhodovací činnosti soudů. Od roku 2006 má ombudsman novou povinnost20, která spočívá v navštěvování všech míst, kde mohou být osoby omezené na svobodě, ať už z rozhodnutí soudu nebo z důvodů závislosti na poskytované péči. Ombudsman také ze svého postavení může doporučit jak vydání, změnu tak i zrušení právních nebo vnitřních předpisů. Také musí každoročně podávat zprávu Poslanecké sněmovně, a to vždy k 31. březnu. Tato zpráva je dále zasílána jak Senátu tak i prezidentovi, vládě a jejím ministrům a dalším správním úřadům. Poslanecké sněmovně musí také předkládat minimálně jednou za tři měsíce informace o své činnosti. Pokud Poslanecká sněmovna zasedá ve věcech týkajících se působnosti Veřejného ochránce práv, může se ochránce této schůze účastnit i za předpokladu, že je neveřejná a má právo požádat o slovo. Ochránce je vázán mlčenlivostí o skutečnostech, které se při svém vyšetřování dozvěděl, ale zároveň je v mezích zákona povinen informovat o své činnosti veřejnost. Povinnost zachovávat mlčenlivost má i po skončení volebního období. Primárním úkolem veřejného ochránce práv, jak vyplývá z dikce zákona, není chránit základní lidská práva a občanské svobody. Tento úkol je v našem právním řádu svěřen soudním orgánů a to především ústavnímu soudu. Institut ombudsmana není koncipován jako konkurence soudních orgánů. Úkolem ombudsmana je působit k ochraně osob před jednáním úřadů vymezených výše, pokud je: a) v rozporu s právem, b) neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, c) jakož i před jejich nečinností, a tím přispívá k ochraně základních práv a svobod. ad a) Státní moc lze uplatňovat v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Tuto zásadu obsahuje čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 2 odst. 2 Ústavy České republiky. Pouze zákon tedy stanoví, kdy může být státní moc uplatňována, jakým způsobem a jakými prostředky. Každý orgán, úřad, ale i jejich pracovník při výkonu státní moci musí mít pro svoji činnost oporu v zákoně. V rozporu s právem je tedy každé jednání, které oporu v zákoně nemá. 20

Podrobněji viz. kapitola 3.2

19

ad b) Principy právního státu a dobré správy nejsou v našem právním řádu výslovně upraveny a jedná se spíše o zásady, na kterých je založena naše ústava a celý náš právní řád. Zákonodárce zde měl zřejmě na mysli ochranu před byrokratickým, nespravedlivým, liknavým, arogantním nebo nezdvořilým jednáním. Každý občan má právo na dobré právo, právní jistotu a na odpovědné chování státu a jeho úředníků. ad c) Činnost ochránce se týká i případů, kdy úřad; resp. jeho pracovník je nečinný tehdy, kdy mu

činnost

ukládá zákon.

Do této skupiny patří i případy, u

nichž dochází

k neodůvodnitelným průtahům řízení. Veřejný ochránce může hrát ve vztahu k institucím veřejné správy jak úlohu pozitivního právního poradce (návrhy vydání nových právních či vnitřních předpisů), tak i úlohu negativního právně tvůrčího poradenství (návrhy na rušení právních nebo vnitřních předpisů). Tato činnost však vždy musí mít na zřeteli fundamentální cíl, pro který byl veřejný ochránce práv vytvořen, tj. ochranu základních práv a svobod a realizaci principů demokratického právního státu.21 Obecně lze shrnout, že úkolem ombudsmana je působit na činnost veřejné správy tak, aby došlo ke zlepšení přístupu úředníků k občanům. Konečným cílem je veřejná správa, která ctí zákony, pravidla slušného chování a vystupuje spíše jako ochránce a pomocník občanů než arogantní byrokratický orgán žijící svým vlastním životem.

Vyřizování podnětů ochráncem Se svým podnětem se na VOP může obrátit kterákoliv fyzická nebo právnická osoba, která se cítí být dotčena na svých právech jednáním úřadů a institucí. Přijetí podnětu a jeho šetření je bezplatné. Na oprávněné osoby jsou kladeny obecné požadavky. Podnět mohou podat také obce, kraje i cizinci, bezdomovci či osoby s plnou nebo omezenou způsobilostí k právním úkonům. Podnětem může být i společné podání více osob, ale v konkrétní věci. Ochránce vyřizuje i podněty postoupené od poslance, senátora, na které se obracejí jejich voliči se svými stížnostmi. Zákonodárci ovšem nejsou dostatečně vybaveni, aby mohli prošetřovat jednotlivé stížnosti na úřady. Tento postup je rovněž upraven v jednacím řádu obou komor Parlamentu ČR. 21

Kolman, P. Vše důležité o ombudsmanovi. [3] : (dokončení). Moderní obec, Praha : Economia, Roč. 8, č. 8, s. 26.

20

Ochránce může jednat také z vlastní iniciativy. Podnět může být telefonický nebo zprávou v médiích atd. Podněty mohou být podány písemně, a to od roku 2002 i elektronicky (internet, email). V jakém jazyce mají být podněty podávány není zákonem vymezeno. Předpokladem je však podání v jazyce českém. Počítá se i s podněty ústními, které jsou zapsány do protokolu. Pro tyto případy existuje v sídle VOP odpovědný pracovník, který zprostředkuje osobní kontakt se stěžovatelem. A naopak získává od osoby stěžovatele skutečnosti důležité pro konkrétní případ. Osoby, které jsou zbaveny osobní svobody, mohou podávat podněty bez úřední kontroly. Tím je zabráněno jakékoliv cenzuře. Z počtu přibližně 4500 podnětů podaných v roce 2004 stoupl počet těchto podnětů na současných cca 7000 za rok. Jak má vypadat obsah podnětu je uvedeno v § 11 zákona o VOP. Předpokladem pro šetření je identifikace stěžovatele a dostačující informace o případu. Většinou dochází k neuvedení všech okolností k případu proto je nutné některé podrobnosti doplnit. Z důvodu řádného prošetření. V případě elektronických podání byl vypracován formulář, který tyto nedostatky odstraňuje. Důležité je, aby byly vylíčeny podstatné okolnosti, včetně informace, zda se s uvedeným případem zabýval nějaký orgán a s jakým výsledkem. Jestliže je předmětem podnětu rozhodnutí úřadu, přiloží stěžovatel jeho kopii. Získání všech relevantních skutečností zrychluje práci VOP při šetření. Podnět by měl obsahovat přesné označení úřadu, proti němuž je podnět směřován, případně jméno a příjmení nebo jiné identifikační údaje úředníka, který jednal jménem úřadu. Je důležité také předložit doklad o předchozím jednání stěžovatele s úřadem, které bylo neúspěšné. Jelikož nezbytnou součástí podnětu je přesná identifikace stěžovatele, je třeba uvést u fyzické osoby jméno, příjmení a bydliště. Pokud jde o osobu právnickou, musí podnět obsahovat její název, sídlo a osoby oprávněné jejím jménem jednat. Zákon o VOP nabízí čtyři způsoby, jakými může VOP s podnětem zacházet. Jsou-li naplněny taxativně stanovené podmínky § 12, VOP podnět buď musí nebo může odložit. Pokud je podnět podle svého obsahu opravným prostředkem podle předpisů o správním nebo soudním řízení, žalobou nebo opravným prostředkem ve správním soudnictví nebo ústavní stížností, VOP podnět neřeší, ale stěžovatele poučí, kde a jak může svou věc vyřídit (§ 13). 21

V tomto případě není působnost VOP vyloučena, ale je zřejmé, že stěžovatel má k dispozici efektivnější prostředek právní obrany. Jestliže však stěžovatel trvá na projednání podnětu, VOP se jím bude zabývat. Pokud VOP nemusí a v případech fakultativního odložení nechce podnět odložit, ani se nejedná o podnět, s nímž může jiná instituce naložit jako s opravným prostředkem, zahájí VOP šetření a písemně o tom stěžovatele vyrozumí (§ 14). Důvody odložení podnětu je uvedeno v § 12 zákona o VOP. Ochránce podnět musí odložit pokud věc, které se podnět týká, nespadá do jeho působnosti nebo se netýká osoby, která jej podala. Pokud se nejedná o zastupování na základě plné moci. Jestliže se ochránce nemůže zabývat podnětem z toho důvodu, že je mimo jeho zákonem stanovenou působnost, vysvětlí to stěžovateli a také mu odborně poradí, jaké kroky má podniknout k splnění svých zákonných požadavků. Podá mu zároveň informace o bezplatných poradnách a osvobození od soudních poplatků. Může zprostředkovat setkání s kompetentním advokátem. Je-li podnět podle svého obsahu opravným prostředkem podle předpisů o řízení ve věcech správních nebo soudních, žalobou nebo opravným prostředkem ve správním soudnictví anebo ústavní stížností, VOP o tom stěžovatele neprodleně vyrozumí a poučí jej o správném postupu. VOP zde plní nezastupitelnou a přitom bezplatnou úlohu poradní, osvětovou a pedagogickou.22 VOP může na základě své úvahy podnět odložit, jestliže je neúplný nebo jestliže nebyly doplněny zákonem vymezené náležitosti ani ve stanovené lhůtě. Nejprve tedy vyzve stěžovatele k doplnění a stanoví dostatečnou lhůtu. Až po marném uplynutí této lhůty, pokud stěžovatel jeho výzvě nevyhoví může ochránce podnět odložit a věcí se dále nezabývat. Neopodstatněnost je další důvod možného odložení podnětu. Zjevně neopodstatněný je podnět, z něhož je už při prvním předběžném zkoumání věci jasné, že nemá racionální jádro a že postup správního úřadu, který je stěžovatelem napadán, je zcela zjevně v souladu s právem. K odložení dojde i pokud uplynula v den doručení podnětu doba delší jednoho roku v právní moci rozhodnutí nebo od opatření či události, kterých se podnět týká. Jelikož je složité provést šetření a případnou nápravu ve věci, kde uplynula delší doba.

22

Kolman, P. Vše důležité o ombudsmanovi. 2. Moderní obec, Praha : Economia, Roč. 8, č. 7, s. 31.

22

Jestliže je případ projednáván soudem nebo již byl soudem rozhodnut, nebo jde-li o podnět ve věci, kterou již ochránce prošetřil a opakovaný podnět nepřináší nové skutečnosti, VOP jej taktéž odloží. O odložení ve všech případech vyrozumí stěžovatele. Proti rozhodnutí VOP o odložení podnětu nelze podat opravný prostředek, stěžovatel má však možnost podat podnět nový. Ochránce může, podle § 19, navrhnout zejména tato opatření k nápravě: - zahájení řízení o přezkoumání rozhodnutí, úkonu nebo postupu úřadu, lze-li je zahájit z úřední moci, - provedení úkonů k odstranění nečinnosti, - zahájení disciplinárního nebo obdobného řízení, - zahájení stíhání pro trestný čin, přestupek nebo jiný správní delikt, - poskytnutí náhrady škody nebo uplatnění nároku na náhradu škody. Jelikož zde zákonodárce použil výrazu zejména, jedná se tedy o demonstrativní enumeraci možných návrhů a nikoliv o konečnou množinu relevantních návrhových opatření k nápravě. Netřeba myslím dodávat, že i potenciální návrhy řešení jdoucí nad rámec tohoto demonstrativního výčtu musí být v souladu s právními předpisy – zásada legality ve veřejné správě. Úřad má za legální povinnost do 30 dnů od doručení závěrečného stanoviska sdělit ochránci, jaká opatření k nápravě provedl. Jestliže předmětný úřad zmíněnou povinnost nesplnil, nebo jsou-li opatření k nápravě podle názoru ochránce nedostatečná, ochránce má dvě možnosti dalšího postupu: - vyrozumí nadřízený úřad a není-li takového úřadu, vládu, - může informovat veřejnost.

3.6 Veřejný ochránce práv – jeho charakteristika, podmínky ustanovení do funkce a volební proces23 Na podkladě výše /zjištěných/ uvedených obecných závěrů se nyní pokusím o charakteristiku instituce Veřejného ochránce práv v českém prostředí.

23

Výtah ze zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, v platném znění a knihy : Sládeček, V., Zákon o Veřejném ochránci práv, Komentář, Praha, C.H. Beck, 2000, s.19, 29, 30-32, 35 a 38-40, dále [citováno dne 15.3.2008] dostupného z odkazu : http://www.ochrance.cz/ombudsman/ochrance.php

23

Pokud jde o zařazení Veřejného ochránce práv dle výše použité klasifikace institucí (kapitola 2.1), je možno shrnout, že český ombudsman náleží do většinové skupiny všeobecných parlamentních ombudsmanů, působících centrálně, tj. těch ombudsmanů, kteří v současné době s určitými modifikacemi působí téměř ve všech zemích Evropské unie. Jde o veřejnou instituci založenou zákonem, bez jakékoliv ústavní regulace. Vzorem českého ombudsmana je skandinávský model, spíše pak dánsko-novozélandského typu a je ustaven jako orgán monokratický s jedním, nikoliv výhradně speciálním zástupcem, který Veřejného ochránce práv zastupuje v plném rozsahu v době jeho nepřítomnosti a na kterého může být rozhodnutím samotného ombudsmana přenesena část jeho působnosti. Pokud jde o terminologii, pak název veřejný ochránce práv byl zvolen na základě inspirace označeními vyskytujícími se v nemalém počtu zemí, kde nebyl použit název původní. Uvedený víceslovný název na původní význam slova ombudsman určitým způsobem navazuje či jinak postihuje obsah předmětné instituce. Termín ombudsman nebyl do našeho právního řádu zřejmě akceptován, především pro svou cizorodost a exotičnost, přestože uvedený pojem vzhledem ke značné publicitě u nás zdomácněl. Další odstavce ust. § 1 zákona o VOP se pak snaží značně problematickou otázku konkrétnějšího stanovení subjektů, na jejichž činnost se působnost ochránce vztahuje, řešit pozitivním výčtem institucí v odstavci 2, jakož i výčtem negativním v odstavci 3. V odstavci 4 je pak obsažena obecná zásada, že Veřejný ochránce práv není oprávněn zasahovat do činnosti a rozhodování úřadů jinak, než jak stanoví zákon, čímž je zdůrazňován tzv. iniciační charakter jeho činnosti, tj. meze, ve kterých je Veřejný ochránce práv i s přihlédnutím k čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 3 Listiny oprávněn ve vztahu k úřadům jednat. Pokud jde o činnost Veřejného ochránce práv směřující k ochraně osob před „špatnou správou“, pak tato je upravena v ustanovení § 9 zákona o VOP (podrobněji viz. kapitola 3.5) V dané souvislosti je možno konstatovat, že obdobně jako u většiny zahraničních úprav ani Veřejný ochránce práv nemá k dispozici v podstatě žádné přímé donucovací prostředky. Nápravu po prošetření záležitosti požaduje po úřadu nebo jiné instituci podléhající jeho kontrole, které se dopustily pochybení, a neučiní-li tak tento orgán, tak po orgánu jemu nadřízeném, příp. předloží věc vládě. Jeho úkolem ani pravomocí není měnit či nahrazovat rozhodnutí dotčeného orgánu veřejné správy, ale požadovat, aby k nápravě byly využity vlastní kontrolní, nápravné a sankční zákonné pravomoci.

24

V jednotlivých případech stěžovatelů je o konkrétních citlivých skutečnostech, které se při své činnosti dozví, Veřejný ochránce práv vázán mlčenlivostí; v obecné rovině je však o své činnosti a poznatcích povinen soustavně informovat veřejnost. Velmi účinným sankčním oprávněním Veřejného ochránce práv je však sankce v podobě informování veřejnosti o pochybeních konkrétního úřadu či konkrétních úředníků oprávněných jménem tohoto úřadu jednat. Zákon dále Veřejnému ochránci práv ukládá, aby získané poznatky zobecňoval a navrhoval systémová opatření k nápravě vedoucí ke změně původních příčin pochybení, čímž přispívá ke všeobecnému zkvalitnění výkonu veřejné správy a ke zlepšení jejího působení vůči všem osobám. Zevšeobecněné poznatky Veřejný ochránce práv předkládá jednou ročně Poslanecké sněmovně ve svých souhrnných zprávách. Vedle podrobných informací o činnosti ombudsmana tyto zprávy obsahují i upozornění na problémy, které Veřejný ochránce práv ze svého působení zjistil a které považuje za příčinu nespokojenosti stěžovatelů se stavem legislativy, s poruchami ve správě věcí veřejných a v obecné rovině pak za příčinu ztížení přístupu občanů k uspokojení práv a oprávněných zájmů, resp. v nemožnosti se těchto práv domoci. Naslouchajícímu zákonodárci tak Veřejný ochránce práv signalizuje nedostatky ve veřejné správě, které je třeba řešit. Koncepce právní úpravy české podoby ombudsmana je tak založena na principu výlučné pravomoci a odpovědnosti Veřejného ochránce práv za nezávislý a nestranný výkon funkce. Ochránce má tedy imunitu24, která mu zaručuje nezávislost a nestrannost. Jen poslanecká sněmovna může udělit souhlas ke stíhání ombudsmana a neudělá-li to, je trestní stíhání ochránce vyloučeno po dobu výkonu jeho působnosti. Funkce ochránce je veřejná funkce. Ombudsman není jen běžný úředník, ale zastává funkci vysoce postaveného státního funkcionáře s velkou odpovědností a proto mu také náleží plat v souladu s jeho postavením. Náleží mu plat, náhrada výdajů a naturální plnění jako prezidentovi Nejvyššího kontrolního úřadu. Podmínky ustanovení do funkce Jedinou přímou podmínkou k výkonu funkce Veřejného ochránce práv je dle zákona o VOP volitelnost do Senátu. Bližší vymezení uvedeného předpokladu pro výkon funkce českého ombudsmana tak nalezneme v čl. 19 odst. 2 Ústavy ČR, kde jsou stanoveny tři základní podmínky pro volitelnost do Senátu, tedy zároveň i podmínky pro možnost zvolení do funkce Veřejného ochránce práv. Jsou jimi: 24

V případě ochránce je imunita nezbytná věc, ale imunita jako taková by se měla vztahovat pouze na profesní činnost ochránce, ne na jeho osobní záležitosti (jak tomu ve skutečnosti je např. i u poslanců).

25

1.státní občanství České republiky, 2.aktivní volební právo (právo volit), přičemž ztráta volitelnosti v sobě zahrnuje i zbavení nebo omezení způsobilosti k právním úkonům,25 3.dosažení věku alespoň 40 let. Splnění

dalších

kvalifikačních

předpokladů,

např.

vysokoškolského

či

vysokoškolského právnického vzdělání nebo alespoň praxe ve veřejné správě, jak to požaduje řada zahraničních úprav, není dle našeho právního řádu potřeba. Další kvalifikační předpoklady u nás nejsou vymezeny. Např. v zahraničí je ale tato funkce mnohdy podmíněna právnickým vzděláním na vysoké škole. Toto bych považoval za rozumné zavést i u nás, protože funkce ochránce je velmi náročná a ombudsman se musí umět dobře orientovat v právním prostředí, a tak se přímo nabízí podmíněnost této funkce vzděláním právnického směru.26 U Veřejného ochránce práv, jakož i u jeho zástupce, by se pak v žádném případě nemělo jednat, a to i se zřetelem na žádoucí apolitičnost funkce, o pouhou politickou figuru, jejíž zvolení by mělo spíše charakter pouhého plnění koaličních či stranicko-politických dohod. Na naposledy uvedené pak v zákoně o VOP navazuje vymezení podmínek pro ustavení do funkce Veřejného ochránce práv v negativním smyslu, spočívající ve vymezení neslučitelnosti funkce českého ombudsmana s jinými funkcemi či činnostmi. Vzhledem k požadavku nezávislosti, nestrannosti a nestranickosti funkce bylo mj. stanoveno, že Veřejný ochránce práv nesmí být členem politické strany nebo politického hnutí. Obecně lze však konstatovat, že zabránit osobnímu politickému přesvědčení, event. nějakým formám aktivní podpory některé politické strany či politického hnutí právními prostředky stejně nelze. V dané souvislosti, bez jakýchkoliv předsudků k odborným či morálním kvalitám, nezbývá než připomenout, že první český ombudsman před svým zvolením do funkce vykonával, byť jako nestraník, funkci ministra spravedlnosti v sociálně demokratické vládě, tedy byl představitelem nejvyšších složek moci výkonné, což však na druhé straně není v poslední době ojedinělým jevem ani např. v případě některých kandidátů, resp. soudců Ústavního soudu.

25 26

Zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky, ve znění pozdějších předpisů Srov. s kapitolou 5.1.1

26

Zákon dále stanoví, že funkce Veřejného ochránce práv je neslučitelná s funkcí prezidenta republiky, poslance, senátora a soudce, jakož i s jakoukoliv činností ve veřejné správě, a dále je výkon této funkce neslučitelný s jinou výdělečnou činností, s výjimkou správy vlastního majetku a činnosti vědecké, pedagogické, publicistické, literární nebo umělecké, není-li taková činnost na újmu výkonu funkce a její důstojnosti a neohrožuje-li důvěru v nezávislost a nestrannost výkonu funkce. K uvedenému nezbývá než dodat, že uvedená úprava inkompatibility funkce Veřejného ochránce práv je obdobná ústavní a zákonné úpravě neslučitelnosti funkce soudce a soudce Ústavního soudu. Další omezení stanovené zákonem o VOP spočívající v nepovolávání Veřejného ochránce práv k vojenské činné službě a v prominutí zmeškaných vojenských cvičení považuji, zejm. po zrušení povinné vojenské služby, za bezvýznamné. Ujmutí se výkonu neslučitelné funkce nebo vykonávání i nevýdělečné činnosti ve veřejné správě, má za následek automatické pozbytí funkce Veřejného ochránce práv, a dále členství v politické straně nebo politickém hnutí či vykonávání jiné neslučitelné soukromoprávní aktivity má za následek odvolání z funkce Poslaneckou sněmovnou (podrobněji níže). Volební proces Český ombudsman je volen Poslaneckou sněmovnou na funkční období šesti let z kandidátů, z nichž po dvou navrhuje prezident republiky a Senát, přičemž shodné návrhy jsou přípustné. V citovaném zákonném ustanovení se projevuje snaha předepsat jistá pravidla pro způsob výběru a počty kandidátů na funkci. Za účelem nezávislosti od politických vlivů a vlivů moci výkonné vůbec, a rovněž za účelem rozmanitosti návrhů, byla v našem právním řádu zvolena konstrukce, kdy po dvou kandidátech na Veřejného ochránce práv, jakož i po dvou kandidátech na jeho zástupce designují dva subjekty – prezident republiky a Senát , tedy horní komora parlamentu. Navrhování kandidátů prezidentem republiky je částečně inspirováno principem prezidentského jmenování ústavních soudců. Je pravdou, že navrhování kandidátů prezidentem může působit poněkud nezvykle, neboť prezident republiky tvoří formálně součást moci výkonné, tedy moci, která má být kontrolována, nicméně jeho postavení v rámci moci výkonné je autonomní, když prezident sám je ustanovován mocí zákonodárnou, a navíc nespadá dle § 1 odst. 3 pod dozor Veřejného ochránce práv, a dále ve vztahu k veřejné správě má prezident republiky některá samostatná jmenovací oprávnění.

27

Především od možnosti prezidentské designace se pak očekává určité zmírnění nezdravě nadměrného politického akcentu při výběru kandidátů. Politickému vlivu se přesto nominace učiněná prezidentem úplně vyhnout nemůže, neboť prezident by měl na druhou stranu určitým způsobem zvažovat průchodnost navržených kandidátů v Poslanecké sněmovně. Do jisté míry se může jevit spornou otázka, zda návrh kandidátů podléhá kontrasignaci prezidenta republiky. Lze však soudit, že pouhé navrhování kandidátů nemá charakter výkonu pravomoci formou rozhodnutí, ale toliko výkonu kompetence stanovené zákonem, a proto kontrasignace27, není třeba. Senát jako horní komora parlamentu byl pro designaci kandidátů na ombudsmana vybrán jako rozvážnější orgán k výběru těchto kandidátů než Poslanecká sněmovna, ačkoliv politické souvislosti a vlivy se jen v málo ztenčené míře mohou vyskytovat i zde. Význam v této souvislosti však může mít zejm. jiný volební systém při volbách do Senátu, který tak nebývá věrnou politickou kopií Poslanecké sněmovny, ale i skutečnost, že v případě Senátu se jedná o parlamentní komoru nerozpustitelnou, jejíž členové se pravidelně po dvou letech z jedné třetiny obměňují. Stanovení subjektů, které designují kandidáty na ochránce, mohlo být však do jisté míry ovlivněno taktéž negativními zkušenostmi s neúspěšnou volbou Generálního inspektora ozbrojených sil (viz. kapitola 3.2), kdy Federální shromáždění dle příslušného zákona nejen volilo, ale i samostatně a neomezeně vybíralo kandidáty. Funkční období Veřejného ochránce práv je zákonem o VOP stanoveno v délce šesti let, přičemž se předpokládá možnost jeho zvolení nejvýše dvakrát po sobě. Hypoteticky je tedy možné, aby byla jedna a tatáž osoba vykonávající funkci Veřejného ochránce práv s přestávkou jednoho či více funkčních období zvolena opětovně, tedy i potřetí. Úmyslem při stanovení šestileté délky funkčního období českého ombudsmana se jeví snaha zákonodárce, aby jeho funkční období přesahovalo volební období Poslanecké sněmovny a tím byla zvýrazněna nezávislost, nestranickost a apolitičnost uvedené funkce, přičemž přesah dvou let se za normálních okolností, tedy nedojde-li k předčasnému rozpuštění Poslanecké sněmovny, zdá být ideální. Veřejný ochránce práv se po svém zvolení ujímá výkonu funkce složením slibu stanoveného zákonem o VOP do rukou předsedy Poslanecké sněmovny, což vyplývá z toho, že ombudsman je volen Poslaneckou sněmovnou (je tedy součástí moci zákonodárné, ale při výkonu své působnosti stojí mimo tuto moc)28, a dále z toho, že za výkon své funkce rovněž 27 28

Podle autora V. Sládečka není kontrasignace třeba. Srov. s kapitolou 3.7 (zde je pohled na dělbu moci rozveden podrobněji).

28

odpovídá Poslanecké sněmovně. Slib musí být dle zákona o VOP složen do 10 dnů ode dne zvolení, jinak se Veřejný ochránce práv nemůže již funkce ujmout. Nesložením slibu v předepsané lhůtě nebo jeho složení s výhradou tedy funkce Veřejného ochránce práv vůbec nevzniká, neboť se zvolená osoba výkonu funkce neujala, protože nesložila slib. Spíše akademickou a spekulativní otázkou je pak v dané souvislosti eventuální výskyt úmyslných či neúmyslných obstrukcí na straně předsedy Poslanecké sněmovny k přijetí slibu, který by zvolenému ochránci zabránil či neumožnil ve stanovené lhůtě složení slibu. Při skončení řádného funkčního období Veřejného ochránce práv se volba nového ochránce koná ve lhůtě počínající šedesátým dnem před uplynutím jeho funkčního období a končící dnem jeho uplynutí a uvolní-li se tato funkce před skončením funkčního období, koná se volba nového Veřejného ochránce práv do 60 dnů, a nebyl-li nový ombudsman v těchto lhůtách zvolen, koná se další volba opět ve lhůtě 60 dnů. Česká právní úprava přitom rozeznává dvě formy zániku, resp. ztráty funkce Veřejného ochránce práv, a to pozbytí funkce a odvolání z funkce, přičemž v obou případech není dán prostor pro úvahu, zda k zániku funkce došlo či nikoliv, což vyplývá z ostrého, taxativního výčtu důvodů pro zánik uvedené funkce. Rozdíl je v tom, že k pozbytí funkce dochází automaticky, pokud je naplněn konkrétní zákonem stanovený důvod, tedy ex lege dnem, následujícím po dni, kdy nastala příslušná právní skutečnost, přičemž naplnění jednotlivého důvodu předseda Poslanecké sněmovny toliko konstatuje a písemně o tom vyrozumí osobu, která funkci ombudsmana vykonávala, z čehož vyplývá, že Poslanecká sněmovna věc neprojednává. Konkrétní důvody pro automatické pozbytí funkce jsou uvedeny v § 6 odst. 1 zákona o VOP. Naproti tomu odvolání z funkce nenastává automaticky, tedy ex lege, ale musí mu předcházet kvalifikované posouzení vlivu neslučitelnosti soukromé aktivity s výkonem funkce nebo vzniku členství ombudsmana v politické straně nebo politickém hnutí, přičemž o naplnění konkrétního důvodu zkoumá Poslanecká sněmovna a tato i o odvolání rozhodne běžným usnesením, tedy bez potřeby kvalifikované většiny. V těchto případech pak funkce Veřejného ochránce práv zaniká až doručením písemného vyrozumění o odvolání ochránci. Jistým problémem, přestože důvody zániku funkce jsou stanoveny taxativně, může být posouzení naplnění jednotlivých důvodů, zvláště v případě pozbytí funkce, přičemž není zcela zřejmé, zda by se bývalý ochránce mohl nějak právně bránit toliko politicky motivovanému vyslovení pozbytí funkce či odvolání z této funkce. Jedinou, spíše však hypotetickou možností, zdá se být podání stížnosti k Ústavnímu soudu.

29

3.7 Vymezení Veřejného ochránce práv z pohledu z dělby moci Naše ústava je založena na principu dělby státní moci; na moc zákonodárnou, výkonnou a soudní. Pokud jde o postavení ombudsmana v ústavním systému a jeho vztahy k jiným státním orgánům, jedná se o relativně nezávislou instituci, svým vznikem a jistými vztahy vázanou na Poslaneckou sněmovnu (moc zákonodárnou). Na moci výkonné je ochránce zcela nezávislý, naopak orgány veřejné správy mají a nezřídka i samotná vláda zpravidla stanoveny širší podmínky. Zřízení instituce ochránce nutně nevyžaduje změnu platné ústavy, protože se nejedná o orgán, který by disponoval samostatnou mocenskou pravomocí a mohl tak ingerovat do existující dělby státní moci. Jsou zcela mylná občas se vyskytující tvrzení, že ombudsman by narušoval systém dělby moci. Vytvoření této instituce může sotva narušovat rovnováhu mezi mocí zákonodárnou, výkonnou a soudní, jde jen o zefektivnění obvyklých kontrolních funkcí moci zákonodárné (parlamentu) vůči moci výkonné. Ve vztahu k moci soudní nemá ombudsman postavení instituce konkurenční, ale komplementární. Dle názoru prezentovaného panem JUDr. Otakarem Motejlem29, ochráncem České republiky

na mezinárodní konferenci konané 15.4.2004 není třeba institut ochránce

zakotvovat přímo do ústavy ČR. A to hned z několika důvodů. V případě, že by měl být institut ochránce zařazen do ústavního systému orgánů České republiky, bude ústavní bigotnost vynucovat, aby byla pozice ochránce v ústavním systému jasně definována. V tom okamžiku by nastal problém, k jaké moci institut ochránce přiřadit. K zákonodárné, k výkonné a nebo snad soudní ? Ochránce JUDr. Otakar Motejl považuje právě nezařaditelnost, volnost a nedostatek přesně definovaných exekutivních pravomocí jako svoji výhodu, protože mu dovolují větší flexibilitu.30 Osobně jsem spíše zastáncem ústavního zakotvení institutu veřejného ochránce práv. Neboť pouze forma běžného zákona, pro jehož schválení postačuje často jen aktuální politická většina v Parlamentu vyvolává potencionální riziko spočívající v možném budoucím zrušení rovněž pouze formou běžného zákona. Proto si myslím, že by mělo do budoucna dojít k ústavnímu zakotvení a tím k posílení postavení ochránce. Myslím si, že pokud by byl ochránce zakotven v ústavě, bylo by možné jej zahrnout jako součást moci zákonodárné (což

29 30

Podrobněji viz. kapitola 3.8 [Citováno dne 15.3.2008] Dostupné z odkazu : http://www.ochrance.cz/cinnost/stanoviska.php

30

v současné době vlastně je). Ochránci by však mohla být věnována i samostatná hlava ústavy jako je tomu u ČNB nebo NKÚ. Nezávislost a nestrannost ochránce by tak mohla mít stejnou váhu jako je tomu nyní. Slyšel jsem také názor, že by měl být ombudsman v české ústavě zakotven přímo ve hlavě druhé, neboť je odpovědný ze své funkce Poslanecké sněmovně, tedy moci zákonodárné. Tady by však podle mě byla ohrožena právě nestrannost ochránce.

3.8 Veřejný ochránce práv jako osobnost Prvním českým Veřejným ochráncem práv se stal a v současné době stále je JUDr. Otakar Motejl, který se narodil dne 10. září 1932 v Praze, je vdovec, vždy bez politické příslušnosti. První funkční období od 18. prosince 2000. Druhé funkční období od 19. prosince 2006. Po ukončení studia práv na Univerzitě Karlově v Praze (1955) vykonával advokátní praxi v Banské Bystrici, od roku 1958 byl advokátem v Kladně, později v Praze. V letech 1966-1968 současně pracoval jako vědecký pracovník Právnického ústavu ministerstva spravedlnosti. Od září 1968 byl zvolen soudcem Nejvyššího soudu v Praze. V dubnu 1970 z Nejvyššího soudu odešel a následně až do ledna 1990 znovu vykonával advokátní praxi. Mimo jiné obhajoval v politických trestních procesech řadu disidentů, stoupence neoficiální kultury a aktivisty nezávislých hnutí. V prosinci 1989 byl zvolen členem komise Federálního shromáždění pro dohled nad vyšetřováním událostí 17. listopadu. Od 23.1.1990 do 31.12.1992 byl předsedou Nejvyššího soudu ČSFR, od 25.2.1993 do 8.8.1998 předsedou Nejvyššího soudu České republiky. Od srpna 1998 do 16. října 2000 byl ministrem spravedlnosti vlády České republiky. Od roku 1992 je předsedou Jednoty československých, resp. Jednoty českých právníků. V roce 1991 mu byla Federální asociací amerických právníků udělena stříbrná medaile American Bar Association za obranu lidských práv. V roce 1995 mu byla Jednotou českých právníků udělena stříbrná medaile Antonína Randy. V roce 2000 byl prezidentem Francouzské republiky jmenován komandérem řádu Čestné legie. V roce 2006 mu Česká advokátní komora a EPRAVO.CZ, a. s. udělily titul Právník roku v kategorii Občanská a lidská práva. Zástupkyní Veřejného ochránce práv v České republice je v současné době RNDr. Jitka Seidlová, která vykonává funkci od 14. února 2007. Narodila se dne 17. dubna 1954 v Přerově, je rozvedená, má dceru Terezu a syna Martina.

31

V roce 1995 vstoupila do politické strany Občanská demokratická aliance, od roku 2002 je nestraníkem.31 Kancelář Veřejného ochránce práv se nachází v Brně a celkový limit zaměstnanců Kanceláře je 99 (s účinnost od 1. 8. 2007).

31

[Citováno dne 15.3.2008] Dostupné z odkazu : http://www.ochrance.cz/ombudsman/

32

4. EVROPSKÝ OMBUDSMAN Instituce

Evropského

ombudsmana

byla

zřízena

na

základě

Maastrichtské

smlouvy (Smlouvy o Evropské unii). Pravidla pro výkon jeho funkce přijal Evropský parlament 9. března 1994 a jsou připojena v Příloze X Jednacího řádu Evropského parlamentu. Právní úprava tohoto orgánu je obsažena v článku 195 SES (Smlouvy o Evropských společenství). Sídlo veřejného ochránce práv je ve Štrasburku, v budově Evropského parlamentu. Veřejný ochránce práv je jmenován Evropským parlamentem na funkční období 5 let s možností opakovaného jmenování.32 První evropský ombudsman byl zvolen roku 1995. Zabývá se především šetřením stížností, týkajících se chybného úředního postupu institucí a orgánů Evropské unie. Evropského veřejného ochránce práv volí Evropský parlament, jemuž je ombudsman povinen předkládat výroční zprávy. Počet stížností se v posledních letech zvyšuje (např. v roce 2003 obdržel 2 436 stížností, tedy o 10% víc než v předchozím roce; v 70% případů mohl stěžovateli pomoci – buď zahájil šetření, předal stížnost kompetentnímu orgánu nebo doporučil, kde hledat efektivní vyřešení problému).

Čím se zabývá Ombudsman se zaměřuje především na nesprávný úřední postup institucí a orgánů Evropské unie (dochází k němu, pokud orgán nejedná v souladu se zákony nebo porušuje lidská práva). Příklady, jimiž se ombudsman zabývá: - zbytečné průtahy ve správním řízení - neposkytnutí informací - pracovní vztahy mezi evropskými institucemi a jejich zaměstnanci - administrativní nesrovnalosti - výběrová řízení - smluvní vztahy mezi soukromými podniky a evropskými institucemi - diskriminace Lze si stěžovat na tyto orgány a instituce Evropské unie: -

Evropská komise

32

[Citováno dne 18.3.2008] Dostupné z odkazu : http://www.euroskop.cz/47705/clanek/evropsky-ombudsman--verejny-ochrance-prav/

33

Rada Evropské unie Evropský parlament Hospodářský a sociální výbor Evropský účetní dvůr Výbor regionů Evropská centrální banka Evropská investiční banka Evropský úřad pro nábor pracovníků (EPSO) Evropský úřad pro boj proti podvodům (OLAF) Europol různé agentury – např. Evropská agentura pro bezpečnost a zdraví při práci, Úřad pro harmonizaci na vnitřním trhu atd. Z působnosti ombudsmana jsou vyloučeny Soudní dvůr a Soud první instance, jimž přísluší soudní rozhodování. Evropský ombudsman neřeší stížnosti na národní, regionální nebo místní správu (ministerstva, státní úřady, orgány územní samosprávy) států EU. Není ani odvolávacím orgánem proti soudnímu rozhodnutí nebo závěrům šetření národních veřejných ochránců práv. Nezabývá se také stížnostmi na podnikatelské či soukromé subjekty.

Jak podat stížnost Stížnost může podat každý občan členského státu Evropské unie nebo ten, jenž má v členském státě trvalé bydliště. Dále také firmy či jiné subjekty se sídlem v Unii. Stížnost je nutno podat před uplynutím dvou let ode dne, kdy jste zjistili skutečnosti, na které si stěžujete. Před podáním stížnosti přímo k ombudsmanovi se musíte nejprve obrátit na dotčenou instituci sami, většinou se tak děje formou dopisu. Stížnost musí obsahovat informace: - kdo jste - na koho či co si stěžujete - proti jakému rozhodnutí nebo v jaké záležitosti si stěžujete - kdy jste se o problému dozvěděl - jakého výsledku chcete stížností dosáhnout

34

Kontaktovat ombudsmana můžete v jakémkoliv z oficiálních jazyků Evropské unie (samozřejmě i česky). Pro stížnost lze využít, vedle vlastního dopisu, i formuláře, jež se nachází na stránkách ombudsmana (jeho využití je doporučeno). Formulář obsahuje 9 otázek, které se musí správně vyplnit, jinak budete vyzváni k odstranění nedostatků. Důležitým bodem je otázka, zda si přejete veřejné nebo důvěrné projednávání stížnosti (častější je veřejné).

Možnosti postupu veřejného ochránce práv při řešení stížnosti Ombudsman přezkoumá stížnost a o výsledku stěžovatele informuje. Může nejprve informovat dotčenou instituci o podané stížnosti za účelem jejího vyřešení. Jestliže se nedospěje k uspokojivému vyřešení, snaží se poté o smírné řešení, jenž odstraní pochybení. Pokud i tento pokus selže, smí navrhnout opatření k nápravě nebo podat zvláštní zprávu Evropskému parlamentu. Nespadá-li do jeho kompetence se stížností zabývat, doporučí, kam se obrátit (většinou se jedná o národního ombudsmana nebo petiční výbor). Ke každé stížností, jíž se zabývá, vydá své rozhodnutí (decision). Rozhodnutí zveřejňuje ombudsmana a na svých webových stránkách.

35

ve výroční zprávě

5. KOMPARACE S VYBRANÝMI ZAHRANIČNÍMI PRÁVNÍMI ÚPRAVAMI Pro tuto bakalářskou práci jsem si vybral komparaci právních úprav veřejného ochránce práv v České republice a se Slovenskou právní úpravou. Dále uvádím právní úpravu instituce ombudsmana v Polsku a Francii.

5.1 Slovenský ombudsman Veřejný ochránce práv na Slovensku je nezávislý orgán, jehož postavení a působnost upravuje Ústava Slovenské republiky a zákon č. 564/2001 Sb.. o veřejném ochránci práv ve znění pozdějších předpisů. Historicky

prvním

veřejným

ochráncem

práv

v Slovenské

republice

je

doc. JUDr. Pavel Kandráč, CSc.

Působnost veřejného ochránce práv Podle čl. 151a ods. 1 Ústavy Slovenské republiky “veřejný ochránce práv je nezávislý orgán Slovenské republiky, jenž v rozsahu a způsobem stanoveným zákonem ochraňuje základní práva a svobody fyzických osob a právnických osob v řízení před orgány veřejné správy a dalšími orgány veřejné moci, pokud jejich činnost, rozhodování anebo nečinnost je v rozporu s právním řádem. V zákonem stanovených případech se veřejný ochránce práv může podílet na uplatnění zodpovědnosti osob působících v orgánech veřejné moci, pokud tyto osoby porušily základní právo anebo svobodu fyzických osob a právnických osob. Všechny orgány veřejné moci poskytnou veřejnému ochránci práv požadovanou součinnost.“ Rozsah a způsob, jakým se veřejný ochránce práv jako nezávislý orgán podílí na ochraně základních práv a svobod fyzických osob a právnických osob jakož i podrobnosti o volbě a odvolávaní veřejného ochránce práv, o jeho působnosti, o podmínkách výkonu jeho funkce, o způsobu právní ochrany a uplatňování práv fyzických osob a právnických osob stanovuje zákon o veřejném ochránci práv. Na veřejného ochránce práv se může obrátit každý, kdo se domnívá, že při činnosti, rozhodování anebo nečinnosti orgánu veřejné správy byla porušena základní práva a svobody v rozporu s právním řádem a principy demokratického a právního státu.

36

Základní práva a svobody, na jejichž ochraně se veřejný ochránce práv podílí, možno najít ve druhé hlavě Ústavy Slovenské republiky, ale také v mezinárodních dokumentech. Působnost veřejného ochránce práv se vztahuje na orgány veřejné správy, jimiž jsou zejména:


orgány státní správy, např.:

-

ministerstva a ostatní ústřední orgány státní správy,

-

orgány místní státní správy - obvodní a krajské úřady, katastrální úřady,

-

soudy jen v případě orgánů řízení a správy soudů a důvodů předpokládajících disciplinární provinění soudce




orgány územní samosprávy, např. :

-

obecní zastupitelství/městské zastupitelství, starosta/primátor,

-

zastupitelství vyššího územního celku, předseda vyššího územního celku,




právnické a fyzické osoby, které podle zvláštního zákona rozhodují o právech a povinnostech fyzických osob a právnických osob v oblasti veřejné správy, anebo do práv a povinností fyzických osob a právnických osob v oblasti veřejné správy jinak zasahují, např.:

-

Sociální pojišťovna, Všeobecná zdravotní pojišťovna, Společná zdravotní pojišťovna. Působnost veřejného ochránce práv se nevztahuje na Národní radu

Slovenské

republiky, prezidenta Slovenské republiky, vládu Slovenské republiky, Nejvyšší kontrolní úřad Slovenské republiky, Ústavní soud Slovenské republiky,

zpravodajské služby,

rozhodovací pravomoci vyšetřovatelů Policejního zboru, prokuraturu, soudy (s výjimkou orgánů řízení a správy soudů a důvodů předpokládajících disciplinární provinění soudce), věci operační a mobilizační povahy.

Pravomoci veřejného ochránce práv Veřejný ochránce práv může: • vstupovat do objektů veřejné správy (orgány veřejné správy nejsou oprávněny zakázat vstup veřejnému ochránci práv do svých prostorů, včetně organizačních složek), • vyžadovat od orgánu veřejné správy, aby mu poskytl potřebné spisy, doklady, ale i vysvětlení k věci, které se podnět týká (na žádost veřejného ochránce práv jsou orgány veřejné správy povinný poskytnout mu požadované informace a vysvětlení, předložit mu písemné stanovisko ke skutkovým ale i právním otázkám, současně jsou povinny umožnit mu nahlédnutí do spisu nebo mu spis zapůjčit, výjimkou jsou informace a vysvětlení, které tvoří státem uznanou nebo uloženou povinnost mlčenlivosti, kde zaměstnanec orgánu veřejné správy je oprávněn odepřít jejich poskytnutí), 37

• klást otázky zaměstnancům orgánu veřejné správy (veřejný ochránce práv může zaměstnancům dotčených orgánů klást otázky jak v osobním, tak též v telefonickém nebo elektronickém kontaktu), • hovořit s osobami, jež jsou zajištěny v místech, kde se vykonává vazba, trest odnětí svobody, tresty vojáků, ochranné léčení, ochranná výchova, ústavní léčení nebo ústavní výchova a v celách policejního zajištění (ani písemný podnět osoby, jež je zbavena osobní svobody, nebo osoby, jejíž osobní svoboda je omezena a který je adresován veřejnému ochránci práv, nepodléhá úřední kontrole), • být přítomen na ústním projednávání a klást účastníkům řízení a osobám zúčastněným na projednávání otázky (veřejný ochránce práv může využít uvedené oprávnění, není však sám účastníkem řízení a tedy určité práva mu nepřísluší, např. podávání opravných prostředků, doručování rozhodnutí apod.). Orgány veřejné správy jsou povinny na žádost veřejného ochránce tomuto poskytnout informace a vysvětlení a umožnit mu nahlédnout do spisu anebo mu bezodkladně zapůjčit spis. Na plnění jiných povinností jim zákon ukládá dvacetidenní lhůtu. Pokud orgán veřejné správy nevyhoví žádosti veřejného ochránce práv, veřejný ochránce práv tuto skutečnost oznámí jeho nadřízenému orgánu, a pokud takový neexistuje, vládě Slovenské republiky. Nadřízený orgán veřejné správy, a pokud takový neexistuje, vláda Slovenské republiky jsou povinni oznámit veřejnému ochránci práv do dvaceti dní ode dne doručení jeho vyrozumění opatření, jež byla ve věci přijata. Považuje-li veřejný ochránce práv provedená opatření za nedostatečná, oznámí tuto skutečnost národní radě anebo jí pověřenému orgánu. Veřejný ochránce práv může předložit Ústavnímu soudu Slovenské republiky návrh na začátek řízení ve věcech souladu právních předpisů podle čl. 125, odstavec 1 Ústavy Slovenské republiky, pokud jejich další uplatňování může ohrozit základní práva nebo svobody anebo lidská práva a základní svobody vyplývající z mezinárodní smlouvy, kterou Slovenská republika ratifikovala a která byla vyhlášena způsobem stanoveným zákonem. Veřejný ochránce práv nemůže zasahovat do rozhodnutí soudů, není účastníkem řízení, nemůže podat návrh na řízení před soudem, nedoporučují se mu rozhodnutí, nemá právo podávat opravné prostředky. Veřejný ochránce práv není oprávněn řešit spory mezi fyzickými osobami navzájem. Veřejný ochránce práv není oprávněn zasahovat do rozhodovací činnosti soudů.33

33

[Citováno dne 18.3.2008] Dostupné z odkazu : http://www.vop.gov.sk/cesky

38

5.1.1 Komparace právních úprav v ČR a na Slovensku Komparaci právních úprav těchto dvou států jsem si vybral zejména pro geografickou a jazykovou blízkost uvedených úprav, kdy teritorium působnosti slovenského ombudsmana je od mého bydliště jen pár desítek kilometrů. A přesto jsou tyto právní úpravy hodně odlišné. V obou zemích jde o relativně mladou instituci a proto je velmi důležité, kteří kandidáti tuto funkci vykonávají, protože právě oni nasazují pomyslnou laťku kvality a oblíbenosti u široké veřejnosti, neboť právě jí je tento institut určen. Jako každá nová instituce jsou i tyto ostře sledovány i když by se mohlo zdát, že v poslední době tato ostrost poněkud otupěla, opak je pravdou. Zajímavou skutečností je fakt, že v obou zemích se ochráncem stali uznávaní právníci, i když ani v jedné z právních úprav není stanoven požadavek právnického vzdělání. Tímto byl potvrzen nepsaný předpoklad pro kvalitní výkon této funkce a dal tak vzniknout jakémusi precedentu do budoucna, neboť funkce veřejného ochránce práv vyžaduje opravdu výbornou znalost a orientaci v právním prostředí, což by pro méně zkušeného laika bylo zajisté dosti náročné. Jistý rozdíl v osobnostech ochránců ale přece jen najdeme. Český ochránce dr. Motejl je právník s bohatou advokátní praxí, soudcovskými zkušenostmi na té nejvyšší úrovni a také musím zmínit jeho působení ve funkci ministra spravedlnosti. Slovenský ochránce doc. Kandráč je jistě také vynikající právník, ale po celou dobu své profesní kariéry se zabýval především trestním právem, a to ještě pouze v rovině teorie coby vysokoškolský učitel, přesto svůj úřad zastává dobře, neboť pro dobrého právníka není problém si chybějící znalosti o veřejné správě rychle doplnit. Jistě na tom má i svůj podíl období, po které byl poslancem Národní rady. Pokud srovnáme právní úpravy obou ochránců mohli bychom vysledovat mnoho společného, ale také několik odlišností. V obou případech je předmětem činnosti ochránce ochrana osob před jednáním nebo naopak nečinností orgánů veřejné správy a posílení ochrany základních práv a svobod. Mezi podobná ustanovení bychom mohli zařadit působnost ochránce, kdy je vymezena jak pozitivně tak negativně. V obou případech je výčet subjektů, vůči kterým ochránce působí, velmi podobný. Výčet neslučitelností s funkcí ochránce je také velmi podobný. Stejně tak je tomu i v případě složení slibu ochránce bez výhrad a bez něhož se nelze funkce ochránce ujmout. Pozbytí funkce ochránce je v podstatě také stejné, až na ustanovení o možnosti odvolání ze zdravotních důvodů, které obsahuje slovenská úprava a česká nikoliv.

39

Asi největší rozdíl právních úprav vidím v tom, že slovenský ochránce, oproti českému, je zakotven přímo v Ústavě Slovenské republiky a další podrobnosti poté řeší až zákon o veřejném ochránci práv. V české právní úpravě ochránce najdeme i ustanovení, kterým se zřizuje zástupce ochránce, který ochránce plnohodnotně zastupuje v jeho nepřítomnosti. Toto ve slovenské variantě není. Co se týče dalších odlišností začal bych zřejmě kandidáty na tuto funkci. První odlišnost je v požadavku na věk ochránce, v České republice musí splnit hranici 40 let, která je relevantní pro volitelnost do Senátu, zatímco ve Slovenské republice postačuje hranice 35 let věku. V Česku navrhuje po dvou kandidátech Senát a prezident republiky, kdežto na Slovensku si kandidáty navrhují pouze poslanci Národní rady jen s omezením podpory minimálně 15 poslanců. Samotná volba ochránce probíhá tajnou volbou shodně v obou případech, ale s tím rozdílem, že v Česku volí poslanci Poslanecké sněmovny kandidáty, které navrhl někdo jiný, kdežto ve slovenské podobě si poslanci vybírají mezi kandidáty, které si sami navrhly. Zde bych spatřoval určitý prostor pro politický boj, kterého by se dalo i případně zneužít na prosazení ne zcela vhodného kandidáta. Zřejmě je to dáno komorovým uspořádáním parlamentu, kdy Česká republika disponuje dvoukomorovým parlamentem ( Senát a Poslanecká sněmovna ) a Slovensko pouze jedním a to Národní radou. Další rozdíl bychom mohli najít v délce funkčního období. U nás činí 6 let a na Slovensku 5 let. V českém zákoně o ochránci je stanovena imunita ochránce, kterou požívá během svého funkčního období, což u slovenského ochránce není. Co by určitě slovenský ochránce uvítal, vzhledem k možnému nízkému věku, je že po dobu výkonu funkce nepodléhá branné povinnosti, nepovolává se na vojenská cvičení a takto zmeškaná cvičení mu budou prominuta. Ovšem toto ustanovení je pouze v české právní úpravě. Rozdíl ve finančním zabezpečení ochránce, teď mám na mysli plat ochránce, nepovažuji za nijak důležitý, neboť zde opravdu záleží na tom kterém státě co je ochoten ochránci přiznat. Vlastní činnost ochránce ať už od přijetí podnětu tak i při samotném šetření je velmi podobná. V obou případech je potřeba splnit určité náležitosti podání, aby ochránce mohl zahájit své šetření, a také jsou zde uvedeny důvody kdy se podnět odloží. Postup při vlastním šetřením a oprávnění jednotlivých ochránců jsou dosti podobná, samozřejmě s ohledem na uspořádání orgánů státní i veřejné správy. Povinnosti úřadů, u kterých ochránce vede šetření a vůči kterým směřovala stížnost, jsou si také hodně podobná. Kanceláře veřejných ochránců práv jsou v obou zemích rozpočtovými organizacemi a výdaje na činnost ochránce a Kanceláře jsou hrazeny ze samostatných kapitol státního rozpočtu. 40

5.2 Polský ombudsman34 Zde se instituce ombudsmanského typu objevila už v období socialismu, a to v roce 1987, kdy došlo k přijetí zákona o „mluvčím“, obhájci občanských práv. Polská varianta ombudsmana typově „vychází“ ze severských ombudsmanů. Polská pravomoc v zasahování do činnosti orgánů má opět jen iniciační charakter. Mluvčí občanských práv /polsky : Rzecznik Praw Obywatelskich/ je přímo upraven v polské ústavě /od roku1997/. Stojí na stráži práv a svobody člověka a občana, je se souhlasem Senátu jmenován Sejmem na dobu pěti let, nemůže vykonávat žádné funkce a povolání (výjimka profesorské činnosti na vysoké škole). Ve své činnosti je nezávislý, nepatří do soustavy orgánů výkonné moci, je odpovědný Sejmu. Hlavní úkol mluvčího spočívá podle zákona v ochraně práv a svobod občanů, které jsou zakotveny v ústavě a jiných právních předpisech. Při šetření má zkoumat, zda organizace či instituce odpovědná za dodržování a naplňování konkrétních práv a svobod svým jednáním nebo naopak nečinností neporušila zákony, zásady společenského soužití nebo sociální spravedlnosti. Mluvčí je oprávněn jmenovat své územní zmocněnce. Mluvčí zahajuje činnost na základě podání podnětu fyzickými osobami, z podnětu místních orgánů a z vlastní iniciativy. Mluvčí disponuje zvláštními pravomocemi, například může požádat o zahájení občanskoprávního soudního řízení, napadnout správní rozhodnutí u správního soudu, předkládat příslušným orgánům podněty k vyvinutí zákonodárné iniciativy. Každoročně předkládá zprávu o své činnosti. Počet podaných stížností je ve srovnání s jinými státy neuvěřitelný: 35 200 v roce 1992, 40 000 v roce 1995. Prapůvodní švédskou koncepci dohlížení na dodržování zákonů a ostatních právních předpisů a plnění povinností státními úředníky i zaměření na problémy „špatné správy“ neboli maladministration nahrazuje hledisko ochrany lidských práv a svobod včetně některých dalších oprávnění mluvčího. Od roku 2006 je v Polsku mluvčím občanských práv dr. Janusz Kochanowski, který se narodil 18.5.1940 a je ženatý. Funkční období mluvčího je v Polsku stejné jako na Slovensku – 5 let (toto funkční období je stejné také např. v Itálii). Stejně tak je zakotven v ústavě jako je tomu na Slovensku. Zatíženost tohoto institutu v Polsku je oproti České republice však přibližně sedminásobná. U nás je ročně totiž vyřizováno okolo 7000 podnětů (viz. kapitola 3.5). Větší zatíženost v Polsku bych přikládal zejména větší rozloze tohoto státu a tedy i obyvatel, ale také tomu, že tento institut existuje v Polsku podstatně déle než u nás. 34

[Čerpáno dne 22.3.2008] Dostupné z odkazu : http://www.brpo.gov.pl

41

Zde tedy vidím naprosto logické, že polský ombudsman má oprávnění jmenovat územní zmocněnce. V této zemi bych monokratický znak ombudsmana neočekával. U polské právní úpravy bych se však chtěl ještě zmínit o tom, že tato úprava rozeznává ombudsmana všeobecného (Mluvčí občanských práv - Rzecznik Praw Obywatelskich) a dále také specializovaného (Mluvčí práv dítěte - Rzecznik Praw Dziecka). Oba tito ombudsmani jsou zakotveni v polské ústavě.

5.3 Francouzský ombudsman Instituce ombudsmanského typu vznikla ve Francii relativně pozdě. Instituce se označuje jako „Médiateur“ a vznikla po schválení zákona v roce 1973. Smysl médiateur spočívá v zprostředkovatelské úloze parlamentního pověřence pro styk občanů s veřejnou správou. Podle zákona se médiateur zabývá stížnostmi na veřejnou správu a správní úředníky. Působnost se vztahuje na veškeré instituce pověřené veřejnou správou. Nemůže se vměšovat do soudního řízení ani v rámci odvolání. Médiateur není volen parlamentem, na šestileté funkční období je jmenován dekretem ministerské rady. Postupy a postavení médiateura je značně ovlivněno britským modelem, neboť se přebírá přístup tak zvaného „poslaneckého filtru“, kdy každá fyzická osoba může ve své individuální záležitosti podat stížnost poslanci nebo senátorovi, který jej podle závažnosti a po posouzení kompetenčnosti postoupí médiateurovi. Jestliže médiateur považuje stížnost za opodstatněnou, doporučí příslušné instituci provedení vhodných opatření k nápravě. Pak očekává vyrozumění o opatřeních přijatých na základě svého doporučení. Záležitost může médiateur také medializovat, pokud nedošlo k uspokojivému provedení nápravy. Ojedinělá zvláštnost médiateura spočívá v možnosti finančního postihu za zneužití jména instituce v reklamě nebo propagaci. Inspekční aktivita z vlastní iniciativy je nulová, neboť médiateur nemůže v zásadě jednat z vlastního podnětu. Avšak členové parlamentu jej mohou z vlastní iniciativy pověřit, aby přešetřil určitou věc, která spadá do jeho působnosti. Médiateur předkládá prezidentovi a parlamentu každoročně výroční zprávu o své činnosti. Ke zjednodušení a zlepšení kontaktů mezi orgány veřejné správy a médiateurem je ze zákona na každém ministerstvu jmenován speciální úředník pověřený jednáním. Ve Francii se ročně podává v průměru kolem 10 000 stížností. Pokud bych měl provést stručnou komparaci francouzského ombudsmana s naším, tak bych viděl rozdíl např. v tom, že francouzský ombudsman nemůže jednat z vlastní iniciativy. Funkční období je stejné, tedy šestileté. I zatíženost této instituce ve Francii se blíží té naší.

42

To bych v tak velkém státě nečekal, nehledě na to, že tato instituce ve Francii působí již od roku 1973. Podle zatíženosti určitého státu bych však nerad hodnotil to, že je v tom kterém státě „lepší“ veřejná správa. Toto se zcela jistě odvíjí od jiných faktorů.

43

6. ZÁVĚR V této bakalářské práci jsem se snažil podat ucelený pohled na institut Veřejného ochránce práv. Snahou bylo nejen objasnění fungování samotného ochránce vyplývající ze zákonné úpravy, ale také stručné shrnutí důvodů jeho vzniku a historického vývoje. Ze získaných poznatků a z příslušné odborné literatury jasně vyplývá, že úkolem veřejného ochránce práv je zkvalitňovat práci úředníků tím, že upozorňuje na chyby a nesrovnalosti, jichž se mnohdy dopouští při výkonu veřejné správy a zároveň napomáhá chránit práva osob, které přichází s těmito orgány nevyhnutelně do styku. Institut Veřejného ochránce práv je vnímán jako institut na něhož se mohou občané obrátit se svými stížnostmi a mnohdy i svými žádostmi o vysvětlení proč se úřad zachoval tak jak se zachoval. Nyní se pokusím shrnout mé názory a úvahy de lege ferenda o možném vývoji institutu ochránce. Působnost ochránce bych již nerozšiřoval, alespoň prozatím. Dá se zcela jistě očekávat vznik nových institutů a orgánů veřejné správy, neboť oblastí kam veřejné správa zasahuje je neustále širší. Ztotožňuji se s odborným názorem, že by mělo dojít k ústavnímu zakotvení ochránce, i když se nedomnívám, že by do budoucna mohlo dojít ke zrušení této instituce. Každopádně by se ústavním zakotvením pozice ochránce v právním řádu upevnila, protože potencionální riziko jeho možného zrušení přece jenom existuje. Kdybych přemýšlel až moc dopředu, tak by se dalo říci, že by mohl vzniknout jednotný institut ombudsmana pro celou Evropskou unii, který by měl stejnou působnost ve všech členských státech. Zde by však museli existovat místní zástupci, ať už vždy jeden nebo více v každém státě. Zakotvení institutu by pak bylo možné např. v „Euroústavě“. Vždyť již dnes se dočítám o tom, že chystaná Euroústava počítá s „europrezidentem“, přesněji s předsedou Evropské rady (předseda = ang. President). Závěrem bych rád vyslovil myšlenku, že současný institut veřejného ochránce práv si v našem právním řádě postupně našel své postavení. A to i přes počáteční nedůvěru, která pravděpodobně pramenila z nedostatku zkušeností s organizací tohoto institutu u nás.

44

7. RESUMÉ I am closing my bachelor thesis written on the theme – The public guardian of rights – the guarantee of the legality of the modern legally consistent state with overall summing-up, whereas I state the most important opininons regarding the given issue. In the second chapter I was interested in the general definition of the conception of ombudsman and different types and models of this institution, especially in Europe. In more details I dealt above all with so-called original classic ombudsman. In my opinion he according to the definition of ombudsman most relates to labelling: The patron of people ( the guardian of human rights, the spokesman of men), who is an independent authority of legal protection. The third chapter is devoted to public guardian of rights in the Czech Republic. I first foreshadowed in the subchapter the guarantees of the legality of the public service, because this chapter is very important as regards the understanding of the ombudsman´s position in the public service in the Czech Republic. And above all his place in the system of the legality guarantees in our modern legally consistent state. The public guardian of rights is according to me the necessary part of the legality guarantees of the modern legally consistent state, which the Czech Rebublic definitely is, and this irrespective of the fact that it is embedded either in the constitution or in the law. As regards this young institution I appreciate the fact that when the ombudsman with regard to his field of action and authority can not intervene or act in given case, he can advice the one who gave the stimulus, how to proceed further. The act of public guardian of rights states that this authority is monocratic and that ombudsman is in a position of the public agent. I fully agree with this statement and the monocratic sign is thus absolutely in place. The viewpoint of the division of power is very problematic and surely everybody, who is interested in the ombudsman in our country, has his opinion where to place this institute. I stated in my attitude to this viewpoint in the subchapter 3.7., but I am still not completely sure that it should be so. The fourth chapter discusses the European ombudsman and the fifth is aimed at the comparison of chosen legal forms in Europe. The Czech and Slovak legal forms of ombudsman appeared to me most suitable for the comparison.

45

I would close with the statement that regardless of the fact that there is an institute of the ombudsman in our country, should officers as well as citizens behave so, how they would expect it from others. In fine everything (also the “good public service“) depends on people. However if people behaved “ideally“, there would be no need for the objective institute. The reality of the modern democratic legal state is still (at least today) very far from an ideal.

46

8. SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY A ZDROJE Literatura : •

Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 5. rozšířené vydání. Praha :

C. H. Beck, 2003. •

Působení ombudsmana v demokratické společnosti. Sborník příspěvků přednesených

na mezinárodní vědecké konferenci dne 5. června 2003. Brno : Masarykova univerzita, 2003. •

Postavení a role ombudsmana v demokratické společnosti. Sborník příspěvků přednesených

na mezinárodní vědecké konferenci dne 14. května 2002. Brno :

Masarykova univerzita, 2002. •

Sládeček, V. Zákon o Veřejném ochránci práv. Komentář. 1. vydání. Praha :

C. H. Beck, 2000.

•

Filip, J., Svatoň, J., Zimek J. Základy státovědy.1. dotisk 4. nezměněného vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2006.

•

Knapp, V.: Teorie práva, Praha, C.H.Beck, 1995.

•

Průcha, P.: Správní právo. Obecná část, Masarykova univerzita Brno, 2001.

Časopisy : •

Kolman, P. Vše důležité o ombudsmanovi. 1. Moderní obec, Praha : Economia, Roč. 8, č. 6, s. 39.

•

Kolman, P. Vše důležité o ombudsmanovi. 2. Moderní obec, Praha : Economia, Roč. 8, č. 7, s. 31.

•

Kolman, P. Vše důležité o ombudsmanovi. [3] : (dokončení). Moderní obec, Praha: Economia, Roč. 8, č. 8, s. 26.

Právní předpisy : •

Zákon č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů ( změna: z. č. 265/2001 Sb., 309/2002 Sb., 320/2002 Sb., 626/2004 Sb. , 381/2005 Sb., 342/2006 Sb. )

•

Zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů

47

•

Vyhláška č. 2/1993 Sb., Listina základních práv a svobod, ve znění pozdějších předpisů

•

Ústava Polské republiky, Zákon (Ustawa) Polské republiky Mluvčím práv dítěte (o Rzeczniku

č.

Dz.U.06.691,

Praw Dziecka). Zákon (Ustawa) Polské republiky

č. Dz.U.01.14.147, o Mluvčím občanských práv (o Rzecznika Praw Obywatelskich).

•

Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb., v znení neskorších predpisov (Ústava Slovenské republiky ve znění pozdějších předpisů)

•

Zákon č. 564/2001 Z. z., o verejnom ochrancovi práv, v znení neskorších predpisov (zákon Slovenské národní rady č. 564/2001 Sb., o veřejném ochránci práv)

Webové odkazy [naposledy navštíveno dne 4.4.2008] : •

http://www.mvcr.cz

•

http://www.ochrance.cz

•

http://www.vop.gov.sk/

•

http://www.euroskop.cz

•

http://www.brpo.gov.pl

o

48