Ve své rozhodovací činnosti Nejvyšší správní soud poskytuje

JUDIKATURA

V

e své rozhodovací činnosti Nejvyšší správní soud poskytuje ochranu veřejným subjektivním právům fyzických a právnických osob. Stěžejní část jeho judikatury tvoří rozhodnutí o kasačních stížnostech proti rozhodnutím krajských soudů. Jak bylo již uvedeno, NSS rozhoduje i ve věcech volebních, ve věcech rozpuštění politických stran a politických hnutí, pozastavení nebo znovuobnovení jejich činnosti a o zrušení opatření obecné povahy nebo jejich částí pro rozpor se zákonem. Do jeho pravomoci patří rovněž rozhodování některých kompetenčních sporů mezi orgány veřejné správy. O judikatuře ve věcech kárné odpovědnosti soudců, státních zástupců a soudních exekutorů je pojednáno níže v samostatné kapitole.

( 112 )

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

OBECNÉ OTÁZKY SPRÁVNÍHO PRÁVA A SPRÁVNÍHO SOUDNICTVÍ

SPRÁVNÍ ŘÍZENÍ Vzhledem k tomu, že základní smysl správního soudnictví tkví především v přezkumu rozhodnutí orgánů veřejné správy, nemohla zůstat stranou zájmu judikatury správních soudů procesní pravidla, na základě kterých správní orgány svá rozhodnutí vydávají, jinak řečeno správní řízení v nejobecnějším slova smyslu, tedy postup, jehož cílem je vydat správní akt. Přestože i právní úprava správního řízení v širším smyslu není koncentrována výlučně do jednoho právního předpisu, je situace v tomto ohledu (například proti oblasti správního trestání) jednodušší díky existenci správního řádu, tedy právního předpisu, který stanoví obecná pravidla správního řízení. Jak již bylo výše naznačeno, existují pochopitelně i tzv. zvláštní správní řízení, jejichž úprava je mnohdy provedena samostatně v jiných právních předpisech, přesto i v takových případech můžeme hovořit o využití správního řádu, byť o využití toliko subsidiárním (podpůrném). Ohledně judikatury Nejvyššího správního soudu ve věcech správního řízení je možno konstatovat, že role rozhodovací činnosti tohoto soudu je a bude v dané oblasti ještě posílena díky významným legislativním změnám. S účinností od 1. 1. 2006 byl totiž „starý“ správní řád [zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád)] nahrazen správním řádem „novým“ (zákon č. 500/2004 Sb., správní řád). Přijetí tohoto právního předpisu po několika desítkách let znamenalo pro správní proces změny, přičemž je zřejmé, že finální řešení některých sporných právních otázek souvisejících se správním řízením poskytne právě až Nejvyšší správní soud. Vzhledem k časovým prodlevám, které existují mezi rozhodnutím správního orgánu prvního stupně, odvolacího orgánu, krajského soudu a případně Nejvyššího správního soudu v určité věci, je judikatura tohoto soudu ve věcech správního řízení podle správního řádu z roku 2004 teprve v počátcích. I dosavadní judikatura NSS ke správnímu řádu z roku 1967 ovšem v celé řadě ohledů představuje významné „vodítko“ pro postup správních orgánů ve správním řízení obecně a koneckonců i pro výklad správního řádu z roku 2004.

J UDIKATURA

( 113 )

Judikatura NSS ve věcech správního řízení pokrývá celou širokou oblast sporných právních otázek, které se v souvislosti s jakýmkoliv procesním předpisem objevují. Lze zde tedy nalézt jak judikaturu zobecňující, která se věnuje základním otázkám a zásadám správního řízení, tak i judikaturu poměrně specifickou s konkrétním zaměřením na některá ustanovení či instituty správního řádu. Jistě v této souvislosti není třeba zdůrazňovat, že základní zásady nejsou pro správní řízení pouze teoretickým konceptem, nýbrž jejich pojetí má pro toto řízení jako celek značný význam. V rozhodnutí čj. 2 As 47/2004-6114 se například NSS zabýval problematikou zásad společných pro celé správní řízení. Posuzoval, zda mezi základní zásady správního řízení náleží zásada rozhodování ve dvou stupních či nikoliv, a dospěl k závěru, že „mezi základní zásady rozhodování o právech a povinnostech fyzických či právnických osob správními orgány nepatří rozhodování ve dvou stupních“. V rozhodnutí čj. 1 As 30/2008-4915 soud upřesnil zásadu posuzování podání podle jejich obsahu, nikoli podle formálního označení, v tom smyslu, že z ní vyplývá povinnost správních orgánů „akceptovat užívání běžného neodborného jazyka ze strany uživatelů veřejné správy“. Uvedl, že osoby činící podání „jsou v převážné většině právní laici, na nichž nelze vyžadovat, aby své žádosti formulovali zcela pregnantně a pojmenovávali věci přesnými zákonnými termíny, případně dokonce citovali v žádostech přesná zákonná ustanovení“. Pokud výrazy z oblasti běžného jazyka vzbuzují právní nejasnost z pohledu správního orgánu, musí správní orgán vyzvat žadatele k upřesnění obsahu žádosti a vysvětlit mu, proč je upřesnění nezbytné. Pokud totiž zásady dobré správy „hovoří o nejvhodnějších prostředcích k vyřízení věci, mají se tím samozřejmě na mysli prostředky nejvhodnější pro uživatele veřejné správy, nikoliv pro správní orgán“. Rozšířený senát v létě 2009 definoval, kdy určitá správní praxe zakládá legitimní očekávání a zároveň zavazuje správní orgán. Uvedl, že „správní praxe zakládající legitimní očekávání je ustálená, jednotná a dlouhodobá činnost (příp. i nečinnost) orgánů veřejné správy, která opakovaně potvrzuje určitý výklad a použití právních předpisů. Takovou praxí je správní orgán vázán. Lze ji změnit, pokud je změna činěna do budoucna, dotčené subjekty mají možnost se s ní seznámit a je řádně odůvodněna závažnými okolnostmi.“16 Nejvyšší správní soud prostřednictvím své judikatury sehrál i poměrně významnou roli v otázkách řádného průběhu správního řízení, kdy výkladem správního řádu zabraňoval mož-

14 15 16

( 114 )

Rozsudek ze dne 27. 10. 2005, č. 1409/2007 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 11. 9. 2008, č. 1746/2009 Sb. NSS. Usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, čj. 6 Ads 88/2006-132, č. 1915/2009 Sb. NSS.

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

ným obstrukcím v řízení (oddalování rozhodnutí správního orgánu) ze strany účastníků řízení. Jako příklad takového rozhodnutí může posloužit např. rozsudek čj. 2 As 28/2004-3117, v němž tento soud vyslovil, že „základním předpokladem efektivního správního řízení je vzájemná součinnost a spolupráce správních orgánů a účastníků řízení. Soud proto nemůže akceptovat pouze formální ohlášení změny trvalého pobytu, ke které došlo v účelové snaze účastníka ztížit, resp. znemožnit doručení úředních zásilek. Při hodnocení, zda došlo k náhradnímu doručení podle ustanovení § 24 odst. 2 správního řádu, je tak nutno zkoumat faktický pobyt účastníka správního řízení v době doručování rozhodnutí a nepostačuje vycházet z formálně oznámeného pobytu“. Na druhou stranu se NSS musel mnohdy vypořádat i s opačnými případy, v nichž správní orgány často umožňovaly účastníkům řízení vykonávat některá jejich oprávnění toliko formálně, čímž je krátily na jejich procesních právech. Příkladem takového rozhodnutí je třeba rozsudek čj. 6 A 143/2001-15118, v němž zdejší soud mimo jiné konstatoval, že účastník správního řízení „má právo pořizovat si opisy ze správního spisu, případně požadovat pořízení takových opisů, ač to není v textu § 23 správního řádu výslovně zakotveno; vyplývá to nejen implicitně z tohoto ustanovení, ale i ze zásady součinnosti a ze srovnání s úpravou obsaženou v jiných procesních řádech“. S řádným průběhem správního řízení souvisí i judikatura v oblasti nečinnosti správního orgánu. Zde soud především judikoval, kdy se skutečně o nečinnost jedná, a žaloba podle § 79 s. ř. s. je namístě. Je tomu tak mj. v případě, kdy správní orgán nerespektuje rozhodnutí správního soudu19. Například když Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky nezahájí řízení o obnovení činnosti politické strany, ačkoli dotčená politická strana doplní chybějící doklady20. O nečinnost naopak nejde v případě zákonné fikce vydání rozhodnutí v oblasti práva na informace21, dále v případě zastavení správního řízení22, nebo v případě, kdy rozhodnutí bylo vydáno, ale pouze nebylo určitému účastníku doručeno23. Ochrany proti nečinnosti správního orgánu se nelze dovolávat, pokud žalovaný správní orgán vydal správní akt, byť jej jako takový formálně

17 18 19 20 21 22 23

Rozsudek ze dne 9. 12. 2004, č. 990/2006 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 31. 8. 2004, č. 501/2005 Sb. NSS. Usnesení rozšířeného senátu ze dne 24. 4. 2007, čj. 2 Ans 3/2006-49, č. 1255/2007 Sb. NSS. Usnesení ze dne 29. 8. 2007, čj. Obn 1/2006-11, č. 1386/2007 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 14. 11. 2007, čj. 1 Ans 5/2007-195, č. 1485/2008 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 16. 5. 2007, čj. 2 Ans 5/2006-96, č. 1293/2007 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 16. 4. 2008, čj. 1 Ans 2/2008-52, č. 1626/2008 Sb. NSS.

J UDIKATURA

( 115 )

neoznačil24. Takovou ochranu přitom nelze odmítnout jen z toho důvodu, že hmotněprávní nárok žalobce má soukromoprávní povahu25. Do jisté míry opačným extrémem vůči nečinnosti je situace, kdy ze strany správního orgánu dochází k nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení. Zde je nutno podotknout, že žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu je pouze subsidiárním prostředkem ochrany veřejných subjektivních práv k žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Jinými slovy – pokud přichází v úvahu obě jmenované žaloby, nemůže si účastník řízení svobodně volit, kterou z nich bude považovat za výhodnější a které řízení bude žalobou iniciovat, a primárně musí podat žalobu proti rozhodnutí26. Stejně jako v případě žaloby proti rozhodnutí, i před podáním žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením musí žalobce vyčerpat všechny dostupné prostředky nápravy či ochrany před správním orgánem, a to bez ohledu na to, zda je žalobce subjektivně považuje za efektivní či nikoliv27. Posouzení, zda úkon správního orgánu může být pojmově nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením, je otázkou důvodnosti žaloby (součástí rozhodnutí ve věci samé), nikoli otázkou existence podmínek řízení28. Velká část judikatury k tomuto tématu se pak věnuje otázce, co lze a nelze podřadit pod pojem „nezákonný zásah, pokyn nebo donucení“. Plyne z ní, že za určitých okolností jím může být zahájení a provádění daňové kontroly29 nebo kontrola prováděná Nejvyšším kontrolním úřadem30, nikoliv ovšem odnětí plného invalidního důchodu31, zápis poznámky do katastru nemovitostí32, rozhodnutí předsedy krajského soudu o odvolání z funkce znalce33, úkon policejního orgánu při výkonu působnosti orgánu činného

24 25 26 27 28 29 30 31 32

33

( 116 )

Rozsudek ze dne 26. 10. 2004, čj. 6 Ans 1/2003-101, č. 652/2005 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 14. 7. 2004, čj. 5 As 31/2003-49, č. 487/2005 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 4. 8. 2005, čj. 2 Aps 3/2004-42, č. 720/2005 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 1. 12. 2004, čj. 3 As 52/2003-278, č. 983/2006 Sb. NSS. Usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 12. 2008, čj. 8 Aps 6/2007-247, č. 1773/2009 Sb. NSS. Usnesení rozšířeného senátu ze dne 31. 8. 2005, čj. 2 Afs 144/2004-110, č. 735/2006 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 19. 9. 2007, čj. 9 Aps 1/2007-68, č. 1382/2007 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 8. 10. 2004, čj. 5 Ads 53/2003-50, č. 467/2005 Sb. NSS. Usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 31. 1. 2007, čj. Konf 30/2006-5, č. 1244/2007 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 29. 4. 2005, čj. 4 As 17/2004-55, č. 626/2005 Sb. NSS.

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

v trestním řízení (na rozdíl od zásahu při výkonu působnosti ve veřejné správě)34 ani vyhotovení inspekční zprávy Českou školní inspekcí35. Podle rozsudku čj. 8 Aps 1/2005-8236 je nezákonným zásahem též odtažení vozidla na náklad jeho provozovatele k pokynu strážníka obecní policie, pokud vozidlo netvořilo překážku provozu na pozemních komunikacích. Uhrazení částky provozovatelem odtaženého vozidla za odtah a parkovné na odtahovém parkovišti však nelze považovat za trvající důsledek nezákonného zásahu, který by odůvodňoval podání žaloby na ochranu před tímto nezákonným zásahem. Judikatura NSS k otázkám správního řízení, jak je již výše naznačeno, má však také podobu výkladu konkrétních ustanovení aplikovaných na poměrně specifické situace, které ovšem správní řízení také přináší a praxe správních orgánů se s nimi musí umět vyrovnat. Uveďme v tomto ohledu například rozhodnutí čj. 6 A 17/2000-5437, z nějž stojí především za pozornost konstatování soudu, že „správní řád nemá ustanovení (…), podle něhož by účastník správního řízení měl právo jednat před správním orgánem ve své mateřštině a pokud jeho mateřštinou je jiný než český jazyk, měl by mu být ustanoven tlumočník“. Pokud účastník neprohlásí, že neovládá jazyk, jímž se vede jednání, a tato skutečnost nevyplývá ani z obsahu správního spisu, a správní orgán nadále jedná s účastníkem v češtině, není tím porušeno právo účastníka řízení na tlumočníka (čl. 37 odst. 4 Listiny základních práv a svobod).

SPRÁVNÍ TRESTÁNÍ Zcela specifickou součást agendy správních soudů představuje rozhodování ve věcech správního trestání. Jakékoliv trestání, tedy rozhodnutí o vině a trestu za určité porušení práva, představuje vždy výrazný zásah do práv trestaného a tomuto faktu by měla být přizpůsobena též odpovídající soudní ochrana. Význam judikatury Nejvyššího správního soudu v oblasti správního trestání je přitom značně zvýrazněn tím, že pomineme-li zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, je právní úprava správního trestání v českém právním řádu v celé řadě ohledů velmi roztříštěná.

34 35 36 37

Rozsudek ze dne 28. 4. 2005, čj. 2 Aps 2/2004-69, č. 623/2005 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 22. 2. 2006, čj. 3 Aps 2/2005-44, č. 860/2006 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 15. 11. 2005, č. 932/2006 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 27. 1. 2004, č. 341/2004 Sb. NSS.

J UDIKATURA

( 117 )

Za klíčové v této oblasti je třeba považovat zejména vymezení vzájemných vztahů mezi trestáním soudním na straně jedné a trestáním správním na straně druhé. Je sice pravda, že rozdíly mezi správním trestáním a trestním právem existují, judikatura NSS nicméně zcela logicky dovodila celou řadu shodných rysů mezi oběma výše uvedenými způsoby trestání. V této souvislosti je vhodné upozornit zejména na rozsudek čj. 8 As 17/2007-13538, v němž soud dovodil, že „trestnost správních deliktů se řídí obdobnými principy jako trestnost trestných činů. Je proto např. vyloučen souběh správních deliktů tam, kde se jedná o pokračující, hromadný nebo trvající delikt, pro trestnost jednání musí být naplněna i materiální stránka deliktu a krajní nouze je stavem vylučujícím protiprávnost jednání naplňujícího formální znaky deliktu.“ Aplikace trestně právních principů v rámci správního trestání je ostatně velmi obvyklá a lze ji vysledovat v celé řadě rozhodnutí zdejšího soudu. Za všechny připomeňme např. rozsudek čj. 6 As 57/2004-5439, ze kterého vyplývá, že „při souběhu více správních deliktů je analogické použití zásady absorpční (§ 12 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích) přípustné, nestanoví-li příslušný právní předpis jinak“. Za pozornost stojí situace, kdy nedochází k souběhu v rámci vnitrostátního práva, ale mezi deliktem podle vnitrostátního práva a deliktem postihovaným právem Evropské unie (k takovým situacím dochází zejména v oblasti hospodářské soutěže). Nejvyšší správní soud tak v rozsudku čj. 5 Afs 9/2008-32840 konstatoval, že „[j]ednočinný souběh [v daném řízení posuzovaných] komunitárních a vnitrostátních správních deliktů je možný, neboť zájmy chráněné skutkovými podstatami správních deliktů dle Smlouvy o ES a skutkovými podstatami dle zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, jsou rozdílné.“ Dodal, že souběžnému vyslovení viny za spáchání uvedených komunitárních a vnitrostátních deliktů v jediném rozhodnutí správního orgánu nebrání zásada ne bis in idem, jak vyplývá z obecných právních zásad Společenství, z čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod a z čl. 40 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, neboť nejde o situaci, kdy je opakovaně vedeno řízení o téže věci, o níž již bylo pravomocně rozhodnuto. K zásadě ne bis in idem se NSS vyjádřil také v rozsudku čj. 6 As 44/2008-14241, podle něhož se tato zásada v oblasti správního trestání prosazuje jako zásada vůdčí ve vztahu k zásadě dispozitivní i k zásadě přezkumu správních rozhodnutí podle skutkového a právního stavu existujícího v do38 39 40 41

( 118 )

Rozsudek ze dne 31. 5. 2007, č. 1338/2007 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 22. 9. 2005, č. 772/2006 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 31. 10. 2008, č. 1767/2009 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 4. 3. 2009, č. 1842/2009 Sb. NSS.

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

bě rozhodování správního orgánu. Správní soud je proto oprávněn ji aplikovat i za situace, kdy stěžovatel námitku v tomto smyslu v řízení neuplatnil. Určitou zvláštnost v rámci soudního přezkumu rozhodnutí orgánů veřejné správy dotýkajících se správního trestání představují do jisté míry zvýšené nároky na podobu a náležitosti rozhodnutí správních orgánů (na výrok i odůvodnění takových rozhodnutí). Upozornit lze v této souvislosti například na rozhodnutí čj. 6 A 173/2002-3342, v němž NSS konstatoval, že „výrok o vině a trestu za správní delikt nelze opřít pouze a jedině o interní předpis (…), jestliže zákon nestanoví žádné meze ani podmínky, jimiž by autor tohoto interního předpisu byl vázán. Takový přístup ke správnímu trestání je v rozporu se zásadou nullum crimen sine lege.“ Judikatura soudu v oblasti správního trestání je velmi bohatá a rozmanitá a týká se de facto všech oblastí správního práva (viz níže některé kapitoly o správním právu hmotném). Některá rozhodnutí z této oblasti ovšem ještě navíc velmi názorně dokládají značnou složitost stávající podoby právní úpravy správního trestání a současně upozorňují na určité zvláštnosti „moderní“ úpravy společenských vztahů. Jako příklad lze v této souvislosti uvést rozhodnutí čj. 1 As 14/2006-6843, v němž se NSS musel vypořádat s poměrně zásadní otázkou diskriminace a rozhodl, že „uložení správní sankce není zpravidla možné, jestliže k porušení právní normy, za něž má být sankce uložena, nabádá jiná právní norma. Splývají-li však fakticky osoby tvůrce diskriminační právní normy a toho, kdo diskriminaci reálně uplatňoval, lze – jako výjimku z uvedeného pravidla – takovou osobu postihnout, neboť se tím v konečném důsledku potrestá i ten, kdo diskriminaci zapříčinil.“ K rozhodovací činnosti správních soudů ve věcech správního trestání je třeba závěrem konstatovat, že soudy zde často musí doplňovat zákonodárce v tom ohledu, že určují základní společné principy pro aplikaci právních předpisů v této oblasti, což je z hlediska počtu a roztříštěnosti právních předpisů mnohdy úkol nelehký.

KOMPETENČNÍ SPORY Z hlediska řádného fungování veřejné správy jako celku je též velmi významná pravomoc NSS rozhodovat tzv. kompetenční spory. Spory, které soud v této oblasti rozhoduje, mohou vznikat buď mezi orgánem státní správy a orgánem samosprávy, nebo vzájemně mezi orgány samosprávy 42 43

Rozsudek ze dne 23. 9. 2004, č. 444/2005 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 20. 12. 2006, č. 1162/2007 Sb. NSS.

J UDIKATURA

( 119 )

o to, kdo má v určité věci vydat rozhodnutí. Tyto spory mohou vznikat také mezi ústředními orgány státní správy navzájem. Kompetenční spory mohou mít podobu jak sporů negativních, v nichž obě strany mají za to, že do jejich kompetence rozhodování nepatří, tak sporů pozitivních, kdy si obě strany sporu osobují pravomoc rozhodnutí vydat. Dosavadní judikatura Nejvyššího správního soudu ve věcech kompetenčních sporů se věnovala především samotnému vymezení stran kompetenčních sporů a procesním otázkám souvisejícím s rozhodováním těchto sporů. Koncepce pozitivních i negativních kompetenčních sporů je založena na existenci konkrétního řízení, v němž jde o práva či povinnosti jeho účastníků. Pokud takovéto řízení nebylo ani zahájeno, musí soud kompetenční žalobu odmítnout pro chybějící příslušnost44. Ve svém usnesení čj. Komp 1/2003-2745 NSS vymezil strany jedné z možných konstelací kompetenčních sporů. Konstatoval, že „kompetenční spor ve smyslu § 97 odst. 1 písm. c) s. ř. s. může pojmově vzniknout jen mezi ústředními správními úřady. Spor mezi Ministerstvem vnitra a Bezpečnostní informační službou, která ústředním správním úřadem není, o to, kdo má rozhodnout ve věci příspěvku za službu bývalého příslušníka Federální bezpečnostní informační služby, proto není sporem mezi ústředními správními úřady a pravomoc Nejvyššího správního soudu takový spor rozhodnout není podle zákona dána.“ Tento právní názor NSS potvrdil i v rozhodnutí čj. Komp 1/2004-7046, z něhož plyne, že ústředními správními úřady ve smyslu § 97 odst. 1 písm. c) s. ř. s. jsou jen ty orgány státní správy České republiky, které jsou jako ústřední správní úřad nebo ústřední orgán státní správy výslovně označeny zákonem č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, nebo zvláštním zákonem. V souvislosti s klíčovým vymezením stran kompetenčního sporu byl soud nucen vypořádat se se specifickým postavením orgánů územní veřejné správy, které jsou na jedné straně orgány územní samosprávy (samostatná působnost), a na druhé straně tytéž orgány působí jako orgány státní správy (přenesená působnost). Tato skutečnost má přitom na vymezení stran kompetenčního sporu zásadní vliv. K tomu NSS v rozhodnutí čj. Komp 2/2004-5147 konstatoval, že „žalobu ve věci kompetenčního sporu podle soudního řádu správního mezi krajským úřadem vykonávajícím přenesenou působnost a Ministerstvem životního prostředí soud jako nepřípustnou odmítne. (…) Krajský úřad v takové věci nemůže před44 45 46 47

Usnesení ze dne 30. 3. 2009, čj. Komp 5/2008-85, www.nssoud.cz Usnesení ze dne 27. 5. 2003, č. 10/2003 Sb. NSS. Usnesení ze dne 23. 7. 2004, č. 339/2004 Sb. NSS. Usnesení ze dne 20. 12. 2006, č. 1429/2008 Sb. NSS.

J UDIKATURA

( 121 )

stavovat stranu kompetenčního sporu, neboť zde není ani orgánem územní, zájmové nebo profesní samosprávy, ani ústředním správním úřadem.“ Ve své pozdější judikatuře ve věcech kompetenčních sporů se NSS vyjádřil též k podobě a náležitostem návrhů ve věcech kompetenčních sporů a k podobě řízení o kompetenční žalobě. V tomto ohledu je třeba upozornit na rozhodnutí čj. Komp 4/2006-10348, z nějž především plyne, že v řízení o kompetenční žalobě „je soud vázán toliko vymezením kompetenčního sporu v žalobě; petitem žaloby vázán není. Navrhuje-li tedy žalobce, aby soud rozhodl, že žalovaný je správním orgánem, který má pravomoc vydat rozhodnutí, a soud dospěje k opačnému závěru, žalobu nezamítne, ale rozhodne, že správním orgánem, který má pravomoc vydat rozhodnutí, je žalobce.“ Vymezení kompetencí některých konkrétních orgánů státní správy se věnují kapitoly zaměřené na jednotlivé oblasti hmotného práva níže v tomto textu.

ŘÍZENÍ PŘED SPRÁVNÍMI SOUDY Přestože se správní soudy především zabývají výkladem hmotněprávních ustanovení právních předpisů z oblasti správního práva a přezkoumávají zákonnost procesních postupů správních orgánů, nedílnou součástí jejich rozhodovací činnosti jsou poměrně často též otázky samotného řízení před soudem. Především jde o výklad jednotlivých institutů a ustanovení klíčového procesního právního předpisu pro řízení před správními soudy, tedy soudního řádu správního. Úvodem je vhodné uvést, že Nejvyšší správní soud se v rámci své rozhodovací činnosti věnuje podrobně otázkám samotné pravomoci správních soudů přezkoumávat rozhodnutí v určité věci. Často totiž není zcela jednoznačné, zda se v případě přezkumu některých rozhodnutí jedná o věci, které spadají do pravomoci správních soudů či nikoliv. Orgány veřejné správy vydávají v rámci své každodenní činnosti celou řadu aktů, z nichž jen některé správní soudy v rámci své pravomoci přezkoumávají. Jedním ze zásadních rozhodnutí je v tomto ohledu nepochybně rozsudek čj. 4 Aps 3/2005-3549, v němž NSS vyslovil, že „právo na rovné podmínky přístupu k voleným a jiným veřejným funkcím (v daném případě na přístup k funkci soudce), jakož i právo na projednání věci bez zbytečných průtahů, ve spojení s právem nebýt diskriminován, není s ohledem na znění čl. 36 Listiny (…)

48 49

( 122 )

Rozsudek ze dne 22. 2. 2008, č. 1555/2008 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 27. 4. 2006, č. 905/2006 Sb. NSS.

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

ze soudního přezkoumání vyloučeno“, přičemž závěrem konstatoval, že „akty či úkony prezidenta republiky při výkonu jeho pravomoci jmenovat soudce jsou ve spojení s uvedenými právy přezkoumatelné ve správním soudnictví“. Tento rozsudek poměrně jasně dokládá, že rozhodnutí v podstatě všech orgánů veřejné správy (samozřejmě v závislosti na podobě vydaného aktu), tedy včetně aktů prezidenta republiky, podléhají přezkumu ve správním soudnictví. Hranice toho, kdy určitý správní orgán vydává akt přezkoumatelný ve správním soudnictví a kdy nikoliv, je mnohdy značně nejasná, což dokládá kupříkladu též skutkově zajímavý rozsudek čj. 2 As 54/2007-9450. V něm soud dospěl k závěru, že „odepření České biskupské konference vydat souhlas k označení vína uváděného do oběhu jako ‚mešní víno‘ (…) nepodléhá přezkumu ve správním soudnictví. Smysl tohoto souhlasu totiž spočívá primárně v informaci o tom, že dané víno smí být používáno při bohoslužbě, a je proto věcí samotné církve, jaké podmínky pro to stanoví. Církev římskokatolická v tomto případě nerozhoduje jako orgán veřejné správy a odepřením souhlasu nemůže být zasaženo subjektivní veřejné právo žádné osoby.“ Také v případě otázek souvisejících s řízením před správními soudy se NSS věnoval základním zásadám, na jejichž základě by mělo být řízení před správními soudy především postaveno. Uvést lze v této souvislosti například aplikaci zásady proporcionality a zdrženlivosti51, zásady koncentrační52 či využití zásady perpetuatio fori ve správním soudnictví53. Bližší pozornost si v tomto ohledu pak nepochybně zaslouží usnesení rozšířeného senátu čj. 5 Afs 16/2003-5654, v němž se vyjádřil k samotnému přístupu soudů k různým podáním ze strany účastníků řízení. Nejvyšší správní soud v citovaném usnesení dovodil, že „přepjatý formalismus při posuzování náležitostí žaloby ve správním soudnictví – a stejně tak i jakýchkoliv jiných procesních úkonů účastníků řízení – naprosto neodpovídá principu materiálního právního státu, ale ani samotnému poslání soudnictví. Soudy jsou nezávislé a nestranné státní orgány, které usilují o nalezení spravedlnosti rozhodováním v konkrétních věcech a které nemohou odmítnout zabývat se určitou věcí ze zcela formálních či spíše formalistických důvodů, ale pouze z takových příčin, které poskytování soudní ochrany skutečně vylučují. Při výkladu mezí práva na spravedlivý proces, stanovených soudním řádem správním, je v souladu s čl. 4 odst. 4 Listiny (…) nezbytné šetřit jejich podstaty a smyslu a nezneužívat je k jiným účelům, než pro které byly stanoveny. Nabízejí-li se

50 51 52 53 54

Rozsudek ze dne 29. 1. 2008, č. 1556/2008 Sb. NSS. Výše uvedený rozsudek čj. 2 Ao 2/2007-73, č. 1462/2008 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 22. 1. 2004, čj. 5 Azs 43/2003-38, č. 524/2005 Sb. NSS. Usnesení ze dne 12. 6. 2003, čj. Nad 52/2003-28, č. 27/2003 Sb. NSS. Usnesení rozšířeného senátu ze dne 12. 10. 2004, č. 534/2005 Sb. NSS.

J UDIKATURA

( 123 )

přitom dvě interpretace, z nichž jedna hovoří ve prospěch výkonu práva na spravedlivý proces a druhá proti němu, musí soud vždy zvolit výklad první.“ Za povšimnutí stojí také rozhodnutí čj. 7 As 5/2008-6355, v němž NSS upozornil na výjimku z jinak obecně platného pravidla, podle něhož soud přezkoumává napadené výroky rozhodnutí v mezích žalobních bodů. Tato výjimka se týká situace, kdy soud přezkoumává rozhodnutí vydané v bezpečnostním řízení podle zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti. V takovém případě soud není ve vztahu k skutkovým a právním otázkám týkajícím se podkladů pro rozhodnutí, jež nebyly účastníku řízení zpřístupněny, vázán žalobními body a rozhodnutí přezkoumá ze všech hledisek, která z povahy věci mohou mít vliv na zákonnost rozhodnutí. Převážná část judikatury NSS v otázkách souvisejících s řízením před soudem se pak týká jednotlivých typů řízení, které soudní řád správní obsahuje. Přestože tento zákon stanovuje společná a obecná pravidla pro všechna řízení, vykazuje každé z nich určitá specifika, která pochopitelně musela reflektovat též judikatura. Z hlediska četnosti i významu rozhodnutí vyčnívají především otázky související s řízením o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu a otázky řízení o kasační stížnosti. Zaměříme-li se na řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, je klíčová především otázka, kdo, za jakých okolností a proti jakému aktu správního orgánu se může prostřednictvím této žaloby bránit (jde tedy především o výklad § 65 s. ř. s.). Za zcela zásadní a přelomové je v tomto ohledu třeba považovat usnesení rozšířeného senátu čj. 6 A 25/2002-4256, v němž NSS dospěl mimo jiné k závěru, že „§ 65 odst. 1 s. ř. s. nelze interpretovat doslovným jazykovým výkladem, ale podle jeho smyslu a účelu tak, že žalobní legitimace je dána pro všechny případy, kdy se úkon správního orgánu, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, dotýká právní sféry žalobce“. S tím souvisí i otázka, jaké akty správních orgánů lze považovat za „rozhodnutí“ přezkoumatelné správním soudem. Dlouhé diskuse se vedly například o závazném stanovisku. Debaty ukončil rozšířený senát usnesením čj. 8 As 47/2005-8657, podle nějž je třeba závazné stanovisko považovat za správní rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. To mj. znamená, že obsah závazného stanoviska, zejména negativního, by měl alespoň v základní rovině odpovídat požadavkům kladeným na odůvodnění správního rozhodnutí. Jedině tak je možné přezkou-

55 56 57

( 124 )

Rozsudek ze dne 9. 4. 2009, č. 1915/2009 Sb. NSS. Usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005, č. 906/2006 Sb. NSS. Usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 10. 2008, č. 1764/2009 Sb. NSS.

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

mat ve správním soudnictví jeho zákonnost58. Při vydávání závazného stanoviska, jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu, je tudíž třeba přiměřeně použít ustanovení o obsahu, formě a náležitostech správního rozhodnutí59. Z hlediska řízení o kasační stížnosti před NSS je potom možno upozornit na rozhodnutí čj. 1 Azs 13/2006-3960, v němž se NSS v souvislosti s aplikací tehdy nového institutu tzv. nepřijatelnosti kasační stížnosti (ve věcech udělení mezinárodní ochrany) zabýval též obecněji některými otázkami souvisejícími s popisovaným řízením. Nejvyšší správní soud přitom dovodil, že „přijatelnost kasační stížnosti je třeba odlišovat od přípustnosti kasační stížnosti na straně jedné a důvodnosti na straně druhé. Přípustnost (či tedy spíše absence některého z důvodů nepřípustnosti) kasační stížnosti je dána splněním zákonných procesních předpokladů, jako je včasné podání kasační stížnosti (§ 106 odst. 2 s. ř. s.), řádné zastoupení (§ 105 odst. 2 s. ř. s.), absence dalších zákonných důvodů nepřípustnosti (§ 104 s. ř. s.) apod. Důvodnost kasační stížnosti na straně druhé je otázkou věcného posouzení kasačních důvodů stěžovatelem uváděných (§ 103 odst. 1 s. ř. s.).“ Citované rozhodnutí tak představuje velmi zajímavý přehled možných procesních variant v řízení o kasační stížnosti. Obecně platí, že zruší-li správně krajský soud rozhodnutí správního orgánu, ale výrok rozsudku stojí na nesprávných důvodech, NSS v kasačním řízení rozsudek krajského soudu zruší a věc mu vrátí k dalšímu řízení. Podle rozhodnutí rozšířeného senátu61 však v situaci, kdy důvody v podstatné míře obstojí, NSS kasační stížnost zamítne a nesprávné důvody nahradí svými. Pro správní orgán je pak závazný právní názor krajského soudu korigovaný právním názorem NSS. V této souvislosti je třeba poukázat na judikaturu k otázkám pravomoci a příslušnosti rozšířeného senátu rozhodovat věci, které mu byly předloženy. V případě existující rozporné judikatury je pravomoc rozšířeného senátu v zásadě dána za splnění dvou podmínek: existence rozporu v právních názorech vyslovených senáty NSS a nezbytnost posouzení právní otázky pro další rozhodnutí předkládajícího senátu62. Pravomoc rozšířeného senátu je dána i tehdy, pokud právní názor popíraný předkládajícím senátem nebyl nosným důvodem rozhodnutí ve věci63. Věc na-

58 59 60 61 62 63

Rozsudek ze dne 22. 10. 2009, čj. 9 As 21/2009-150, www.nssoud.cz. Tamtéž. Usnesení ze dne 26. 4. 2004, č. 933/2006 Sb. NSS. Usnesení rozšířeného senátu ze dne 14. 4. 2009, čj. 8 Afs 15/2007-75, č. 1865/2009 Sb. NSS. Usnesení rozšířeného senátu ze dne 26. 8. 2008, čj. 8 As 51/2006-105, www.nssoud.cz. Usnesení rozšířeného senátu ze dne 26. 8. 2008, čj. 7 Afs 54/2007-62, č. 1742/2009 Sb. NSS.

J UDIKATURA

( 125 )

opak není třeba postupovat rozšířenému senátu v případě, že ustanovení směrnice Evropského společenství jasně a jednoznačně vyžaduje odklon od stávající judikatury NSS z období před uplynutím lhůty pro transpozici dotčené směrnice64. V případě opakované kasační stížnosti v téže věci by tato pravomoc byla dána pouze v případě změny skutkových zjištění či právních poměrů nebo pokud by došlo k podstatné změně judikatury, a to na úrovni, kterou by byl krajský soud i každý senát NSS povinen respektovat v novém rozhodnutí (např. tehdy, pokud by v době mezi prvním zrušujícím rozsudkem NSS a jeho rozhodováním o opětovné kasační stížnosti o rozhodné právní otázce rozhodl jinak Ústavní soud, Evropský soud pro lidská práva, Soudní dvůr Evropských společenství, resp. Evropské unie, nebo i rozšířený senát NSS v řízení podle § 17 s. ř. s. nebo plénum či kolegium ve stanovisku přijatém podle § 19 s. ř. s.). Předložením věci rozšířenému senátu se senát, který o nové kasační stížnosti rozhoduje, nemůže za jinak nezměněných poměrů v téže věci domoci změny původně vysloveného právního názoru65. Obdobně se NSS vyjádřil v rozsudku čj. 1 Afs 140/2008-7766: „Judikatura správních soudů není neměnná, a ani existence právního názoru vyjádřeného rozhodnutím rozšířeného senátu nebrání opětovně kasační stížností zpochybnit jeho validitu. Na druhou stranu relativní stabilita judikatury je nezbytnou podmínkou právní jistoty jako jednoho ze základních atributů právního státu. Změny judikatury za situace nezměněného právního předpisu by se měly odehrávat z principiálních důvodů, zejména proto, že se změnily právní předpisy související s právním předpisem vykládaným, resp. došlo ke změně právních názorů soudů, k jejichž judikatuře je Nejvyšší správní soud povinen přihlížet, případně se změnily okolnosti podstatné pro působení právní normy dotvořené judikaturou, event. se nově objevily jiné závažné důvody, které poskytnou základ pro změnu právního názoru Nejvyššího správního soudu, pokud potřeba takovéto změny převáží nad zájmy osob jednajících v dobré víře v trvající existenci judikatury. (…) Skutečnost, že judikatura byla sjednocena rozšířeným senátem, přináší zvlášť významné argumenty ve prospěch setrvání na takto vytvořeném právním názoru. (…) Pokud naopak stěžovatel nabídne nové argumenty směřující proti právnímu závěru rozšířeného senátu, musí se s těmito argumenty Nejvyšší správní soud dostatečně vypořádat, event. pokud jimi bude o nesprávnosti právního závěru přesvědčen, předložit věc podle § 17 odst. 1 s. ř. s. rozšířenému senátu.“ Pravomoc rozšířeného senátu není dána ani tehdy, pokud předložená otázka je abstraktní, tedy pokud postrádá ukotvení ke skutkovým zjištěním posuzovaných přípa64 65 66

( 126 )

Rozsudek ze dne 15. 8. 2008, čj. 5 Azs 24/2008-48, č. 1724/2008 Sb. NSS. Usnesení rozšířeného senátu ze dne 8. 7. 2008, čj. 9 Afs 59/2007-56, č. 1723/2008 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 8. 1. 2009, č. 1792/2009 Sb. NSS.

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

dů67. Negativní odpověď ohledně své věcné příslušnosti podal rozšířený senát rovněž v případě, kdy se senát NSS hodlal odchýlit od dosavadní judikatury tohoto soudu v důsledku přijetí ústavního vymezení právního názoru Ústavním soudem. V rozhodnutí čj. 2 Afs 66/2004-5368 rozšířený senát tehdy uvedl, že za takových okolností se ohnisko odlišnosti obou právních názorů „nenachází v interní sféře [NSS], což by vyvolalo nutnost sjednocení judikatury právě aktivací rozšířeného senátu, nýbrž je dáno judikaturou Ústavního soudu. Spočívá tedy ve vnějším a na vůli zdejšího soudu nezávislém faktoru, ve svých faktických důsledcích srovnatelném se změnou právní úpravy nebo s rozhodovací činností mezinárodních soudů“. Významnou roli s ohledem na řízení před správními soudy pak Nejvyšší správní soud sehrál ve svých rozhodnutích, v rámci kterých se věnoval institutu opatření obecné povahy. Bohužel právní úprava tohoto nového institutu byla zvolena poměrně nevhodně, proto se jím musel NSS ve své rozhodovací činnosti zabývat v řadě souvislostí. Zásadní je v tomto ohledu především rozsudek čj. 1 Ao 1/2005-9869 (vůbec první ve věci opatření obecné povahy), v němž soud definoval samotný institut opatření obecné povahy, ale v němž musel z hlediska soudního řízení současně velmi přesně stanovit postup přezkumu opatření obecné povahy nebo jeho části (tzv. algoritmus soudního přezkumu opatření obecné povahy), který spočívá v pěti krocích: „za prvé, v přezkumu pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; za druhé, v přezkumu otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires); za třetí, v přezkumu otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem; za čtvrté, v přezkumu obsahu opatření obecné povahy z hlediska rozporu opatření obecné povahy (nebo jeho části) se zákonem (materiální kritérium); za páté, v přezkumu obsahu vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality“. I v odůvodnění opatření obecné povahy je pak nutno uvést důvody výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů. Nedostatek rozhodovacích důvodů způsobuje jeho nepřezkoumatelnost70. V souvislosti s účinností opatření obecné povahy z rozhodnutí čj. 2 Ao 2/2007-7371 plyne, že „[o]patření obecné povahy je účinné teprve po jeho platném vyhlášení (§ 173 odst. 1 správního řádu).

67 68 69 70 71

Usnesení rozšířeného senátu ze dne 12. 6. 2007, čj. 2 Afs 52/2006-86, č. 1762/2009 Sb. NSS. Usnesení rozšířeného senátu ze dne 11. 1. 2006, č. 1833/2009 Sb. NSS. Výše uvedený, č. 740/2006 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 16. 12. 2008, čj. 1 Ao 3/2008-136, č. 1795/2009 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 24. 10. 2007, č. 1462/2008 Sb. NSS.

J UDIKATURA

( 127 )

Pokud však bylo vyvěšeno na úřední desce obecního úřadu včetně dne vyvěšení a dne, kdy bylo sňato, předepsaných 15 dnů, jedná se o vyvěšení řádné. Smyslem a účelem této publikace je totiž jednak poskytnutí informace, že vůbec takový akt byl vydán a že bude mít právní účinky, jednak možnost veřejnosti seznámit se s jeho obsahem.“ Kromě obecných otázek týkajících se tohoto nového institutu řešil NSS také řadu konkrétních problémů, jež přinesla dosavadní praxe; o nich bude pojednáno v rámci příslušných kapitol dále v textu.

APLIKACE PRÁVA EVROPSKÉ UNIE Záhy po přistoupení České republiky k Evropské unii k 1. 5. 2004 se NSS otevřel právu Evropských společenství. Právo Společenství72 má obecně být aplikováno na právní skutečnosti vzniklé po přistoupení, případně může do budoucna změnit obsah déletrvajícího právního vztahu, který vznikl před přistoupením. Nejvyšší správní soud však šel ve své judikatuře dále. V rozsudku čj. 2 Afs 92/2005-4573 konstatoval, že právo Společenství má fungovat i jako výkladové vodítko pro interpretaci české legislativy přijaté v rámci procesu aproximace českého práva s právem Společenství již před samotným přistoupením. Tento právní názor byl následně použit v desítkách dalších případů, ve kterých byly posuzovány skutkové okolnosti před přistoupením, nicméně za aplikace jasně aproximačních předpisů. Případy, ve kterých je právo Společenství plně použitelné, tedy především kauzy se skutkovými okolnostmi po přistoupení, se s ohledem na časový odstup způsobený dvěma úrovněmi správních orgánů a řízením před správním soudem prvního stupně dostávají k NSS s časovou prodlevou typicky dvou či tří let. V těchto případech přiznává judikatura NSS právu Společenství dvojí úlohu: za prvé, soud sám právo Společenství přímo i nepřímo aplikuje. Za druhé, NSS vyžaduje od správních orgánů, aby právo Společenství uplatňovaly samostatně; pokud tak neučiní, jejich rozhodnutí může být pro nezákonnost zrušeno. Příkladem prvně zmiňované situace je rozhodnutí čj. 3 Azs 259/2005-4274. Zde NSS dovodil přímý účinek a aplikační přednost ustano-

72

73 74

( 128 )

S účinností od 1. 12. 2009 „právo Unie“. Obsah této výroční zprávy se však týká z velké části období předcházejícího uvedenému datu, proto v případech, kdy bylo aplikováno právo Společenství v tehdejším smyslu slova, bude nadále používán tento pojem. Rozsudek ze dne 29. 9. 2005, č. 741/2006 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 19. 7. 2006, č. 977/2006 Sb. NSS.

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

vení Protokolu o poskytování azylu státním příslušníkům členských států Evropské unie75. Stejně tak ale konstatoval, že správní orgán je při respektování závazků plynoucích z práva Společenství povinen šetřit vnitrostátního zákonného rámce. V rozsudku čj. 3 Ads 102/2006-6076 pak NSS v kontextu důchodového zabezpečení osob migrujících mezi členskými státy konstatoval, že správní orgán nemůže odkazem na vnitrostátní úpravu zúžit rozsah práv fyzické osoby zaručené jí přímo použitelným nařízením Společenství. Nejvyšší správní soud je povinen z úřední povinnosti zohlednit právo Společenství tehdy, pokud by jeho porušení vedlo k vadám zmíněným v § 109 odst. 2 a 3 s. ř. s. nebo k jiným vadám, které je tento soud povinen zohlednit i v případě vnitrostátního práva.77 Právo Společenství však má být, dle náhledu NSS, zohledňováno také nepřímo, coby výkladové vodítko v rozhodovací praxi správních orgánů. Tento závěr soud zdůraznil například v rozhodnutí čj. 1 As 3/2007-8378. Případ se týkal otázky, zda šíření televizního programu sítí internet do mobilních telefonů třetí generace je stále ještě televizním vysíláním a má být jako televizní vysílání zákonem regulováno. Při řešení této problematiky vzal NSS v potaz směrnice Společenství, které byly předobrazem českých zákonů v dané oblasti, a judikaturu Soudního dvora Evropských společenství. Ta se podobnou otázkou již jednou zabývala s ohledem na problém, zda lze vysílání předplacené kabelové televize považovat za veřejně přístupné televizní vysílání. Jak soud v závěru zdůraznil, právo Společenství a judikatura Soudního dvora ES představují pro správní orgány posuzující právní skutečnost po přistoupení k Evropské unii povinné výkladové vodítko. Povinnost eurokonformního výkladu vnitrostátního ustanovení a z toho plynoucí povinnost odklonu od své dosavadní judikatury NSS dovodil i pro případ, kdy uplyne lhůta k provedení směrnice Společenství, aniž by se však vlivem této směrnice jakkoli změnil text dotčeného zákonného ustanovení79. V prvních čtyřech letech členství ČR v Evropské unii NSS nepředložil Soudnímu dvoru ES žádnou předběžnou otázku. V několika případech dovodil, že posuzovaná otázka má významný

75

76 77 78 79

Protokol č. 29 ke Smlouvě o založení Evropského společenství (1997); s účinností od 1. 12. 2009 Protokol č. 24 ke Smlouvě o fungování Evropské unie. Rozsudek ze dne 28. 2. 2007, č. 1648/2008 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 18. 6. 2009, čj. 8 As 33/2009-56, č. 1908/2009 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 29. 8. 2007, č. 1401/2007 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 13. 8. 2008, čj. 2 Azs 45/2008-67, č. 1713/2008 Sb. NSS.

J UDIKATURA

( 129 )

aspekt práva Společenství, odpověď na posuzovanou otázku je nicméně natolik zřejmá, že není zapotřebí obracet se na Soudní dvůr ES80. Nutnost předložit předběžnou otázku vyvstala poprvé v roce 2008, a to v souvislosti s doručováním a vykonatelností celních a daňových výměrů vydaných orgány jiných členských států Evropské unie a s vymáháním pohledávek vyplývajících z vykonatelných platebních výměrů v celních a daňových věcech. Soudní dvůr ES vedl řízení o této předběžné otázce pod sp. zn. C-233/0881. Od té doby NSS položil další čtyři předběžné otázky, o nichž je pojednáno v příslušných kapitolách této části.

80 81

( 130 )

Například rozsudek ze dne 29. 8. 2007, čj. 1 As 13/2007-63, č. 1461/2008 Sb. NSS. Soudní dvůr Evropské unie na otázku odpověděl svým rozsudkem ze dne 14. 1. 2010, Kyrian (C-233/08, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí).

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

BEZPEČNOST

Jednou z nejdůležitějších součástí právního řádu České republiky, do které Nejvyšší správní soud svojí rozhodovací činností významně zasahuje, jsou otázky její vnitřní bezpečnosti. Vzhledem k řadě událostí, kterým musí současný svět čelit (teroristické útoky, vnitrostátní i mezinárodní konflikty), se bude nepochybně význam správního soudnictví v této oblasti i nadále zvyšovat.

POLICIE ČESKÉ REPUBLIKY A OBECNÍ POLICIE Problematika vnitřní bezpečnosti má v judikatuře NSS mnoho podob. Na prvém místě je možno připomenout otázky samotné pravomoci či vnitřní organizace Police České republiky a jednotlivých obecních (městských) policií. Bližší pozornost v tomto ohledu nepochybně zasluhuje například rozsudek čj. 1 As 12/2008-6782, v němž se zdejší soud zabýval též mediálně velmi sledovanou otázkou pravomoci městské policie a obecních samospráv měřit rychlost vozidel na pozemních komunikacích a jejich oprávněním přenést takové zmocnění k měření vozidel na jiné subjekty. Nevyšší správní soud dospěl k jednoznačnému závěru, že „měření rychlosti vozidel na pozemních komunikacích nelze jakožto součást působnosti policie a obecní policie při dohledu na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích podle zákona č. 361/2000 Sb., o silničním provozu, přenést bez zákonného zmocnění na jiný subjekt“. Otázkami souvisejícími se zpracováváním osobních údajů Policií České republiky se NSS zabýval např. v rozsudku čj. 7 As 60/2007-6383. Základní omezení pro zpracovávání jakýchkoli informací (včetně osobních údajů) Policií České republiky je jejich potřebnost pro plnění úkolů policie, a to pouze v nezbytném rozsahu a toliko v souvislosti s trestním řízením. Policejní orgán 82 83

Rozsudek ze dne 2. 4. 2008, č. 1607/2008 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 29. 5. 2009, č. 1914/2009 Sb. NSS.

J UDIKATURA

( 131 )

rozhodující o žádosti o likvidaci nebo opravu nepravdivých nebo nepřesných osobních údajů se proto musí splněním těchto podmínek vždy zabývat ex officio, neboť případné důvody pro nevyhovění žádosti nemohou při nedodržení uvedených omezení pojmově obstát. Odmítne-li policejní orgán vyhovět žádosti o likvidaci nebo opravu nepravdivých nebo nepřesných osobních údajů, může tak učinit pouze ze dvou důvodů. Prvním je existence zpracovávaných údajů popsaného typu, jejichž další zpracovávání je odůvodněno § 42j odst. 4 zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky84; druhým důvodem je zpracovávání údajů, které nelze za nepravdivé nebo nepřesné považovat. V obou případech však musí být negativní rozhodnutí odůvodněno s ohledem na individuální aspekty konkrétní věci a nepostačí tak pouze odkaz na ustanovení zákona, které takový postup umožňuje.

UTAJOVANÉ INFORMACE (UTAJOVANÉ SKUTEČNOSTI) Zřejmě nejvýznamnější součástí agendy vnitřní bezpečnosti (vedle otázek služebních poměrů v jednotlivých bezpečnostních sborech, o nichž je pojednáno samostatně níže), je problematika utajovaných informací (dříve utajovaných skutečností). Stejně jako v jiných oblastech právní úpravy, kterých se rozhodovací činnost NSS úzce dotýká, musel se i zde tento soud vypořádat nejen s významnými legislativními (terminologickými) změnami, ale též s poměrně značnými spory při přechodu pravomoci a působnosti správních orgánů vystupujících v této oblasti85. Tento fakt pak pochopitelně ještě více zvýraznil význam judikatury NSS. Dne 1. 1. 2006 totiž nabyl účinnosti zákon č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti, který nahradil zákon č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů. Za jedno z nejdůležitějších a současně nejzajímavějších rozhodnutí soudu v této agendě, které současně dokládá důležitost a právní složitost ochrany utajovaných skutečností, je třeba považovat rozsudek čj. 6 Azs 142/2006-5886. V jeho rámci soud posuzoval, nakolik se může v rámci řízení

84 85

86

( 132 )

S účinností od 1. 1. 2009 nahrazen zákonem č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky. Srov. v této souvislosti zejména usnesení rozšířeného senátu ze dne 10. 10. 2007, čj. Nad 13/2007-39, č. 1458/2008 Sb. NSS, v němž rozšířený senát NSS mimo jiné posuzoval otázky související se zrušením Kolegia na úseku ochrany utajovaných skutečností. Rozsudek ze dne 20. 6. 2007, č. 1337/2007 Sb. NSS.

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

před správním orgánem – navíc v poměrně specifickém řízení o udělení azylu (nyní mezinárodní ochrany) – účastník takového řízení seznámit s informacemi, které jsou utajovanými skutečnostmi (a proto by k nim bez zvláštního osvědčení neměl mít přístup), na základě nichž mu ovšem azyl nebyl udělen. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že „je-li v řízení o udělení azylu podkladem pro výrok o nemožnosti udělení azylu (…) utajovaná skutečnost podle zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností (zde: informace Bezpečnostní informační služby o žadateli o azyl), a to podkladem pro rozhodnutí určujícím, přičemž z odůvodnění rozhodnutí správního orgánu nelze důvod rozhodnutí seznat, pak nelze žadateli o azyl odepřít možnost seznámit se s obsahem utajované skutečnosti; tím není dotčena povinnost správního orgánu dbát o to, aby nedošlo k ohrožení bezpečnosti státu a třetích osob“. Jinými slovy, z rozsudku plyne, že ochrana určitých citlivých informací (z hlediska vnitřní bezpečnosti státu) je sice namístě, nicméně ani ochrana takových informací není absolutní a má svoje meze. Mediálně známým rozhodnutím se stal i rozsudek čj. 1 As 47/2009-9387. V něm se NSS zabýval důvody pro nevydání osvědčení pro styk s utajovanými skutečnostmi. Soud měl za to, že bezpečnostní riziko spočívající v podílu na činnosti směřující k potlačování lidských práv nebo svobod je dáno i tehdy, jestliže dotyčná osoba tuto činnost vykonávala v pozici nejnižšího stupně hierarchicky organizované struktury (zde okresní prokuratura). Navrhovaná osoba se nemůže z osobní odpovědnosti za své činy vyvázat poukazem na to, že jednala na základě pokynů a se souhlasem nadřízených osob a orgánů.

SLUŽEBNÍ POMĚR PŘÍSLUŠNÍKŮ BEZPEČNOSTNÍCH SBORŮ Nedílnou součástí judikatury správních soudů v oblasti vnitřní bezpečnosti je rozhodování ve věcech tzv. služebních poměrů. Také v tomto případě je význam rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu v poslední době posílen legislativními změnami. I přes opakované odklady totiž nakonec dne 1. 1. 2007 nabyl účinnosti zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, který nahradil starší právní předpisy upravující služební poměry příslušníků jednotlivých sborů. Přestože se tento zákon vztahuje na většinu bezpečnostních sborů státu přicházejících v úvahu (vedle Policie České republiky též na Hasičský záchranný sbor České republiky, Celní správu České republiky, Vězeňskou službu České republiky, Bezpečnostní informační službu a Úřad pro zahraniční styky a informace), většina judikatury NSS v této oblasti se týká příslušníků Policie České republiky. 87

Rozsudek ze dne 26. 8. 2009, č. 1942/2009 Sb. NSS.

J UDIKATURA

( 133 )

Rozhodovací činnost soudu se v tomto ohledu doposud věnovala především sporům souvisejícím se zařazováním na jiné pracovní místo88, s kázeňskými přestupky v rámci služebního poměru89 a s propuštěním ze služebního poměru (především z důvodu „porušení služební přísahy zvlášť závažným způsobem“)90. Například v rozhodnutí čj. 6 A 48/2001-7691 NSS shledal, že presumpce neviny není popřena, pokud je příslušník vězeňské správy propuštěn ze služebního poměru v důsledku porušení služební přísahy. Presumpce neviny platí v trestním řízení, které nelze směšovat se správním řízením o propuštění ze služebního poměru podle § 106 odst. 1 písm. d) zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky. V již zmíněném rozsudku čj. 6 As 60/2004-5692 NSS zdůraznil, že služební poměr příslušníka Policie České republiky je poměrem práva veřejného, a jako takový je ovládán soustavou přísně vymezených povinností a práv příslušníků založených na zcela odlišných principech, než je tomu ve sféře pracovních vztahů soukromoprávních. Prostřednictvím služební přísahy policista slibuje být čestným, statečným a ukázněným, přičemž tyto požadavky na jeho chování se uplatňují i mimo dobu služby. Proto soud označil odmítnutí policisty, který byl účastníkem dopravní nehody, podrobit se krevnímu testu poté, co jedna dechová zkouška již proběhla, avšak nebyla doložena, za nečestné, nestatečné a neukázněné vzhledem k jeho postavení. Současně takové jednání kvalifikoval jako porušení služební přísahy. V rozsudku čj. 6 Ads 25/2009-8793 se soud zabýval podmínkami pro propuštění policisty ze služebního poměru z důvodu odcizení věci. Takové jednání u příslušníka Policie České republiky soud označil za zavrženíhodné a způsobilé ohrozit dobrou pověst policie. Nicméně, pokud takový skutek nenaplňuje znaky skutkové podstaty trestného činu krádeže, nejsou splněny podmínky pro propuštění policisty ze služebního poměru podle § 106 odst. 1 písm. d) zákona č. 186/1992 Sb.

88 89 90

91 92 93

Rozsudek ze dne 29. 11. 2007, čj. 3 Ads 113/2007-78, č. 1497/2008 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 20. 12. 2007, čj. 5 As 47/2006-66, č. 1530/2008 Sb. NSS. Rozsudky ze dne 20. 10. 2004, čj. 1 As 10/2003-58, č. 896/2006 Sb. NSS, a ze dne 6. 1. 2006, čj. 6 As 60/2004-56, č. 849/2006 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 12. 6. 2003, č. 201/2004 Sb. NSS. Výše uvedený, č. 849/2006 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 29. 4. 2009, č. 1875/2009 Sb. NSS.

J UDIKATURA

( 135 )

FINANCE

DAŇOVÉ ŘÍZENÍ Daňové řízení lze charakterizovat jako postup správních orgánů a daňových poplatníků za účelem zajištění realizace práv a závazků vyplývajících daňovým subjektům z daňových vztahů94. Rozhodování sporů v oblasti daňového řízení je před Nejvyšším správním soudem poměrně časté. V rozsudku čj. 5 Afs 155/2006-9095 soud zdůraznil, že podání daňového přiznání na nesprávném formuláři tiskopisu je třeba řešit v rámci řádně vedeného vytýkacího řízení, a nikoli telefonickým upozorněním či zasláním neformální informace. Takové úkony správce daně nemají žádné právní důsledky. Nelze však v takové situaci ani vyzvat účastníka řízení k podání daňového přiznání, a zahájit tak nové řízení vzhledem k tomu, že řízení již probíhá, a existuje tedy základní procesní překážka litispendence. Předvoláním účastníka v daňovém řízení se NSS zabýval ve věci, v níž byl vydán rozsudek čj. 2 Afs 45/2005-5096. Vycházel ze smyslu § 29 odst. 1 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, a připustil, že i přesto, že se právo správce daně předvolat osobu vztahuje i na právnické osoby, z povahy věci se ke správci daně mohou dostavit pouze osoby fyzické. Shledal však, že je nutné dostatečně rozlišovat, zda k předvolání fyzické osoby dochází v důsledku jejího postavení jako reprezentanta právnické osoby. Pro tento případ totiž soud označil uložení ryze osobní pokuty pro nedostavení se k jednání fyzické osobě, která jedná za jiného, za nepatřičné. Problematikou lhůt v daňovém řízení se NSS zabývá poměrně často. V rozsudku čj. 5 Afs 42/2004-6197 posuzoval otázku, zda je třeba, aby rozhodnutí o vyměření či doměření daně naby94 95 96 97

( 136 )

Bakeš M. a kol. Finanční právo. 4. vyd., Praha: C. H. Beck, 2006, s. 362. Rozsudek ze dne 11. 10. 2007, č. 1441/2008 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 9. 3. 2006, č. 892/2006 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 31. 5. 2006, č. 954/2006 Sb. NSS.

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

lo ve lhůtě stanovené v § 47 odst. 1 zákona o správě daní a poplatků právní moci. Usoudil, že zaniká-li pravomoc správce daně vyměřit či doměřit daň po uplynutí stanovené lhůty, je nutné, aby do této doby bylo rozhodnutí perfektní, tedy i pravomocné. V opačném případě by byl proces vyměření či doměření daně dovršen až v době, kdy již správci daně nesvědčí pravomoc daň vyměřit či doměřit. Ke stejnému závěru dospěl i rozšířený senát ve věci 9 Afs 86/200798. Zde však navíc shledal, že vyměření či doměření daňové povinnosti po uplynutí tříleté lhůty stanovené v § 47 odst. 1 zákona o správě daní a poplatků je nezákonným rozhodnutím, nikoli rozhodnutím nicotným. Vada, kterou takové rozhodnutí trpí, není podle rozšířeného senátu natolik intenzivní a zřejmá, aby způsobila jeho faktickou neexistenci. Z judikatury přitom ani nevyplývá, že by soud měl k uplynutí lhůty přihlížet z úřední povinnosti. S tímto názorem nesouhlasil Ústavní soud, který rozhodnutí NSS zrušil99. Otázkou, do jaké míry je interní pokyn Ministerstva financí o stanovení lhůt pro uzavření vytýkacího řízení závazný pro správní orgány, se Nejvyšší správní soud zabýval v rozsudku čj. 2 Ans 1/2005-57100. Konstatoval, že přestože pokyn není právním předpisem, vytvořila se na jeho základě správní praxe, jež spočívá v tom, že vytýkací řízení se uzavírají ve lhůtách stanovených v pokynu. Správní orgán se od takto vytvořené praxe nemůže odchýlit. Ze zásady zákazu libovůle a neodůvodněně nerovného zacházení vyplývá princip vázanosti správního orgánu vlastní správní praxí v případě, že mu zákon dává prostor pro uvážení. Pokud jde o vyměřování daně, je třeba se na tomto místě zmínit o rozsudku rozšířeného senátu čj. 8 Afs 78/2006-74101, který stanovil, že dodatečný platební výměr, jímž správce daně doměřil daň z příjmů fyzických osob zemřelému (zaniklému daňovému subjektu), je stižen takovou vadou, která způsobuje nicotnost tohoto správního rozhodnutí. Bohatá a rozmanitá je judikatura v oblasti daňového ručení a postavení daňového ručitele. Do tříbení názorů na tuto problematiku několikrát zasáhl i Ústavní soud, neboť úprava tohoto institutu, účinná do novely zákona o správě daní a poplatků č. 230/2006 Sb., značně omezovala možnosti daňových ručitelů bránit se proti uplatnění institutu ručení v odvolacím řízení. Po interpretativním nálezu Ústavního soudu102 NSS dovodil, že pokud má mít ručitel totožnou

98

Usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 10. 2007, čj. 9 Afs 86/2007-161, č. 1542/2008 Sb. NSS. Nález Ústavního soudu ze dne 26. 2. 2009, sp. zn. I. ÚS 1169/07. 100 Rozsudek ze dne 28. 4. 2005, č. 605/2005 Sb. NSS. 101 Rozsudek rozšířeného senátu ze dne 13. 5. 2008, čj. 8 Afs 78/2006-74, č. 1629/2008 Sb. NSS. 102 Nález Ústavního soudu ze dne 29. 1. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 72/06, č. 291/2008 Sb. 99

J UDIKATURA

( 137 )

povinnost jako dlužník (tj. povinnost zaplatit daňový nedoplatek, čímž se u něj zmenší majetková sféra stejně jako u dlužníka zaplacením daně), nelze žádným způsobem ospravedlnit skutečnost, že má k dispozici kvalitativně diametrálně odlišné prostředky k obraně před totožnou povinností103. Krom toho se soud zabýval i přechodem postavení daňového ručitele na nástupce právnické osoby. K této otázce uvedl, že daňová povinnost ručiteli vzniká doručením výzvy k úhradě daňového nedoplatku za daňového dlužníka: v tom okamžiku se stává daňovým poplatníkem, a vlastně i daňovým dlužníkem. K přechodu této povinnosti na právního nástupce ručitele tak může dojít jedině tehdy, pokud výzva byla ručiteli doručena ještě před jeho zánikem104. Nejvyšší správní soud se zabýval i otázkou práva daňového subjektu nahlédnout do evidence daní105. Konstatoval, že správce daně je povinen poskytnout daňovému subjektu na požádaní všechny informace, které byly použity při rozhodování o jeho právech a povinnostech, pokud nejsou chráněny dle zákona o správě daní a poplatků či zvláštního zákona. Z hlediska ochrany práv jednotlivce v rámci daňového řízení má velký význam i rozsudek čj. 1 Afs 19/2009-57106. V něm soud poukázal na charakter listiny zachycující výpověď obviněného v trestním řízení jako důkazu v daňovém řízení. Výslech obviněného je důkazním prostředkem i prostředkem vlastní obhajoby, a obviněný proto nemá povinnost uvádět pravdu. V daňovém řízení má daňový subjekt právo být účasten provádění důkazů a právo vyjádřit se k nim. Pokud tedy výpověď obviněného nemohla být opětovně provedena v daňovém řízení, není možné, aby byl protokol o výslechu v rámci trestního řízení jediným rozhodujícím důkazem správce daně zpochybňujícím účetnictví daňového subjektu.

DANĚ Z PŘÍJMŮ Daně z příjmů tvoří druhou nejdůležitější příjmovou položku státního rozpočtu. Jejich význam je zřejmý i z objemu rozhodnutí NSS, která se této oblasti dotýkají.

103

Judikatura navazující na výše uvedený nález sp. zn. Pl. ÚS 72/06, č. 291/2008 Sb., např. rozsudky ze dne 13. 3. 2008, čj. 5 Afs 7/2005-127, č. 1575/2008 Sb. NSS, a čj. 5 Afs 174/2004-68, č. 1770/2009 Sb. NSS. 104 Rozsudek ze dne 29. 8. 2008, čj. 5 Afs 129/2005-110, č. 1769/2009 Sb. NSS. 105 Rozsudek ze dne 29. 1. 2009, čj. 9 Afs 8/2008-117, www.nssoud.cz. 106 Rozsudek ze dne 22. 7. 2009, čj. 1 Afs 19/2009-57, č. 1936/2009 Sb. NSS.

( 138 )

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

Jeho rozhodnutí lze rozdělit do několika skupin. V prvé řadě se jedná o skupinu rozhodnutí, v nichž jsou vymezeny některé ze základních institutů této právní oblasti. Jako příklad lze uvést rozsudek čj. 5 Afs 68/2007-121107, kterým soud upřesnil pojem „příjem“ (zaměstnance) jakožto částku, která musí do majetkové sféry subjektu vnášet zvýšení majetku. Finanční náhrady, které toto kritérium nesplňují, nemohou být zahrnuty do základu daně. Podle rozsudku čj. 2 Afs 112/2008-44108 „příjmem z podnikání“ není bezplatné převedení podniku z otce na syna. Tato operace proto nepodléhá dani z příjmů. V rozsudku čj. 2 Afs 62/2004-70109 NSS stanovil materiální kritéria, jež musí být splněna, aby mohla být určitá činnost pro účely zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, označena za závislou. Kromě vymezení činnosti prostřednictvím plnění příkazů plátce musí v daném vztahu existovat prvek skutečné závislosti na osobě plátce. Ten je podle NSS přítomen tehdy, pokud se jedná o činnost dlouhodobou a pokud k uzavření pracovněprávního vztahu mělo dojít především v zájmu osoby vykonávající danou činnost. Do další skupiny patří rozhodnutí, která postihují případy zneužití daňového práva. Zajímavá je bezpochyby kauza zneužití daňového zvýhodnění darů občanským sdružením, která skončila rozsudkem čj. 1 Afs 107/2004-48110. Nejvyšší správní soud zdůraznil, že v případě poskytování darů občanskému sdružení za účelem jejich použití na úhradu sportovních, kulturních a vzdělávacích potřeb jeho členů, jsou-li členy sdružení pouze osoba, která dary poskytla, a její rodinní příslušníci, nelze odečíst hodnotu darů pro daňové účely. Nejednalo by se totiž o výkon subjektivního veřejného práva, ale o jeho zneužití. Zneužitím práva je i uplatnění výdajů jakožto výdajů vynaložených za účelem dosažení, zajištění či udržení zdanitelných příjmů, pokud jsou vykazovány na činnost, jež nemá samostatný ekonomický či jiný racionální účel a jejímž jediným účelem je získání daňového zvýhodnění v rozporu s cílem sledovaným zákonem o daních z příjmů111. Na tomto místě nelze opomenout velkou skupinu rozhodnutí, jejichž ústředním tématem jsou výdaje na dosažení, zajištění a udržení zdanitelných příjmů. V rozsudku čj. 2 Afs 44/2003-73112

107

Rozsudek ze dne 28. 2. 2008, č. 1574/2008 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 24. 2. 2009, č. 1820/2009 Sb. NSS. 109 Rozsudek ze dne 24. 2. 2005, č. 572/2005 Sb. NSS. 110 Rozsudek ze dne 10. 11. 2005, č. 869/2006 Sb. NSS. 111 Rozsudek ze dne 17. 12. 2007, čj. 1 Afs 35/2007-108, www.nssoud.cz. 112 Rozsudek ze dne 1. 4. 2004, č. 264/2004 Sb. NSS. 108

J UDIKATURA

( 139 )

NSS shledal, že vynaložené výdaje se nemusí vždy reálně projevit v příjmech daňového poplatníka, tzn. že mezi příjmy a výdaji neexistuje nutně vztah přímé úměry. Nicméně se musí vždy jednat o výdaje za tímto účelem vynaložené, musí existovat věcná a časová souvislost mezi příjmy a výdaji v daném zdaňovacím období. V rozsudku 2 Afs 45/2003-118113 se soud zabýval otázkou, zda výdaje vynaložené na úhradu pohonných hmot zaměstnancům pro soukromé účely jsou výdaji vynaloženými na dosažení, zajištění a udržení zdanitelných příjmů daňového subjektu. Je-li podle NSS nepochybné, že mzda vyplacená zaměstnanci je daňově uznatelným nákladem ve smyslu § 24 odst. 1 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, musí stejný závěr platit i ohledně naturální části mzdy vyplacené témuž zaměstnanci. Pokud správce daně nepožaduje prokázání věcné souvislosti mezi příjmy a výdaji u jedné části mzdy konkrétního zaměstnance, nemůže tak činit ani v případě zbývající části, jež mu byla vyplacena. V podobném duchu se ubírá rozsudek čj. 2 Afs 185/2004-42114, kde NSS konstatoval, že odměny při životních jubileích lze posoudit jako daňově uznatelné výdaje, nejedná-li se o odměny paušální, ale bylo-li naopak u jednotlivých zaměstnanců přihlédnuto k práci vykonávané pro zaměstnavatele. Na závěr přehledu rozhodnutí ve věcech daní z příjmů lze upozornit i na jeden z rozsudků z oblasti dvojího zdanění. V rozhodnutí čj. 9 Afs 55/2007-76115 soud posuzoval, zda se v případě příjmů osoby, která měla na území České republiky příjmy z osobně vykonávané činnosti profesionálního sportovce, jedná o příjmy sportovce z osobně vykonávané činnosti na území České republiky nebo zde zhodnocované [§ 22 odst. 1 písm. f) bod 2 zákona o daních z příjmů], či zda lze na jeho příjmy nahlížet i jako na příjmy podřaditelné též pod příjmy z činností vykonávaných prostřednictvím stálé provozovny [§ 22 písm. a) zákona o daních z příjmů]. Nejvyšší správní soud ve věci uplatnil Smlouvu mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o zamezení dvojího zdanění v oboru daní z příjmu a z majetku (č. 257/1993 Sb.). Její článek 16 stanoví, že příjmy, které pobírá rezident jednoho smluvního státu jako sportovec vykonávající činnost osobně ve druhém smluvním státě, mohou být zdaněny v tomto druhém státě, tedy v České republice. Článek 16 dále neumožňuje zdaňovat příjmy dosažené činností sportovce vykonávanou osobně jinak než dle článku 16. Z toho NSS dovodil, že tyto příjmy nelze zdanit jako obecný příjem podniku z činnosti vykonávané prostřednictvím stálé provozovny. 113

Rozsudek ze dne 31. 8. 2004, č. 402/2004 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 16. 2. 2005, č. 820/2006 Sb. NSS. 115 Rozsudek ze dne 22. 11. 2007, č. 1489/2008 Sb. NSS. 114

( 140 )

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

DAŇ Z PŘIDANÉ HODNOTY Daň z přidané hodnoty je typem nepřímé daně, která sice zatěžuje konečného spotřebitele, ale odvádí ji dodavatel. Daň se vybírá po částech v jednotlivých fázích výroby a odbytu při prodeji a nákupu. Předmětem daně z přidané hodnoty jsou veškerá zdanitelná plnění za úplatu i bez úplaty v tuzemsku, a to bez ohledu na skutečnost, jakému subjektu jsou poskytována. Povinnost prodávajícího uplatnit daň z přidané hodnoty na výstupu a s tím spojená platební povinnost vůči státnímu rozpočtu je vázána na uskutečnění zdanitelného plnění, nikoli tedy na okamžik přijetí úhrady za toto plnění ani na okolnost, zda a jakým způsobem byl předmět zdanitelného plnění využit kupujícím. Nelze proto namítat, že pokud nebyla smluvená cena ve skutečnosti uhrazena, nevznikla prodávajícímu povinnost přiznat a odvést daň z přidané hodnoty116. Okamžik uskutečnění zdanitelného plnění při prodeji zboží dle kupní smlouvy se liší podle toho, zda je smlouva uzavřena dle občanského zákoníku nebo obchodního zákoníku. Pokud se jedná o kupní smlouvu dle obchodního zákoníku, zdanitelné plnění se považuje za uskutečněné dnem dodání. U občanskoprávní smlouvy pak tímto okamžikem může být den převzetí nebo den zaplacení zboží – podle toho, který z nich nastane dříve117. Ve výše uvedeném rozsudku čj. 2 Afs 92/2005-45118 se NSS zabýval určením místa plnění u zprostředkovatelské služby, která spočívala ve zprostředkování uzavření smlouvy o dílo na rekonstrukci komplexního technologického zařízení, jehož podstatné prvky jsou pevně spojeny s nemovitostí, kde se nachází. Sporné bylo, zda je místem plnění služby místo, kde jsou zprostředkovatelské služby skutečně poskytovány, nebo místo, kde se nachází nemovitost. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že při určení místa plnění je třeba vykládat český předpis, který byl přijat za účelem sbližování českého práva s právem Společenství, konformně s evropskou normou, a to i v případě, kdy se posuzují okolnosti, k nimž došlo před vstupem České republiky do Evropské unie. Za místo plnění pak určil místo skutečného poskytnutí služby, protože zprostředkovatelská činnost ve prospěch zhotovitele se nevztahuje k nemovitosti, ale k dílu, které je zprostředkováno a které s nemovitostí vůbec nesouvisí. Právní vztah zde existuje výlučně mezi zhotovitelem a zprostředkovatelem, přičemž ani jeden nemá v úmyslu jakkoli s nemovitostí disponovat. 116

Rozsudek ze dne 6. 12. 2007, čj. 7 Afs 32/2007-79, č. 1526/2008 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 29. 6. 2005, čj. 2 Afs 24/2004-71, č. 742/2006 Sb. NSS. 118 Rozsudek ze dne 29. 9. 2005, č. 741/2006 Sb. NSS. 117

J UDIKATURA

( 141 )

Hlavním problémem pak bývá určení, co je zdanitelným plněním. Pro určení jeho podstaty musí být vzaty v úvahu veškeré okolnosti, za kterých se plnění uskutečňuje, a identifikovány jeho charakteristické rysy. Kupříkladu při poskytnutí sportoviště za účelem provozování sportovních činností je třeba odlišit pasivní přenechání majetku k užívání od ostatních činností. Klíčovou otázkou tak je, zda posuzované transakce mohou být považovány za pasivní odevzdání nemovitého majetku na základě smlouvy, závisející na pouhém plynutí času, aniž by zde byla vytvářena významnější přidaná hodnota, nebo zda je na jejich základě poskytována služba jiná. Jinými slovy, zda přenechání majetku k užívání je součástí služby, kterou lze pro účely daně z přidané hodnoty kvalifikovat jinak119. Nejvyšší správní soud měl příležitost zabývat se i povahou zdanitelného plnění spočívajícího v půjčování videokazet zákazníkům. Předmětem sporu byla otázka, zda tato činnost představuje službu podléhající snížené sazbě daně, protože se v daném případě jedná o zpřístupnění rozmnoženiny díla. Podle správce daně, k jehož názoru se přiklonil i soud, se však jedná o pronájem movité věci, která se vrací. Proto toto zdanitelné plnění podléhá základní sazbě daně120. O sníženou sazbu daně z přidané hodnoty bude marně usilovat i dodavatel, který zdravotnickému zařízení poskytne laboratorní přístroj včetně servisu a materiálu, ale bez dodávky prací (spočívajících např. v komplexním stanovení krevního obrazu a jiných vyšetřeních). Pro takový případ NSS konstatoval, že se nejedná o poskytnutí služby, nýbrž o pronájem laboratorního přístroje. Samotným poskytnutím přístroje bez dalšího aktivního přístupu lidského faktoru totiž k žádnému provedení krevních a jiných analýz, tedy k deklarované službě, nedojde ani dojít nemůže. Nelze se přitom dovolávat smluvní svobody tam, kde zamýšlený právní úkon odporuje zákonu nebo jej obchází121. Jak NSS připomenul v rozsudku čj. 1 Afs 143/2008-69122, Soudní dvůr ES již několikrát judikoval, že exekutor vykonávající nezávisle exekutorskou činnost je plátcem daně z přidané hodnoty. Příjemcem zdanitelného plnění spočívajícího v provedení exekuce ale nemůže být osoba povinná v exekučním plnění. Náklady exekučního řízení uložené spolu s daní z přidané hodnoty k tíži osoby povinné nesplňují podmínky pro vznik nároku na odpočet daně za strany této osoby. 119

Rozsudek ze dne 22. 3. 2007, čj. 9 Afs 5/207-70, č. 1187/2007 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 11. 11. 2004, čj. 2 Afs 60/2004-72, č. 890/2006 Sb. NSS. 121 Rozsudek ze dne 13. 5. 2005, čj. 5 Afs 123/2004-61, č. 1320/2007 Sb. NSS. 122 Rozsudek ze dne 22. 1. 2009, čj. 1 Afs 143/2008-69, č. 1821/2009 Sb. NSS. 120

( 142 )

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

Jako zneužití objektivního daňového práva Nejvyšší správní soud v souladu s judikaturou Soudního dvora ES kvalifikoval situaci, kdy ze všech okolností uzavření kupní smlouvy na dodání zboží vyplývá, že jejím jediným účelem a zároveň i výsledkem bylo (i přes formální dodržení podmínek vyplývajících ze zákona o dani z přidané hodnoty) pouze získání nadměrného odpočtu, aniž by přitom takové jednání zároveň mělo jakýkoli ekonomický smysl. Pro daňové účely nelze k takovému jednání přihlížet123.

SPOTŘEBNÍ DANĚ Spotřební daně jsou dalším druhem nepřímých daní. Zákon č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, sem řadí daň z minerálních olejů, daň z lihu, piva, vína a meziproduktů a daň z tabákových výrobků. Správu spotřebních daní vykonávají celní úřady. Do jejich kompetence patří i zajištění věcí, u kterých je potřeba ověřit, zda byla daňová povinnost splněna, a zabránit tak jednání, které by toto zjištění znemožnilo. Jak NSS judikoval v rozsudku čj. 2 Afs 198/2005-88124, celní úřady při zajištění postupují podle zákona o spotřebních daních, který představuje lex specialis k zákonu o správě daní a poplatků. Ačkoliv je zajištění rozhodnutím předběžné povahy, které je obecně vyloučeno z přezkumu ve správním soudnictví (viz nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 8/99125), zákon o spotřebních daních toto rozhodnutí výslovně podrobil soudnímu přezkumu. Jedním z cílů zákona o spotřebních daních vyjádřeným v jeho třetí části je omezení prodeje lihovin a tabákových výrobků. Tento účel se odrazil v zákazu prodeje tabákových výrobků a lihovin mimo provozovny určené k prodeji zboží a poskytování služeb zvláštním kolaudačním rozhodnutím. Je běžnou praxí, že součástí areálu čerpacích stanic jsou objekty, ve kterých se prodává různé zboží. To však neznamená, že každému provozovateli čerpací stanice vzniká již samotnou kolaudací právo prodávat v jakémkoliv objektu stanice potraviny, lihoviny a tabákové výrobky – tedy zboží odlišné od pohonných hmot, jejichž prodej je smyslem provozu čerpací stanice. To platí tím spíše, pokud objekt, v němž dochází k prodeji zboží, byl zkolaudován jako „objekt pro obsluhu“126. 123

Rozsudek ze dne 27. 11. 2008, čj. 5 Afs 61/2008-80, č. 1779/2009 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 14. 6. 2006, čj. 2 Afs 198/2005-88, č. 1536/2008 Sb. NSS. 125 Nález Ústavního soudu ze dne 3. 11. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 8/99, č. 153/1999 Sb. ÚS. 126 Rozsudek ze dne 22. 4. 2008, čj. 1 Afs 13/2008-74, www.nssoud.cz. 124

J UDIKATURA

( 143 )

V rozsudku čj. 7 Afs 95/2008-43127 se NSS zabýval zdaněním ovocného destilátu vyrobeného v pěstitelské pálenici. Zákon č. 61/1997 Sb., o lihu, povoluje pěstitelům vypálení ovocného destilátu v maximálním množství 30 litrů, který se podle zákona o spotřebních daních zdaňuje sníženou sazbou. Správce daně vyměřil provozovateli pálenice daň za líh vyrobený nad zákonem stanovený limit v základní sazbě. Podle NSS se pěstitel překročením limitu dopustil správního deliktu postižitelného podle zákona o lihu. Vypálení většího množství lihu než povolených 30 litrů ale nezakládá povinnost pěstitelské pálenice jako plátce daně zaplatit za líh vyrobený nad limitní množství částku odpovídající rozdílu mezi základní a sníženou sazbou z daně z lihu.

DAŇ Z NEMOVITOSTÍ Daň z nemovitostí představuje přímou daň majetkového typu, u které se daňová povinnost váže na vlastnictví nemovitého majetku. Předmětem daně jsou obecně pozemky a stavby na území České republiky, které jsou ve vlastnictví fyzických a právnických osob bez ohledu na jejich bydliště. Poplatníkem daně z nemovitosti je její vlastník. Zákon původně stanovil přechod povinnosti uhradit daňový nedoplatek původního poplatníka na nového vlastníka nemovitosti. Nejvyšší správní soud v této souvislosti uvedl, že přechod povinnosti uhradit případný daňový nedoplatek předchozího vlastníka není automatický, ale správce daně je povinen založit tuto povinnost pravomocným rozhodnutím128. Ručení a povinnost nabyvatele zaplatit daňové nedoplatky předchozího vlastníka jsou omezeny pouze na vlastníka, který od dlužníka nemovitost nabyl. Od daňového subjektu nelze legitimně očekávat odpovědnost za nesplnění daňových povinností vůči někomu, k němuž se tento subjekt nenachází v žádném právním vztahu129. Poplatníkem daně z nemovitostí může být i nájemce. V rozsudku čj. 1 Afs 71/2004-91130 soud konstatoval, že nájemce pozemku zůstane i přes ukončení nájmu poplatníkem daně do té doby, než pozemky budou pro vlastníka přístupné. Přístupné musí být jak ve smyslu faktickém, tak ve smys-

127

Rozsudek ze dne 2. 4. 2009, čj. 7 Afs 95/2008-43, www.nssoud.cz. Rozsudek ze dne 8. 12. 2005, čj. 1 Afs 140/2004-55, č. 870/2006 Sb. NSS, a výše uvedený rozsudek čj. 5 Afs 129/2005-110, č. 1769/2009 Sb. NSS. 129 Rozsudek ze dne 15. 2. 2006, čj. 2 Afs 28/2005-55, č. 871/2006 Sb. NSS. 130 Rozsudek ze dne 29. 3. 2006, č. 936/2006 Sb. NSS. 128

( 144 )

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

lu právním. Přístupnost pozemku po právní stránce přitom znamená, že vlastníkovi pozemku budou přístupové cesty zaručeny jedním z institutů předvídaných právem.

DAŇ Z PŘEVODU NEMOVITOSTÍ Daň z převodu nemovitostí na rozdíl od daně z nemovitostí postihuje nabytí nemovitosti novým vlastníkem. Předmětem daně jsou přechody a úplatné převody vlastnického práva k nemovitostem. Této dani podléhá např. i technologické vybavení čerpací stanice pohonných hmot131. Jedná se sice o objekty, které jsou z technického hlediska schopné samostatné stavební existence a samostatného plnění určité vymezené funkce (např. výdejní stojan, vysavač); z hlediska fungování a provozu čerpací stanice však nemohou být osamostatněny, nemá-li dojít ke zmaření účelu, ke kterému byl celý objekt vybudován. Účelem je provoz čerpací stanice, který by bez technologií nebyl možný. Od daně z převodu nemovitostí jsou osvobozeny některé převody a přechod vlastnictví, mimo jiné první úplatný převod nebo přechod vlastnictví k novostavbě. Toto osvobození se vztahuje nejen na převody vlastnictví ke stavbě jako celku, ale i na převody vlastnictví samostatných částí stavby či ideálních částí stavby. Osvobození tak podléhá převod bytové jednotky či nebytového prostoru, jakož i poměrná část společných prostor domu či vedlejších staveb. Převod spoluvlastnického podílu k pozemku osvobození nepodléhá132. Nejvyšší správní soud za první úplatný převod pokládá i situaci, kdy věc již byla předmětem kupní smlouvy, od níž bylo ale později odstoupeno. První převod tak nemusí být vždy totožný s prvním převodem osvobozeným od daně. Možnost uplatnit osvobození od daně je vyčerpáno jen takovým převodem, jímž převodce dosáhl svého ekonomického cíle a jehož účinky později nezanikly133. Základem daně je cena nemovitosti zjištěná podle zvláštního právního předpisu. Ocenění provádí znalec ke dni právních účinků vkladu vlastnického práva do katastru nemovitostí, tedy podle stavu, který platil v době, kdy nemovitost vlastnil převodce134. Základem daně může být i cena sjednaná dohodou. Její součástí jsou pak veškerá finanční plnění, která jsou za prodej ne131

Rozsudek ze dne 13. 12. 2004, čj. 5 Afs 130/2004-62, č. 1018/2007 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 1. 2. 2006, čj. 1 Afs 24/2005-70, č. 888/2006 Sb. NSS. 133 Rozsudek ze dne 22. 3. 2006, čj. 1 Afs 57/2005-61, č. 915/2006 Sb. NSS. 134 Rozsudek ze dne 12. 1. 2005, čj. 1 Afs 76/2004-59, č. 653/2005 Sb. NSS. 132

J UDIKATURA

( 145 )

movitosti prodávajícímu poskytnuta. Pokud tak současně s kupní cenou výslovně uvedenou je sjednáno i další plnění, které má charakter úhrady za prodávanou nemovitost, je třeba je do kupní ceny započíst135. Poplatníkem daně je prodávající; nabyvatel je v tomto případě ručitelem. Jeho ručitelský závazek ovšem zaniká se zánikem hlavního dlužníka. Zanikne-li dlužník bez právního nástupce, potom tím zanikají i jeho práva a povinnosti, včetně povinnosti platit daň. Tím zaniká v důsledku akcesorické a subsidiární povahy ručitelského závazku i povinnost ručitele zaplatit daňový nedoplatek136. Jiná je však situace, kdy správce daně vyzve ručitele k úhradě závazku ještě před zánikem dlužníka137. Převod (přechod) vlastnického práva se může týkat celé nemovitosti i spoluvlastnického podílu. Převodem spoluvlastnického podílu ale není vypořádání podílového spoluvlastnictví, a to ani k samostatným právním věcem. Pokud se tedy spoluvlastníci dohodnou na reálném rozdělení každého předmětu spoluvlastnictví tak, že hodnota části věci, která každému z nich připadne, bude stejná jako hodnota spoluvlastnického podílu, nepodléhá takové zrušení a vypořádání spoluvlastnictví ani dani z převodu nemovitostí, ani dani darovací. Jestliže ale spoluvlastník nabude více, než činil jeho podíl, pak hodnota, která převýšila hodnotu jeho podílu, podléhá při bezúplatném vypořádání dani darovací138.

DAŇ DAROVACÍ Daň darovací ve vztahu k nemovitostem se liší od daně z převodu nemovitostí bezúplatností transakce. Předmětem daně však mohou být veškeré majetkové hodnoty, tedy nejen nemovitosti, ale i movitý majetek a jiný majetkový prospěch. Výkladem pojmu „jiný majetkový prospěch“ se NSS zabýval v rozsudku čj. 1 Afs 106/2004-57139 v souvislosti se smlouvou o půjčce, která byla sjednána bez úroků. Správce daně považoval neexistenci sjednaného úroku za majetkový prospěch vzniklý

135

Rozsudek ze dne 20. 7. 2005, čj. 2 Afs 210/2004-81, č. 704/2005 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 30. 11. 2006, čj. 1 Afs 73/2006-55, č. 1525/2008 Sb. NSS. 137 Viz výše uvedený rozsudek čj. 5 Afs 129/2005-110, č. 1769/2009 Sb. NSS. 138 Rozsudky ze dne 30. 11. 2004, čj. 5 Afs 20/2003-45, č. 481/2005 Sb. NSS, a ze dne 9. 11. 2006, čj. 1 Afs 28/2006-77, č. 1082/2007 Sb. NSS. 139 Rozsudek ze dne 28. 4. 2005, č. 796/2006 Sb. NSS. 136

( 146 )

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

na straně dlužníka, který byl dán hodnotou obvyklého úroku a který podléhal darovací dani. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že jiný majetkový prospěch podléhá dani pouze tehdy, je-li přímo předmětem plnění z právního úkonu. K založení majetkové povinnosti nepostačuje, pokud v souvislosti s právním úkonem případně vznikne jedné ze stran majetková výhoda. Smlouva o uzavření bezúročné půjčky tak není právním úkonem, na jehož základě by dlužník nabýval majetkový prospěch, který by podléhal dani darovací. Jiný majetkový prospěch ale představuje závazek obdarovaného uhradit dluh váznoucí na darované věci. Majetkovým prospěchem totiž nemusí být jen případ, kdy u určité osoby dojde ke zvýšení majetkových aktiv, ale též případ, kdy odpadne její povinnost budoucího plnění, představuje-li toto plnění snížení hodnoty jejího majetku140.

CLA

A CELNÍ ŘÍZENÍ

Clo je povinnou dávkou, na kterou je od vstupu České republiky do Evropské unie přímo aplikovatelné právo Společenství. Předmětem je určitá právně relevantní skutečnost týkající se zboží v souvislosti s jeho přechodem přes hranici celního území, která zakládá vznik povinnosti zaplatit clo. Nezákonným dovozem zboží podléhajícího dovoznímu clu do tuzemska vzniká celní dluh při dovozu, a celní orgán v takovém případě vyměří clo a daň z přidané hodnoty. Celní dluh vzniklý z důvodu odhalení pašovaného zboží nezanikne dodatečným prohlášením, že se v daném případě jednalo o tranzit zboží přes území České republiky141. Odpovědnost právnických a fyzických osob (podnikatelů) za celní delikt je koncipována jako odpovědnost objektivní. Odpovědnost za správné vyplnění jednotné celní deklarace se proto nepřenáší na fyzickou osobu, která jako zástupce či zaměstnanec právnické osoby, jež je zástupcem deklaranta, jednotnou celní deklaraci vyplnila142. Pokud clo nebylo po propuštění zboží zaúčtováno a vybráno z důvodu pochybení celních orgánů, jsou následné kontroly a doměření cla v zásadě možné. Clo však v případě pochybení celních orgánů nemusí být nakonec vybráno, pokud osoba povinná zaplatit clo dodržela všechna ustanovení platných předpisů týkající se jejího celního prohlášení, jednala v dobré víře a neměla možnost pochybení těchto orgánů přiměřeným způsobem zjistit143. 140

Rozsudek ze dne 28. 2. 2007, čj. 5 Afs 123/2005-44, www.nssoud.cz. Rozsudek ze dne 27. 1. 2004, čj. 6 A 17/2000-54, č. 341/2004 Sb. NSS. 142 Rozsudek ze dne 27. 1. 2004, čj. 3 As 3/2003-38, č. 389/2004 Sb. NSS. 143 Rozsudek ze dne 30. 7. 2008, čj. 1 Afs 27/2008-97, č. 1701/2008 Sb. NSS. 141

J UDIKATURA

( 147 )

Zanikne-li právo vyměřit celní dluh, jde o vadu nalézacího řízení. Jakékoliv námitky prekluze tohoto práva jsou uplatnitelné v nalézacím řízení a jsou neslučitelné se skutečnostmi rozhodnými pro nařízení exekuce. V rámci exekučního řízení se proto tyto námitky nezkoumají144. Vedle dlužníka může být k úhradě celního dluhu povinen i ručitel. Povinnost ručitele uhradit dlužné clo nastupuje až poté, co dluh nezaplatil dlužník. Musí být ale postaveno najisto, kdo je dlužníkem, a clo musí být řádně vyměřeno dlužníku. Teprve po jeho neuhrazení přistupuje se svojí povinností úhrady dluhu ručitel. Není-li tedy spolehlivě zjištěno, kdo je osobou povinnou hradit celní dluh, a celní dluh není řádným rozhodnutím vyměřen, nemůže být povinnost jeho úhrady přenesena na ručitele145. I ručiteli musí být rozhodnutí jemu adresované doručeno v propadné lhůtě tří let od konce roku, v němž celní dluh vznikl146. Společný závazek dlužníka a ručitele vůči celnímu úřadu vzniká pouze do výše uvedené v záruční listině. Po splnění zaručené výše celního dluhu dlužníkem zaniká povinnost ručitele z tohoto závazku a za úhradu nedoplatku odpovídá celnímu úřadu pouze dlužník147. Pokud je dlužníku povoleno splácení celního dluhu, nezaniká ručitelský závazek vzniklý v souvislosti s propuštěním zboží do celního režimu, k němuž se dlužník zavázal. V rozsudku čj. 5 Afs 75/2007-161148 se NSS zabýval i povahou vzoru záručního dokladu. Soud uvedl, že jakkoli je vzor záručního dokladu stanoven veřejnoprávním předpisem, nelze na tento doklad nahlížet jako na vrchnostenský akt správního orgánu. Záruční doklad vystavuje ručitel, a pokud doklad neobsahuje veškeré potřebné údaje, nelze z toho důvodu dovodit jeho neplatnost. Pokud na záručním dokladu není uveden údaj, který je povinen uvést ručitel, nemůže se z tohoto důvodu on dovolávat neplatnosti úkonu. V souvislosti se cly a celním řízením NSS položil svou první předběžnou otázku Soudnímu dvoru Evropských společenství. Týkala se výkladu čl. 12 odst. 3 směrnice Rady o vzájemné pomoci při vymáhání pohledávek vyplývajících z některých cel, daní a jiných opatření149. Vyvstala ze

144

Rozsudek ze dne 16. 9. 2009, čj. 9 Afs 28/2009-124, www.nssoud.cz. Rozsudek ze dne 13. 4. 2004, čj. 5 A 99/2001-54, č. 314/2004 Sb. NSS. 146 Usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 10. 2008, čj. 9 Afs 58/2007-96, č. 1754/2009 Sb. NSS. 147 Rozsudek ze dne 27. 10. 2004, čj. 6 As 30/2003-44, č. 824/2006 Sb. NSS. 148 Rozsudek ze dne 29. 11. 2007, č. 1492/2008 Sb. NSS. 149 Směrnice Rady 76/308/EHS o vzájemné pomoci při vymáhání pohledávek vyplývajících z některých dávek, cel, daní a jiných opatření (Úř. věst. L 73, 19. 3. 1976, s. 18; Zvl. vyd. 02/01, s. 44). 145

J UDIKATURA

( 149 )

sporu mezi M. Kyrianem a Celním úřadem Tábor ve věci ověření vykonatelnosti dokladu o vymahatelnosti pohledávky vydaného celním úřadem v Řezně (Německo). Podle Soudního dvora150 české soudy nemají v zásadě pravomoc k přezkoumání vykonatelnosti dokladu o vymahatelnosti pohledávky. Pokud je však k českému soudu podána žaloba proti platnosti a řádné povaze takových opatření k vymáhání pohledávky, jako je doručení exekučního titulu, je český soud oprávněn ověřit, zda tato opatření byla řádně provedena v souladu s českými právními a správními předpisy. Krom toho Soudní dvůr ES rozhodl, že doručovaný doklad měl být v tomto případě doručen v úředním jazyce České republiky. Velká část případů z oblasti celního práva se týká zařazení zboží do celní nomenklatury. Pro zjištění přesného zařazení výrobku do nomenklatury je třeba často zjistit jeho přesné složení. Celní správa k tomu využívá celně technické laboratoře jako odborná pracoviště technicky a personálně náležitě vybavená k provedení potřebných analýz. Skutečnost, že jsou tyto laboratoře součástí organizační struktury celní správy, sama o sobě nesnižuje důkazní hodnotu posudků jimi vypracovaných. Na druhou stranu posudky vypracované celně technickými laboratořemi nemohou celní orgány považovat za důkazní prostředky vyšší důkazní síly než posudky jiných znalců v daném oboru, a to ani v případě, kdy posudky těchto jiných znalců předloží v celním řízení dovozce k prokázání skutečností uvedených v celní deklaraci151. K zařazování konkrétního zboží lze příkladmo uvést rozsudek čj. 2 Afs 39/2004-62152, v němž se NSS zabýval zařazením zlatých uzančních slitků. Jejich zařazení do celní nomenklatury do podpoložky „mincovní zlato“, která nebyla osvobozena od cla, mělo vliv na povinnost subjektu zaplatit i daň z přidané hodnoty. V usnesení čj. 1 Afs 8/2007-106153 rozšířený senát upřesnil pravidla pro zařazování směsí, jejichž složení odpovídá různým číslům kapitol Harmonizovaného systému. Soud zde uvedl, že je vždy třeba nejprve určit, zda se jedná o směs, která svým složením odpovídá specifickému popisu určitého čísla, či zda je třeba provést zařazení podle materiálu nebo komponentu dávajícího směsi podstatné rysy. Přitom je třeba brát v úvahu zejména povahu zboží, přesně zjištěný podíl jednotlivých složek směsi, případně i její předpokládané či obvyklé užití. Směs cukru a výtažku z lékořice, v níž

150

Soudní dvůr Evropské unie na otázku již odpověděl svým rozsudkem ze dne 14. 1. 2010, Kyrian (C-233/08, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí). 151 Rozsudek ze sne 24. 10. 2007, čj. 1 Afs 42/2007-55, č. 1493/2008 Sb. NSS. 152 Rozsudek ze dne 15. 7. 2004, č. 382/2004 Sb. NSS. 153 Usnesení rozšířeného senátu ze dne 17. 7. 2008, čj. 1 Afs 8/2007-106, č. 1753/2009 Sb. NSS.

( 150 )

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

posledně uvedená komponenta tvoří méně než 1,2 % hmotnosti směsi, je tak třeba pro účely celního zařazení považovat za cukr s přísadou aromatických přípravků nebo barviva, a nikoliv za „výtažky z lékořice s obsahem více než 10 % hmotnostní sacharózy, bez přísady jiných látek“ (na něž se mj. nevztahují dovozní kvóty). Zařazení zboží do celní nomenklatury se týká i předběžná otázka NSS k Soudnímu dvoru ES ve věci Skoma-Lux154. Jedná se o celní zařazení zboží označeného jako „červené dezertní víno“ s přídavkem řepného cukru a kukuřičného alkoholu.

STÁTNÍ KONTROLA V oblasti státní kontroly, tedy kontroly zaměřené na hospodaření s veřejnými finančními a hmotnými prostředky a na plnění povinností vyplývajících z obecně závazných právních předpisů, musel Nejvyšší správní soud svou judikaturou vymezit zejména vztah státní kontroly k jiným druhům kontrol prováděných státními orgány. Ve věci týkající se kontroly nakládání s dotacemi na podporu výzkumu a vývoje soud rozhodl, že při provádění kontroly rozpočtové kázně mají finanční orgány postupovat podle zákona o správě daní a poplatků, nikoli podle zákona o státní kontrole155. Achillovou patou samotného provádění kontroly bývá její zahajování. Kontrolní orgány totiž musí zahájení kontroly oznámit kontrolované osobě, aby mohla bránit svá práva v průběhu kontroly, a je-li to možné, být přítomna jejímu průběhu. Otázkou je, kdy a komu osobně oznamovat. Nejvyšší správní soud v rámci různých řízení dospěl k závěru, že jsou-li přítomny statutární orgány kontrolované společnosti, musí být o zahájení kontroly vyrozuměny156. Pokud však statutární orgány přítomny nejsou, například v případě, že kontrola se provádí v některé z provozoven, postačí oznámit zahájení kontroly vedoucímu příslušné organizační jednotky podniku157 či dokonce jakémukoli přítomnému zaměstnanci158. Pokud jde o fyzickou přítomnost kontrolované osoby při provádění kontroly, tu zákon o státní kontrole výslovně nevyžaduje. V některých případech může být dokonce nežádoucí,

154

Usnesení ze dne 2. 9. 2009, čj. 7 Afs 11/2008-75; Soudní dvůr ES věc vede pod sp. zn. C-339/09. Rozsudek ze dne 6. 11. 2008, čj. 5 Afs 36/2008-146, č. 1781/2009 Sb. NSS. 156 Rozsudek ze dne 26. 1. 2006, čj. 8 As 12/2005-51, č. 865/2006 Sb. NSS. 157 Rozsudek ze dne 27. 9. 2006, čj. 2 As 50/2005-53, č. 1034/2007 Sb. NSS. 158 Rozsudek ze dne 18. 10. 2006, čj. 2 As 71/2005-134, č. 1067/2007 Sb. NSS. 155

J UDIKATURA

( 151 )

zejména pokud její nepřítomnost může přispět k minimalizaci rizika manipulace s objektem kontroly. Trvání na osobní účasti kontrolované osoby ve všech případech by proto mohlo vést k tomu, že by prováděná kontrola nesplnila svoji zamýšlenou funkci. Zmařit účel kontroly by tak mohla kupříkladu nutnost vyčkat návratu odpovědné pracovnice z pracovní neschopnosti159 či povinnost kontrolního orgánu předem ohlásit měření hluku z restauračního zařízení160.

ZADÁVÁNÍ VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK Část judikatury NSS v oblasti zadávání veřejných zakázek se týká institutu kauce, kterou má ve stanovené lhůtě a požadované výši složit stěžovatel podávající návrh na přezkoumání úkonů zadavatele u Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS). V rozsudku čj. 7 Afs 82/2007-87161 NSS řešil otázku, zda v případě, že kauce není složena řádně a včas, může být řízení o návrhu na přezkoumání úkonů zadavatele zastaveno. Zákon nestanoví sankce pro případ nesložení kauce, proto je danou lhůtu třeba považovat za lhůtu pořádkovou. Nejvyšší správní soud současně zdůraznil, že nesložení kauce není vadou návrhu, kterou by bylo možno odstranit postupem výzvy k doplnění návrhu. S dohledem nad zadáváváním veřejných zakázek souvisí i rozhodnutí čj. 7 Afs 27/2007-707162 a čj. 2 A 7/2002-OL-72163. V prvním z nich soud konstatoval, že soud má pravomoc přezkoumávat rozhodnutí ÚOHS pouze v rozsahu, v jakém jím byla zasažena veřejná subjektivní práva. Stěžovatelům, kteří byli důvodně vyloučeni z účasti na zadávacím řízení, byla odepřena možnost vznášet námitky proti úkonům, které s jejich vyloučením nesouvisely a které byly činěny až po jejich vyloučení. Ve druhém z uvedených rozhodnutí NSS hledal odpověď na otázku, zda uvedení nižší částky smluvní pokuty v nabídce, než jakou požadoval zadavatel, je důvodem vyloučení uchazeče ze soutěže, či zda to lze považovat za zjevnou početní chybu, kterou může hodnotící komise podle zákona o veřejných zakázkách opravit sama. Nejvyšší správní soud usoudil, že o zjevnou početní chybu se jedná jen v případě, kdy je komise schopna tuto chybu sama zjistit a odstranit, aniž by to vyžadovalo součinnost uchazeče. V tomto případě se o takovou chybu nejednalo a za-

159

Rozsudek ze dne 4. 8. 2005, čj. 2 As 43/2004-51, č. 719/2005 Sb. NSS. Výše uvedený rozsudek čj. 8 As 12/2005-51, č. 865/2006 Sb. NSS. 161 Rozsudek ze dne 21. 12. 2007, www.nssoud.cz. 162 Rozsudek ze dne 30. 8. 2007, www.nssoud.cz. 163 Rozsudek ze dne 7. 4. 2004, č. 680/2005 Sb. NSS. 160

( 152 )

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

davatel vyloučil uchazeče v souladu se zákonem. V rozsudku čj. 2 A 9/2002-62164 soud upozornil na existenci hranice, kterou orgán dohledu nad zadáváním veřejných zakázek nesmí překročit, aniž by se sám stal hodnotitelem nabídek namísto zadavatele. Při zadávání veřejných zakázek někdy dochází k diskriminaci uchazečů. Skrytou formou diskriminace může být stanovení takových parametrů zadání, které a priori bezdůvodně vylučují některé konkrétní uchazeče, případně všechny potenciální uchazeče kromě některých (např. nastavení technických kvalifikačních předpokladů zjevně nepřiměřených ve vztahu k velikosti, složitosti a technické náročnosti konkrétní veřejné zakázky)165.

VEŘEJNÉ ROZPOČTY A DOTACE Rozpočtové prostředky mohou být použity pouze v příslušném rozpočtovém roce, a to k účelům, na které byly státním rozpočtem určeny. Nevynaloží-li subjekty, kterým jsou prostředky přiděleny k hospodaření pro příslušný rozpočtový rok, tyto prostředky v daném roce, nesmějí je převést do dalšího roku a jsou povinny je vrátit státu. Je přitom lhostejné, z jakého důvodu tyto prostředky nepoužily a zda jim to bylo znemožněno i okolnostmi na jejich vůli nezávislými. Příjemce dotace pak musí při nakládání s rozpočtovými prostředky dodržovat nejen zákonné pravidlo časové a účelové vázanosti prostředků státního rozpočtu, ale též všechny podmínky stanovené v rozhodnutí o poskytnutí dotace. Porušení rozpočtové kázně se tedy příjemce dotace dopouští i tehdy, pokud sice použil prostředky státního rozpočtu v souladu s účelem dotace a v příslušném kalendářním roce, avšak nedostál svému závazku podílet se na financování akce vlastními zdroji, a to v rozsahu a v době určené rozhodnutím. Vlastní zdroje potřebné k uhrazení stanovené části ceny dotovaného díla může příjemce dotace vytvořit vlastní hospodářskou činností nebo je získat od osob třetích. Dotované dílo však musí být v daném kalendářním roce nejen zhotoveno, ale i uhrazeno; finanční krytí proto nemůže poskytnout jako třetí osoba zhotovitel díla tím, že posečká příjemci dotace s úhradou ceny díla na pozdější dobu166. Dle rozsudku čj. 3 Afs 24/2003-35167 pak okamžikem použití prostředků z poskytnuté dotace v přísluš164

Rozsudek ze dne 16. 3. 2004, č. 242/2004 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 5. 6. 2008, čj. 1 Afs 20/2008-152, č. 1771/2009 Sb. NSS. 166 Rozsudek ze dne 28. 6. 2006, čj. 1 Afs 92/2005-98, č. 1450/2008 Sb. NSS. 167 Rozsudek ze dne 13. 10. 2004, č. 901/2006 Sb.NSS. 165

J UDIKATURA

( 153 )

ném roce je až zaplacení faktury za zboží, neboť teprve tímto okamžikem přestal příjemce dotace mít prostředky k dispozici. V rozsudku čj. 6 A 6/2002-65168 se NSS zabýval právem na poskytnutí dotace. Soud uvedl, že pokud zvláštní předpis nestanoví jinak, na dotaci není právní nárok. V daném případě, kdy se jednalo o poskytnutí dotace a vyrovnávacího příspěvku, kterými stát podporuje podpůrné programy i mimoprodukční funkce v zemědělství, ovšem zvláštní předpis stanovil, že stát dotaci poskytne při splnění kritérií zde stanovených. Pokud tedy fyzická nebo právnická osoba, která splňuje stanovená kritéria, požádá o poskytnutí takové dotace nebo vyrovnávacího příspěvku, má na ni právní nárok. Pokud poskytovatel dotace doplňujícím rozhodnutím žadateli stanoví vyrovnávací příspěvek ve výši 0 Kč přesto, že předchozím rozhodnutím stanovil příspěvek v konkrétním rozmezí, způsobí to nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nesrozumitelnost.

168

( 154 )

Rozsudek ze dne 13. 2. 2004, č. 295/2004 Sb. NSS.

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

STÁTNÍ REGULACE

Státní regulace je obtížně uchopitelný pojem. V širokém pojetí by sem patřilo veškeré rozhodování státní správy, které slouží jako nástroj veřejnoprávní regulace chování subjektů. V užším pojetí lze oblast státní regulace chápat jako úpravu především hospodářských vztahů v jednotlivých odvětvích. Rozhodování sporů v oblasti státní regulace se odehrává na několika úrovních. Za prvé, mezi správními orgány vznikají spory o to, kdo je oprávněn k regulaci určitého jednání či jaký zákonný rámec na určitou oblast činnosti dopadá. Za druhé, Nejvyšší správní soud skrze rozhodování o kasačních stížnostech nepřímo v posledním stupni přezkoumává rozhodování jednotlivých sektorových regulátorů, typicky kupříkladu Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, Rady pro rozhlasové a televizní vysílání, Komise pro cenné papíry, Energetického regulačního úřadu, Úřadu průmyslového vlastnictví a mnoha dalších. Konflikty o pravomoc mezi jednotlivými regulátory řeší specializovaný kompetenční senát NSS. Příkladem zde může být rozhodnutí čj. Komp 3/2006-511169. V této kauze soud řešil pozitivní kompetenční konflikt mezi Úřadem na ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS) a Energetickým regulačním úřadem (ERÚ). Oba nezávisle na sobě pokutovaly společnost RWE Transgas za nepřiměřenou cenu plynu pro tzv. oprávněné zákazníky za rok 2005. Energetický regulační úřad nicméně pokutoval společnost za vysokou cenu plynu na základě porušení zákona o cenách, ÚOHS posoudil jednání společnosti jako zneužití dominantního postavení v rozporu se zákonem na ochranu hospodářské soutěže. Nejvyšší správní soud dovodil, že v konkrétním případě se o žádný kompetenční konflikt nejednalo; společnost byla potrestána dvěma různými orgány za porušení dvou různých veřejných zájmů – cenové přiměřenosti na straně jedné a zájmu na nerušené hospodářské soutěži na straně druhé. Ve věci 7 As 50/2006170 NSS rozhodl, 169 170

Usnesení ze dne 18. 12. 2007, č. 1517/2008 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 31. 1. 2007, čj. 7 As 50/2006-262, www.nssoud.cz.

J UDIKATURA

( 155 )

že smlouvu o propojení sítí může z hlediska jejího souladu s požadavky ochrany hospodářské soutěže posuzovat ÚOHS (namítána byla výlučná pravomoc Českého telekomunikačního úřadu). Konflikty o odpovídající rámec státní regulace bývají předmětem přezkumu také v rámci řízení o kasačních stížnostech. Kupříkladu ve věci 1 As 3/2007171 NSS řešil otázku, zda původní televizní vysílání, které je koncovému uživateli přenášeno za pomoci sítě internet a mobilních telefonů tzv. třetí generace, spadá do regulačního rámce zákona o rozhlasovém a televizním vysílání, anebo zákona o elektronických komunikacích. Soud konstatoval, že pokud jde o obsah vysílání, je příslušným předpisem zákon o rozhlasovém a televizním vysílání. Přenos signálu je však upraven zákonem o elektronických komunikacích.

ROZHLASOVÉ A TELEVIZNÍ VYSÍLÁNÍ Pokud jde o nepřímý přezkum věcného rozhodování jednotlivých sektorových regulátorů, pak mezi mediálně sledované kauzy patří přezkum rozhodování Rady pro rozhlasové a televizní vysílání (RRTV). Ta je mimo jiné oprávněna ukládat pokuty za porušení zákona o rozhlasovém a televizním vysílání, např. za vysílání, které nesplňuje zákonné požadavky na slušnost, etiku či vyváženost vysílání. V červenci 2001 tak kupříkladu RRTV uložila pokutu ve výši půl milionu korun televizi Prima za reklamu na čokoládu Fidorka. Reklamní spot zobrazil malé děvčátko na přechodu pro chodce, před kterým zastaví automobil – kabriolet. Spolujezdkyně si rozbaluje Fidorku. Poté co tuto skutečnost spatří děvčátko, úderem panenkou o přední kapotu vozidla vyvolá spuštění airbagů, čímž znehybní oba cestující v automobilu a vzápětí se zmocní Fidorky z rukou spolujezdkyně. Hlas dospělé osoby toto jednání komentuje slovy: „Fidorka. Když musíš, tak musíš.“ Nejvyšší správní soud v této věci potvrdil správnost uložené pokuty. Konstatoval, že nadsázka v reklamě je přirozeně možná; vždy však musí být posuzována s ohledem na adresáta konkrétní reklamy, jeho věk a rozumovou vyspělost. Dosti agresivní poselství ohledně toho, jak se domoci sladkostí, které reklama vysílala malým dětem, tento rámec přípustné nadsázky překročilo172.

171 172

( 156 )

Rozsudek ze dne 29. 8. 2007, čj. 1 As 3/2007-83, č. 1401/2007 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 As 16/2004-90, č. 604/2005 Sb. NSS.

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

OCHRANA HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE Státní regulací s významnými ekonomickými dopady pro jednotlivé subjekty je rozhodovací činnost ÚOHS. Jeho rozhodovací činnost, ať již v oblasti soutěžního práva v užším smyslu (kartely, zakázané dohody, zneužívání dominantního postavení), tak v otázkách spojování soutěžitelů či v oblasti přezkumu veřejných zakázek, je v posledním stupni předmětem přezkumu před Nejvyšším správním soudem. Větší intenzitu rozhodovací činnosti lze v prvních sedmi letech existence soudu pozorovat především v oblasti soutěžního práva. Judikatura NSS se v těchto oblastech snažila s pomocí judikatury Soudního dvora ES a evropského práva obecně definovat základní pojmy a instituty českého soutěžního práva: jednání ve vzájemné shodě173, zneužití dominantního postavení174, definice podniku a jednotky soutěžního práva175, působení profesních komor jako subjektů omezujících hospodářskou soutěž176 aj. V rozsudku čj. 7 Afs 40/2007-111177 se soud zabýval posouzením otázky, zda v případě dohody o obchodním zastoupení tvoří zástupce a zastoupený společně jednoho soutěžitele. Pro posouzení daného vztahu použil kritérium rozložení rizika mezi obchodního zástupce a zastoupeného. Uvedl, že pokud zástupci ze vztahu se zastoupeným nevyplývají žádná rizika nebo pokud jsou rizika zanedbatelná, je třeba tyto subjekty považovat z pohledu soutěžního práva za jednoho soutěžitele. Soud dále uvedl, že soutěžitel v dominantním postavení má právo hájit své obchodní zájmy a přijmout k jejich ochraně přiměřená opatření. Při posuzování přiměřenosti jednání pak je klíčovou otázka, zda zvolený způsob a intenzita jednání je přiměřená oprávněným zájmům, které dominantní soutěžitel na trhu má. Pokud jednání přiměřené není, lze i v případě, že se konkrétní jednání dominanta svou povahou blíží jednání uvedenému v některé z dílčích skutkových podstat zneužití dominantního postavení, dovodit zneužití dominantního postavení pouze s odkazem na generální klauzuli. Nejnovější rozhodování ve věcech napadených po přistoupení České republiky k Evropské unii je pak charakterizováno vymezováním vzájemných hranic mezi soutěžním právem Společen173

Srov. rozsudek ze dne 9. 2. 2005, čj. 2 A 18/2002-58, č. 580/2005 Sb. NSS; případ se týkal tzv. „inseminačního kartelu“, tedy zakázané dohody mezi soutěžiteli o prodejní ceně jednotlivých inseminačních dávek. 174 Rozsudek ze dne 28. 1. 2005, čj. 2 A 13/2002-424, č. 563/2005 Sb. NSS. 175 Rozsudek ze dne 29. 10. 2007, čj. 5 As 61/2005-183, č. 1776/2009 Sb. NSS. 176 Rozsudek ze dne 24. 9. 2007, čj. 5 As 55/2006-145, č. 1445/2008 Sb. NSS. 177 Rozsudek ze dne 3. 10. 2008, č. 1827/2009 Sb. NSS.

J UDIKATURA

( 157 )

ství a českým zákonem na ochranu hospodářské soutěže. Příkladem posledně uvedené problematiky budiž rozsudek čj. 5 Afs 9/2008-328178, v němž NSS rozhodl, že ÚOHS může ukládat pokuty za porušení evropských a zároveň vnitrostátních předpisů na ochranu hospodářské soutěže. Souběžnému vyslovení viny za spáchání deliktů postihovaných právem Společenství i vnitrostátním právem v jediném rozhodnutí správního orgánu nebrání zásada ne bis in idem, neboť nejde o situaci, kdy je opakovaně vedeno řízení o téže věci, o níž by již bylo pravomocně rozhodnuto. Je možný i jednočinný souběh uvedených správních deliktů, neboť zájmy chráněné skutkovými podstatami správních deliktů dle Smlouvy o ES a skutkovými podstatami dle zákona o ochraně hospodářské soutěže jsou rozdílné. Při ukládání sankce za sbíhající se delikty musí ÚOHS postupovat v souladu s absorpční zásadou, tedy vyměřit pokutu za jeden ze sbíhajících se deliktů a v rámci hodnocení závažnosti jednání zároveň přihlédnout jakožto k přitěžující okolnosti i k tomu, že bylo spácháno více deliktů. Sbližování vnitrostátního práva a práva Společenství se projevilo i ve výkladu ustanovení českého práva v oblasti ochrany hospodářské soutěže. V takovém případě je nutno užívat i judikaturu soudů Společenství, a to i v případě, že ve věci chybí prvek Společenství nebo se posuzují skutkové okolnosti, k nimž došlo před vstupem České republiky do Evropské unie179.

PRŮMYSLOVÉ VLASTNICTVÍ Další agendou v otázkách státní regulace jsou ochranné známky a přezkum rozhodovací činnosti Úřadu průmyslového vlastnictví (ÚPV). S novým soudním řádem správním a s následně vzniklým dualismem přezkumu rozhodování správních orgánů (buď dle soudního řádu správního, nebo dle hlavy páté občanského soudního řádu) bylo v oblasti ochranných známek nejprve nezbytné vyřešit otázku pravomoci soudů, tedy zda rozhodnutí ÚPV mají přezkoumávat správní soudy dle soudního řádu správního, či civilní soudy dle hlavy páté občanského soudního řádu. Tuto otázku vyřešil zvláštní senát pro rozhodování některých kompetenčních sporů ve prospěch soudů správních180. Dovodil, že rozhodovat o žalobách proti rozhodnutím ÚPV ve věcech zápi178

Rozsudek ze dne 31. 10. 2008, č. 1767/2009 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 25. 2. 2009, čj. 1 Afs 78/2008-721, č. 1878/2009 Sb. NSS. 180 Usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 6. 1. 2004, čj. Konf 93/2003-5, č. 276/2004 Sb. NSS. 179

( 158 )

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

sů a výmazů ochranných známek náleží soudům ve správním soudnictví. Věcný přezkum otázek známkových navazující na toto rozhodnutí se zaměřuje především na otázku zaměnitelnosti a rozlišovací způsobilosti ochranné známky181.

OCHRANA SPOTŘEBITELE Jedním z významných dozorčích orgánů v oblasti státní regulace je také Česká obchodní inspekce (ČOI). K zajímavým oblastem patří rozhodování ČOI na základě zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele. Rozhodnutím z dubna 2004 ČOI pokutovala majitele menšího hotelu v Podkrkonoší za to, že po zákaznících platících platební kartou požadoval poplatek ve výši 3 % z celkové zaplacené částky. Dovodila, že vyžadováním tohoto poplatku se hotel dopouští diskriminace určité skupiny spotřebitelů v rozporu se zákonem a s dobrými mravy. Nejvyšší správní soud rozhodnutí ČOI zrušil182. Rozhodl naopak, že platba hotovostí a platba kartou jsou nesrovnatelné platební operace, a proto se pojmově o diskriminaci jednat nemůže. Zatímco hotovost v českých korunách je zákonným platidlem, které má každý obchodník povinnost přijmout, platební karta a s ní spojené platební operace vycházejí z třístranného právního vztahu mezi vydavatelem karty, bankou a vlastníkem účtu, a záleží na dohodě subjektů daného vztahu. Stejný právní názor byl později analogicky aplikován také na povinnost obchodníků přijímat stravenky183. V rozsudku čj. 1 As 14/2006-68184 NSS rozhodoval o pokutě, kterou ČOI uložila Dopravnímu podniku města Hradec Králové, protože jako provozovatel linek městské hromadné dopravy nabízel občanům ve věkové kategorii 65 až 70 let, kteří byli přihlášeni k trvalému pobytu ve vybraných městech, slevu na jízdném. Toto jednání mělo diskriminační povahu, jelikož jediným rozlišovacím kritériem bylo místo trvalého pobytu. Cíl uváděný dopravním podnikem (povinnost města pečovat o potřeby svých občanů) je sice legitimní, nicméně prostředky použité k jeho dosažení nebyly přiměřené. Napadené opatření totiž vylučovalo z možnosti využít zlevněného

181

Viz kupř. rozsudek ze dne 30. 11. 2006, čj. 5 As 59/2006-85, č. 1097/2007 Sb. NSS, či rozsudek ze dne 26. 10. 2006, čj. 1 As 28/2006-97, č. 1064/2007 Sb. NSS. 182 Rozsudek ze dne 11. 4. 2006, čj. 8 As 35/2005-51, č. 956/2006 Sb. NSS. 183 Rozsudek ze dne 8. 11. 2007, čj. 3 As 49/2007-43, č. 1467/2008 Sb. NSS. 184 Rozsudek ze dne 20. 12. 2006, č. 1162/2007 Sb. NSS.

J UDIKATURA

( 159 )

jízdného občany s trvalým pobytem v jiných městech a prakticky všechny cizí státní příslušníky. S odkazem na judikaturu Soudního dvora ES, podle které rozlišování občanů jiných členských států Evropské unie představuje diskriminaci na základě státní příslušnosti, soud dospěl k závěru, že pokud mělo být občanům důchodového věku poskytováno levnější jízdné, mělo se tak stát ve vztahu ke všem osobám této skupiny bez ohledu na to, kde se nachází jejich trvalé bydliště. Obdobným případem, v němž Dopravní podnik města Liberec odůvodňoval výhody pro občany s trvalým pobytem v Liberci tím, že finanční prostředky v rozpočtu města jsou z významné části tvořeny výnosy z daní placených osobami s trvalým pobytem nebo sídlem v tomto městě, se soud zabýval v rozsudku čj. 4 As 63/2005-69185. Nejvyšší správní soud však daňová hlediska nepokládal za přiměřené prostředky k naplnění jinak legitimního cíle. Krom toho, mezi placením daní a poskytnutým cenovým zvýhodněním soud neshledal přímou souvislost. V rozsudku čj. 3 As 16/2007-57186 NSS odsoudil jednání Dopravního podniku města Děčín, který cestujícím neumožnil seznámit se s cenovými předpisy a s cenou služeb před samotnou koupí služby. Na vyvěšeném jízdním řádu linek byla uvedena pouze informace o tom, že platí tarif městské dopravy vyhlášený dopravcem, přičemž podrobné informace o tomto tarifu byly zveřejněny až ve vozidlech, a to za pokladnou. Vyvěšení přepravního tarifu na autobusovém nádraží, v sídle dopravního podniku a na internetových stránkách jsou sice vstřícným krokem vůči spotřebitelům, nenaplňují však zákonnou povinnost prodávajícího podle zákona o ochraně spotřebitele. Otázce správného označení zboží cenou se NSS zabýval i v rozsudku čj. 2 As 75/2008-96187. Prodávající v tomto případě poskytl v předem určený den na všechen sortiment obuvi slevu ve výši 20 % a na elektrospotřebiče slevu 10 %. Na výrobcích byla uvedena cena před slevou, o slevě prodávající informoval v tisku a na informačních tabulích v obchodních domě. Za porušení cenových předpisů a klamání spotřebitele byla prodávajícímu uložena pokuta. Zdejší soud se však neztotožnil s názorem České obchodní inspekce o porušení zákona a ve svém rozhodnutí konstatoval, že zákonná povinnost prodávajícího při prodeji spotřebního zboží označit jej cenou platnou v okamžiku nabídky nebo zpřístupnit na viditelném místě informaci o této ceně je splněna i tehdy, když je na všechno zboží určitého druhu vyhlášena plošná sleva vyjádřená jednoduchou procentní měrou. 185

Rozsudek ze dne 16. 3. 2007, č. 1238/2007 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 2. 10. 2007, č. 1447/2008 Sb. NSS. 187 Rozsudek ze dne 13. 1. 2009, čj. 2 As 75/2008-96, č. 1805/2009 Sb. NSS. 186

( 160 )

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

V rozsudku čj. 3 As 60/2005-73188 Nejvyšší správní soud prohlásil za protizákonný reklamační řád společnosti T-Mobile, podle něhož bylo možné reklamovat toliko jednotlivé komponenty samostatně, nikoliv sadu jako celek. Prodávající dále svévolně zkrátil lhůtu pro uplatnění záruky ze zákonných dvaceti čtyř měsíců na dvanáct. Kromě toho stanovil, že v případě, že vada nebude zjištěna, je spotřebitel povinen uhradit náklady na posuzování vad. Česká obchodní inspekce uložila prodejci pokutu za klamání spotřebitele o úrovni nákupních podmínek a za neinformování spotřebitele o rozsahu, podmínkách a uplatnění odpovědnosti za vady. Nejvyšší správní soud odmítl argumentaci prodávajícího, že má právo požadovat od kupujícího náklady na zjišťování vad pro případ, že tyto vady nebudou shledány. Soud uvedl, že od zákonných ustanovení o podmínkách a způsobu uplatnění odpovědnosti se nelze odchýlit v neprospěch spotřebitele. Výše uvedené příklady jsou pouze ilustrativní; nikterak nevyčerpávají široký záběr a pestrost rozhodování NSS v otázkách státní regulace. Pro celou tuto oblast platí, stejně jako pro jiné oblasti správního práva, že může zahrnovat případy vskutku jakéhokoliv typu: od regulace reklamy na poskytování pohřebních služeb189 až po rozhodování o spuštění Jaderné elektrárny Temelín190.

188

Rozsudek ze dne 22. 3. 2006, č. 897/2006 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 6. 10. 2006, čj. 2 As 40/2006-71, č. 1061/2007 Sb. NSS. 190 Rozsudky ze dne 29. 3. 2007, čj. 2 As 12/2006-111, a ze dne 9. 10. 2007, čj. 2 As 13/2006-110, oba www.nssoud.cz. 189

( 162 )

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

OBYVATELSTVO

Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu se často dotýkají problémů souvisejících se základními lidskými právy a svobodami. Jedná se zejména o rozhodnutí ve věcech práva shromažďovacího a sdružovacího, práva volebního, výkonu práva na svobodu vyznání, práva na informace, svobody pobytu a pohybu, ve věcech týkajících se evidence obyvatel a cestovních dokladů. Úzce spojené s těmito právy jsou též otázky týkající se státního občanství a práv cizinců, z nichž nejčastěji se na NSS obraceli žadatelé o mezinárodní ochranu.

STÁTNÍ OBČANSTVÍ Na úseku nabývání a pozbývání státního občanství České republiky je namístě zmínit se o rozsudku čj. 6 A 25/2002-59191. Jím NSS zrušil rozhodnutí Ministerstva vnitra, které nevyhovělo žádosti žalobce o udělení státního občanství. Ministerstvo mělo za to, že žadatel je státním občanem Státu Palestina, jehož občanství doposud nepozbyl. Proto přerušilo řízení a v odůvodnění rozhodnutí uvedlo, že pokud žadatel v době, na kterou je řízení přerušeno, předloží doklad o tom, že dosavadního státního občanství pozbyl, bude žádosti vyhověno „za předpokladu, že během této doby nenastanou takové nové skutečnosti, které by kladnému vyřízení žádosti bránily“. Rozhodnutí mělo být zároveň příslibem udělení státního občanství České republiky. V mezidobí bylo zjištěno, že žadatel nemá vůbec žádné občanství, takže jediná suspenzivní podmínka udělení občanství fakticky odpadla. Ministerstvo však odmítlo udělit státní občanství pro nesplnění jiné podmínky, a sice převážného zdržování se na území ČR po dobu trvalého pobytu. Ta nebyla v příslibu uvedena, ačkoli ministerstvo o této skutečnosti vědělo (žadatel pracoval v zahraničí). Nejvyšší správní soud shledal v postupu ministerstva zneužití volného správního uvážení, respektive porušení zásady 191

Rozsudek ze dne 20. 7. 2006, č. 950/2006 Sb. NSS.

J UDIKATURA

( 163 )

ochrany účastníka, který v dobré víře očekává, že příslib určitého užití volného správního uvážení učiněný správním orgánem bude dodržen, splní-li účastník stanovené podmínky. Nabývání státního občanství u dětí některých bývalých československých občanů bylo předmětem posuzování v rozsudku čj. 1 As 26/2009-69192. Jednalo se o rodiče, kteří pozbyli československé nebo české státní občanství v letech 1948 až 1990 propuštěním ze státního svazku nebo v souvislosti s nabytím jiného občanství (podle tehdy platných předpisů). Pokud takový rodič nabyl státní občanství České republiky prohlášením podle § 1 odst. 1 zákona č. 193/1999 Sb., o státním občanství některých bývalých československých státních občanů, může kdykoliv poté učinit samostatné prohlášení o státním občanství České republiky též jménem svého dítěte. Nabytí státního občanství nezletilou osobou není podmíněno tím, aby byla zahrnuta do prohlášení rodiče, ani tím, aby prohlášení o státním občanství jménem dětí bylo učiněno předtím, než státního občanství nabude rodič. V rozsudku čj. 1 As 62/2006-82193 soud upřesnil pojem „souvislost s uzavřením manželství“, která je jednou ze dvou výjimek z pravidla o pozbytí státního občanství České republiky při nabytí cizího státního občanství. Soud rozhodl, že za „souvislost s uzavřením manželství“ je nutno považovat stav, kdy žadatelka nabyla cizího státního občanství na vlastní žádost a žádost podala proto, že hodlala se svým manželem a rodinou žít v jeho zemi. V mnoha případech se NSS zabýval pozbýváním, zachováváním či vracením státního občanství v souvislosti s tzv. Benešovými dekrety, zejména s ústavním dekretem presidenta republiky č. 33/1945 Sb., o úpravě československého státního občanství osob národnosti německé a maďarské194.

MATRIKY Zápisem příjmení matky cizince do matriční knihy se NSS zabýval v rozsudku čj. 4 As 52/2004-77195. Při uzavírání manželství matrika zapsala do matriční knihy přechýlenou podobu příjmení matky manžela, jenž byl cizincem, ačkoli její rodný list i veškeré další úřední doklady zněly na jméno 192

Rozsudek ze dne 29. 4. 2009, č. 1873/2009 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 30. 5. 2007, č. 1334/2007 Sb. NSS. 194 Například rozsudek ze dne 25. 1. 2007, čj. 6 As 27/2006-74, č. 1638/2008 Sb. NSS. 195 Rozsudek ze dne 28. 12. 2005, č. 833/2006 Sb. NSS. 193

( 164 )

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

v nepřechýlené podobě bez koncovky „-ová“. Manželé podali návrh na opravu zápisu v české matrice a matričních dokladech tak, aby příjmení matky manžela bylo zapsáno v původní nepřechýlené podobě. Této žádosti nevyhověl matriční ani krajský úřad. Žalovaný se odvolával na § 69 odst. 1 zákona č. 301/2000 Sb., o matrikách, jménu a příjmení, podle něhož se příjmení žen tvoří v souladu s pravidly české gramatiky. Systematickým výkladem NSS dospěl k závěru, že toto ustanovení na případ nedopadá a nemělo být aplikováno. Zápis do knihy manželství se řídí částí první zákona (§ 5 zákona o matrikách), přičemž zapisované údaje matrikář ověří z dokladů potřebných k uzavření manželství podle § 33 až 38 zákona. Zákon v § 43 odst. 6 stanoví, že cizozemské matriční doklady, pokud jsou úředně přeloženy do českého jazyka a opatřeny ověřeními, mají důkazní moc veřejné listiny. Tyto doklady byly v daném případě předloženy i s ověřeními a matrikář měl povinnost zajistit shodu zápisu do knihy manželství s těmito doklady. Ustanovení, na která poukazoval matriční úřad, se použijí pouze na užívání příjmení, které je v souvislosti s matriční událostí nebo matriční skutečností zapsáno do matriční knihy a poté uvedeno v matričním dokladu; upravují též užívání více příjmení či přijetí dřívějšího příjmení po rozvodu. „Podstatné jsou přitom údaje, v nichž se odrážejí zapisované skutečnosti (události), tj. jméno narozeného dítěte (spolu s dalšími údaji, jako je datum narození, místo narození, pohlaví atd.) a dále jména osob, jež uzavřely manželství.“

EVIDENCE OBYVATELSTVA Rozhodnutím rozšířeného senátu čj. 2 As 64/2005-108196 byla sjednocena judikatura ve věci soudního přezkumu rozhodnutí o zrušení údaje o místu trvalého pobytu. Podle předchozí judikatury byla tato oblast ze soudního přezkumu vyloučena197. Rozšířený senát rozhodl, že právo na zvolení místa trvalého pobytu podle § 10 zákona č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel, je veřejným subjektivním právem, proti jehož porušení se může občan dovolat ochrany v řízení před správním soudem. Předchozí judikatura zdejšího soudu vycházela z názoru, že pokud z přihlášení k trvalému pobytu nevyplývají žádná práva k objektu, pokud zrušení údaje nemá vliv na právo volební a pokud veškeré negativní důsledky plynoucí ze zrušení údaje jsou jen nepřímé, nelze zde vyvodit žádné veřejné subjektivní právo, které by mohlo být ovlivněno. Rozšířený senát naopak 196 197

Usnesení rozšířeného senátu ze dne 6. 2. 2007, č. 1259/2007 Sb. NSS. Srov. rozsudek ze dne 23. 2. 2005, čj. 6 As 33/2003-81, č. 1016/2007 Sb. NSS.

J UDIKATURA

( 165 )

uvedl, že údaj o místu trvalého pobytu nemá pouze evidenční význam. Výše uvedené argumenty pouze znamenají, že rozhodnutí ohlašovny nemá soukromoprávní důsledky. Na místo trvalého pobytu se váže například nárok na příspěvek na bydlení. Rozhodnutí ohlašovny může zasáhnout i do práva volebního: právo volit do zastupitelstva obvodu nebo městské části města se zvláštním postavením má jen volič, který je tam v den voleb hlášen k trvalému pobytu. Po zrušení místa pobytu by mohl volit pouze do zastupitelstva městské části, v níž sídlí ohlašovna. Zrušení trvalého pobytu má navíc vliv i na pasivní volební právo (právo být zvolen jako člen zastupitelstva obce), na prokazování údajů při vydání občanského průkazu, na možnost podnikání, podniká-li osoba v místě svého trvalého pobytu, a v dalších ohledech. Z uvedených důvodů rozšířený senát dospěl k závěru, že právo na zvolení místa trvalého pobytu a na jeho evidenci v místě, které si občan zvolil, je veřejným subjektivním právem, a proto není vyloučeno ze soudní ochrany ve správním soudnictví. Rodným číslem jako svébytným zdrojem informací o fyzické osobě se zabýval rozsudek čj. 4 As 4/2008-95198. Stěžovatel v žádosti o cestovní pas uvedl rodné číslo, které měl zapsané v rodném listě a dosavadním cestovním pasu, ale které se v poslední číslici lišilo od rodného čísla uvedeného v informačním systému evidence obyvatel. Do rozporu se tak dostal obsah veřejné listiny a informace zjištěné z registru rodných čísel. Nejvyšší správní soud rozhodl, že nositelem výlučné informační hodnoty jsou údaje obsažené v registru rodných čísel, a tyto údaje mají ze zákona přednost před údaji pocházejícími z jiných zdrojů, včetně veřejných listin. Rodné číslo je identifikátorem fyzické osoby, která splňuje podmínky pro jeho přidělení, a je pro každou fyzickou osobu vedenou v evidenci obyvatel jedinečné. Jeho základním účelem je umožnit zjištění totožnosti osoby, jíž bylo přiděleno, pomocí jediného údaje. Význam rodného čísla pramení především z jeho jedinečnosti, kterou může zaručit pouze to, že zákon o evidenci obyvatel určuje jedinou výchozí databázi rodných čísel, jež má výlučnou informační hodnotu. Jedinou autoritou oprávněnou k ověřování správnosti rodných čísel je pak Ministerstvo vnitra. Rodné číslo jako základní a specifický nástroj identifikace osoby je také předmětem zvláštní ochrany. V rozsudku čj. 6 Aps 4/2007-65199 se NSS zabýval případem žalobkyně, která se u soudu domáhala ochrany proti nezákonnému zásahu, za který považovala sdělení Ministerstva vnitra z roku 2007 o tom, že tvar jejího rodného čísla byl v roce 1975 změněn. Posléze ji příslušný obec198 199

( 166 )

Rozsudek ze dne 21. 1. 2009, č. 1819/2009 Sb. NSS Rozsudek ze dne 26. 11. 2008, č. 1793/2009 Sb. NSS.

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

ní úřad vyzval k vyzvednutí nového občanského průkazu a cestovního pasu. Nejvyšší správní soud konstatoval, že v roce 1975 bylo rodné číslo žalobkyně skutečně změněno z důvodu duplicity (stejné rodné číslo užívá občanka Slovenské republiky). Soud se však dále zabýval otázkou, zda tuto změnu bylo možné fakticky vykonat v roce 2007, aniž by došlo k nezákonnému zásahu ve smyslu soudního řádu správního. Zdůraznil přitom požadavek na zabránění zásahů do oprávněných zájmů jednotlivce nad míru požadovanou veřejným zájmem, jímž je v tomto případě zachování zásady jedinečnosti rodného čísla jako identifikátoru a aktuálnost údajů v evidenci obyvatel. Protože osoba se shodným rodným číslem jako žalobkyně je občankou jiného státu a na území České republiky se dlouhodobě nezdržuje, zachováním původního rodného čísla žalobkyně nedojde k porušení zásady jedinečnosti rodného čísla. Soud v této souvislosti připomněl, že rodné číslo je užíváno jako identifikační údaj nejen ve vztahu k orgánům státu, ale i v soukromoprávních vztazích. V případě změny rodného čísla by tak bylo nutné přistoupit k opatřením v mnoha oblastech právního života osoby. Tyto „náklady“ však nemůže fyzická osoba nést v případě, kdy nebyl dostatečně doložen veřejný zájem na vykonání provedené změny rodného čísla. Ani zájem na aktuálnosti údajů v evidenci obyvatel tak v konkrétním případě není dostatečný k tomu, aby převážil nad zájmem ochrany osob před nikoliv nezbytnými zásahy státu.

CESTOVNÍ DOKLADY Ve věci sp. zn. 2 Aps 1/2005200 NSS rozhodoval o odnětí cestovních dokladů stěžovatele. Žádost o odnětí podal soudní exekutor. Stěžovateli byla doručena výzva k odevzdání dokladů s odkazem na § 24 odst. 2 zákona č. 329/1999 Sb., o cestovních dokladech. Podle něj platí, že, bylo-li rozhodnuto o odnětí cestovního dokladu nebo lze-li to důvodně očekávat, může ho policie nebo orgán příslušný k jeho vydání zadržet. Proti výzvě stěžovatel podal žalobu na ochranu před nezákonným zásahem. Nejvyšší správní soud shrnul podmínky pro podání takové žaloby následovně: „žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením (‚zásahem‘ v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka), přičemž ‚zásah‘ v širším smyslu nebo jeho důsledky musí trvat nebo musí hrozit opakování ‚zásahu‘ (6. podmínka). Není-li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze ochranu podle 200

Rozsudek ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps 1/2005-65, č. 603/2005 Sb. NSS.

J UDIKATURA

( 167 )

§ 82 a násl. s. ř. s. poskytnout“. V případě stěžovatele zdejší soud shledal nesplnění prvních dvou podmínek, neboť samotná výzva k odevzdání dokladů je úkonem sice apelativním, ale přímo nevynutitelným, a v podstatě žádná práva stěžovatele přímo nezkracuje. Při nevyhovění výzvě k odevzdání cestovních pasů hrozí stěžovateli jejich nucené odebrání, ovšem jeho subjektivní veřejná práva budou zasažena teprve při jejich skutečném odnětí. Pokud jde o žádost stěžovatele, aby soud zakázal žalovanému zadržet jeho cestovní pas nebo přikazovat odevzdání pasu, nelze žalobě vyhovět proto, že není splněna přinejmenším 6. podmínka. Odebráním cestovního pasu by se stěžovateli zabránilo legálně cestovat do zahraničí, s výjimkou členských států Evropské unie a některých dalších států, do nichž lze vycestovat na občanský průkaz, neboť by neměl k dispozici listinu opravňující jej k opuštění ČR přes hraniční přechod. To by nepochybně bylo přímým zásahem do jeho svobody pohybu a pobytu zaručené článkem 14 Listiny základních práv a svobod, kterým by byl stěžovatel přímo zkrácen ve svých právech a který by byl zaměřen přímo proti němu (1., 2., 4. a 5. podmínka). Stěžovatel je však před „zásahem“ v širším smyslu chráněn jen tehdy, jestliže zásah trvá nebo trvají jeho důsledky nebo jestliže hrozí jeho opakování (6. podmínka). Ani jedna z alternativ v tomto případě nebyla splněna.

SVOBODA SHROMAŽĎOVÁNÍ A SVOBODA SDRUŽOVACÍ Mezi významná politická práva patří právo shromažďovací a právo sdružovací, zaručená článkem 20 Listiny základních práv a svobod. Právo sdružovací je provedeno mimo jiné zákonem č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, a právo shromažďovací zákonem č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím. V rozsudku čj. 1 Ans 8/2005-165201 NSS řešil otázku soudní ochrany před nečinností Ministerstva vnitra při vyznačení dne registrace na jednom vyhotovení stanov občanského sdružení. Občanské sdružení vzniká fikcí registrace, pokud ministerstvo nezjistí důvod k odmítnutí registrace podle § 9 odst. 1 zákona o sdružování občanů. Rozhodnutí se vydá pouze tehdy, má-li být návrh odmítnut, nikoli v případě kladného stanoviska ministerstva. Dnem registrace je den následující po uplynutí čtyřicetidenní lhůty, kterou má ministerstvo k doručení rozhodnutí o odmítnutí registrace. Jestliže ministerstvo odmítne registraci fakticky provést v případech, kdy občanské sdružení vzniklo zákonnou fikcí, nastane právní nejistota zatěžující nově vzniklé občanské sdružení i účastníky právního styku s ním. Z důvodu právní jistoty se tak vznik sdruže201

( 168 )

Rozsudek ze dne 29. 3. 2006, č. 981/2006 Sb. NSS.

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

ní prokazuje jedním vyhotovením stanov s doložkou data registrace. Vyznačení data registrace má sice povahu pouhého osvědčení, že entita byla registrována jako občanské sdružení; toto osvědčení však je úředním potvrzením skutečností v něm uvedených a občanské sdružení se jím může prokazovat ve styku se třetími osobami, soudy či úřady. Podle názoru soudu lze nevydání osvědčení o vzniku občanského sdružení napadnout žalobou na ochranu proti nečinnosti. Neuplatní se tak § 79 odst. 1 s. ř. s., podle něhož se nelze touto žalobou domáhat ochrany v případě, že zvláštní zákon spojuje „s nečinností správního orgánu fikci, že bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní důsledek“. Zákon o sdružování občanů sice stanoví fikci registrace pro případ nečinnosti správního orgánu při registraci, ale nestanoví žádnou fikci pro případ nečinnosti orgánu při vydání osvědčení o registraci. Proto je soudní ochrana možná. Pokud jde o rozpuštění občanského sdružení, NSS rozsudkem čj. 7 As 29/2008-104202 vyhověl kasační stížnosti občanského sdružení Komunistický svaz mládeže proti rozsudku, který potvrdil rozhodnutí ministerstva vnitra o jeho rozpuštění. Ministerstvo rozpustilo občanské sdružení ve správním řízení kvůli obsahu jeho programu uveřejněného na internetových stránkách. V něm byly propagovány myšlenky směřující k odstranění soukromého vlastnictví výrobních prostředků a jeho nahrazení vlastnictvím společenským. Podle NSS však nebyla dostatečně zohledněna všechna kritéria, ke kterým je nutné přihlédnout při rozpuštění občanského sdružení. Zejména nebylo dostatečně odůvodněno kritérium nezbytnosti ve smyslu stávající judikatury Evropského soudu pro lidská práva, tzn. zda zásah do práva svobodně se sdružovat a do práva na svobodu projevu je přiměřený a odpovídající naléhavé společenské potřebě. Právo svobodně se sdružovat garantuje ochranu názorů a svobodu je vyjadřovat. I pouhé hlásání určitých myšlenek a propagace idejí může být dostatečným důvodem pro zásah do práva svobodně se sdružovat, ale v takových případech je třeba důsledně trvat na náležitém odůvodnění nezbytnosti takového zásahu. Proti extrémním názorům a sdružením založeným k jejich šíření může správní orgán zasáhnout až tehdy, vznikne-li nikoli jen hypotetické nebezpečí, že uvedené extrémní názory či jejich důsledky mohou začít být skutečně prosazovány a realizovány. Rozsudkem čj. Pst 1/2008-66203 NSS zamítl návrh vlády na rozpuštění Dělnické strany. Soud v tomto rozhodnutí vyjádřil závěr, že politické strany mají v zastupitelské formě demokracie svůj nezastupitelný význam, proto požívají zvýšené ochrany proti zásahům státu do své činnosti. 202 203

Rozsudek ze dne 28. 8. 2009, č. 1969/2010 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 4. 3. 2009, č. 1841/2009 Sb. NSS.

J UDIKATURA

( 169 )

Názor vlády, že pro rozpuštění politické strany „není rozhodné, jakou míru porušení představuje nezákonné jednání strany a hnutí“, soud označil za neudržitelný. Zásah do práva sdružovat se v politických stranách je možný pouze na základě zákona, v zájmu bezpečnosti státu, veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku, předcházení trestným činům nebo pro ochranu práv a svobod druhých. Vždy se musí jednat o zásah, který je v demokratické společnosti nezbytný. Důvod k rozpuštění politické strany tedy vyplývá z kumulativního splnění několika podmínek: 1) zjištěné chování politické strany je protiprávní, 2) je této straně přičitatelné, 3) představuje dostatečně bezprostřední hrozbu pro demokratický právní stát a 4) zamýšlený zásah je přiměřený sledovanému cíli, tzn. není narušena proporcionalita mezi omezením práva sdružovat se v politických stranách a zájmem společnosti na ochraně jiných hodnot. Vláda nese v řízení o návrhu na rozpuštění politické strany břemeno tvrzení i břemeno důkazní ohledně naplnění těchto podmínek. Nejvyšší správní soud dále konstatoval, že rozhoduje podle skutkového stavu, který tu je v době rozhodnutí soudu. Zamítavé rozhodnutí o návrhu na rozpuštění politické strany proto nevylučuje podání jiného návrhu na rozpuštění stejné politické strany v budoucnu. Vláda v této konkrétní věci neprokázala svá tvrzení o spolupráci Dělnické strany s hnutím Národní odpor (ani skutečnost, že se jedná o extremistické neonacistické hnutí), o radikalizaci aktivit Dělnické strany směřujících k uchopení moci nedemokratickou cestou ani o porušení shromažďovacího zákona. V řízení nebylo prokázáno, že by činnost Dělnické strany byla v rozsahu skutečností tvrzených a prokázaných vládou naplněním shora uvedených důvodů pro její rozpuštění. Od výše uvedených důvodů pro rozpuštění politické strany či hnutí je naopak potřeba odlišovat zvláštní a samostatný důvod pro pozastavení činnosti politické strany či hnutí, spočívající v porušování povinnosti předkládat Poslanecké sněmovně každoročně výroční finanční zprávy se zákonem stanovenými náležitostmi. Pokud skutečnosti, pro které soud pozastavil činnost strany či hnutí, trvají i nadále, může NSS politickou stranu či hnutí rozpustit204. Zejména v poslední době je diskutována otázka přípustnosti zákazu veřejných shromáždění. Nejdůležitější jsou otázky proporcionality zákazu shromáždění. Ve věci rozhodnuté rozsudkem čj. 5 As 26/2007-86205 bylo sporné, zda lze zakázat shromáždění pro nepřiměřenost důsledků jím vyvolaných v dopravě a zásobování, a zda tento důvod lze podřadit pod zákonný důvod „má-li být konáno v místě, kde by nutné omezení dopravy a zásobování bylo v závažném rozporu se zájmem obyvatel204 205

Srov. rozsudek ze dne 24. 6. 2009, čj. Pst 22/2008-41, č. 2007/2010 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 4. 9. 2007, č. 1385/2007 Sb. NSS.

J UDIKATURA

( 171 )

stva, lze-li bez nepřiměřených obtíží konat shromáždění jinde, aniž by se tím zmařil oznámený účel shromáždění“. Nejvyšší správní soud uvedl, že „omezení dopravy či zásobování musí být tak výrazné, aby bylo způsobilé vyvolat závažný rozpor se zájmem obyvatelstva. Musí se proto jednat o omezení dopravy na důležitém místě, po delší dobu a ve větším rozsahu, aby bylo skutečně nezbytné takové shromáždění zakázat pro nepřiměřenost důsledků jím vyvolaných v dopravě a zásobování“. Soud dále uvedl, že omezení dopravy nelze předjímat z možného budoucího chování svolavatele, a že podmínkou k zakázání shromáždění nemusí být nutně ani to, že shromážděním budou dotčena práva mnohonásobně víc lidí, než bude počet účastníků, pokud nenastane závažné porušení dopravy velké intenzity. Irelevantní je i námitka orgánu, který shromáždění zakázal, že trasa narušovala stometrové ochranné pásmo od zákonodárných sborů. Orgán měl možnost svolavateli navrhnout jinou trasu, což neučinil. K obdobné věci se NSS vyjádřil v rozsudku čj. 3 As 19/2007-55206, podle něhož magistrát pochybil, když zakázal shromáždění, které se mělo konat dne 11. 9. 2006 v Praze od 19 do 22 hodin jako protest proti vojenským základnám, terorismu, válkám, zbrojení a násilí. Ani zde soud neshledal naplnění podmínek pro zákaz shromáždění z tohoto důvodu. V rozsudku čj. 8 As 51/2007-67207 NSS konstatoval, že konání shromáždění nemůže řádně oznámit neexistující subjekt; pokud je přesto vydáno rozhodnutí o zákazu shromáždění, je nezákonné. Dne 27. 8. 2007 podali Mladí národní demokraté oznámení o shromáždění, které se mělo konat v den tzv. Křišťálové noci. Registrace občanského sdružení Mladí národní demokraté ovšem proběhla teprve ke dni 13. 9. 2007, přičemž až od tohoto data mohlo sdružení činit úkony jako právnická osoba, tedy i oznamovat shromáždění. Magistrát hlavního města Prahy shromáždění zakázal, ačkoliv měl oznámení odložit a věcně se jím nezabývat. Nejvyšší správní soud k tomu dodal, že právo na shromažďování jako jedno ze základních politických práv má v zásadě každý a nepotřebuje k jeho uplatnění předchozího povolení. Zákon o právu shromažďovacím je velmi liberální: shromáždění stačí včas oznámit. Oznámené shromáždění lze zakázat pouze z úzce vymezených důvodů, mezi které patří mimo jiné střet s ústavními právy jiných osob. Při rozhodování v podobných záležitostech je však třeba posuzovat omezení základních lidských práv, tedy i práva shromažďovacího, s krajní obezřetností a vždy tak, aby nemohlo dojít k vytěsnění menšin z veřejné demokratické debaty. V tomto případě však shromáždění nebylo oznámeno zákonným způsobem, takže se i přes nezákonnost jeho zákazu konat nemělo. 206 207

( 172 )

Rozsudek ze dne 10. 10. 2007, www.nssoud.cz. Rozsudek ze dne 5. 11. 2007, č. 1468/2008 Sb. NSS.

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

Argumentaci obsaženou v tomto rozhodnutí NSS dále rozvedl v rozsudku čj. 8 As 7/2008-116208. Soud připustil možnost správního orgánu zakázat veřejné shromáždění, pokud je jeho skutečný účel odlišný od oznámeného a současně vede k ohrožení práv chráněných zákonem o právu shromažďovacím a ústavním pořádkem České republiky. Řešení přímého střetu shromažďovacího práva s jiným základním lidským právem však nelze zobecnit, a musí se vždy odvíjet od konkrétních skutkových okolností za současného zohlednění zásady proporcionality. Podle NSS správní orgán může shromáždění zakázat pouze tehdy, je-li schopen bezpochyby prokázat účel shromáždění odůvodňující jeho zákaz. Své závěry přitom musí podrobně a přezkoumatelně odůvodnit. V této věci však Magistrát hlavního města Prahy dostatečně neprokázal, že zjištěný účel shromáždění odůvodňuje jeho zákaz. Podle soudu základní důkazy, z nichž magistrát jako správní orgán vycházel, byly pouze odvozené a magistrát nijak neověřil jejich hodnověrnost. Shromážděné důkazy sice důvodně vedly k pochybnostem o účelu oznámených shromáždění, ale neprokazovaly tento účel jednoznačně. Magistrát navíc porušil legitimní očekávání a zásadu právní jistoty žalobce, protože mu jedno z míst zakázaného shromáždění původně ke konání shromáždění sám nabídl. V rozsudku čj. 1 As 30/2009-70209 se NSS zabýval případem, kdy Úřad městského obvodu Ústí nad Labem-město zakázal shromáždění pouze s odkazem na to, že nutné omezení dopravy způsobené shromážděním bude v závažném rozporu se zájmem obyvatelstva, přičemž shromáždění lze bez nepřiměřených obtíží konat jinde. Tento jediný důvod zákazu úřad nijak blíže nevysvětlil, pouze konstatoval hustotu dopravy na některých ulicích a dovodil, že doprava by musela být omezena na celý den. Správní orgán nijak neosvětlil, proč bude ohlášené shromáždění v závažném rozporu se zájmy obyvatelstva: naopak bez dalšího podřadil dopady shromáždění tomuto neurčitému právnímu pojmu. Nejvyšší správní soud dále uvedl, že jednostranné nadřazení zájmu na plynulosti dopravy nad výkon shromažďovacího práva prostřednictvím zákazu shromáždění by znamenalo, že stát, jeho orgány či samospráva nejsou schopny materiálně zajistit naplnění jedné ze základních ústavních svobod. To by ve svém důsledku mohlo vést až ke znemožnění konání většiny podniků spojených s větší účastí osob na místech přístupných veřejnosti, ať už by jejich obsah byl jakýkoliv (od náboženské pouti přes sportovní a kulturní akce, vojenské přehlídky, až po politické mítinky). 208 209

Rozsudek ze dne 31. 8. 2009, č. 1953/2009 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 15. 4. 2009, www.nssoud.cz.

J UDIKATURA

( 173 )

ROZHODNUTÍ VE VĚCECH VOLEBNÍCH Judikaturu ke věcem volebním lze rozčlenit tematicky do tří oblastí: registrace kandidátů a stran a příprava voleb; procesní otázky přezkumu voleb Nejvyšším správním soudem; a otázky věcného přezkumu voleb včetně volební kampaně. V rozhodnutí čj. Vol 1/2004-46210 se NSS zabýval otázkou registrace kandidátů koalice Za zájmy Moravy ve sjednocené Evropě ve volbách do Evropského parlamentu. Ministerstvo vnitra nezaregistrovalo tři kandidáty koalice proto, že neprokázali státní občanství České republiky. Ministerstvo vyzvalo koalici k předložení chybějící náležitosti s poučením, že státní občanství lze prokázat několika způsoby, mimo jiné občanským průkazem nebo cestovním dokladem. Koalice zaslala ministerstvu notářsky ověřené doklady o státním občanství kandidátů, nicméně v případě jednoho z kandidátů dodala pouze fotokopii jeho občanského průkazu s úředně ověřeným podpisem, neboť od 1. 5. 2004 notáři ztratili možnost vidimovat kopii občanského průkazu. Proti rozhodnutí o vyškrtnutí kandidátů z kandidátní listiny podala koalice návrh k soudu. Ten přihlédl k poučení, které kromě výzvy uvádělo i různé možnosti doložení státního občanství. Pochybení v postupu ministerstva neshledal. V rozhodnutí čj. Vol 11/2004-31211 NSS rozhodoval ve věci registrace politické strany do senátních voleb. Strana Sebeobrana voličů teprve v rámci lhůty pro odstranění vad přihlášek doplnila přihlášku o jméno kandidáta a složila volební kauci. Registraci tohoto kandidáta napadlo politické hnutí Nezávislí a občanka zapsaná v seznamu voličů návrhem na prohlášení neplatnosti voleb a hlasování. Tvrdili, že Sebeobrana voličů měla od počátku v úmyslu kandidovat jen v jednom volebním obvodu, ale oddalovala rozhodnutí, aby získala lepší možnost určit obvod, do něhož svého jediného kandidáta nasadí. Kandidát strany Sebeobrana voličů postoupil do druhého kola. Ačkoliv nakonec zvolen nebyl, výsledky voleb mohly být jiné, kdyby do druhého kola postoupil jiný kandidát. Nejvyšší správní soud návrh zamítl. Uvedl, že proti vadám v registraci přihlášky lze brojit pouze v řízení týkajícím se ochrany ve věcech registrace. Na rozdíl od řízení o neplatnosti voleb je k tomu stanovena poměrně krátká lhůta dvou dnů ode dne rozhodnutí o registraci. Návrh může podat nezávislý kandidát, politická strana, politické hnutí nebo koalice, která podala přihlášku k registraci. Aktivní legitimaci tak mělo politické hnutí Nezávislí, které ve volebním 210 211

( 174 )

Usnesení ze dne 5. 5. 2004, č. 278/2004 Sb. NSS. Usnesení ze dne 9. 12. 2004, č. 471/2005 Sb. NSS.

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

obvodu kandidovalo, nikoli však již občanka, která přihlášku k registraci sama nepodala. Soud dodal, že „ve věcech registrace je soudní ochrana primárně zaměřena na případy rozhodnutí o odmítnutí přihlášky k registraci, které by mohlo být nezákonnou překážkou svobodné soutěže politických stran, resp. politické plurality. Je-li kandidát registrován, pak je již na svobodné úvaze voličů, zda jej zvolí, či nikoliv“. I v případě přezkumu registrace by soud shledal oprávněnost registrace uvedené politické strany. V pochybnostech mají být zákony vykládány ve prospěch zachování práv, v daném případě tak, aby bylo umožněno volit a být volen. Připouští se i výklad, že přihláška k registraci může mít v okamžiku svého podání v podstatě blanketní podobu. Odmítnout by ji bylo možné pouze tehdy, pokud by náležitosti nebyly řádně doplněny ve lhůtě 49 dnů přede dnem voleb. K povinnostem zdravotnického zařízení či ústavu sociální péče v souvislosti se sestavováním voličských seznamů se NSS vyjádřil v usnesení čj. Vol 6/2009-22212. Navrhovatelka se domáhala vyslovení „neplatnosti voleb všech kandidátů do Evropského parlamentu, kteří byli zvoleni ve volebním okrsku Velké Meziříčí Mostiště“. V nemocnici v tomto volebním okrsku totiž byla hospitalizována její matka, trvalým pobytem v Bystřici nad Pernštejnem. Správce nemocnice přitom řádně a včas nenahlásil tuto skutečnost Obecnímu úřadu v Bystřici nad Pernštejnem a nenechal ji zapsat do seznamu voličů v Mostišti (městská část Velkého Meziříčí), takže navrhovatelčině matce, která je ve věku 86 let trvale upoutána na lůžko, a dalším pacientům uvedené nemocnice bez trvalého pobytu ve Velkém Meziříčí bylo znemožněno volit. Podle soudu je povinností zdravotnického zařízení včas a řádně informovat voliče, kteří jsou v tomto zařízení umístěni a u nichž lze předpokládat, že jejich pobyt v zařízení bude trvat i ve dnech voleb, o možnosti účasti ve volbách v příslušném volebním okrsku a dotázat se jich, zda si za daných podmínek přejí být zapsáni na seznam voličů v dané obci. Pokud tak nemocnice v případě matky navrhovatelky neučinila, porušila volební zákon. Soud však dospěl k závěru, že toto porušení vzhledem k daným okolnostem nemohlo mít vliv na výsledek volby jednotlivých kandidátů do Evropského parlamentu. K odpovědnosti politické strany za výběr kandidátů se soud vyjádřil v usnesení čj. Vol 65/2006-52213. Strana zdravého rozumu vznášela námitky kvůli pořadu „Na vlastní oči“, v němž byl jeden z nezávislých kandidátů, učitel jógy, natočen „při jeho ranní očistě, která je pro člověka neznalého alternativního způsobu nekonzumního života naprosto esteticky odpudivá“. Jelikož reportáž byla odvysílána 48 hodin před volbami, strana již neměla možnost uvedeného kandidáta odvolat ani se 212 213

Usnesení ze dne 1. 7. 2009, č. 1922/2009 Sb. NSS. Usnesení ze dne 4. 7. 2006, www.nssoud.cz.

J UDIKATURA

( 175 )

domoci práva na odpověď. V důsledku reportáže „volební preference navrhovatelky klesly z velice nadějných 2 % téměř na nulu“. Porušení volebního zákona navrhovatelka spatřovala i v tom, že „média přistupovala k malým stranám zcela nerovným způsobem, zejména ve srovnání s jejich přístupem ke čtyřem parlamentním stranám a Straně zelených“. Podle NSS byla v daném případě spíše než otázka odpovědnosti provozovatele televizního vysílání při zobrazování kandidáta politické strany ve volbách zásadní „otázka politické odpovědnosti politické strany, která jej zapsala na svou kandidátní listinu pro některý z volebních krajů“. Navrhovatelka se snažila od kandidáta, který byl v pořadu „Na vlastní oči“ zobrazován, distancovat. Otázka, zda byl kandidát členem navrhovatelky jako politické strany, je zde irelevantní. Navrhovatelka jeho zařazením na jednu ze svých kandidátních listin svobodně rozhodla, že tento kandidát bude s navrhovatelkou spojován. „Rozhodování o tom, které kandidáty politická strana nebo hnutí uvede na svou kandidátní listinu, patří k jejím nejzásadnějším rozhodnutím ve volebním klání vůbec, politická strana nebo hnutí musí být schopna nést následně důsledky tohoto rozhodnutí a je součástí její politické odpovědnosti přijímat nejen jeho dopady pozitivní, ale i negativní.“ Pokud jde o procesní otázky řízení ve věcech voleb, v usnesení čj. Vol 5/2006-46214 NSS dospěl k závěru, že vyslovit neplatnost celých voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR nelze. Soudní přezkum voleb do Poslanecké sněmovny je možný toliko podle § 87 odst. 1 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky, a soud je tedy oprávněn vyslovit pouze neplatnost volby jednotlivých kandidátů. Aktivní legitimaci má občan zapsaný do stálého seznamu ve volebním okrsku, kde byl poslanec volen. Politická strana, hnutí nebo koalice má aktivní legitimaci zpochybnit platnost volby kandidáta, pokud byla v daném volebním kraji zaregistrována pro volby její kandidátní listina, v případě větších stran to může představovat možnost zpochybnit volbu „všech zvolených kandidátů v celé republice“. V daném případě volič podal návrh na neplatnost voleb do Poslanecké sněmovny a jako důvod neplatnosti uvedl jednání jedné z politických stran (ODS) během volební kampaně v celostátní dimenzi. Nejvyšší správní soud k tomu uvedl, že prohlášení neplatnosti volby kandidátů za ODS v daném volebním kraji a jmenování náhradníků, kandidujících vždy za stejnou politickou stranu, by v případě nekorektní volební kampaně jedné politické strany nebylo uspokojivým řešením. Jiný postup se však vymyká kompetenci soudu a měl by dokonce „protiústavní dimenzi, neboť důsledkem této úvahy by bylo nahrazení vůle voličů projevené volbou kandidátů pozitivním rozhodnutím soudu o tom, který kandidát má být zvolen“. Úkolem soudu „nemůže být pozitivní ovlivňování volebních výsledků ve prospěch voleb214

Usnesení ze dne 26. 6. 2006, č. 944/2006 Sb. NSS.

J UDIKATURA

( 177 )

ních subjektů, neboť taková možnost se pojmově vymyká elementárním základům poslání soudní moci“. Soud by mohl zrušit volbu kandidáta, pokud by shledal porušení volebního zákona a zároveň by se jednalo o případy řešitelné v rámci kandidátní listiny jedné politické strany nebo i napříč stranami, „to však pouze tehdy, pokud se bude jednat o zásadní protizákonnost zjištěnou při hlasování a zjišťování volebních výsledků (např. byly chybně vyhodnoceny či sečteny hlasovací lístky, přičemž při jejich správném posouzení by mandát připadl odlišné straně)“. Otázkou případné protiústavnosti § 87 zákona o volbách do Parlamentu České republiky z důvodu nemožnosti vyslovení neplatnosti voleb do Poslanecké sněmovny jako celku se NSS zabýval v usnesení čj. Vol 66/2006-105215. Navrhovatelka, politická strana Nezávislí demokraté, namítala rozpor tohoto ustanovení s čl. 36 Listiny základních práv a svobod a srovnávala úpravu voleb do Poslanecké sněmovny s volbami do Senátu, kde lze v soudním řízení vyslovit neplatnost voleb. Nejvyšší správní soud opět uvedl, že politická strana může zpochybnit i všechny zvolené kandidáty v celé republice. Uvedl, že „za určitých skutkových okolností by mohl být úspěšný i návrh na vyslovení neplatnosti volby všech kandidátů. Mohou se totiž vyskytnout případy, kdy porušení volebního zákona je natolik flagrantní a všeobecné, že nemůže být nápravou nahrazení zvolených kandidátů jejich náhradníky, ale je nezbytné jedině tzv. zneplatnění voleb.“ Otázkami věcného přezkumu voleb včetně volební kampaně se NSS zabýval hned v několika zásadních rozhodnutích. Předpoklady k vyhovění volební stížnosti stanovil v usnesení čj. Vol 6/2004-12216, kde uvedl, že k vyhovění volební stížnosti je potřebné naplnění třech základních předpokladů: (1) porušení volebního zákona, tedy protizákonnost, (2) vztah mezi protizákonností a zvolením kandidáta, jehož volba je napadena, (3) zásadní intenzita této protizákonnosti, která přinejmenším zpochybňuje volbu kandidáta, tedy která „musí v konkrétním případě dosahovat takového stupně, že je možno se důvodně domnívat, že pokud by k protizákonnému jednání nedošlo, nebyl by tento kandidát zřejmě vůbec zvolen. Zjednodušeně řečeno tedy tato intenzita způsobuje ‚zatemnění‘ volebních výsledků, tzn. jejich zásadní zpochybnění“. Navrhovatelé namítali, že z výsledků voleb do Evropského parlamentu zveřejněných na stránkách www.volby.cz bylo zřejmé, že ve volebním okrsku č. 34 nebyl uveden žádný přednostní hlas pro Národní koalici, přestože navrhovatelé dali oba přednostní hlas třem kandidátům této strany. Námitka podle NSS nesplňovala druhou a třetí podmínku uvedeného testu. Přednostní (preferenční) hlasy se totiž uplatní tehdy, pokud volební stra215 216

( 178 )

Usnesení ze dne 4. 7. 2006, č. 948/2006 Sb. NSS. Usnesení ze dne 2. 7. 2004, č. 354/2004 Sb. NSS.

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

na překročí uzavírací klauzuli ve výši 5 % z celkového počtu odevzdaných platných hlasů. V těchto volbách ale Národní koalice obdržela 2 944 odevzdaných platných hlasů, což představuje 0,12 % z celkově odevzdaných hlasů. Je zřejmé, že tato volební strana nepřekročila uzavírací klauzuli, takže k počtu udělených přednostních hlasů nemohlo být vůbec přihlíženo. Nezaznamenání přednostních hlasů bylo pochybením volební komise, nicméně z uvedených důvodů se nemohlo projevit na zákonnosti volby některého z uvedených kandidátů do Evropského parlamentu. Nejvyšší správní soud aplikoval uvedený algoritmus také na porušení zákona během předvolební kampaně. V usnesení čj. Vol 8/2004-35217 se zabýval námitkou navrhovatele o neplatnosti volby kandidáta ve volbách do Senátu Parlamentu ČR. Navrhovatel tvrdil, že podle českých médií byl kandidát registrován v materiálech bývalé III. správy Státní bezpečnosti (StB) a tuto skutečnost zamlčel při vstupu do politické strany KDU-ČSL i při přijetí nových stanov. Pokud kandidátovo prohlášení, že nebyl členem nebo spolupracovníkem StB, bylo nepravdivé, zaniklo jeho členství ve straně dnem učinění tohoto nepravdivého prohlášení. Proto bylo nepravdivé i tvrzení kandidáta v předvolební kampani, že je členem KDU-ČSL. Soud přezkoumal články z tisku týkající se tvrzení o spolupráci s StB a dovodil, že obsahují pouze tvrzení o spolupráci s StB jako „důvěrník“. Odkázal na judikaturu Ústavního soudu, podle níž mohla být evidence „důvěrníků“ „založena i bez písemného závazku a jejich vědomí“. Evidence osob v této kategorii byla založena na osobním styku s vybranými kandidáty, přičemž styk s takovou osobou měl být uskutečňován tak, aby jí nebyly odkryty formy a metody práce kontrarozvědky a skutečný důvod styku. Jelikož nebylo možné spolehlivě zjistit kvalitu kontaktu s StB, nebyla naplněna již první podmínka neplatnosti volby kandidáta, tedy porušení volebního zákona. Námitku neplatnosti volby kandidáta ve volbách do Senátu Parlamentu ČR zdejší soud posuzoval také v usnesení čj. Vol 7/2008-13218. Navrhovatel namítal, že byl porušen zákaz volební agitace v bezprostřední blízkosti volební místnosti v době voleb. Uvedl, že při vstupu do objektu školy, v němž se nacházela volební místnost, kolem nich pomalu projížděla volební dodávka pomalovaná jménem kandidáta a z jejích reproduktorů se do širokého okolí ozývala výzva, aby voliči dali hlas právě tomuto kandidátovi. Tyto výzvy byly slyšet i v chodbě před volební místností v době, kdy si navrhovatel a jeho manželka připravovali doklady. Vzhledem k hlasitosti museli tyto výzvy zaregistrovat lidé jdoucí k volbám. Podle NSS ale uvedené jednání nepředstavovalo 217 218

Usnesení ze dne 10. 11. 2004, č. 451/2005 Sb. NSS. Usnesení ze dne 19. 11. 2008, www.nssoud.cz.

J UDIKATURA

( 179 )

porušení zákona. V okolí objektů, ve kterých se nacházejí volební místnosti, totiž nelze vyloučit jakékoliv působení na voliče. Smyslem § 16 odst. 6 zákona o volbách do Parlamentu České republiky není zabránit tomu, aby se volič při cestě k objektu, v němž je umístěna volební místnost, nemohl v žádném případě setkat s jakýmkoli volebním poselstvím či informací, nýbrž zakázat takové formy a umístění technik volební agitace, které by ovlivňovaly přímo svobodnou vůli voliče při jeho vstupu do volební místnosti či do objektu, v němž se nachází. Podle soudu je tak zakázána taková volební agitace, která je přímo zaměřena na bezprostřední okolí volebních místností, není jednorázová či dokonce pouze nahodilá a je natolik intenzivní, že v konečném důsledku je reálně způsobilá ovlivnit chování i takového voliče, který byl bezprostředně před příchodem do volební místnosti již rozhodnut hlasovat určitým způsobem. Při posuzování dalších stížností na senátní volby konané v roce 2008 NSS usnesením čj. Vol 8/2008-23219 mj. neshledal důvodnou námitku nekorektnosti volební kampaně, kterou navrhovatel spatřoval ve výběru témat pro volební kampaň a společném úsilí České strany sociálně demokratické a Komunistické strany Čech a Moravy zaměřeném na realizaci nedemokratických cílů. Zamítnut220 byl také návrh podaný kandidátem za politickou stranu Klub angažovaných nestraníků, jehož volební plakáty byly přelepovány jeho politickými odpůrci. Soud vzal do úvahy, že vzhledem k rozdílu získaných hlasů v prvním kole voleb mezi kandidátem z Občanské demokratické strany, jenž skončil na druhém postupovém místě, a navrhovatelem nemohlo přelepování volebních plakátů ovlivnit konečné výsledky voleb. V usnesení čj. Vol 13/2004-91221 se NSS vyjádřil k tajnosti hlasování ve volbách. Do domova důchodců se dostavili dva členové okrskové volební komise s přenosnou volební schránkou. V místnosti menší než 4 x 4 metry, v níž měli volit těžce chodící obyvatelé domova důchodců, byl stůl s volební schránkou a dvěma hromádkami hlasovacích lístků roztříděných podle jmen kandidátů. Dále zde byli dva členové volební komise a sociální pracovnice. Voliči si hlasovací lístek kandidáta, jehož chtěli volit, vybrali před zraky členů volební komise, před nimiž jej také vložili do obálky a vhodili do přenosné volební schránky. Pouze v několika případech se odebrali ke stolu v jiné části místnosti, kde vložili hlasovací lístek do obálky v soukromí. Některým voličům asistovala sociální pracovnice tím, že jim přečetla jména a názvy politických stran a někdy jim 219

Usnesení ze dne 25. 11. 2008, www.nssoud.cz. Usnesení ze dne 25. 11. 2008, čj. Vol 9/2008-33, www.nssoud.cz. 221 Usnesení ze dne 13. 12. 2004, č. 472/2005 Sb. NSS. 220

( 180 )

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

pomohla vložit lístek do volební schránky. Nejvyšší správní soud zkoumal, zda byly dány důvody pro prohlášení neplatnosti voleb. První z předpokladů byl v daném případě naplněn. Členové komise nenaplnili povinnost postupovat tak, aby byla zachována tajnost hlasování. Volební zákon nestanoví prostředky, jakými toho dosáhnout (např. povinnost zástěny nebo plenty), nicméně za daných okolností tajné hlasování se dalo zajistit tím, že by si voliči vzali hlasovací lístek z obou hromádek, a upozorněním voličů, aby se s lístky odebrali ke stolku v opačném rohu místnosti. Voličům, jimž to zdravotní stav neumožňoval, měla komise umožnit, aby za ně do obálky vložil hlasovací lístek jiný volič. Nebyl však naplněn druhý a třetí předpoklad: porušení zákona nezpůsobilo zvolení jednoho kandidáta a volební neúspěch druhého. Voliči si mohli vybrat hlasovací lístek toho kandidáta, kterému chtěli dát svůj hlas. I když si brali jen jeden hlasovací lístek, byl to vždy lístek toho kandidáta, kterého chtěli podpořit, a tento hlasovací lístek byl sečten. Pokud jde o třetí předpoklad, intenzita porušení volebního zákona nebyla natolik vysoká, aby vedla k zatemnění volebních výsledků. Odpůrce (jeden ze dvou kandidátů) v daném případě získal o 2 653 hlasů víc, přičemž v domově důchodců volilo 56 voličů.

PRÁVO NA INFORMACE Právo na informace patří k ústavně zaručeným právům. Konkrétní zákonná úprava je obsažena v zákoně č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Právo na informace o životním prostředí upravuje zvláštní zákon a rozhodovací činnosti NSS týkající se této oblasti bude věnován prostor níže v samostatné podkapitole. Zákon o svobodném přístupu k informacím ve znění účinném do 22. 3. 2006 obsahoval úpravu, podle níž v případě, že povinný subjekt ve lhůtě nevyhověl žádosti o informaci ani nevydal rozhodnutí o tom, že se žádosti nevyhovuje, nastala právní fikce, že vydal rozhodnutí, kterým poskytnutí informace odepřel (tento model je stále platný např. v oblasti poskytování informací o životním prostředí). Podle usnesení čj. 4 As 55/2007-84222 však povinný subjekt poskytl požadované informace nebo vydal rozhodnutí o nevyhovění žádosti včas, pokud příslušné písemnosti určené žadateli předal ve stanovené patnáctidenní lhůtě alespoň k doručení. Byly-li informace či rozhodnutí žadateli doručeny až po uplynutí této lhůty, nenastala v důsledku toho právní fikce negativního rozhodnutí. 222

( 182 )

Usnesení rozšířeného senátu ze dne 28. 4. 2009, č. 1879/2009 Sb. NSS.

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

Zákon o svobodném přístupu k informacím zaručuje právo veřejnosti na informace. Při výkladu pojmu informace je nutno zvolit takový postup, který ve svých důsledcích fakticky nezužuje rozsah ústavně zaručených práv. Například interní pokyny orgánu státní správy, z nichž vyplývají povinnosti osobám stojícím mimo tento orgán nebo které se těchto osob bezprostředně týkají (např. pokyny řady „D“ a „DS“ vydávané Ministerstvem financí), nemohou být vyloučeny z práva na informace s odkazem na jejich „interní“ povahu223. Právo poskytnout informaci může být podmíněno úhradou nezbytně vynaložených nákladů. Úhradu lze vyžadovat pouze za náklady spojené s vyhledáváním informací přímo požadovaných žadatelem, nikoli za náklady vzniklé toliko zjišťováním, zda požadovaná informace vůbec bude poskytnuta224. S žádostí o poskytnutí informace se žadatel může obracet na povinné subjekty, tedy ty entity, které mají povinnost poskytnout informace vztahující se k jejich působnosti. Za povinný subjekt ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím NSS označil mimo jiné Národní památkový ústav, který je odbornou organizací zřízenou dle zákona225. Povinným subjektem je i Kancelář prezidenta republiky, která je rozpočtovou organizací a organizační složkou státu a obstarává věci spojené s výkonem pravomoci prezidenta republiky, a to jednak věci, v nichž prezident republiky působí jako „správní orgán sui generis“, a jednak věci, v nichž působí jako ústavní činitel (který jakožto hlava státu není z výkonu své funkce odpovědný)226. Za povinný subjekt NSS označil dále akciovou společnost ČEZ jakožto veřejnou instituci hospodařící s veřejnými prostředky, zřízenou státem a zpočátku přímo řízenou Ministerstvem pro správu národního majetku a jeho privatizaci, kdy k vytváření jejích orgánů dochází pod dominantním vlivem státu, a kdy předmět její činnosti představuje strategický, bezpečnostní a existenční zájem státu227. Za povinný subjekt NSS označil také Všeobecnou zdravotní pojišťovnu České republiky, která hospodaří s prostředky, jež mají charakter veřejných prostředků a slouží k úhradě zdravotní péče, která má charakter veřejné služby228. V posledně uvedeném rozsudku se soud zabýval i jedním ze zákonem stanovených důvodů pro neposkytnutí informace. Všeobecná zdravotní pojišťovna odmítla sdělit 223

Rozsudek ze dne 17. 1. 2008, čj. 5 As 28/2007-89, č. 1532/2008 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 10. 10. 2003, čj. 5 A 119/2001-38, č. 74/2004 Sb. NSS. 225 Rozsudek ze dne 13. 9. 2007, čj. 9 As 28/2007-77, č. 1402/2007 Sb. NSS. 226 Rozsudek ze dne 12. 7. 2007, čj. 2 As 89/2006-107, č. 1367/2007 Sb. NSS. 227 Rozsudek ze dne 6. 10. 2009, čj. 2 Ans 4/2009-93, č. 1972/2010 Sb. NSS. 228 Rozsudek ze dne 16. 5. 2007, čj. 3 Ads 33/2006-57, č. 1272/2007 Sb. NSS. 224

J UDIKATURA

( 183 )

žadateli údaje o příjemcích prostředků ze základního fondu zdravotního pojištění a o částkách zaplacených z tohoto fondu z důvodu povinnosti mlčenlivosti o majetkových poměrech osoby, která není povinným subjektem. Podle NSS však ani za předpokladu, že by byl celý systém veřejného zdravotního pojištění postaven na existenci jediné zdravotní pojišťovny, by údaje o poskytovaných platbách jednotlivým smluvním zdravotnickým zařízením nepředstavovaly informaci o majetkových poměrech těchto osob. Platby za úhrady poskytnuté zdravotní péče totiž nepředstavují jediný zdroj finančních příjmů smluvního zdravotnického zařízení a nevypovídají nic o nákladech zdravotnického zařízení. Teprve celkové příjmy po odečtení celkových výdajů mohou představovat informaci o majetkových poměrech. Často využívaným důvodem pro odepření poskytnutí informací je ochrana obchodního tajemství. Daná skutečnost, na kterou se má vztahovat ochrana obchodního tajemství, musí být za obchodní tajemství výslovně označena již před doručením žádosti o poskytnutí informace. Z důvodu ochrany obchodního tajemství nelze např. odepřít poskytnutí informace o ceně, která bude hrazena z veřejných rozpočtů. Používání veřejných prostředků zahrnuje nejen přímé výdaje, ale i prominutí plateb, které by jinak byly příjmem těchto rozpočtů. Smyslem tohoto ustanovení je umožnit veřejnou kontrolu hospodaření s veřejnými prostředky. Jelikož samotná informace o ceně nevypovídá o způsobu hospodaření, je nutné společně s ní vždy poskytnout alespoň rámcovou informaci o předmětu plnění, za něž se cena poskytuje, a to v rozsahu nezbytném pro posouzení hospodárnosti využití veřejných prostředků229. Důvodem pro odepření informace je i ochrana utajovaných skutečností. V řízení, ve kterém žadatel požadoval zpřístupnění textu mezivládní Smlouvy o umoření ruského dluhu, uzavřené mezi vládami České republiky a Ruské federace, NSS konstatoval, že povinný subjekt se nemůže zprostit své povinnosti poskytnout informace tvrzením, že požadovaná smlouva obsahuje informace poskytnuté druhou smluvní stranou. Této povinnosti se nezprostí ani doložkou obsaženou v požadované smlouvě, podle níž si strany sjednaly zachovávání důvěrnosti co do obsahu a podmínek smlouvy. Povinnosti poskytnout informaci se nelze zprostit dokonce ani odkazem na možnost porušení mezinárodních závazků České republiky230. Informaci lze dále odmítnout i tehdy, pokud je zveřejňována na základě zvláštního zákona a v předem stanovených pravidelných obdobích až do nejbližšího následujícího období. Cílem 229 230

( 184 )

Rozsudek ze dne 9. 12. 2004, čj. 7 A 118/2002-37, č. 654/2005 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 31. 7. 2006, čj. A 2/2003-73, č. 1469/2008 Sb. NSS.

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

uvedené výluky podle zákona o svobodném přístupu k informacím je ochrana informací, které mají být dle zvláštního zákona zveřejněny v předem stanovených pravidelných obdobích, před jejich předčasným zveřejněním, a tím zajištění rovného přístupu k nim všem zájemcům v jednom okamžiku. Povinný subjekt tak informaci neposkytne, jestliže má povinnost ji zveřejnit až v určitý čas, který v době podání žádosti ještě nenastal. Po samotném zveřejnění takové informace se uvedená výluka nemůže uplatnit a povinný subjekt může naopak odkázat žadatele na již zveřejněnou informaci, pokud bude informace v době podání žádosti splňovat definici zveřejněné informace. Za zvláštní zákon ve smyslu uvedené výluky tak dle NSS nelze považovat zákon o obcích (č. 128/2000 Sb.), který sice stanoví povinnost obcí informovat občany o činnosti orgánů obce na zasedání zastupitelstva, nikoli však „povinnost periodického zveřejňování“ zápisů ze zasedání zastupitelstva na úřední desce, na jehož základě by bylo možné odmítnout přístup k nim231. Poskytování informací se často střetává i s právem na ochranu osobních údajů. Pokud povinný subjekt poskytuje požadované informace, je povinen zajistit zákonem stanovenou ochranu práv a svobod jiných osob. V rozsudku čj. 6 A 83/2001-39232 NSS konstatoval, že ochrana osobních údajů je poskytována fyzickým, nikoli právnickým osobám. Není proto důvodu, aby byla odmítnuta žádost o poskytnutí informace ve formě kopie rozhodnutí vydaného v konkrétní věci vůči právnické osobě. Dostatečnou ochranou osobních údajů je jejich znečitelnění v autentickém textu. Nelze proto odmítnout poskytnutí celé části textu, která obsahuje takové údaje233. Ovšem např. informace o výši individuálních odměn vyplacených konkrétním uvolněným funkcionářům obce z rozpočtu obce jsou osobními údaji, na jejichž poskytnutí se zákon o svobodném přístupu k informacím nevztahuje. I v případě, že je jméno a příjmení příjemců odměn anonymizováno a u odměny je uvedena pouze funkce příjemce, jedná se o chráněný osobní údaj, jestliže informace o zastávané funkci umožňuje, byť i nepřímo, identifikaci subjektu údajů234. Osobní a citlivé údaje mohou být dále obsaženy ve služebním hodnocení policisty podle § 15 zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky. Osobním údajem naopak není jméno a příjmení fyzické osoby v kombinaci s číslem občanského průkazu235.

231

Rozsudek ze dne 27. 6. 2007, čj. 6 As 79/2006-58, č. 1342/2007 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 13. 10. 2004, č. 651/2005 Sb. NSS. 233 Rozsudek ze dne 14. 1. 2004, čj. 7 A 3/2002-46, www.nssoud.cz. 234 Rozsudek ze dne 10. 8. 2004, čj. 2 As 6/2004-49, www.nssoud.cz. 235 Rozsudek ze dne 29. 7. 2009, čj. 1 As 98/2008-148, č. 1944/2009 Sb. NSS. 232

J UDIKATURA

( 185 )

Zákon o svobodném přístupu k informacím dále vylučuje poskytování informací o rozhodovací činnosti soudů, s výjimkou pravomocných rozsudků [§ 11 odst. 4 písm. b)]. V rozsudku čj. 8 As 50/2008-75236 se NSS zabýval věcí žalobce, který požadoval zaslání určitých pravomocných i nepravomocných rozsudků s tím, že citované ustanovení se nevztahuje na obsah již vynesených rozhodnutí, ale chrání pouze činnost soudu, která vede k rozhodnutí, nikoliv výsledek této činnosti. S názorem stěžovatele se však NSS neztotožnil. Podle soudu je nutno za „rozhodovací činnost soudů“ považovat nejen postup soudů v řízení a jejich úkony směřující ke zjištění skutkového stavu věci a k jeho právnímu posouzení, ale i vlastní rozhodování soudů, resp. rozhodnutí ve věci samé, tedy pravomocné i nepravomocné rozsudky. Závěr o neposkytování informací v podobě nepravomocných rozsudků je logický nejen z toho důvodu, že tyto rozsudky mohou v některých případech doznat v důsledku jejich přezkumu podstatných změn, ale může zde existovat i výrazný zájem účastníků řízení na tom, aby nebyly zpřístupněny údaje týkající se dosud pravomocně neskončeného soudního řízení, či zájem na nezasahování – v zájmu objektivity a nestrannosti posouzení každé věci – do vlastní rozhodovací činnosti soudu. Nicméně, Ústavní soud toto rozhodnutí Nejvyššího správního soudu zrušil nálezem ze dne 5. 5. 2010, sp. zn. I. ÚS 1885/09 z důvodu, že při rozhodnutí odepřít poskytnutí nepravomocného rozsudku ve jménu ochrany nezávislosti či nestrannosti soudní moci bude muset správní orgán vždy pečlivě analyzovat okolnosti konkrétního případu a zvažovat, zda je takový zásah do základního práva v demokratické společnosti absolutně nezbytný. Odepření poskytnout nepravomocný rozsudek se zřetelem na ochranu nezávislosti a nestrannosti soudní moci bude moci být spíše výjimkou, než pravidlem. S odkazem na stejné ustanovení NSS rozsudkem čj. 2 As 5/2008-78237 zamítl kasační stížnost stěžovatele, který se na Městském soudě v Praze domáhal poskytnutí kopie závěrečné zprávy správce konkurzní podstaty, která byla součástí projednávané soudní věci. Stěžovatel argumentoval tím, že městský soud požadovanou informaci sám dočasně zveřejnil na své úřední desce. Později, po sejmutí zprávy z úřední desky, však soud žádosti o vystavení kopie zprávy nevyhověl. Povinné subjekty dále neposkytují informace o probíhajícím trestním řízení [§ 11 odst. 4 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím]. Podle rozsudku NSS čj. 6 As 18/2009-63238 236

Rozsudek ze dne 29. 4. 2009, č. 1880/2009 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 21. 5. 2009, www.nssoud.cz. 238 Rozsudek ze dne 14. 9. 2009, č. 1957/2009 Sb. NSS. 237

( 186 )

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

povinný subjekt neposkytne ani takové informace, které sice vznikly mimo oblast trestního řízení, nicméně v určitý časový okamžik s probíhajícím trestním řízením souvisí a mají k němu vztah. Poskytnuty by měly být pouze takové informace, které nijak s trestním řízení nesouvisí a nijak jej nemohou ovlivnit, tedy takové informace, které nejsou obsahem trestního spisu. V daném případě byla stěžovatelka trestně stíhanou osobou v trestním řízení vedeném v určité souvislosti s jí požadovanými informacemi, odmítnutí poskytnutí požadovaných informací bylo tedy zcela namístě. Soud zároveň podotkl, že stěžovatelka jakožto účastnice trestního řízení může získat požadované informace cestou nahlížení do spisu podle § 65 trestního řádu.

ŠKOLSTVÍ Až do 31. 12. 2002 byly některé věci v oblasti školství vyňaty ze soudního přezkumu přílohou A k občanskému soudnímu řádu (např. rozhodnutí školského úřadu o odvolání proti rozhodnutím ředitelů škol a rozhodnutí rektorů o odvolání proti nepřijetí na vysokou školu). S účinností od 1. 1. 2003 byla soudním řádem správním zrušena část pátá občanského soudního řádu a s ní i příloha A o. s. ř., přičemž výluka ze soudního přezkumu nebyla ničím nahrazena. To potvrdil NSS v rozsudku čj. 3 As 10/2003-58239 v případě žákyně dálkového studia vyšší odborné školy, jíž ředitelka školy nepovolila opětovné opakování prvního ročníku. Žákyně napadla rozhodnutí neúspěšným odvoláním a následně žalobou, kterou krajský soud odmítl s odkazem na výluku ze soudního přezkumu. Usnesení krajského soudu NSS zrušil. Z přezkumu před soudem je naopak vyloučena inspekční zpráva vypracovaná Českou školní inspekcí. Rozhodnutím čj. 3 Aps 2/2005-44240 to potvrdil NSS ve věci, v níž se střední školy podrobené inspekci domáhaly zrušení inspekční zprávy a zákazu jejího šíření. Ze zprávy vyplývalo, že výuka na těchto školách byla pouze vyhovující a bylo zjištěno neefektivní čerpání prostředků ze státního rozpočtu. Soud dospěl k závěru, že inspekční zprávu „nelze hodnotit jako úkon, kterým byl žalobce přímo zkrácen na svých právech, protože jím nebyla založena, změněna, zrušena nebo závazně určena práva nebo povinnosti žalobce“. Proto škola nebyla legitimována k podání správní žaloby a nemohla se domáhat ani ochrany před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (viz také podkapitolu Správní řízení na s. 113 a násl.). 239 240

Rozsudek ze dne 30. 10. 2003, č. 184/2004 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 22. 2. 2006, č. 860/2006 Sb. NSS.

J UDIKATURA

( 187 )

Otázkou přezkoumatelnosti rozhodnutí v oblasti školství správními soudy se NSS zabýval například v rozhodnutí čj. 2 As 50/2004-64241. Zákon č. 111/1998 Sb., o vysokých školách, obsahuje výčet rozhodnutí, která musí být vyhotovena písemně, musí obsahovat odůvodnění a poučení o možnosti podat žádost o přezkoumání a musí být doručena do vlastních rukou. V tomto výčtu nebylo až do 1. 1. 2006 zařazeno rozhodnutí o vyměření poplatku spojeného se studiem. Bylo tedy otázkou, zda vyrozumění o vzniku povinnosti platby takového poplatku je rozhodnutím přezkoumatelným ve správním soudnictví. V uvedeném rozsudku NSS dospěl k závěru, že ano, neboť jde o individuální správní akt, „kterým žalovaná, jakožto právnická osoba, které bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických osob, rozhodla o povinnosti stěžovatele. Na tom, že se jedná o rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., nic nemění, že toto rozhodnutí nemá všechny náležitosti obvyklé u rozhodnutí vydaných podle zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, či správního řádu“. Tyto předpisy se na dané rozhodnutí ani nepoužijí, neboť jejich použití vylučuje sám zákon o vysokých školách. Přezkoumatelná jsou i rozhodnutí rektora o přezkoumání rozhodnutí o nepřijetí ke studiu na vysoké škole. Ta navíc musí být i řádně odůvodněna, přestože tento požadavek není výslovně uveden v § 50 odst. 7 zákona o vysokých školách (rektor přezkoumá rozhodnutí a změní ho, pokud „bylo vydáno v rozporu se zákonem, vnitřním předpisem vysoké školy nebo její součásti nebo podmínkami stanovenými podle § 49 odst. 1 a 3“). V rozsudku čj. 2 As 37/2006-63242 NSS uvedl, že „pokud by rozhodnutí o opravném prostředku ve správním řízení nemuselo být řádně odůvodněno a správní orgán by se nemusel vypořádat s jednotlivými důvody uvedenými v žádosti o přezkoumání rozhodnutí děkana, postrádal by tento opravný prostředek svůj smysl“. Odkázal přitom na § 1 písm. b) zákona o vysokých školách, podle něhož „vysoké školy jako nejvyšší článek vzdělávací soustavy umožňují přístup k vysokoškolskému vzdělání v souladu s demokratickými principy“. Mezi tyto demokratické principy patří i základní zásady správního řízení, jako například nutnost přihlédnout ke konkrétním okolnostem daného případu a dbát na to, aby při rozhodování shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly.

241 242

Rozsudek ze dne 30. 3. 2006, č. 907/2006 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 21. 12. 2006, č. 1112/2007 Sb. NSS.

J UDIKATURA

( 189 )

NÁBOŽENSTVÍ A CÍRKVE Otázkou zvláštního práva duchovních zachovávat povinnost mlčenlivosti v souvislosti s výkonem zpovědního tajemství se NSS zabýval v rozsudku čj. 5 As 25/2005-63243. Ministerstvo kultury toto zvláštní právo neudělilo náboženské společnosti Svědkové Jehovovi z důvodu, že tato společnost nemá duchovní. Povinnost zachovávat mlčenlivost se totiž může vázat pouze na ně. V základním dokumentu náboženské společnosti bylo ke způsobu ustanovování a odvolávání duchovních uvedeno, že společnost třídu duchovních nemá. Ve sborech je rada starších, která vede sborovou činnost a vykonává pastýřskou práci. Stěžovatelka však uvedla, že ačkoliv Svědkové Jehovovi duchovní nemají, tzv. starší (muži, kteří jsou ve sborech pověřeni projednáváním vážných hříchů) jsou povinni o důvěrných věcech zachovávat mlčenlivost. NSS dovodil, že pro přiznání tohoto zvláštního práva by náboženská společnost musela upravit část svého základního dokumentu o způsobu ustavování a odvolávání duchovních, neboť státní orgány nemohou posuzovat, které osoby v náboženské společnosti činnost duchovních vykonávají, a které tedy mohou požívat tohoto zvláštního práva. V rozsudku čj. 5 As 17/2005-66244 NSS posuzoval, zda povinnost podrobit se pravidelnému očkování a odpovědnost za splnění této povinnosti u osoby mladší 15 let je zásahem do svobody myšlení, svědomí a náboženského vyznání a do práva toto vyznání projevovat (čl. 15 a 16 Listiny základních práv a svobod). Rodiče nezletilých dětí trvale odmítali, aby se jejich děti podrobili povinnému očkování, přičemž jako důvod uváděli náboženské přesvědčení. Zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, umožňuje v takových případech vydat rozhodnutí, jímž se stanovuje povinnost podrobit se očkování. Rodiče namítali, že zákonem stanovená povinnost je v rozporu s čl. 6 odst. 2 Úmluvy o lidských právech a biomedicíně (č. 96/2001 Sb. m. s.), podle něhož pokud nemůže dát podle zákona informovaný souhlas se zákrokem nezletilá osoba, nemůže být zákrok proveden bez svolení jejího zákonného zástupce, úřední osoby či jiné osoby nebo orgánu, které jsou k tomu zmocněny zákonem. Nejvyšší správní soud uvedl, že Úmluva v jiné své části (čl. 26)

243 244

( 190 )

Rozsudek ze dne 28. 2. 2006, č. 966/2006 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 28. 2. 2006, č. 969/2006 Sb. NSS. Rozsudek byl napaden ústavní stížností, o níž Ústavní soud dosud nerozhodl. Řízení je vedeno pod sp. zn. III. ÚS 449/2006. Rozsudkem ze dne 21. 7. 2010, čj. 3 Ads 42/2010-92, došel NSS k závěru, že uložení pokuty za nepodrobení se povinnému očkování odporuje ústavní zásadě nullum crimen sine lege.

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

stanoví, že práva v Úmluvě nelze omezit „kromě těch, která stanoví zákon, jsou nezbytná v demokratické společnosti v zájmu bezpečnosti veřejnosti, předcházení trestné činnosti, ochrany veřejného zdraví nebo ochrany práv a svobod jiných“. V daném případě bylo možno podřadit povinnost podrobit se očkování pod důvod ochrany veřejného zdraví. Ve vztahu k svobodě myšlení, svědomí a náboženského vyznání a právu toto vyznání projevovat nedošlo k zásahu do práva, ale pouze k omezení jeho výkonu na základě zákona, který sleduje vyšší cíle (čl. 16 odst. 4 Listiny základních práv a svobod), a to ochranu veřejného zdraví, což je též v souladu s čl. 31 Listiny (právo na ochranu zdraví). Ve věci sp. zn. 5 A 35/2002 NSS rozhodl o nicotnosti rozhodnutí ministra kultury, jímž byla zrušena a k likvidaci určena Náboženská matice. Ministerstvo kultury ani ministr neměli podle NSS k vydání rozhodnutí potřebnou pravomoc. Žaloba představitelů katolické církve a dozorčí rady Náboženské matice proti rozhodnutí ministra kultury se u NSS octla hned dvakrát. V roce 2004245 NSS žalobu nejprve odmítl z důvodu nedostatečné aktivní legitimace žalobců. Proti tomuto rozhodnutí žalobci podali ústavní stížnost. Ústavní soud stěžovatelům vyhověl246, neboť podle něj se dozorčí rada Náboženské matice ve svém posledním složení může dovolávat svého práva u soudu. V následném rozhodnutí247 NSS nejprve posuzoval právní povahu Náboženské matice. Dospěl k závěru, že „je právnickou osobou veřejného práva, jež je spravována státem. Je samostatným subjektem spravujícím část majetku římskokatolické církve, a to pro její účely. Jde tedy o subjekt odlišný jak od římskokatolické církve, tak i od státu. (…) [S]tát nad ním tradičně vykonával státní dohled a tento úzus, ač neměl oporu v platném právu, se zachoval i po roce 1989.“ Argumentaci žalobců, že císařské dekrety (jimiž byla Náboženská matice zřízena) mají povahu zákona, a tudíž je pro její zrušení třeba opět jen zákona, NSS zamítl a uvedl, že v době existence demokratického právního státu založeného primárně na dělbě moci výkonné, zákonodárné a soudní, je nesmírně obtížné jakkoli srovnávat právní akty panovníka v absolutistické monarchii, kdy naznačená dělba moci neexistovala a veškerá moc byla koncentrována v jeho rukou. Soud proto vycházel ze současné úpravy pravomocí ministerstev. Vzhledem k právní povaze Náboženské matice, která není církví ani náboženskou společností, Ministerstvu kultury nepříslušela a nepřísluší pravomoc vydat akt, jímž by Náboženskou matici zrušilo. Tento postup ministerstva nemá oporu v žádném právním předpisu. 245

Usnesení ze dne 2. 2. 2004, čj. 5 A 35/2002-29, č. 218/2004 Sb. NSS. Nález Ústavního soudu ze dne 3. 8. 2005, sp. zn. II. ÚS 189/02, č. 145/2005 Sb. ÚS. 247 Rozsudek ze dne 2. 11. 2006, čj. 5 A 35/2002-73, č. 1060/2007 Sb. NSS. 246

J UDIKATURA

( 191 )

MEZINÁRODNÍ OCHRANA (AZYL, DOPLŇKOVÁ OCHRANA) Rozhodnutí ve věcech mezinárodní ochrany představují velkou část agendy NSS. Od 1. 9. 2006 došlo k rozšíření důvodů pro poskytování ochrany Českou republikou, kdy vedle azylu byla zavedena doplňková ochrana248. Se snižujícím se počtem žadatelů o azyl lze zaznamenat i snižující se nápad před správními soudy. V roce 2005 představovala rozhodnutí NSS podle zákona o azylu 57 % z celkového počtu vyřízených věcí, v roce 2006 pak 46 %, v roce 2007 jen 32 % a v roce 2008 jejich počet klesl na pouhých 21 %249. Díky vysokému počtu stížností v těchto věcech se vyvinula rozsáhlá judikatura k pojmům a institutům typickým pro toto řízení. Azylové právo je jedním z nemnoha, kde se mezinárodní prvek úzce promítá do vnitrostátního práva. Ke vztahu mezinárodního práva a vnitrostátního zákonodárství o azylu se NSS vyjádřil v rozsudku čj. 9 Azs 23/2007-64250. Ministerstvo vnitra zastavilo řízení o azylu v případě žadatele, který během řízení neoprávněně překročil hranice státu. Proti rozhodnutí o zastavení řízení stěžovatel namítal, že v Afghánistánu mu hrozí trest smrti, neboť je po něm od roku 1995 vyhlášeno pátrání z důvodu šíření nemuslimských myšlenek a názorů, k čemuž v žalobě přiložil důkaz (zatýkací rozkaz). Nejvyšší správní soud osvětlil vztah vnitrostátních pravidel a mezinárodního závazku České republiky nevyhostit žadatele do země, kde by byl ohrožen na životě nebo svobodě (zásada non-refoulement). Připomenul, že podle čl. 10 Ústavy „vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána, jsou součástí právního řádu; stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva“. První část věty klade výše specifikované mezinárodní úmluvy na roveň vnitrostátním právním normám, věta za středníkem pak ukládá orgánům aplikujícím právo přednostně použít mezinárodní úmluvu, jsou-li její ustanovení v rozporu s normou vnitrostátní, která by jinak měla být použita. Čl. 10 ve spojení s čl. 1 Ústavy tak otevírají český ústavní systém mezinárodnímu právu, aniž by 248

Stalo se tak změnou zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, provedenou zákonem č. 165/2006 Sb. Účelem této změny bylo provedení tzv. „kvalifikační směrnice“ [směrnice Rady 2004/83/ES o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany (Úř. věst. L 304, 30. 9. 2004, s. 2; Zvl. vyd. 19/07, s. 96)]. 249 Statistický přehled soudních agend, Ministerstvo spravedlnosti ČR, ročníky 2006 až 2009, http://portal.justice.cz/ms/ms.aspx?j=33&o=23&k=3397&d=47145 (přístup ověřen dne 20. 1. 2010). 250 Rozsudek ze dne 14. 6. 2007, č. 1336/2007 Sb. NSS.

J UDIKATURA

( 193 )

tím byla dotčena svrchovanost České republiky. Soud upozornil, že zásada non-refoulement je obsažena v čl. 33 Úmluvy o právním postavení uprchlíků (č. 208/1993 Sb.), ale vyplývá i z bohaté judikatury Evropského soudu pro lidská práva k čl. 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb., zákaz mučení, nelidského a ponižujícího zacházení). V případě, že jsou vnitrostátní právní normy v rozporu s touto mezinárodní zásadou, je nezbytné, aby posuzující orgán „přistoupil k přednostní aplikaci předmětné úmluvy a odklonil se od příkazu, jenž mu ukládá vnitrostátní právní norma. Takto stanovená aplikační přednost norem obsažených v mezinárodních smlouvách spadajících do vymezení článku 10 Ústavy přitom působí i proti kogentním normám vnitrostátního (obyčejného) práva, a to normám hmotněprávním i procesním.“251 V posuzovaném případě došlo k tomu, že vnitrostátní norma o zastavení řízení byla v rozporu s mezinárodním závazkem České republiky. V daném případě tedy stěžovateli měla být přiznána překážka vycestování (§ 91 zákona o azylu252). Tytéž zásady soud aplikoval i v rozsudku čj. 2 Azs 343/2004-56253, v němž konstatoval, že zásada non-refoulement se vztahuje pouze na uprchlíky, nikoli na každého žadatele o azyl. V souvislosti s postupným vytvářením Společného evropského azylového systému je NSS stále častěji stavěn před otázky vztahu vnitrostátního azylového práva a azylového práva Evropské unie. Nejvyšší správní soud proto opakovaně zdůraznil požadavek eurokonformního výkladu. Jinými slovy, ustanovení zákona o azylu musí být vykládána souladně s „azylovými směrnicemi“, a to nejpozději od uplynutí jejich transpoziční lhůty, bez ohledu na to, že sám text daného zákonného ustanovení se vlivem směrnice nijak nezměnil254. Tento požadavek měl dopad na posuzování některých prvků definice uprchlíka i souvisejících institutů. V dřívější praxi nebyl správním orgánem uznáván např. tzv. „připsaný“ politický názor jako možný důvod pronásledování. Podle čl. 10 odst. 2 kvalifikační směrnice však není rozhodné, zda žadatel politické názory, pro které je pronásledován nebo pro které mu pronásledování hrozí, skutečně zastává255. V rozsudku čj. 1 Azs 86/2008-101256 soud obdobně konstatoval, že rozhodnutí o neudělení azylu odů251

Srovnej též rozsudek ze dne 21. 3. 2006, čj. 2 Azs 75/2005-75, www.nssoud.cz. Ustanovení § 91 zákona o azylu bylo s účinností od 1. 9. 2006 zrušeno zákonem č. 165/2006 Sb. 253 Rozsudek ze dne 4. 8. 2005, č. 721/2005 Sb. NSS. 254 Rozsudek ze dne 13. 8. 2008, čj. 2 Azs 45/2008-67, č. 1713/2008 Sb. NSS. Srov. také rozsudek ze dne 11. 2. 2009, čj. 1 Azs 107/2008-78, www.nssoud.cz, který vyjadřuje požadavek výkladu v souladu s kvalifikační směrnicí u doplňkové ochrany. 255 Výše uvedený rozsudek čj. 2 Azs 45/2008-67. 256 Rozsudek ze dne 18. 12. 2008, č. 1806/2009 Sb. NSS. 252

( 194 )

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

vodněné nesplněním podmínek stanovených v § 2 odst. 7 zákona o azylu jen proto, že žadatel nevyužil zákonné možnosti stěžovat si na postup policie v jeho věci, je v rozporu se smyslem tohoto ustanovení. Výkladem souladným s čl. 6 a čl. 7 odst. 2 kvalifikační směrnice lze dovodit povinnost správního orgánu obstarat si dostatečné informace o tom, nakolik je ochrana poskytovaná veřejnými orgány v praxi účinná a zda k ní stěžovatel mohl mít přístup. Z kvalifikační směrnice vycházel NSS také při stanovení kritérií, která je nutno naplnit při posuzování možnosti vnitřní ochrany257. Pro přiznání azylu na základě statusu uprchlíka ve smyslu čl. 1 Úmluvy o právním postavení uprchlíků, musí být „přiměřeně pravděpodobné“, že v případě návratu do země původu bude čelit pronásledování z důvodů v tomto článku uvedených258. Soud dále upřesnil, že pokud žadatel o mezinárodní ochranu zastává v rámci azylově relevantní skupiny významné postavení, je správní orgán povinen k této skutečnosti přihlédnout a zaměřit se na to, zda u takového žadatele neexistuje zvýšená pravděpodobnost pronásledování (oproti řadovým členům dané skupiny)259. Jak již bylo výše naznačeno, pronásledování musí mít souvislost s důvody pronásledování; pro naplnění této podmínky přitom není třeba, aby rasa, pohlaví, náboženství, národnost, příslušnost k určité sociální skupině, politické názory žadatele či pohlaví byly „výlučnou“ příčinou pronásledování, ale postačí, pokud jde o příčinu „rozhodující“260. Nejvyšší správní soud proto v jednotlivých případech upřesňoval, co může a co nemůže být důvodem pronásledování. Azylově relevantním důvodem tak například není uplatňování práva šaría v zemi bez dalšího261 v případě, kdy se křesťanští žadatelé obávali pronásledování v muslimské části Nigérie, kde se zavádí právo šaría. Není jím ani ekologická katastrofa v důsledku havárie atomové elektrárny v Černobylu262 či situace, kdy v zemi původu neexistuje obdoba možnosti nevykonávat vojenskou službu, je-li to v rozporu s přesvědčením občana, pokud odůvodněné obavy z pronásledování nemají kromě absence zákonné úpravy ještě oporu ve faktické situaci v zemi263. 257

Rozsudek ze dne 28. 7. 2009, čj. 5 Azs 40/2009-74, www.nssoud.cz. Rozsudek ze dne 26. 3. 2008, čj. 2 Azs 71/2006-82, www.nssoud.cz. 259 Rozsudek ze dne 30. 9. 2008, čj. 5 Azs 66/2008-70, č. 1749/2009 Sb. NSS. 260 Rozsudek ze dne 30. 9. 2008, čj. 5 Azs 66/2008-70, č. 1749/2009 Sb. NSS. 261 Rozsudek ze dne 30. 9. 2004, čj. 5 Azs 202/2004-59, č. 422/2005 Sb. NSS. V uvedeném případě ovšem rozhodující orgán neposoudil možnost vnitřního přesídlení žadatelů, proto byl rozsudek zrušující. 262 Rozsudek ze dne 25. 2. 2004, čj. 5 Azs 38/2003-58, č. 591/2005 Sb. NSS. 263 Rozsudek ze dne 10. 10. 2003, čj. 2 Azs 15/2003-81, č. 77/2004 Sb. NSS. 258

J UDIKATURA

( 195 )

Nejvyšší správní soud vymezil jeden z důvodů, jímž je příslušnost k sociální skupině. V rozsudku čj. 5 Azs 63/2004-60264 uvedl, že v praxi se vyčlenily dva přístupy, tzv. chráněná charakteristika a sociální percepce. „Prvý klade důraz na nezměnitelnou charakteristiku pro člověka natolik zásadní, že by se jí neměl být nucen vzdát, totiž vrozená (např. pohlaví, etnická příslušnost) nebo nezměnitelná z jiných důvodů (např. historických, povolání, stav). Takto byly generovány např. sociální skupiny rodin, žen, homosexuálů. Se stejným výsledkem přichází i druhý přístup, který zjišťuje, zda skupina je spojena s určitou charakteristikou, která ji identifikuje nebo ze společnosti vyděluje. Ovšem důsledkem těchto dvou přístupů nemusí být vždy shodný náhled tam, kde je sociální skupina charakterizována skutečností, která není vrozená či pro lidskou důstojnost zásadní, např. určitého povolání nebo sociální třídy.“ Definičním prvkem by ale neměla být skutečnost, že skupina je pronásledována. Není ani zapotřebí, aby se členové sociální skupiny znali, vzájemně se stýkali nebo tvořili soudržnou skupinu. Když NSS aplikoval uvedená kritéria, shledal, že za sociální skupinu nelze pokládat „nečleny zločineckých struktur“265. Jako příslušející k skupině s „nezměnitelnou charakteristikou“ identifikoval NSS skupinu osob s jinou sexuální orientací, přestože v daném případě nebezpečí hrozící příslušnému žadateli v jeho zemi původu (v Arménii) nedosahovalo intenzity pronásledování266. V souvislosti se zavedením doplňkové ochrany se NSS musel předně vypořádat s otázkou, do jaké míry je jeho dřívější judikatura k tzv. „překážkám vycestování“ stále použitelná. V rozsudku čj. 1 Azs 107/2008-78267 proto konstatoval, že „[a]čkoliv dřívější právní úprava překážek vycestování a dnešní doplňkové ochrany je shodná, a tudíž není důvodu paušálně odmítat aplikaci závěrů judikatury a doktríny k překážkám vycestování, je třeba při výkladu doplňkové ochrany věnovat pozornost všem nuancím a změnám, k nimž oproti úpravě překážek vycestování došlo (vypuštění některých překážek vycestování, rozdílné vymezení státu, ve vztahu k němuž se nebezpečí vážné újmy posuzuje, rozdílná definice skutečností naplňujících vážnou újmu, absence vylučující klauzule)“. Obdobně jako je pro přiznání azylu vyžadována „přiměřená pravděpodobnost“, pro přiznání doplňkové ochrany z důvodu zákazu mučení nebo nelidského či ponižujícího zacházení anebo trestu je nutné splnit důkazní standard „reálného nebezpečí“, že bude žadatel takovému zacházení vystaven. 264

Rozsudek ze dne 19. 5. 2004, č. 364/2004 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 26. 8. 2004, čj. 5 Azs 187/2004-49, č. 401/2004 Sb. NSS. 266 Rozsudek ze dne 5. 10. 2006, čj. 2 Azs 66/2006-52, č. 1066/2007 Sb. NSS. 267 Rozsudek ze dne 11. 2. 2009, www.nssoud.cz. 265

( 196 )

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

V rozsudku čj. 6 Azs 307/2005-87268 NSS potvrdil, že z definice uprchlíka v Úmluvě o právním postavení uprchlíků nelze dovozovat přímou ochranu osob, které opouštějí zemi původu z důvodu ozbrojených konfliktů mezi státy. Odlišná situace ovšem nastala se zavedením doplňkové ochrany, která počítá s újmou představovanou „vážn[ým] ohrožení[m] života nebo lidské důstojnosti z důvodu svévolného násilí v situacích mezinárodního nebo vnitřního ozbrojeného konfliktu“269. Touto situací se NSS zabýval v rozsudku čj. 5 Azs 28/2008-68270, jímž navázal na rozsudek Soudního dvora ES ve věci Elgafaji271 a kritéria definovaná v tomto rozsudku dále rozpracoval. Zajímavou dohru u Evropského soudu pro lidská práva měl rozsudek NSS čj. 9 Aps 5/2007-59272, v němž se NSS obiter dictum vyjádřil k legalitě přemístění, resp. následného držení stěžovatele v zařízení ve Velkých Přílepech. Toto zařízení podle NSS nelze považovat za detašované pracoviště přijímacího střediska v tranzitním prostoru mezinárodního letiště Praha-Ruzyně, ale pouze za běžné azylové zařízení Ministerstva vnitra, v němž musí osoby požívat všechna práva i povinnosti z toho plynoucí, včetně práva na opuštění daného zařízení. V tom, že tato práva nebyla v době pobytu ve Velkých Přílepech stěžovateli přiznána, spatřoval NSS nezákonný zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. Tento případ následně posuzoval také ESLP, který v rozsudku Rashed proti České republice273 konstatoval, že umístění stěžovatele v přijímacím středisku mezinárodního letiště a v zařízení ve Velkých Přílepech s cílem zabránit mu v nepovoleném vstupu na české území představovalo zbavení svobody ve smyslu čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Zákon o azylu postrádal dostatečnou kvalitu, aby mohl představovat zákonný podklad pro zbavení svobody, neboť nenabízel dostatečnou ochranu a právní jistotu, nezbytnou pro to, aby se předešlo svévolným zásahům veřejné moci do práv zaručených Úmluvou. Byl tedy porušen čl. 5 odst. 1 uvedené Úmluvy. Kromě výše uvedených rozsudků pokrývá rozhodovací praxe zdejšího soudu i široké spektrum dalších problémů vyskytujících se ve věcech mezinárodní ochrany. Nejvyšší správní soud se

268

Rozsudek ze dne 3. 8. 2006, č. 978/2006 Sb. NSS. Viz § 14a odst. 2 písm. c) zákona o azylu. 270 Rozsudek ze dne 13. 3. 2009, č. 1840/2009 Sb. NSS. 271 Rozsudek ze dne 17. 2. 2009, Elgafaji (C-465/07, Sb. rozh. 2009, s. I-921). 272 Rozsudek ze dne 15. 11. 2007, čj. 9 Aps 5/2007-63, č. 1459/2008 Sb. NSS. 273 Rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 27. 11. 2008, Rashed proti České republice, stížnost č. 298/07. 269

( 198 )

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

vyjádřil k otázce aplikace tzv. vylučovací klauzule (§ 15 zákona o azylu)274, azylu za účelem sloučení rodiny275, humanitárního azylu276, pojmu třetí bezpečné země277, k aplikaci tzv. „Dublinského nařízení“278, 279 a k mnoha dalším.

POBYT CIZINCŮ Jednou z dalších oblastí, v níž se jako stěžovatelé na NSS obracejí cizinci a která se částečně prolíná s mezinárodní ochranou, je pobyt cizinců. Za povšimnutí zde stojí rozsudek čj. 9 As 95/2008-45280, v němž NSS upozornil, že cizinci nesvědčí ústavně zaručené právo vstupu a pobytu na území České republiky, a proto samotné neudělení víza nemůže bez dalšího porušit jeho právo na rodinný život. Zamezení vstupu na území České republiky v podobě rozhodnutí o neudělení víza k pobytu nad 90 dnů za účelem zaměstnání představuje výkon diskreční pravomoci státu a pokud v daném případě není cizinci garantována soudní ochrana, nelze to považovat za porušení čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.

274

Rozsudek ze dne 20. 6. 2007, čj. 6 Azs 142/2006-58, č. 1337/2007 Sb. NSS. Rozsudky ze dne 19. 5. 2004, čj. 5 Azs 56/2004-56, č. 363/2004 Sb. NSS, a ze dne 12. 8. 2004, čj. 4 Azs 147/2004-81, č. 388/2004 Sb. NSS. 276 Rozsudky ze dne 17. 9. 2004, čj. 4 Azs 6/2003-55, č. 28/2003 Sb. NSS, a ze dne 19. 7.2004, čj. 5 Azs 105/2004-72, č. 375/2004 Sb. NSS. 277 Rozsudky ze dne 21. 8. 2003, čj. 2 Azs 5/2003-46, č. 18/2003 Sb. NSS, a ze dne 28. 5. 2004, čj. 5 Azs 45/2004-51, č. 325/2004 Sb. NSS. 278 Nařízení Rady (ES) č. 343/2003, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v některém z členských států (Úř. věst. L 50, 25. 2. 2003, s. 1; Zvl. vyd. 19/06, s. 109). 279 Rozsudek ze dne 30. 11. 2006, čj. 1 Azs 37/2006-64, č. 1125/2007 Sb. NSS. 280 Rozsudek ze dne 10. 9. 2009, č. 1955/2009 Sb. NSS; srov. též rozsudek ze dne 22. 2. 2007, čj. 2 Azs 156/2006-38, www.nssoud.cz. 275

J UDIKATURA

( 199 )

SOCIÁLNÍ VĚCI, NÁPRAVA KŘIVD, SOCIÁLNÍ SMÍR

RESTITUCE A REHABILITACE Judikatura Nejvyššího správního soudu v oblasti restitucí a rehabilitací do určité míry kompenzuje nekonzistentní právní úpravu. Pro ilustraci tohoto tvrzení může posloužit rozhodnutí čj. 6 Ads 4/2006-32281, kde se NSS musel vypořádat s tím, že jedna a tatáž materie je upravena jak podzákonným nařízením, tak zákonem samotným, přičemž se tyto úpravy často překrývají. Ustanovení § 33 odst. 2 zákona č. 119/1990 Sb., o soudní rehabilitaci, připouští rehabilitaci osob nezákonně zbavených svobody nebo majetku v souvislosti s trestnými činy uvedenými v § 2 až 4 tohoto zákona. Toto ustanovení se tedy dotýká i osob vzatých do vazby, přestože řízení v jejich případě bylo později zastaveno a k jejich uvěznění nakonec nedošlo. Osobám, které vězněny skutečně byly, nařízení přiznává příplatek k důchodu již od počátku své účinnosti, tj. od 1. 1. 2005. Podle novely tohoto nařízení účinné od 1. 11. 2005 náleží příplatek k důchodu též osobám podle § 33 odst. 2 zákona č. 119/1990 Sb. Nejvyšší správní soud však shledal zařazení osob účastných rehabilitace podle § 33 odst. 2 zákona č. 119/1990 Sb. do okruhu těch, kdo mají nárok na příplatek k důchodu, až o deset měsíců později, než se tak stalo osobám, které komunistický režim věznil, jako výrazně nerovné zacházení s perzekvovanými osobami. Rozhodl se tedy v posuzované věci nepřihlédnout k podzákonnému předpisu v rozsahu, ve kterém tento předpis nezajišťuje rovné postavení všech osob účastných soudní rehabilitace, a akceptovat i zpětnou účinnost právní normy, zajistí-li se tak uspokojivější naplnění pojmu spravedlnosti. V jiném případě, v souvislosti s interpretací právních předpisů na poli odškodňování, NSS zdůraznil, že restituce a rehabilitace jsou oblastí, kde především by se měl etický princip prolínat s principem právním. V rozsudku 4 Ads 49/2007-71282 NSS rozhodoval o odškodnění 281 282

( 200 )

Rozsudek ze dne 7. 3. 2007, č. 1243/2007 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 29. 6. 2007, č. 1340/2007 Sb. NSS.

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

osoby, jejíž otec zemřel při autonehodě zaviněné příslušníkem sovětských vojsk. Podle tehdy platného občanského zákoníku byla pozůstalému vyplacena částka 2 800 Kčs jako náhrada nákladů na jeho výživu. Pozůstalý dále žádal odškodnění podle zákona č. 203/2005 Sb., o odškodnění některých obětí okupace Československa vojsky Svazu sovětských socialistických republik, Německé demokratické republiky, Polské lidové republiky, Maďarské lidové republiky a Bulharské lidové republiky. Jeho žádost však byla zamítnuta s tím, že zákon č. 203/2005 Sb. vylučuje další odškodnění, byl-li již pozůstalý odškodněn podle jiného právního předpisu. Nejvyšší správní soud vyšel z toho, že součástí rozhodovacího procesu je též interpretace právních předpisů. Je třeba zohlednit zejména zákonem sledovaný účel. Bylo tedy potřeba zvážit, zda „odškodnění“ podle jiného právního předpisu, tedy v tomto případě občanského zákoníku, vykazovalo znaky reálného odškodnění, tedy odškodnění podle účelu shora uvedeného zákona. Nejvyšší správní soud korigoval také interpretaci podmínek pro přiznání jednorázového odškodnění občanům, kteří se v době druhé světové války museli z rasových důvodů ukrývat před tehdejší státní mocí (podle zákona č. 261/2001 Sb.). Stěžovatel ve věci sp. zn. 4 Ads 46/2007283 podle svých tvrzení musel spolu s rodiči a sourozenci utéct před Němci a gardisty a ukrývat se ve slovenských lesích. Tvrzení doložil svědectvími dvou osob. Česká správa sociálního zabezpečení však jednorázové odškodné nepřiznala. Nejvyšší správní soud nejprve konstatoval, že skutečnost, že v době druhé světové války byli Romové na Slovensku oběťmi rasového pronásledování, není třeba prokazovat, neboť jde o skutečnost obecně známou, přinejmenším historicky známou. Pokud jde o prokázání „ukrývání se“, nastává zvláště u osob romského etnika důkazní nouze, protože osoby, s nimiž se Romové ukrývali, často již nežijí. Pokud jsou tvrzení žadatelů v souladu s historickými možnostmi a skutečnostmi, často je nelze vyvrátit a nelze vyloučit, že situace v nich tvrzená nastala. Tvrdil-li tedy stěžovatel, že se v letech 1944 až 1945 ukrýval z rasových důvodů, není důvod mu neuvěřit a při posuzování podmínek nároku je třeba z jeho tvrzení vycházet. Nejvyšší správní soud se v uvedeném rozsudku dále pozastavil „nad tou částí odůvodnění, kdy žalovaná stěžovateli sděluje, že doložil doplnění svědeckých výpovědí pana M. a Margity M., které potvrzují ukrývání se rodičů stěžovatele a sourozenců, nikoliv jeho, tedy stěžovatele. Za situace, kdy stěžovateli narozenému v roce 1941 bylo 3 až 5 let, se jeví takové odůvodnění až absurdní.“ Pokud jde o dobu ukrývání, je třeba za prokázanou považovat přinejmenším tu dobu, o níž nevzni283

Rozsudek ze dne 28. 2. 2008, čj. 4 Ads 46/2007-69, č. 1585/2008 Sb. NSS.

J UDIKATURA

( 201 )

kají žádné pochybnosti ani při rozdílných údajích plynoucích z jednotlivých podkladů pro rozhodnutí.

SOCIÁLNÍ ZABEZPEČENÍ Posuzování kasačních stížností osob, jež se cítí být poškozeny rozhodnutím orgánu sociálního zabezpečení tím, že jim nebyl přiznán důchod či dávka státní sociální podpory nebo sociální péče, ohledně kterých subjektivně pociťují, že na ně nárok mají, tvoří poměrně častou náplň rozhodování Nejvyššího správního soudu. V rozsudku čj. 6 Ads 62/2003-31284 stěžovatelka namítala, že je diskriminační, mají-li občané České republiky, kteří za existence České a Slovenské Federativní Republiky (ČSFR) pracovali pro zaměstnavatele se sídlem na území Slovenské republiky, nárok na nižší starobní důchod než Češi, kteří v té době pracovali pro zaměstnavatele se sídlem na území České republiky. Nejvyšší správní soud shledal, že rozdílné výše přiznávaných důchodů v obou státech jsou důsledkem různých přístupů obou států k řešení sociálních otázek a netkví ve společné minulosti. Pokud by měla Česká republika přiznat nárok na vyrovnání důsledku spjatého s rozdělením státu, musela by tak učinit v případě všech účastníků systému, kteří do 31. 12. 1992 získali nějakou dobu pojištění. Týkalo by se to skutečně všech těchto osob nezávisle na tom, zda se jedná o občany třetího státu, apatridy apod. Česká republika by tak na sebe dobrovolně vzala další povinnosti nad rámec závazků ČSFR, do nichž sukcedovala. S tímto názorem však nesouhlasil Ústavní soud, který uvedený rozsudek zrušil285. Takzvané „slovenské důchody“ jsou ostatně předmětem řízení před NSS poměrně často. Vzhledem k tomu, že vstupem České republiky do Evropské unie získala tato problematika evropský rozměr, bude se jimi zabývat také Soudní dvůr EU286. V jiném případě, ukončeném rozsudkem čj. 3 Ads 88/2006-72287, se soud zabýval otázkou, zda možnost výběru, již zákon stanoví osobám, které dosáhly důchodového věku, a sice zda budou

284

Rozsudek ze dne 23. 2. 2005, č. 556/2005 Sb. NSS. Nález Ústavního soudu ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 301/05, nalus.usoud.cz. 286 Nejvyšší správní soud položil předběžnou otázku Soudnímu dvoru Evropské unie dne 23. 9. 2009 v souvislosti s řízením vedeným pod sp. zn. 3 Ads 130/2008. Soudní dvůr věc zapsal pod sp. zn. C-399/09. 287 Rozsudek ze dne 28. 2. 2007, č. 1160/2007 Sb. NSS. 285

( 202 )

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

pobírat starobní důchod v souběhu s příjmem z výdělečné činnosti za existence pracovněprávního vztahu na dobu určitou, nebo setrvají v pracovněprávním poměru na dobu neurčitou bez současného nároku na výplatu přiznané dávky, představuje nepřípustnou regulaci práva na práci a na hmotné zabezpečení ve stáří. Nejvyšší správní soud shledal sociálně spravedlivým, aby ti, kteří hodlají pokračovat ve výdělečné činnosti bez časového omezení, neměli nárok na výplatu dávky. Právní úprava následně tento stav kompenzuje, neboť těmto pojištěncům rychleji narůstá výše procentní výměry starobního důchodu, a dochází tak k jejich následnému zvýhodnění. Navíc zde podle NSS není rozpor se shora uvedenými právy vzhledem k tomu, že zákon pouze upravuje podmínku, při jejímž splnění je přípustný souběh výplaty starobního důchodu s příjmem z výdělečné činnosti. Nejvyšší správní soud se v rozsudku čj. 6 Ads 8/2009-76288 vyjádřil k důvodům, pro které je poskytování finanční kompenzace ke zmírnění některých křivd způsobených komunistickým režimem, jež je realizováno formou příplatku k důchodu, navázáno na pobírání pouze starobního nebo plného invalidního důchodu. Tak tomu je zejména proto, že osoby pobírající některý z uvedených typů důchodu jsou odkázány na dávky důchodového pojištění a prakticky nemají možnost získat jiný pravidelný zdroj příjmů. Příplatek k důchodu tak nenáleží osobám, jimž byl přiznán toliko částečný invalidní důchod. Nejvyšší správní soud se dále vyjádřil k možnosti orgánů sociální péče odejmout uchazeči o zaměstnání dávky sociální péče z důvodu, že neosvědčil svou neschopnost zabezpečit si zvýšení příjmu vlastní prací. V rozsudku čj. 6 Ads 43/2005-51289 soud shledal povinnost správního orgánu určit obsah pojmu „projevovat snahu“ s přihlédnutím ke všem okolnostem složité sociální situace osoby, která je dlouhodobým příjemcem dávky. Zdůraznil přitom, že jedinec, jehož příjem po úhradě nákladů bydlení činí cca 2 300 Kč měsíčně, může jen těžko činit, co mu orgán sociální péče doporučil, a sice kupovat pravidelně denní tisk, komunikovat pomocí internetu apod. Rozhodl, že úřady měly žalobci poskytnout především odborné poradenství k řešení jeho složité životní situace, které by vycházelo z uznávaných metod sociální práce, a měly též přihlédnout k individuálním možnostem a schopnostem žalobce. Protože úřady takto nepostupovaly a dávku žalobci odňaly, přispěly k sociálnímu vyloučení žalobce a porušily Evropskou sociální chartu (č. 14/2000 Sb. m. s.). 288 289

( 204 )

Rozsudek ze dne 12. 2. 2009, www.nssoud.cz. Rozsudek ze dne 31. 5. 2006, č. 949/2006 Sb. NSS.

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

Otázku vyplacení vyšší částky dávky státní sociální podpory, než příjemci náleží, řešil NSS v rozsudku čj. 6 Ads 22/2009-51290. V něm konstatoval, že podmínky pro vrácení dávky, která byla příjemci vyplacena neprávem nebo v nesprávně vyšší částce, jsou formulovány alternativně, a proto k vydání rozhodnutí o vrácení neprávem přijatých částek státní sociální podpory (v dané věci příspěvku na bydlení) postačuje naplnění jen jedné z nich. V projednávané věci stěžovatelka nesplnila svou povinnost předložit k žádostem o přiznání příspěvku na bydlení doklad o výši svých příjmů ze závislé činnosti, takže již nebylo zapotřebí se zabývat otázkou její dobré víry při přijetí této dávky a posuzovat, zda musela z okolností předpokládat, že dávka byla vyplacena ve vyšší částce, než jí náležela. V jednom z dalších rozhodnutí291 soud dovodil, že odvedení zálohy na pojistné či příspěvku na státní politiku zaměstnanosti v určitém měsíci neznamená, že osoba samostatně výdělečně činná v daném období skutečně dosáhla příjmů započitatelných pro důchodové pojištění. Nejvyšší správní soud v této věci posuzoval závěr krajského soudu, který konstatoval, že z počtu kalendářních dnů rozhodných pro výpočet průměrného měsíčního příjmu nelze vyloučit počet dnů, po které pojištěnec pobíral dávky nemocenského pojištění. Důvodem podle krajského soudu bylo, že § 47 odst. 1 písm. a) zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, hovoří o vyloučení doby, během níž pojištěnec pobíral dávky nemocenského pojištění nahrazující ušlý příjem. Přitom v daném případě pojištěnec nadále platil zálohy na pojištění a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti i po dobu pobírání dávek nemocenského pojištění, z čehož podle krajského soudu vyplynulo, že v těchto měsících dosáhl příjmů započitatelných pro důchodové pojištění. Nejvyšší správní soud se s tímto názorem neztotožnil a dospěl k závěru, že pokud pojištěnec nadále odvádí zálohy na pojistné a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti, neznamená to nutně, že v určitém období dosáhl započitatelných příjmů. Vstupem České republiky do Evropské unie se oblast sociálního zabezpečení migrujících pracovníků z velké části komunitarizovala. Judikatura NSS tuto skutečnost reflektovala například při přepočtu dob pojištění získaných ve státech, kde se tyto doby počítají jinak než v České republice (například ve Francii na trimestry, ve Spojeném království na týdny). V rozsudku čj. 3 Ads 116/2007-81292 NSS rozhodl, že český nositel důchodového pojištění musí přepočítat 290

Rozsudek ze dne 4. 3. 2009, č. 1902/2009 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 30. 3. 2005, čj. 1 Ads 6/2003-35, č. 584/2005 Sb. NSS. 292 Rozsudek ze dne 2. 4. 2008, č. 1609/2008 Sb. NSS. 291

J UDIKATURA

( 205 )

pouze ty doby pojištění jiného členského státu Evropské unie, které jsou uvedeny v jiných jednotkách, než jsou jednotky, v nichž se doby pojištění počítají v České republice. Rozšířený senát řešil otázku, zda státní příslušníci cizího státu, kteří pracovali pro zaměstnavatele na území České republiky na základě smlouvy uzavřené podle cizího práva a kteří neměli na území České republiky trvalý pobyt, byli do 31. 12. 2003 vyňati z účasti na nemocenském pojištění na základě § 5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění293, přestože mezi Českou republikou a státem, jehož občanem byl zaměstnanec, existovala mezinárodní smlouva o sociálním zabezpečení odkazující na použití právního řádu místa výkonu práce za stejných podmínek jako v případě vlastních občanů (v konkrétním případě smlouva se Švýcarskem)294. Z účasti na nemocenském a důchodovém pojištění v České republice by totiž vyplývala povinnost platit pojistné. Rozšířený senát dospěl k závěru, že švýcarští zaměstnanci pracující v České republice byli účastni českého pojištění.

ZDRAVOTNÍ PÉČE V oblasti zdravotní péče je třeba upozornit na rozsudek čj. 4 Ads 81/2005-125295. Nejvyšší správní soud se zde zabýval otázkou, zda rozhodnutí o zamítnutí odvolání proti lékařskému posudku vydanému v rámci lékařské preventivní péče, jímž byla osoba shledána trvale nezpůsobilou k výkonu určité práce, je rozhodnutím přezkoumatelným soudy ve správním soudnictví. Dospěl k závěru, že posudek zařízení závodní preventivní péče je pouze odborným dobrozdáním. Lékař zde nevystupuje jako osoba, které bylo zákonem svěřeno rozhodování o právech a povinnostech v oblasti veřejné správy. Takové odborné vyjádření samo o sobě vůbec nezasahuje do práv a svobod zaměstnance, je určeno pouze zaměstnavateli. Přitom lékařský posudek neukládá zaměstnavateli přímo žádnou povinnost. Povinnost neuzavřít pracovní smlouvu s nikým, kdo by pro výkon určitého druhu práce mohl být zdravotně nezpůsobilý, je zaměstnavateli uložena ze zákona. Vztah zaměstnance a zaměstnavatele je přitom poměrem soukromého práva. Lékařským posudkem tak nemohou být zasažena veřejná subjektivní práva zaměstnance. Nejvyšší správní soud současně poznamenal, že soud se má zabývat pouze právními otázkami. V případě, že by byl připuštěn 293

S účinností od 1. 1. 2009 nahrazen zákonem č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění. Usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 7. 2009, čj. 6 Ads 88/2006-132, č. 1915/2009. 295 Rozsudek rozšířeného senátu ze dne 20. 9. 2007, č. 1554/2008 Sb. NSS. 294

( 206 )

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

soudní přezkum zmiňovaného posudku, by soud žádnou právní úvahu nevedl. Přezkum omezený výlučně na ověřování skutkových zjištění by neměl ve správním soudnictví obdoby. S tímto závěrem se ztotožnil i Ústavní soud, který ústavní stížnost proti tomuto rozsudku zamítl296.

ZAMĚSTNANOST Nejčastějším předmětem sporů u NSS na poli zaměstnanosti je postavení uchazeče o zaměstnání. Nejvyšší správní soud v této souvislosti rozhodoval například o oprávněnosti vyřazení osoby z evidence uchazečů o zaměstnání či posuzoval splnění podmínek pro vznik nároku na podporu v nezaměstnanosti. V rozsudku čj. 6 Ads 69/2004-54297 soud dospěl k závěru, že pojem „zaměstnání“ použitý v zákoně je potřeba vykládat široce. Nejen ten, kdo pracoval v pracovním poměru, ale i ten kdo pracoval jako poslanec nebo soudce, nebo třeba jako vězeň ve věznici, má nárok na podporu v nezaměstnanosti. K tomuto závěru soud došel mj. i proto, že vězni zařazení do práce platí tzv. příspěvek na státní politiku zaměstnanosti stejně jako ostatní zaměstnanci. Zaměstnáváním cizinců bez povolení k pobytu se NSS zabýval ve věci, v níž byl vynesen rozsudek čj. 6 A 32/2001-74298. Žalobce namítal, že mu nebyla poskytnuta účinná pomoc ze strany úřadu práce ve smyslu zajištění pracovních sil, které potřeboval v určitém termínu, neboť podniká v zemědělství. Z tohoto důvodu zaměstnal tři cizince původem z Ukrajiny, přestože neměli povolení k pobytu. Tvrdil, že nutnost odvrátit škodu na úrodě je okolností, která v tomto případě vylučuje protiprávnost. S tím se soud neztotožnil; nesouhlasil, že šlo o jednání v krajní nouzi, a tedy o jednání beztrestné, neboť odvracení vlastní případné škody není chráněným zájmem uvedeným v zákoně o zaměstnanosti.

296

Nález Ústavního soudu ze dne 23. 9. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 11/08, nalus.usoud.cz. Rozsudek ze dne 16. 11. 2005, č. 1091/2007 Sb. NSS. 298 Rozsudek ze dne 15. 10. 2003, č. 211/2004 Sb. NSS. 297

J UDIKATURA

( 207 )

ŽIVOTNÍ PROSTŘEDÍ, PAMÁTKOVÁ PÉČE, REGIONÁLNÍ ROZVOJ

Ochrana životního prostředí a její právní aspekty procházejí v posledních letech bouřlivým vývojem. To je způsobeno jak nárůstem investic do infrastruktury, což je zpravidla spojeno se zásahem do životního prostředí, tak i vzrůstajícím zájmem veřejnosti o záležitosti životního prostředí, který se projevuje mj. aktivitou nevládních neziskových organizací. Právní úprava ochrany životního prostředí rovněž doznala kvalitativních změn v souvislosti se vstupem České republiky do Evropské unie a s uzavřením některých mezinárodních smluv týkajících se ochrany životního prostředí.

PRÁVO NA INFORMACE O ŽIVOTNÍM PROSTŘEDÍ Právo na informace o životním prostředí upravené v čl. 35 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a v zákoně č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, NSS vykládal opakovaně. Spornou otázkou bylo, kdo je subjektem povinným poskytnout dle uvedených předpisů požadované informace o životním prostředí. Rozsudkem čj. 5 As 46/2003-41299 soud rozhodl, že povinným subjektem je mj. i Fond národního majetku. Jednalo se totiž o právnickou osobu řízenou orgánem státní správy (§ 1 zákona č. 171/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky ve věcech převodů majetku státu na jiné osoby a o Fondu národního majetku České republiky), která byla subjektem povinným k poskytování informací o životním prostředí ve smyslu § 2 písm. b) bodu 3 zákona č. 123/1998 Sb. Naopak rozsudkem čj. 7 A 109/2001-52300 bylo rozhodnuto, že Povodí Odry, státní podnik, není orgánem státní správy ani orgánem územní samosprávy nebo jimi zřízenou, řízenou či pověřenou právnickou osobou ve smyslu § 2 písm. b) zákona č. 123/1998 Sb.; není tedy povinno věcně vyřizovat žádosti žadatelů o poskytnutí informací o životním prostředí. 299 300

( 208 )

Rozsudek ze dne 27. 10. 2004, č. 1106/2007 Sb. NSS. Usnesení ze dne 13. 4. 2004, www.nssoud.cz.

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

Nejvyšší správní soud se zabýval také otázkou poskytnutí informací o životním prostředí formou nahlížení do správního spisu vedeného ve stavebním řízení. V rozsudku čj. 1 As 33/2006-48301 uvedl, že správní orgán se nejprve musí vypořádat s tím, zda žadatel nebyl (neměl být) účastníkem stavebního řízení dle § 14 odst. 2 správního řádu (č. 71/1967 Sb.) ve spojení s § 70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Teprve následně (pokud by dospěl k závěru, že nikoli) měl posuzovat důvodnost žádosti o poskytnutí informací podle zákona č. 123/1998 Sb. nebo č. 106/1999 Sb. Pokud pak žadatel podá odvolání proti rozhodnutí o odepření informace a odvolací orgán rozhodnutí o odepření informace zruší, musí zároveň věc vrátit povinnému subjektu k dalšímu postupu (poskytnutí informací). Nezákonný byl postup odvolacího orgánu, který rozhodnutí o odepření informací pouze zrušil s tím, že žadatel si může o informaci požádat znovu.

PRÁVO ÚČASTNIT SE ROZHODOVÁNÍ O ŽIVOTNÍM PROSTŘEDÍ V souvislosti s právem veřejnosti účastnit se řízení ve věcech týkajících se ochrany životního prostředí je významné zejména oprávnění občanských sdružení sledujících zájmy ochrany životního prostředí účastnit se řízení dle § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny. Nejvyšší správní soud se věnoval přesnému vymezení tohoto oprávnění. V rozsudku čj. 3 As 8/2005-118302 uvedl, že občanskému sdružení svědčí účastenství podle § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny pouze v takovém správním řízení, jež je způsobilé zasáhnout zájmy vymezené v § 2 odst. 1 tohoto zákona. Účast občanských sdružení ve správních řízeních nelze vykládat natolik široce, že by se vztahovala na řízení, jež mohou zasáhnout jakoukoliv složku životního prostředí, nýbrž toliko složky životního prostředí chráněné zákonem o ochraně přírody a krajiny. V předmětném řízení šlo o povolení stavby umisťované v uzavřených prostorech existujících staveb, u nichž se nemění vnější půdorysné označení a výškové uspořádání prostoru. Zájmy ochrany přírody a krajiny se přitom podle § 2 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny rozumí péče o volně žijící živočichy, planě rostoucí rostliny a jejich společenstva, o nerosty, horniny, paleontologické nálezy a geologické celky, péče o ekologické systémy a krajinné celky, jakož i vzhled a přístupnost krajiny. 301 302

Rozsudek ze dne 31. 1. 2007, č. 1152/2007 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 7. 12. 2005, č. 825/2006 Sb. NSS.

J UDIKATURA

( 209 )

V rozsudku čj. 7 As 29/2003-78303 soud rozhodl, že občanská sdružení se na základě § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny nemohou účastnit kolaudačního řízení vedeného dle stavebního zákona (č. 50/1976 Sb.). Rozsudkem čj. 2 As 12/2006-111304 dále potvrdil dosavadní názor, že občanské sdružení se nemůže účastnit ani řízení o povolení provozu jaderného zařízení dle § 9 odst. 1 písm. d) zákona č. 18/1997 Sb., atomový zákon. Současně soud odmítl námitky týkající se porušení čl. 6 tzv. Aarhuské úmluvy (č. 124/2004 Sb. m. s.). Závazkům z této smlouvy Česká republika dle soudu dostála tím, že se sdružení může účastnit řízení o umístění a povolení stavby jaderné elektrárny. Stejný závěr soud již dříve vyslovil v souvislosti s řízením o stanovení zóny havarijního plánování dle § 3 odst. 2 písm. f) atomového zákona305.

PRÁVO NA PŘÍSTUP K SOUDU VE VĚCECH OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ Velký význam má v judikatuře Nejvyššího správního soudu otázka práva veřejnosti (zejména pak občanských sdružení zabývajících se ochranou životního prostředí) na přístup k soudu. V této souvislosti je frekventovaná otázka tzv. kompetenčních výluk. Rozsudkem čj. 1 As 13/2007-63306 soud rozhodl, že stanovisko o posouzení vlivů záměru na životní prostředí vydané dle § 10 zákona č. 100/2001 Sb. není rozhodnutím, které by podléhalo soudnímu přezkumu dle § 65 s. ř. s. Naopak rozsudkem čj. 7 A 198/2000-51307 konstatoval, že závazné stanovisko vydané dle § 12 zákona o ochraně přírody a krajiny je rozhodnutím, které lze napadnout správní žalobou dle § 65 odst. 1 a 2 s. ř. s. Co se týče souhlasu (resp. nesouhlasu) orgánu ochrany přírody a krajiny k povolení stavby vydaného podle § 44 zákona o ochraně přírody a krajiny, rozšířený senát jej v usnesení čj. 8 As 47/2005-86308 označil za správní rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., které podléhá samostatnému přezkumu ve správním soudnictví. Další otázkou řešenou v této souvislosti byl rozsah přezkumu správního rozhodnutí soudem v případě žaloby podané občanským sdružením. Nejvyšší správní soud se v rozsudku

303

Rozsudek ze dne 9. 12. 2004, č. 943/2006 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 29. 3. 2007, www.nssoud.cz. 305 Rozsudek ze dne 25. 3. 2004, čj. 6 A 68/2000-53, č. 306/2004 Sb. NSS. 306 Rozsudek ze dne 29. 8.2007, č. 1461/2008 Sb. NSS. 307 Rozsudek ze dne 13. 8. 2003, www.nssoud.cz. 308 Usnesení ze dne 21. 10. 2008, č. 1764/2009 Sb. NSS. 304

( 210 )

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

čj. 7 A 139/2001-67309 vyslovil tak, že žalobce, jehož aktivní legitimace je založena na § 65 odst. 2 s. ř. s. ve spojení s § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, může účinně namítat pouze porušení svých procesních práv, neboť nemá žádná subjektivní hmotná práva, která by mohla být porušena. Nejvyšší správní soud se dále vyjádřil i k samotné otázce aktivní (žalobní) legitimace ve věcech týkajících se životního prostředí. Dle rozsudku čj. 5 As 19/2006-59310 mají občanská sdružení zabývající se ochranou životního prostředí právo na přístup k soudu dle § 65 odst. 2 s. ř. s. za účelem přezkumu rozhodnutí správních orgánů v řízeních, kterými jsou dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny, avšak pouze za splnění podmínek předepsaných v § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny (zejména musí oznámit svou účast v řízení před správním orgánem) a dalších podmínek předepsaných soudním řádem správním [§ 68 písm. a) s. ř. s., tedy vyčerpání řádných opravných prostředků]. Při nesplnění uvedených podmínek se občanská sdružení nemohou domáhat přezkumu rozhodnutí správních orgánů na základě § 66 odst. 3 s. ř. s. ve spojení s čl. 9 odst. 2 nebo 3 Aarhuské úmluvy (č. 124/2004 Sb. m. s.) nebo ve spojení s čl. 10a směrnice 85/337/EHS311, neboť tato ustanovení předpokládají splnění výše uvedených podmínek stanovených vnitrostátními právními předpisy. Dle rozsudku čj. 2 As 33/2007-99312 pak přístup k soudu ve věcech týkajících se životního prostředí nemá dotčená obec (městská část hlavního města Prahy), pokud jí z příslušných předpisů (zejm. zákona o ochraně přírody a krajiny) nevyplývá právo účastenství ve správním řízení.

OCHRANA PŘÍRODY A KRAJINY Jednou z možností, jak chránit přírodu a krajinu, je omezení nebo zákaz činnosti, v jejímž důsledku hrozí nežádoucí změny obecně nebo ve vztahu k zvláště chráněným částem přírody. Zákaz lze vydat například v situaci, kdy dochází k dlouhodobému živelnému odběru vody z vodního toku pro provoz malé vodní elektrárny313. Orgán ochrany přírody může uložit zákaz činnosti bez ohledu na to, zda hrozbu představuje činnost zakázaná, povolená či dokonce naří-

309

Rozsudek ze dne 29. 7. 2007, č. 379/2004 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 19. 6. 2007, č. 1483/2008 Sb. NSS. 311 Směrnice Rady o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (Úř. věst. L 175, 5.7.1985, s. 40; Zvl. vyd. 15/01, s. 248). 312 Rozsudek ze dne 12. 12. 2007, www.nssoud.cz. 313 Rozsudek ze dne 23. 7. 2007, čj. 7 A 28/2000-47, č. 767/2006 Sb. NSS. 310

J UDIKATURA

( 211 )

zená jiným orgánem než orgánem ochrany přírody (např. povolení terénních úprav stavebním úřadem). Případnou kolizi rozhodnutí správních orgánů na různých úsecích veřejné správy je pak nutno řešit s ohledem na zásadu spolupráce a vzájemné součinnosti správních orgánů314. V rozsudku čj. 2 As 35/2007-75315 se NSS vyjádřil ke kritériím pro rozhodování o souhlasu k zásahu do krajinného prvku dle § 12 zákona o ochraně přírody a krajiny: zájem na hospodářském přínosu nemůže vyvážit zájem na ochraně před rušivým zásahem do krajinného rázu. Není proto třeba zkoumat, zda ekonomický přínos stavby vyvažuje zásah do krajinného rázu. Při povolování pokácení dřevin mimo les ovšem musí být brán zřetel nejen na estetický a funkční význam takových dřevin, ale i na závažnost důvodů pro jejich pokácení. Závažný důvod pro pokácení dřevin spočívající v plánované výstavbě přitom může být dán teprve v okamžiku, kdy nabude právní moci územní rozhodnutí o umístění stavby, v němž se jednoznačně vymezí rozsah a situování stavby, a bude tak poprvé najisto postaveno, které dřeviny by při realizaci stavby musely být pokáceny316. Soud se rovněž opakovaně zabýval ochranou zvláště chráněných živočichů. V rozsudku čj. 8 As 62/2006-97317 např. potvrdil, že původ zvláště chráněného živočicha z odchovu v zajetí [§ 3 odst. 1 písm. d) a § 54 zákona o ochraně přírody a krajiny] je prokázán, pokud jedinec, který má být vzat do evidence, je potomkem legálně chovaných rodičů. Takový průkaz (zde paternitním testem DNA) nelze nahradit čestným prohlášením vlastníka takového jedince, neboť tomu brání obecný zájem na ochraně volně žijících jedinců a na zabránění nelegálního nakládání s nimi.

OCHRANA DALŠÍCH SLOŽEK ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ Nejvyšší správní soud se v rozsudku čj. 6 A 51/2001-30318 zabýval otázkou odvodů za znečišťování ovzduší. Rozhodl, že poplatkovou povinnost za znečišťování ovzduší provozem velkého zdroje znečišťování má provozovatel, jímž je osoba, která má právo nebo faktickou možnost tento zdroj provozovat. Danou povinnost nelze převést smluvně na někoho jiného.

314

Rozsudek ze dne 29. 10. 2008, čj. 9 As 8/2008-80, č. 1765/2009 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 9. 11. 2007, č. 1498/2008 Sb. NSS. 316 Rozsudek ze dne 21. 8. 2008, čj. 4 As 20/2008-84, č. 1788/2009 Sb. NSS. 317 Rozsudek ze dne 27. 9. 2007, č. 1443/2008 Sb. NSS. 318 Rozsudek ze dne 18. 3. 2004, č. 494/2005 Sb. NSS. 315

( 212 )

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

V rozsudku čj. 5 A 81/2001-46319 se soud zabýval ochranou vod. Rozhodl, že jestliže vodohospodářský orgán zjistí, že nedovoleným vypouštěním vod nebo nedovoleným nakládáním s látkami vodám škodlivými došlo k znečištění povrchové nebo podzemní vody nebo k ohrožení její jakosti, a zjistí původce tohoto závadného stavu, pak není na jeho úvaze, zda tomuto původci uloží povinnost provést opatření k odstranění závadného stavu, ale je povinen tato opatření uložit vždy.

ODPADY Dle rozsudku čj. 7 A 30/2002-98320 je ukládání materiálů spadajících do kategorie odpadů na místě, na němž měla být podle platného územního rozhodnutí uložena za účelem rekultivace lomu pouze ekologicky nezávadná suť, porušením povinnosti stanovené v § 3 odst. 4 zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech, podle něhož lze odpady podle tohoto zákona upravovat, využívat nebo zneškodňovat pouze v zařízeních, místech a objektech k tomu určených, a tedy správním deliktem podle tohoto zákona. V rozsudku čj. 6 A 79/2001-53321 soud judikoval, že původce odpadu je odpovědný za nakládání s odpady do doby jejich předání k využití nebo zneškodnění oprávněné osobě, kterou je mj. provozovatel řádné skládky. Pokud právnická osoba, která není osobou oprávněnou ve smyslu zákona o odpadech, umožní původci odpadu uložit odpad na pozemek, který k ukládání odpadu nebyl určen, nemůže se původce odpadu dovolávat spoluodpovědnosti této právnické osoby. Z rozhodnutí čj. 5 A 73/2002-34322 vyplývá, že nelze akceptovat tvrzení osoby, které byla uložena pokuta dle § 3 odst. 4 zákona o odpadech, že odpad, za který je pokuta ukládána, byl na stavbě zanechán třetími osobami bez jejího vědomí a že naopak ona jej likviduje zákonným způsobem, jestliže z místního šetření a „ceníku uloženého odpadu“, podle kterého odpad vykupovala, je zřejmé, že tento odpad byl skutečně přijímán, a ze zjištěných stop po pálení nelze vyloučit odstraňování odpadů nežádoucím způsobem. Pokud jde o mezinárodní přepravu odpadů, NSS v rozsudku čj. 2 As 44/2007-212323 v souladu s judikaturou Soudního dvora ES upřesnil rozdíl mezi energetickým využitím a odstraňováním odpadů a s tím související podmínky přepravy odpadů mezi členskými státy Evropské unie. 319

Rozsudek ze dne 25. 11. 2003, č. 313/2004 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 25. 5. 2004, č. 667/2005 Sb. NSS. 321 Rozsudek ze dne 3. 12. 2003, č. 245/2004 Sb. NSS. 322 Rozsudek ze dne 20. 11. 2003, č. 296/2004 Sb. NSS. 323 Rozsudek ze dne 31. 10. 2008, č. 1768/2009 Sb. NSS. 320

J UDIKATURA

( 213 )

Rozhodl, že aby bylo možné klasifikovat přeshraniční přepravu odpadu jako přepravu odpadu určeného k energetickému využití, musí operace nakládání s odpadem v zařízení, do něhož budou odpady přepraveny, kumulativně splňovat čtyři kritéria: (1) hlavním účelem operace je výroba energie; (2) energie generovaná i získaná musí být větší než energie spotřebovaná, přičemž část přebytku energie musí být efektivně využita pro potřebu vlastní nebo dalších osob; (3) větší část odpadu musí být spotřebována a větší část energie zpracována a využita; a (4) použitý odpad nepotřebuje po vlastním zapálení ke spalování podpůrné palivo. Při povolování přeshraniční přepravy odpadu určeného k energetickému využití je dále nutné přihlížet i k účelu zařízení, ve kterém bude operace provedena. Pokud toto zařízení splňuje alespoň jednu z podmínek pro spalování odpadu uvedených v § 23 odst. 1 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, jedná se o zařízení určené k energetickému využívání odpadů. Tato otázka však i přes bohatou judikaturu Soudního dvora ES a přes uvedené rozhodnutí NSS vyvolává pochybnosti. Z toho důvodu se NSS rozhodl obrátit s žádostí o zodpovězení předběžné otázky přímo na Soudní dvůr ES324. V rozsudku čj. 5 As 24/2008-92325 se NSS zabýval vymezením účastníků řízení o přeshraniční přepravě odpadů dle § 55 odst. 1 zákona o odpadech. Postavil zde najisto, že účastníkem řízení o přeshraniční přepravě odpadů není příjemce odpadu. Soud nepřijal argument, že výsledek správního řízení, v němž je příjemci odpadu znemožněno být účastníkem řízení a domáhat se tak splnění závazku ze smlouvy, je zásahem do práv a oprávněných zájmů příjemce odpadu. V případě kolize § 55 odst. 1 zákona o odpadech a § 14 odst. 1 správního řádu je tedy třeba dát přednost zvláštnímu zákonu. Za zvláštní je přitom nutno považovat tu normu, která má užší vymezení (ať už věcné či osobní), což je v daném případě nepochybně § 55 odst. 1 zákona o odpadech.

ÚZEMNÍ PLÁNOVÁNÍ A STAVEBNÍ PRÁVO V této oblasti se judikatura Nejvyššího správního soudu musela především vyrovnat s novým základním předpisem, tj. se zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), který nabyl účinnosti dne 1. 1. 2007, a nahradil tak starý stavební zákon (č. 50/1976 Sb.). 324

Usnesení ze dne 8. 7. 2009, čj. 5 As 49/2009-138; Soudní dvůr ES věc vedl pod sp. zn. C-299/09. V důsledku zpětvzetí kasační stížnosti NSS následně předběžnou otázku stáhl a Soudní dvůr věc k 25. 5. 2010 vyškrtl z rejstříku. 325 Rozsudek ze dne 26. 3 .2009, č. 1861/2009 Sb. NSS.

J UDIKATURA

( 215 )

Územním plánováním se NSS zabýval především v souvislosti s návrhy na zrušení opatření obecné povahy dle § 101a a násl. s. ř. s. Soudnímu přezkumu podle těchto ustanovení podléhají mimo aktů vydaných přímo formou opatření obecné povahy podle nového stavebního zákona a územně plánovací dokumentace vydané podle starého stavebního zákona formou obecně závazných vyhlášek také stavební uzávěry vydané podle starého stavebního zákona formou nařízení rady obce326. Judikatura se zabývala otázkou osob oprávněných podat námitky v procesu pořizování územních plánů: námitky mohou podat nejen osoby vlastnící nemovitosti v ploše navržené jako zastavitelné území, ale i vlastníci nemovitostí s těmito plochami přímo sousedícími a za určitých okolností i vlastníci nemovitostí vzdálenějších327. Osoba, která je jednou oprávněna podat námitky, pak může v námitkách vyjádřit nesouhlas i s procesním postupem při pořizování územního plánu nebo s těmi částmi návrhu, kterými její nemovitosti dotčeny přímo nejsou328. Naopak zástupce veřejnosti, ačkoli je oprávněn podat námitky proti návrhu územního plánu, nemá aktivní legitimaci k podání návrhu na zrušení územního plánu v řízení dle § 101a a násl. s. ř. s.329, a tuto legitimaci nemá ani nájemce nemovitosti v území regulovaném územním plánem330. Územně plánovací dokumentace vydaná formou opatření obecné povahy musí obsahovat odůvodnění vyhovující základním požadavkům kladeným na odůvodňování správních rozhodnutí331, obsah územně plánovací dokumentace pak musí být v souladu se zásadou transparentnosti a srozumitelnosti332. Soud se zabýval i výkladem dalších ustanovení nového stavebního zákona. Objasnil, že stavební uzávěry vydané podle starého stavebního zákona formou nařízení rady obce nepozbyly účinnosti ani po účinnosti nového stavebního zákona333. Obec pak nemá možnost vydat stavební uzávěru dle volné úvahy svých zvolených zastupitelů, musí respektovat zákonem stanovené podmínky pro její vydání334. Soud se dále zabýval otázkami účastenství ve stavebním řízení (§ 109 326

Rozsudek ze dne 16. 7. 2009, čj. 6 Ao 2/2009-86, www.nssoud.cz. Rozsudek ze dne 24. 10. 2007, čj. 2 Ao 2/2007-73, č. 1462/2008 Sb. NSS. 328 Rozsudek ze dne 23. 9. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-185, č. 1971/2010 Sb. NSS. 329 Usnesení ze dne 25. 6. 2008, čj. 5 Ao 3/2008-27, č. 1679/2008 Sb. NSS. 330 Usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS. 331 Rozsudek ze dne 16. 12. 2008, čj. 1 Ao 3/2008-136, č. 1795/2009 Sb. NSS. 332 Rozsudek ze dne 30. 10. 2008, čj. 9 Ao 2/2008-62, č. 1766/2009 Sb. NSS. 333 Rozsudek ze dne 20. 6. 2007, čj. 1 Ao 3/2007-60, č. 1341/2007 Sb. NSS. 334 Tamtéž. 327

( 216 )

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

nového stavebního zákona) a setrval na judikatuře vydané již ke starému stavebnímu zákonu o extenzívním výkladu pojmů „sousední nemovitost“ a „přímé dotčení na právech“335. Značnou pozornost vzbudil též závěr NSS, že územní souhlas vydaný podle § 96 nového stavebního zákona musí být pokládán za rozhodnutí ve smyslu správního řádu a je proti němu přípustné odvolání, jakož i správní žaloba proti aktu, kterým odvolací orgán o podaném odvolání rozhodne336. Z hlediska stavebního řízení byl rovněž významný názor vyslovený tímto soudem, že i v případě ohlášení stavby, která podléhá režimu povolování, vzniká stavebníkovi subjektivní právo realizovat takovou stavbu, pokud ve lhůtě 40 dnů od jejího ohlášení stavební úřad ohlášení usnesením podle § 105 nového stavebního zákona neodloží337.

KULTURA K povaze rozhodnutí o prohlášení díla za kulturní památku se Nejvyšší správní soud vyjádřil v rozsudku čj. 5 A 48/2002-40338. Takové rozhodnutí představuje omezení vlastnického práva ve veřejném zájmu, za které náleží vlastníkovi náhrada. V rozsudku čj. 1 As 93/2008-95339 NSS rozhodl, že státní podnik, kterému svědčí právo hospodaření k pozemku, jehož součástí je zřícenina, která je kulturní památkou, má i povinnost pečovat o tuto zříceninu. Zřícenina hradu, u níž není patrné dispoziční řešení prvního nadzemního podlaží, totiž není stavbou, nýbrž součástí pozemku (§ 120 občanského zákoníku), na němž se nachází. Z oblasti autorského práva je třeba zmínit předběžnou otázku, kterou NSS položil Soudnímu dvoru ES ve věci sp. zn. 5 As 38/2008340. Zdejší soud se v zásadě dotázal, zda se pro účely autorskoprávní ochrany počítačového programu jakožto autorského díla podle směrnice Rady 91/250/EHS o právní ochraně počítačových programů341 „vyjádřením počítačového programu v jakékoliv formě“ rozumí také grafické uživatelské rozhraní počítačového programu nebo jeho část. 335

Rozsudek ze dne 17. 12. 2008, čj. 1 As 80/2008-68, č. 1787/2009 Sb. NSS. Rozsudek ze dne 22. 1. 2009, čj. 1 As 92/2008-76, č. 1814/2009 Sb. NSS. 337 Rozsudek ze dne 25. 6. 2009, čj. 7 As 10/2009-86, www.nssoud.cz. 338 Rozsudek ze dne 12. 5. 2004, č. 733/2005 Sb. NSS. 339 Rozsudek ze dne 22. 1. 2009, č. 1828/2009 Sb. NSS. 340 Usnesení ze dne 16. 9. 2009, čj. 5 As 38/2008-182; Soudní dvůr ES věc vede pod sp. zn. C-393/09. 341 Směrnice Rady o právní ochraně počítačových programů (Úř. věst. L 122, 17.5.1991, s. 42; Zvl. vyd. 17/ 01, s. 114). 336

J UDIKATURA

( 217 )

KÁRNÝ SOUD

ŘÍZENÍ O KÁRNÝCH ŽALOBÁCH PROTI SOUDCŮM, STÁTNÍM ZÁSTUPCŮM A SOUDNÍM EXEKUTORŮM

Od 1. 10. 2008 se NSS stal i kárným soudem pro věci soudců a státních zástupců. Stalo se tak na základě zákona č. 314/2008 Sb., který zásadně novelizoval zákon o soudech a soudcích (č. 6/2002 Sb.) a zákon o řízení ve věcech soudců a státních zástupců (č. 7/2002 Sb.). Kárný soud jedná a rozhoduje v šestičlenných senátech. Ty jsou složeny z předsedy senátu, jeho zástupce, soudce a tří přísedících. Ve věcech soudců obecného soudnictví je předsedou senátu soudce Nejvyššího správního soudu, jeho zástupcem soudce Nejvyššího soudu a dalším členem senátu z řad soudců je soudce vrchního, krajského nebo okresního soudu. Ve věcech soudců rozhodujících ve správním soudnictví je předsedou senátu soudce Nejvyššího soudu a jeho zástupcem soudce NSS. Mezi přísedícími musí být vždy nejméně jeden státní zástupce, jeden advokát a jedna osoba vykonávající jiné právnické povolání. Ve věcech státních zástupců jsou senáty složeny z předsedy senátu (soudce NSS), jeho zástupce (soudce Nejvyššího soudu) a čtyř přísedících. Dva z přísedících jsou státní zástupci, jedním je advokát a jedním je osoba vykonávající jiné právnické povolání. Kárné řízení je návrhové, jednostupňové (jediným přípustným opravným prostředkem je obnova kárného řízení), ústní jednání je veřejné. Subsidiárně se použije trestní řád. V říjnu 2009 se však NSS obrátil na Ústavní soud s návrhem na posouzení ústavnosti jednoinstančnosti kárného řízení ve věcech soudců342. Kárný senát dospěl k závěru, že právo na spravedlivý proces samo o sobě nezakládá právo na řízení ve dvou či více stupních. Otázkou však může být, zda právo na spravedlivý proces při kárném řízení soudců není porušeno tím, že jednostupňové řízení o tak závažných skutečnostech, jako je kárné provinění soudce a uložení kárného opatření je v právním řádu České republiky ojedinělé a nebyly uvedeny objektivní důvody pro tuto výjimku. Od 26. 6. 2009 se NSS na základě zákona č. 183/2009 Sb. (změna exekučního řádu) stal také kárným soudem ve věcech exekutorů. V řízení měly rozhodovat kárné senáty, které jednají rov342

( 220 )

Usnesení ze dne 19. 8. 2009, čj. 11 Kss 4/2009-89; Ústavní soud návrh dne 29. 9. 2010 zamítl (Pl. ÚS 33/09).

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

něž v kárných věcech soudců. Podle přechodných ustanovení zákona má NSS rozhodnout též o všech věcech, jež do té doby nerozhodla Exekutorská komora České republiky, jakož i o věcech, které již komora rozhodla, ale nevyhotovila písemné rozhodnutí a nezaslala je kárně obviněnému. V prosinci 2009 podal senát kárného soudu návrh Ústavnímu soudu na zrušení výše uvedených přechodných ustanovení zákona č. 183/2009 Sb. pro možný rozpor s právem na spravedlivý proces, konkrétně s právem na legitimní očekávání účastníků řízení a zákazem retroaktivity343. Nedlouho po této změně se úprava kárného řízení ve věcech exekutorů znovu změnila a s účinností od 1. 11. 2009 byly zákonem č. 286/2009 Sb. (změna exekučního řádu), který novelizoval též zákon o řízení ve věcech soudců a státních zástupců (č. 7/2002 Sb.), na NSS vytvořeny kárné senáty pro exekutory. Kárný senát jedná ve složení předsedy senátu, jeho zástupce a 4 přísedících. Předsedou senátu je soudce NSS a jeho zástupcem soudce Nejvyššího soudu. Dva z přísedících jsou soudní exekutoři, dva jsou další osoby, z nichž jeden je advokát a jeden je osobou vykonávající jiné právnické povolání.

JUDIKATURA V KÁRNÝCH VĚCECH Nejvyšší správní soud se začal zabývat kárnými řízeními ve věci soudců, státních zástupců a soudních exekutorů teprve v roce 2009. Zatím v této oblasti nevytvořil bohatou judikaturu. Kárný senát ve věcech státních zástupců doposud rozhodl o vině tří státních zástupců344, z toho v jednom případě345 upustil od uložení kárného opatření. Státní zástupkyně byla kárně obviněna z důvodu, že v letech 2003 až 2009 vykonávala tlumočnickou činnost vedle funkce státní zástupkyně, čímž porušila zákaz výdělečné činnosti stanovený zákonem č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství. Kárný senát se nejprve vypořádal s otázkou plynutí lhůt a zániku kárné odpovědnosti. Lhůty totiž byly stanoveny rozdílně v zákoně č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců a státních zástupců, a v zákoně o státním zastupitelství. Podle § 29 zákona o státním zastupitelství odpovědnost státního zástupce za kárné provinění zaniká, nebyl-li do dvou let od jeho spáchání

343

Usnesení ze dne 2. 12. 2009, čj. 11 Kse 3/2009-51; Ústavní soud věc vede pod sp. zn. Pl. ÚS 38/09; a usnesení ze dne 2. 12. 2009, čj. 11 Kseo 6/2009-87; Ústavní soud věc vede pod sp. zn. Pl. ÚS 39/09. 344 Viz rozhodnutí ze dne 15. 9. 2009, čj. 12 Ksz 1/2008-97, www.nssoud.cz; ze dne 16. 9. 2009, čj. 12 Ksz 2/2009-55, www.nssoud.cz; a ze dne 29. 9. 2009, čj. 12 Ksz 2/2008-124, www.nssoud.cz. 345 Výše uvedené rozhodnutí čj. 12 Ksz 1/2008-97.

KÁRNÝ SOUD

( 221 )

podán návrh na zahájení kárného řízení. Zákon o řízení ve věcech soudců a státních zástupců ukládá, aby návrh na kárné opatření byl podán „nejpozději do 6 měsíců ode dne, kdy se navrhovatel dozvěděl o skutečnostech týkajících se kárného provinění, které jsou rozhodné pro podání návrhu, nejpozději však do tří let ode dne spáchání kárného provinění“. Kárný senát dovodil, že procesní norma nemůže derogovat normu hmotněprávní, za rozhodující tak pokládal lhůty v zákoně o státním zastupitelství. Kárná odpovědnost za provinění spáchaná dříve než dva roky před podáním kárné žaloby proto zanikla. Ve věci viny kárný senát konstatoval, že byla prokázána. Přihlédl ovšem k tomu, že zákon o státním zastupitelství určitou dobu pokládal překladatelskou činnost za výjimku ze zákazu výdělečné činnosti vedle například publikační činnosti. Navíc, pokud by státní zástupce pořídil překlad podle práva autorského a tento překlad byl publikován, šlo by nejspíše o literární (dovolenou) činnost. „Právní úprava, podle níž jedna a táž činnost (překlad) vykonaná jen jinou formou má rozdílné právní následky, nese znaky libovůle, která nemůže být žádoucí. Také nelze odhlédnout od skutečnosti, že zákon byl v rozmezí dvou let dvakrát změněn, a to tak, že nejprve překladatelskou činnost do okruhu povolených činností přidal, aby ji odtud po relativně krátké době vypustil.“ To vedlo kárný senát k závěru o nízkém stupni společenské závažnosti jednání, takže upustil od uložení kárného opatření. Rozhodnutím čj. 12 Ksz 2/2008-124 kárný senát uložil nejpřísnější kárné opatření – odvolání z funkce. Státní zástupkyně byla kárně obviněna na základě svých výroků v rozhovoru s novinářem. V něm jí byl položen dotaz, zda ji ve funkci nediskvalifikují její kontakty s osobami, které jsou veřejně označovány za příslušníky kriminálního prostředí. Z její odpovědí vyplynulo, že hlavním motivem pro setrvání na Nejvyšším státním zastupitelství je skutečnost, že musí splácet hypotéku. Kárný senát dospěl k závěru, že její obraz vytvořený v rozhovoru mohl vzbudit důvodné pochybnosti o vážnosti a důvěryhodnosti její osoby jako státní zástupkyně. Kárný senát posoudil střet svobody projevu kárně obviněné s právem na spravedlivý proces. Uvedl, že státní zástupci jsou pokládáni za součást justice v širším smyslu a ve smyslu judikatury Evropského soudu pro lidská práva musí právo na svobodu projevu „ustoupit právu na spravedlivý proces, jehož imanentní součástí je nestrannost orgánu povolaného rozhodovat o právech a povinnostech“. Státní zástupkyně „musela být schopná posoudit, jaké konsekvence její vyjádření mohou vyvolat“ a musela vnímat „křehkou rovnováhu striktní povinnosti zákonem stanovené zdrženlivosti ve všech směrech, tedy i vůči svobodě projevu, která jí jinak nesporně přísluší jako každému jinému občanu“. Jestliže její postoj byl s to „otřást důvěrou veřejnosti v autoritu a důvěryhodnost soustavy státního zastupitelství, a tedy i v nestrannost při výkonu působnosti státního zastupitelství, jako součásti spravedlivého procesu vůbec“, pak bylo omezení svo-

( 222 )

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

body projevu nezbytné v demokratické společnosti, přiměřené sledovanému cíli a důvody pro jeho ospravedlnění byly relevantní a dostatečné. Při posuzování subjektivní stránky provinění kárný senát uvedl, že pokud státní zástupkyně „spoléhala na to, že novinář některé skutečnosti neuveřejní, pak přesně naplnila znak vědomé nedbalosti“. Při ukládání kárného opatření kárný senát vzal v úvahu to, že „každý má právo, aby v trestním řízení zastupoval veřejný zájem člověk, o jehož důvěryhodnosti, vážnosti a nestrannosti nemůže být pochyb“. Závažnost uloženého opatření odůvodnil „potřebou zajistit důvěryhodnost soustavy státního zastupitelství“. Ve věcech soudců rozhodují dva kárné senáty, které v roce 2009 rozhodly o vině pěti soudců. Ve všech těchto věcech byli kárně stíhaní soudci obviněni z průtahů346, resp. z nedodržení zákonné lhůty k vyhotovení a odeslání rozhodnutí347. V jednom z případů bylo rozhodnuto o zproštění viny348.

346

Rozhodnutí ze dne 20. 5. 2009, čj. 11 Kss 1/2008-45, www.nssoud.cz, a ze dne 11. 6. 2009, čj. 13 Kss 1/2009-44, www.nssoud.cz. 347 Rozhodnutí ze dne 15. 10. 2009, čj. 13 Kss 5/2009-93, www.nssoud.cz, a ze dne 9. 12. 2009, čj. 13 Kss 7/2009-79, www.nssoud.cz. 348 Rozhodnutí ze dne 10. 12. 2009, čj. 13 Kss 4/2009-102, www.nssoud.cz.

KÁRNÝ SOUD

( 223 )

ZVLÁŠTNÍ SENÁT PRO ROZHODOVÁNÍ NĚKTERÝCH KOMPETENČNÍCH SPORŮ

Z

vláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, rozhoduje kladné a záporné kompetenční spory, jejichž stranou, popřípadě jeho oběma stranami, je soud. Předmětem rozhodování jsou spory o pravomoc vydat rozhodnutí, které vznikají mezi soudy na straně jedné a orgány moci výkonné, územní, zájmové nebo profesní samosprávy na straně druhé, a spory mezi soudy v občanském soudním řízení a soudy ve správním soudnictví. Podstatou rozhodování zvláštního senátu je určit, která ze stran sporu je příslušná vydat rozhodnutí v konkrétní věci. Složením, působností i pravomocemi je obdobou zvláštního senátu zřízeného zákonem č. 3/1918 Sb. z. a n. Zvláštní senát je složen ze sudého počtu soudců, a to ze tří soudců NSS a tří soudců Nejvyššího soudu. Funkční období zvláštního senátu je tříleté, přičemž v první polovině tohoto funkčního období senátu předsedá soudce zvolený z řad soudců NSS a v druhé polovině soudce zvolený z řad soudců Nejvyššího soudu. Zvláštní senát přitom není součástí ani jednoho z těchto soudů. Může však rozhodnutí obou nejvyšších soudů, jsou-li stranami projednávaného kompetenčního sporu, i zrušit. Sudý počet soudců je pak zárukou toho, aby se soudci přicházející z civilního soudnictví (soudci Nejvyššího soudu) ani soudci správního soudnictví (soudci Nejvyššího správního soudu) nemohli ohledně rozhraničení pravomoci mezi těmito dvěma větvemi soudnictví vzájemně „přehlasovat“. Při řízení před zvláštním senátem se rozhoduje podle obecných ustanovení soudního řádu správního. Občanský soudní řád a soudní řád správní ukládají soudu, který rozhoduje věci soukromého práva, zastavit řízení, jestliže je u něj podána žaloba, kterou se někdo domáhá zrušení rozhodnutí správního orgánu ve věci veřejnoprávní, a soudu správnímu ukládají odmítnout žalobu, kterou se někdo domáhá přezkoumání rozhodnutí, jímž správní orgán rozhodoval ve věci soukromoprávní. V takových případech ale obojí soudy mají vždy povinnost žalobce současně poučit, na který soud se má správně obrátit. Tím je současně zajištěno, že žalobce, který se tako-

( 226 )

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

vým poučením řídí, neztrácí lhůtu stanovenou zákonem k podání žaloby. Lhůta tedy žalobci zůstává zachována, i když se obrátí do nesprávné větve soudnictví. O tom, kdo je příslušný vydat rozhodnutí ve věci uvedené v návrhu na zahájení řízení, rozhoduje zvláštní senát usnesením; současně zruší všechna rozhodnutí civilních nebo správních soudů, vydaná v této věci, která jeho výroku odporují. Usnesením rozhoduje také o odmítnutí návrhu či o zastavení řízení. Proti žádnému rozhodnutí zvláštního senátu nejsou přípustné opravné prostředky. Pravomocné rozhodnutí zvláštního senátu je pak závazné pro strany kompetenčního sporu, účastníky řízení, v němž spor vznikl, jakož i pro správní orgány a soudy. Celkově zvláštnímu senátu v letech 2003 až 2009 bylo předloženo 719 sporů. Spory mezi civilními a správními soudy tvoří téměř dvě třetiny z celkového nápadu. Typicky vznikají při rozhodování sporů ve věcech ochranných známek, patentů, pozemkových úprav, vyvlastnění a vkladu práva do katastru nemovitostí. Spory vzniklé mezi soudem a správním orgánem pak tvoří zbylých přibližně 40 % z celkového nápadu. Nejčastěji se jedná o spory plynoucí z aplikace zákona o telekomunikacích a zákona o elektronických komunikacích, zpravidla tedy o spory mezi okresními (obvodními) soudy a Českým telekomunikačním úřadem. Rok

Počet věcí předložených zvláštnímu senátu v daném roce

Počet věcí rozhodnutých zvláštním senátem v daném roce

Počet nerozhodnutých věcí na konci daného roku

2003

125

67

58

2004

111

127

42

2005

137

130

49

2006

41

65

25

2007

47

47

25

2008

131

129

27

2009

127

123

31

Tabulka č. 12 Vývoj počtu věcí předložených zvláštnímu senátu zřízenému podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, a věcí rozhodnutých.

Z VLÁŠTNÍ

SENÁT PRO ROZHODOVÁNÍ NĚKTERÝCH KOMPETENČNÍCH SPORŮ

( 227 )

Graf č. 6 Vývoj počtu věcí předložených zvláštnímu senátu zřízenému podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, a věcí rozhodnutých.

( 228 )

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

JUDIKATURA ZVLÁŠTNÍHO SENÁTU

Rozhodovací činnost zvláštního senátu spočívá nejen v posuzování toho, zda je k vydání určitého rozhodnutí příslušný soud v občanském soudním řízení, soud ve správním soudnictví, případně orgán moci výkonné, územní, zájmové nebo profesní samosprávy. Důležitou součástí judikatury tohoto senátu jsou i rozhodnutí, která se věnují otázkám samotného řízení před zvláštním senátem. Judikatura zvláštního senátu se proto v prvé řadě musela vypořádat s elementárními otázkami samotného řízení, tedy například, zda se v dané věci vůbec jedná o kompetenční spor. Například z rozhodnutí čj. Konf 29/2005-23349 plyne, že „kompetenční spor (…) nevznikne, zrušil-li Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti rozhodnutí krajského soudu, který popřel svou pravomoc o věci rozhodovat tím, že žalobu odmítl“. Na otázku, zda je zvláštní senát příslušný o určitém sporu rozhodnout, zvláštní senát odpověděl např. v rozhodnutí čj. Konf 20/2007-8350: „nelze-li podřadit podání s návrhem na zahájení řízení o kompetenčním sporu pod § 1 odst. 1 a 2 zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, zvláštní senát takový návrh odmítne“ a věc postoupí příslušnému orgánu. Strany kompetenčního sporu vymezil např. v rozhodnutí čj. Konf 132/2005-7351, v němž se říká, že „stranou negativního kompetenčního sporu (…) není jen soud I. stupně, který popřel svou pravomoc rozhodovat o věci jemu předložené, nýbrž též soudy vyšších instancí, které k opravnému prostředku potvrdily závěr soudu I. stupně o nedostatku pravomoci“. Do této kategorie judikatury zvláštního senátu patří i rozhodnutí, v nichž se senát zabýval správností postupu jednotlivých soudů před podáním návrhu podle zá-

349

Usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 3. 11. 2005, č. 813/2006 Sb. NSS. 350 Usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 4. 6. 2008, č. 1676/2007 Sb. NSS. 351 Usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 30. 6. 2006, č. 955/2006 Sb. NSS.

Z VLÁŠTNÍ

SENÁT PRO ROZHODOVÁNÍ NĚKTERÝCH KOMPETENČNÍCH SPORŮ

( 229 )

kona č. 131/2002 Sb. Za pozornost v tomto ohledu stojí např. rozhodnutí čj. Konf 34/2007-15352, v němž se zvláštní senát vyslovil k nežádoucímu, příliš formálnímu postupu soudů v tomto ohledu, a konstatoval, že „byl-li adresátem žaloby soud, který je jak soudem věcně příslušným k projednání žaloby ve správním soudnictví, tak i soudem věcně příslušným k projednání žaloby podle části páté o. s. ř., tedy tentýž soud, předá příslušný senát krajského soudu, pokud se domnívá, že předmětná věc náleží jinému senátu téhož krajského soudu, tuto věc podle rozvrhu práce tomuto senátu bez procesního rozhodování“353. Stěžejní část rozhodovací činnosti zvláštního senátu nicméně tvoří judikatura týkající se jednotlivých sporných oblastí právního řádu, kde není v případě všech rozhodnutí zcela jednoznačně určitelná věcná příslušnost k vydání určitého rozhodnutí, tedy otázka, který soud (civilní či správní) či který orgán má určité rozhodnutí vydat. Mezi zmíněné oblasti lze řadit například problematiku práv průmyslového vlastnictví: „rozhodnutí Úřadu průmyslového vlastnictví o výmazu užitného vzoru z rejstříku užitných vzorů (…) není rozhodnutím správního orgánu o věci soukromoprávní ve smyslu § 46 odst. 2 [§ 68 písm. b)] s. ř. s. O žalobě proti takovému rozhodnutí je proto příslušný rozhodnout soud ve správním soudnictví.“354 Značný podíl v rozhodovací činnosti zvláštního senátu náleží právním sporům týkajícím se rozhodování ve věcech telekomunikací: např. „rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu o přidělení čísel (…) a navazující rozhodnutí o poplatcích za přidělení čísla (…) je veřejnoprávní regulací v oblasti správy čísel. Rozhodnout o žalobě proti rozhodnutí o poplatcích náleží soudu ve správním soudnictví.“355 Též: „domáhá-li se telefonní účastník na poskytovateli telekomunikačních služeb vrácení tzv. volací jistiny, náleží z toho vzniklý spor rozhodnout správnímu orgánu (…). Složení tzv. volací jistiny je institutem sloužícím k náhradnímu splnění povinnosti uhradit cenu za telefonní hovory, tedy institutem úzce souvisícím s povinnostmi uloženými podle zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích. O těchto povinnostech náleží rozhodovat podle zmíněné právní úpravy správnímu orgánu“356. 352

Usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 21. 5. 2008, č. 1677/2008 Sb. NSS. 353 Ústavní soud shledal rozhodnutí zvláštního senátu ústavně konformním v nálezu ze dne 7. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 26/08, č. 171/2009 Sb. 354 Usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 1. 12. 2004, čj. Konf 97/2003-19, č. 480/2005 Sb. NSS. 355 Usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 18. 9. 2007, čj. Konf 23/2006-6, č. 1431/2008 Sb. NSS. 356 Usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 14. 9. 2009, čj. Konf 68/2009-7, www.nssoud.cz.

Z VLÁŠTNÍ

SENÁT PRO ROZHODOVÁNÍ NĚKTERÝCH KOMPETENČNÍCH SPORŮ

( 231 )

Spory mezi osobou vykonávající komunikační činnost a účastníkem, popř. uživatelem této činnosti rozhoduje Český telekomunikační úřad i tehdy, byla-li „pohledávka telefonního operátora za telefonním účastníkem (…) po svém vzniku postoupena třetí osobě, která telekomunikační činnost nevykonává.“357 Do této kategorie sporů lze řadit i rozhodování zvláštního senátu ve věcech vodovodů a kanalizací. Zvláštní senát při aplikaci zákona č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích, který „byl reakcí na privatizaci vodovodů a kanalizací, kdy se vlastníky nebo provozovateli jednotlivých částí vodovodů a kanalizací stalo více osob“, zohlednil jeho účel, jímž je „chránit veřejný zájem a zajistit zásobování spotřebitelů pitnou vodou, odvádění a čištění odpadních vod“. Aby bylo provozování vodovodu nebo kanalizace zajištěno, měli dotčení vlastníci upravit své vzájemné vztahy dohodou. Pro případ, že k písemné dohodě nedošlo, měl tyto vztahy upravit vodoprávní úřad (po 15. 3. 2006 Ministerstvo zemědělství). Zvláštní senát ohledně takové dohody dospěl k závěru, že „rozhodnutí (vodoprávního úřadu) dohodu zcela nahradí, a jeho součástí bude zejména také řešení ekonomických otázek (…) Protože je dohoda soukromoprávní smlouvou (…) a rozhodnutí správního orgánu na právním charakteru nahrazované dohody nic nemění, (…) tyto věci projednává soud v řízení občanskoprávním postupem dle § 244 a násl. o. s. ř.“358 Též ve věcech katastru nemovitostí: „při zápisu poznámky do katastru nemovitostí (…) nerozhoduje katastrální úřad o vlastnickém právu, nýbrž z úřední povinnosti a bez vlastní rozhodovací pravomoci vyznačuje změnu právních poměrů nastalou v důsledku rozhodnutí jiného orgánu či úkonu osoby třetí. Tato jeho činnost tak není rozhodováním o věci, která vyplývá ze soukromoprávních vztahů, a nemůže založit pravomoc civilního soudu ve smyslu § 244 odst. 1 o. s. ř. To platí tím spíše, pokud se žalobce domáhá odstranění poznámky z katastru nemovitostí prostřednictvím žaloby na ochranu proti nezákonnému zásahu správního orgánu (§ 82 s. ř. s.): pravomoc poskytnout takovou ochranu, resp. uvážit o tom, zda ochrana může být poskytnuta, totiž náleží jen správnímu soudu.“359 Z oblasti ochrany přírody a krajiny zvláštní senát stanovil, že o majetkové újmě, která vznikne vlastníkovi pozemku v důsledku omezení hospodaření na pozemku (§ 58 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny), mají rozhodovat soudy v občanském soudním řízení, nikoliv orgány veřejné moci.

357

Usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 14. 9. 2009, čj. Konf 38/2009-12, www.nssoud.cz. 358 Usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 24. 6. 2009, čj. Konf 24/2008-21, č. 1932/2009 Sb. NSS. 359 Usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 31. 1. 2007, čj. Konf 30/2006-5, č. 1244/2007 Sb. NSS.

( 232 )

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

Zvláštní senát se ve své rozhodovací činnosti vypořádal i s řadou dalších otázek, které se týkají i jiných oblastí právního řádu a které je třeba považovat za velmi důležité z hlediska rozhodovací činnosti obecných soudů. Uvést lze v této souvislosti např. problematiku vyvlastnění; zvláštní senát zde reagoval na změny v právní úpravě tohoto institutu a určil, že „počínaje účinností zákona o vyvlastnění (zákon č. 184/2006 Sb.), tj. ode dne 1. ledna 2007, zanikla příslušnost správních soudů k přezkumu zákonnosti rozhodnutí o vyvlastnění ve správním soudnictví. K řízení jsou příslušné soudy v občanském soudním řízení, a to soudy krajské, které přitom procesně postupují podle části páté občanského soudního řádu“. Věcí vyvlastnění (§ 28 zákona o vyvlastnění) je přitom třeba rozumět „jak případy, kdy správní orgán návrhu na vyvlastnění vyhověl, tak případy, kdy jej pro nesplnění zákonných podmínek zamítl. Podstatné je, že se správní orgán věcí zabýval meritorně, a nikoli již výsledek tohoto věcného posouzení.“360. Za klíčové je možno považovat i rozhodnutí čj. Konf 31/2007-82361, v rámci kterého se zvláštní senát zabýval povahou smlouvy o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě. Z citovaného rozhodnutí mimo jiné plyne, že smlouva o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě je veřejnoprávní smlouvou, neboť zakládá práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Jde přitom o smlouvu subordinační, a vztahy jí spravované tak mohou být upraveny i autoritativním rozhodnutím správního orgánu. Spory z této smlouvy přísluší rozhodovat správnímu orgánu. Dokladem toho, že spor o příslušnost k vydání určitého rozhodnutí představuje problém nejen z hlediska aktuálního náhledu a nejen nové právní úpravy, je usnesení, v němž zvláštní senát mimo jiné vyslovil, že „rozhodnutí o tom, zda jsou splněny podmínky podle dekretu presidenta republiky č. 108/1945 Sb., o konfiskaci nepřátelského majetku a Fondech národní obnovy, vydané podle § 1 odst. 4 tohoto dekretu příslušným okresním národním výborem, má deklaratorní charakter. Ke konfiskaci dotčeného majetku proto docházelo přímo ze zákona (dekretu presidenta republiky), a šlo tedy o nabytí vlastnictví na základě jiných skutečností stanovených zákonem ve smyslu § 132 občanského zákoníku. O určovací žalobě (především zda ke konfiskaci dle citovaného dekretu nedošlo) je proto příslušný rozhodnout soud v občanském soudním řízení.“362

360

Výše uvedené usnesení čj. Konf 34/2007-15, č. 1677/2008 Sb. NSS. Usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 21. 5. 2008, č. 1675/2008 Sb. NSS. 362 Usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 15. 6. 2005, čj. Konf 35/2004-11, č. 696/2005 Sb. NSS. 361

Z VLÁŠTNÍ

SENÁT PRO ROZHODOVÁNÍ NĚKTERÝCH KOMPETENČNÍCH SPORŮ

( 233 )

KONTAKTNÍ ÚDAJE

NEJVYŠŠÍ SPRÁVNÍ SOUD Moravské náměstí 6 657 40 Brno Česká republika Telefon:

Fax: E-mail: Web:

+420 542 532 311 +420 542 532 352 +420 542 532 460 +420 542 532 361 [email protected] www.nssoud.cz

Doba pro styk s veřejností: Úřední hodiny podatelny:

( 236 )

N EJVYŠŠÍ

SPRÁVNÍ SOUD

Po–Pá Po–Pá

8.00–11.30, 13.00–15.00 8.00–16.30

ASOCIACE STÁTNÍCH RAD A NEJVYŠŠÍCH SPRÁVNÍCH SOUDŮ EVROPSKÉ UNIE Association des Conseils d’État et des Juridictions administratives suprˆemes de l’Union européenne a. i. s. b. l. (ACA)

Association of the Councils of State and Supreme Administrative Jurisdictions of the European Union i. n. p. a. (ACA)

Secrétariat Général Rue de la Science, 33 1040 Bruxelles/Brussel Belgique/Belgi¨ e

General Secretariat Rue de la Science, 33 1040 Brussels Belgium

Telefon: Fax.: E-mail: Web:

+32 2 23 49 682 +32 2 23 49 900 [email protected] www.juradmin.eu

MEZINÁRODNÍ ASOCIACE NEJVYŠŠÍCH SPRÁVNÍCH SOUDŮ Association internationale des hautes juridictions administratives (AIHJA)

International Association of Supreme Administrative Jurisdictions (IASAJ)

Secrétariat Conseil d’État Place du Palais-Royal 75100 Paris 01 SP France

Secretariat Conseil d’État Place du Palais-Royal 75100 Paris 01 SP France

Telefon: Fax: E-mail: Web:

+33 1 40 20 80 11 +33 1 40 20 81 34 [email protected] www.aihja.org / www.iasaj.org

K ONTAKTNÍ

ÚDAJE

( 237 )

NEJVYŠŠÍ SPRÁVNÍ SOUD ZPRÁVA O ČINNOSTI V LETECH 2003–2009 Autoři obrazových příloh: Autorem fotografií interiérů soudu a portrétů soudců je Michal Mazanec Fotografie exteriérů soudu a interiérů soudu na str. 4, 15, 21, 88, 91, 98, 109, 134, 148, 161, 181, 188, 197, 203, 230, 239 a na obálce jsou dílem Libora Teplého Historické fotografie budov, v nichž v současnosti sídlí Nejvyšší správní soud, jsou z Archivu města Brna Vydal: Nejvyšší správní soud, Moravské nám. 6, 657 40 Brno, 2010 Ediční spolupráce: Wolters Kluwer ČR, a. s., U Nákladového nádraží 6, 130 00 Praha 3 Redakce: Oddělení dokumentace a analytiky Nejvyššího správního soudu Obálka a grafická úprava: Michaela Blažejová Sazba a tisk: SERIFA®, s. r. o., Praha 5, Jinonická 80