V47
Voorstudies en achtergronden
I
De interne EGvoor industriele produkten
Jacques Pelkmans European Institute of Public Administration, Maastricht
Staatsuitgeverij, 's-Gravenhage 1985
CIP-gegevens Koninklijke Bibliotheek, Den Haag Pelkrnans, Jacques De interne EG-rnarkt voor industriele produkten I Jacques Pelkrnans. - 's-Gravenhage: Staatsuitgeverij. - (Voorstudies en achtergronden I Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, ISSN 0169-6688; V47). M e t lit. opg. ISBN 90-12-05179-7 SlSO 354.6 UDC [339.13:338.451(4) Trefw.: EG Interne Markt voor Industriele Produkten (EGIMIP).
I
VOORWOORD
D e WRR is voornemens binnenkort een rapport aan de regering uit te brengen over de ontwikkeling van de Europese samenwerking tegen de achtergrond van Nederlandse beleidsdoelstellingen. Hierbij zal de materiele problematiek waarvoor de Gemeenschap zich gesteld ziet, niet slechts vanuit communautair oogpunt worden bezien maar zullen ook de consequenties voor het nationale beleid worden nagegaan. Met name wordt ingegaan op de gevolgen van de steeds moeizamer verlopende besluitvorming in de E G en worden richtingen aangegeven om hierin verbetering te brengen. Ten behoeve van het rapport van de Raad is aan enkele deskundigen gevraagd een overzicht te geven van relevante onderzoeksresultaten en theoretische inzichten op hun vakgebied. Aan prof. dr. J. Pelkmans, verbonden aan het European Institute of Public Administration te Maastricht, is gevraagd een studie te verrichten over opties voor het Nederlandse beleid ten aanzien van de Europese economische integratie, in het bijzonder die betreffende de markt voor industriele produkten. De vooriiggende studie steunt op een analyse van de bereikte beleidsintegratie op dit terrein en de mede door deze integratie ontstane marktverstrengeling, alsmede de hierbij optredende effecten voor de Gemeenschap in het algemeen, en voor Nederland in het bijzonder.Tevens is aandacht besteed aan de voor de beleidsopties relevante stabiliteitsvoorwaarden. In zijn rapport zal de Raad gebruik maken van de informatie die deze voorstudie verschaft. Prof. dr. W. Albeda voorzitter W R R
Dr. P.R. Baehr voorzitterWRR-projectgroep Nederland in de Europese Samenwerking
DOELSTELLING SAMENVATTING INLEIDING Begripsbepaling Plaatsen betekenis van de EGTMIP: een eerste orientatie
DEEL I DE BEREIKTE BELEIDSINTEGRATIE HET'ACQUIS COMMUNAUTAIRE' IN DE EGIMIP GRENSINTERVENTIES EN FORMELE MARKTTOEGANG De douane-unie Samen werking tussen douane diensten van Lidstaten Grensformaliteiten en het enig document Nationale produktregels en formele markttoegang Nationale produktregels en art. 30136, E E G Harmonisatie van technische srundaurden Industriele normen Naar een nieuwe benadering Andere dispariteiten en verminderde markttocgang Industriele eigendomsrechten en formele markttoegang Vereffening van B T W e n nccijnzen Wisselkoerscontroles De niet z o gezamenlijke handelspolitiek Het niet z o vrije vervoer HET'ACQUIS COMMUNAUTATRE' IN DE EGIMIP: BINNENLANDSE OVERHEIDSINTERVENTIES EG toezicht op nationale steunverlening Het E G toezicht o p papier: hoe en waarom Steunverlening en E G roezicht in de prakrijk EG toezicht op overheidsbedrijven Overheidsaankopen en de EGIMTP INCOHERENTIES TN HETEGIMIP-ACQUIS Marktfragmentatie en het beleidsvierkant Een pre-federaal beleidsvierkant Mededingingsbeleid en marktfragmzntatie Hundelspolitiek ei7 marktfragmentatie Industriepolitiek en marktfrugmentutie De verborgen incoherenties: integratie- en coordinatietekorten D e E G I M I P in enge zin Mededingingsbeleid Handelspoliriek Industriepolitiek Consolidatie van de E G I M I P het ~ ~ macro-economisch beleid
DEEL I1 DE BEREIKTE MARKTINTEGRATIE ECONOMISCHE EFFECTENVAN INDUSTRIELE MARKTINTEGRATIE Handelseffectenin de EGIMIP Inkomens en groeieffecten Overige effecten HANDEL IN D E EGIMIP: ANATOMIEVAN EEN BELANGENVERSTRENGELING Het belangvan de EGIMIP voor Lidstaten Sectorele handel en structurele aanpassing 'Hi-Tech' in de EGIMIP NEDERLAND IN D E EGIMIP-HANDEL Kerncijfers van de Nederlandse EGIMIP handel Sectorele handel en structurele aanpassing Nederlandse 'hi-tech' handel in de EGIMIP
ECONOMISCHEARGUMENTENVOORVOLTOOIING De Europese dimensie Directe voordelen van voltooiing Voltooiing van d e EGlMlF: concurrentievermogen en groei 8.1.2.1 Groei en concurrentievermogen 8.1.2.2 Concurrentievermogen van de Europese industrie 8.1.2.3 Concurrentievermogen en de EGIMIP 8.1.2.3.1 Concurrentievermogen en de Euromarkt voor hi-tech: de argumenten 8.1.2.3.2 Concurrentievermogen en de Euromarkt voor hi-tech: empirische analyse lndustriepolitiek in het Communautair beleidsvierkant De belangen van Nederland Decomparatieve voordelen van Nederland Mogelijk profijt voor de Nederlandse industrie DEEL 111 DE E U R O M A R K T V O ~ RONS DE EGIMIP IN HETEUROPESE INTEGRATIEPROCES Erosie, of alleen spanningen? Spanningen Tekenen van erosie Druk tot vooruitgang Stabiliteitsvoorwaarden DRIE ONTWIKKELINGSRICHTINGEN Afbrokkeling Doorsudderen of de handhaving van het bereikte Reactief beleid lncrementalisme Doorbraken BELEIDSOPTIESVOOR D E EUROPESE GEMEENSCHAP EN VOOR NEDERLAND Nederlandse beleidsopties bij 'Afbrokkeling' Afbrokkeling van het ledental Afbrokkeling van het EGlMlP-acquis Politiek ondernemerschap in de EGIMIP en de rol van Nederland Inleiding en methode
11.2.2 E G I M I P i n enge zin 11.2.2.1 D e douane-unie 11.2.2.2 Indirecte belasting 11.2.2.3 Wisselkoerscontroles 11.2.2.4 Handelspolitieke fragmentaties 11.2.2.5 Vervoer 11.2.3 Handelspolitiek 11.2.4 Mededingingsbeleid 11.2.5 Industriepolitiek 11.2.6 Macro-economischesamen werking 11.3 Prioriteiten 11.4 Slot
BIJLAGEN I I1 I11 IV
De fasen van goederenmarktintegratie 'van bovenaf' D e EGIMIP en het Multi-Vezel Akkoord Het 'enig document': EG en Benelux Classificatie van geselecteerde 'hi-tech' sectoren, volgens SITC, 2e herziening
LITERATUURVERWIJZINGEN
DOELSTELLING
Deze achtergrondstudie is verricht in het kader van het Project 'Nederland in de Europese Samenwerking' van het werkprogramma voor de derde Raadsperiode (1983-1987) van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. D e studie heeft als doe1 de relevante opties voor het Nederlandse beleid ten aanzien van de Europese integratie, in het bijzonder die betreffende de Interne E G Markt voor industriele goederen, te identificeren en op merites te onderzoeken. Daarbij wordt gesteund op een analyse van de bereikte beleidsintegratie op dit terrein en de 0.a. door deze beleidsintegratie mogelijk geworden marktvervlechting alsmede de daarbij opgetreden economische effecten voor de E G in het algemeen en Nederland in het bijzonder. Tevens wordt aandacht besteed aan de voor de beleidsopties relevante stabiliteitsvoorwaarden van het bereikte in de Interne E G Markt voor industriele produkten. D e te bespreken opties zijn gericht op de middellange termijn. D e auteur is dank verschuldigd a m drs AdVollebergh voor zijn medewerking aan het 2e en 3e Interim Rapport.
SAMENVATTING
Na de begripsbepaling en een eerste schets van de plaats en betekenis van de E G Interne Markt voor Industriele Produkten (=EGIMIP), valt de studie uiteen in drie delen. Deel I behandelt de bereikte beleidsintegratie op het terrein van de industriele produktmarkten, tot begin 1985. Het blijkt dat zeer veel bereikt is in termen van beleidsintegratie maar desondanks (1) een aantal omissies zijn blijven bestaan en (2) een aantal ogenschijnlijk integrerende maatregelen uitzonderingen behelzen of ruime discretie aan de nationale toepassing en uitvoering laten waardoor de EGIMIP op allerlei wijzen op onderdelen gefragmenteerd blijft. Als omissies kunnen worden genoemd: het ontberen van een europees industrieel eigendomsrecht (octrooien; handelsmerken) en van een BTWverleggingsregeling; het niet kunnen verbieden van wisselkoerscontroles; het onvolledige karakter van de 'gezamenlij ke' handelspolitiek en de 'gezamenlijke' vervoerspolitiek; het gebrek aan formeel toezicht op overheidsbedrijven (m.b.t, steunverlening) en aan materieel toezicht o p overheidsaankoopbeleid. Als tekortkomingen gelden de onvolledige integratie van (het EEGVerdrag spreekt van 'samenwerking tussen') de nationale douane-diensten; de te trage en hopeloos inefficiente harmonisatie van technische voorschriften, naast de onvoldoende Europese industriele normalisatie en het nagenoeg ontbreken van wederzijdse erkenning van keuringen en testcertificaten; en het weliswaar langzaam verbeterende doch aanvankelijk uit de hand gelopen Commissie-toezicht o p nationale steunverlening aan de industrie.Tegelijk dient te worden benadrukt dat, na een decennium van politieke verwaarlozing, de aandacht van beleidsmakers voor de EGIMIP - als kern van de Europese integratie tot heden - volledig is teruggekeerd, hetgeen de laatste jaren tot verbetering op tal van punten heeft geleid. Hoofdstuk 4 tracht de beleidsbetekenis van de EGIMIP op een overzichtelijke wijze te schetsen. Het probleem van het EGIMIP-acquis is immers de geweldige detaillering en bestuurlijke versnippering die het bijkans onmogelijk maakt de integrerende en (nog) fragmenterende beleidselementen in enig verband te zien. In Figuur 4.1 (p. 66) is getracht, uiteraard o p een hoog niveau van aggregatie, de beleidsproblematiek in CCn overzicht te vangen.Tevens onderstreept Figuur 4.1 dat de industriele produktmarktintegratie niet alleen voortvloeit uit de loutere afbraak van grensbelemmeringen en formele voorwaarden van markttoegang (de EGIMIP-in-enge-zin genoemd), maar a.h.w. 'gedragen' wordt door nog drie beleidsvormen: handelspolitiek t.0.v. derde landen, mededingingsbeleid t.0.v. ondernemingen en (negatieve en positieve) industriepolitiek. De vier beleidsvormen zijn ook niet onafhankelijk; de onderlinge coordinatievereisten zijn hoog en talrijk en worden besproken in een viertal tabellen in par. 4.2. Deze vormen weer d e basis voor de beleidopties en voorstellen in hoofdstuk 11. Deel I1 behandelt de feitelijke integratie van de industriele produktmarkten, en de economische effecten op groei en concurrentievermogen. Na een vrij compacte samenvatting van de empirische literatuur over de (gunstige) economische effecten van m.n. de marktintegratie gedurende de overgangsperiode - zowel op het volume van de handel als op inkomen en groei worden de veranderingen in de structuur van de intra-EG industriele handel gedetailleerd bestudeerd voor de Gemeenschap als geheel en voor Nederland, over een periode van ruim twintig jaar. Daarbij wordt aandacht besteed aan de aard van de structurele aanpassing op een hoog niveau van statistische aggregatie en aan een groep op gedesaggregeerd niveau gedefinieerde technologisch-hoogwaardige produkten ('hi-tech' genoemd).
Belangrijke conclusies zijn dat - de EGIMIP inmiddels een aanzienlij ke belangenverstrengeling tussen alle Lidstaten vertegenwoordigt, zelfs voor de vier grote Lidstaten; dit is van grote economische en politieke betekenis; - de meer traditionele industriele produkten op de EGIMIPvan afnemend belang zijn, met gelijkblijvend aandeel van de sector 'machines en voertuigen' en een stijgend aandeel van chemische en farmaceutische produkten; voor Nederland is de chemische sector in de EGIMIP handel relatief sterk gegroeid, maar het reeds lage aandeel van 'machines en voertuigen' is gedaald; - de groeivoeten van de 'hi-tech' exporten van Lidstaten binnen de EGIMIP belangrijk hoger liggen dan die voor alle industriele produkten, ook tijdens de recessie van 1979-1982; - het 'hi-tech' aandeel in de Nederlandse industriele exporten naar de EG sinds 1976 snel toeneemt, 0.a. wegens de veel hogere exportgroeivoet (reeel, jaarlijks, gemiddeld) voor hi-tech produkten dan voor alle industriele produkten. O p basis van de voorafgaande analyses en gegevens wordt vervolgens in hoofdstuk 8 beargumenteerd waarom de volrooiing van het EGIMIP-acquis aanzienlijke economische voordelen met zich mee zal brengen. Naast de directe voordelen van voltooiing, die hoofdzakelijk op transactiekosten, aankoopbesparingen en vermindering van verspilde steun betrekking hebben, wordt uitvoerig stilgestaan bij het positieve verband tussen voltooiing van de EGIMIP, verbetering van het concurrentievermogen van de Europese industrie en economische groei. Dit verband is theoretisch aannemelijk te maken en wordt eveneens in het bedrijfsleven zonder ophouden onderstreept. Empirische analyse, die de relevante determinanten isoleert, is niet beschikbaar in de literatuur. Daarom is gekozen voor diverse, betrekkelijke eenvoudige methoden om dit verband voor de EGIMIP van heden empirisch aannemelijk te maken. Elk van deze benaderingen heeft serieuze beperkingen; niettemin wijzen alle benaderingen op een bevestiging van dit verband. De analyse is in enig detail uitgevoerd voor dezelfde groep 'hi-tech' sectoren als gehanteerd in hoofdstuk 6 en 7. Sterke aanwijzingen worden gevonden voor de stelling dat de fragmentatie van de EGIMIP in 'hi-tech' heeft geleid tot een in de meeste hi-tech sectoren tanend of zelfs uitgesproken zwak concurrentievermogen. Voltooiing van de EGIMIP is daarmee een belangrijke voorwaarde voor het herstel van het Europese concurrentievermogen in 'hi-tech' op derde markten, alsmede in de Euromarkt. Hoofdstuk 8 wordt afgesloten met enkele opmerkingen over het mogelijke profijt voor de Nederlandse industrie -dit element is niet uitvoerig behandeld (het vereist aparte studie), al is een korte behandeling van individuele 'hi-tech' exporten opgenomen. Deel I11 leidt tot een bespreking van de Europese beleidsopties, en de mogelijke Nederlandse rol daarbij, voor de EGIMIP in een drietal gestyleerde ontwikkelingsrichtingen: afbrokkeling (van het EG ledental, enlof van het EGIMIP-acquis), doorsudderen ter handhaving van het bereikte - waarbij een louter reactief beleid nog onderscheiden is van incrementalisme - en doorbraken. Deze gestyleerde ontwikkelingsrichtingen worden in hoofdstuk 10 op hun eigenschappen en consequer~ties onderzocht. Dat afbrokkeling als uiterst onwaarschijnlij k wordt besproken, steunt mede op inzichten in de institutionele en politieke randvoorwaarden waarbinnen de EGIMIP functioneert en in de aard van het Europese integratieproces, zowel op beleidsniveau als in de industriele produktmarkten. Hoofdstuk 9 is hieraan gewijd, teneinde te bezien of, en zo ja hoe, mogelijkheden voor initierend beleid m.b.t. de EGIMIP kunnen worden benut. Ondanks de crisis-achtige sfeer die vaak, voorafgaand aan belangrijke EG beslissingen, wordt gecreerd, is de conclusie van hoofdstuk 9 dat de EG, en daarmee de EGIMIP een betrekkelijk stabiele constructie is die veel spanningen kan verwerken en verrassend effectief is in het bestrijden van erosie. Bovendien is het een dynamisch systeem met een aantal interessante pressies tot vooruitgang. ,
Het slothoofdstuk bespreekt eerst de opties ingeval van diverse afbrokkelingsscenario's, zij het niet te zeer in detail wegens het speculatieve karakter van een dergelijke detaillering. D e studie concentreert zich vervolgens op alle ontwikkelingsrichtingen die afbrokkeling uitsluiten. Het uitgangspunt bij het opstellen van de beleidsvoorstellen is dat, ongeacht de ontwikkelingsrichting, een zeer hoge prioriteit wordt gegeven aan EGIMIP aangelegenheden in het Nederlandse beleid, die bovendien met politiek en diplomatiek ondernemerschap worden ondersteund. De vele beleidsvoorstellen op de vier beleidsgebieden van Figuur 4.1 alsmede op het terrein van de macro-economische samenwerking worden als opties gepresenteerd in de volgende twee betekenissen: (1) vier graden van 'politieke ambitie' worden onderscheiden die sporen met de twee varianten van de ontwikkelingsrichting 'doorsudderen' en twee varianten op de richting 'doorbraken' (nl. op geblokkeerde dossiers en op nieuwe dossiers); (2) vier methodes van beleidsintegratie worden onderscheiden, t.w. de uniforme en gedifferentieerde Communautaire benadering, twee of meer snelheden en de zgn. 'gComCtrie variable'. Bij elk beleidsvoorstel wordt de volgens de auteur meest realistische beoordeling van graad van ambitie en aard van de methode gegeven. Daarbij is vooralsnog uitgesloten dat de besluitvorming in de EG daadwerkelijk zal versoepelen; zou dit we1 het geval zijn, dan worden doorbraken waarschijnlij ker en zou de beoordeling over 'haalbaarheid' opnieuw dienen te worden bezien. Aldus ontstaat een uitgebreid en vrij gedetailleerd beleidsoverzicht waarvan de ambitie en 'communautariteit' van geval tot geval kan varieren met de heersende ontwikkelingsrichting die immers voor een klein land als Nederland als gegeven kan worden beschouwd. Bijzondere aandacht wordt besteed aan voorstellen in de handelspolitieke sfeer (m.n. het verwijderen van de 'remmende' protectie van traditionele produkten; ook wordt een herziening van het E G beleid t.a.v. Japan uitgewerkt) en op het terrein van harmonisatie van technische voorschriften, normen en keuringen. Verder worden, op het terrein van de negatieve en positieve industriepolitiek, voorstellen gedaan voor strenger EG toezicht op nationale aanpassingssteun, het afschaffen van zgn. crisis-steun, een effectiever toezicht op nationale onderzoeks- en ontwikkelingssteun en een grotere rol voor de E G in de pre-concurrentiele steunverlening van 'hi-tech' sectoren. Daarnaast zijn er voorstellen m.b.t. de grensformaliteiten, overheidsaankoopbeleid, eigendomsrechten en de macro-economische samenwerking in het kader van het EMS (die immers voor de EGIMIP van groot stabiliteitsbelang is). Tenslotte worden enkele belangrijke criteria besproken die de Nederlandse regering zou dienen aan te leggen bij de onvermijdelijke prioriteitsstelling, waaronder een heldere doelstelling m.b.t. het gewenste EGIMIP-acquis op middellange termijn.
1. INLEIDING
Dit i n l e i d ~ n d ehoofdstuk definieert het begrip 'Interne E G Markt voor industriele produkten' (=EGIMIP), vergezeld van een korte bespreking van enkele theoretische e n praktische problemen bij de afbakening. Vervolgens wordt een eerste schets gegeven van d e plaats e n betekenis van de E G I M I P in d e Europese integratie, e n voor Nederland.
1.1 Begripsbepaling E e n beleidsrelevante afbakening van het begrip 'Interne E G Markt voor industriele goederen' is wenselijk maar minder eenvoudig dan vaak wordt aangenomen. In d e economische theorie wordt van een 'gemeenschappelijke markt gesproken' indien niet alleen aanvankelijk onderscheiden deelmarkten voor produkten maar tevens die voor diensten e n voor produktiefactoren (zoals arbeid, financieel kapitaal, ondernemerschap, management en technische kennis, eventueel belichaamd in fysieke kapitaalgoederen) zijn opgegaan in grotere markten voor resp. produkten, diensten e n produktiefactoren. Het functioneel onderscheid tussen allerlei typen markten blijft uiteraard onverlet, het ruimtelijke aspect wordt benadrukt in d e overgang van (bv.) nationale markten naar CCn (bv.) Europese markt. H e t aanvankelijke onderscheid tussen deelmarkten wordt veroorzaakt door gedragingen van d e economische agenten (in heden enverleden), door gedragingen van overheden met jurisdictie over d e economische ruimte van deelmarkten of door beide. In d e eenvoudigste theoretische analyses van marktintegratie wordt een 'gemeenschappelijke markt' gelijkgesteld met het afbreken van grensinterventies aangaande goederen e n dienstenstromen en aangaande factorbewegingen over d e 'deelmarkt-grenzen' heen onder zCCr vereenvoudigde vooronderstellingen omtrent d e gedragingen van economische agenten 1) e n onder veronderstelde afwezigheid van elke andere deelmarktbei'nvloeding door overheden, cultuur, taal of afstand. Dergelijke benaderingen isoleren overheidsingrijpen aan d e deelmarktgrenzen als d e uitsluitende oorzaak van d e marktfragmentatie. Zo'n invalshoek is te beperkt omdat deze geen rekening houdt met het rijk geschakeerde beleidsinstrumentarium van de (nationale) overheden in de moderne, gemengde economie e n a1 evenmin met allerlei marktimperfecties die deelmarkten onderscheiden kunnen houden. E e n geschiktere omschrijving van een gemeenschappelijke markt tussen politiek onafhankelijke landen is d e verwezenlijking van een dusdanig hoge graad van marktintegratie dat noch d e nationale grens, noch het daarmee samenhangende ingezetenschap of d e nationaliteit van economische agenten, een economische betekenis heeft. Deze ideaal typische omschrijving verwijst naar overheidsgedrag aan d e grenzen zowel als in de binnenlandse economie e n naar rigiditeiten in nationale vraag en aanbodcondities of andere marktimperfecties voortvloeiende uit bepaalde inefficienties bij marktpartijen. In d e Europese Gemeenschap kan d e ideaaltypische aanduiding van een gemeenschappelijke markt als maatstaf fungeren voor d e reikwijdte e n 1) Zoals bv. volledige informatie bij vragers en aanbieders; geen interne of externe effekten; volledige concurrentie; geen transportkosten; etc. Voor een uitwerking van deze problematiek voor produktmarkten in een douane-unie, zie Pelkmans, 1984-b, hoofdstuk 1 tlm 5.
economische betekenis van de middels het EEGVerdrag nagestreefde 'gemeenschappelijke markt'. Deze EG 'gemeenschappelijke markt' heeft niet geleid tot het verdwijnen van de economische betekenis van de nationale intra-EG grenzen 2). De grensinterventies van nationale overheden zijn sterk gereduceerd, terwijl de binnenlandse interventies nog talrijk en verschillend van karakter of intensiteit zijn; beide vormen van ingrijpen lopen echter per markttype sterk uiteen. In het EEGVerdrag treft men een formele erkenning van liberalisatie van grensinterventies aan in de vorm van de zgn. vier vrijheden: het vrije verkeer van goederen (zie artikel3a, 3h en art. 9-37), van personen (art. 3c en art. 48-51), van diensten (art. 3cen art. 59-66) en van kapitaal (art. 3cen art. 67-73). Daarnaast zijn artikelen opgenomen ter garantie van het recht van vestiging in andere Lidstaten (art. 52-58) en van de vrijheid van betaling voor transacties die op de toegestane vrijheden zijn gebaseerd (art. 106,l). De verwoording van deze vrijheden is van een zeer onderscheiden striktheid, terwijl bovendien de politieke praktijk, de door de EG uitgevaardigde maatregelen en de jurisprudentie van het Europese Hof ontegenzeglijk wijzen op aanmerkelijke omissies in de integratie van bepaalde markten, vooral van diensten en produktiefactoren. Voor de produktmarkten is een relatief gevorderd regime ontwikkeld, maar ook daar bestaat nog aanzienlijke ruimte voor uiteenlopende uitleg van de na te streven mate van integratie. Om deze redenen is het bepaald niet eenvoudig een functionele en nauwkeurige praktische definitie van de EG 'gemeenschappelijke markt' te geven. Gezaghebbende juristen verschillen zelfs van mening over de (minimale) juridische reikwijdte van het begrip in de Verdragstekst 3). We1 bestaat overeenstemming dat veel verderreikende liberalisatie van m.n. diensten en factormarkten verenigbaar is met de conceptie in het EEGVerdrag. De feitelijke (i.t.t. de ideaal-typische) afbakening van de E G 'gemeenschappelijke markt' wordt daarmee een oogmerk van beleid en is niet exogeen vast te stellen. Dit probleem keert in verzwakte mate terug bij de omschrijving van het belangwekkende onderdeel van de 'gemeenschappelijke markt' dat het onderwerp vormt van dit rapport: De Interne EG Markt voor Industriele Produkten (= EGIMIP). De ideaal-typische omschrijving van de EGIMIP behelst het opgaan van (nationale) deelmarkten voor industriele goederen in CCn EG-wijde markt.Theoretisch is dit het geval indien marktpartijen in de EGIMIP hun economische activiteiten in de industriele goederenmarkten baseren op niet kunstmatig nationaal verstoorde vraag en aanbodcondities in de gehele Europese Gemeenschap. In de praktijk valt een dergelijke EGIMIP niet gemakkelijk te verwezenlijken: niet alleen vereist dit een afwezigheid van elk nationaal overheidsingrijpen aan de grenzen maar tevens in de binnenlandse economie dan we1 een 'zodanige' harmonisatie van binnenlandse interventies dat alle kunstmatige verstoringen van de EGIMIP verdrijven. Bepaalde (niet-kunstmatige) verschillen tussen nationale markten zouden overigens blijven bestaan: de theoretische definitie impliceert niet dat transport van goederen en informatie over een grotere economische ruimte kosteloos zou zijn en dat taalverschillen en sociaal-cultureel onderscheid niet tot marktdifferentiaties tussen landen zou leiden. We1 kan men de ideaaltypische benadering operationeel maken door het nationale overheidsoptreden te beschouwen als een verzwakker of verstoorder van marktsignalen hetzij binnenlands hetzij van elders in de Gemeenschap, terwijl de ruimtelijke, marketing en consumptieve aspecten 2) Overigens is dit slechts zelden rigoreus onderzocht d.m.v. trends in prijsconvergentie en in beloningspariteiten.Vooreenkort overzicht. zie Pelkmans (1983-a). De beloningsvoeten in de Lidstaten lopen echter nogsterk uiteen en hebben wellicht nauwkeurigeronderzoek als 'overbodig' ontmoedigd. 3) Vgl. bv. Kapteyn &VerLoren vanThemaat (1980, p. 60) met Constantinesco (1977, p. 263). en met de uitspraak van Pescatore als geciteerd in Constantinesco (1977, p. 247, noot 5) die 0.a. spreekt over een 'formule passe partout'.
als kostenverhogend of als prikkel tot produktdifferentiatie worden opgevat. Voor overheden in de breedste zin van het woord, kan van een EGIMIP worden gesproken indien territoriale grenzen hun betekenis voor de industriele produktmarkten hebben verloren. Dit veronderstelt rninstens drie overheidstaken: een verwijdering van alle nationale wetten en maatregelen die tot grensbelemmeringen leiden, het bereiken van een voldoende uniformiteit van de gewenste overheidsinterventies in de Lidstaten (zodat ook hierdoor geen grensbelemmeringen noodzakelijk blijven, dan we1 vraag of aanbodcondities kunstmatig per Lidstaat onderscheiden worden bei'nvloed) en een gezamenlij k mededingingsbeleid dat aanbieders (en zelfs monopsone of oligopsone vragers) belet aanbod en vraagcondities toch nationaal verschillend te bei'nvloeden. De wisselwerking tussen de marktintegratie 'van bovenaf' (door overheden, de E G incluis) en die 'van onderaf' (door marktpartijen) is uitermate ingewikkeld: zij varieert in de tijd en per produktmarkt. Bovendien kunnen verschillende graden van liberalisatie van grensbelemmeringen uiteenlopende marktreacties oproepen, terwijl anderzijds marktdeelnemers soms bepaalde restricties of interventies kunnen omzeilen door economische activiteiten buiten de strikte goederenmarkt om (d.w.z. in de diensten- of factormarkten).Tenslotte vindt marktintegratie deels plaats ondanks de segregatie van nationale markten en we1 middels economische activiteiten buiten de Gemeenschap die om allerlei redenen niet of nauwelijks gereguleerd worden (b.v. multinationale ondernemingen en de Eurogeld- en kapitaalmarkt oefenen een directe en indirecte invloed uit op de goederenmarktintegratie 'van onderaf' binnen de EG). Vanzelfsprekend ligt, gezien de aard van onze economische orde, het wezen van de marktintegratie in de gedragingen van de marktpartijen zelf, en niet bij de activiteiten van politici en ambtenaren. In deze begripsbepaling van de EGIMIP moet dan ook worden beklemtoond dat de goederenmarktintegratie 'van bovenaf' niet meer dan een noodzakelijke voorwaarde voor een echte EGIMIP vormt. Dit is slechts in die gevallen onjuist waar de overheid zelf marktpartij is op basis van andere dan strikt commerciele drijfveren. Waar economische overheidsactiviteiten op niet-strikt-commerciele grondslag concurreren met private economische activiteiten kan deze uitzondering worden ingepast in het mededingingsregime van de Gemeenschap. Slechts bij monopoloi'de of monopsonoi'de overheidsactiviteiten vervloeit het integratieve marktgedrag, dat immers overheidsgedrag is, met de EGIMIP 'van bovenaf'. In de Europese Gemeenschap van 1985 bestrijkt de EGIMIP niet alle industriele produktmarkten terwijl ook de mate van liberalisatie c.q. uniformiteit van overheidsinterventie niet altijd vergaand is en in een enkel geval zelfs nagenoeg afwezig. Desondanks kan men spreken van een ambitieuze vorm van industriele goederenmarktintegratie. Deze ambitie blij kt vooral uit de diepingrijpende consequenties die liberalisatie c.q. voldoende uniformiteit van nationale overheidsinterventie hebben voor de politieke manoevreerruimte in termen van (nationale) beleidsopties en de daarbij te hanteren instrumenten alsmede voor talloze gedetailleerde administratieve regelingen, standaarden, normen en gecodificeerde nationale praktijken in allerlei bedrijfstakken. In de hoofdstukken 2 , 3 en 4 (deel I) van dit rapport wordt een poging gedaan nauwkeuriger vast te stellen wat de bereikte beleidsintegratie van de EGIMIP inhoudt en welke omissies nog bestaan. Bovenal echter blijkt de ambitie uit de respons van marktpartijen die, tijdens de kwart eeuw dat de E E G bestaat, geleid heeft tot een nauwe verwevenheid van soms nauwelijks nog nationaal te noemen produktmarkten. Kenmerkend voor de mate van integratie van de verschillende industriele produktmarkten is dat economische beslissingen van zeer vele bedrijven, handelaren, gebruikers en consumenten tegenwoordig niet worden genomen zonder acht te slaan op vraag en aanbodcondities in de hele Gemeenschap of een gedeelte daarvan. In hoofdstuk 5 van dit rapport
gratie op de Europese en Nederlandse economie samengevat. In hoofdstuk 6 wordt de verwevenheid van de industriele Euromarkten behandeld; in hoofdstuk 7 de structuur en ontwikkeling van de Nederlandse industriele handel met de EG. In zowel hoofdstuk 6 als 7 wordt speciale aandacht besteed aan de handel in technologisch hoogwaardige produkten. Hoofdstuk 8 gaat uitvoerig in op de economische argumenten voor voltooing van de EGIMIP, 0.a. op basis van een analyse van (de determinanten van) de Europese industriele concurrentie positie. Deel I11 tracht de beleidsopties van de E G , en van Nederland daarbinnen, te identificeren. Eerst wordt ingegaan o p de determinanten van het Europese integratieproces en de plaats van de EGIMIP daarbinnen. Vervolgens worden drie ontwikkelingsrichtingen uiteengezet in hoofdstuk 10 en de nogal gedetailleerde beleidsopties, in hoofdstuk 11.
1.2 Plaats en betekenis van de EGIMIP: een eerste orientatie Deplaats van de EGIMIP in het Europese integratieproces 'van bovenaf' kan worden bepaald door de economische overheidsfuncties van de Gemeenschap nader te bezien en de rol die EGIMIP daarin vervult. In de modirne, gemengde economieen met private ondernemingsgewijze produktie worden doorgaans drie economische overheidsfuncties onderscheiden. De allocatiefunctie betreft het bei'nvloeden van het geheel van op elkaar afgestemde beslissingen voor de aanwending van middelen voor produktie, distributie en marketing en van bestedingen voor produktief of consumptief verbruik in het economisch verkeer. Deze functie leidt tot een aantal taken in de privaatrechtelijke en publiekrechtelijke sfeer die het goed functioneren van markten bevorderen. Dit zou men als ordenend beleid kunnen beschouwen waarbij het er om gaat de institutionele voorwaarden te scheppen voor het optimaal functioneren van marktprocessen. In sommige gevallen kan de voorwaardenscheppende be~nvloedingechter bewust worden aangewend bepaalde uitkomsten te voorkomen of te bevorderen. Daarnaast kunnen uitkomsten van marktprocessen gecorrigeerd worden: deze procesbei'nvloeding zou men sturerzd ingrijpei kunnen noemen. Tevens zullen overheden (in uiteenlopende mate in de verschillende Westeuropese landen) zelf middelen ter beschikking stellen teneinde bepaalde goederen of diensten te produceren dan we1 te doen produceren volgens politiek vastgestelde normen. D e herverdelingsfunctie beoogt de beschikbare inkomens of bestedingen van bepaalde categorieen mensen ~ositiefte bei'nvloeden ten koste van anderen in de samenleving. Inkomensu herverdeling geschiedt meestal op geaggregeerd niveau: progressieve belastingen en diverse sociale heffingen leiden tot inkomensoverdrachten aan minder draagkrachtigen. Soms echter worden allocatieve mechanismen gebruikt voor (selectievej inkomens-overdrachten, zoals in het landbouwbeleid voor de boereninkomens: Bestedingen kunnen worden bei'nvloed door discriminatoire (of, zo men wil, preferentiele) toepassing van indirecte belastingen en door discriminatoire prijzen (c.q. tarieven) voor bepaalde goederen en diensten. Dit is dus alleen mogelijk door, in deze gevallen, de allocatiefunctie op selectieve bestedingsverruiming te richten. De stabilisutiefunctie streeft een zo hoog mogelijke werkgelegenheid na met behoud van een stabiel prijsniveau. De instrumenten daartoe zijn monetair en budgettair beleid met een passend belasting- en wisselkoersbeleid (overigens zijn monetair en wisselkoersbeleid slechts onder bepaalde voorwaarden van elkaar onafhankelijke beleidsinstrumenten). Het is van groot belang te zien dat de Europese Gemeenschap vrijwel uitsluitend bevoegdheden heeft toegewezen gekregen in de sfeer van de allocatie. In de volgende alinea's zullen deze bevoegdheden zekr beknopt worden samengevat. De geaggregeerde herverdelingsfunktie van de Gemeenschap is volstrekt marginaal aan die van de Lidstaten (en in deze marginale
herverdeling zijn zelfs bepaalde 'perverse' tendenties aan te wijzen omdat de afdrachten aan de E G niet op basis van het draagkrachtbeginsel geschieden 4)). We1 komt het gemeenschappelijk landbouwbeleid tot een zeer hoge handelspolitieke protectie, veelal gekoppeld aan directe prijsinterventie in de markten, welke leidt tot omvangrijke overdrachten van koopkracht van de consument naar de boer, en van bepaalde Lidstaten naar andere Lidstaten. Ook deze herverdeling geschiedt overigens niet op basis van het draagkrachtbeginsel. Het stabilisatiebeleid in de E G is nationaal, hoewel uitvoerige consultatie op E G niveau plaats vindt. Bovendien nenien acht van de tien Lidstaten deel aan het wisselkoersmechanisme van het Europees Monetair Stelsel, met de daarbij behorende financieringsverplichtingen (in de vorm van 'swaps' zonder voorwaarden, of middellange leningen met voorwaarden) 5). D e belangrijkste allocatieve functie van de Europese Gemeenschap is het tot stand brengen, en handhaven, van de 'gemeenschappelijke markt'. Dit geschiedt zowel door negatieve als positieve marktintegratie 'van bovenaf'. Negatieve marktintegratie (van bovenaf) behelst de verwijdering van discriminatie in nationaal economisch beleid en nationale regelgeving, onder gezamenlij k en gezaghebbend toezicht. Positieve marktintegratie (van bovenaf) omvat de gehele of gedeeltelijke overdracht van (nationale) regelgeving en beleid aangaande markten naar gemeenschappelijke instituties. Gaat men er vanuit dat de gemengde economische orde een diepgewortelde politieke voorkeur is van de West-Europese landen, zodat slechts beperkte variaties in de aard en mate van overheidsinterventies maatschappelijk toelaatbaar mogen worden geacht, dan is de onvermijdelijke gevolgtrekking dat, zelfs bij geringe ambities in het tot stand brengen van de 'gemeenschappelijke markt', negatieve en positieve integratie tegelijk zullen worden toegepast. Negatieve integratie geschiedt in de publiekrechtelijke sfeer door verbodsbepalingen voor de overheden van de Lidstaten alsmede door toezicht van de Commissie (en eventueel het Europees Hof van Justitie) op nationale regelgeving en marktbeleid. Positieve integratie in de publiekrechtelijke sfeer geschiedt o p velerlei wijzen varierend van spontane, ad hoc samenwerking of consultatie tot de meer verplichtende vormen van harmonisatie van nationale wetgeving, coordinatie van beleid (ex ante of ex post) en zelfs unificatie. De privaatrechtelijke sfeer is duidelijk van secundair belang op EG niveau: het betreft in hoofdzaak een traag tot stand komende serie richtlijnen op vennootschapsrechtelijk gebied, het terrein van de vrije vestiging en regelgeving voor industriele eigendom. Daarnaast is van belang vast te stellen dat de Gemeenschap zelf nooit als producent optreedt; staatsbedrijven op E G niveau bestaan niet en gereguleerde monopolies als staats- of overheidsbedrijf al evenmin. Behalve (in zeer beperkte mate) bij onderzoek en ontwikkeling, treedt de E G nauwelijks op als sturende instantie d.m.v. positieve integratie, hoewel een actiever subsidiebeleid we1 tot de mogelijkheden behoort. Overigens stuurt de E G we1 degelijk d.m.v. de instrumenten van negatieve integratie. Van de 'gemeenschappelijke markt', zoals vorm gegeven in de Europese Gemeenschap sinds 1958, is de goederenmarkt onbetwist de kern. Niet alleen blijkt dit uit de bereikte negatieve en positieve integratie in de industriele markten (zie hoofdstuk 2, 3 en 4) en in de markten voor 4) Zie bv. D . Biehl, 1984, vooreen aantal alternatieven voorde berekening van afdrachten aan de EG en de budgettaire gevolgen voor de Lidstaten. 5) Voor uitvoerige behandelingen van de EG samenwerking bij het economische stabilisatiebeleid van de Lidstaten, zie Pelkmans (1985-b, sektie C. 4), European Economy (1982, juli), Ungerer et.al., 1983 en EG (1984).
landbouwprodukten (zie Landbouw-Economisch Instituut, 1985) dic beide veel verder reiken dan de integratie 'van bovenaf' van factor- en dienstenmarkten, het kan ook worden afgeleid uit het relatief geringere economische gewicht van de intra-EG uitwisseling van factoren en diensten in de nationale factor- en dienstenmarkten vergeleken met de verwevenheid van de (nationale) goederenmarkten in de E G 6). D e beperkingen van de factormarktintegratie kunnen met een enkel woord worden toegelicht. Zo bestaat er sinds 1968, ex. art. 48 E E G , een formeel vrij verkeer van werknemers (met de nationaliteit van een der Lidstaten) binnen de EG. Echter, de formele vrijheid van werknemers overal in de EG te kunnen werken is een noodzakelijke maar onvoldoende voorwaarde voor een Gemeenschappelijke arbeidsmarkt. Hiertoe zijn tevens tal van andere maatregelen vereist, 0.a. het vrije verkeer van werkloze werkwilligen (dit impliceert dat de werkloosheidsbijdrage niet de facto afhangt van locatie en van solliciteren binnenslands), verdergaande wederzijdse diploma-erkenning, een toegankelijker huur- en woonbeleid voor migrerende E G werkers en transferabiliteit van pensioenaanspraken. Ook de markten voor financieel kapitaal zijn gescheiden in de EG. Niet alleen bestaan er nog aanzienlijke beperkingen voor internationaal financieel kapitaalverkeer in een aantal Lidstaten (en gezien de ruime bewoordingen in art. 69-73 en art. 108 en 109, EEG, zijn deze eenvoudig formeel te rechtvaardigen; het Europese Hof heeft dit in de zaak Casati 7) nog eens bevestigd), er bestaat bovendien geen enkele positieve verplichting tot kapitaalmarktintegratie te komen zolang niet daadwerkelijk stappen worden " gezet voor het bouwen van een Monetaire Unie. Het behoeft nauwelijks betoog dat deze laatste doelstelling uiterst ambitieus is en, in elk geval op middellange termijn, geen realistische beleidsoptie vormt. Men kan de redenering beter omdraaien: het voortbestaan en herhaaldelijk herinvoeren van bepaalde kapitaalcontroles en het anderszins segregeren van definanciele markten vormt juist een uitdrukking van de autonomie in het geld-, krediet-, investerings-, fiscaal- en bestedingsbeleid die de Lidstaten als onvervreemdbaar ervaren. Niet de bereidheid verklaringen over een Monetaire Unie af te leggen, brengt kapitaalmarktintegratie dichterbij, doch de bereidheid tot kapitaalmarktintegratie zal de Monetaire Unie eerder mogelijk maken. De dienstenmarkten zijn veelal verregaand gereguleerd o p nationale basis. De wijze van regulering van de daarachter liggende belangen loopt vaak uiteen, en dit heeft tot geweldige vertragingen, zwakke richtlijnen of volledige stilstand geleid in het integratieproces. Iets soepeler is het proces verlopen in die gevallen waar lokale vestiging (vanuit andere Lidstaten) recht zou gaan geven op het verstrekken van diensten. Diploma-erkenning bij de vrije beroepen is buitengewoon moeilij k gebleken, en waar uiteindelijk succes is geboekt zijn de oorspronkelijke maatstaven soms verwaterd terwijl lange overgangsperioden zijn voorgeschreven. Een E G markt voor het wegvervoer is nog niet bereikt en die voor het luchttransport is nog lang niet in zicht. In de schadeverzekeringen is in 1973 een richtlijn aangenomen voor locale dienstverlening, doch handel in deze diensten over intra-EG grenzen is nog steeds niet mogelijk. Een E G markt voor bancaire diensten bestaat niet. In bepaalde kringen wordt soms zelfs de vrees geuit dat de zich vormende markt van grensoverschrijdende diensten in dataverwerking dreigt te verstikken in nationale regulering nog voordat de markt volgroeid is. Dit korte en noodzakelijkerwijs onvolledige overzicht in vogelvlucht maakt duidelijk dat de economische integratie 'van bovenaf' haar 6 ) Voor de dienstenhandel zie bv. Schultz (1984).Voor migrerende arbeid zic Papadimitriou (1978) en EuropeanTrends (1979). . . Voor intra-EG directe investeringen zie Pelkmans (1983:b). 7) Zaak 203180 (Guerrino Casati), European Coctrr Reporfs, 1982
belangrijkste manifestatie kent in de goederenmarkt. De centrale plaars van de EGIMIP is daarmee in grote lijnen vastgesteld. De berekenis van EGIMIP kan op velerlei manieren worden onderzocht. Hieronder worden enkele orienterende opmerkingen gemaakt die slechts beogen in ruwe trekken diverse aspecten van deze betekenis aan te duiden. De politieke betekenis van de Europese Gemeenschap in de wereld steunt in hoofdzaak op het geweldige economische potentieel van deTien, met het hoogste BNP (gezamenlijk) ter wereld, gedragen door wat door niet-Lidstaten als een Interne Markt wordt gezien, door hoogwaardige economische activiteit, een daarbij behorend welvaartsniveau, en door de mede door deze EGIMIP vergemakkelijkte - nog steeds sterke exportpositie. Ook voor de Lidstaten is de politieke betekenis van de EGIMIP groot, al blijft het expliciete erkennen daarvan vaak achterwege, omdat het bereikte als vanzelfsprekend wordt ervaren. Het is politiek vooral indrukwekkend dat de nationale autonomie op tal van beleidsterreinen waar moderne overheden vaak intervenieren is ingeperkt, soms zelf drastisch is gekort, zonder ernstige politieke problemen of zelfs desintegratie als reactie. In historisch perspectief kan men de EGIMIP opvatten als een in hoge mate ge'institutionaliseerde verweving van belangen tussen de Westeuropese natie-staten die daarmee een manifeste politieke wil uitdrukken, niet alleen geen bloedige conflicten meer te willen maar duurzame samenwerking, zo niet eenwording op bepaalde gebieden. De juridische betekenis van de EGIMIP is eveneens aanzienlij k. Zij heeft geleid, en leidt nog, tot een voortdurende aanpassing van nationale wetgeving in harmonie met vele honderden EG richtlijnen. De verordeningen hebben rechtstreeks kracht van wet, en dit bepaald niet uitsluitend op ondergeschikte terreinen. Toezicht op de naleving geschiedt door de Europese. Commissie en het Hof van Justitie van de EG, aangevuld door diverse mogelijkheden voor individuele rechtspersonen. Ook het ambtelijk handelen in de beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering wordt diepgaand ben'invloed door de EGIMIP, niet slechts door de richtlijnen en verordeningen (en deverdragen zelf) maar tevens door de daaruitvoortvloeiende wederzijdse afhankelijkheid van de 'nationale' markten die nationale beleidsopties beperken in tal en aard. De economische betekenis van de EGIMIP voor de Gemeenschap en voor Nederland zal besproken worden in de hoofdstukken 5 , 6 , 7 , en 8 van dit rapport. Hier kan worden volstaan met enkcle orienterende opmerkingen en kerncijfers. Daarbij dient te worden beseft dat 'economische betekenis' op een tweetal wijzen kan worden uitgelegd. In de eerste plaats kan men er de aan de EGIMIP toeschrijfbare effecten op de economie van deTien resp. op de Nederlandse economie mee aanduiden. Deze 'toeschrijving' is uitermate moeilijk, niet alleen omdat men deze effecten dient te isoleren van andere economische veranderingen maar ook omdat men dit idealiter zou dienen te vergelijken met de economische grootheden zoals die zich zonder de EG zouden hebben ontwikkeld. Of deze exercitie zinvol, en iiberhaupt goed uitvoerbaar is, en welke de belangrijkste resultaten zijn, wordt uitgezet in hoofdstuk 5 . In de tweede plaats kan men 'economische betekenis' eenvoudigweg opvatten als het aanduiden van het cconomische gewicht van de EGIMIP in de marktprocessen in deTien en in Nederland in het bijzonder. Hieronder geschiedt dit met behulp van kerncijfers; in Deel TI volgt een uitgebreide analyse. In het geval van dc EGIMIP zijn kerncijfcrs niet zo onzorgvuldig omdat liberalisatie ver is voortgeschreden, veel harmonisatie is gepleegd en twee gemeenschappelijke vormen van beleid (t.a.v. mededinging en EG handel
met de rest van de wereld) bestaan die ontegenzeglijk grote invloed op de marktvervlechting hebben gehad. Het hanteren van economische kerncijfers wordt echter van dubieuzere relevantie naarrnate het verband tussen deze kerncijfers en 'de' EG (als samenstel van bereikte negatieve en positieve integratie) geringer of onduidelijker wordt. Zo zijn de (geconsolideerde) betalingsbalans en de (geaggregeerde) werkeloosheid van de Europese Gemeenschap kerncijfers die eerder misverstanden oproepen orntrent, dan een eerste globaal inzicht verschaffen in, de econornische betekenis van de EG op deze beleidsgebieden. Irnrners, de EG heeft geen bevoegdheden op het terrein van macro-economisch werkgelegenheidsbeleid, terwijl slechts sarnenwerking op wisselkoersgebied (die de betalingsbalans op korte terrnijn bei'nvloed) is bereikt in geval van acht Lidstaten in het kader van het EMS. Het econornische gewicht van de EGIMIP is aanzienlijk ongeacht welke maatstaf men hanteert. Hieronder volgen kerncijfers over groei en grootte van de EGIMIP, grootte per hoofd van de bevolking en van de beroepsbevolking, aandelen in de produktie en in de totale industriele handel en tenslotte over de positie ten aanzien van andere handelspartners 8).
I. groei: de norninale waarde van de intra-EG industriele invoer (gedefinieerd als SITC categorieen 5,6,7 en 8) van de EG-Zes narn toe met niet rninder dan 196% tussen 1958 en 1964. D e volume groei van de intra-EG industriele invoer van deTien (die momenteel lid zijn) bedroeg gemiddeld 11,7% over 1964 tot 1973, en 3,6% over 1973 tot 1981. 2. grootte: de intra-EG industriele invoer van deTien bedroeg in 1982 210 rniljard ECU (= 550 miljard), d.i. 60% van de totale industriele invoer van de EG en 20% van de totale industriele wereldinvoer. 3. grootteperhoofd:Tabel 1.1 (zie p. 20) geeft weer, in kolorn I, de totale intra-EG handel in industriele produkten voor 1982 (invoer plus uitvoer) per hoofd van de bevolking in ECU's; in kolorn 2, idem per hoofd van de beroepsbevolking in ECU's; in kolom 3, als in kolorn 2, in guldens. 4. aandelen produktie: de waarde van de intra-EG exporten van de Lidstaten in deze produkten bedroeg in 1981 20% van de industriele produktie, een sterke stijging sinds 1970 (toen l 1%; EG-negen). 5. aandelen handel: in geen enkele Lidstaat van de EG(10) bedroegde intra EG industriele export minder dan 37% van de totale industride export (5 1 'lovoor de import) in 1982; voor Nederland was dit resp. 67% en 70%. 6. positie hande1spartners:Tabel 1.2 geeft de belangrijkste handelspartners van de EG naar aandelen in de export van industriele produkten in 1982. Hieruit blijkt dat de EGIMIP als afzetgebied voor de industriele exporten van Nederland ongeveer achtmaal zo belangrijk is als de tweede afzetmarkt (EFTA, met tariefvrije toegang). Uit deze kerncijfers valt op te rnaken dat het economische gewicht van de EGIMIP voor de Gerneenschap, voor Nederland (evenals voor andere Lidstaten) en voor individuele economische agenten.uitermate groot is.
8) Bronnen: Europerrtr E c o t ~ o t t ~ divcrsc y. nurnmcrs; Brisi.s.srrrrisrieketr I I N I I de EG, diverse 1980/81 (Brusscl/Luxemjaargangen; Eurostat. S/rrtc/rrrrr E I I hedrijvigl~eirlI W I I rle itrrl~rs~rie burg. 1984); eigcn l~crckeningen.Zic ook lioofdstuk 5 en 6.
I
Tabel 1.1 Intra-EG handel* per hoofd van de bevolking Lidstaat
2
3
12.875 4406 3288 2373 8227 2238 6480 1539 3361
33.634 11.510 8589 6199 21492 5846 16928 4020 8786
1
BLEU D F I NL VK Ierl. GR DK
5333 1927 1390 938 3226 1038 2387 582 1748
* invoer plus uitvocr van it~rlir.s~ridle goederen Opm.: Voor dc berekening zijn bevolkingscijfers van 1981 en handclscijfcrs (en wissclkoersen) van 1982 gcbruikt.
Tabel 1.2 Handelspartners van de EG en Nederland (aandelen van industriele export, 1982; in %) export bestemming
aandeel voor dc EG
aandcel voor Nederland
EG EFTA OPEC VS Japan
47 11 11 7 1
65 8 7 5 1
DEEL 1 DE BEREIKTE BELEIDSINTEGRATIE
2. HET'ACQUIS COMMUNAUTAIRE' IN DE EGIMIP: GRENSINTERVENTIES EN FORMELE MARKTTOEGANG
De bereikte negatieve en positieve integratie 'van bovenaf' (het zgn. 'acquis Communautaire') met betrekking tot de industriele goederenmarkten is omvangrijk. In dit hoofdstukzal de opheffing of vereenvoudigingvan grensinterventies voor intra - EG handelsverkeer worden besproken alsmede andere formele toegangsbarrikres tot markten in Lidstaten, waarna in hoofdstuk 3 een uiteenzetting volgt over de al of niet bereikte uniformiteit van binnenlandse economische interventies door de Lidstaten, dan we1 de afschaffing daarvan in geval van onverenigbaarheid met Gemeenschapsverplichtingen. In hoofdstuk 4 worden de verbindingen en incoherenties van de EGIMIP met een drietal gemeenschappelijke beleidsvormen behandeld: het concurrentie-regime, de handelspolitiek en het nog enigszins onsamenhangend stelsel van maatregelen dat men industriebeleid zou kunnen noemen. De hoofdstukken 2 en 3 hebben onvermijdelij k een enigszins inventariserend karakter gezien de vereiste mate van detaillering. Er zal daarom niet gepoogd worden de schematisering te volgen zoals die in de institutioneel-economische theorie van de marktintegratie wordt gehanteerd. Voor de gei'nteresseerde lezer is een eenvoudig schema te dier voege in Appendix I opgenomen. In de tekst van hoofdstuk 2 en 3 zal met voetnoten worden verwezen naar ieder element van negatieve of positieve integratie dat onderscheiden is in Appendix I. Men kan drie typen formele toegangsbarrikres tot de industriemarkten van de Lidstaten onderscheiden: grensinterventies die onder de douaneunie vallen, formele barrikres welke voortvloeien uit nationale regulering t.a.v. de fysieke eigenschappen of het functioneren van produkten dan we1 ermee verbonden kwesties van industriele eigendomsrechten, en tenslotte grensinterventies als gevolg van dispariteiten in nog niet gei'ntegreerde of geharmoniseerde nationale beleidsvormen. Het behoeft geen betoog dat een volwaardige EGlMIP niet kan ontstaan indien de wederzijdse markttoegang niet volledigvrij is binnen de Gemeenschap, onverschilligof dit nu financiele heffingen aan de grenzen betreft, dan we1 het weigeren van de toegang boven bepaalde volumes (a1 of niet samenhangend met het land van oorsprong) of het blokkeren van de toegang van elders in de EG binnen wettelijke normen voortgebrachte goederen wegens de fysieke eigenschappen van het produkt. Daar kan als randvoorwaarde nog aan worden toegevoegd dat vrije markttoegang in beginsel niet of nauwelijks meer administratieve lasten kan inhouden dan binnen de Lidstaten het geval is. Dit laatste aspect is binnen de douane-unie oplosbaar. 2.1 D e douane-unie Het leidt geen twijfel dat de EG de allerecnvoudigste vorm van een douane-unie volledig heeft doorgevoerd. Deze vorm I ) wordt gedefinieerd in GATT, artikel 24 en behelst, naast enkele uiterst vage verwijzingen naar eventuele andere grensbelemmeringen die essentiele elementen: afschaffing van tarieven op intra-unie handel in goederen, het stellen van een gemeenschappelijk buitentarief en het afschaffen van quota's op intra-unie handelsverkeer. Ook de vrijheid van betaling die vanzelfsprekend bij deze handelsliberalisatie hoort is bereikt: de wisselkoersrestricties die in sommige Lidstaten nog bestaan zijn doorgevoerd op een wijze die het handelsverkeer slechts marginaal bei'nvloeden (zie ook paragraaf 2.3.3). Met de Zollverein (die overigens vijftig jaar nodig had vanaf 1833) en de 1) Deze komt ovcreen met dc eerste fasc inTabel A.1.I (App. I ) , de 'zuiverc taricfunie'
Benelux behoort de Europese Gemeenschap tot de zeldzame, waarlijk volledig doorgevoerde en stabiele douane-unies (in de zin van GATT) die de wereldeconomie ooit kende. Noch de vele tientallen douane-unies voor de tweede wereldoorlog (Viner, 1950), noch de talrijke pogingen daarna hebben tot vergelijkbare resultaten geleid. Veelal kwam men niet verder dan vrijhandelszones (d.w.2. zonder gemeenschappelijk buitentarief, en dus met een ingewikkeld stelsel van grenscontroles op certificaten van oorsprong) of preferentiele stelsels (d.w.2. met slechts gedeeltelij ke afschaffing van onderlinge tarieven en quota's). In andere gevallen bleef het bij verbale ambities, terwijl de uitvoering in de overgangsperiodes nooit voltooid werd.Tevens bleken vele douane-unies van korte duur. Men dient daarom de vanzelfsprekendheid van dit 'acquis' in de EG als een buitengewoon belangrijk winstpunt te beschouwen. Dit geldt a fortiori voor Nederland. Tegelijk moet echter worden vastgesteld dat hoogontwikkelde westerse economieen met goed opgeleide beleidsambtenaren en ruime ervaring in regelgeving en beleidsinterventie vele mogelijkheden hebben of kunnen scheppen om vervangende grensinterventies te plegen met gelijkgerichte effecten. Ook zijn vele (onvolmaakte) substituten voorhanden in de vorm van binnenlandse interventies die de facto protectionistische effecten zullen hebben. De op basis van een oude diplomatieke traditie in de GATT-regels gecodificeerde douane-unie heeft dus heden ten dage een veel geringere economische betekenis dan in het tijdperk dat nationale overheden slechts bij uitzondering ingrepen in produktie en distributieprocessen en zich beperkten tot algemene regels teneinde markten goed te laten functioneren. Deze relativering van de (eenvoudige) douane-unie wordt nog versterkt door de zeer aanzienlijke daling van het EG buitentarief in drie tariefreductie-rondes met GATT-landen overeengekomen alsmede door additionele preferenties voor vele E G handelspartners. Daarnaast verbiedt ook de GATT het opleggen of handhaven van unilaterale quota's in de industriele invoer (met enkele uitzonderingen). Dit verbod is weliswaar in toenemende mate ontdoken door zgn. vrijwillige exportbeperkingen maar heeft in elk geval de handelspolitieke vrijheid van GATTlanden verder beperkt. Het is evenmin te verwachten dat de (eenvoudige) douane-unie tot vrije markttoegang binnen de Gemeenschap leidt. Dit zal verderop worden verduidelijkt. Wel ligt het in de rede de ambitie althans enigermate te verhogen door het administratieve proces van in- en uitklaren van goederen te minimaliseren zowel in termen van administratieve belasting van de economische agenten als in termen van grensoponthoud 2). De administratieve last drukt vooral op im- en exporteurs en vervoersbedrijven maar komt uiteindelijk tot uitdrukking in hogere prijzen van over intra-EG grenzen verhandelde (industriele) goederen waardoor moeilijk van een Interne Markt kan worden gesproken. Een gedeelte van deze rompslomp hangt samen met maatregelen die buiten de strikte sfeervan de douane-unie vallen maar we1 aan grenzen ten uitvoer worden gelegd. Sommige van deze maatregelen (men denke aan BTW-vereffening, en het verzamelen van statistische gegevens) zouden geheel of gedeeltelijk naar het binnenland kunnen worden verplaatst cn de uitvoering zou ook niet noodzakelijk transactie na transactie behoeven te geschieden (zie par. 2.3.2). 2.1.1 Samen werking tiissen douane-diensten van Lidstaten Het overige gedeelte hangt samen met een zwakke stee in de douane-unie bepalingen van het EEG Verdrag, namelijk artikel27: "Voor het einde van de eerste etappe (1962!, J.P.) gaan de Lidstaten voor zover noodzakelijk over tot het nader tot elkaar brengen van hun wettelijke en bestuursrechtelij ke bepalingen op douanegebied. De Commissie doet de Lidstaten alle ter 2) ZicTabel A.J.1, fase 2. tariefunic-plus
zake dienende aanbevelingen". Dit voorzichtig geformuleerde artikel neemt een merkwaardige plaats in tussen stringente bepalingen voor het totstandbrengen van de douane-unie. Weliswaar vermeldt art. 10 lid 2, EEG dat de Commissie vaststelt ". . . op welke wijze de administratieve samenwerking inzake de toepassing van artikel9, lid 2 (het vrije goederenverkeer, J.P.), zal geschieden" daarbij rekening houdend "met de noodzaak de aan de handel opgelegde formaliteiten zoveel mogelijk te verlichten". Desondanks kan men licht bevroeden dat dergelijke vormen van (deels vrijwillige) samenwerking op basis van aanbevelingen veel minder effectief zal werken dan een gemeenschappelij ke benadering van douanebepalingen met delegatie naar nationale douanes voor de tenuitvoerlegging. De meest voor de hand liggende oplossing zou uiteraard een E G (of een Benelux) douane zijn. Hoewel dit tot wetsaanpassingen zou hebben geleid, was dit technisch mogelijk geweest. Benelux heeft echter deze stap nooit gedaan, en zelfs nooit ernstig in overweging genomen. Een aantal tussenvormen had eveneens tot de mogelijkheden behoord. Ook zonder een ware E G douane hadden administratieve formaliteiten in beginsel door de E G Commissie kunnen worden vastgesteld en uitgevoerd door de nationale douanes, onder dagelijks gemeenschappelijk toezicht. Een nog zwakkere vorm, doch verkieslijk boven de door d e EG gevolgde 'samenwerking', is het overeenkomen van een gezamenlijke douane-code, waarin 0.a. opgenomen de versmelting van alle formaliteiten tot CCn gestandaardiseerd douanedocument. De E G douane samenwerking is tot het begin van de jaren tachtig nogal moeizaam geweest. In 1967 sloten de Lidstaten een intergouvernementele (!) 'Overeenkomst inzake wederzijdse bijstand tussen de onderscheiden douaneadministraties', (met aanvullend Protocol), ook we1 hetverdrag van Napels genoemd 3). Ondanks de taken betreffende de tenuitvoerlegging van de douaneunie, is de Commissie slechts waarnemer, aangezien feitelijke Gemeenschapsregels toendertijd ontbraken. In weerwil van het feit dat het veel te zwakke art. 27, E E G geen competentie aan Gemeenschapsorganen verleent, heeft de Commissie toch getracht deze anomalie in de douane-unie zoveel mogelijk te ontmantelen. In 1973 heeft zij een ontwerpverordening tc dier voege ingediend die uiteindelijk in 1981 (!) in werking is getreden 4). Deze verordening sluit zoveel mogelijk aan bij hetverdrag van Napels. Het betreft hier administratieve samenwerking ter bevordering van de juiste toepassing van het douane recht en uitdrukkelijk niet de uitwisseling van informatie (etc.) op strafrechtelijk gebied. Overigens is die scheidslijn in alle Lidstaten niet even duidelijk omdat in sommige landen (bv. hetVK) douane autoriteiten strafrechtelijke vervolging tot aan de rechter kunnen aanspannen of helpen aanspannen. In Nederland is dit strikt gescheiden wellicht onnodig strikt - hetgeen de vlotheid van behandeling niet ten goede komt . Momenteel is een soort Communautair 'handboek wederzijdse douanebijstand' in discussie waarin in vaak minutieus detail bijstandsmethoden worden beschreven. Naar verluidt zal dit echter, 0.a. wegens het ingewikkelde karakter ervan, niet door de douane-beambten aan de grenzen (etc.) worden gebruikt. We1 overweegt men, met behulp van dit handboek de toelichting (van het Ministerie van Financien) van 1970 op het 3) Overeenkomst tussen het Koninkrijk Belgie (etc. de EG-Zes) inzake wederzijdse bijstand tussen de onderscheiden douane-administraties; met aanvullend Protocol; Rome, 7 September 1967. Zie Tractnret~blad,1968, no. 172. Zie ook Goedkeuring, etc.,Wet van 18 dec. 1969, Staatsblad 616. De wederzijdse bijstand tussen Benelux douanes gaat overigens vcrder. Zie de Overeenkomst van 29 april 1969, goedgekeurd bij de Wet van 4 nov. 1970, Stnrrtshlad 539. 4) DeVerordeningvan de Raad 1468181 van 10 mei 1981. in Publicariehlad EG L 144van 2 juni 1981, inzake wederzijdse bijstand tussen douane administraties van de Lidstaten.
Verdrag van Napels grondig te herzien 5). De samenwerking tussen de douanes van de Lidstaten wordt verder gecompliceerd door wereldwijde overeenkomsten die immers dan weer door de Lidstaten dan weer door de Gemeenschap kunnen worden afgesloten. Een belangrijk voorbeeld van het eerste is de Nairobi Conventie van 1977 6), overeengekomen in het kader van de Customs Cooperation Council.Tot op heden is deze conventie in geen enkele EG Lidstaat van kracht, al overwegen sommige Lidstaten sommige annexen (die op specifieke kwesties, zoals drugs, slaan) we1 in hun tenuitvoerlegging op te nemen. Het ware uiteraard beter dit tesamen te doen, maar dit zal weer veel interne coordinatie en interdepartementale aanpassing vragen in vele Lidstaten, en dat voor een probleem dat binnen de E G althans redelij k is opgelost (zolang men tenminste de premissen van de huidige competentieverdeling in de douane-unie accepteert). Een voorbeeld waar de E G we1 gezamenlijk is opgetreden betreft deV.N. 'International convention on the harmonisation of frontier controls of goods' die in 1982 in Geneve is gesloten, en door de Raad o p 10 april1984 is geratificeerd 7). In maart 1985 was de conventie echter nog niet van kracht. Vermoedelijk zal de Gemeenschap de facto ver vooruit lopen op deze conventie wat betreft het intra-EG handelsverkeer (waar art. 15 ook in voorziet) . Uit het bovenstaande blijkt dat de initiele keuze in het EEG-Verdrag, ex. art. 27, een belangrij ke oorzaak is geweest van de talloze kleine problemen van tenuitvoerlegging binnen de EG douane-unie. Het is tijd om ernstig na te denken of een zo intensieve marktintegratie als die in de EG het we1 met een dergelijke suboptimale competentieverdeling kan doen. De eerder genoemde tussenstappen zouden dan ook op hun politieke en economische (en niet primair op hun huidige ambtelijke) merites moeten worden bezien. De zwakste van deze betere alternatieven is het komen tot Cen EG Douane Code. Deze Code is nog niet bereikt maar is we1 binnen bereik gekomen door een aantal initiatieven 8) van Commissaris Narjes voor de Interne Markt (tot eind 1984). De grondgedachte van zo'n Code is niet zozeer een betere samenwerking op ambtelijk niveau te zoeken alswel de economische functie van de douane-unie voorop te stellen. Daarbij dient er o p gewezen te worden dat weliswaar een ambtelijk onderscheid kan worden gemaakt tussen administratieve grensbelemmeringen die strikt verbonden zijn aan de EG doorvoerbepalingen en alle andere administratieve grensbelemmeringen, doch dat dit onderscheid voor de economische agenten die de marktintegratie 'van onderaf' realiseren geen enkele functionele betekenis heeft. Voor hen houdt het administratieve rompslomp in die intra-Lidstaat handel in gunstige zin onderscheidt van intra-EG handel. Aldus wordt de Interne Markt gefragmenteerd.
5) Deze toelichting is gegeven in Beschikking 243 van 27 mei 1970 (niet gepubliceerd) van het Ministerie van Financien; gewijzigd, 20 januari 1975, bij Beschikking 241. 6) lntcrnational Convention on Mutual Administrative Assistance for the Prevention. Investigation and Regression of Customs Offences. Nairobi, 9 juni 1977. (Customs Cooperation Council, Brussel). 7) Zie Raadsverordening 1262184van 10 april 1984, a ~ s g e ~ u b l i c e ein r dEG Publicotieblod van 12 mei 1984 ( L 126). 8) Her Narjes-initiarief is te vinden in de volgende documenten: Mededeling van de Commissie aan de Raad over de versterking van de binnenmarkt, C O M (82) 399; Europees Parlement, Doc. 1-550182.,4augustus 1982; Mededelingoverde activering van de Europese Interne Markt, C O M (82) 735, 16 november 1982. Daarnaast is van belang dat er e r n E G Raad van Ministers voor de Interne Markt is gevormd, eind 1982, die dit initiatief kon bcantwoorden mct de gewenste aandachr en met de gewenste ministeriele cornpetenties in de Lidstaten. Zie ookVan Hoorn, 1983.
2.1.2 Grensforrnaliteiter~en het enig document Begin 1984 was de problematiek van de grensformaliteiten als volgt te schetsen 9). Het doorvoerregime van de EG kent formeel slcchts de 'kennisgeving van doorgang'-('transit advice note') voor de te exporteren goederen. Daar komen de zgn.T-formulieren bij (vrachtpapieren, dus eigenlijk resorterend onder het vervoerbeleid) en het verstrekken van financiele garanties voor BTW-bctalingen (eigcnlijk ook een apart probleem). Het EG regime maakt het mogelijk, op basis van deze formulieren, uit- of inklaring te verkrijgen op het punt van vertrek of bestemming of daar zeer dicht bij. In de praktijk komt daar weinig van terecht omdat is gebleken dat de Lidstaten of zich niet zorgvuldig houden aan deze minimum administratieve begeleidingvan de goederen maar meer informatie vragen of onnodig dubbele controles uitvoeren. Daarnaast worden met name om statistische redenen allerlei extra formulieren gebruikt in allerlei, steeds weer 'verschillende' gevallen (de Commissie zegt zo'n zeventigtal (!) verschillende grensformulieren te kennen over de gehele EG). Het nog onvoltooide EG vervoerbeleid (zie par. 2.3.5) leidt ook tot administratieve handelingen. Een en ander wordt verder bemoeilijkt door de feitelij ke status van 'douane agentschappen' die een monopoloi'de positie bekleden bij de in- en uitklaring (ongetwiJfeld ter reductie van de kosten en risico's, die weer een functie zijn van de ingewikkeldheid van de administratie, en dat in een gevorderde 'Interne Markt') en veelal uitsluitend of bij voorkeur aan de grensovergangen opereren. De agentschappen zijn welhaast een 'bewijs' van de te grote adrninistratieve belasting bij intra-EG handel; enerzijds vormen zij een administratieve belasting bij intra-EG handel; anderzijds vormen zij een gevestigd belang bij de handhaving van administratieve belemmeringen bij de grenzen.Tenslotte zijn er een aantal problemen die hiermee nauw verband houden zoals ongeschikte infrastructurele voorzieningen bij grote grensovergangen, onvoldoende lange openingstijden voor administratieve afhandeling, grenssluiting voor vrachtverkeer bij stakingen, interpretatiefouten van het EG douane recht door douaniers (soms op ministeriele aandrang!) en het eisen van door de E G verboden papieren (zoals, in bepaalde geiallen, invoerlicenties en certificaten van oorsprong). In 1983 nog bestonden de volgende aantallen verschillende formulieren (inlegvellen, en vervolglijsten apart meegeteld, zoals formeel behoort) voor Nederland: serie douane, 19 exemplaren; serie Benelux, 9 exemplaren; serie accijnzen, 33 exemplaren; serie in- uit- en doorvoer, 17 exemplaren; serie omzetbelasting, 1 exemplaar; serie waarborg, 2 exemplaren; serie landbouw, 7 exemplaren; andere, diverse formulieren (zoals het bekende 'TIR carnet' voor internationaal goederenvervoer; doorvoerdocument voor Rijnvaart; etc.). nogeens 11 exemplaren 10). Niet dat dit zou betekenen dat een vervoerdcr deze formulieren altijd of vaak alle zou moeten invullen een groot aantal exernplaren zijn uiterst specifiek van toepassing. Desondanks schept het loutere bestaan van zo'n 'papierwinkel' een enorme psychologische barrikre voor intra-EG (en uiteraard internationale) handel. Niettemin zou met enige ervaring en goede voorlichting daar wellicht nog mee te leven zijn, ware het niet dater tien Lidstaten bestaan, die er alle soortgelijke administratieve regimes op nahoudcn, en dan ook nog in een zevental talen! Het initiatief van Commissaris Narjes hier op politiek, en niet primair op arnbtelijk, nivcau wat aan te doen is deels succesvol geweest. Lidstaten hebben overeenstemming bereikt - vcrsneld door de beruchtc actie van de 9) E G Commissie. Checks crt~tlJormcrlitie.srelotirlg to i r ~ t r . c ~ - C o t t ~ t ~trcrcle ~ r r ~ ~irri tgoods. y COM (84) 134. 1 1 april 1984: zic hv. ook House of Lords. Select Committee on the EC. EnsitlgoJ Frontier. For.tt~crlities, session 1983-84.4th report. 12 juli I983 (London, HMSO). Uitstekend hoewel iets vcrnuderd isVaulont. 1981. 10) Zic Dorrcrtle-Memo. Dcvcntcr (Kluwer), 1983. pp. 42-52.
vrachtwagenchauffeurs - per 1 januari 1985 de grotere grensovergangen 24 uur open te houden voor de afhandeling van adrninistratieve formaliteiten voor vrachtverkeer. Waar nodig hebben Lidstaten zich bereid verklaard infrastructurele verbeteringen aan te brengen. Frankrijk en Duitsland, en later de Benelux, zijn overeengekomen de personencontroles tot steekproeven te gaan beperken en auto's daartoe goed zichtbare stickers te laten opplakken. De details hiervan worden momenteel (maart/april1985) in een viertal werkgroepen, onder ministerieel toezicht en met een strikt tijdschema, uitgewerkt. De E G Commissie wil nu (terecht!) deze versoepeling voor alle EG Lidstaten doorvoeren. Tenslotte is in december 1984 overeenstemming bereikt over het Communautair 'enig aangiftedocument', onder politieke druk van de Interne Marktraad 11). De Interne Marktraad hield voor de periode van anderhalf jaar strikt toezicht o p de groep deskundige ambtenaren die het 'Document Unique' moesten opstellen. In de zuiver ambtelijke onderhandelingen bleven de beraadslagingen steken bij zo'n 140-150 vereiste gegevens (!), orndat er nauwelijks meer gebeurde dan het 'geordend optellen' van de nationale vereisten. Uiteindelijk stelde de Ministerraad eenvoudigweg dat hij alleen een resultaat zou accepteren in de buurt van (hooguit) 50 gegevens; bovendien stelde hij een krappe tijdslirniet en liet de deskundigen in december 1984 in hetzelfde gebouw, tegelijk met de Ministerraad vergaderen -methodes die het elan en de besluitvaardigheid van de vijftiger jaren in herinnering roepen. Het enig aangifte document van de EG is opgenomen en besproken in Appendix 2. Het kent nu 48 ruimten voor gegevens, waarvan vele overigens slechts in specifieke gevallen (bv. ingeval van wisselkoerscontroles; etc.) hoeven te worden ingevuld. Het document moet uiterlijk per 1 januari 1988 worden ingevoerd in alle Lidstaten. Ondanks de veelheid van gegevens is toch een simpele en herkenbare structuur bereikt, 0.a. omdat alle 48 ingangen genurnmerd zijn en - met een identieke uitgave in alle talen daardoor nagenoeg onafhankelijk zijn van de gebezigde taal. Het formulier is eveneens zo opgesteld dat autornatisering betrekkelijk eenvoudigzal zijn, en, althans naar resultaat, uniform over de gehele Gemeenschap; de bijbehorende verordening verschaft ook een basis om de automatisering van de douanefaciliteiten - zoals uitvoerig bepleit in het Dekkerplan 12) - te versnellen en op elkaar af te stemmen. Het in het oog vallende nadeel van het enige aangifteformulier is dat het (nu nog) uitsluitend geldig is voor het intra-EG handelsverkeer. De Interne Marktraad heeft zich in beginsel vastgelegd het formulier ook voor externe handel te gaan toepassen. Momenteel is hiertoe echter nog geen actie ondernornen. In feite betekent dit dat de papierwinkels van de Lidstaten nog steeds niet uit de wereld zijn geholpen, al moet er aan herinnerd worden dat bijna 50% van de industriele handel (export; invoer aandeel is nog hoger) van de Lidstaten binnen de E G geschiedt. Door de Iberische uitbreiding komt dit op ongeveer 55% te liggen. Voor Nederland is daarnaast van belang dat expliciet is geregeld dat het enig aangiftedocument a1 bestaande eenvoudigere regelingen niet mag vervangen. In de Benelux is o p 1 juli 1984 eveneens een enig formulier ingevoerd, overigens slechts met 18 vereiste gegevens. Ook dit document wordt in Appendix 2 besproken en weergegeven. De belangrijkste redenen van vereenvoudiging (vergeleken met het EG document) zijn de BTW-verl I) Zie Raadsverordening EEG 678185 van 18 februari 1985 (een deel overde vcreenvoudiging van de formaliteiten; het rweede deel over het enig document zelf); ~ublicuriebladEG, L 79,21 maart 1985; Zie ook: P. Fauchcrand, Le passage dcs Frontieres et le Document Unique, in: J . Pelkmans & M.Vanheukelen, ed.s, 1985. 12)W. Dekkcr, 1985, Europe-fY9O, EindhovenlBrusscl (Januari).
leggingsregeling die in Benelux verband opereert (zie par. 2.3.2), het ontbreken va'n wisselkoerscontroles en het ontbreken van grenscontroles op veterinair en sanitair gebied. De voordelen van dit zgn. document 'Opgave Benelux-50'zijn betrekkelijk omdat Benelux t.0.v. de EG betrekkelijk klein is en omdat er nogal wat uitzonderingen bestaan (0.a. voor lucht- en zeevracht). Wezenlijk is dat 'Benelux-50' op de BTW-verleggingsregeling is gebaseerd waardoor het voordeel van de eenvoud het nadeel van allerlei uitzonderingen met zich mee bracht. Een pertinent extra voordeel is dat, ingeval van produkten waarop accijnzen worden geheven, alle nationale accijnsdocumenten vervangen zijn door CCn document (Benelux 40) dat met het enig douane document (Benelux 50) alleen bij de invoer wordt gecontroleerd. De nuchterheid gebiedt te vermelden dat dat voordeel slechts betrekking heeft op zo'n 5% van al het intra-Benelux handelsverkeer 13). Met recht kan men stellen dat er beweging zit in de administratieve samenwerking en harmonisatie van douanek~esties~in de EG. Het proces is nog niet tot stilstand gekomen en dit biedt de politici mogelijkheden tot verdere consolidatie van de EG Interne Markt. Zo functioneert er in het Nederlandse Ministerie van Financien een Beleidsgroep Douane die voor de langere termijn beziet of de fysieke controle aan de grens (niet alleen voor personen, maar ook voor het handelsverkeer) niet geheel kan verdwijnen, door vervanging door administratieve systeemcontroles en steekproeven. Toch moet men zich niet vergissen. De succesjes aangaande de 'enige' documenten in Benelux en EG bevestigen het bestaande gebrek aan harmonisatie enlof convergentie op het gebied van BTWverlegging (EG) en BTWtarieven (EG en Benelux), landbouw (EG, d.m.v. de monetair-compenserende bedragen), externe EG handel (zie par 2.3.4) en strafrechtelijke kwesties (0.a. drugs). Alleen de tenuitvoerleggingskosten van deze dispariteiten worden verminderd. Overigens mag men niet vergeten dat ook het Europese Hof een gunstige invloed heeft uitgeoefend op de vermindering van bepaalde grensbelemmeringen, vooral pecuniaire 14) (laatstelijk nog in de zaken 132182 en 133182, Commissie versus BelgielLuxemburg) maar ook administratieve. In het geval van de Frans-Italiaanse 'wijnoorlog' is het Hof zelfs zo ver gegaan onnodige lange vertragingen bij inklaring aan de Franse grens, voortvloeiend uit geringe nalatigheden in de bijbehorende documenten, als 'maatregelen van gelijke werking' als kwantitiatieve invoerbeperkingen, ex. art. 30, EEG, aan te merken 15). Het Hof heeft ook herhaaldelijk betoond dat Lidstaten zodanig met elkaar moeten samenwerken dat de intra-EG handel daardoor wordt vergemakkelijkt; zo zijn systematische dubbele controles niet toegestaan aangezien men van het 'vermoeden van zorgvuldigheid' (presumption of accuracy) van de controles van de producerende Lidstaat dient uit te gaan. Dezc problemen spelen het sterkst bij agro-industriele produkten waar elke (schijn)ruimte in het doorvoerregime van de Gemeenschap door Lidstaten o p wijzen wordt benut die protectionistische effecten hebben. De strikte jurisprudentie van het Europese Hof is desondanks ongeschikt om de fundamentele kwesties op te lossen. Daarvoor is de rechtsgang te traag en de uitbreiding van het doorvoerregime nog te gedecentraliseerd.
13) Zie Raadgevende lnterparlementaire Beneluxraad, Heifirt~crionerenvat1 her enig tiocurner~r,Verslag,namens d e cornmissie voor de financien uitgebracht door de heer Nuis, 14 sepiember 1984 (Brussel). 14)Zie bv. Wyatt & Dashwood (1980), en Lasok & Cairns (1983) voor de jurisprudentie. 15)Zaak 42/82, uitspraak 22 maart 1983. Dit punt is ontleend aan Oliver (1984).
2.2 Nationale produktregeh en formele markttoegang
Volledig vrije markttoegang kan niet inhouden dat de invoer van produkten of verkoop van ingevoerde produkten wegens hun fysieke eigenschappen of hun wijze van functioneren kan worden tegengehouden of bemoeilijkt. Dit veronderstelt evenwel dat nationale regels met betrekking tot gezondheid, veiligheid, vervuiling of andere aspecten van gebruik die leiden tot technische specificaties aangaande de vorm dan we1 het functioneren van produkten of wederzijds aanvaardbaar zijn (ondanks nationale verschillen) of zo verregaand geharmoniseerd dat verkoopverbod of grensinspectie als overbodig kan worden beschouwd. In de gcmengde Westeuropese economic van heden, met een moeilijk te beheersen, gei'nstitutionaliseerde reguleringsdrang -inderdaad, deregulering is alleen mogelijk met forse steun van het hoogste politieke niveau, en is zelfs dan nog lastig -moeten beide bovengenoemde opties als ambitieus worden aangemerkt. Daaruit volgt dat talloze soorten van grensoverschrijdende intra-EG handel getroffen zullen worden door technische specificaties: in vele gevallen kan dit opgelost worden door produktvariatie naar vorm en kwaliteit (hetgeen overigens kostenverhogend werkt, vooral bij produkties waar schaaleffecten belangrijk zijn) maar in andere gevallen kan het tot een de facto invoerverbod leiden. 2.2.1 Nationale produktregels en art. 30136, EEG De Europese Gemeenschap is daarom verder gegaan dan een eenvoudige douane-unie door het beginsel van de fysieke markttoegang voor goederen zoveel mogelijk te garanderen 16). Art. 30, EEG, verbiedt "kwantitatieve invoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking". In het Dassonville arrest 17) definieert het Europese Gerechtshof het begrip 'maatregel van gelijke werking' als volgt: iedere nationale maatregel "die de intracommunautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel, kan belemmeren". Deze interpretatie is ruim en maakt het mogelijk de inventivitieit van nationale beleidsambtenaren effectief te bestrijden. De ruime strekking van de definitie wordt b.v. duidelijk uit de afwijzing van het Hof, in 1980, van Franse reklamcbeperkingen voor whisky and gin, die niet golden voor cognac. Elke maatregel die de invoer van goederen uit andere Lidstaten moeilijker of kostbaarder maakt dan de afzet van binnenlandse produkten valt onder de definitie van het Hof, behalve indien deze gerechtvaardigd worden door een doorslaggevende ('overriding') overweging van algemeen belang, als opgesomd in art. 36, E E G of anderszins te rechtvaardigen zijn volgens cen door het Hof gehanteerde 'rule of reason'. Art. 36 staat uitzonderingen toe (op de bepalingen van art. 30 tlm 34) ". . . uit hoofde van bescherming van de openbare zedelijkheid, de openbare orde, de openbare veiligheid, de gezondheid en het leven van personen, dieren of planten, het nationaal artistiek historisch en archeologisch bezit of uit hoofde van bescherming van de industriele en commerciele eigendom. Deze verboden of beperkingen mogen echter geen middel tot willekeurige discriminatie noch een verkapte beperking van de handel tussen de Lidstaten vormen". Zo geldt dat in kwesties van volksgezondheid de Lidstaten een gezondheidsrisico dienen aan te tonen; eenmaal overtuigend aangetoond, wordt een zekere marge in de feitelijk te nemen verbodsbepalingen toegestaan (zoals bij conserveer- en smaakmiddelen in voedingswaar). Desondanks zal het Hof afwegen of de genomen maatregel we1 in redelijke verhouding tot het risico staat, en of een minder vergaande restrictie niet kan worden ingevoerd. 16)Zie fase 3,TabelA.I.l, de pscudo-douane unie. Opgcmerkt zij verder dat uitvocrige juridischc verhandelingoverdc hicronder volgendc materie te vinden is bij Barcnts (1981), Oliver (1982) en Mattera (1983). 17) Zaak 9/74, Procureur du Roi vs. Dassonville, Europenn Court Reports 1974.
Het spreekt vanzelf dat dit rapport niet de juiste plaats - en de auteur zekcr niet dc aangewezen persoon - is de jurisprudcntie omtrcnt art. 30 (invoer), 34 (uitvoer) en 36 (uitzonderingen), E E G , gczaghebbend en uitvoerig te behandelen. Het hierondervolgende tracht enkele elementen naar voren te halen die economisch het interessantste lijken. Eerst en vooral moet er op worden gewczen hoe ingewikkeld deze materie is en hoe diep de ruime definitie van 'maatregelen van gelijke wcrking' - en de strikte interpretatie van de uitzonderingen ex art. 36 ingrijpt in de zich welhaast zelfvoedende reguleringsdrang van de Lidstaten. Het historisch overzicht vanTimmermans (1983) maakt duidelijk dat, tot 1970, nauwelijks, en tot Dassonville (een arrest van 1974) slechts in uiterst beperkte kring de betekenis van art. 30 werd begrepen. Daarbij moet niet uit het oog worden verloren dat men, in die dagen, een optimistische kijk had op de mogelijkheden van art. 100, EEG, dat de harmonisatie (het "nader tot elkaar brengen") van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der Lidstaten voorschrijft welke rechtstreeks van invloed zijn op de instelling of de werkingvan de gemeenschappelijke markt. Art. 100 kan als alternatieve methode gehanteerd worden om dezelfde onbelemmerde markttoegang te verkrijgen: immers, voldoende harmonisatie van nationale produktregulering ontneemt Lidstaten elke redelijkc argumcntatie de uitzonderingen van art. 36 in te roepen. In bepaalde gevallen zou art. 101 uitkomst bieden, maar aangezien hier beslist wordt met gekwalificeerde meerderheid en de term 'distorsie' onduidelijk is, is deze bepaling zelden of nooit benut. Een bijzonder probleem doet zich voor waar kwesties van de Interne Markt die van h e t concurrentieregime ~ ~ overlappen.Tot welke complicaties dit kan leiden toont het De Peyper arrest (1976) aan. Het gemeenschappelijke concurrentiebeleid staat nationale alleenvertegenwoordiging (a1 of niet met dealers) toe, maar deze territoriale bescherming mag er niet toe leiden dat zgn. parallelle importen (buiten de alleenvertegenwoordiger om) onnodig worden geblokkeerd. In de zaak De Peyper ging het om parallelle invoer van farmaceutische produkten, waarbij de Nederlandse overheid, klaarblijkelijk om gezondheidsredenen, bepaalde documenten eiste die de inhoud en produktiewijze van de in te voeren goederen in detail beschreven. Het spreekt vanzelf dat een 'vrije' importeur de benodigde informatie uitsluitend van de alleenvertegenwoordiger kan krijgen, of van de producent die normaliter de alleenvertegenwoordiger niet zal willen benadelen. Een en ander leidt tot een situatie waarin parallelle importen die om concurrentieredenen gewenst zijn - door de beconcurreerde alleenvertegenwoordiger kunnen worden geblokkeerd omdat de overheid gezondheidseisen in acht neemt. Een uitweg uit dit dilemma kan gevonden worden door andere administratieve instrumenten voor de gezondheidsinspectie te hanteren: het Hof besloot dat, in dit soort gevallen, Lidstaten de positieve plicht hebben zodanig samen te werken dat de controlemaatregelen het minst be~erkendeeffect OD de intra-EG handel hebben. Of hier in de praktijk iets van terecht komt blijft overigens de vraag, al is de auteur verzekerd dat we1 informele consultatiemechanismen bestaan op het gebied van farmaceutische produkten. Vele technische belemmeringcn vloeien ook voort uit nationale maatregelen van consumentenbescherming. Sinds het inmiddels roemruchte 'Cassis-de-Dijon' arrest van 1979 18) is de belangstelling voor de mogelijkheden van art. 30, EEG, geweldig toegenomen. De likeur 'Creme-de-Cassis-de-Dijon' kon niet in Duitsland worden ingevoerd omdat het alcoholpcrcentage onder het voorgeschreven minimumpercentage van 25% zat. Dat dit een twijfelachtige vorm van consumentenbescherming was zal licht kunnen worden beaamd, maar het dicnt we1 te worden vermeld dat I !
18) Zaak 120178, R e w e vs. Bundesmonopolverwalt~~ng fiir Branntwcin. E~oopertt~ Cortrr 1ieporr.s 11979.
a) het hier niet om fiscale of ander geldelijke heffingen ging b) de toepassing op Duitse en E G likeuren identiek was. Desondanks zal het duidelijk zijn (bv. uit 'Cassis de Dijon') dat zelfs dan nog subtiele formuleringen mogelijk zijn die de jure niet en de facto we1 discrimheren tegen buitenlandse produkten. Gezien de aard van de verplichtingen kan dit zelfs tot een de facto invoerverbod leiden. Het Hof besloot dat de Lidstaten de bewijslast hebben van de uitzonderingen, ex. art. 36, EEG, op het verbod in art. 30 op maatregelen van gelijke werkingen. Maar, zo voegde het daar aan toe, deze rechtvaardiging is niet rechtsgeldig ". . . indien de goederen rechtmatig zijn geproduceerd en o p de markt gebracht in een van de Lidstaten". Deze inmiddels gevleugelde zin zou o p zich een beslissende doorbraak hebben betekend ten gunste van vrije markttoegang onder uiteenlopende nationale produktregels. Immers, indien een produkt, dat rechtmatig is geproduceerd en o p de markt gebracht in een van de Lidstaten daardoor onbelemmerde 'fysieke toegang' zou hebben tot de gehele EGIMIP zou het tijdrovende en gecompliceerde harmonisatieproces in een klap overbodig worden. Eigenlijk is een eenvoudigere methode voor het bereiken van 'fysieke markttoegang' niet denkbaar. Het is echter misleidend om deze zin uit de ingewikkelde context van het arrest, en in algemenere zin, uit de context van de jurisprudentie en de Verdragstekst zelve, te lichten. De rechtspraak valt als volgt schematisch samen te vatten: a. De 'verbleven bevoegdheden', ex. art. 36, E E G , mogen niet in volledige vrijheid worden aangewend; immers, zij dienen verenigbaar te zijn met het EEG Verdrag. In de woorden van Advocaat-Generaal Capotorti: "...it is necessary to dismiss the idea that Member States are free to continue to apply their own legislation relating to the conditions for the marketing of products lawfully sold in other Member States until the Community harmonizes the legislation of Member States". Advocaat-General Rozes voegt daar aan toe: " since by virtue of Art. 5 of theTreaty Member States must take 'all appropriate measures, whether gcneral or particular, to ensure fulfilment of the obligations arising out of thisTreaty' it may properly be considered that only those laws should remain in force, at least for the time being, which do not infringeArticles30and 36, which in itself is already a considerable first stage towards harmonization" 19). b. Een afwijkende nationale produktregulering is alleen toegestaan indien er geen EEG harmonisatierichtlijn bestaat. Het Hof heeft dit bevestigd in het arrest-Ratti 20). c. Indien er gerechtvaardigde gronden zijn voor een nationale regulering, dan kan in deze regulering niet worden gediscrimineerd tussen binnenlandse en (uit de EG) ingevoerde goederen. d. De nationale produktregulering behoort een tweevoudige toetsing van een doorslaggevend algemeen belang te doorstaan: - een oordeel dient te worden geveld omtrent de doorslaggevendheid van het algemeen belang; hiervoor wordt art. 36, E E G als basis gehanteerd, en de daarbij behorende strikte - maar desondanks ingewikkelde - uitleg in de jurisprudentie; tevens wordt een 'rule of reason' door het Hof aangewend voor 'redelijke' nationale maatregelen die niet expliciet in art. 36 worden genoemd, zoals bv. (waarachtige) consumentenbescherming; 19) Zie Zaak 272180, Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Produkten, in Conrrrtotr Morket L a w Reports, 1982/2. p. 508. 20) Zaak 132180, Pubblico Ministero vs. Ratti; Comrnotz Marker Law Reports, 198211.
- verder dient de overheid in het importerende land de "vergelijkbaarheid" van de produktregulering in het (EG) land van oorsprong te bezien alvorens - bij gebleken wezenlijk onderscheid - de invoer gerechtvaardigd te kunnen blokkeren. e. Ingeval van klachten bij het Hof m.b.t. het doorslaggevend algemeen belang, heeft het Hof besloten dat de bewijslast rust op de regulerende Lidstaat. De rechtvaardiging onder deze bewijslast is bemoeilijkt door de overweging dat, in beginsel, het blokkeren of belemmeren van de verkoop van ingevoerde produkten niet juist is wanneer deze produkten " rechtmatig zijn geproduceerd en op de markt gebracht in een van de Lidstaten " Daarbij dient echter te worden bedacht dat deze radicaal ogende 'negatieve harmonisatie' grotendeels wordt voorkomen door de vereiste van 'vergelij kbaarheid' (zie d . , boven). f. In ieder geval is de regulering, bij gebleken rechtvaardiging, onderworpen aan een vereiste van proportionaliteit. Maatregelen behoren evenredig te zijn m.b.t het bedoelde produkt en de te bereiken doelstelling. Z o kan een duidelijke etikettering invoerverboden vervangen dan we1 andere invoerbeperkingen, zoals bv. het verplicht conformeren aan bepaalde standaarden. In dezelfde zin oordeelt het Hof dat duplicatie van controles geen rechtvaardiging in art. 36, EEG vindt " if the protection of public health (etc.; JP) may be ensured by other means which constitute less of an obstacle to the free movement of goods within the Community" 21). g. In de Franse bestrijdingsmiddelen-zaak 22) heeft Advocaat-Generaal Rozks de vrijheid van Lidstaten om testen of keuringen te herhalen aan (een van) drie voorwaarden gebonden: - indien de autoriteiten fraude veronderstellen; maar zelfs dan beveelt zij aan eerst eenvoudige methoden aan te wenden (in samenwerking met de exporterende Lidstaat) - indien het produkt niet in alle relevante elementen correspondeert met het elders geteste produkt - indien de test additief is, en niet zuiver duplicatief; bv. wegens wezenlijk strengere wetgeving 23). Wel dient te worden opgemerkt dat ook dan nog inbreuken op art. 36, E E G mogelijk zijn omdat het tijdsbeslag (bv. door kweekprocessen te eisen die zeer lang duren) en de kosten van de analyses 'willekeurige discriminatie (of) een verkapte beperking van de handel tussen de Lidstaten' kunnen vormen. Van een "feitelijke deregulering" door Europese jurisprudentie wegens ondermijning van nationale bepalingen door invoer is dus beslist geen sprake behalve binnen zeer enge grenzen. We1 zullen een aantal nationale maatregelen voor het Hof aanhangig gemaakt worden wegens hun onnodig restrictieve handelseffect. Dit kan op zichzelf een aansporing zijn voor de Lidstaten om in deze gevallen een aanvankelijk weerstreefde harmonisatie alsnog overeen te komen teneinde enige invloed uit te oefenen op de technische vereisten van de ingevoerde produkten. De 'fysieke markttoegang' tot de EGIMIP blijft daarmee problematisch. Het juridisch toezicht door het Europees Gerechtshof is weliswaar in staat de belangrijkste manifestaties van ongerechtvaardigde protectie met behulp van technische specificaties te veroordelen, daarmee blijft een zekere categorie maatregelen over, die formeel te rechtvaardigen valt 21)Als in voetnoot 19, p. 512 22) Z i e noot 19. 23)Idern, pp. 512113.
zowel qua doel als qua instrument - en daarmee de intra-EG handel bemoeilijkt. D e vraag is gewettigd of harmonisatie voor deze categorie een geeigend en effectief middel is tot het bereiken van vrije markttoegang. 2.2.2 Harmonisatie van technische standaarden Indien overwegingen van doorslaggevend algemeen belang zoals gezondheid, veiligheid en consumentenbescherming leiden tot zodanige verschillen in nationale regelingen dat intra-EG handel wordt belemmerd of kostbaarder wordt dan het afzetten in het binnenland, voorziet art. 100, EEG, i n de mogelijkheid (eenstemmig) richtlijnen vast te stellcn "voor het nader tot elkaar brengen van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der Lidstaten". Dit wordt harmonisatie genoemd (hoewel dit vage begrip in art. 100, E E G , niet wordt genoemd).Technische standaarden zijn specificaties naar vorm, constructie, functioneren, etc. van een produkt die in de wet zijn opgenomen of waarnaar in de wet wordt verwezen, teneinde doelstellingen van (doorslaggevend) algemeen belang zoals gezondheid en veiligheid te dienen. Een gemeenschappelijke produktmarkt die niet of nauwelijks met harmonisatie van technische standaarden zou functioneren, zou belangrijke schaalvoordelen ontberen alsmede andere onnodige kostenverhogende consequenties met zich mee brengen. Zo zijn er in de EEG en EFTA samen twaalf (uiterlij k identieke) verschillende soorten strijkijzers nodig om alle nationale afzetmarkten te 'bestrijken', uitsluitend omdat de opgelegde standaarden voor ontstoringen uiteenlopen! Dat betekent extra kosten van meer voorraden, speciale verpakkingen, kortere produktieseries, ingewikkelder computerbeheer en logistiek en, in het algemeen, de noodzaak van grotere (en dus duurdere) flexibiliteit van de produktie. D e economische voordelen van harmonisatie van de voorwaarden voor 'fysieke markttoegang' kunnen aanzienlijk zijn; in bepaalde gevallen is intra-EG handel zelfs zonder harmonisatie vrijwel onmogelijk. Zo'n vijftien jaar of langer heeft de Europese Commissie een ambitieus harmonisatieprogramma trachten te volgen, gebaseerd op een zo groot mogelijke uniformiteit. Na enkele ad hoc gevallen, en een eerste voorzichtige stap voor het harmoniseren van de rcgclgeving in farmaceutische produkten, kwam de Commissie in maart 1968 met een Algemeen Programma 24). In de vijftien jaar tot de zgn. wederzijdse informatie richtlijn van 1983 25) is ongelooflijk veel ambtelijke en deskundige energie verspild aan een vrij beperkte voorraad Raadsrichtlijnen. Eind 1983 had de Raad er 158 aanvaard; daarnaast had de Commissie reeds 51 aanpassingsrichtlijnen uitgevaardigd wegens technischc vooruitgang. Hoc navrant is het te lezen dat de Commissie in 1968 dacht 124 richtlijncn voor 1970 door de Raad te doen aanvaarden, ofschoon er in maart 1968 slechts negen (!) aan de Raad waren voorgelegd. De geschiedenis van deze vijftien jaar en de voortdurende vertragingen in het harmonisatieprogramma zijn elders bcschreven (Pelkmans & Vollebergh, 1985). De nadelen van deze methode zijn vele en kunnen niet alle in dit rapport worden besproken. Het meest in het oog springend is dat een verkrampte en ambtelijke benadering van de doelstelling (gezondheid en veiligheid) tot een zucht naar opgelegde technische eenvormigheid heeft geleid. Dit voert tot twee grote nadelen: ten eersteverwart men middel en doel want het gaat niet om de technische specificatie maar of het produkt veilig is c.q. de gezondheid niet schaadt, onverschillig of dit nu variatie A , B of C betreft; ondertussen wordt door deze verwarring de procedure moeizaam, zo niet slepend omdat 24)Algemeen Programma voor de opheffing van technische belemmeringen in het intra-Communautaire handclsverkeer, die hct gevolg zijn van verschillen tusscn nationale wetgevingen; C O M (68) 138; 5 maart 1968. 25) Richtlijn van de Raad betreffende een informatieprocedure o p het gebied van normen en technische voorschriftcn. van 28 maart 1983; P~rhlicotieblod EG. L 109.26 april 1983.
geschikte alternatieve oplossingen neigen te worden weggereguleerd en de betreffende ondernemingen aanpassingskosten en wellicht verlies van marktaandeel zien opdoemen; ten tweede leidt d e uiterst technische specificatie tot d e merkwaardige figuur dat een of hooguit enkele ambtenaren in elke Lidstaat het 'nationale standpunt' en de 'concessies' formuleren, zonder noemenswaardige politieke belangstelling of heldere beleidslijn van de top; bovendien is de taaiheid van d e betreffende nationale ambtelijke vertegenwoordiger niet zelden terug te voeren tot het feit dat deze d e nationale regulering o p dit terrein ambtelijk controleert of zelfs ontworpen heeft, vaak in nauwe samenwerking met d e nationale normalisatieinstituten enlof de industrie. Ook lost uniformiteit van d e standaard het probleem van d e nationale keuringen niet o p indien testmethoden uitlopen; overigens is hier d e jurisprudentie van het Hof (zie par. 2.2.1) nuttiggeweest. Uniformiteit heeft de vrees (m.n. bij Frankrijk) aangewakkerd dat derde landen -lees Japan - gemakkelijker toegang tot de E G I M I P zouden krijgen. Dit merkwaardige argument zet d e redenering aangaande het economische belang van de E G I M I P voor het concurrentievermogen (zie hfst 8) o p zijn kop. Niettemin heeft het herhaaldelijk tot langdurige blokkages geleid, die slechts zijn opgelost door pakketten richtlijnen tegelijk aan te nemen; laatstelijk in november 1984. Verder is de politieke belangstelling, die voor deze technische voorschriften slechts bij spectaculaire uitzondering waarneembaar is (bv lood in benzine), na anderhalf decennium van frustratie en blokkages in Coreper en Raad tot een absoluut nulpunt gedaald. H e t Europese Parlement, dat advies gevraagd wordt, klaagt (terecht) steen en been over ontwerprichtlijnen die louter voor ingenieurs worden geschreven. Een ander nadeel is dat de narionale regelgeving o p deze gebieden dreigt zoveel sneller te gaan dat alles bijeen d e fysieke markttoegang in d e E G I M I P eerder verslechtert dan verbetert. Weliswaar is in 1969 een 'gentleman's agreement' tussen d e 'vertegenwoordigers van de regeringen van d e Lidstaten, in het kader van de Raad bijeen' gesloten om een tijdelijke status quo aan te gaan en wederzijdse informatie te verschaffen omtrent ontwerpregelingen in eigen land 26). Dit akkoord heeft echter niet bevredigend gefunctioneerd (Macmillan, 1985, p. 94). D e Commissie heeft deze en andere problemen met de harmonisatiestrategie al in een vroeg stadium erkend. Z o heeft zij niet steeds voor de zgn. totale harmonisatie geopteerd (d.w.2. d e bestaande nationale standaard moet vervangen worden door de in de richtlijn vastgelegde) of althans de totale harmonisatie beperkt tot die clementen welke wezenlijk zijn voor veiligheid en gezondheid ('facultatieve harmonisatie' genoemd). Daarnaast heeft zij reedsvanaf het Colonna Memorandum van 1970 over Communautaire industriepolitiek gepleit voor Raadsrichtlijnen die heldere maar algemene verplichtingen opleggen omtrent veiligheids- c.q. gezondheids-eisen en vervolgens d.m.v. verwijzing naar normen door normalisatieprocedures tot stand gekomen - de technici de technische grenzen laten bepalen waarbinnen die doelstellingen worden bereikt. Dit beginsel is slechts eenmaal toegepast nl. in d e zgn. laagspanningsrichtlijn van 1973 27). D e essentie van deze richtlijn zal in par. 2.2.4 besproken worden. D e Lidstaten zijn echter huiverig gebleken deze flexibele methode o p andere produktmarkten toe te passen. Weliswaar erkennen de Lidstaten over het algemeen het grote voordeel van de aldus verbeterde fysieke markttoegang in d e EGIMIP maar zij aarzelen d e aan hen verbleven bevoegdheden met een zo ruim gebaar te laten inperken. Hierachter steekt niet altijd een primitief behoud van nationale competenties als zodanig. Soms vloeit dit voort uit het besef van politieke aansprakelijkheid en ambtelijke kwetsbaarheid ingeval van ongelukken of andere zorgwekkende ontsporingen: immers, deze 26)Zie Ptrblicmriehlrd EG. C 76. 17 juni 1969; ondcr de titel 'Accoord'. 27) Richtlijn van de Raad betrcffcndc dc onderlingc aanpassing van dc wettelijke voorschriften der Lidstaten inzakc clcktrisch materiaal bestemd voor gebruik binnen bepaalde EG. L 77.26 maart 1973. spanningsgrenzen. van 19 februari 1973: P~thlicc~rieh/cicl
politieke aansprakelijkheid is de facto (nog) nationaal in de Gemeenschap. In andere gevallen speelt de positie van een bedrijfstak of individuele onderneming op de achtergrond een rol en dan is de vraag of de fysieke markttoegang niet wordt bemoeilij kt om economische redenen, verscholen achter formeel-technische argumenten.
Normen zijn vrijwillige, gecodificeerde afspraken omtrent vormgeving, functioneren, materialen of verenigbaarheid van produkten, processen of diensten. Zij vallen niet als gren'sbelemmering, noch als een formele toegangsbeperking aan te merken; ergo, art. 100, E E G is niet van toepassing. Normen zijn trouwens lang niet altijd nationaal, maar soms Europees (door de activiteiten van het Comite Europeen de Normalisation - CEN -en van CENELEC, die uitsluitend elektrotechnische produkten en processen beziet), soms wereldwijd (via de International Standardisation Organisation - I S 0 - en de mondiale evenknie van CENELEC, de IEC). Normen hebben een quasi-publieke goederen karakter, zowel door hun procedure als door hun effecten.Toch ontstaan ook 'spontane normen' bv. door het overwicht van de marktleider (zoals soms IBM) of doordat de innovators verenigbaarheidsafspraken maken (Philips en Sony m.b.t. de compact disc); deze spontane normalisatie reikt meestal verder dan de nationale markt. Om al deze redenen vormen normen een minder ernstige manifestatic van toegangsbarrieres. Het hoofdargument hiervoor is echter nog zwaarwegender. Economische agenten ervaren zelf sterke prikkels om tot normalisatie over te gaan want normen - verminderen de informatiekosten van consumenten en (industriele) gebruikers, vaak ook van handelaren en producenten - leiden tot volledigere uitbuiting van schaaleffecten in produktie, distributie en marketing - vergemakkelijken de uitwisselbaarheid en verenigbaarheid van onderdelen enlof finale produkten - verminderen de voorraadkosten - verbeteren de kwaliteitscontrole en daarmee het concurrentievermogen - kunnen verzekeringskosten tegen aansprakelijkheid verminderen. Deze argumenten zijn onafhankelijk van nationale grenzen, en pleiten sterk voor een benadering op EGIMIP niveau of over een nog groter marktgebied. Toch volgt daar niet uit dat de wereld ofzelfs de EGIMIP voor normalisatie participantcn altijd het aantrekkelijkste normniveau is. Kort gesteld zijn er minstens twee argumcnten die cen tegenwicht vormen: ten eerste, (nationale) marktbescherming, door vcrhoging van de toegangsbarrieres: ten tweede brengt normalisatie veel kosten met zich mee, varierend van aanpassingskosten (die niet gauw vrijwillig worden aangegaan) en onderzoekskosten, tot be~luitvormingskosten(en onzekerheid gedurende de slepende onderhandelingen) die op internationaal niveau hoog kunnen oplopen. De bijna 9500 I S 0 normen die reeds zijn vastgesteld of in een vergevorderd stadium zijn, worden dan ook vaak afgeschilderd als te ruim of te optioneel: de beslissingen zijn we1 bereikt maar de door vele opties laag gehouden besluitvormingskosten reduceren tegelijk de voordelen van de norm aanzienlijk. Dit leidt of tot nationale normalisatie of tot het overnemcn van gevestigdc of prestigieuze normen die gelden op grote exportmarkten. Een extreem voorbeeld is Luxemburg dat het zelfs niet nodig heeft gevonden lid te worden van CEN: men kan leven met Duitse en Franse normen.
De discrepantie tussen nationale normen en EGIMIP nornlen (hier: inclusief EFTA, gezien het lidmaatschap van CEN en CENELEC) isgroot. Eind 1983 hadden CEN en CENELEC samen 147 Europese normen aanvaard; ontwerpnormen: 290; CENELEC harmonisatie documenten (voor gevallen waarbij nationale afwijkingen niet volledig zijn opgegeven): 320; ontwerp CENELEC harmonisatie documenten 144; ontwerp CEN harmonisatiedocumenten: 2 (Vardakas, 1984). Daar staat tegenover dat het Duitse normalisatieinstituut (DIN) 23000 normen kende, het Franse (AFNOR) 18000en het Britse (BSI) 13000; het Nederlandse NNI zo'n 2000. Wat deze cijfers precies betekenen in termen van economische markttoegang is niet zonder meer duidelijk. Wel staat vast dat vele normen niet autonoom tot stand komen maar worden overgenomen van elkaar, of variaties zijn op I S 0 normen. De andere echter, alsmede de kleinere dispariteiten tussen ISO-opties, kunnen we1 degelijk de EGIMIP fragmenteren. Bovendien dreigt het te(npoverschi1 tussen CENICENELEC en de nationale instituten tot sterkere fragmentatie in de toekomst te leiden. Tenslotte vindt in regulering op nationaal niveau veelvuldig verwijzing naar nationale normen plaats waardoor toch formele barrikres ontstaan. Een berucht voorbeeld is de Duitse Geratesicherheits-wet. De in Duitsland recentelijk verbeterde erkenning van buitenlandse normen (m.n. de AFNOR normen) verbetert de (Franse) exportpositie niet omdat deze wet voor de veiligheid in fabriekshallen, werkplaatsen e.d. DIN-normen voorschrijft door (starre) verwijzing. M.a.w. de verkoop is in theorie mogelijk maar het gebruik is onwettig! 2.2.4 Naar een nieuwe benadering Sinds 1983 waait er een nieuwe wind. De richtlijn 831189lEEG is sedertdien van kracht i.p.v. het 'herenaccoord' van 1969. Bovendien vallen zowel normen als standaarden onder de richtlijn (i.t.t. tot het 'herenakkoord' dat uitsluitend standaarden betrof).Voor standaarden (in de richtlijn 'technische voorschriften' genoemd) schrijft art. 8 een verplichting tot onmiddelijke informatie van de Commissie voor van ieder ontwerp, tenzij het een volledige omzetting van een internationale of Europese norm betreft. De Commissie stelt de overige Lidstaten onverwijld in kennis van het ontwerp; de Commissie en Lidstaten hebben d m drie maanden om (met uitvoerige argumentatie) de in werking treding in de betreffende Lidstaat te blokkeren wegens handelsbelemmerde effecten; in totaal kan de maatregel dan zes maanden geblokkeerd worden, of zelfs 12 maanden indien de Commissie aankondigt zelf met een voorstel te komen. Bij normen geldt, ex. art. 2, eveneens een wederzijdse informatieprocedure, nu met de Commissie en de normalisatie instituten als participanten. Ook hier is een 'stand-still' overeenkomst (art. 7) voor zes maanden. Een Permanent Comite met Lidstaat vertegenwoordigers maar onder voorzitterschap van de Commissie 'beheert' de uitvoering van de richtlijn. In beginsel geeft deze richtlijn grote mogelijkheden tot verbetering van het Europese standaardisatie en normalisatieproces, juist waar het handelsbelemmerende effect wordt gevreesd. Bij goede uitvoering en snelle besluitvorming zou, in theorie, elke toekomstige, handelsbelemmercnde standaard door nationale aanpassing of Communautaire richtlijnen kunnen worden voorkomen. Bij normen is dit verband niet zo duidelijk omdat immers sprake is van vrijwilligheid, niet alleen voor bedrijven (die economische prikkels zijn meestal sterk genoeg) maar bovenal in de (trage) besluitvorming binnen CEN en CENELEC. Ecn tweede belangwekkende stap is daarna gezet door de aanvaarding van een flexibelere benadering van de harmonisatie van technische standaarden door de Interne Marktraad in juli 1984 en het momenteel (maartlapril 1985) in bespreking zijnde voorstel van de Commissie voor veelvuldig gebruik in richtlijnen van verwijzing naar norrnen 28). Deze 28)Zle COM (85) 19;Technical harmonlaation and standards, a new approach, 31 januari 1985.
normen moeten dan door CEN en CENELEC worden opgesteld, zo mogelijk op contractbasis. D e richtlijn zou niet meer dan de gezondheids c.q. veiligheidseisen behelzen in vrij algemene formuleringen die - zo mag men aannemen - nauwelijks of niet controversieel zijn binnen de Gemeenschap. Voor een beter begrip is het van belang enkele woorden te wijden aan de laagspanningsrichtlijn van 1973 die de nieuwe benadering inspireert. Het grote voordeel van de laag~~anningsrichtlijn is zijn eenvoud. In wezen draait het om elf, in vrij algemene taal gestelde veiligheidseisen. De richtlijn is er o p gericht tot vrije fysieke markttoegang te komen indien elektrotechnische produkten (met een voltage aanwending beneden 1500V) aan deze elf eisen voldoen. De richtlijn geeft verschillende benaderingen aan die alle tot vrije markttoegang aanleiding geven: - CENELEC kan geharmoniseerde normen opstellen die met de eisen in overeenstemming zijn; dit leidt tot een 'vermoeden' van conformiteit, hetgeen weer voldoende voorwaarde is voor vrije markttoegang (natuurlijk blijft de wettelijke aansprakelijkheid bij de producent of leveranciers, als tevoren); - een dergelijk 'vermoeden' geldt eveneens voor wereldwijde of zelfs nationale normen, indien geen CENELEC norm is opgesteld, althans onder de voorwaarden gesteld in art. 6 en 7 van de richtlijn; - zelfs zonder dit 'vermoeden', geeft art. S het recht a m producent of importeur tot vrije toegang in de gehele EGIMIP, indien een (bv. nieuw) produkt begeleid wordt door een door een erkend normalisatie-of keuringsinstituut verstrekte verklaring van conformiteit; - en wellicht het belangrijkste: alle officiele certificaten van conformiteit geven vrije fysieke markttoegang; uit welke Lidstaat dit stamt is irrelevant, als het maar een door de EG hiervoor erkend lichaam is. Zelfs bij de ontsnappingsclausule rust de bewijslast op de Lidstaat die de invoer blokkeert. De vergaande consequenties van deze benadering zijn niet onmiddellijk door de Lidstaten begrepen. Het arrest Cremonini &Vrankovich 29) in 1979 heeft hierbij eenzelfde functie gekregen als Cassis de Dijon in de voedingsmiddelensector. Niet alleen is het Lidstaten verboden meer eisen te stellen dan de elf genoemde, men dient tevens de bestaande 'voorraad' normen op dit punt a m te passen en de vaak (eerder) in de wet opgenomen eis van een nationaul certificaat te laten vallen. Eveneens blij kt dat de zgn. A-afwijkingen in CENELEC harmonisatie documenten (bedoeld om 'later' te vervallen) geen basis hebben in het Gemeenschapsrecht. De nieuwe benadering van de Commissie en Raad bestaat in feite uit een vrijwel alles omvattende informatie procedure, een 'standstill' verplichting die althans enige dwang uitoefent tot snelle beslu,itvorming voor standaarden en wellicht ook voor normen (en juist in die gevallen waar de markttoegangin het geding is) en uit een toenemend gebruik van verwijzing naar normen, met een pakket maatregelen die CEN en CENELEC tot snellere, omvangrijkere en meer op prioriteiten in de EGIMIP gerichte normproduktie moeten aansporen. Daarbij moet we1 worden bedacht dat, met de forse ambtelijke en politieke or~thsringenpotentieel betere greepop de nationale normen en standaarden, het juridische EG systeem en andere controles op naleving zwuarder worden belast. Of de pre-federale EG hiervoor organisatorisch en politiek is toegerust is momenteel onzeker. Ook dit zal zijn tijd nodig hebben. Op papier is deze benadering in ieder geval verre superieur: zij maakt de politieke besluitvorming, het Gemeenschapsrecht en de vrijwillige industriele normproduktie in Europa consistent en bevordert de fysieke markttoegang aanzienlijk. 29) Zaak 81.5179.
I
2.3 Andere dispariteiten en verminderde markttoegang Hieronder volgt een beknopte bespreking van vijf min of meer op zich zelf staande gevolgen van ongelijkmatige economische integratie 'van bovenaf' die tot verdere belemmeringen van de intra-EG industriele handel aan de binnengrenzen (kunnen) leiden. De vijf kunnen niet tot de eenvoudige douane-unie worden gerekend - zij behoren strikt genomen niet tot het doorvoerregime van de Gemeenschap - maar leiden we1 tot verder grensoponthoud in de meeste gevallen, veelal ook tot extra administratieve rompslomp, en soms zelfs tot een invoerverbod. Het beginsel van de fysieke markttoegang is niet in het geding en toch kunnen hindernissen ontstaan 30). 2.3.1 lndustriele eigendomsrechten en formele mavkttoegang De eerste van deze vijf dispariteiten valt weliswaar onder de uitzonderingen die art. 36, E E G opsomt, doch neemt een geheel aparte - en belangrijke - plaats in bij de produktie en afzet van industrieprodukten in de Gemeenschap. Het betreft de commerciele, industriele en intellectuele eigendomsrechten zoals patenten, industriele ontwerpen of licenties, handelsmerken, appellation rechten of auteursrechten die op produkten en diensten kunnen rusten en die (nog) nationaal zijn geregeld in de EG. Deze eigendomsrechten bemoeilijken potentiele concurrenten de markt te betreden. Uit een oogpunt van algemeen belang worden deze rechten echter in alle Lidstaten juridisch beschermd omdat er prikkels van uitgaan (zoals tijdelijke monopoloi'de winsten, of hogere marges) welke innovatie-of kwaliteitsbevorderend werken hetgeen gunstige effecten zal hebben voor de welvaart van de maatschappij op langere termijn. Meer nog dan bij de ten uitvoer legging van de douane-unie, treffen we hier een opvallend zwakke, zo niet economische inconsistente, constructie aan die het tot stand komen van een ware EGTMIP in de weg kan staan, niettegenstaande de uitspraken van het Hof. Het kernprobleem is dat het EEG-Verdrag niet opteert voor gezamenlijke regels betreffende deze eigendomsrechten. Integendeel, art. 222 bepaalt: 'Dit Verdrag laat de regeling van het eigendomsrecht onverlet'. Dit zou kunnen leiden tot een volledige segregatie van al die nationale produktmarkten waarin deze eigendomsrechten worden uitgeoefend. Immers, een patent voor goed X in Lidstaat A is niet geldig in Lidstaat B; dus kan een onderneming uit A door een onderneming uit B met een soortgelijk patent in B gedwongen worden de afzet in B te staken. Sterker nog, indiende onderneming in B een dochter of agentschap van de patenthouder in A is of een licentiehouder, is een zodanige scheiding van nationale markten mogelijk dat prijsdiscriminatie die anderszins binnen het EG concurrentieregime wordt tegengegaan - zal volgen. Een nationaal regime voor eigendomsrechten is dus economisch inconsistent met zowel het vrije verkeer van goederen als met de uitgangspunten van effectieve concurrentie. Gegeven de stringente tekst van art. 222, EEG, heeft de Gemeenschap getracht deze inconsistentie op te heffen dan we1 de materiele effecten ervan op de EGTMTP te minimaliseren door diverse naast- beste oplossingen. In de jurisprudentie wordt een scherp onderscheid gemaakt tussen het loutere bestaan van het eigendomsrecht en de uitoefening ervan: de laatste worden zorgvuldig bekeken op basis van een minimale belemmeringvan het intra-EG handelsverkeer. Zo heeft het beginsel van de 'exhaustion of rights' 30) Zie voetnoot 9.Tevens (COM) (84) 305. Consolidating thc Intcrnal Market. 13juni 1984cn Pclkmans (1984-b). hoofdstuk 6. We betreden hicr in sommigc gevallen fase 4 vanTabe1A.I.I ('zuiverc douane-unie'. d.i. zonderdouane aan de binnengrenzen) tcrwijl hct in andcregevallen 'integratie tekorten'uit fase 3 betrefr.
toepassing gevonden in het bovengenoemde voorbeeld waarbij een patent in land B en dat in A in feite van dezelfde (multinationale) onderneming is of door een onderneming in Aexpliciet is overgedragen: de dochter in B kan dan niet geblokkeerd worden in haar exporten naar A. Dit betekent dat marktdiscriminatie feitelijk veel moeilijker wordt want, bij grote prijsverschillen tussen Aen B, zullen onafhankelijke handelaren goederenarbitrage kunnen plegen. In geval van octrooien is een ingewikkelde en interessante tussenoplossing gevonden in een tweetal verdragen. Het (met niet-Lidstaten) gesloten Europees OctrooiVerdrag (1973) creeert een 'Europees octrooi' door procedure en bewoordingen op uniforme basis te laten berusten (met het Europees Octrooibureau in Miinchen als uitvoerende instantie) terwijl op dit octrooi nationale wetgeving van toepassing is. Daarnaast is in 1975 de Conventie voor het Gemeenschapsoctrooi ondertekend waarbij, alleen voor Lidstaten van de E G , de Conventie het nationale octrooirecht vervangt. Er zijn echter twee kanttekeningen noodzakelij k bij deze originele benadering. Ten eerste is de Conventie nog niet in werking getreden omdat diverse Lidstaten niet tot ratificatie zijn overgegaan. In maart 1984 bleek dat alleen de Deense regering ratificatie nog onoverkomelijk acht, gezien de benodigde 5/6e meerderheid in het Deense parlement. Men zal zonder Denemarken tot een oplossing moeten komen.Ten tweede is het Europese (en Gemeenschaps-) octrooi niet verplicht: men kan nog steeds nationale octrooien verkrijgen waarbij het Communautair juridisch toezicht de markttoegang zal dienen te blijven bevorderen. Ook bij handelsmerken spelen dit soort problemen. Handelsmerken zijn alle tekens die door de producent of handelaar worden aangewend om de door hem voortgebrachte of verhandelde produkten te onderscheiden van gelijksoortige produkten van andere producenten of handelaren. Handelsmerken zijn een uitvloeisel van de bij massaproduktie en verbeterde distributie gegroeide afstand tussen consument of verbruiker enerzijds, en producent en handelaar anderzijds. Voor de producent vormt het handelsmerk een kwalitatieve produktdifferentiatie die het mogelijk maakt goodwill bij de consument te kweken en te behouden.Voor de consument of de verbruiker vereenvoudigt het handelsmerk het keuzeprobleem omdat het, vooral bij gevestigde reputatie, een eenvoudige verwijzing naar een bepaalde kwaliteit en ervaring betekent die deels de technische informatie vervangt en de onzekerheid vermindert.Voor de economie als geheel is een toereikende bescherming van handelsmerken van belang voor de concurrentiepositie (nl. van alle merkartikelen) en als prikkel tot kwaliteits- en vernieuwingsinvesteringen. Omdat momenteel niet minder dan acht merkregistraties in de E G nodig zijn voor volledige bescherming (Benelux heeft een registratie), kan daarnaast in E G verband gewezen worden op kostenverlaging en de prikkel tot grotere intra-EG handel, indien tot een Communautair merkenrecht wordt besloten. De details van het handelsmerkenrecht zijn te ingewikkeld om in dit bestek behandeld te worden. De EG Commissie heeft in 1980 voorstellen voor een richtlijn van de Raad betreffende de aanpassing van het merkenrecht van de Lidstaten en voor een Raadsverordening inzake het gemeenschapsmerk bij de Raad ingediend 31). De Ministerraad heeft nog geen besluiten genomen. Het belang van deze besluiten voor de EGIMIP blijkt 0.a. uit de geschatte 300.000 nationale merken die vermoedelijk daadwerkelijk of potentieel - verwarring in andere Lidstaten zouden 31)Voorstel voor een eerste Richtlijn van de Raad betreffcnde de aanpassing van het merkenrccht der Lids[atcn;Voorstel voor eenverordening van de Raad inzake het G ~ m e e n s c h a ~ s m e ringediend k; door de Commissie o p 25 nov. 1980; zie Publicnrieblad EG, C 351 van 31 dec. 1980 (of Supplement n. 5 B~rllerir~ EG, 1980). Zie ook hetverslag van A . Turner. Europces Parlement, Doc. 1-611183 van 1 aug. 1983.
kunnen veroorzaken hetgeen dan of tot algernene rechtszaken zal leiden die de 'oneerlijke concurrentie' beeindigen (en dusdoende de intra-EG handel hinderen, of de kosten, door de gedwongen aanpassing, verhogen) of tot versnelde procedures bij de nationale rnerkenbureau's. D e grondgedachte van het voorgestelde gerneenschapsrnerk is overigens verwant aan het Europese octrooi: rnerken kunnen nationaal of Cornrnunautair worden ingeschreven, rnaar Cornrnunautaire inschrijving doet autornatisch de nationale inschrijving vervallen (tenzij de nationale bescherrning rneer ornvattend is). Aannarne van de richtlijn en de verordening, en de daarrnee verband houdende instelling van een Europees Merkenbureau, alsrnede de in werkingtreding van de Luxernburgse Conventie over het Gerneenschapsoctrooi, zal de aantrekkelijkheid van de EGIMIP voor (nu nog) nationaal opererende producenten en handelaren vergroten, en aldus intra-EG handel en investeringen stirnuleren, terwijl gunstige effecten optreden voor de consurnent in terrnen van inforrnatie, kwaliteit en produktvernieuwing.
2.3.2 Vereffening van BTW en accijnzen Een tweede groep dispariteiten is gelegen in de sfeer van de indirecte belastingen. Hier is aanvankelijk grote vooruitgang geboekt met de vrij arnbitieuze interpretatie van het eigenlijk bescheiden artikel99, E E G , door het algerneen invoeren van het toegevoegde-waarde stelsel der indirecte belastingen dat destijds alleen in Frankrijk werd toegepast. Ook dit 'acquis' wordt vanzelfsprekend gevonden schijnbaar zonder veel besef van de adrninistratieve lasten en oponthoudskosten die het besternrningsbeginsel bij het cascade-stelsel van indirecte belastingen i o u hebben gehad (nog 10s van concurrentie vervalsende effecten die het cascade stelsel heeft door het fiscaal begunstigen van verticale integratie van ondernerningen, eventueel zelfs ten koste van horizontale specialisatie met schaaleffecten). De technische en adrninistratieve ornschakeling naar het BTW-systeern is voor alle Lidstaten een ingewikkelde en tijdrovende operatie geweest, die we1 enkele vertragingen rnaar geen fundamentele weerstand heeft opgeroepen. Overigens is de aanvankelijke beslissing om tot de btw over te gaan we1 bijna twee jaar door Nederland geblokkeerd, zogenaarnd om de autonomie voor de 'wiebeltax' te behouden - een weinig fraaie episode in het Nederlandse integratiebeleid (Puchala, 1984, hfst. 4). Zou men zich hedentendage kunnen voorstellen terug te willen naar het cascade-stelsel in een verregaand gei'ntegreerde EGIMIP? Sinds de BTW-stelsel harrnonisatie doet de Cornrnissie nagenoeg vruchteloze pogingen vooruitgang te boeken in andere kwesties van indirecte belastingen. Reeds lang koestert men in Brussel de wensdroorn het aantal produkten waarop accijnzen worden geheven tot slechts enkele (bv. vijf) te beperken. Accijnzen zijn echter een effectieve en vrij flexibele vorrn van indirecte belasting orndat zij typisch geheven worden op produkten met een lage vraagelasticiteit 1n.a.w. een stijging van de accijns, en dus van de prijs van het goed, heeft nauwelijks daling van het verbruiksvolume tot gevolg (koffie, benzine, cigaretten zijn karakteristieke voorbeelden). Deze flexibiliteit geeft geen enkele politicus gaarne uit handen, zeker niet in landen waar de inkornstenbelasting al hoog is. De respons op dit zinvolle Cornrnissie voorstel is steeds technisch en arnbtelijk geweest orndat de ware reden moeilijk kan worden verrneld. Ook wenst de Cornrnissie uiteindelijk van het besternrningsbeginsel naar het oorsprongsbeginsel over te stappen om geheel en al van de belastingcontroles en BTW-vereffening bij intra-EG handel af te geraken. Dit is arnbitieus en lijkt niet op korte terrnijn realiseerbaar. Daartoe zou in de eerste plaats een uniforme belastingbasis rnoeten worden overeengekornen: wat bij accijnzen al niet lukt, lijkt bij de gewone BTWgrondslag nauwelijks eenvoudiger. O p de forrneel in 1977 overecngekornen basis bestaan in diverse landen een bonte verzarneling uitzonderingen. Op zeer lange
termijn is een uniforme grondslag een minder irreele gedachte omdat zich reeds geruime tijd een verschuiving voordoet van directe naar indirecte belastingen, vooral in de Noordelijke E G landen waar traditioneel het zwaartepunt bij de directe belastingen lag. Zo is de Lidstaat waar de BTW grondslag het meest verschilt van die in de andere E G landen - hetverenigd Koninkrijk, waar op een groot aantal produkten geen BTWgeheven wordt -momenteel met een belastinghervorming bezig die de BTW juist een grotere rol geeft in het totale heffingenstelsel van het land. In de tweede plaats dienen de te heffen percentages per produkt in de verschillende Lidstaten niet teveel uiteen te lopen - volstrekte uniformiteit Iijkt overigens niet noodzakelijk. Deze convergentie van BTWtarieven is ongetwijfeld voor nationale politici een hoge prijsvoor de vrijheden en gemakken van de Interne Markt. Voor bepaalde produkten (auto's vormen het bekendste voorbeeld) liggeri de BTW-percentages, soms aangevuld met extra heffingen, in de Lidstaten ver uiteen en lijkt convergentie uitgesloten. Wel is denkbaar dat een vereenvoudiging van de nationale BTWstelsels overeengekomen zou worden waarbij bv. slechts twee tarieven kunnen bestaan, met althans voor een grote groep produkten een uniforme grondslag. In zo'n opzet kan wellieht gedacht worden aan centrale BTW-vereffening ('clearing') tussen Lidstaten met behulp van het ene daarop afgestelde, uniforme grensdocument dat per 1 januari 1985 zou worden ingevoerd. Directe vereffening zou dan slechts nodig zijn voor goederen die niet onder de uniforme grondslag vallen (zie hoofdstuk 11). Overigens zijn er nu reeds technische oplossingen om de BTW-vereffening aan de grenzen te vermijden. Sinds 1971 passen de drie Benelux landen een zgn. verleggingsregeling toe, die degene die importeert, toestaat de BTWte betalen via periodieke, gecumuleerde voldoening, zodat bij het passeren van de grens geen verrekening nodig is. Ook hetverenigd Koninkrijk en Ierland pasten tot voor kort een dergelijke regeling toe. De basisregels van dit systeem zijn, dat de verlegging algemeen toepasbaar en automatisch is, en dat (althans in Nederland) geen zekerstelling benodigd is, noch als borg bij de belastingdienst, noch als dekkingaan degrens op het moment van invoer. De verlegging kan aan een machtiging gebonden zijn hicr bestaan ondergeschikte verschillen tussen de landen in de toepassing maar deze machtiging wordt doorgaans verstrekt aan elke onderneming met een betrouwbare boekhouding. In Belgie is een gering, eenmaligvoorschot vereist. De verleggingsregeling leidt tot een veel efficientere administratie bij vervoersbedrijven en tot een vermindering van het grensoponthoud tot enkele tientallen seconden. Voor intra-Benelux wegvervoer volstond men met een mondelinge verklaring en het overreiken van een afschrift van de factuur, tot de invoering van het enige document 'Benelux 50'. De gegevens op 'Benelux 50' -en vroeger op de factuur - moeten uiteraard corresponderen met de registratie bij de periodieke BTW-voldoening door de importeur. In 1983 heeft de Europese Commissie voorgesteld om een verleggingsregelingvoor alle EG-landen in te voeren. Ondanks de praktische uitvoerbaarheid, gebleken in hetVK en de Benelux, is het toch nog op bureaucratisch verzet gestoten. Het voorstel heeft een boemerang effect gekregen want het VK heeft de BTW-vereffening aan de grenzen weer ingevoerd wegens de door interestderving ontstane financiele tekorten en de facro discriminatie van de binnenlandse handel (die immers direct BTWmoet betalen), omdat deze zgn. veertiende BTW-richtlijn niet door de Raad werd aangenomen in juli 1984. Tenslotte zou de Interne Markt gediend zijn met de verdwijning van irritante 'kleine' controles. De twee belangrij kste voorbeelden zijn de persoonscontroles, inclusief de specifieke bepalingen over belastingvrije invoer van goederen, en de restricties op de belastingvrije invoer van benzine in vra~htwa~entanks. De economische aanpassingskosten voor het elimineren van deze beperkingen zijn zo gering dat dit zonder twijfel
uitvoerbaar zou zijn mits een helder besluit op hoog politiek niveau genomen zou kunnen worden. Kan men in deze gevallen, binnen de Raad van Ministers voor de Interne Markt, werkelijk een 'vitaal' belang voor de Lidstaat verdedigen? De in mei 1984 aangekondigde versoepeling van de persoonscontroles doet vermoeden dat dit inzicht eindelijk het beleid gaat bepalen. Inmiddels zijn Frankrijk, Duitsland en de Benelux met deze twee landen op experimentele basis de persooncontroles tot een absoluut minimum aan het beperken. 2.3.3 Wisselkoerscontroles In de derde plaats bestaan er nog wisselkoers- en kapitaalexportcontroles in diverse Lidstaten, zoals Italie, Griekenland, Ierland, Frankrijk, (tot voor kort) Denemarken en (tot mid 1979) hetverenigd Koninkrijk. Het zal duidelijk zijn dat niet van een EGIMIP kan worden gesproken indien het niveau en de samenstelling van invoer en doorvoer (en indirect ook van uitvoer) gereguleerd kan worden door directe controles op de bij behorende betalingen. Ook in dit geval treedt een schromelijke tekortkoming in het EEGVerdrag aan het licht die de industriele produktmarktintegratie belemmert. Volgens de artikelen 73,108 en 109 kunnen deviezenbeperkingen of 'noodzakelijke vrijwaringsmaatregelen' op vrij vage gronden genomen worden. Eenmaal ingevoerd blijken ze nogal resistent tegen liberalisatie pogingen, hoewel dit mede afhangt van de politieke kleur van de coalities. Een economische rechtvaardigingvoor dit soort controles in ontwikkelde landen is nauwelijks te geven onder flexibele wisselkoersen. Zelfs bij vaste (aanpasbare) wisselkoersen is de rechtvaardiging betwistbaar (behalve in extreme situaties zoals oorlogsdreiging) en de effectiviteit gering; de ervaringen met dit soort controles zijn weinig bemoedigend en de economische distorsies (door de verkeerde signaal-werking van de wisselkoers, die kunstmatig laag blijft, en bovendien allerlei beleidsaanpassingen minder dwingend en dringend maakt) kunnen aanzienlijk oplopen. De redenen liggen dan ook meestal in de politieke sfeer. Indien beleidsaanpassingen tot politiek en sociaal grotere weerstand leiden dan kwantitatieve controles van allerlei aard, dan kan op een dergelijke wijze een 'sociale vrede' tijdelijk met onbevredigende maatregelen worden 'gekocht'. Daarmee wordt echter de EGIMIP afbreuk gedaan, terwijl deze juist een randvoorwaarde zou behoren te zijn bij de nationale beleidsbepaling.
1
Het uitroeien van vrijwaringsmaatregelen in de deviezensfeer is nauwelijks te verwachten zonder verdergaande toenadering in de macro-economische politiek. Vanuit dit gezichtspunt is het EEG Verdrag natuurlijk we1 consistent: macro-economische politiek is een competentie van de Lidstaten en dit moet, zij het slechts in bepaalde situaties, ook het gehele gamma van wisselkoerspolitiek kunnen inhouden. We1 zou de tijdelijkheid van deze controles door Cornmissie en Raad door sancties moeten worden afgedwongen. Deze sancties zouden moeten kunnen leiden tot het bevriezen of uitstellen van leningen in het kader van het EMS, de Ortoli-faciliteit of anderszins. Het Europese Hof heeft recentelijk beslist dat wisselcontroles niet dusdanig restrictief mogen zijn (gezien art. 106,1, EEG) dat het normale dienstenverkeer (als bv. toerisme van Italianen in de EG) onnodig zou worden ontmoedigd. Het proportionaliteitsbeginsel suggereert hier dat - om ontduiking van kapitaalexportcontroles door persoonlijk geldtransport tegen te gaan - controles we1 gerechtvaardigd zijn, maar een extreem laag niveau van toegestane 'export' van gelden voor normale betalingen niet 32).
1
32)Zaken 286Q2 en 26/82. over d e "itleg van art. 106.1. EEG. Zie Rccht iiw biicrtmtio,mlc Wir/schnfi. mei 1984 (Heft 5). p. 283 ff.
43
I
2.3.4 De niet zo gezamenlijke handelspolitiek In de vierde plaats ontstaan intra-EG grenscontroles wegens omissies in de gezamenlijke handelspolitiek. Hieruit blijkt opnieuw welke belangwekkende economische en politieke conseqenties het ogenschijnlijk bescheiden verschil tussen een douane-unie en een vrijhandelszone kan hebben. Beide vormen van regionale vrij handel verschillen in hun handelspolitieke regime naar derde landen: in een douane-unie dragen de Lidstaten de handelspolitieke competenties over naar een gezamenlij k handelspolitiek beslissingscentrum, terwijl in een vrijhandelszone de handelspolitiek t.0.v. derde landen nationaal (en dus uiteenlopend) blijft. De EG is een douane-unie en heeft een gemeenschappelijk buitentarief. De omissies zitten niet hierin doch in andere vormen van protectie. De achtergronden van dit probleem dienen eerst geschetst te worden alvorens een zinnig oordeel kan worden gevormd over de hardnekkigheid van de omissies en over eventuele remedies. Ook de gevolgen voor de EGIMIP zijn, zeker in detail, ingewikkeld en roepen vragen op over de eenheid van de markt. De onvoltooidheden in de E G handelspolitiek - maatregelen die dus nu nog nationaal genomen kunnen worden, zij het onder formeel E G toezicht - zijn het resultaat van drie verschillende ontwikkelingen. In de eerste plaats zijn zij het produkt van een typische feedback van het integratieproces bij gemengde economieen: naarmate meer beleidsinstrumenten, zij het door negatieve of positieve integratie, niet meer nationaal beschikbaar zijn wordt de neiging (en de druk) sterker om resterende of nieuwe instrumenten op nationaal niveau te hanteren om bepaalde lastige pressiegroepen tegemoet te komen. Daarbij wordt getracht te voorkomen dat men EG-verplichtingen niet nakomt, terwijl - op nationaal niveau - de instrumentkeuze bepaald zal worden door een voorkeur voor 'politieke onzichtbaarheid' en, zo mogelijk, het vermijden van begrotingsposten. Selectieve, kwantitatieve handelsbescherming tegen specifieke produkten afkomstig uit slechts bepaalde landen is dan ook een door vele overheden gekoesterd instrument omdat het aan al deze criteria voldoet en ogenschijnlijk nauwelijks of gecn kosten voor anderen met zich meebrengt. In de tweede plaats, en deels verweven met de eerste ontwikkeling, is er een competentiestrijd ontbrand tussen de Commissie en de Raad en tussen de Commissie en sommige Lidstaten. Dat heeft te maken met enkele onduidelijkheden in de handelspolitieke competenties alsmede met de positie van de Gemeenschap in het volkenrecht. Deze competentiestrijd wordt niet opgelost omdat diverse Lidstaten (bv. Nederland) die doorgaans we1 voor een competentieverschuiving zijn in de richting van de Commissie waar dit functioneel is voor de taken die uit 't EEGVerdrag voortvloeien, in dit geval liever een verdeelde en ineffectieve Ministerraad zien opereren. Deze landen vrezen namelijk dat de Commissie een minder liberale handelspolitiek zou voeren dan de minderheid in de Raad nu kan afdwingen. Immers, de 'status quo' in de gemeenschappelijke handelspolitiek is bepaald 'liberaal' te noemen en zal slechts met eenstemmigheid kunnen worden omgezet in een protectionistischere richting. Dat het gevolg van deze competentiestrijd een voortdurend nationaal ondermijnen van de gezamenlijke handelspolitiek is, lijkt deze Lidstaten van secundair belang te zijn. De vraag is echter hoe vaak (op zich kleine) omissies in de handelspolitiek kunnen worden getolereerd voordat het vertrouwen in de eenheid van de Interne Markt wordt ondergraven, of, voordat de talloze uiterst specifieke grenscontroles niet langer administratief beheersbaar blijken. In de derde plaats vindt reeds 25 jaar lang een geleidelijke verschuiving plaats van protectie middels prijsgerichte instrumenten (m.n. tarieven) naar bescherrning middels kwantitatieve invoerplafonds. Aangezien de GATT nauwelijks en de EG in beginsel in het geheel geen gewone (nationaal
besliste) quota's toestaat in industriele markten, zijn nieuwe, vaak ingenieuze instrumenten bedacht die de formele schijn van verenigbaarheid met internationale verplichtingen ophouden doch in feite gewoon als vormen van hoeveelheidsprotectie fungeren. Op kortere termijn heeft deze 'zachte' protectie (zie Gremmen & Pelkmans, 1978) minder ongunstige gevolgen dan bv. gewone quota's. Hun aantrekkelijkheid leidde echter tot een sterke toename van het aantal toepassingen en tot een langzame verscherping van de impliciete protectie. Daar komt nog bij dat hoeveelheidsprotectie veel effectiever is bij zeer grote verschillen in comparatief voordeel dan prijsprotectie. Om a1 deze redenen is nationale hoeveelheidsprotectie voor alle Lidstaten interessant. Een extra probleem vormt het vaak informele karakter ervan, omdat de juridische overdracht van formele bevoegdheden geen geeigend middel is als het om informele en verplichtingen omzeilende constructies gaat. Zo is bekend dat de British Society of Motor Manufacturers en de Japanse Automobile Manufacturers Association een 11% marktaandeel voor Japanse personenauto's op de Britse markt zijn overeengekomen. Er bestaat geen enkele twijfel over de politieke betrokkenheid van de Britse regering in deze 'vrijwillige export beperking' doch elke formele betrokkenheid is vermeden (Overigens heeft deze vrijwillige exportbeperking niet geleid tot additionele grensbelemmeringen tussen hetVK en andere EG landen). D e Franse techniek ten overstaan van Japanse auto invoer is eenvoudigweg een serie dreigende uitlatingen van leidende politici geweest -gedaan in kranteninterviews of op persconferenties -, onmiddellij k gevolgd door officieel gesanctioneerde 'administratieve' vertragingen bij technische keuringen van (Japanse) auto's in de havens als waarschuwing. Hieruit blij kt welke discretie de nationale douane nog heeft in de EG indien nieuwe vormen van informele protectie worden gebezigd. Hoe kan men officieel afstand doen van de 'bevoegdheid' nationale maatregelen te nemen die niet of niet op een dergelijke wijze toelaatbaar zijn, noch nationaal noch Europees? Dit is de wortel van het handelspolitieke probleem dat de EGIMIP soms verdeelt: de nationale protectie is "amorf",de vorm kan naar willekeur worden aangepast zolang de doelstelling maar wordt bereikt, terwijl de EG alleen formele competenties heeft gekregen 33). D e Gemeenschap wordt overigens steeds vaker ingeschakeld bij vraagstukken van hoevee~heidsbeschermin~ - denk aan de Multivezelakkoorden, de Japanse beperkingen in februari 1983 en de staal "akkoorden" met deVS in 1983 en later maar dit garandeert niet steeds een volledig vrije intra-EG handel. Appendix I11 geeft een korte weergave van de E G uitvoeringvan het derde Multivezelakkoord. Hoewel de EG Commissie de onderhandelingen voert op basis van een mandaat van de Raad, blijkt in feite dat de Lidstaten in staat zijn een uiterst gedetailleerd stelsel van produkt- en oorsprongsgerichte nationale quota's af te dwingen. Indien men alle Lidstaatquota's voor invoer, vaak nog opgesplitst naar land van uitvoer, optelt komt men aan enkele duizenden per jaar! De naleving hiervan is siechts mogelijk door strikte en gedetailleerde in- en uitk~ar~n~scontroles tussen Lidstaten, waarbij nota bene de oorsprong van de goederen bepalend is voor de invoerbeslissing (iets waar de douane-unie, qua aard, juist geen behoefte aan heeft omdatuniforme protectie verondersteld magworden). In textiel en kleding is het dus beter van een vrijhandelszone te spreken in de Gemeenschap dan van een douane-unie: mits de EG oorsprong . - van de goederen kan worden aangetoond is er intra-EG vrijhandel; voor goederen uit derde landen is de oorsprongscontrole gekoppeld aan nationale (en soms EG) quota's.
33)Voor een nadere bchandelingvan de eigenschappen van neoprotectionisme, zie Pelkmans, 1985-a (hoofdstuk 5).
Art. 115, E E G , handelt over de conseqenties van dispariteiten in handelspolitieke maatregelen van Lidstaten. De (goedkeurings-)cornpetentie ligt hier bij de Commissie, zeker na de overgangsperiode (na 1970). In de jaren zeventig werd de Commissie geconfronteerd met een gedurige toename van het aantal verzoeken van Lidstaten, ex. art. 115, interventies te plegen aan grenzen met andere Lidstaten. Vooral het Multivezelakkoord en het ~ t a l i a a ~ quota se voor autoinvoer uit Japan vormen hier bizarre en door marktfragmentatie in de EGIMIP ook nadelige toepassingen van deze (afgedwongen) goedkeuringen. Vanaf begin 1980 34) heeft de Commissie het toezicht iets verscherpt hoewel dit besluit in de textielsector om politieke redenen weer verdraaid is uitgelegd: immers, dispariteiten in de handels-politiek zijn per definitie niet mogelijk indien beleid en onderhandelinggezimenlijkziin (zoals in de textiel); teiwijl de Commissie toch werd gedwongen art. 115 op het Multivezelakkoord van toepassing te verklaren zodat iedere Lidstaat de quota's kon krijgen die het wilde. Volgens Commissaris Haferkamp, sprekend in 1984, zijn de art. 115 goedkeuringen nu gestabiliseerd op 105 perjaar en hoopt de Commissie op verdere daling. Onduidelijk is in hoeverre hierbij de talloze quota's, per Lidstaat, van het Multivezelakkoord zijn meegerekend. Immers, sinds de formele vervanging van de nationale textiel- en kledingquota's door, wat in het EG jargon heet, "specific common rules" valt uit de overzichtspublicatie 35) die de Commissie we1 eens uit geeft, niet meer op te maken om hoeveel quota's het bij deze produkten gaat. Daartoe moet men de publicatie raadplegen als vermeld in Appendix 111, die enkele duizenden (!) quota's bevat, waarvan vele tot intra-EG controles (kunnen) leiden. Zelfs indien men deze kolossale omissie niet mee wil rekenen dan nog is het niet duidelijk wat met 105 goedkeuringen ex.art. 115, EEG, bedoeld wordt. In de nieuwste lijst van produkten 36) onderworpen aan nationale hoeveelheidsbeperkingen (onder formeel EG toezicht op basis van Raadsverordening 288/82), die gold op 1 januari 1985 worden 137 produkten op vier-cijfer niveau van de NIMEXE opgesomd; trekt men alle opgenomen textiel- en kleding produkten af (hetgeen mCCr is dan onder het MVAvalt), dan resteren 92 produkten. Dit zou ruwweg kunnen stroken met Haferkamp's antwoord. Niettemin is ook deze benadering misleidend en weinigzeggend. In de lijst wordt we1 degelijk een veelvoud aan 6 cijferig gedefinieerde produkten opgesomd binnen de 4 cijfer categorieen. Met andere woorden, klaarblijkelijk kan de ene goedkeuring buitengewoon veelomvattend zijn, cn een andere goedkeuring in feite slechts op een 6-cijferig gedefinieerd produkt slaan. D e ernst van de art. 115, EEG kwestie mag dus vooralsnog niet worden onderschat. Het zou eveneens een vergissing zijn te denken dat de vaak genoemde autoquota van Italiaanse invoer uit Japan en het MVA de kwesties zijn die tellen en dat de rest of grondstoffen en landbouwgoederen betreft of van uiterst marginale betekenis is. Zo houdt Italie er ris a vis Japan hoeveelheidsbeperkingen op na in foto- en filmprodukten, bepaalde speciale chemische produkten, rubber produkten, keramische produkten van allerlei aard, allerlei staalprodukten, sommige niet-elektrische en elektrische machines, motorrijwielen en speelgoed. Maar het zou bepaald onjuist zijn te denken dat andere Lidstaten zich van nationale hoeveelheids beperkingen onthouden. Alle Lidstaten hebben quota's op niet-MVA produkten, al springen Frankrijk, Ierland en Griekenland (naast Italie) er we1 uit. 34) Beschikking van 20 December 1979, Puhlicatieblrrrl EG, L 16,22 januari 1980. Zie bv Timmermans, 1981. 35)Voor het eerst als Annex I , bij Raadsverordening EEG 288182, als gepubliceerd in Puhlictrrieblod EG, L 35, 9 februari 1982. 36) Medcdcling Commissie, in Publicntiehlnd EG, C 38, van 11 februari 1985.
Nederland bedrijft handelspolitiek in Beneluxverband. De Benelux doet betrekkelijk zelden een beroep op de nationale (i.c. Benelux) protectie, buiten het MVA. Niettemin bestaan er hoeveelheidsbeperkingen voor de invoer van 0.a. chemische meststoffen, schoeisel (alleen vis A vis Japan), keramische produkten (vis 2 vis Japan), tafelbestek (vis vis Japan) en zelfs schroeven, bouten en moeren. VolgensVan Dartel (1984) past de Commissie een salami-taktiek toe door de verbleven nationale bevoegdheden op handclspolitiek (lees: quota) gebied stukje voor stukje weg te kappen. Sinds 1982 37) zijn toezicht- en vrijwaringsmaatregelen aan strengere procedures gebonden, met een Raadgevend ComitC en eventueel een in te stellen Communautair onderzoek; nog belangrijker is dat nationale vrijwaringsmaatregelen aan een tijdsduur zijn gebonden van een maand. Indien de Raad tijdens deze maand de maatregel niet goedkeurt (of de kwestie tot een maximum van drie maanden verlengt), vervalt de nationale vrijwaringsmaatregel. Inmiddels is sinds eind 1984 de nationale autonomie nog verder ingeperkt. De Raad heeft geen overeenstemming kunnen bereiken over een Commissie voorstel de nationale vrijwaringsbevoegdheden af te schaffen, zodat ze automatisch (ex. 17, punt 5 van deverordening 288182) zijn vervallen! Hierop zijn twee uitzonderingen: - de nationale maatregelen steunend op vrijwaringsclausules in bilaterale accoorden (bv. Benelux-Japan; Italie-Japan) zijn nog steeds aan geen enkele termijn gebonden - nationale maatregelen voor produkten die Lidstaat A we1 heeft geliberaliseerd en Lidstaat B (nog) niet blijven mogelijk tot eind 1987. 2.3.5 Het niet z o vrije vervoer In de vijfde plaats tenslotte, moet worden vastgesteld dat de EG douane-unie weliswaar het vrije verkeer van goederen regelt, maar niet het vrije vervoer ervan. In functioneel opzicht is het nauwelijks mogelijk voor het vrije goederenverkeer een relevant onderscheid te maken tussen de complementaire vrijheid van betaling die we1 is geregeld en de complementaire vrijheid van vervoer. Het is eveneens inconsistent tot een verfijnde en stringente jurisprudentie te komen inzake 'maatregelen van gelijke werking' (als quota's), ex. art. 30, EEG, terwijl het wegvervoer (dat zo'n 80% van het intra-EG goederenvervoer verzorgt) nog deels aan nationale quota's en allerlei overlaadregels is gebonden. In het Dassonville arrest van 1974 werden maatregelen van gelijke werking gedefinieerd als iedere maatregel 'die de intracommunautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelij k of potentieel, kan belemmeren'. Het zal duidelij k zijn dat de huidige vervoers-restricties op intra-EG transport prijsverhogend werken indien overlaadverplichtingen bestaan of indien 'cabotage' (d.i. vrije toegang tot de nationale vervoers-markten voor alle potentiele aanbieders zodat bv. Bordeaux-Nancy ook door Nederlanders of Italianen kan worden verzorgd, zij het als hoofdbezigheid, zij het als retourvervoer) niet wordt toegestaan zodat de concurrentie verstoord wordt. Het leidt geen twijfel dat de markttoegang binnen de EGIMIP daardoorwordt bemoeilijkt en dat dit dus eigenlijk maatregelen van gelijke werking zijn. Volume protectie is inherent aan het 'stelsel' van bilaterale vervoerscontingenten en druist in tegen het wezen van vrije intra-EG handel. Dit leidt er bv. toe dat Britse ondernemingen gedwongen zijn Nederlandse vrachtvervoerders te vragen naar.Duitsland te rijden, enkel en alleen omdat er (relatief) minder vergunningen door Duitsland aan hetverenigd Koninkrijk zijn toegestaan 38). Er zijn ook voorbeelden van gespecialiseerd vervoer bekend waarbij transacties eenvoudig niet konden worden uitgevoerd. 37)Verordening 288182. zic voetnool35. l The movetnet~roJ 38)Zie House of Lords. Sclect Committee on the EC. l t ~ r e r t ~ oMarker. mor1lrJocrltred goods wirhitl rite Irlrerrlol Mrrrker oJrlre EC. session 1981-82. 17th report. 13 juli 1982 (London, HMSO). vooral pp. xviilxviii en p. 53.
Dit is echter niet alles. Bij grensoverschrijding valt een vrachtwagen onder andere regels met betrekking tot technische voorschriften van tonnage en grootte die weer tot technische inspectie kunnen leiden en sociale regels met betrekking tot rijtijden. Daarnaast moet soms apart nog statistische informatie worden ingevuld en kan soms speciale wegbelasting geheven worden. Juridisch is een beroep op art. 30 echter niet mogelijk gezien de aparte status van het vervoer in het EEGVerdrag. Vervoer behoort tot de meest gereglementeerde sectoren van de moderne gemengde economie en lijkt een geschikte kandidaat voor gezamenlijk beleid, waaruit de intra-EG liberalisatie zou kunnen voortvloeien. Dit is tot nu toe niet haalbaar gebleken. Dit is 0.a. zo moeilijk omdat het vrachtvervoer over de weg bepaalde vormen van openbaar vervoer - die zwaar verliesgevend zijn beconcurreert hetgeen men door grensbelemmeringen althans enigszins hoopt te verminderen. Met name in Duitsland begint men recentelijk in te zien dat dit een inefficiente benadering is en blijkt men bereid de quota's te verruimen, en wellicht op te heffen. DitAchtergrondrapport houdt zich niet met de vervoersproblematiek bezig. Deze kwestie vereist een gespecialiseerde benadering die beter elders en door anderen kan worden uitgewerkt.
3. HET'ACQUIS COMMUNAUTAIRE' IN DE EGIMIP: BINNENLANDSE OVERHEIDSINTERVENTIES
Naast de opheffing van grensinterventies en formele toegangsbarrikres, wordt de intensiteit van de marktintegratie tevens bepaald door de mate waarin uniformiteit, of althans verenigbaarheid van binnenlandse economische interventies door de Lidstaten is bereikt, dan we1 afschaffing daarvan in geval van onverenigbaarheid met Gemeenschapsverplichtingen. Zoals bekend wordt door Lidstaten voortdurend in markten ingegrepen, alsmede marktregulering gepleegd die veel verder gaat dan de minimale juridische voorwaarden voor het functioneren van goederenmarkten. In het perspectief van de opbouw van een EGIMIP die, zoals het Europese Hof herhaaldelijk heeft benadrukt, de karakteristieken van een binnenlandse markt zo dicht mogelijk dient te benaderen, kunnen deze interventies en reguleringen worden opgevat als onvolmaakte substituten van grensinterventies. De eenheid van de E G Interne Markt vereist, dat de produktie-, financierings- en handelsvoorwaarden niet kunstmatig verschillen tussen de nationale deelmarkten, voor zover dit de handelsbinding tussen die deelmarkten direct of indirect zou kunnen beinvloeden. Ook de economische zingeving van de integratie wordt er door aangetast. Bij goed functionerende markten zijn hoge, hoewel politiek niet onmiddellijk zichtbare, kosten aan overheidsingrijpen verbonden omdat het de wezenlijke prikkel van het marktmechanisme - efficientie wordt beloond met hogere winsten, snellere groei of groter marktaandeel - bestraft door bescherming van of steun aan andere bedrijven. Voor de eenheid van de EGIMIP is het onverschillig in welke nationale deelmarkt deze overheidsinterventie plaatsvindt. Om deze redenen is het niet zinvol voor deze elementen een strikte scheiding aan te brengen tussen negatieve en positieve marktintegratie: het EGIMIP beleid in enge zin en de mededingingspolitiek overlappen hier, omdat in de goederenmarkten de intra-EG handel het middel is om de concurrentie-processen te laten uitwerken, terwijl tegelijk deze handel de manifestatie is van de goederenmarktintegratie 'van onderaf'. Gelijkheid van de economische markttoegang kan worden bereikt door een juiste combinatie van verbodsbepalingen, het nader tot elkaar brengen van specifieke produktmarktregulering en andere relevante interventies, en het overeenkomen van uniformiteit of, eventueel, van de vervanging van nationale door Communautaire interventies. Het acquis Communautaire heeft echter deze combinatie van uniformiteit en verenigbaarheid nog lang niet bereikt, metals gevolg verstoorde of ongelijke mededingingsvoorwaarden die de marktintegratie 'van onderaf' belasten. Een algemeen beginsel voor het huidige acquis, zich uitstrekkend over alle relevante gevallen van overheidsinterventie, is eigenlijk niet te vinden. Het beeld is verward, of beter, 'ad-hoc-erig'. De praktijk volgt het EEGVerdrag in de gevallen waarin de wettekst zeer weinig ruimte laat voor interpretatie: een verregaande negatieve integratie in de landbouw; een gezamenlijk markten prijsbeleid in de landbouw; het nagenoeg geheel ontmantelen van de bevoegdheden en praktijken van de nationale distributiemonopolies (van zout en tabak, tot lucifers en krantenpapier); het instellen van een gezamenlij k mededingingsregime t .a.v. private ondernemingen dat bevredigend functioneert. In het geval van vervoer, is de wettekst weliswaar niet gedetailleerd doch onbetwist duidelijk genoeg om we1 van nalatigheid van (vooral) de Raad te spreken: de negatieve integratie is halverwege blijven steken, waardoor er nog bilaterale (!) en Communautaire vergunningen bestaan en arbitrage tussen deelmarkten nauwelijks kan geschieden
door allerlei beperkingen, terwijl van een positieve integratic - op wat technische harmonisatie na - niet kan worden gesproken. Niet onvermeld moet blijven, dat b.v. bij luchtvervoer de vooruitgang nog geringer is, onder andere omdat het EEG Verdrag in deze markt geen EG-beleid oplegt. Daarnaast geeft het EGKSVerdrag vergaande competenties aan de Commissie, na overeenstemming in de Raad in geval van een zgn. manifeste crisissituatie. Deze competenties - produktiequota's en prijsregelingen worden aangewend sinds eind 1980. Bovendien is het EGKSVerdrag door het Hof - terecht -zo uitgelegd dat deze gezamenlijke interventies binnen de E G door adequate en gezamenlijke handelspolitieke maatregelen van ondermijning door invoer kunnen worden afgeschermd. Anderzijds moet worden vastgesteld dat het EGKSVerdrag (staal-)subsidies door Lidstaten verbiedt, terwijl desondanks gigantische subsidies zijn verleend. Zelfs is een steuncode overeengekomen om althans volgens een tijdschema een ordelijke vermindering van deze subsidiewedren te bereiken. Op andere terreinen echter is de vooruitgang veel geringer.Ten overstaan van industriele overheidssteun door Lidstaten heeft de Commissie zich onvoldoende kunnen doorzetten zodat men helaas van een aarzelend en weinig effectief toezicht op nationale subsidieverlening kan spreken. Bij regionale steunverlening is weliswaar sprake van een (minimale) harmonisatie van het type maatregelen en van een hulpplafond (als rem op subsidiewedijver tussen regio's), maar de Commissie heeft weinig greep op de industriele samenstelling van deze hulp. Het in 1975 in het leven geroepen Regionale Fonds is nog typisch "pre-federaal", dwz. functionele argumenten voor regionale steun op Communautaire grondslag worden nog in sterke mate gecompenseerd door overwegingen van 'juste retour' voor de Lidstaten, terwijl de Commissie 'autonoom' slechts 5% van de middelen 'Communautair' mag aanwenden (dit aandeel zal overigens we1 toenemen). Door deze opzet is het herverdelende effect van het fonds zeer gering, zeker gezien de beperkte middelen. Het Sociale Fonds begint, na diverse aanpassingen, enig herverdelend effekt te krijgen. De invloed op de flexibiliteit en mobiliteit in de EGIMIP is echter nog zeer gering. Overheidsaankoopbeleid van de Lidstaten valt onder een tweetal richtlijnen - een voor levering van goederen, een voor aanbesteding van openbare werken - die hieronder besproken zullen worden; hun draagwijdte en effectiviteit zijn nog beperkt. De concurrentie wordt ook vervalst en de markttoegang bemoeilij kt doordat overheden verliezen van staats-of overheidsbedrijven 'automatisch' dekken, waar deze ondernemingen kunstmatig 'concurrerend' blijven in de Euromarkt. Positieve integratie op deze terreinen bestaat nauwelijks, behalve in staal- onder het unieke EGKS-Verdrag. Wel begint zich een aarzelend R & D beleid voor geavanceerde sectoren te ontwikkelen op EG niveau dat zich minder en minder richt op de nucleaire erfenis uit het Euratom Verdrag. De juridische en economische toegang tot de markten van de Lidstaten is dus nog niet in alle goederenmarkten even 'vrij', en soms zelfs lastig of onmogelijk, door tal van binnenlandse overheidsinterventies die d e marktintegratie bemoeilij ken. De volgende elementen worden hieronder beknopt besproken: het EG toezicht op nationale steunverlening aan de industrie, het EG toezicht op de financiele verhouding tussen Lidstaten en hun overheidsbedrijven en het EG regime betreffende overheidsaankopen en overheidsaanbestedingen.
3.1 EG toezicht op nationale steunverlening 3.1.1 Het EG toezicht op papier: hoe en waarom In het EGKSVerdrag (art. 4) zijn nationale subsidies in beginsel verboden, al zijn er enkele, eng gedefinieerde specifieke uitzonderingen. Volgens het EEGVerdrag, art. 92 zijn nationale steunmaatregelen verboden
indien ze (a) de rnededinging vervalsen of dreigen te vervalsen, (b) het handelsverkeer tussen de Lidstaten ongunstig benvloeden en (c) niet onder de genoernde (art. 92,2) of rnogelijke (art. 92,3) uitzonderingen vallen. Het toezicht hierop door de Cornrnissie wordt geregeld in art. 93, EEG. Eerst zal kort worden ingegaan op niet (of nauwelijks) de rnededinging vervalsende steun, in respons op niet adequaat functionerende markten. Daarna worden de econornische nadelen van vervalsende steun uiteengezet gevolgd 'door de hoofdregels die de Cornrnissie (met steun van het Hof) voor algernene, regionale en sectorale nationale steun heeft opgesteld. In de gernengde rnarkteconornie kunnen subsidies gerechtvaardigd worden op basis van allocatieve redenen of van herverdelingsgronden. Indien rnarkten niet goed functioneren en daardoor 'verkeerde' prijssignalen geven, dan we1 door onvoldoende winstprikkels of te groot risico onderontwikkeld blijven, kan overheidssteun de allocatie van aanwendbare factoren en rniddelen verbeteren en tot hogere produktie leiden met een grotere bevrediging van private en rnaatschappelijke voorkeuren. In beginsel zijn dit soort subsidies i n de EG niet verboden. Een klassiek voorbeeld is de stirnulering van fundarnenteel wetenschappelijk onderzoek en van toegepast onderzoek in vroege fasen van de produkt- of procesontwikkeling. Art. 92 lid 1,E E G spreekt irnrners van ". . .stcunmaatregelen van de Staten .. die de rnededinging vervalsen of dreigen te vervalsen. ." hetgeen precies het tegenovergestelde is dat beoogd wordt. In de praktijk ligt dit echter niet zo sirnpel. Bovendien kan men zich afvragen welke rnarkt niet van de grond kornt: de wereldrnarkt, de EGIMIP voor het bedoelde produkt of de nationale rnarkt. Bij intra-EG vrijhandel zou een produktiesubsidie door een Lidstaat het ontstaan van aanbod in andere Lidstaat kunnen bernoeilijken; dit zou eigenlijk pleiten voor EG subsidies. Anderzijds zou aanbod uit de wereldrnarkt het Europese aanbod in de kiern kunnen srnoren hetgeen dan beter als een gezamenlijk handelspolitiek vraagstuk kan worden opgevat, waarbij nationale steunverlening suboptirnaal is. Subsidies kunnen ook herverdelingsgronden hebben. De cornbinatie van beide gronden is van belang bij de regionale politick. Aan de aanbodzijde kan het econornisch te rechtvaardigen zijn (rneer) overheidssteun aan de fysieke infrastructuur en bepaalde openbare diensten te besteden alsrnede met financiele steun industriele vestigingen te cornpenseren voor vestigingsnadelen. Aan de vraagzijde kan hervcrdeling - via het algernene systeern van belastingen en sociale heffingen, en wellicht zelfs door specifieke regiogebonden voordelen - van betekenis zijn om bepaalde positieve externe effecten te bereiken (zoals een minimum pakket aan vakkennis op allerlei gebied, en bepaalde private diensten, die pas boven een kritische vraag zich blijvend vestigen) waardoor locale bedrijven niet te veel benadeeld worden in hun concurrentie met ondernerningen die profiteren van agglorneratie-effecten elders. lndien de cornpensatiernarges niet te hoog zijn, kan hier bezwaarlij k van concurrentievervalsing worden gesproken. Art. 92.3(a) introduceert een E G toezicht op "steunrnaatregelen ter bevordering van de economische ontwikkeling van streken waarin de levensstandaard abnorrnaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst", orndat deze steun verenigbaar kan zijn met de gerneenschappelijke rnarkt als opgevat in het Gerneenschapsrecht. Andere specificaties in art. 93 geven nog rneer ruirnte voor een Cornrnunautair 'regionaal' en sectoraal beleid dat nationale steun toelaat o p basis van een nader te forrnuleren gerneenschappelijk belang dat de handelsverstoring in gewicht rnoet overtreffen. Art 92.3(d) spreekt zelfs van "andere soorten van steunrnaatregelen aangewezen bij besluit van de Raad, genornen met gekwalificeerde rneerderheid van sternrnen, op voorstel van de Cornrnissie". In strikte zin is dit inconsistent met de perfectionering van de Interne Markt, maar deze striktheid is bezwaarlijk op de EG toe te passen als de
gemengde economieen, waaruit die E G is opgebouwd, alle in meerdere of mindere mate hun eigen binnenlandse "marktintegratie" eveneens bei'nvloeden door steunverlening. In het algemeen geldt dat, waar industriele steunverlening distorsies in het marktgebeuren schept, en niet het falen van de markt helpt op te heffen, de economische rechtvaardiging niet anders dan partieel en op korte termijn kan zijn. Indien een onderneming of sector in een Lidstaat inefficient is dan komt dit vroeg of laat tot uiting in een dalend marktaandeel en/of in dalende winsten (vergeleken met konkurrenten). Concurrentie door efficientere aanbieders heeft het maatschappelijke voordeel dat het de inefficiente bedrijven aanzet tot interne reorganisatie, tot produkt aanpassingof andere beheers- en marketingmaatregelen die leiden tot een betere gerichtheid op de kwaliteitseisen van de vragers bij een beter verbruik van de ter beschikking staande produktiefactoren. Negatieve groei of aanhoudend verlies van slechts een of enkele bedrijven hebben een wezenlijke signaalfunctie in een markteconomie: micro-economisch vormen zij de resultante van de efficientie en innovativiteit van andere bedrijven, die "beloond" wordt in een groter marktaandeel, omzetgroei, en/of een hogere winstpositie. Een markteconomie gericht op groei en stabiele werkgelegenheid zal deze fundamentele drijfveer van de concurrentie niet of hoogst zelden willen wegnemen. Macro-economisch leidt een en ander tot een optimaal benutten van de beschikbare productiefaktoren, dus tot een hoger produktievolume gegenereerd door dit potentieel. Deze argumenten gelden onverschillig of het over zgn. binnenlandse of over zgn. exportsubsidies handelt: de eerste verhindert of bemoeilijkt een efficiente onderneming in dat land, of vanuit elders in de E G , in die econornie een groter marktaandeel op te bouwen; de laatste leidt tot een kunstmatig groter aandeel in andere Lidstaten hoewel dit niet louter op de economische verdiensten van het exporterende bedrijf is terug te voeren. De Interne Markt verdraagt zich dus moeilijk met steunverlening die niet op marktfalen betrekking heeft. Het is essentieel voor het handhaven of herstellen van economische groei dat zgn. uittrcdingsbarrieres afwezig zijn of worden geslecht. Subsidiering die niet sociaal en persoonsgebonden is verhoogt deze uittredingsbarrieres en bemoeilijkt de aanpassing van een sector. Geschiedt dit op grote schaal en in vcle sectoren, dan vermindert de flexibiliteit van de econornie en reduceert dit ondernemings- en investeringsprikkels. Wijziging van het produktenpakket, herstructurering of rationalisatie vormen dan niet langer de door het marktmechanisme bevorderde of zelfs afgedwongen wegen van aanpassing; voor een kleiner of groter deel zal dit vervangen worden door sociaal-politiek ondernemerschap op gronden van de (huidige) werkgelegenheid in het betreffende bedrijf. Daar komt bij dat een markteconomie permanent fondsen en productiefactoren heralloceert op uiterst gedesagregeerd niveau en op allerlei wijzen. Aldus zal de alternatieve aanwending van produktiemiddelen voldoende aandacht krijgen. Ook op dit punt vermindert grootschalige subsidiering de flexibiliteit; immers, de alternatieve aanwending van subsidies voor staal, scheepsbouw of (bv.) kleding naar bv. geavanceerde sectoren of naar R&D is zelden of nooit ter sprake in het hete politickc debat voor steun aan scctoren in moeilijkheden. Ondernemingen die veel aan R&D doen en/of geavanceerde produkten voortbrengen zouden niet alleen in de meeste gevallen een geschikter subsidieontvanger zijn (eventueel zelfs met terugbetalingsvoorwaarden bij gebleken succes), zij worden toch al hoger belast door de vergrotingvan de staatsuitgaven die zij of via belastingen moeten opbrengen of door concurrentie op de kapitaalmarkt als rente-opdrijvend ervaren. Hoe gespreider en algemener de steunneiging wordt, hoe moeizamer de economische groei wordt 'gekocht' en hoe minder uitnodigend het klimaat voor de private investeringen. Daarom is de onverenigbaarheid met het concurrentieregime van de Gemeenschap niet alleen, en zelfs niet primair, een juridische onverenig-
baarheid, de strijdigheid is functioneel van aard. Het is de economische zingeving van de marktintegratie die ondergraven wordt; het is de instrumentele betekenis van de concurrentieover de gehele EGIMIP die de doelstellingen zoals expansie en een toenemende levensstandaard (art. 2, EEG) moet dienen, die in gevaar komt. Een nog grotere bedreiging vormt de (op zich begrijpelijke) wens van andere bedrijven (in andere Lidstaten) van hun overheid een evenredige steunverlening te ontvangen ('matching'), of zelfs eenzijdig grensmaatregelen te treffen tegen concurrentievervalsende importen, hetgeen de EGIMIP uiteen zou rijten, en bovendien tot een nutteloze verspilling van overheidsgelden zou leiden. Deze bedreiging klemt te meer daar het genoegzaam bekend is dat steunverlening voortvloeit uit politieke en sociale processen die slechts met grote vertraging correcties tolereren en voor allerlei kortzichtige manipulaties vatbaar zijn die de functionele argumenten terzijde schuiven of hooguit als dekmantel benutten. Dit alles neemt niet weg dat steunverlening om sociule redenen gewenst kan zijn. Waar het om gaat is de tijdelij ke en degressieve aard van die steun onder gezamenlijk toezicht van een in te dienen en te volgen herstruktureringsplan op concurrentiele grondslag, als uiting van de blijvende marktgerichtheid van de EGIMIP, zodat de stabiliteit van de EGTMTP en de driifveren voor effectieve concurrentie niet worden ondermiind. Ook is het van groot belang te onderstrepen dat deze argumenten niet worden aangetast door het bestaan van aanzienlijke structurele werkloosheid, (zoals die heden ten dage in de EG helaas wordt aangetroffen), althans voor zover deze vraagbepaald is. Immers, bij een gegeven vraag voor een produkt zal overheidssteun in een Lidstaat een omzetvermindering voor soortgelijke bedrijven in andere Lidstaten betekenen, en dus een 'uitwisseling' van de daarbij behorende werkgelegenheid. O p langere termijn kan daarnaast overheidssteun tot zulke lage prijzen aanleiding geven dat vervangings- of R & D investeringen achterwege (moeten) blijven hetgeen het concurrentievermogen binnen de EG enlof op de wereldmarkt zal verzwakken. Zonder de veelal schrijnende sociale achtergrond van industriele steunverlening te willen bagatelliseren, moet toch ongeremde steunverlening in de EGIMIP als een kankergezwel worden opgevat en bestredcn, of minstens drastisch worden ingedamd. Zoals reeds vermeld erkent het EEG (en zeker het EGKS)Verdrag de gevaren van economische degeneratie alsmede van de fragmentatie van de EGIMIP. Art. 92 lid 1 verbiedt "steunmaatregelen van de Staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde produkties vervalsen of dreigen te vervalsen" althans "voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de Lidstaten ongunstig benvloedt". De toezichtregels dienen dus op regeneratie gericht te zijn en de fragmentatie (door de uitzonderingen, e x a t . 92,3, E E G ) van de EGTMTP te minimaliseren. Programma's van ulgemetie steunverlening worden i n art. 92,3, EEG, niet expliciet genoemd als mogelijke uitzonderingen op de onverenigbaarheidsregel, ex. art. 92, lid I , EEG. Desondanks is nauwelijks een algemene uitspraak over de onverenigbaarheid met 'de' gemeenschappelijke markt mogelijk. Daarom moet de Commissie discretionair toezicht houden op dit politiek gevoelige terrein. De (doorgaans) afwijzende houding van de Commissie is onlangs door het Hof in de Philip Morris zaak ondersteund 1). Het Hof stelde dat "state aids are in principle incompatible with the common market.The discretionary power of the Commission should only 1) Zaak 730179. E~rroperrtr Corrrr Reporrs, 1980 (p. 2687).
be exercised when the aids proposed by Member States contribute to the achievement of the Community objectives and interest set out in Art. 92 (3) EEC.The national interest of a Member State or the benefits obtained by the recipient of aid in contributing to the national interest do not by themselves justify the positive exercise of the Commission's discretionary powers" (onderstreping door JP). In geval van nationale regionale steun, is het niet de cornpetentie van de Commissie in te grijpen in de sectorale verdeling van de subsidies, na goedkeuring van het regionale programma. Dit betekent echter soms dat sectorale steun wordt verleend via de regionale politiek, louter omdat zwakke regio's vaak een concentratie van zwakke industrieen kennen. In feite wordt hierdoor het toezicht op de verenigbaarheid van sectorale steun ondermijnd. Wel heeft de Cornrnissie eisen van doorzichtigheid van regionale steun (met een steunplafond) en eisen van voldoende regionale specificiteit gesteld, hetgeen de problemen enigszins ondervangt. Bij sectorule steun is anticiperend beleid en toezicht het verst ontwikkeld. Dergelijke steun behoort selectief en tijdelijk te zijn, en geleidelijk dalend over een vastgestdde periode. Zuiver conserverende steun zonder expliciete verbinding met een herstructurerings- of rationaliseringsprogramma moet worden afgeschaft. In sectoren met aanpassingsproblemen mag steun geen capaciteitsverhogende effecten hebben. Deze vijf voorwaarden zijn zonder twijfel qua richting aanpassingsbevorderend. Alles bijeen ziet het toezicht er op papier redelijk uit en lijkt het, waar toegestaan, de verenigbaarheid te baseren o p de noodzaak van tijdelijke rationalisatieprocessen.Toegestanesteun wordt opgevat als een versterking van het aanpassingsverrnogen van bedrijven en als een aanvaardbare prijs voor de rneetbare en andere sociale kosten van aanpassing voor getroffen individuen. Aldus lijkt de concurrentievervalsing draagbaar, tijdelijk en maatschappelijk afgewogen. In de praktijk van de jaren zeventig en begin jaren tachtig, is het echter anders verlopen. 3.1.2 Steunverlening en EG toezicht in de praktijk In de eerste plaats zijn er in drie sectoren (scheepsbouw, kunstvezels en staal) dermate grote problemen opgetreden, dat sociale en politieke druk gedurende een zekere periode het opleggen van rationalisatie en inkrimping uiterst moeilijk maakte. Dit heeft geleid tot de feitelijke politieke onmogelijkheid voor de Comrnissie de bovengenoemde beginselen daadwerkelijk toe te passen. Zo is in alle drie sectoren tijdelijk toegestaan onvoorwaardelij ke kostensubsidies (meestal in de vorm van verliesdekking, of een garantie daartoe; soms als de facto af te schrijven voorschotten) te geven. Wel zijn er pogingen gedaan alternatieven te vinden zoals het 'bouwen schroot' programma van 1980voor de Europese scheepsbouw - dat werd afgestemd - en het toestaan van een crisiskartel bij de kunstvezels in 1978, dat, na aanvankelijke blokkering, uiteindelijk in veel zwakkere vorm werd toegestaan toen het voorbehoud dat art. 85, lid 3, E E G , maakt, door de twaalf grote ondernemingen werd gehonoreerd. In staal bleek zich een uiterst verspillende subsidiegolf te ontwikkelen in de periode 1975-1984: niet alleen werd een ruw geschatte f 145 miljard (!) aan subsidies en automatische verliesdekking uitgegeven door de Lidstaten 2) maar de verdeling per eenheid produkt tussen de Lidstaten bleek dusdanig uiteen te lopen, dat marktprijzen geen juiste afspiegelingvan het feitelij ke concurrentievermogen van de bedrijven rneer waren.Toen, vanaf begin 1981, de 'manifeste crisis' tot nog strengere prijsregulering leidde op E G niveau, werd dit grote onderscheid in nationale subsidiering volstrekt onhoudbaar. 2 ) Volgens
Die Zeir, als geciteerd in
E~iropcivan M o r g e n , 20 rnaart 1985, p . 176
De consequenties voor de intra-EG handel laten zich raden. Van een E G staalmarkt was, althans in economische zin, nauwelijks nog sprake, en in ieder geval was elke ratio aan dit anders zo voordelige concept ontvallen. De steuncode van 1981, (deels later) gekoppeld aan produktiequota, rationalisaties en capaciteitsvermindering, geeft redelijk uitzicht op een herstel van de Interne Markt in staal in 1986 of 1987.Toch blijft de vraag of de capaciteitsvermindering voldoende zal zijn: uiteindelijk zal dit bepalen of de Commissie politiek in de gelegenheid zal zijn het toezicht op steun aan staalbedrijven na 1986 effectief door te zetten, niettegenstaande het steunverbod in art. 4, EGKS. Inmiddels is ook voor textiel- en kleding een bijzonder toezichtsregime tot stand gekomen, hoewel deze sector reeds forse handelspolitieke EG protectie kent. Gedwongen door de feiten, heeft zij getracht althans enige orde te scheppen in de crisissteun middels de volgende criteria: ten eerste dient nationale steun niet tot de export van werkloosheid naar de rest van de Gemeenschap te leiden; ten tweede, zelfs crisissteun moet gericht zijn op herstel van het concurrentievermogcn van de betrokken ondernemingen binnen een 'redelijke' periode; ten derde dient steun 'doorzichtig' te zijn waardoor het schenkingselement kan worden berekend en toezicht mogelijk blijft. De eerste twee richtsnoeren betekenen onherroepelijk dat capaciteitsvermindering dient te worden opgelegd. Uit dit alles blijkt, dat het moeilijk is in de sociale praktijk van een gemengde Westeuropese economie om effectief toezicht op sectoren in verval uit te oefenen en sanctiesop te leggen teneinde de marktintegratie te handhaven. Geen enkele staalproducerende Lidstaat is onder subsidiering uitgekomen, a1 heeft b.v. Nederland de steun aan Hoogovens vooral op het 'matching principle' gebaseerd d.w.z., steun elders drukt de produkten van Hoogovens uit de markt, zodat 'tegensteun' vereist is. Dit nu is precies het verspillende en tegelijk het absurde: om de mededingsvoorwaarden recht te trekken voor Hoogovens, moet de mededinging nog verder worden vervalst. Een sterker tot de verbeelding sprekend argument voor streng Communautair toezicht is nauwelijks mogelijk. Natuurlijk is de Commissie zich zeer we1 van dit probleem bewust. Zo waarschuwde zij in 1982 3) tegen een steeds verder om zich heen grijpende "steunmentaliteit": " Firms, when they get into difficulties, turn immediately to the State for assistance rather than rely on their own resources and efforts to overcome their difficulties.This aid mentality is nurtured particularly in cases where they see their competitors receiving aids in other Member States and consequently feel that they have a right and a need to receive aid themselves". Deze steunmentaliteit is genoegzaam bekend. Desondanks bestaat er, naar beste weten van de auteur, geen alomvattende studie van de industriele steunverlening in de Gemeenschap. Men kan zich zelfs afvragen of de Commissie we1 volledig op de hoogte is van alle nieuwe en lopende steunprogramma's in de Lidstaten. Hoewel Lidstaten verplicht zijn alle vormen van steunverlening aan de Commissie te melden zijn er periodes geweest dat dit verregaand onvoldoende gebeurde. In een brief aan de Lidstaten van 30 september 1980 4) schrijft de Commissie:~"Casesof non-notification or late notification have ceased to be isolated. Indeed, the extent of the tendency would appear in some cases to indicate the possible existence of a general decision not to respect the provisions in question". Overigens is het zeer de vraag of een algemene studie met totaalcijfers op zichzelf veelzeggend is, al zijn de totalen die ook buiten de genoemde crisissectoren circuleren soms zeer hoog. Enige zeggingskracht kan men bv. 3) EG Commissie. E l e ~ w r hReporr or1 Comperirior~Policy. over 1981, Brussel. 1982, p. 111. 4) E G Publicntieblod. C 252.30 september 1980.
de cijfers in de autoindustrie niet ontzeggen: tussen 1975 en 1984 is & 2,3 miljard (meer dan 8 miljard) aan subsidies uitgekeerd aan British Leyland en zo'n FF 3 3 miljard (bijna f 1,5 miljard) aan Renault, met een door consultants voorspelde vertienvoudiging daarvan tot 1992 5). Anderzijds blijkt bv. de complexiteit van een waaier van vrij algemene Belgische steunprogramma's het nagenoeg onmogelijk te maken een kwalitatief (laat staan, kwantitatief) economisch inzicht in de effecten ervan teverkrijgen 6). Duidelijkheidshalve dient daaraan te worden toegevoegd dat vermoedelijk ook de Lidstaten zeffgeen toereikend inzicht in en overzicht van hun eigen steunverlening hebben. Niet alleen is de meldingsplicht naar de Commissie een tijd lang 'vergeten', vele Lidstaten doen alle moeite te manipuleren met wetgeving, administratieve maatregelen en geaggregeerde begrotingsposten teneinde hun eigen parlement niet te hoeven informeren. Dat dergelijke operaties vaak vrij heimelijk geschieden - zodat coordinatie binnen, laat staan, tussen, Ministeries veel te wensen over laat - zal weinigen verrassen. Zoekt men voorbeelden dan is het niet nodig daarvoor naar de complexe en ondoorzichtige staatsholdings in Itali te gaan. De geschiedenisvan de steun aan RSV heeft aangetoond welke oneigenlij ke, zo niet onwettelijke manipulaties zijn verricht, die noch Commissie nochTweede Kamer vermocht te weten (Slot, Van de Oosterkamp & Groothuizen, 1985). De EG Commissie worstelt ook met haar politieke legitimiteit in kwesties van nationale steunverlening. De rol van verbieder in schrijnende sociale situaties, die soms gekoppeld zijn aan regionale onderontwikkeling, draagt niet bepaald bij tot grote populariteit. Nationale politici trachten d e confliktsituatie op wijzen uit te buiten die electoraal verlies minimaliseren: dit betekent in sommige gevallen de toezeggingvan 'verboden' steun, maar in andere gevallen of, bij te grote belasting van de nationale begroting door permanente steunverlening, even zo goed het 'misbruiken' van d e Commissie als een soort a-politieke boeman. De Commissie zelf heeft ook weinig concrete middelen. Weliswaar kan zij een procedure aanspannen bij het Europese Hof van Justitie, maar dit is in extreme situaties niet altijd gunstig voor het klimaat in de Ministerraad of voor de politieke waardering van Europese integratie. Anderzijds is de Commissie vaak gedwongen naar het Hof te gaan omdat Lidstaten het er op aan laten komen en vervolgens het Hof als dwangbuis in de binnenlandse politiek hantere.n. Bovendien heeft de Commissie geen alternatief in de vorm van (minder of) niet-vervalsende Communautaire steun dan we1 grote Communautaire overheidsaankopen, terwijl haar politieke autoriteit ook zwaar op de proef isgesteld door gebrekkige, verlate en ontbrekende (hoewel verplichte) kennisgeving door de Lidstaten van nationale steun. De kennisgeving is bijzonder problematisch indien een onderneming meer dan een, of zelfs vele vormen van steun ontvangt. De Commissie werkt in overleg met de Lidstaten aan verbeterde rapportage op dit punt. In dit spanningsveld is m.n. Commissaris Andriessen (die verantwoordelijk was voor mededinging van 1980-84) er in geslaagd het toezicht effectiever te doen worden, en het besef bij de Lidstaten te doen groeien dat ongebreidelde steunverlening, behalve verspillend en groeiremmend (voorzover in industrieen in verval), bovenal fragmenterend werkt voor de EGIMIP tot nadeel van allen.Tabel3.1 bevestigt die indruk van toenemende striktheid. D e negatieve beschikkingen nemen in de jaren tachtig snel toe, ook indien men staal niet meerekent. Men mag er eveneens redelijkerwijs van uitgaan dat de forse toename in de eerste en derde kolom duidt op strenger toezicht en promptere reactie op gemelde (en, naar verluidt, ook niet-for5) The Economi.sr. Europe's carmakers splutter on subsidies, 12 januari 1985, pp. 59/60. Dwalen in de tempel der vrijgevigheid, 10 maart 1978 (jrg. 33, 6) Kredierbut~kWeekhericl~tet~, 10).
meel-gemelde, maar de Commissie ter ore gekomen) ontwerp-steunmaatregelen. Dit neemt niet weg dat de problemen nog legio zijn. Om slechts een voorbeeld te noemen: de in het voorjaar 1985 spelende kwestie van de sluiting van de nieuwbouwwerfVan-de-GiessenIDeNoord geeft serieuze aanleiding te vermoeden dat ook de Europese Commissie gewoonweg niet weet hoeveel nationale steun precies in de scheepsbouw gegeven wordt. Het is noch economisch rationeel noch maatschappelijk aanvaardbaar indien een modern, goed geoutilleerd bedrijf (althans de nieuwbouw afdeling) gesloten moet worden omdat geen 'matching' van steun in het land van vestiging plaats vindt. Indien inderdaad vast zou staan dat niet het mogelijke comparatief nadeel van de industrie in Nederland (vis ii vis bv Zuid-Korea, Japan, etc.) maar uitsluitend de intra-Europese steunwedren de economische levensvatbaarheid van deze werf zou ondermijnen dan moet van een tragisch falen van het steuntoezicht van de E G worden gesproken. De lezer zij er aan herinnerd dat de enige sector die expliciet in art. 92 (3.c.), EEG, genoemd wordt is de scheepsbouw: de wettekst spreekt over het geleidelijke verminderen van de (in 19-57!) bestaande steun voor de scheepsbouw in de EG-Zes.
Tabel 3.1 Standpunten van de Commissie betreffende steunmaatregelen van de staten in de periode 1970 tot 1983 (1)
Jaar
Opm.
Bron:
Totaal
Geen bezwaar (2)
Procedures ingevolge artikel93, lid 2 (3) of artikel8,lid3 van d e Beschikking 2320181 EGKS (3)
Forrnele negatieve beschikkingen bekendgemaakt in het Publicatieblad EG
( I ) Steun aan d e landbouw en transport niet inbegrepen. (2) In bepaalde gevallen onder voorwaarden enlof na wijzigingvan d e oorspronkelijk aangemelde steunregeling. (3) lngeleid en gesloten. Gedurende deze procedure kunnen voornemens na een nader onderzoek worden aanvaard of na overleg gewijzigd. Het overleg kan uitmonden in de intrekking van het voorstel door d e Lidstaat indien duidelijk is geworden dat het niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. (4) Getallen tussen haakjes betreffen d e staalsector. E G Cornmissie, Dertiende Verslag over her rnededingingsbeleid, Brussel, 1984 (p. 157.)
De jaren tachtig heeft ook een trend te zien gegeven in de richting van een herverdeling van de steunstroom van oudere naar nieuwere industrieen, en van verliesdekking en reddingsoperaties naar 0 & 0 en steun voor innovatie. Om diverse redenen is dit een gunstige trend. Op basis van het voorafgaande zal het duidelijk zijn dat in vele gevallen de besteding van steungelden aan nieuwe industrieen en 0 & 0 een betere alternatieve aanwending betekent, zowel micro- als macroeconomisch. Zonder de effectiviteit van 0 & 0 steunprogramma's en 'technologiebeleid' te overschatten, kan er toch bezwaarlijk van worden uitgegaan dat jarenlange verliesdekking zonder reeel uitzicht op herstel van concurrentievermogen van oude industrieen, of bedrijven daarin, geen betere, alternatieve economische en maatschappelijke aanwending in toekomstsectoren of
nieuwe technologie kent. Bovendien is deze steun binnen de EGTMTP veel minder problematisch omdat toegepast onderzoek en zelfs de vroege produktontwikkelingvrij ver van de marktactiviteiten af staan ('pre-concurrentieel' zijn), zodat het handelsverkeer tussen de Lidstaten niet ongunstig behoeft te worden bei'nvloed (vgl. art. 92,1, EEG).Tenslotte is ook de EG zelf aktief op dit terrein met kaderprogramma's en zelfs Communautaire steunverlening o p tal van gebieden, waardoor de coordinatie niet alleen met negatief toezicht maar ook door positief sturen kan geschieden. Niettemin bestaan ook hier problemen die in dit bestek slechts summier zullen worden aangestipt. In de eerste plaats is er de kwestie van de afbakeningvan O&O en van innovatie. Met de strengere toepassing van het Commissie taezicht, alsmede door de verkrapping van de nationale fondsen voor conserverende steun en de uitbreiding van fondsen voor 'technologiebeleid', is bedrijven en overheidsorganen er veel aan gelegen allerlei steun als ' 0 & 0 ' steun of innovatiesteun e.d. voor te stellen. Het vereist een uitgewogen beleid om criteria voor deze afbakening te vinden, en evidente vormen van de facto steun aan lopende produktie of aan volstrekt normale vervangingsinvesteringen (ook al zijn die dan 'nieuwer' en 'geavanceerder' in termen van belichaamde technologie) af te wijzen. Verder doet zich de vraag voor waar de 'pre-concurrentiele' fase eindigt. Men kan nog verder gaan en zich afvragen in hoeverre, in tal van industrieen en ondernemingen O&O niet tot de 'normale' investeringen behoren, die door (wat in de industriele economie genoemd wordt) "internalisatie" van de kennis- en technologieproduktie en marketing binnen de bedrijven hun "publieke goederenkarakter" verloren hebben en in de kostprijs van bestaande en nieuwe produkten kunnen worden verrekend. Zelfs internalisatie zal echter niet steeds voldoende zijn om zeer grote risico's te nemen, gezien de (relatieve) hoogte van de O&O investering en de onzekerheid van duur, afloop en concurrerendheid van het te ontwikkelen produkt. D e risicofactor wordt nog moeilijker in te schatten indien (a) meerdere landen steun verlenen, en niet noodzakelijk alleen binnen de EGIMIP, maar ook o p wereldvlak en (b) meerdere bedrijven tegelijk met dezelfde product ontwikkeling bezig zijn. In de tweede plaats is het probleem van duplicarie van O&O investeringen lastig te beoordelen, en daarmee de duplicatie van steun. Per definitie is O&O uiterst onzeker en moeilijk te plannen; het resulterende produkt of proces is niet in details te voorspellen; de verfijning in alternatieve technieken, vondste'n, gebruikte materialen, kwaliteit, etc. is veelal zo groot dat het nogal aanmatigend is een politiek of ambtelijk oordeel uit te spreken over duplicatie. De vraag is nu of dat oordeel we1 geveld kan worden omtrent nationale steunverlening die op dezelfde subsectoren of zelfs op dezelfde voorziene produkten is gericht. Hier wordt maar al te vaak overdreven simplistisch over gedacht in de trant van een in vele Lidstaten gefinancierde, "herhaalde uitvinding van het wiel". Dit suggereert een misvatting omtrent O&O als ware het een exact definieerbaar product met een unieke funktie. Een Commissiebeleid dat duplicatieve steun op merites wil toetsen dreigt verstrikt te raken in technische debatten die zo mogelijk nog lastiger en slepender worden dan die in de traditionele benadering van harmonisatie van technische standaarden. Een verregaand superieur alternatief is Gemeenschappelijke kaderprogramma's op te zetten waarbij een deel van de stem van de Lidstaten Communautair wordt aangewend en waarbij bedrijven c.q. research instituten dingen naar deze fondsen (zie hoofdstuk 11). In de derde plaats is het niet bepaald eenvoudig vast te stellen wat het beoogde en wat het feitelijke toekomstige effect van de sreun op produktie, concurrentie en intra-EGIMIP handel is.Toch is dit nodig indien het mededingingsvervalsende karakter, ex. art. 92,l E E G , moet worden vastgesteld. Vuistregels lijken hier de enige pragmatische weg. Deze
vuistregels kunnen eventueel onderscheid maken tussen (nationale) steun in het kadervan Communautaire programma's (want dit kan geacht worden te slaan o p art. 92,2 b, ("belangrijk project van Gemeenschappelijk Europees belang") en andere s t e m (art. 92,2, C; "de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid"). Deze regels kunnen eveneens zinvol verbonden worden met het ontheffingenbeleid voor samenwerking tussen ondernemingen op het gebied van 0 & 0 , of specialisatie, ex. art. 85,3 (zie hoofdstuk 4).
3.2 EG toezicht o p overheidsbedrijven Art. 222 bepaalt zoals eerder vermeld "DitVerdrag laat de regeling van het eigendomsrecht in de Lidstaten onverlet". Analoog aan het regime aangaande private eigendomsrechten zoals patenten en handelsmerken (zie par. 2.3.1) betekent dit echter niet dat het gedragvan overheidsondernemingen niet verenigbaar behoeft te zijn met de beginselen van het E E G Verdrag, behalve wanneer hiertoe specifieke uitzonderingen zijn aangegeven. Zulks blijkt nog eens duidelijk uit art. 90 lid 1 E E G : "De Lidstaten nemen of handhaven met betrekking tot de openbare bedrijven en de ondernemingen waaraan zij bijzondere of uitsluitende rechten verlenen, geen enkele maatregel welke in strijd is met de regels van ditverdrag, met name die bedoeld in de artikelen 7 en 85 tot en met 94". Het behoeft nauwelijks betoog dat dit een formidabel toezichtsprobleem oproept, gezien de uiteenlopende historische, ideologische, sociale en politieke betekenis van overheidsbedrijven in de diverse Lidstaten. Ook de juridische status en de directe c.q. indirecte staatsinvloed op deze ondernemingen verschilt meer dan vaak wordt bevroed. In de EGIMTP spitst het toezichtsprobleem zieh toe op het mogelijk concurrentievervalsende karakter van de financiele verhouding tussen overheid (of semi-overheidsinstanties dan we1 kredietverstrekkers in staatsbezit) en overheidsondernemingen. Verkapte subsidies kunnen allerlei vormen aannemen zoals speciale energie tarieven, gunstige rentes voor verkregen krediet of speciale belastingmaatregelen. Het sterk toegenomen verschijnsel van de automatische verliesdekking bij overheidsbedrijven overtreft echter de verkapte subsidies verre in belangrijkheid, vooral in de staalsector:Volgens moeilijk te bevestigen bronnen belopen de cumulatieve, door overheden gedekte verliezen in de E G staalsector sinds 1973 meer dan f 90 miljard. Het lange en dure uitstel van de noodzakelijke capaciteitsreducties wordt vooral verklaard door de regionale concentratie van de werkgelegenheid in de staalsector in gebieden met volstrekt verouderde en eenzijdige infrastructuren, en zonder veel alternatief emplooi. Uiteraard is de weerstand tegen sanering verder vergroot door de diepe recessie sinds 1980, die de geografische en intersectorele mobiliteit verlamde. Andere complikaties treden op indien overheidsbedrijven (dan wel: staatsbedrijven) in stringent gereguleerde sectoren opereren (spoorwegen; luchtvervoer; telecom; post; energiebedrijven), met speciaal opgelegde regels rekening moeteri houden (zoals de Italiaanse wet houdende dat overheidsbedrijven een zeker percentage aan nieuwe investeringen in de Mezzogiorno moeten plegen) dan we1 produceren voor defensie in potentiele concurrentie met aanbieders uit andere E G landen. In gemengde economieen van het Westeuropese type kan de marktintegratie bemoeilijkt worden door een nauwelij ks nog ontwarbaar samenspel van overheidsinterventie op specifieke gronden, regulering, overheidsaankoopbeleid en steunverlening, al dan niet verbloemd. Pas twintig jaar na hetverdrag van Rome is er enige beweging gekomen in de tot dan toe passieve houding van de Commissie. Aanleiding was een ]kt
uitspraak van het Europese Hof van Justitie dat ". . . state aids to public undertakings, as well as to private undertakings, is subject to the prohibition contained inArticle 92, para. 1 and that such prohibition covers, save for the exceptions contained in Article 90, para. 2, all aid granted by a Member State or through State resources without it being necessary to make a distinction between whether the aid is granted directly by the State or by public or private bodies established or appointed by it to administer the aid" 7). In 1980 vaardigde de Commissie dan ook een Richtlijn uit over de financiele verhouding tussen Lidstaten en overheidsbedrijven 8). In feite bleek nl. dat de verplichte melding van (ook verkapte) steunverlening vaak vermeden werd. In het bijzonder bij staatsbedrijven werd betwijfeld of de Commissie rechtens en politiek opheldering van vaagheden en inzage in de bedrijfsgegevens of staatsstukken kon vragen o p grond van vermoede steunverlening van welke aard dan ook. Frankrijk, Italie en hetverenigd Koninkrijk hebben destijds onmiddellijk een procedure tot nietigheidsverklaring van de richtlijn bij het Europese Hof ingediend. Dit verzoek werd door het Hof afgewezen 9). Hierdoor is de Commissie in een sterkere ~ o s i t i " eeekomen dit toezicht metterdaad door te voeren.Toch zal dit leiden tot een lang gewenningsproces bij de Lidstaten, zodat men zeker geen overdreven verwachtingen moet koesteren. Bovendien ligt er nog een aantal jnridische voetangels en klemmen (Page, 1982).Tenslotte is het van belang zich rekenschap te geven van de grote sociaal-economische contrasten in de beleidsopvattingen van E G Lidstaten, zoals Frankrijk, Griekenland en Italie enerzijds en hetverenigd Koninkrijk (sinds 1979) en in mindere mate Duitsland en Nederland anderziids. Deze contrasten zijn recentelijk verminderd in de macro-economische politiek, maar lijken resistenter tegen convergentie als het om gerichte interventies en staats- of overheidsbedrijven gaat. Een versterking van de marktgerichtheid van openbare bedrijven in alle Lidstaten, een afstandelijkere verhouding tussen Lidstaat en de nationale, openbare bedrijven en het vervangen van gerichte sturing (b.v. via staats- en overheidsbedrijven) door globalere maatregelen van industriepolitieke, regionale ofzelfs sociale aard zijn wezenlijke voorwaarden voor het slagen van dit toezicht. Overigens past het Commissie-initiatief in een voorzichtige herorientatie omtrent interventionistische, aanbodgerichte beleidsvormen die in vrijwel alle Lidstaten sinds enkele jaren wordt overwogen. Het is denkbaar, dat het toezicht, ex. art. 90, EEG, op zich een bijdrage levert aan deze herorientatie waardoor de effectiviteit kan worden vergroot en de economische toegang in de EGIMIP zal worden gelijkgetrokken. Momenteel onderzoekt de Commissie vijf sectoren, t.w. de gutomobielsector, kunstvezels, textielmachines, scheepswerven en verwerkte tabak 10). Deze sectoren worden gekenmerkt door zeer groot onderscheid in omzet en in aandelen van staats- en overheidsbedrijven. Het enige Nederlandse bedrijf dat momenteel hierbij betrokken is, isVolvo B.V. De notificatieprocedure in deze vijf sectoren is ronduit moeizaam verlopen en zal zonderverdere uitspraken van het Hof ongetwijfeld niet veel verbeteren. Vragen als 'wat is een staatsbedrijf', 'zijn producerende onderdelen van ministeries aan toezicht onderworpen' etc., zullen door Lidstaten zo afwijzend mogelijk worden beantwoord zolang het Hof hier geen (juridische) duidelijkheid verschaft. Dat dit geen loze bewering is blijkt reeds uit de eerste resultaten van de onderzoekingen van de Commissie 11). 7) Zaak 78/76, Firrna Steinke undweinlig vs. Bundesamt (etc.), Europenrl Court Reports. 1977, pp. 614ff. 8) Richtlijn 801273, in Puhlicotieblod E G , L 195 van 27 juli 1980. 9) Zaken 188-190180; Europeorl Courr Reports 1982,pp. 2545ff. Zie ook Brothwood (1981) en (1983). 10) EC Comrnissie, TndJth Report on Competitiorl Policy, over 1982, Brussel, 1983, p. 153. 11) EG Cornmissie, Dertierlde Verslogover her Mederlir~gingsbeleirl,over 1983, Brussel 1984, p. 202.
I
3.3 Overheidsaankopen en de EGIMIP Er is nauwelijks een gevoeliger terrein van de EGIMIP te noemen dan overheidsaankopen van goederen en overheidsaanbestedingen van (openbare) werken. De aarzelende formele bereidheid en de nagenoeg afwezige materiele bereidheid tot liberalisatie van deze 'nationale' overheidsmarkten is, volgens Charpentier & Clark (1975, p. 15), terug te voeren tot ". . . a deep-rooted feeling. . . that the taxpayers' money should be used to purchase domestic goods and not foreign goods." Daar komt nog bij dat de verantwoordelijke ambtenaren, en politici er doorgaans niets voor voelen doelwit te zijn van emotionele en 'gemakkelijke', maar uiterst effectieve kritiek vanuit bepaalde belanghebbende kringen of vanuit de oppositie. Het zal dan ook geen verwondering wekken dat de strikt formele liberalisatie van de levering van goederen aan overheidsinstanties (Richtlijn 70/32/EEG, van 17 dec. 1969) geen enkel zichtbaar resultaat opleverde 12). In de jaren zeventig is een tweetal richtlijnen uitgevaardigd die de procedures voor leveringen (1971) en aanbestedingen (1977) hebben geharmoniseerd 13). Kern van deze procedures is de publikatie van een verzoek tot offertes c.q. aanbestedingen in het Publikatieblad van de EG, Supplement S, in geval van (verwachte) offertes boven ECU 144.000 en in geval van aanbestedingen boven ECU 1 000 000. Hierbij moeten bepaalde voorschriften over duidelijkheid en tijdigheid in acht worden genomen teneinde de niet ingewijde, buitenlandse aanbieder een redelijke kans te geven. De procedurerichtlijn voor de levering van goederen is bescheiden van opzet en duidelijk voor verbetering vatbaar. In de eerste plaats zijn er nogal wat mogelijkheden tot vermijding van openbare procedures. Deels bestaat daarvoor een goede economische reden want het beoordelen van offertes is een kostbare en tijdrovende bezigheid die zelden vele tientallen malen herhaald kan worden. Desondanks schept dit mogelijkheden de markttoegang voor bedrijven uit andere Lidstaten te bemoeilijken. In de tweede plaats vallen een aantal grote markten buiten het bereik van de richtlijn, te weten, defensiecontracten, openbare nutsbedrijven (energie, water), telecom, postbedrijven en openbaar vervoer. Hier constateert men wederom dat de problematiek van de overheidsbedrijven gecompliceerd wordt door ondoorzichtig en niet-geharmoniseerd aankoopbeleid waar het Raadgevend E G ComitC voor Overheidsaankopen geen enkele vat op heeft. Bovendien is het vermoeden gewettigd dat nu juist in deze markten relatief krachtige pogingen ondernomen zullen worden de aankopen op binnenlandse aanbieders te richten; sterker nog, in veel gevallen zullen de aankopende instanties zelfs neigen tot langdurige looptijden te komen zodat, vooral bij gecompliceerde, hoogwaardige produkten, het samenspel tussen vrager en aanbieder we1 als "quasiverticale integratie" wordt aangeduid. In een dergelijke opzet zijn de volgtijdelijke orders niet onafhankelijk en bestaat er geen redelijke kans als niet-betrokken (buitenlandse) aanbieder deze speciale verhouding te doorbreken. O p deze markten spelen daarbij nationale, industriepolitieke overwegingen een belangrijke rol hetgeen de daarin vervatte bescherming van nationale producenten 'amorf' maakt: het industriepolitieke doel is gegeven doch de middelen worden zodanig gehanteerd qua vorm dat een formele eerbiediging van E G verplichtingen kan worden verdedigd. 12)Als gepubliceerd in Publicatieblad EG, L 13 van 19 januari 1970. 13) Richtlijn 71/305/EEG, (voor openbare werken) in Publicatieblad EG L185 van 16 augustus 1971, alsgeamendeerd in Richrlijn 78/669/EEG in Publicatieblad EG L225 van 16 augustus 1978; Richtlijn 77/62/EEG (voor leveringen van goederen) in Publicatieblad EG L 13 van 15 januari 1977, als gewijzigd wegens.de GATTCode in Richtlijn 80/767/EEG in Publicarieblad E G , L 71 van 17 maart 1980.
Tegelijk moet worden vastgesteld dat de verwevenheid van nationale industriele markten in de Gemeenschap reeds zo sterk is geworden dat nationale aanbieders vaak een fors deel van hun produkt zullen uitbesteden of importeren (het bedrijf zal immers zelf geen duur discriminatoir inkoopbeleid voeren). Verder is de nationale aanbieder vaak een dochter van of joint venture met een buitenlandse onderneming.Tenslotte, en dat geldt vooral voor kleinere landen en bij defensie contracten ook voor de vier grote EG landen, zijn de gevraagde produkten niet altijd beschikbaar in eigen land; de industriepolitieke,keuzeis dan of het wenselij k en betaalbaar is deze locale produktie door overheidsaankopen te bevorderen. Over omvang en economische betekenis van overheidsaankopen in de E G is weinig bekend 14). Behalve voor Frankrijk is nauwelijks volledig materiaal over de omvang voorhanden. In Nederland is voor het eerst in 1981een totaalindruk verkregen als bijprodukt van de Nota 'Overheidsaanschaffingsbeleid en Innovatie'. De economische betekenis kan echter slechts duidelijk worden uit een nauwkeurige analyse van het feitelijke aankoopgedrag. O p de relevante produktmarkt dienen daartoe een aantal karakteristieken van vraag- en aanbod bekend te zijn, alsmede de vereiste technologie en de mate van specificatie, en tenslotte de feitelijke details van gunningsgronden en prijskeuze. Deze onderzoeksvereisten zijn prohibitief. Dientengevolge behelpt men zich in arren moede met moeilijk controleerbare anecdotes en zeer ruwe schattingen. Volgens Commissieschattingen 15) liggen de aankopen van centrale en lagere overheden rond de 7%-10% van het bruto binnenlands produkt van de diverse Lidstaten.Voor 1982 bedraagt de schatting zo'n ECU 185 miljard (= f 465 miljard) voor de EG-Tien als geheel. Hierin zijn de aankopen van staat- en overheidsbedrijven niet meegerekend. D e onder de leveringenrichtlijn vallende aankopen, althans inzoverre bij de Commissie bekend, bedragen voor 1982 zo'n 30 miljard, d.i. nog geen 7% van dit aankooptotaal. Daarvan lag nog eens 44% onder de drempel en werd nog eens 29% onderhands gegund; van de resterende 27% werd nog eens eentiende via een versnelde procedure gegund (hetgeen de penetratie door buitenlandse aanbieders, door tijdsgebrek, bemoeilijkt). Van de aanbesteding van openbare werken bestaan (nog) geen nauwkeurige statistieken. Van de onder de leveringenrichtlijn vallende aankopen in 1982 werd slechts ongeveer 1% (!) aan bedrijven in andere Lidstaten gegund, in waarde; van de vier grote Lidstaten komt alleen hetVK (net) boven de 1% - bij de andere drie is de niet-binnenlandse gunning te verwaarlozen. Nederland komt op 3,7%. Overigens moet hierbij voorzichtigheidshalve worden aangetekend dat deze opsplitsing op adressen van de opdrachtnemers is gebaseerd, hetgeen inhoudt dat agenten, dochtermaatschappijen, etc. als'binnenlands' worden gerubriceerd; bovendien zijn hierin niet alle leveringen aan lokale en provinciale overheden begrepen, omdat deze de leveringenrichtlijn slecht schijnen uit te voeren. Nederland heeft we1 een bijzonder pover uitvoeringsbeleid van de Richtlijn m.b.t. de lagere overhedcn: zegge en schrijve 1 maal is een inschrijving in 1983door lagere overheden aangekondigd in het EG Publicatieblad.
+
Er zijn tal van aanwijzingen dat de mazen in de Richtlijn gretig worden benut: men verdeelt projecten om zodoende onder de drempel te blijven, redenen voor onderhandse gunning blijven onduidelijk, beroepsmogelijkheden blijven onbenut, de uitgesloten produktmarkten worden zeer ruim gei'nterpreteerd en de geschatte aankoopkosten worden (bewust?) 14)VgI. Pelkmans, 1984-a. 15) De in deze alinea vermelde informatie is genomen uit het eerste met statistische gcgevens verrijkte rapport van de EG Commissie over de uitvoering van d e Richtlijn Leveringen (zie voetnoot 13). Cf. Mededeling van de Commissie aan d e Raad, OverheirlsoprlrncI~fe~~ voor leveritlgen, Concl~rsiesen perspeclieuerr, C O M (84) 717, 14 december 1984.
onderschat om te trachten de drempel niet te overschrijden. In hoofdstuk 11 zullen concrete voorstellen worden geforrnuleerd, deels in sarnenhang met industriepolitiek, tot verbetering van de uitvoering en tot uitbreiding van het bereik van de Richtlijn voor leveringen te kornen. Het vermoeden bestaat dat de uitgesloten rnarkten rninstens zo'n grote overheidsvraag kennen, per rnarkt, als het totaal van de rnarkten die rnornenteel onder de Richtlijn vallen. De druk om enkele of alle uitgesloten markten onder de publikatie- en aanbestedingsregels te laten vallen, neernt toe. Het Europese Parlernent heeft recentelijk hierover een resolutie aangenornen 16). Ook in Cornrnissiekringen circuleert het idee, vooral i.v.rn. het nieuwe telecornbeleid dat rnornenteel wordt geforrnuleerd -en waar deze opening voorwaarde isvoor het ontwikkelen van intra-EG specialisatie - rnaar ook als alternatief voor de 'two-way street' gedachte in Atlantische defensiecontracten. Omdat het 'two-way street' beleid tot heden vrijwel vruchteloos is geweest, dringt een Europees aankoop enlof produktie-alternatief zich steeds nadrukkelijker op. In ieder geval is de huidige stand van zaken onbevredigend 17). De forrnele liberalisatie en procedurele harrnonisatie door middel van de richtlijnen van de jaren zeventig slaat hoofdzakelijk op traditionele produktmarkten, laat nogal wat discretie aan de nationale overheidsinkopers en lijdt onder een onduidelijk toezicht. De daarrnee "gebonden" nationale werkgelegenheid is vermoedelijk kwantitatief noch kwalitatief interessant. Bovendien zijn de werkgelegenheidseffecten in deze sterk internationaal verweven markten uiterst gecompliceerd door de handel in interrnediaire produkten en door uitbestedingen. Het lijkt nauwelijks aan te nernen dat de netto effecten op rniddellange termijn voor een land erg ornvangrijk zouden zijn (dit zou immers een onverrnogen tot concurrentie op deze produktrnarkten impliceren waarrnee binnen de overigens vrije EG-markt nauwelijks te opereren zou zijn), hetgeeo tevens betekent dat niet overdreven getreurd behoeft te worden om de uiterst trage vooruitgang bij het openbreken van de nationale tradities binnen de EG-richtlijnen. Anders ligt het bij de (grote) markten die rnomenteel zijn uitgesloten van het EG-regime. De grote industriepolitieke belangen in telecommunicatieen defensietechnologie, de drang tot een verdere verschuiving naar hoogwaardige industriele produktie, export en werkgelegenheid en de steeds grotere noodzaak de te maken onderzoeks- en ontwikkelingskosten terug te verdienen met serieproduktie voor export onderrnijnen de econornische zin en effectiviteit van nationaal aankoopbeleid zelfs voor de grotere E G Lidstaten. De aanpassing zal echter rnoeizaarn verlopen.
16) Naar aanleiding van het Fergusson-rapport. Europees Parlemcnt. Doc. 1 455183 van 27 juni 1983. 17) Deze punten zijn ovcrgcnomen uit Pclkmans. 1984-a
I
4. INCOHERENTIES IN HET EGIMIP-ACQUIS
Het 'acquis Communautaire' betreffende de afschaffing en vereenvoudiging van grensinterventies en betreffende de uniformiteit dan we1 verenigbaarheid van nationale overheidsinterventies met de EGIMIP verplichtingen is derrnate ingewikkeld door de veelheid van beleidsmaatregelen en toezichtsnormen, alsrnede door de uiteenlopende betekenis van allerlei uitzonderingen, dat een algemeen beeld buitengewoon rnoeilij k kan worden gevormd. De omissies in het 'acquis' zijn nogal talrijk en de redenen daarvoor en de consequenties ervan zijn verscheiden terwijl het gezamenlij k effect op de marktintegratie duister blijft. Dit hoofdstuk beoogt enige struktuur te brengen in wat men met een verzarnelnaarn als 'incoherenties' in het EGIMIP acquis zou kunnen aanduiden. Zonder een omvattende benadering lijkt het nauwelijks mogelijk de marktfragmenterende en rnarktintegratieve effecten van tal van individuele beleidsonderdelen zinvol te beoordelen. Een partiele benadering miskent de economische zingeving van de EGIMIP en leidt onherroepelijk tot inconsistenties tusseibenaderingen van de diverse beleidsvormen door onderschatting of verwaarlozing van neveneffecten. Bovendien vereist het vraagstuk van de gewenste competentieverdeling tussen Lidstaten en de E G m.b.t. de EGIMIP een analvse die recht doet aan de economische betekenis van de marktintegratie-van-onderaf.Te vaak wordt dit vraagstuk als 'voer voor juristen' gezien terwijl de optimale competentieverdeling in de EGIMIP (en daarmee de tekortkomingen van het acquis) in de eerste plaats een kwestie is van de economische orde. In concreto, voor economische agenten in de markt kunnen specifieke gevolgen van de rnornenteel bereikte cornpetentieverdeling sterk marktfragmenterend werken, waardoor deze verdeling als sub-optimaal of zelfs desintegrerend moet worden aangemerkt. Met deze zingeving ligt in dit hoofdstuk mede de grondslag besloten voor de formulering van de beleidsopties als voorgesteld in hoofdstuk 11. De onderstaande analyse kan en mag niet gezien worden als uitputtend en definitief. Integendeel, er zijn een aantal redenen die tegelijk op de behoefte aan een hanteerbaar denkkader wijzen en op de hoge eisen die bij de ontwikkeling ervan in acht genomen moeten worden. D e lezer stelle zijn verwachtingen niet te hoog. Deze redenen zijn: - het terrein is zowel in de beleidsfeer als in de juridische en economische literatuur~volopin beweging; - de competentieverdeling tussen E G en Lidstaten verschilt sterk tussen de vier beleidsvormen die in dit hoofdstuk zullen worden behandeld; - de incoherenties per beleidsvorm kunnen per Lidstaat onderscheiden invloed op de marktintegratie uitoefenen gezien de verschillen in aard en intensiteit van de nationale overheidsinterventies; - de incoherenties tussen beleidsvormen vragen om coordinatie, die weer (negatieve enlof positieve integratie) competenties vereist die de facto en sorns ook de jure niet aan de E G zijn toegewezen; de variaties hierbij zijn ingewikkeld en talrijk; - waar competenties we1 aan de E G zijn toegewezen (negatieve enlof postitieve), en beleid is ontwikkeld, kunnen uiteenlopende problemen bij de toepassing of uitvoering ontstaan; op EG niveau hangt de doelmatigheid van de uitvoering van negatieve en positieve integratie af van de efficientie van de besluitvorming van de Raad, en van de wisselende politieke effectiviteit van de Comrnissie - beide kunnen weer
verschillen per beleidsvorm; o p Lidstaatniveau kunnen eveneens verschillen in de ten uitvoerlegging van Communautaire maatregelen of verbodsbepalingen bestaan die niet altijd door Commissie-toezicht kunnen worden voorkomen (zie ook hoofdstuk 3 en 9). Het is juist het "pre-federale" karakter van het EGIMIP-acquis in de Gemeenschap, met zijn economische, institutionele, juridische en uiteindelijk politieke eigenaardigheden dat allerlei dysfunctionele of incoherente beleidsvoorwaarden schept. Dit hoofdstuk beperkt zich tot de vier belangrijkste beleidsvormen voor de marktintegratie: afschaffing van grensinterventies (dit wordt verder aangeduid als 'EGIMIP in enge zin'), mededingingsbeleid, handelspolitiek en industriepolitiek. De analyse benadrukt eerst de fragmenterende effecten van omissies in het EGIMIP-acquis (par. 4.1) en behandelt vervolgens de positieve integratie in, en coordinatie tussen, deze beleidsgebieden die benodigd is (par. 4.2). Het verband tussen industriele produktmarktintegratie en de macro-economische samenwerking in de E G wordt besproken in par. 4.3. Niet alle omissies in het EGIMIP-acquis vereisen positieve integratie. Het is echter een illusie te menen dat, in de gemengde en nogal sterk gereguleerde economieen van de Lidstaten, geen enkele omissie positieve integratie zou vereisen alvorens te worden opgeheven. Het is evenmin juist er vanuit te gaan dat een omissie o p enigerlei beleidsterrein steeds dient te worden opgeheven door negatieve (en positieve) integratie op dat gebied alleen; niet zelden vereist dit maatregelen op een of meer van de andere beleidsgebieden.
4.1 Marktfragmentatie en het beleidsvierkant 4.1.1
en pre-jederaal beleidsvierkant
Industriele marktintegratie tussen landen met gemengde economieen is politiek ambitieus. Zoals vermeld in hoofdstuk 1kan van een EGIMIP worden gesproken indien de landsgrenzen met andere Lidstaten hun betekenis voor de industriele produktmarkten hebben verloren. De hoofdstukken 2 en 3 hebben reeds in zeker detail een overzicht verschaft van de overgebleven grensinterventies c.q. voorwaarden voor markttoegang en van drie belangrijke vormen van binnenlandse interventies. Voegt men handelspolitiek en mededingingsbeleid toe, dan ontstaat een nog vollediger beeld van de onvoltooide EGIMIP. Figuur 4.1 geeft een schematische weergave van de resulterende fragmentatie van de industriele Euromarkt. Centrale gedachte daarbij is dat combinaties van EGIMIP in enge zin, handelspolitiek, mededingingsbeleid en industriepolitiek op Communautair niveau mogelijk zijn die tot volledige industriele produktmarktintegratie in economische zin leiden. Verschillende gradaties van overheidsinmenging zijn daarbij denkbaar; alleen moeten deze voldoen aan het vereiste dat geen fragmentatie plaats vindt d.w.z. dat noch de nationale grens, noch het daarmee samenhangende ingezetenschap of de nationaliteit van economische agenten onderscheidend criterium is bij deze overheidsinterventie. Dit houdt in dat voor alle nationale interventies de verenigbaarheid Communautair wordt vastgesteld. Uiteraard houdt dit ook in dat de Communautaire besluitvorming - pre-federaal als deze is - niet een door dreigingen met veto's afgedwongen gezamenlijk 'sausje' verstrekt aan de jacto fragmenterende, nationale maatregelen. Hoe ambitieus beide voorwaarden zijn kan men met een blik opmaken uit Figuur 4.1. Kern van de figuur is het integratieve beleidsvierkant dat de hoofddoelstelling - de marktintegratie, in het centrum van de figuur - bevordert. Kort gezegd bestaat dit EGIMIP regime uit de minimalisatie van grensinterven-
ties en de in de douane-unie bereikte afwezigheid van interne tarieven en quota's (EGIMIP in enge zin), de uniforme protectie naar derde landen, het uniforrne rnededingingsbeleid t.0.v. ondernerningen en d e negatieve (en positieve) gezarnenlijke industriepolitiek. Maatregelen binnen het beleidsvierkant zijn integratief; de ornissies, als aangegeven buiten het vierkant, fragrnenteren de EGIMIP. D e nadruk op ornissies en de resulterende rnarktfragrnentatie mag niernand doen vergeten dat dit integratieve beleidsvierkant een redelijk geslaagde, en wat rneer is, voor een pre-federale Gerneenschap met gernengde econornieen vrij arnbitieuze constructie is.
Figuur 4.1 Integratie en fragmentatie in het beleidsvierkant
Fragmentatie door: artikel 115, EEG amorfe protektie
Fragmentatie door: grensformaliteiten 0 wisselkontroles vewoersprotektie handelsprotektie
in enge zin
handelspolitiek
Fragmentatie door: Fragmentatie door: niet-toepassing telecom marginaal toepassen diensten marginaal of niet toepassen vervoer 0 exclusieve distributie (groepsonth.)
ineffektief toezicht overheidsaankopen m ineffektief toezicht financiering overheidsbedrijven e onvoldoende EG steun als substituut geen Europees ondernemingsrecht geen Europees industrieel eigendomsrecht e onvoldoende Europese standaarden
Elk van de vier beleidsdelen van dit EGIMIP-regime kent onvoltooidheden of uitzonderingen in de functietoewijzing aan het EG-niveau, met rnarktfragrnentatie als gevolg. Figuur 4.1. beoogt een vereenvoudigde inventarisatie te geven; dat de fragrnenterende werking van allerlei nationale rnaatregelen of Cornrnunautaire uitzonderingen sterk uiteen kan lopen, is uit de figuur zelf niet af te leiden. De aantrekkelij kheid van Figuur 4.1 bestaat vooral in de overzichtelijkheid. In de eerste plaats verkrijgt men een hanteerbaar overzicht van de ornissies in de EGIMIP en hun relatie tot de bereikte integratie van bovenaf. In de tweede plaats vergernakkelijkt Figuur 4.1 het inzicht in het te voeren beleid voor de voltooiing van de produktrnarktintegratie. In feite kornt elke opheffing van een fragrnenterende omissie neer o p het 'internaliseren' van deze beleidskwestie binnen het Cornmunautaire beleidsvierkant. De rnarktintegratie van bovenaf is voltooid, indien alle omissies door beleidswijzigingen 'gei'nternaliseerd' zijn.
Figuur 4.1 zal daarom als leidraad in dit hoofdstuk worden gehanteerd. Eerst zal de figuur kort nader worden uitgewerkt voor mededingingsbeleid, handelspolitiek en industriepolitiek I). Voor een uiteenzetting van de 'EGIMIP in enge zin' wordt verwezen naar hoofdstuk 2, zij het dat de daar beschreven kwesties omtrent standaarden en normen hier onder industriepolitiek zijn begrepen.Vervolgens wordt kort ingegaan op een aantal problemen bij de opheffingvan de vermelde fragmentaties, omdat dit veelal positieve integratie (en niet louter verbodsbepalingen) vereist en omdat vooruitgang op het ene beleidsterrein vaak maatregelen o p een ander terrein vereist. 4.1.2 Mededingingsbeleid en markqragmentatie Bij de gemeenschappelijke mededingingspolitiek wordt gewoonlijk het beleid onderscheiden met betrekking tot het gedrag van ondernemingen (art. 85 en 86, EEG; art. 90, EEG) cn dat met betrckking tot het concurrentievervalsende gedrag van Lidstaten (art. 92 en 93, EEG; art. 4, EGKS). Beide aspekten zijn opgenomen in hetzelfde hoofdstuk van het EEG Verdrag onder de benaming 'regels betreffende de mededinging'. Vanuit economisch perspectief is deze afbakening arbitrair. Zo kan men soortgelijke, zo niet ernstigere inbreuken van Lidstaten op dc mededinging in de EGIMIP bestrijden met de regels en jurisprudentie over 'maatregelen van gelijke werking' als kwantitatieve restricties (art. 30-36, EEG) en met de vervolmaking van de gemeenschappelij ke handelspolitiek. Het lijkt zinvoller mededingingspolitiek in engere zin op te vatten als het beleid omtrent ondernemingsgedrag in de EGIMIP en het toezicht op de steunmaatregelen als negatieve (want aan Lidstaten beperkingen opleggende) industriepolitiek te beschouwen. Dit onderscheid wordt hieronder gehanteerd. Onderzoekt men in hoeverre het gezamenlijk mededingingsbeleid aangaande ondernemingen nog belangrijke mogelijkheden laat tot fragmentatie van de EGTMIP dan kan men drie problemen onderscheiden: de (0n)toereikendheid van de EG-bevoegdheden in bepaalde soorten markten, het ontheffingenbeleid en kwesties van toepassing en tenuitvoerlegging. D e concurrentiepolitieke bevoegdheden van de EG zijn niet in alle voor EGIMIP belangrijke markten van toepassing. Zo gelden ze niet in de factormarkten (b.v. voor arbeid en financieel kapitaal) en slechts beperkt in een aantal dienstenmarkten. Deze markten zijn veelal sterk gereguleerd door de Lidstaten zodat factor- of dienstenuitwisseling in de EG lang niet die integratieve betekenis kan worden toegekend als in de EGTMIP zelf. Daardoor kunnen afschottingen van of verschillen tussen diensten- en factormarkten van Lidstaten leiden tot uiteenlopende mededingingsvoorwaarden voor ondernemingen uit de verschillende Lidstaten die voor wat betreft hun marktgedrag in de E G I M I P , we1 vallen onder de Communautaire mededingingspolitiek. De gemeenschappelijke concurrentiepolitiek heeft ook geen betrekking op overheidsinterventies die voortvloeien uit de macro-economische stabilisatie of herverdelingspolitiek, zoals kredietbeleid - al dan niet kwantitatief, belastingsbeleid, sociale opslagen, of beloningsstructuren. Echter, omdat handel en vestigingen verregaand zijn geliberaliseerd binnen de Gemeenschap en de marktintegratie 'van onderaf' sterk is toegenomen (zie hoofdstuk 5 en 6), zijn deze formele beleidsvrijheden van de Lidstaten in feite ingekrompen tot smalle marges van autonoom beleid. Dit neemt niet weg dat, zodra de intra-EG handel 1) Voor uitgebreidere verhandelingen van deze beleidsvormen afzonderlijk. zic hoofdstuk 7,8 en 9 in Pelkmans, 1984-b. Voor mededingingsbeleid zie tevens bv. Goyens, ed., 1985; Swann, 1983 en Bernini. 1983. Voor handclpolitiek. zie tcvens bv. Volker. c d . . 1983 cn Van Dartel, 1984.Voor industricpolitiek. zie tcvcns bv. Jacqucmin 8: D e Jong. 1977; Franzmeyer. 1982; Steenbergen, D e Clerq & Foque. 1983; Maillet, 1983 en Swann. 1983.
enlof vestiging toch wordt beperkt - vaak met het oog op andere, legitieme doelstellingen -,de concurrentiedruk verdwijnt en symptomen ontstaan van marktfragmentatie. Zo is de EG-markt voor personenauto's (i.t.t. die voor auto-onderdelen) ernstig gefragmenteerd door de combinatie van door de EG toegestane exclusieve distributiesystemen op nationale basis en verschillen in macro-economisch en factormarktbeleid tussen Lidstaten 2). In een federale economie zou de ontheffing van art. 85, EEG, voor autodealers niet gemakkelijk grote, op marktfragmentatie duidende prijsverschillen teweeg kunnen brengen. In de pre-federale EG van 1983 voelde de Commissie zich gedwongen voor te stellen de ontheffing van de dealers van art. 85, te koppelen aan maximale prijsdispariteiten tussen nationale automarkten. Dat dit, bij soms aanzienlijke conjunctuurverschillen tussen Lidstaten, en geregelde wisselkoerswijzigingen in het EMS (en vrije koersen voor het Pond en de Drachme), nogal bedreigend is voor dealers mag duidelijk zijn.Vanzelfsprekend kan niet worden gesteld dat het mededingingsbeleid zich zou dienen uit te strekken tot alle factor- en dienstenmarkten, tenzij men de nu heersende gemengde economische orde in de Lidstaten wil ontmantelen. Desondanks brengen uiteenlopende verzekeringstarieven of telefoontarieven tussen Lidstaten marktfragmenterende kosten met zich mee die bij de tegenwoordige produktenuitwisseling in sommige bedrijfstakken niet zo marginaal uitvallen als men o p het eerste oog zou bevroeden. Men kan ook wijzen op allerlei marktfragmenterende effecten van de concurrentiepolitieke omissie in het luchtvervoer, deels in het vrachtverkeer maar vooral in het geregelde passagiersverkeer. Het ontheffingsbeleid is vooral van belang bij art. 85, EEG, dat samenwerking, samenzwering of gedragsafstemming tussen anderszins onafhankelij ke ondernemingen verbiedt. Een drietal belangrij ke groepsontheffingen zijn toegestaan: exclusieve distributie (in een Lidstaat, en per regio), samenwerking tussen ondernemingen t.b.v. specialisatie in de produktiesfeer of gezamenlijk onderzoek en produktontwikkeling in de zgn. pre-concurrentiele fase, en het met bepaalde mededingingsbeperkingen verkopen van licenties aan andere ondernemingen in de EGIMIP. Alle drie hebben uiteindelijk als achtergrond het handhaven en versterken van kwalitatief hoogwaardige produktie en distributie en het bevorderen van innovatie, doelstellingen die instrumenteel zijn aan ". . een gestadige en evenwichtige expansie" en ".. een toenemende verbetering van de levensstandaard", zoals vermeld in art. 2, EEG.Toch kunnen zij marktfragmenterende effekten hebben die verder gaan dan een marginale beperking van de mededinging. Dit is met name het geval bij de groepsontheffing voor exclusieve distributie. Belet men arbitrage tussen twee "nationale" automarkten, dan kan dit prijsdiscriminatie tot gevolg hebben die als een nadelig bijprodukt van de groepsontheffing voor autodealers moet worden beschouwd. Persoonlijke arbitrage 3) is we1 toegestaan maar wordt om allerlei andere redenen overheidsinterventies aan de grenzen; BTW-vereffening; keuring - sterk ontmoedigd terwijl de ontheffing niet gebonden is aan de algemene verplichting de ondergarantie vallende reparaties en controles uit te voeren onafhankelij k van de plaats van afgifte van het garantiebewijs. Zoals boven vermeld kan dit alles nog verergerd worden door korte termijn verschillen in conjunctuur en wisselkoerswijzigingen. Bij de toepassing van de mededingingsregels van de Gemeenschap wordt in feite de werkingsfeer verder verengd. Zo zijn de mededingingsregels in beginsel toepasbaar op alle vijf typen vervoer (spoor, weg, binnenwateren, 2) Zie bv. de uitvoerigere bespreking in de papers van Joerges, van Glatz en van Sharpe, in Goycns, ed., 1985. 3) Arbitrage is het handel drijven tussen marktcn met uiteenlopende prijsniveau's. Normaliter zal dit een neerwaartse druk op de prijzcn in dc hooggeprijsde markt uitoefenen alsmede ecn opwaartsc druk in dc laaggcprijsde markt. Met 'pcrsoonlijke' arbitrage wordt hier de door individuele personen (en niet door de 'handel') gcdreven, persoonsgebonden invoer-per-sruk bedoeld uir markten mer lagere prijzen (excl. BTW)
zee, lucht).Toch is dit voor het luchtvervoer pas laat in de jaren zeventig erkend, na uitspraken van het Hof die mutatis mutandis ook op het luchtvervoer kunnen worden toegepast 4). In de EG is hier echter bitter weinig van te merken omdat de uitvoeringsmaatregelen vooralsnog onbespreekbaar zijn in de Raad. Het geregelde personenvervoer door de lucht, en in mindere mate het charter- en vrachtvervoer, blijft daarmee onderworpen aan bilaterale overeenkomsten met uiterst restrictieve bepalingen omtrent routetoegang, landingsplaatsen, prijzen en routecapaciteit. De nationale burgerluchtvaartautoriteiten staan daarbij vergaande kartelvorming toe die op andere markten volstrekt uit den boze zou zijn, zelfs indien men de sociale en regionale functies van openbaar (1ucht)vervoer in acht neemt 5). Het functioneren van de EGIMIP wordt bepaald niet bevorderd door deze langs nationale lijnen lopende marktfragmentatie van vervoer, omdat de passagierkilometerprijs in de E G relatief hoog is komen te liggen door deze praktij ken (zo is deVS prijs voor routes van vergelij kbare afstand lager, zelfs als men de complexe dalings- en stijgingsroutes in Europa en de vliegveldbelasting buiten beschouwing laat). De uitvoering van het EG-mededingingsbeleid is betrekkelijk onproblematisch, althans in het geval van private ondernemingen. Commissie en Hof zijn eensgezind in een strenge afwijzing van kartels of gedragsafstemming langs nationale lijnen, b.v. door afgesproken export- enlof importverboden. De boetes zijn in deze gevallen hoog om het gewenste afschrikkingseffekt te bewerkstelligen. Desondanks worden nog steeds incidentele gevallen opgespoord in industrieen met relatief homogene produkten (bulkchemie, glas, zink, cement, etc.) In november 1984 deelde de Europese Commissie de hoogste boete, ooit in de E G opgelegd, uit aan een kartel van waterstof perbxide en derivaten producenten: 5 bedrijven samen werden voor E C U 9 miljoen (fl22,5 miljoen) bestraft omdat zij twintig jaar lang (!) deden aan marktopdeling langs nationale lijnen, aan marktopdeling met gefixeerde quota's en aan afgestemde prijszetting. Ook afschotting van produktmarkten van Lidstaten en prijsdiscriminatie door dominante multinationals (ex. art. 86, EEG) is herhaaldelijk bestraft. Bij overheidsbedrijven is het toezicht veel moeilijker. In de EG bestaan vele overheidsbedrijven die, in hun economisch gedrag, niet te onderscheiden zijn van private ondernemingen. Andere overheidsondernemingen staan echter onder overheidscuratele of worden indirect bevoordeeld door overheidsbeleid, overigens vaak teneinde als instrument te kunnen dienen voor de uitvoering van sociaal of regionaal industrieel beleid. Het lijkt juister deze problematiek te rangschikken onder de incoherenties van EGIMIP en industriepolitiek. Alles bijeen zijn de marktfragmenterende effekten van tekortkomingen van het EG-mededingingsbeleid voor ondernemingen beperkt, hoewel in sommige gevallen, al dan niet door wisselwerking met andere omissies in de negatieve of positieve integratie, zeker niet marginaal. 4.1.3 Handelspolitiek en marktfragmentatie De gemeenschappelijke handelspolitiek kent een tweetal soorten omissies die marktfragmenterende effecten (kunnen) hebben: alle door de Commissie gefiateerde dispariteiten in het handelspolitieke optreden van Lidstaten, ex. art. 115, EEG, en informele vormen van nationale protectie vis-a-vis invoer uit derde landen. D e twee omissies onderscheiden zich sterk naar de graad en bestendigheid van de resulterendc marktfragmentatie. Art. 115, E E G , geeft mogelijkheden aan Lidstaten over te gaan tot intra-EG grensinterventies teneinde bepaalde invoer vanuit derde landen, geleid via andere EG-landen, tegen te houden. De informele vormen van bescher4) Zaak 167173, Europeau Courr Reporrs, 1974 (Het zgn. Franse zeelieden arrest). 5) Zie bv. Kappetijn, ed., 1983 en de papers van Stanbrook en Barnabo in Goyens, e d . , 1985.
ming, b.v. vrijwillige exportbeperkingen met bepaalde derde landen of hun sectorale exportorganisaties, geven deze interventiemogelij kheid niet. Zou hier handelsverlegging dreigen de 'vrijwillige exportbeperking' te ondermijnen, dan zal de betreffende Lidstaat zich moeten verstaan met het exportland. Dit fundamentele juridische verschil kan overigens economisch van veel geringere betekenis zijn omdat produktsubstitutie mogelijk blijft. Zo is bekend dat de door de Britse autosector en de Japanse auto-exporteurs gesloten 'vrijwillige' beperking van Japanse autouitvoer naar hetverenigd Koninkrijk geleid heeft tot "trade diversion": d.w.z. de onmogelijkheid voor hetverenigd Koninkrijk grensinterventies binnen de EGIMIP te plegen, gaf de continentale Europese auto-exporteurs de kans hun aandeel op de Britse markt sterk op te voeren. Aldus leidde een dispariteit in de EG-handelspolitiek tot nog sterkere marktvervlechting binnen de.EGIMIP. Alleen moet hier we1 bij worden aangetekend dat een dergelijke 'trade diversion' voor de Britse consument weliswaar beter is dan nationale afscherming (b.v. via art. 115) maar inferieur aan het steuncn op de beperkte tariefbescherming op EG-niveau met overigens vrije invoer uit Japan. Art. 115 zou slechts in hoogst uitzonderlijke gevallen moeten worden gehanteerd: een bekend maar tegelijk uitzonderlijk voorbeeld is de tijdelijke stortvloed van synthetische karpetten uit deverenigde Staten in 1980 die uitsluitend naar hetverenigd Koninkrijk werden uitgevoerd. Door een tijdelijke val van de dollar, het gebruiken van bepaalde detaillistennetwerken in hetverenigd Koninkrijk (die de marktpenetratie versnelden) en de toen nog geldende subsidie op in deVS geproduceerde olie als grondstof vow synthetische vezels ontstond een even dramatische als kortstondige invoerpiek die (tijdelijke) bescherming (onder EG toezicht) voor het Verenigd Koninkrijk rechtvaardigde. Indien art. 115 uitsluitend voor deze uitzonderlijke gevallen zou worden gehanteerd, met streng EG toezicht, dan zou het EGIMIP-fragmenterende effekt van de handelspolitiek nauwelijks bestaan.Trouwens, de aard en intensiteit van de grensinterventies binnen de EGIMIP kunnen door de Commissie nogal sterk gevarieerd worden: b.v. de Commissie kan een Lidstaat machtigen 'nationale' bescherming in te voeren terwijl aan de binnengrenzen van de EGIMIP slechts statistisch toezicht is toegelaten (zgn. 'monitoring') zolang geen ernstige handelsverlegging dreigt op te treden. 4.1.4 Industriepolitiek en marktfragmentatie Onvoldoende effectief EG toezicht op nationale steunverlening, nationale overheidsaankopen en het gedrag en de financiering van overheids- en staatsbedrijven heeft een fragmenterende werking o p de EGIMIP. Dit is besproken in hoofdstuk 3. Indien de negatieve Communautaire industriepolitiek ineffectief is, betekent dit dat de mededingingsvoorwaarden in de Lidstaten ongelijk zijn. Niet alleen leidt dit tot distorsies in de handelsstromen binnen de EGIMIP; het zal tevens de marktintegratie belemmeren of regelrecht tot desintegratie kunnen voeren. Zelfs kan het, in sommige gevallen, ernstige distorsies in de concurrentiepositie op derde markten veroorzaken of helpen in stand te houden. Nationale standaarden kunnen door hun precisie of door verwijzing naar nationaal overgekomen industriele normen handelsbelemmerend of zelfs blokkerend werken. Het vereisen van nationale testcertificaten kan kostenverhogend werken of soms tot moeilijk bestrijdbare invoerverboden leiden. Industriele normen voor produkten waarvoor geen wetteljke standaarden bestaan kunnen feitelijk een quasi-industriepolitieke betekenis krijgen: de nationale overheid bevordert het normalisatieproces slechts in algemene zin en op basis van algemene doelstellingen zoals efficientie in het economische verkeer, maar beseft tegelijk dat de binnenlandse en niet zelden de internationale concurrentiepositie geducht wordt versterkt door de binnenlandse vraag a.h.w. te 'binden' aan de '
binnenlandse norm door specificatie en kwaliteits-eisen te homogeniseren. Dit punt is vooral van belang bij de grote vier EG-landen. Verschillen tussen nationaal ondernemingsrecht zijn, strikt beschouwd, niet van rechtstreeks belang voor de produktmarktintegratie. Economisch gezien is deze conceptuele scheiding tussen het vrij bewegen van goederen en de mobiliteit van produktiefactoren of (dee1)ondernemingen hedentendage weinig zinvol. Niet alleen leidt handel in de EGIMIP niet zelden tot . zulke intensieve samenwerking tussen bedrijven over Lidstaatgrenzen heen . dat quasi-verticale verbindingen ontstaan die op allerlei juridische problemen stuiten, maar tevens is het handelspatroon een resultante van de integratie van het bedrijfsleven in de EG. Momenteel is deze integratie slechts mogelijk door directe investeringen; fusies over grenzen heen zijn uiterst onaantrekkelijk gehouden en andere vormen - zoals een Europese NVof een samenwerkingsverband gericht op onderlinge dienstverlening zijn vooralsnog geblokkeerd. Dit heeft zijn weerslag o p het handelspatroon, 0.a. omdat het de specialisatie- en samenwerkingsmogelijkheden niet volledig kan laten uitbuiten. Dit leidt tot een geringere Europeanisering van produktie en marketing dan mogelijk is, en houdt daarmee indirect fragmentatie in stand. 4.2 De verborgen incoherenties: integratie- en coordinatietekorten Dat er na 28 jaar EEG en 34 jaar EGKS nog zoveel omissies in de EGIMIP geconstateerd kunnen worden, kan men niet afdoen met een gebrek aan politieke wil6). Het is nai'ef te veronderstellen dat de 'politieke wil' constant is in de tijd. Het getuigt bovendien van weinig inzicht in de inrichting van de gemengde economie, indien men veronderstelt dat de 'politieke wil' tot opheffing van belemmeringen in de EGIMIP gelijk is voor alle probleemgebieden. Integendeel, vaak zullen de overgebleven fragmenterende omissies veel moeilij ker oplosbaar zijn. Het is daarom zinvol grondig te bestuderen welke voorwaarden kunnen worden geformuleerd vooraleer opheffing verwacht kan worden. Daarbij behoort men in beginsel de mogelijkheid niet uit te sluiten dat, in specifieke gevallen, de maatschappelijke kosten van opheffing groter zijn dan de baten van nog volledige marktintegratie. Incidentele, strikt begrensde omissies, voortvloeiend uit pluriformiteit of 'verbleven' statelijke bevoegdheden komen in federale 'interne markten' als binnen deverenigde Staten, Canada en de Bondsrepubliek ook voor. D e lezer verwachte geen uitgewerkte blauwdruk van het optimale regime voor d e EGIMIP. Hieronder zal beknopt worden ingegaan op alle in Figuur 4.1 opgenomen elementen. Daarbij wordt op schematische wijze bezien welke vormen van negatieve en positieve integratie en van cordinatie met andere beleidsterreinen in en buiten het vierkant van Figuur 4.1 nodig zijn om d e betreffende fragmentatie van de EGIMIP op te heffen. Het tot nu toe ontberen daarvan impliceert evenzovele verborgen incoherenties in de EGIMIP. 4.2.1 De EGIMIP in enge zin Tabel 4.1 geeft beknopt aan welke integratie en coordinatie m.b.t. grensinterventies en formele markttoegang nodig zou zijn om het acquis te voltooien. Opvallend is hoe ambitieus de opheffing van alle grensinterventies is en daarmee hoe talrijk de huidige incoherenties. Het is niet overdreven te stellen dat in elke Lidstaat het halve kabinet er aan te pas komt bij een voltooing van de EGIMIP in enge zin. Dit leidt onherroepelijk tot keuzes die gevestigde binnenlandse beleids- en bestuurstradities aantasten en daardoor technisch en/of politiek verzet oproepen. ZO is het 6 ) Vgl. Pelkmans. 1976.
Benelux 'enig' grensdocurnent, per 1 juli 1984 ingevoerd, waarschijnlijk geboren ornwille van de wensen van de statistische diensten van Nederland en Belgie; daarvoor geschiedde de controle met faktuurkopieen, en dus zonder extra formaliteiten. Wat heeft nu voorrang? En kan men wissel- en kapitaalexportcontroles afschaffen, uitsluitend om reden van grensinterventievermindering?Wat weegt het zwaarst, en op welke termijn? Kan men bv. van de Bondsrepubliek verlangen dat zij een ander sociaal vervoersbeleid bij de Bundesbahn moet voeren, of andere middelen moet aanwenden om de Bundesbahn af te schermen van de concurrentie van het wegvervoer, opdat de vervoersquota kunnen verdwijnen? Tabel 4.1 EGJMJP in enge zin: opheffing incoherenties integratie
coordinatie
ornissie
negatief
positief
in beleidsvierkant
ander beleid
grensforrnaliteiten
verbodsbep.
sarnenwerking douane, plus EG Code
handelspolitiek
vervoerspolitiek statistiek belastingpolitiek landbouwbeleid rnonetair- en wisselkoersbeleid
wisselkoerscontroles
verbodsbep.
rnacro-econornische sarnenwerking in EMS, verdere fasen
industriepolitiek (standaarden voertuigen)
sociaal beleid (openbare vervoers functie)
BTW
verleggingsregeling of alternatieven; convergentie BTW tarieven
vervoer
verbodsbep.
handelsprotectie
vcrbodsbcp.
verbetering gezarnenlijke invoerregels
industrie politiek (zie Tabel 4.3)
De vraag is niet of de voltooiing van de EGIMIP dat eist. De vraag is of de vereisten inTabel 4.1 in alle gevallen aan een prefederale Gemeenschap moeten worden opgelegd. Hoofdstuk 11 bevat beleidssuggesties die rekening houden met deze 'pre-federale' eigenschap van de Gemeenschap. Opvallend is dat negatieve integratie in een geval (BTW) geen noodzakelijke en in de overige gevallen geen voldoende voorwaarde is. Daarenboven komen in drie gevallen nog coordinatievereisten; deze kunnen het karakter van noodzakelijke voorwaarden aannemen. 4.2.2 Mededingingsbeleid Tabel 4.2 is analoog aanTabe14.1 maar nu staan de omissies in het mededingingsbeleid centraal. Daarbij is er vanuit gegaan dat groepsontheffingen voor specialisatie en onderzoeks- en ontwikkelingssamenwerking tussen bedrijven alsrnede voor mededingingsbeperkende voorwaarden in licentiecontracten consistent zijn met, en een wenselijke aanvulling op, de industriepolitieke vereisten van een voltooide EGIMIP. Deze studie is niet de plaats de detailvereisten voor ontheffing ter discussie te stellen. Dat aan grote, veelal oligopolistische bedrijven strengere voorwaarden (nl. geen automatisme) voor ontheffing worden opgelegd, is, in zijn algemeenheid, nauwelijks voor economische bestrijding vatbaar; waar die grens ligt en hoe de uitvoeringsmodaliteiten zijn, zijn kwesties die buiten dit bestek vallen.
Tabel 4.2 geeft de belangrijkste implicaties van de eventuele opheffing van omissies aan - uitputtend zijn deze punten (zeker bij de diensten) geenszins. Opnieuw geldt dat negatieve integratie een verregaand onvoldoende voorwaarde voor het bereiken van uniforme concurrentievoorwaarden is. Het is niet overdreven te stellen dat negatieve integratie eerder het sluitstuk zal zijn van een proces dat hoofdzakelijk bestaat uit positieve integratie en coordinatie met andere beleidsterreinen. De prikkels om dit tot stand te brengen zijn voor de verschillende ministeries en private belangen vaak heel verschillend. Tabel 4.2 zegt dan ook weinig over bv. de hoge moeilijkheidsgraad van de uitbreiding van het mededingingsbeleid naar diensten in de EGIMIP. Een ander voorbeeld is de Euro automarkt: de E G heeft tot nu toe nauwelijks ernstige pogingen ondernomen veiligheidstesten van auto's, afkomstig uit Lidstaten, door de gehele EGIMIP te laten erkennen, en dat ondanks het feit dater meer dan 50 (!) richtlijnen voor de harmonisatie van standaarden van autonderdelen zijn aanvaard en er hooguit drie probleemgebieden over zijn gebleven. Niet-erkenning van testen creeert fragmentatie 0.a. door extra formaliteiten en kostenverhoging voor ingevoerde auto's; bovendien is het neveneffect dat het ongewild de territoriale protectie door de exclusieve distributie versterkt. Een soortgelijk neveneffect treedt ongewild op als de nationale belastingautoriteiten zich stroef opstellen bij de BTW(p1us bijzondere verbruiksbelasting) afhandeling; het weigeren van een BTWverleggingsregeling door Denemarken, met een indirecte belasting op auto's in de orde van 175O/0, is illustratief; het verhoogt de feitelijke werking van de territoriale protectie van nationale dealers. De toepassing van mededingingsbeleid op telecom is uiterst ingewikkeld. Spreekt men over telecomproducten, dan is de mededinging (i.c. de vrije handel in de EGIMIP) ontregeld door industriepolitieke aspekten zoals aankoopbeleid, standaarden en tests; bovendien stelt het bestaande netwerk eisen aan sommige produkten (a1 overdrijven de PTT's hier vaak, zodat innovatie in de eindapparatuur en mededinging naar prijs wordt onderdrukt). Spreekt men over telecomdiensten, dan is mededinging alleen mogeljk indien de nationale monopolies voor het gebruik van het netwerk, alsmede voor non-terrestriale communicatie worden opgeheven. Wil men echter mededinging over de gehele EGIMIP, dan zal het toezicht niet uitsluitend nationaal kunnen zijn en bovendien een gezamenlij ke basis voor tariefberekening en markttoegang moeten worden vastgesteld. Dit is slechts op lange termijn mogelijk. Echter, de nieuwste telecom/informaticadiensten en de toenemende digitalisering van de schakelapparatuur dwingen alleen a1 om technische redenen tot verenigbare, zo niet uniforme standaarden in E G en EFTA. Dit vergroot uiteraard de mogelijkheden tot stapsgewijze invoering van Europese mededinging op dit terrein, vooral ten bate van de commerciele gebruiker. Interessant is dat er de laatste jaren beweging zit in de telecomsector in de E G (soms met EFTA), primair wegens industriepolitieke redenen, en niet zozeer omdat bv. de multinationale grootgebruikers a1 jaren steen en been klagen over tariefverschillen, tariefstructuurverschillen en onderscheid in toegestane eindapparatuur of nieuwe diensten tussen de Lidstaten. 4.2.3 Handelspolitiek Tabel 4.3 is analoog aan deTabellen 4.1 en 4.2. Amorfe protectie is (niet uitputtend) uitgesplitst naar drie onderdelen. Weggelaten zijn bv. de facto gebonden ontwikkelingshulp en informeel afgedwongen, invoervervangende joint ventures tussen binnenlandse en exporterende producenten. Met ekn oogopslag kan men zien hoe veeleisend het terugbrengen van het beroep op art. 115, EEG, tot de voor een niet-gefragmenteerde EGIMIP benodigde minimale uitzonderingsgevallen is. Laat men de nationale seizoengebonden agrarische invoerquota even buiten beschouwing (omdat
deze hooguit van indirect belang zijn voor de EGIMIP) dan nog is veel politick ondernemerschap en coordinatie nodig alvorens de voorwaarden geschapen zijn die de gezamenlijke invoerregels in dit verband maken tot meer dan een louter formele E G codificatie van bestaande praktij ken. Men kan hier dan ook alleen met een veeljarenplan werken waarin de verbetering van de E G invoerregels voortvloeit uit de afschaffing van het Multivezelakkoord, en soortgelijke ad hoc sectorale arrangementen. D e afschaffing van het Multivezelakkoord zou dienen te beginnen met het geleidelijk uitbouwen van de intra-EG quota's, gekoppeld aan herstructureringsplannen met speciale, in de tijd gelimiteerde aanpassingsteun aan bedrijven en aan werkers. Volgende fasen dienen de afschaffing van het Multivezelakkoord zelf te bewerkstelligen, zonder dat het tot vervangende bilaterale vrijwillige exportbeperkingen (VEBs) komt; dit laatste moet weer worden voorkomen door heronderhandeling van art. 19, GATTmet multilateraal toezicht op de combinatie zal op den duur het marktaandeel van Japan in Italie al gauw op het Duitse (10%) niveau brengen ofwellicht nog hoger. Nu is het nauwelijks meer dan nul. Moet men nu de Italiaanse autoindustrie (lees Fiat en Alfa-Romeo) een aantal jaren steunen, van aflopende hoeveelheidbeperking en de benodigde herstructurering 'daarachter'. De industriele programma's kunnen worden aangevuld met passend sociaal en regionaal beleid; er zijn goede gronden de tijdsduur voor deze twee veel langer te stellen dan de programma's voor capaciteitsvermindering. Dit alles zal moeilijk zijn en veel tijd en politieke energie kosten. Tabel 4.2 Mededingingsbeleid: ophelfing incoherenties integratie omissie
negatief
excl. distributie (auto's)
verbod territoriale protectie in garantie, reparatie en voor individuele arbitrage
niet-toepassing telecom
verbodsbep. mededingingsbeperkingeindapparatuur en bv. onderdelen voor schakelcentrales
harmonisatie netwerk tarieven; harmonisatie regulering markttoegang
industriepolitiek (steun; financiering overheidsbedrijven; overheidsaan kopen; standaarden; tests)
niet-toepassing vervoer
verbodsbep. quota's, etc.
harmonisatie div. regelingen
industriepolitiek (fi- iociaal bel.; nanciering bedrijven; regionale politiek standaarden); EGTMIPin enge zin (grensformaliteiten)
niet-toepasverbodsbep, sing andere diensten
positief
coordinatie
harmonisatie Lidstatelijke regulering; vestigingsbeleid; data- en privacy bescherming
in beleidsvierkant
ander beleid
EGIMIP in enge zin (grensformaliteiten) industriepolitiek (nationale standaarden: erkenning tests van andere Lidstaten)
fiscaal beleid (btw); wisselkoersbeleid
fiscaal beleid; consumentenbeleid ; kapitaalmarktbeleid
E r zijn echter andere omvangrijke gevallen die nog onder art. 115, E E G vallen. Het geleidelij k vergroten van het Italiaanse quota voor de invoer van Japanse auto's om deze aanpassing op te vangen? Dit lijkt niet terecht want Fiat en in mindere mate Alfa zijn we1 degelij k concurrerend door de gehele EGIMIP. Overigens geldt dat in verzwakte mate voor de Italiaanse motor-rijwielindustrie. Frankrijk beschermt vrijwel alle denkbare meetinstrumenten met hoeveelheidsbeperkingen vis a vis 45 landen
waaronder Australie, Nieuw Zeeland, Japan en alle (huidige) NICs. En zo kan men doorgaan. Dat het 'misbruik' van art. 115, EEG, niet verder woekert - gunstig als dat o p zichzelf is - is van geringere betekenis dan de vermindering van het beroep erop. Ondertussen blijven de concurrentievoorwaarden op de EGIMIP hierdoor ongelijk en kunnen zelfs oorsprongcontroles gehandhaafd blijven voor een vrij grote groep produkten. Daar komen nog jarenlang allerlei uitzonderingsbepalingen voor Ierland, Griekenland, Spanje en Portugal bij, gezien de respectievelijke toetredingsverdragen (Ierland nu nog voor auto's en tractoren, bij voorbeeld). Tabel 4.3 Handelspolitiek: opheffing incoherenties
'. integratie
coordinatie
omissie
negatief
positief
in beleidsvierkant
art. 115, E E G
absoluut verbod van 'urgente' eigen maatrceelen
verbetering gczamenlijkc invoerregels
verbod intra-EG quota's MVA (tot afschaffing)
afschaffinn MVA
industriepolitiek landbouwbeleid (steuntoezicht; her- (harmonisatie structurcringsplan EGseizoeninvoerEG textielen en kle- auota) EG ~ d c i a a ~ ding) EGIMIP in ennc zin Fonds. (afschaffingoorsociaal beleid sprongcontroles) (aanpassingssteun) regionaal beleid
-
andcr beleid
-
amorfe protectie 1) vrijwillige eerst meldingsexport beperplicht alleVEBs; kingen (=VEBs)daarna absoluut verbod nationalc VEBszonder EG toezicht 2) onderschciden douane eisen
mecr delegatie aan Commissie voor EG VEBs
3) samenwcrkings- strcnger EG accoorden toezicht
richtlijnen
herziening art. 19, GATTnastreven verbetering gezamenlijke invoerregels
industriepolitiek (steuntoezicht)
sociaal beleid (aanpassingssteun)
mcdedingingsbeleid (art. 85) industriepolitiek (testen en kcurinringcn als handelspolitiek wapen) industriepolitiek (de facto gebonden aankopen; de facto koppelingaan nationale normen).
Bij de amorfe protectie zijn deVEBs het grootste probleem. Juist omdat Lidstaten over handelspolitieke departementen en geheel zelfstandige douanes beschikken, zijnVEBs nog geloofwaardig met derden te onderhandelen. Zo vermeldt de officiele EG-lijst van toegestane nationale quota niet n resD. 3% en 11% van de de Franse en BritseVEB's in auto's t.0.v. J a ~ a van binnenlandse vraag. D e Commissie tracht reeds jaren deze kwesties te 'communautariseren' door procedures omtrent 'statistisch' toezicht' (zgn. 'surveillance' of ook we1 'monitoring' genoemd) aanvaard te krijgen en aldus geleidelijk ook het beleidsdebat naar Gemeenschapsniveau te verschuiven. Sinds enkele jaren wordt een 'surveillance lijst' gepubliceerd, waar inderdaad uit blijkt dat Frankrijk non-discriminatoir toezicht houdt op ingevoerde personenauto's. ~ e ~ r i t t doen e n dat officieel echter niet omdat deVEB op private basis gesloten is. Indien dat zo is, zou de E G Commissie echter een procedure, ex. art. 85, E E G dienen aan te spannen en zo afdwincen dat deVEB een overheidszaak en daarmee zichtbaarder wordt. Immers, bij de onmogelijkheid voor Japan door prijsconcurrentie het invoervolume naar hetVK te vergroten, zal de prijsconcurrentie de neiging hebben af te nemen en concurrentie door advertenties en produktdifferentiatie toenemen. Dit kan leiden tot prijscriminatie in de EGIMIP, iets waarover talloze aanwijzingen bestaan 7). Deze vorm van fragmentatie is LJ
7) Zie bv. BEUC, 1984; voetnoot 36 (p. 219) in Pclkmans, 1984-b voor verdere indicaties; zie ook voetnoot 2, boven.
juist in de automarkt bijzonder moeilijk door arbitrage teniet te doen. Daarnaast kan men de door protectie kunstmatig verhoogde winstmarges als een verkapte vorm van industriele steunverlening beschouwen. Deze verkapte steun is echter niet aan de Communautaire industriepolitieke voorwaarden gebonden die financiele steun we1 kent. O p termijn zijn mededingingsprocedures echter lapmiddelen. Wil d e EGIMIP van deze fragmentaties en differentiaties af, dan zal een meldingsplicht vanVEBs dienen te worden ingevoerd, gevolgd door een verbod van nationaleVEBs zonder E G toezicht. Dit laatste kan dan weer verbonden worden met industriepolitieke steunprogramma's.(nationaal, onder E G toezicht) en sociaal beleid. Nog beter is uiteindelijk art. 19, GA7T om te smeden tot een artikel dat selectieve vrijwaring rigoreus koppelt aan tijdelijke steun onder multilateraal toezicht; binnen de EGIMIP behoort aan de Commissie meer bevoegdheid te worden gedelegeerd dezeVEBs in het vernieuwde GATTverband te beheren. Als eerder opgemerkt, is deze benadering ook van groot belang voor de vermindering van de formele quota's, ex. art. 115, EEG, in het bijzonder i.v.m. de afschaffing van het Multivezelakkoord. Tabel 4.3 vermeldt nog andere voorbeelden van amorfe protectie met weer andere specifieke problemen die in dit bestek niet alle besproken kunnen worden. 4.2.4 Industriepolitiek Tabel 4.4 is analoog aan deTabellen 4.1,4.2 en 4.3. Hoewel alleTabellen, zij het in beperkte mate, oplossingen suggereren waarover men in detail ongetwijfeld van opvatting kan verschillen, geldt dit in bijzondere mate voor Tabel 4.4. Naar gelang de opvatting omtrent de gewenste economische orde kan men verschillend oordelen over de 'beste' industriepolitieke interventies. Dit vloeit veelal voort uit uiteenlopende opvattingen over wat industriepolitiek is, en zou moeten zijn. In de Europese Gemeenschap wordt dit verder gecompliceerd door de vraag welke industriepolitieke competentie het beste op welk overheidsniveau - nationaal (of zelfs regionaal) of Communautair - kan worden uitgeoefend. Zowel het conceptuele vraagstuk als de kwestie van de optimale toewijzing van competenties is elders besproken (Pelkmans, 1984-b hoofdstuk 9, vooral pp. 252-257; zie tevens pp. 170-175).Tabel4.4 vormt een pragmatische uitwerking hiervan: arbitrair zijn de suggesties dus niet, doch er is zeker ruimte voor alternatieve oplossingen voor bepaalde omissies. Ook in deze gevallen kanTabe14.4 dienen om de verborgen incoherenties die de -omissies impliceren, te verhelderen. De problemen van steuntoezicht, toezicht op overheidsondernemingen en op overheidsaankopen zijn grotendeels behandeld in hoofdstuk 3. Het is van groot belang in te zien dat handelspolitiek en steun zowel complementair als substituerend kunnen zijn. In de eerste plaats combineren sectoren als staal en textiel- en kleding nationale steun met externe handelsprotectie. Een strenger toezicht op nationale steun in de textiel- en kleding neigt ceteris paribus - tot de aandrang om het Multivezelakkoord te handhaven en te versterken. D e uitbanning van Lidstaat-quota's in Multivezelakkoord verband zal wellicht met 'meer' protectie 'gekocht' moeten worden, en als dat kan worden voorkomen, in elk geval door (tijdelijke!) steun aanvaardbaar moeten worden gemaakt. Crisissteun en herstructureringssteun moet strikter voorwaardelijker worden, maar tegelijk moet dit op handelspolitiek gebied geschieden: protectie slechts tijdelijk, aflopend en op basis van een bruikbaar herstructureringsplan, met jaarlijkse rapportage. Capaciteitsvermindering afstemmen via crisiskartels dient te worden toegestaan - als later in de synthetische vezels geschiedde; niet zoals in 1978 voorgesteld - maar daarbij moet handelsprotectie en steun in de beoordeling betrokken worden alvorens toestemming te verlenen.
Tabel 4.4 Industriepolitiek: ophelFing incoherenties integratie omissie
negatief
ineffectief steuntoezicht 1) crisissteun striktere toepassing Commissie toezicht 2) herstructureringssteun 3) regionale (industriele) steun 4) nieuwe industrien striktere toepassing Commissie toezicht
positief
coordinatie in beleidsvierkant
afstemming herstruc- handelspolitiek turering mcdedingingsbeleid (crisiscartels) handelspolitiek
EGKS steun, E G Sociaal F. sociaal bel. regionaal bel.
meer toezichtsbevoegdheden Commissie E G O & 0 beleid,met handelpolitiek; E G steun mededingingsbeleid (ontheffingen)
E G Regionaal Fonds
uitbreiding ineffectief toezicht 'overheidsaankopen richtlijn 1977
reciprociteit en spe- steunbeleid (boven); cialisatie programma handelspolitiek bep. sectoren; E G normen bij overheidsaankopen
ineff. toezicht finan- striktere ciering overheidsbe- toepassing drijven richtlijn 1980
steunbeleid (boven); handelspolitiek
standaarden en normen
reductie nat. standaarden zonder verwijzing
ander beleid
wetenschapsbeleid
betere uitvoering richtlijn 1983; grotere nadruk op algemene E G veiligheidslgezondheidseisen en versterking E G normalisatie
gezondheidspolitiek (incl. arbeidsinspectie)
wederzijdse erkenningen keuringen
consumentenbeleid
handelspolitiek (tests als handelspolitiek wapen)
E G normen nieuwe E G 0 & 0 beleid industrieen (zie boven) nat. ondernemingsrecht
harmonisatie
fiscaal beleid
H e t toezicht o p steun voor nieuwe industrieen of voor innovatie staat nog in d e kinderschoenen. Als reeds opgemerkt in hoofdstuk 3, kan dit toezicht deels o p vuistregels m.b.t. het mededingingsvervalsende karakter van d e steun worden gebaseerd e n deels o p coordinatie via Communautaire steunprogramma's voor R & D , met open inschrijving. Het strikter toepassen van het Commissietoezicht heeft vooral betrekking o p d e afbakeningsproblematiek tussen R & D e n 'gewone' vervangingsinvesteringen. D e vuistregels en d e grotere striktheid moeten wederom gecombineerd worden met het ontheffingenbeleid voor R & D samenwerking tussen bedrijven (grote bedrijven moeten hiervoor toestemming vragen e n deze samenwerkingsvormen zijn dus bekend bij d e Commissie), ex. art. 85,3, E E G , omdat het gezamenlijk effect mogelijk distorsies kan opleveren. Dit geldt nog sterker, indien handelspolitiek wordt aangewend o m nieuwe produkten Communautair te beschermen, een gedachte die veld wint in Europa in het licht van d e industriepolitieke gedragingen van Japan en d e VS. D a t er o p dit punt vraagtekens kunnen worden gezet bij d e versnippering van het wetenschappelijk toponderwijs in d e E G en bij het nagenoeg ontbreken van een waarlijk Europese orientatie van een mededinging tussen Europese onderzoekers zal duidelijk zijn. H e t is nog steeds zo dat
deze tekortkomingen - en vooral het gebrek aan Europeseinfrastructuur op dit gebied - er toe leiden dat de contacten tussen de onderzoekers in elke Lidstaat en die in de VS eerder worden gentensiveerd dan die tussen Europese onderzoekers uit verschillende Lidstaten. Zonder een waarlijk Europees beleid, blijft het rationeel voor de onderzoekers dit te doen, hetgeen een negatieve weerslag heeft op universitair onderzoek en industriele 0&0 in de E G . Wat de overige elementen uitTabe14.4 betreft kan verwezen worden naar hoofdstuk 2 , 3 en l1. Bij standaarden en normen kan nog worden toegevoegd dat deze (1) in geharmoniseerde vorm als hulpmiddel kunnen worden benut bij het toegankelijker maken van de nationale overheidsmarkten (in ieder geval dienen de EG instellingen dit te eisen voor hun eigen aankopen, en voor de door EG instellingen gefinancierde aankopen van Lidstaten of anderen), (2) bij nieuwe produkten of processen zo mogelijk anticiperend moeten worden opgesteld, niet alleen om ongelukkige fragmentatie van de Euromarkt te voorkomen (denk aan de kleuren tv-systemen!) maar tevens om de mondiale concurrentiepositie te versterken. Daarnaast moet voorkomen worden dat het zgn. 'derde landen' probleem bij standaarden voor de EGIMIP kostbare fragmentatie tot gevolg heeft, terwijl het ware probleem in een handelspolitieke kwestie van (a1 dan niet wederzijdse) markttoegang vis-a-vis Japan gelegen is. Daarom dient dan ook de handelspolitiek met deze externe kwestie te worden belast, zodat de EGIMIP op dit punt wordt ontlast. Daarnaast zijn nog andere vormen van coordinatie noodzakelijk omdat de betrokken beleidsvormen veelal de bron van nationale regulering vormen die d e EGIMIP fragmentatie veroorzaakt.
4.3 Consolidatie van de EGlMlP en het macro-economisch beleid Het verband tussen fragmentatie versus integratie in de EGIMIP en fragmentatie versus integratie van het macro-economisch beleid van de Lidstaten is te complex om in dit bestek voldoende uitvoerig uiteen te zetten. De summiere opmerkingen hieronder geven dan ook niet meer dan een perspectief om de macro-economische randvoorwaarden bij de consolidatie van de EGIMIP niet uit het oog te verliezen. Voorop moet worden vastgesteld dat de industriele (produkt) marktinregrarie in de EG niet op een lijn te stellen is met de uiterst vage, in aanbevelingen en oproepen vervatte, macro-economische samenwerking, als beschreven in art. 103-109, EEG. Natuurlijk kan men zich diverse intensiteitsgraden of graden van binding in macro-economische samenwerking voorstellen, maar hetverdrag gaat uitdrukkelijk niet zover dat macro-economische inregrarie hieronder zou kunnen worden begrepen. Tevens dient nog eens onderstreept te worden hoe (politiek, economisch en institutioneel) ambitieus macro-economische integratie is, zowel in het licht van de stabiliteitsfunktie als waar het om (federale) herverdeling zou gaan. De macro-economische randvoorwaarden kunnen daarom - op middellange termijn -uitsluitend in termen van cooperatieve opties besproken worden. De volgende aandachtspunten dienen te worden bezien: (a) gegeven het huidige EGIMIP acquis, welke zijn de macro-economische beleidsvoorwaarden op EG niveau die dit acquis stabiliseren, of althans niet in gevaar brengen? (b) welke is de wisselwerking tussen EGIMIP en macro-economische samenwerking, indien de marktintegratie tot diensten en financieel kapitaal zou worden uitgebreid? De eerste vraag refereert aan diverse verbanden. Zoals hoofdstuk 6 laat zien heeft het EGIMIP-acquis geleid tot verregaande industriele marktverwevenheid in de EG-Tien. Deze handelsinterdependentie en gerelateerde produktie-, marketing- en investeringsbeslissingen is niet louter en alleen
ontstaan door de afbraak van bestaande belemmeringen, maar tevens door de geloofwaardigheid van het Communautaire juridische regime dat omkeerbaarheid of erosie van deze negatieve integratie buitengewoon moeilij k en in veel gevallen nagenoeg onmogelij k maakt. Deze geloofwaardigheid is groter dan in de gewone internationale handelsbetrekkingen en dit verlaagt de barrikre voor handel en producenten schaalinvesteringen te doen, nieuwe grootschalige processen te ontwikkelen, langdurige handelscontacten op te bouwen, zo niet vaste handelsnetwerken, directe investeringen te plegen en aldus te trachten ruimtelijke arbeidsverdeling binnen het bedrijf over de gehele EGIMIP te bereiken en te investeren in Europese normalisatie in anticipatie op kostenreductie bij verkoop over de gehele Euromarkt. Hoegroter de zekerheid van markttoegang, hoe dichter de geschatte ondernemingsrisico's die van het normale economische verkeer binnen een nationale economie benaderen. D e omissies in het EGIMIP-acquis en de verbleven nationale competenties op het gebied van mededinging, industriepolitiek en handelspolitiek bepalen de grenzen van deze geloofwaardigheid. Macro-economische instabiliteit kan de marktverwevenheid op twee wijzen schaden. In de eerste plaats kan macroeconomische instabiliteit de normale functionering van markten bemoeilijken. Zo zijn prijsstabiliteit, nagenoeg volledige werkgelegenheid, gestage toename van de vraag en extern evenwicht bevorderlijk voor de voorspelbaarheid van de economische ontwikkeling hetgeen de grenzen van de ondernemersrisico's verengt en aldus de industriele verandering vergemakkelijkt. Rigiditeiten in produkt- en factormarkten kunnen overigens op hun beurt de gewenste micro-economische reacties op macro-economische beleidswijzigingen vertragen of hoge aanpassingskosten bij het tot stand brengen veroorzaken. "In short, there is either a virtuous circle of micro-economic flexibility and macroeconomic stability, or a vicious circle of rigidity and instability" (OECD, 1983, p. 23). In de nationaal te onderscheiden deelmarkten van de EGIMIP hebben zich in de loop van de jaren zeventig tekenen geopenbaard die eerder wijzen op de vicieuze cirkel van micro-rigiditeit en macro-labiliteit dan op de in de zestiger jaren wellicht nog relevante positieve wisselwerking tussen flexible markten en stabiele macro-economische verhoudingen 8).Voor de EGIMIP als geheel zou dit, in theorie, geen gevolgen behoeven te hebben voor het acquis (we1 voor de economische resultaten en de aantrekkelijkheid van de Euromarkt) indien de macro-economische instabiliteit volstrekt gelijkmatig over Lidstaat economieen zou zijn verspreid, en dit ongeacht hun industriele en exportstructuur.Vanze1fsprekend was en is dit niet het geval. Als gevolg hiervan traden tussen begin en eind van de jaren zeventig forse schommelingen in de wisselkoersen op en liepen de effectieve vraagontwikkelingen tussen Lidstaten o p een tijdstip, maar ook in de tijd, sterk uiteen. Dit roept de vraag op of flexibele wisselkoersen een geschikte macro-economische randvoorwaarde is voor Europese produktmarktintegratie. Zonder dit ingewikkelde vraagstuk 9) te willen reduceren tot enkele envoudige constateringen kan niettemin worden vastgesteld dat flexibele koersen consistent zijn met de in alle Lidstaten levende wens een zekere autonomie te behouden in het macroeconomische beleid. Een andere vraag is of de variabiliteit in de wisselkoersen tussen de munten van de Lidstaten (die 50% van hun industriele export met elkaar verhandelen; het EG invoeraan8) Zie bv. O E C D , The case forposirieveudjusrmenrpolicies, Parijs, 1979: O E C D , Inrerficiures -facing the future (vooral hoofdstuk 4, deel III), Parijs, 1979; R. Maldague et. al., 1981, Indusrrial policies in rhe Communiry: slate inrervenrion and srrucrural adjusrmenr, E G Commissie (DG 11; 11/419/80); M. Albert & J . Ball, 1983, Towards European Economic Recovery in rhe 1980k, report to the European Parliament, 7 juli 1983; en O E C D , 1983; Blackhurst &Tumlir, 1980; etc. 9) Zie bv. Laidler, 1978; Dornbusch, 1983; Cezanne, 1983; etc.
deel is nog hoger) ook consistent is met de marktintegratie-van-onderaf. In de academische literatuur is het beweerde negatieve effect van flexibele wisselkoersen op het volume en de groeivoet van de internationale handel omstreden.Vrij veel onderzoek is gedaan naar het effect van korte termijn (op kwartaalbasis) fluctuaties van nominale en reele wisselkoersen, op bilaterale basis en als effectieve koersen. In IMF(1984) wordt een overzicht gegeven waaruit blijkt dat bij korte termijn fluctuaties empirisch geen negatief effect op de handel aantoonbaar is 10). Enige intui'tieve gronden zijn daar ook we1 voor aan te voeren zoals het bestaan van ruime termijnmarkten, lange termijncontracten en aanzienlijke intra-ondernemings-handel.Verder is op iets langere termijn niet de nominale maar de reele wisselkoers doorslaggevend voor variaties (c.p.) van het concurrentievermogen, a1 zijn deze rele schommelingen verrassenderwijs nauwelijks geringer. Desondanks blijft het moeilijk te ontkennen dat de onzekerheid voor exporteurs, gericht op een EGIMIP waar allerlei koersontwikkelingen voortdurend uiteenlopen - en niet steeds volgens een qua richting voorspelbaar patroon - sterk toeneemt. Niet alleen nemen de transactiekosten toe bij termijndekking, grote amplitudes in een periode van enkele jaren zullen aanzienlijke, hoewel tijdelijke, effecten hebben o p de concurrentiekracht waardoor schommelingen in de winstpositie ontstaan die -vooral bij eenzijdige concentraties op bepaalde landen ontmoedigend op de investeringen zullen werken.Verder is het zelfs bij ongebroken investeringsbereidheid minder duidelijk hoe prijssignalen moeten worden gelezen zodat de marges voor rentabiliteit eveneens groter worden waardoor (c.p.) minder gei'nvesteerd zal worden. Dit alles remt de structurele verandering, de investeringen en de handelsgroei af. Daarom is aanzienlijk grotere ongerustheid ontstaan omtrent wisselkoers-verschuivingen welke gedurende enkele jaren de verschillen tussen de inflatietempi van belangrijke handelspartnersverregaand onder- of overcompenseren. D e Grauwe (1985) vindt bv. dat de korte termijn variabiliteit van wisselkoersen geen significant effect op het volume van handelsstromen heeft maar langere termijn wisselkoers variabiliteit we1 significante variabiliteit in de handelsstromen genereert, met alle efficientiekosten van dien. In elk geval moet niet uit het oog worden verloren dat 'onzekerheid' altijd een "ex-ante" begrip is, dat zowel voor de korte termijn als de langer aanhoudende fluctuaties, alleen ex-post gemeten kan worden; ex-ante is voor de 'ondernemer en handelaar onvoorspelbaar wat ex-post a1 of niet een grote variabiliteit blijkt te zijn geworden. In de tweede plaats neigen de regeringen van de Lidstaten op macro-economische instabiliteit te reageren met maatregelen die beogen een verzachtend effect op werkgelegenheid en de consequenties voor de inkomensverdeling uit te oefenen. Deze maatregelen kunnen bestaan uit verruiming van typische elementen van herverdeling in de verzorgingsstaat, die de EGIMIP als zodanig onberoerd laten. In de gemengde economieen vanWest-Europa bleef het niet daarbij: discriminatoire, vaak informele handelsprotectie vis a vis derde landen, subsidies van allerlei aard, kapitaaldeelnemingen in bedrijven, reddingsoperaties, compensatoire overheidsaankopen en, in een enkel geval, zelfs prikakties aan de binnengrenzen en in het vervoer. Zulke beleidsreacties fragmenteren de EGIMIP verder door het belang van de omissies in het acquis via conserverend nationaal beleid te laten toenemen. Het teruggrijpen op deze instrumenten nam voor het eerst toe toen Italie en hetverenigd Koninkrij k, 10) Sindsdien is dit bestreden in een empirische studie van Akhtar & Hilton (1984) die, met nominale effectieve wisselkoersvariabiliteit als benaderende variabele voor 'onzekerheid', 0 . a . aantonen dat de Duitse uitvoer tussen de 3% en 14% lager ligt in diverse berekeningsmethoden, voor de periode 1977-1981. In Crockett (1985, pp. 10111) wordt een interne IMF-studie (door Gotur) vermeld die echter enige twijfels oproept omtrent de robuustheid van de AkhtarlHilton resultaten en bovendien geen of tegengestelde resultaten vindt bij toepassing van hun methode o p bv. Frankrijk en hetverenigd Koninkrijk.
'
,
alsmede - in mindere mate -andere Lidstaten hun bewuste zoeken naar autonome expansie achter een dalende wisselkoers opgaven en poogden de inflatiespiraal te doorbreken ondanks de indexering. Afremming van de daling van de wisselkoers (voor de lira) en de snelle stijging van het Pond (door de olie-exporten) ging aanvankelijk niet gepaard met het doorbreken van de binnenlandse indexering zodat het concurrentievermogen sterk te lijden had. Beide landen grepen naar het subsidie instrument, naast reddingsoperaties en een sterk steunen op discriminatoire handelspolitiek vis 5 vis NICs en Japan. Na een jaar unilateraal expansionisme van het Frankrijk onder Mitterand traden soortgelijke verschijnselen op: na een tweetal vlot overeengekomen devaluaties binnen het EMS, werd gepoogd de derde te voorkomen door bestedingsbeperking, kapitaalexportcontroles en een keur van industriepolitieke maatregelen, naast prikakties van de Franse douane (video-recorders via Poitiers; plotselinge taalvereisten op documenten; etc.). Een voortzetting van de bestedingsbeperking gecombineerd met een derde devaluatie heeft de gewenste wisselkoersstabiliteit in het EMS teruggebracht. D e EGIMIP is dus om een tweetal redenen gebaat bij wisselkoerstabiliteit, zo mogelijk in een stabiel macro-economisch klimaat waarbij de Lidstaten scherpe divergenties vermijden: de eerste is de vermoedelijke directe en indirecte schade aan de EGIMIP-van-onderaf; de tweede is de welhaast voorspelbare respons van de nationale regeringen die de omissies in het EGIMIP-acquis sterker dan tevoren zullen accentueren, en daarmee de marktintegratie-van-bovenaf ondermijnen. Na de vrij turbulente mid-zeventiger jaren heeft het Europees Monetair Stelsel (=EMS) de terugkeer naar een bevredigende nominale wisselkoersstabiliteit helpen bewerkstelligen. Zo waren bv. de gemiddelde maand-totmaand (absolute) wissel-koerswijzigingen over 1979-1983tegenover de Deutsch Mark 0,8% voor de franse franc en de lira en 0,5% voor de gulden; voor dollar, yen en pond (hetverenigd Koninkrijk kent nog flexible koersen) was dit 2,4%, 2,7% en 2,4%, dus het drievoudige of meer 11). Ook de variatie naar alle grote valuta was voor de EMS munten aanzienlijker geringer. Beziet men de variabiliteit als afwijkingen langs een tijdspad dan blijkt eveneens dat, binnen het EMS, geringere amplitudes te zien zijn dan in de periode 1974-1978, behalve voor de Deense krone en de Belgische franc; berekent men de afwijkingen en de trend vis a vis EMS munten en andere belangrijke valuta, dan is de amplitude voor EMS munten nooit groter dan 13% en die voor de dollar, yen en pond resp. 16,6%, 29,1% en 41,5% (1979-1983). Het is overigens onduidelijk of het EMS dergelijke 'comparatieve voordelen' ook heeft bereikt in termen van reele, effectieve wisselkoersen. In ieder geval vertoont het EMS nadelen in opzet en in uitvoering. In opzet is het nog te sterk op de externe monetaire stabiliteit gericht, met een grote vrijblijvendheid betreffende de coordinatie van het interne monetaire & fiscale/bestedingsbeleid. E r bestaat ook geen serieuze verplichting om meer te doen dan te consulteren. D e facto is m.n. het Monetair Comite sinds begin 1982we1 verder gegaan. De redenen daarvoor zijn tweeerlei: ten eerste moet men gezamenlijk over wisselkoersaanpassingen beslissen en dit heeft geleidelijk, maar vooral n.a.v. de door Belgie toen geplande forse devaluatie van 12%, geleid tot de wederzijdse behoefte diepgaand over elkaars beleid te discussieren; ten tweede heeft een convergentie plaats gevonden van de nationale beleidsinzichten en beleidsvoorkeuren in de Lidstaten -het is aan te nemen dat deze convergentie op ambtelijk niveau -
11) COM (84) 125, Five Years of monetary cooperation in Europe, Communication from the Commission to the Council, 2 maart 1984; Economisch & Sociaal Comite, Information reporton the European Monetary Sysiem, Document CES 1909184, Brussel21 februari 1985 (Appendix is gedateerd op 4 februari).
bevorderd is door EG consultatie; o p politiek niveau ligt het vermoedelijk eerder aan het falen van 'autonoom' werkgelegenheidsbeleid achter flexibele koersen, en de bittere noodzaak de inflatie te beteugelen door de-indexering en overheidsbezuiniging. De inflatie in de E G is dan ook drastisch gedaald: van 11,1% in 1980 naar minder dan 5% in 1984. M.u.v. Griekenland liggen de inflatievoeten van de E G Lidstaten voor 1985 alle beneden de 9 % , zodat convergentie is opgetreden die de wisselkoersstabiliteit duurzamer maakt. In uitvoering is het EMS zwak en onvolledig. Een aantal technische en juridische zwakheden zijn zonder veel concessiebereidheid te ondervangen 12); andere vereisen politieke beslissingen omtrent de zgn. tweede fase van het stelsel. De onvolledigheid van het EMS is dat hetverenigd Koninkrijk en Griekenland niet met het wisselkoers-mechanisme meedoen, hetgeen de EGIMIP deels kan blijven fragmenteren, hetzij door wisselkoersschommelingen, hetzij door (reele) interestschommelingen die juist de wisselkoersschommelingen beogen te voorkomen. Het eerste werkt sterker en rechtstreekser in op de EGIMIP, al is ook de onverhoedsheid van de tweede vorm (zoals in het voorjaar van 1985 ingeval van hetverenigd Koninkrijk) bepaald niet bevorderlijk voor de marktintegratie-van-onderaf. (Zo blijkt de Nederlandse export in hi-tech produkten naar hetverenigd Koninkrijk sterk te zijn toegenomen sinds het E G lidmaatschap van hetverenigd Koninkrijk; zie par. 8.2.2; scherpe beleidswijzigingen scheppen echter onzekerheid over de permanentie van deze afzet). De eerste vraag kan daarmee beantwoord worden met de vaststelling dat het EGIMIP-acquis geconsolideerd en de marktintegratie-van-onderaf bevorderd wordt indien het EMS wordt versterkt en uitgebreid tot alle Lidstaten maar in elk geval hetverenigd Koninkrijk, teneinde de geloofwaardigheid en voorspelbaarheid van macro-economische stabiliteit te vergroten. De uitbreiding van de produktmarktintegratie naar diensten, en vooral naar financieel kapitaal, kan niet eenvoudigweg als het verlengde van de combinatie EGIMIP-EMS wordcn beschouwd. Het mogelij ke omzetvolume van een Communautarie interbancaire leningsmarkt, van Communautaire korte termijn financiele markten, van een E G hypotheekmarkt, van een Europees netwerk van verbonden effectenbeurzen is dusdanig dat hun loutere bestaan nauwkeurige ex-ante coordinatie van monetaire, wisselkoers en budgetfinancieringspolitiek oplegt. Beleidsconvergentie kan dan niet meer de min of meer gelukkige uitkomst zijn van samenvallende beleidsinzichten in de diverse hoofdsteden maar dient tevoren onderhandeld en in detail overeengekomen te zijn. Dit betekent dat de binnenlandse discretie die men althans onder het huidige EMS binnen enge grenzen nog vermag pretenderen te hebben, niet alleen nog verder wordt ingekrompen maar per definitie door andere Lidstaten mede zal worden bepaald, gecontroleerd en, indien nodig, bijgesteld. In de uitvoering is het moeilijk voor te stellen dit te blijven combineren met gedecentraliseerde beslissingsruimte voor het scheppen van 'base money' en voor de wijze en omvang van de financiering van de overheidsbegroting. In elk geval moet art. 68, EEG (dit betreft wederzijdse toestemming van Lidstaten voor het lenen in 'elkaars' financiele markten) opde helling. Bij een Europese kapitaalmarkt ligt het voor de hand dit artikel om te schrijven naar Communautaire besluitvorming omtrent de leningspolitiek c.q. monetaire financiering van elke Lidstaat. Zou men kapitaalmarktintegratie niet combineren met stringentere, centrale besluitvorming op macro-economisch terrein, dan zou dit heftige wisselkoersschommelingen ten gevolge kunnen hebben bij divergerende 12) Zie bv. Europenrl Economy, juli 1982 (no. 12)
maatregelen, althans bij een combinatie van onderliggende macro-economische ontwikkelingen en beleid van Lidstaten dat de wisselkoersverwachtingen van economische agenten m.n. in die financiele markten zou kunnen wijzigen. Hieruit volgt dat de EGIMIP niet gediend is met financiele kapitaalmarktintegratic indien niet onherroeppelijk vaststaat dat 1. vrijwaringsmaatregelen uitsluitend in de strikt financiele sfeer blijven, met in achtneming van d e ruimst denkbare interpretatie van art. 106,1, E E G (dat blijvende vrijheid van betaling voorschrijft voor alle intra-EGIMIP transacties, inclusief voor diensten die niet rechtsstreeks voortvloeien uit zuiver financiele transacties) 2. vrijwaringsmaatregelen uitsluitend Communautair besloten kunnen worden, zelfs in crisissituaties, en tevens Communautair beeindigd 3. beleidsvoorwaarden worden gepreciseerd die de vrijwaringsmaatregelen na korte tijd weer overbodig maken. D e vereisten zijn zo stringent dat het efficienter is, en stabiliteitsbevorderend, indien een centrale institutionele opzet wordt gekozen met een Europese munt, een centrale bank (a la het Federal Reserve systeem) en een federaal systeem (dus met twee regeerniveau's) voor begroting, geaggregeerde herverdeling e n d e financieringsautonomie van Lidstaten. In d e praktij k van de Gemeenschap o p middellange termijn is deze 'grote sprong voorwaarts' niet te verwachten. Daarom is wat als dichotomie hierboven is voorgesteld eigenlijk een spectrum van diverse gradaties van intensievere en stringentere macro-economische samenwerking, met toenemend integratieve elementen, samengaand met verdergaande liberalisaties in d e financiele sfeer, naast Communautaire harmonisatie, of deels uniforme regulering van d e instituties en d e toegestane handelswijze o p d e verrijzende Europese kapitaalmarkten. Het zou al welkom zijn indien m.n. de Franse e n Italiaanse financiele restricties in het wisselverkeer en m.b.t. kapitaaltransacties over d e grens zouden worden afgeschaft. Vanuit d e optiek van d e EGIMIP echter dient te worden benadrukt dat dit alleen zinvol is indien deze afschaffing niet louter unilateraal geschiedt maar wordt ingebed in een Communautaire regeling m.b.t de Communautaire besluitvorming (incl. voorwaardelij kheid) van het eventueel later toepassen van art. 73, 108 en 109, E E G (de ontsnappingsclausules). Dit vereist wederom verdergaande convergentie en blijvende, deels ex ante, coordinatie van macro-economische beleid in een versterkt EMS kader. Dit punt wordt niet wezenlijk aangetast door een technische fasering in d e kapitaalcontrole liberalisatie, bv. door alleen in private E C U gedenomineerde kapitaalstromen te liberaliseren binnen d e Gemeenschap.
DEEL 11 DE BEREIKTE MARKT INTEGRATIE
5. ECONOMISCHE EFFECTEN VAN INDUSTRIELE
MARKTINTEGRATIE
De door totstandkoming van de EGIMIP gestimuleerde industriele marktintegratie heeft een aantal belangrijkeeconomische effecten gehad. De meestevan deze over het algemeen gunstige effecten zijn tijdens of vlak na de overgangsperiode van de EG-Zes bereikt. Ook de eerste uitbreiding heeft, weliswaar in verzwakte mate, soortgelijke effecten uitgelokt. In het kader van dit rapport is een beknopte discussie op zijn plaats omdat deze effecten vermoedelijk ten dele omkeerbaar zijn ingeval van onverhoopte desintegratie. Handhaving van de status quo middels 'reactief beleid' (zie par 10.2.1.) mag dan politiek oninspirerend zijn, het voorkomt de kosten van hernieuwde marktfragmentatie. Een eerste, grove benadering van de kosten van desintegratie stelt deze op de negatiete waarde van d;hierna besproken effecten alsmede op de kosten van de niet-voltooiing van de EGIMIP, als besproken in hoofdstuk 8. Ondanks de problemen die de meting van de hierna besproken economische effecten met zich meebrengen, moet worden vastgesteld dat belangrij ke economische voordelen in het geding zijn die niet gemakkelijk en zeker niet in dezelfde mate met alternatieve beleidsopties (d.w.z. zonder EGIMIP) te bereiken zouden zijn. Eerst zullen empirische studies over de effecten van de EGIMIP op het niveau en de geografische richting van de handelsstromen worden besproken. Daarna volgt een korte analyse van de hieruitvoortvloeiende directe en indirecte effecten op nationaal (of EG) inkomen en economische groei.Tenslotte volgt nog een korte samenvatting van diverse andere effecten van marktintegratie die vermoedelijk eveneens een gunstige invloed hebben uitgeoefend maar die om verschillende redenen minder goed zijn onderzocht.
5.1 Handelseffecten in de EGIMIP Verrewegde meeste aandacht in de empirische literatuur is gewijd aan de effecten van de EG-Zes op het niveau van de intra-EG industriele handel in de overgangsperiode (19581970). Hierbij moet ex ante en ex post studies onderscheiden worden. In ex ante analyses hanteert men een theoretisch model, doorgaans afgeleid van de douaneunie theorie waarbij benaderende waarden voor de diverse modelparameters worden ingevoerd en vervolgens het effect van de overgang van hoge en lage tarieven van de verschillende Lidstaten op een Communautair tarief op de EG handel wordt gesoleerd. De methode wordt meestal toegepast op een hoog niveau van aggregatie, de ingevoerde vraag en aanbodelasticiteiten zijn meestal zeer grove schattingen (in diverse studies worden de aanbodelasticiteiten op oneindig gesteld) en de tariefgemiddelden voor de aggregeerde 'sectoren' vormen meestal niet meer dan ruwe benaderingen. Men kan dan ook nauwelijks meer dan een 'orde van grootte' resultaat verwachten. De analyse kan desondanks met allerlei graden van verfijning worden uitgevoerd. Zo kan de in de douaneunie theorie gehanteerde veronderstelling van volmaakt homogene produkten vervangen worden door het invoeren van substitutie-elasticiteiten (zoals Verdoorn, 1952, en Krauss, 1968, doen voor de substitutie van invoer uit Lidstaten en invoer uit derde landen). Bovendien kan men ruilvoeteffecten invoeren (bv. Petith, 1977).Anderen (bv. Johnson, 1958) werken echter met eenvoudige partieel-evenwicht benaderingen. De rijkste ex ante studie is die van Resnick &Truman (1975) die de uit de douaneunie theorie bekende
effecten o p de handel nl. 'trade creation' en 'trade diversion' 1) baseren op 'prijscoefficienten', verkregen in een regres~iemodelvan E G industriele handelsstromen. Deze op analytische gronden te prefereren studie wijkt in resultaten enigszins af van allerlei andere (ex ante en ex post) studies; dit vormt echter geen reden 2) hun benadering niet als relatief betrouwbaar te beschouwen. Ex post studies benutten watverdoorn de methode van 'residual imputation' heeft genoemd. Het totale effect van de marktintegratie op de handel wordt geacht het verschil te zijn tussen de werkelij ke waarde van die handel en het verwachte 'normale' niveau op hetzelfde tijdstip (d.w.z. zonder integratie). Daarbij gaat het er om de handelsontwikkeling zonder integratie (de zgn. antimonde) zo 'juist' mogelijk af te leiden, iets wat per definitie nooit helemaal bevredigend kan geschieden 3). Bovendien resteert de empirische interpretatie van het residueffect: kan dit werkelijk uitsluitend aan de marktintegratie worden toegeschreven? Een viertal benaderingen van het construeren van een 'antimonde' model zonder integratie geeft hopelijk voldoende weer met welke interpretatieproblemen men te doen heeft: 1. de reconstructie van de handelsmatrix met vergelijkingen gebaseerd op handelsaande1en;Verdoorn & Meier zu Schlochtern, 1964, gebruiken hierbij (wat noodzakelijk'zou zijn om nauwkeurige uitspraken te doen), geen tariefelasticiteiten en eenvoudige substitutie veronderstellingen. 2. reconstructie van de handelsmatrix in b.v. een gravitatiemodel; Aitken, 1973, hanteert een invoeraandeel benadering gebaseerd op acht jaarschattingen van de handel tussen de 1 a t e r e ~ ~ -landen ~ e s over 19511959;Prewo, 1974, verbindt de nationale input-output tabellen door handelsvergelij kingen. 3. de veronderstelling dat inkomenselasticiteiten van de vraag naar importen (uit diverse landen), geldend voor de datum van inwerkingtreding van de douaneunie, constant blijven; Balassa 1967; 1975 hanteert hierbij geen kostenspecificatie, geen tariefelasticiteiten en geen verdere aanb&dfactoren. 4. de veronderstelling dat de diverse invoer/consumptieverhoudingen constant blijven;Truman, 1969, en Kreinin, 1972, gebruiken daarbij gewone consumptiedata terwijlTruman (1975) 'apparent consumption' gebruikt, hetgeen nauwkeuriger is (ingeval van stijgende kosten) omdat dan data omtrent binnenlandse produktie en tariefopbrengst kunnen worden benut.
1) 'Trade creation' en 'trade diversion' zijn efficientieeffecten.Trade creation is de wijziging van de efficientie van de produktie bij vervanging van relatief inefficiente produktie in Lidstaat Adoor invoervanuit de efficientere Lidstaat B.Tradediversion is de wijzigingvan de efficientievan de produktie bij vervanging van invoer uit het laagste kostenland, buiten de douaneunie, door invoer vanuit een relatief inefficiente lidstaat (dat immers binnen de unie tariefvrije toeganggeniet). Produktie dient hier in termenvan d e wereld arbeidsverdeling te worden opgevat. In d e empirische literatuur over E G handelseffecten wordt echter in de eerste plaats (of zelfs uitsluitend) gelet op de invoerverschuivingen zelf. Enigszins verwarrend, worden deze dan eveneens aangeduid met trade creation en trade diversion. Voor verdere discussie zie bv. Pelkmans & Gremmen, 1983, enTovias, 1982. 2) Balassa (1975, p. 107) hanteert de constatering dat Resnick &Truman (1975) afwijken van andere empirische studies als argument van kritiek. D e Resnick &Truman studie vermijdt echter enkele theoretische fouten die Balassa en anderen over het hoofd hebben gezien. Als voorbeeld vermeldt Balassa: 'Acase in point is Germany where, due to the rise in the average tariff on imports, the estimates show negative trade creation, which is not consistent with the results obtained by the use of other methods'. Niet alleen is d e conclusie van 'negative trade creation' theoretisch juist, dit resultaat is zelfs niet zonder meer uit diverse andere empirische benaderingen (waaronder die van van Balassa) te verkrijgen. 3) Z o stelt Mayes (1978, p. 15): "Yet the problem of estimating a hypothetical antimonde is in itself not an attractive proposition. While it is possible to point out the existence of biases it is not possible to know whether an unbiased estimate has been achieved".
De empirische interpretatie van het residueffect heeft geleid tot uitvoerige discussies over de juiste basisjaren (bv. werden tariefverlagingen geanticipeerd of niet; conjunctuurverschillen en hun invloed o p invoerpatronen), de mate van desaggregatie en verscheidene, herkenbare trends van structurele economische veranderingen, waarvoor d e antimonde gecorrigeerd zou hebben moeten worden. Dit rapport is niet de juiste plaats deze studies uitvoerig te bespreken. Bovendien is dit reeds veelvuldig in de literatuur gedaan 4). Het bovenstaande geeft hopelijk enige aanduiding van de ingewikkeldheid en beperkte betrouwbaarheid van de vele studies over handelseffecten. Dit geldt evenzeer voor de bekendste en omwille van de eenvoud aantrekkelij ke benadering van Balassa (1967; 1975), die als voorbeeld wordt samengevat. Balassa definieert ex post importelasticiteiten van d e vraag als de verhouding van de gemiddelde jaarlijkse invoergroei tot de gemiddelde jaarlijkse groei van het bruto nationaal inkomen (beide in constante prijzen). De importvraag van de EG-Zes wordt als geheel bezien, en afzonderlijk voor intra-EG invoer en voor de invoer vanuit derde landen in de E G . De gevolgde methode is eenvoudig, vraagt vrij weinig data en neemt trendmatige, aan het inkomen gerelateerde importwijzigingen mede in de berekening van de integratieeffecten. Een stijging van de inkomenselasticiteit van de totale invoervraag van de EG-Zes duidt volgens Balassa een aan de E G toeschrijfbare toename van de EG-handel aan. Echter, uit de douane-unie theorie is bekend dat een dergelijke toename zal bestaan uit zowel handel verbonden met 'trade creation' (vervanging van relatief inefficiente produktie in Lidstaat A door invoer vanuit de efficientere Lidstaat B) als handel verbonden met 'trade diversion' (vervanging van invoer uit het laagste kostenland, buiten de EG, door invoer vanuit een daarmee vergeleken inefficiente Lidstaat, dat achter het gemeenschappelijke buitentarief voldoende prijsmarge heeft het laagste kostenland binnen de EG te beconcurreren). In Balassa's benadering correspondeert 'trade diversion' met een afname van de EG-inkomenselasticiteit van de invoervraag vanuit derde landen. Neemt de elasticiteit van de vraag naar de totale invoer toch toe dan moet trade creation groter zijn dan trade diversion. Op deze wijze worden uitspraken mogelijk over het aan de EG toe te schrijven accres van de EG-handel, alsmede van de intra en extra EG richting van de handel. Zowel de gehanteerde methode, de definities als het uitsluitend gebruik maken van data betreffende handelsstromen staan op gespannen voet met de douaneunie theorie (Pelkmans & Gremmen, 1983). Dit probleem doet zich overigens op andere wijzen in andere ex post studies voor. Daarnaast zijn zoals vermeld allerlei empirische bezwaren aan te voeren 5). Daarom moet het geschatte effect van de EG-Zes op de handelsstromen in elke studie als een vrij ruwe benadering worden beschouwd.Toch is er, gezien de vele onderscheiden empirische methoden, een orde van grootte aan te geven die als redelijk betrouwbaar kan worden opgevat. Uit een survey van Mayes (1978) blijkt dat de handel verbonden met trade creation in de EG-Zes in 1970 bij de verschillende studies lag in d e orde van grootte van 8%-22% van de totale EG industriele invoer van 1970 (met een studie zelfs op 34%), terwijl de handel verbonden met trade diversion in geen enkele studie hoger uit kwam dan 15% van de EG-Zes externe invoer van 1970. Aangezien trade creation en trade diversion beide leiden tot een vergroting van de interne EG-handel, is de orde van grootte van de door deze empirische studies aan de E G toe te rekenen groei van de intra-EG-Zes handel zo'n kwart tot de helft van de intra-EG-Zes handel (in industriele goederen) van 1970. Vanuit 1959 gerekend, en in constante prijzen, ligt de toename opzo'n 50%-100%, van de intra-EG handel van 1959, afhankelij k
+
4) Zie bv. Mayes, 1978; Balassa, 1975; Dayal & Dayal, 1977; etc. 5) Zie voetnoot 4, en bv. Sellekaerts. 1973 en Mayes, 1983.
van het onderzoek. De Nederlandse econoomVerdoorn, een pionier op dit terrein, heeft in zijn overzicht voor het Spierenburg rapport 6) overeenkomstige conclusies vermeld: voor de periode 1956-1969een aan de marktintegratie toeschrijfbare stijging van de intra-EG-Zes handel met rond loo%, waarvan zo'n 10% de met trade diversion verbonden handel. Verdoorn vermeldt ook aparte cijfers voor Nederland: hij schat het bruto-EG-effect op de Nederlandse industriele uitvoer naar de E G op 80% van de volgens deVerdoornISchwarz 7) benadering in 1969 bereikte Nederlandse intra-Zes handel zonder integratie; het invoereffect zou slechts zo'n 26% a 35% bedragen wegens de relatief lage Benelux handelstarieven (de tariefverlaging tot nu1 voor de Nederlandse intra-EG invoer heeft immers c.p. een geringer effect dan het verlagen van hoge tarieven in andere EG afzetmarkten tot nul). Ex ante studies over de eerste uitbreiding (meestal gericht op hetVK, met verwaarlozing van Denemarken en Ierland) zijn eveneens voorhanden 8). In hun algemeen evenwichtsmodel komen Miller & Spencer (1977) tot een te verwachten, aan dc EG toe te rekenen vergroting van de industriele invoer van hetVK vanuit de rest van de E G van 50%. Expost studies a la Truman (1975) of Aitken (1973) voor de E G zijn m.b.t. de Engelse toetreding niet voorbehouden. Een sectorale trendanalyse in Mayes (1983) geeft echter frappante aanwijzingen die duiden op een krachtig EG effect op de industriele van hetVK na toetreding. D e enige in dit kader enigszins vergelijkbare studie van Spanje's toetreding (per definitie, ex ante) is een algemeen evenwichtsbenadering vanviaene (1982). In een simulatie voor 1983-1987(onder de vooronderstelling dat Spanje in 1983 lid zou zijn geworden) berekentviaene een toename van Spanje's invoer uit de EG van (reeel) ongeveer 6%-7% en een nog geringere exportstijging. Deze lage waarden, althans in vergelijking met vroegere ex ante studies m.b.t. de EG-Zes en m.b.t. de eerste uitbreiding, zijn wellicht verklaarbaar door de sinds het begin van de jaren zestig doorgevoerde tariefsverlaging in de GATTronden, de verlaging van vele Spaanse invoertarieven indien het EG tarief wordt overgenomen voor de invoer uit derde landen en de al bestaande directe investeringcn van vele E G ondernemingen in Spanje. Dat de exportstijging relatief geringer is, ligt waarschijnlijk aan de reeds toegestane preferentiele toegang van Spanje tot de EG (die niet gold voor de EG tot Spanje) en aan het grote aandeel in de Spaanse export van halffabrikaten (die immers nagenoeg tariefvrij zijn of onder speciale veredelingsarrangementen vallen).Verder is het redelij k aan te nemen dat het uiteindelijke effect (b.v. na tien i.p.v. vier jaar) nog hoger zal zijn.
5.2 Inkomens en groeieffecten D e invloed van de totstandkoming van de E G op het nationale en EG-inkomen, en de groei daarvan is dermate ingewikkeld dat precieze en stellige uitspraken hierover voldoende wetenschappelij ke grondslag zouden missen. Een aantal elementen van en schakels in dit ingewikkelde en dynamische proces kunnen echter kort worden aangeduid teneinde althans tot een enigszins gefundeerde inschatting te komen. Eerst wordt een drietal eenmalige, maar blijvende, inkomensverhogende efficientieverbeteringen separaat besproken, waarna gepoogd wordt het verband te schetsen tussen specialisatie en inkomenstoename. Daarna volgt een opsomming van andere effecten waarvan aard noch omvang onvoldoende grondig is onderzocht (maar daarom nog niet zonder belang). 6) Verdoorn, 1975. 7) Zie hiervoorverdoorn & Schwarz, 1972. 8) Zie bv. UK GovernmentWhite Paper (1970),Williamson (1971), en de surveys van Morgan (1980) en El Agraa (1984).
Statische re-allocatie: volgens de economische theorie van de douane-unie zal, onder bepaalde kostenvooronderstellingen, trade creation en trade diversion optreden. Ondanks hun namen, zijn dit geen handelseffecten maar efficientie-effecten d.w.z. zij betreffen de benutting van produktiefactoren voor een gegeven hoeveelheid produktie. De ermee verbonden verschuivingen in de handelsstromen zijn in par. 5.1. aangestipt. E r bestaat een groot contrast tussen de vrijwel uitsluitende aandacht voor deze efficientie-effecten in de douane-theorie en de summiere aandacht voor empirische metingen ervan. Men is er veelal van uitgegaan dat men efficientie-effecten, m.b.v. enkele andere data, zoals b.v. de hoogte van ex ante nationale en ex post Communautaire handelstarieven, uit de geschatte handelseffecten kan berekenen. Bij deze afleiding kunnen echter ernstige fouten optreden die hier niet kunnen worden besproken (Pelkmans & Gremmen, 1983). In ieder geval zijn de statische allocatie-effecten gering. Neemt men plausibele waarden voor tarieven en elasticiteiten in een eenvoudige ex ante berekening dan kan men het netto effect (trade creation als efficientie verhogend en trade diversion als efficientie verminderend) hoogstens op ongeveer 1% van het BNP stellen, in geval van de EG-Zes. Miller en Spencer (1977) komen tot zo'n 0,15% in hun ex ante berekening van de statische re-allocatie effecten van d e aansluiting van hetVK bij de E G . Balassa (1975) komt eveneens tot O,l5% van het BNP voor de EG-Zes over 1959-1970, en dit in een ex post berekening, afgeleid uit handelseffecten. Daarom is aan te nemen dat de statische re-allocatie effecten van de E G douane-unie van beperkte economische betekenis zijn geweest, vooral in het licht van d e destijds optredende economische groei van jaarlijks 3%-5%. Technische schaaleffecten: in die gevallen waar de vraag de afzet beperkt zodat reeds bekende produktie-technieken niet economisch kunnen worden toegepast, leidt (voldoende) marktvergroting (door marktintegratie) tot vraagvergroting die deze grootschaligheid in de produktie we1 mogelijk maakt. Naast re-allocatie effecten treedt dan een zgn. kostenreductieeffect op waartegenover geen negatief inkomenseffect staat.Vooral bij homogene (niet gedifferentieerde) goederen zoals cement, bulkchemische produkten, eenvoudige ijzer en staalwaren, maar ook gebruiksgoederen met slechts geringe differentiatie zoals koelkasten, wasmachines, sommige andere elektrische apparaten en een groot aantal componenten/onderdelen van ingewikkelde produkten (b.v. automotoren; schakelbakken; t.v.buizen) kan dit kostenreductie-effect zeer aanzienlijk zijn. Het behoeff nauwelijks betoog dat, in een wereldeconomie met aanzienlijke tarieven (b.v. zoals tijdens het einde van de jaren vijftig), dit kostenreductie-effect wegens schaaleffecten voor producenten afkomstig uit kleine landen beslissend kan zijn. Veronderstelt men een uniform tarief voor finale en intermediaire goederen, en veronderstelt men verder dat het alternatief voor de douane-unie de tevoren bestaande, handelspolitieke situatie zou zijn, dan kan men dit effect geheel aan de marktintegratie toeschrijven. Empirische metingen voor de gehele industriele produktie bestaan niet en zouden ook buitengewoon veeleisend zijn. Een orde van grootte van enkele procenten van het BNP is overigens uit vereenvoudigde berekeningen we1 af te leiden. De sectorstudies van Pratten (1971) zijn hiermee niet inconsistent. Een deel van dit positieve effect is vermoedelijk echter niet geheel aan de douane-unie toe te rekenen omdat intermediaire produkten meestal lagere tarieven hadden zodat het verkeer tussen wat nu de Lidstaten zijn minder gehinderd werd dan een uniform tarief zou doen veronderstellen. Verder geldt voor Benelux en Duitsland dat hun exportorientatie op de wereldmarkt voor d e EG ongetwijfeld vraagvergrotende effecten zal hebben gehad; alleen is zonder verder onderzoek niet duidelijk in welke mate de moeilijke toegang tot derde markten het bereiken van minimum-efficienteschaalproduktie verhinderde. Aangezien de wereldwijde handelsliberalisatie pas goed op gang kwam toen de intra-EG tariefafbraak nagenoeg was
voltooid, zou men kunnen stellen, dat de wereldmarkt geen vergelijkbaar afzetalternatief was van de E G . Transportkosten zullen in veel gevallen dit argument nog versterken. Als conclusie geldt dat de aan de EG toeschrijfbare technische schaalvergroting vermoedelijk aanzienlijk is geweest. Het daarbij behorende kostenreductieeffect kan een veelvoud hebben bedragen van trade creation minus trade diversion maar betrouwbare metingen voor de gehele industrie zijn niet voorhanden om dit te verifieren. Vermindering van de technische inefficientie: In het West-Europa van de jaren vijftig zijn tal van aanwijzingen gevonden dat de Europese industrie ver beneden het niveau van technische efficientie in de produktie bleef dat mogelijk was gezien de stand van techniek, management, organisatie en marketing in de wereld.Vooral de vergelijkbare onderzoekingen van de zgn. produktiviteitscentra in de landen die Marshall-hulp ontvingen lieten een enorme achterstand zien met de industrie in deVS. Deels kon dit worden geweten aan een investeringsachterstand, gezien de grote vereisten van de wederopbouw na de oorlog; deels echter kon dit geweten worden aan talloze concurrentiebelemmerende maatregelen, gewoonten en omstandigheden, die onvoldoende prikkels tot kostenvermindering overlieten.Van de combinatie van volledige vrijhan'del binnen de EG-Zes met een vrij stringent EG-concurrentieregime voor ondernemingen konden dermate sterke prikkels verwacht worden dat grote aandacht voor kostenminimalisatie noodzakelijk zou worden.
.
I
De redenering is als volgt. Is er reden (vanwege economische, traditionele en institutionele randvoorwaarden) een dusdanig onvolmaakte mededinging te veronderstellen dat onvolledige kostenminimalisatie plaats vindt in produktie en distributie, voor het ontstaan van de E G , dan zal de 'technische efficientie' (de mate van kostenminimalisatie, mogelijk bij de stand van de techniek en van het management) door het anticiperen van exportkansen en van 'importdreiging' verbeteren. De marktintegratie zal dan tot interne organisatie en beheerswijzigingen, en tot scherpere (externe) concurrentie tussen bedrijven leiden die verdere druk op de kosten afdwingt. De verhoogde technische efficientie leidt tot een groter potentieel inkomen. Deze potentiele inkomenstoename is nauwelijks te meten omdat dit nauwkeurige kennis veronderstelt van de kostenverbeteringen in ondernemingen en die is doorgaans niet beschikbaar. Bovendien is het moeilijk de voortdurende verbeteringen in de bedrijfsvoering te scheiden van de door de marktintegratie opgeroepen gedragswijzigingen: een deel van de zgn. autonome technische vooruitgang, als empirisch gemeten gedurende de overgangsperiode, zal dus toerekenbaar zijn aan de marktintegratie, maar hoeveel dat is, is niet vast te stellen. Wel lijkt het vermoeden gewettigd dat de aanvankelijk meest beschermde economieen hierbij de grootste 'inhaaleffecten' te zien zullen geven. Consistent daarmee (maar uiteraard geen bewijs voor de vermoede technische efficientieverbeteringen) is dat juist in Frankrijk en Italie de hoogste groeivoeten in de EG van de jaren zestig gevonden worden, en de hoogste intra-EG industriele exportgroeivoeten in de beginjaren van de Gemeenschap 9). De drie efficientieverbeteringen hangen samen met een toename van de specialisatie tussen de EG-landen. Statische re-allocatie effecten en schaaleffecten vormen inputbesparingen per eenheid produkt die uitsluitend gerealiseerd worden omdat relatief inefficiente produktie (deels) verdwijnt, en dus meer specialisatie optreedt. Bij vermindering van technische inefficientie door invoerconcurrentie of export-kansen is dit verband indirect. 9) Tussen 1958 en 1963 hadden Frankrijk en ltalie een gemiddelde jaarlijkse groeivoet van de industriele exporten naarde EG van resp. 23,2% en 27,1% (Duirsland, 18%; BelgieILuxemburg, 16%; Nederland, 13,4%). Bron: European Economy, juli 1981 (no. 9), p. 106.
Voor Nederland heeftverdoorn (1975) in een ex post empirische studie de belangrijkste schakels tussen de handelseffecten en de inkomensgroei, als geinduceerd door de EG-Zes, onderzocht. Deze analyse verloopt via de volgende stappen. Indien men de specialisatiegraad van (in zijn studie 18) bedrijfsklassen definieert als CCn plus het relatieve uitvoeroverschot van de betrokken bedrijfstak (relatief t.0.v. het toale binnenlandse verbruik per tak) dan blijkt dat de algemene specialisatiegraad tussen 1956 en 1970 is gestegen (ongewogen met zo'n 60% ; gewogen met de toegevoegde waarde, zo'n 30%). Bovendien blijkt dat deze toename van de specialisatiegraad is toe te schrijven aan de negen bedrijfstakken met de hoogste uitvoertoename, waarvan 80% naar de EG.Tegelij k kan worden vastgesteld dat de volgende coi'ncidentie bestaat: in de,bedrijfstakken waar de specialisatiegraad het sterkst bleek te zijn gestegen, is resp. het niveau van de arbeidsproduktiviteit het hoogst, de groei ervan het sterkst, alsmede de gemiddelde produktiestijging het grootst. Gezien de iets sterkere stijging van het gemiddelde industriele uurloon in Nederland, dan in de EG-Zes, ligt het voor de hand de toegenomen specialisatie deels aan een re-allocatie in de richting van kapitaalintensievere produkten (of produktiewijzen) en deels aan de uitvoervraag vanuit de E G toe te schrijven. Overigens is de rangcorrelatie van de specialisatie met de uitvoer hoger dan die met de arbeidsproduktiviteit. Men kan hieruit ook afleiden dat binnen de E G , Nederland een comparatief voordeel in relatief kapitaalintensieve goederen heeft uitgebuit hetgeen de twee deelverklaringen van specialisatie wederom doet vervloeien (dergelijke aanwijzingen volgen ook uit de analyse in hoofdstuk 7 en 8). De conclusie luidt dat, Nederland althans destijds, middels specialisatie, mogelijk gemaakt door de EGIMIP, een door exporten aangewakkerd groeiproces heeft beleefd. Daarnaast zijn er nog drie effecten die, naar alle waarschijnlijkheid, een positief effect op de inkomensvorming hebben uitgeoefend. Ten eerste zijn er, behalve de technische schaaleffecten, nog andere besparingseffecten aan de aanbodszijde. D e belangrijkste zijn de netto voordelen verbonden aan grote ondernemingen en aan die met vele produktievestigingen (overigens vallen deze natuurlijk veelal samen). Er zijn sterke aanwijzingen dat de ondernemingsgrootte positief bei'nvloed wordt door de marktgrootte. Daaruit volgt dat m.n. het strategisch ondernemersgedrag door marktintegratie bei'nvloed zal worden; aangezien grote ondernemingen bepaalde voordelen hebben (zie Scherer et. al., 1975 voor uitvoerig empirisch onderzoek) kan dit opnieuw tot verdere inkomensvergroting leiden. Dit argument heeft echter zijn schaduwzijden want men kan niet ongestraft 'strategische' besluiten nemen ondernemingen kunstmatig te vergroten door fusie, acquisitie of geforceerde interne groei. Recent onderzoek naar de fusiegolven in de E G heeft aangetoond dat deze weg zelden leidt tot de gewenste voordelen gedurende de eerste vijf tot zeven jaar. Anderzijds is de geaggregeerde en sectorale concentratie, alsmede de gemiddelde bedrijfsgrootte in de EG toegenomen (indien men mini-firma's niet meerekent) en is dit voor een deel aan 'natuurlijke' interne groei toe te schrijven 10). In de tweede plaats moet rekening gehouden worden met de aanpassingsprocessen en reconversies die re-allocatie en schaaleffecten nu eenmaal vereisen. Het gaat hierbij vooral om - investeringen in gebouwen en nieuwe machines; - investeringen in wegen, transportmiddelen (etc.) samenhangend met de relatief sterk toenemende handel. Het is van belang zich hierbij rekenschap te geven van de onderzoeksresultaten vermeld in par. 5.1. : zelfs de zeer geringe netto re-allocatie effecten 10j Zie, voor verdere bespreking, Pelkmans (1984b; hfst. 3 e n 7) e n d e daarvermelde literatuur.
op het BNP zijn tot stand gekomen door een geschatte (aan de EG toerekenbare) intra-EG industriele handelstoename in de overgangperiode van 50-100% in volume (afhankelijk van de wijze van meten). Daar komen de indirecte invloeden (zoals via inkomensvergroting) op de handel nog bij. D e bedoelde investeringen in fysiek kapitaal worden algemeen geacht een sterke multiplicator werking te hebben, dit wil zeggen zij hebben een invloed op de economische groei die een veelvoud is van de investeringshoogte. In de derde plaats kan in rede worden verwacht dat de totstandkoming van een industriele douane-unie van het formaat van de EG-Zes (en zeker van de EGTien, verreweg de grootste im- en exporteur van de wereld) een positief ruilvoeteffect in de handel met derde landen zal afdwingen, door de gedeeltelijke handelsverschuiving naar intra-EG stromen. Hier bestaan geen betrouwbare metingen, hoewel b.v. Petith (1977) in een eenvoudige simulatie een orde van grootte van ongeveer 1 % van het BNP van de EG-Zes heeft berekend.
5.3 Overige effecten E r zijn een aantal gedragswijzigingen die samenhangen met industriele marktintegratie doch waarvan theoretische en empirische onderbouwing minder ver is uitgewerkt: a. Een mogelijk nadeel van sterke schaalvergroting is de verschraling van het pakket vergelij kbare en onderling uitwisselbare, maar naar kwaliteit, ontwerp en imago onderscheiden goederen. Integratie in de EGIMIP heeft het voordeel dat, hoewel schaalvergroting in de gehele EG de produktvarieteit doet afnemen, de produktvarieteit in het aanbod op elke nationale 'submarkt' meestal zal toenemen.Theoretisch is aannemelijk te maken dat een douane unie doorgaans tot variatieverhoging in het consumptiepakket zal leiden door een (forse) toename in de handel in gedifferentieerde goederen (met schaaleffecten). Empirisch onderzoek op 3-cijfer niveau van handelsstatistieken voor de EG-Zes en EG-Negen intra-EG handel toont niet alleen een aanzienlij ke verhoging van deze zgn. intrasectorale handel aan, maar tevens zijn er aanduidingen dat dit in sterkere mate is geschied dan d.m.v. handelsliberalisatie in het algemeen 11). b. Er zijn theoretische aanwijzigingen dat marktvergroting positieve uitwerkingen heeft op de innovatieneiging. Twee processen kunnen worden genoemd (Pelkmans, 1984b, hfst. 3): - marktvergroting leidt tot prikkels om een gegeven nieuw produkt sneller door de eerste fasen van de levenscyclus te laten gaan; dit zal gewoonlijk (tijdelijk) groeiversnellend werken op de economie. - marktvergroting bevordert investeringen in innovatie, maar ook in onder zoek en ontwikkeling. Overigens betekent dit niet noodzakelij k dat de innovatie-output daardoor wordt verhoogd aangezien de efficientie bij innovatie hiervoor bepalend is.Verder is de theoretische onderbouwing van de determinanten van procesinnovatie (onmiddelijk samenhangend met schaaleffecten en leerprocessen) beter ontwikkeld dan die van produktontwikkeling. In hoofdstuk 8 wordt dit belangwekkende argument voor de toekomstige concurrentiepositie van EG ondernemingen in het algemeen en van Nederlandse bedrijven in het bijzonder op de EGIMIP en daarbuiten o p pragrnatische wijze verder uitgewerkt. Daarbij wordt e r vanuit gegaan dat de omissies in het huidige EGIMIP-acquis worden 11) Zie, voor deze punten, bv. Pelkmans, 1984b, hfst 4 e n Rossini, 1984.
,
weggenomen, waardoor de zekerheid van markttoegang binnen de EGIMIP voldoende wordt vergroot om de (hoge) ontwikkelings- en innovatierisico's aan te gaan. c. De totstandkoming van de Europese Gemeenschap heeft twee golven internationale directe investeringen in de EGIMIP uitgelokt.Ten eerste is vanaf het einde der jaren vijftig een significant grotere stroom directe investeringen uit derde landen (vooralVS) op gang gekomen. Deze inkomende investeringen zijn zo'n anderhalf decennium lang sneller gegroeid (in de EG) dan de investeringen in de E G , en dan die in vaste activa in het bijzonder. Ook is aantoonbaar dat b.v. tussen 1966 en 1972 de intra-EG handel van E G dochters vanVS multinationals sneller groeide dan de intra-EG industriele handel. Zowel de direkte investeringen zelf als de gegenereerde handel hebben groeiverhogend gewerkt. Verder hebben deze directe investeringen hun effect op de concurrentie, bedrijfsgrootte en innovatie niet gemist, hetgeen de EGIMIP 'van onderaf' heeft gei'ntensiveerd. Gesteld in het modische maar veelzeggende jargon van de jaren zestig, kan men constateren dat de 'Amerikaanse Uitdaging' uitermate effectief is geweest. In hoeverre deze directe investeringen door de EG gestimuleerd zijn is niet zo eenvoudig vast te stellen. Buitenlandse inkomende directe investeringen zijn overal in de wereld sterk toegenomen, en ook de EG kent snel toenemende directe investeringen elders. Econometrisch werk en trendberekeningen maken een (sterk) verband met de E G aanhemelijk voor de periode tot de eerste oliecrisis (Pelkmans, 1984-b, hfst 5). Empirisch onderzoek heeft eveneens aanwijzingen opgeleverd dat de aanpassing van de EG in de richting van technologisch hoogwaardige produkten door deze investeringen is versneld hetgeen de zgn. technologische kloof met (toen) deVS c.p. sneller heeft gedicht (Dunning & Cantwell, 1982) en de concurrentiepositie t.0.v. de zich industrialiserende landen heeft verbeterd. Ten tweede zijn, m.n. na de overgangsperiode, de investeringen van EG-ondernemingen in andere Lidstaten aanzienlijk toegenomen. Deze investeringen hebben weinig aandacht getrokken. Onderzoek wordt belemmerd door de bedroevend slechte kwaliteit van de statistische gegevens in alle Lidstaten tot het midden van de jaren zeventig, en momenteel nog steeds voor grote Lidstaten als Italie en Frankrijk. Een deel van deze intra-EG directe investeringen vormen een ondernemingsrespons op bepaalde fragmentaties in de EGIMIP; de marktinterdependentie in de EGIMIP wordt dus toch versterkt, zij het via dit indirecte middel. Een vermoedelijk groter deel is complementair met de sterk toegenomen intra-EGIMIP handel, of intensiveert deze verder door intra-EG arbeidsverdeling binnen de multinationale onderneming 12). Hiermee zijn niet alle effecten van marktintegratie behandeld. Zo zou men bv. kunnen bezien in hoeverre de met de industriele handel complementaire diensten eveneens (naar rato?) zijn toegenomen. De belangwekkende economische voordelen van de totstandkoming van de industriele marktvervlechting onder het ambitieuze, doch door omissies onvolledig gebleven EGIMIP-acquis wettigen de voortduring van een Nederlands integratiebeleid dat het huidige EGIMIP-acquis ten allen tijde in stand houdt. Dat daarenboven de externe handelsliberalisatie en de wijzigingen in de wereldarbeidsverdeling in een context van economische groei hogere eisen stellen aan (en grotere voordelen doen verwachten van) het EGIMIP-beleid dan de loutere handhaving van het acquis zal uitvoerig besproken worden in hoofdstuk 8. 12)Voor een survey van het beperkte statistische materiaal en de schaarse studiesmet intra-EG specificaties, zie Pelkmans 1 9 8 3 ~ .
6. HANDEL IN D E EGIMIP: ANATOMIE VAN EEN BELANGENVERSTRENGELING
De formulering van het marktintegratiebeleid zal, behalve o p de fundamentele theoretische en empirische inzichten omtrent de economische effecten van de EGIMIP, dienen te steunen op kennis van de belangen die alle Lidstaten in de EGIMIP hebben, zowel in algemeen industriele als in sectorele zin. Relevant is tevens deze kennis te kunnen beoordelen in het licht van de handelsontwikkelingen in de EGIMIP over zowel korte als lange termijn, bovenal voor die sectoren waarbij de groeivooruitzichten niet alleen gunstig zijn maar ook door de voltooiing van de integratie 'van bovenaf' zouden kunnen worden bevorderd.
1
6.1 Het belang van de EGlMlP voor Lidstaten Het economische belang van de EGIMIP is aanzienlij k tot groot voor alle Lidstaten, zonder uitzondering. O p een hoog niveau van aggregatie kan men enkele eenvoudige maatstaven daarvoor hanteren. Tabel 6.1 geeft de intra-EG industriele handel weer als percentage van het bruto nationaal produkt. In vergelijking met het BNP is de intra-EGIMIP handel in alle Lidstaten toegenomen, in vele gevallen zelfs fors toegenomen. Hierbij dient te worden aangetekend dat, in feite, de aansluiting van het VK, Ierland en Denemarken pas per 1 januari 1973 plaatsvond, en die van Griekenland, per 1 januari 1981, terwijl toch de industriele handel tussen de Tien in 1963 als "intra-EGIMIP" is beschouwd teneinde alle landen te kunnen vergelijken. Het kan verleidelijk zijn bij indicatoren als inTabe16.1 speciaal te letten op de hoge percentages, vooral van BelgieILuxemburg, Ierland en, in mindere mate, Nederland. Deze cijfers vormen echter deels een uitdrukking van de (economische) grootte van de Lidstaten. Zelfs het relatief agrarische Denemarken en het zich nog industrialiserende Griekenland (met een relatief sterke dienstensector) komen in 1982 tot percentages voor de industriele intra-EG handel die o p het niveau liggen van de vier grote Lidstaten. Veel belangrij ker is het op die grote vier te letten. Te vaak wordt in Nederland vergeten welk een gering gewicht de kleine landen eigenlijk in de schaal leggen. Qua bevolkingsaantal is Frankrijk met 54 miljoen inwoners de 'kleinste' van de vier, en Duitsland met 61 miljoen de 'grootste'. D e zes kleine Lidstaten hebben tesamen nog geen 43 miljoen inwoners, d.w.z. nog geen 80% van de kleinste grote Lidstaat. Juist de grote Lidstaten hebben hun verwevenheid met de EGIMIP sterk zien toenemen: Frankrijk zag de EGIMIP-handel1BNP quote toenemen met 113%; Duitsland met 93%; Italie met 105% en hetverenigd Koninkrijk zelfs met 169%.Voor de eerste drie landen geldt trouwens reeds een toename vanaf het begin van de E G , die zich na 1963 heeft voortgezet. Hoe sterk de EGIMIP als afzetmarkt groeide, ook in een vergelijk met de wereldmarkt als geheel toontTabel6.2.Voor de EG Zes is het contrast tussen 1963-1972 en 1972-1976we1 ergscherp: ondanks de hoge groeivoeten van de industriele exporten van de Zes naar de wereldmarkt als geheel, lag de groei van de EGIMIP gemiddeld nog 3% hoger tot 1973; in de moeilijke jaren 1972-1976zakt het groeitempo van de EGIMIP sterker in dan dat van de wereldmarkt. Voor de EG Negen is geen verschil te constateren in de 1976-1982 groeivoeten van de intra-EGIMIP exporten en de E G exporten naar de wereldmarkt als geheel. We1 is interessant dat de EGIMIP iets sneller groeit in de chemie (SITC 5) en in machines en transportvoertuigen
(SITC7), hetgeen zou kunnen duiden op een relatief sterkere orientatie op geavanceerde produkten. Op dit niveau van aggregatie, en met dergelijke geringe verschillen, is hierover echter geen nadere uitspraak mogelijk (zie verder). In ieder geval is duidelijk dat, althans voor de Negen, de EGIMIP minstens hetzelfde groeitempo heeft gekend als de wereldmarkt, over een periode van twee decennia met grote verschillen in conjunctuur. Tabel 6.1 lntra-EGIMIP handel* en het nationale inkomen: 1963,1982 (percentage) 1963
1982
BLEU
32,3
59,l
DK
13,5
15,4
Bron: O E C D , Series C , Trade by conzmodi/ies, Imports en Exports; O E C D trade tapes; Eurostat, Bosic Storistics of the EC; eigen berekeningen. * handel: exporten plus importen
Tabel 6.2 Groei van de industriele exporten van de EG: 1963,1982 (jaarlijkse gemiddelde reele groeivoeten in %) exporten van
E G Zes
E G Negen
periode
'63-'72
naar
Zes
Wer.
Zes
Wer.
Negen
Wer.
Negen
Wer.
17 11 12 16 13
12 8 12 12 10
10 3 4 1 4
10 7 7 4 7
4 1 3 3 2
3 1 2 5 2
10 6 7 9 7"
8 5 7 8 7
'72-'76
'76-'82
'63-'82
SITC
5 6 7 8 5 t/m 8
* Opm. Bron:
chemie fabr. mach.Ivoert. div. ind.
iets hoger dan 7% Wereld, inclusief E G . Enige voorzichtigheid is gebodcn met de r e e k groeivoeten van sectoren, vooral na 1972, omdat de benutte cxportdeflators niet gedesaggregeerd zijn. ZieTabel6.3; plus European Economy novembcr 1983; eigen berekeningen.
Een derde globale maatstaf van het door Lidstaten ervaren economisch belang van de EGIMIP is het EGIMIP-aandeel in de totale handel. Tabel 6.3 geeft deze aandelen per Lidstaat en voor deTien.Voor deTien geldt dat, in 1982,48% van alle industrile exporten werden afgezet op de EGIMIP, een stijging met 5% sinds 1963. O p Ierland na, is het aandeel voor elke Lidstaat gestegen; desondanks is de Ierse orientatie op de EGIMIP nog het sterkst van alle Lidstaten. Waar de EGIMIP-aandelen duidelijk onder het EG gemiddelde liggen (Denemarken en hetverenigd Koninkrijk), stijgen de aandelen overigens aanzienlijk (met 9, resp. 12 procent punten).
I
Tabel 6.3 Intra-EGIMIP exporten als aandeel in totale industriele exporten (%) jaar
BLEU D
DK
F
G
I
Ierl.
NL
VK
EG
Bron: OECD, Trade by commodiries, C-series, Exports; OECD trade tapes; eigen berekeningen.
Tabel 6.4 geeft analoge aandelen voor de importen. Tabel 6.4 Intra-EGIMIP importen als aandeel in totale industriele importen (%) jaar
BLEU D
DK
F
G
I
Ierl.
NL
VK
EG
Bron: als inTabel 6 . 3 (Imports Series)
De EGIMIP-importaandelen zijn belangrijk hoger dan de exportaandelen: voor deTien als geheel bedraagt het importaandeel61% tegen een exportaandeel van 48%. Dit geldt ook voor alle Lidstaten afzonderlijk, behalve Ierland. Vijf van de negen deeleconomieen (BLEU als CCn gerekend) zagen hun EGIMIP-aandeel in industriele importen dalen, met 0.a. een forse daling voor Nederland van 80% naar 70%. Opvallend is ook de sterk toegenomen penetratie van de EG-exporten in hetverenigd Koninkrijk: het EGIMIP-importaandeel steeg van 34% naar 51%. D e niveau- en trendverschillen tussen export- en importaandelen hebben vermoedelij k te maken met de internationale arbeidsverdeling.Tot voor een tiental of vijftiental jaren geleden kwam de invoer van industriele produkten vrijwel uitsluitend uit OECD landen, terwijl de industriele exporten zowel binnen de OECD als in ontwikkelingslanden hun bestemming vonden. Aan de exportkant werd het EG-aandeel gedrukt door afzet in de Derde Wereld, terwijl aan de importzijde aanbieders uit de E G hoofdzakkelij k concurreerden met die uit EFTA landen, Japan en de Verenigde Staten. Het ligt voor de hand hier een deel van de verklaring voor de grote initiele verschillen in import- en exportaandelen (nl. in 1963 voor de E G zo'n 26 procentpunten) te zoeken. In het verlengde hiervan kan men de daling van het EGIMIP import aandeel in de totale EG importen deels verklaren uit de sterke toename van de industriele invoer uit de 'Newly Industrializing Countries' (NICs). In de volgende paragraaf presenteren we geschikte indicatoren voor deze stelling. Deze toenemende wereldarbeidsverdeling in industriele goederen zal nog een lange tijd neigen het EGIMIP-importaandeel te doen verminderen, al kunnen hier natuurlijk ander structurele wijzigingen tegenover staan. De conclusie is dat de EGIMIP een belangrijke, en over meer dan twee decennia toenemende, belangenverstrengeling representeert voor E G als geheel en voor iedere Lidstaat in het bijzonder.
6.2 Sectorele handel en structurele aanpassing Marktintegratie zal (ceteris paribus) leiden tot intersectorele specialisatie bij verschillen in factorbeschikbaarheid tussen de Lidstaten. Dergelijke specialisatie leidt tot gunstige directe en indirecte effecten op inkomen en groei. Het is echter niet eenvoudig dit algemene inzicht toe te passen op de EG. In de eerste plaats worden factoren nogal generaliserend in slechts enkele typen samengevat waardoor nauwkeurige vergelijkingen van
beschikbaarheid tussen Lidstaten niet of nauwelijks mogelijk zijn. Gewoonlij k worden onderscheiden ongeschoolde arbeid, geschoolde arbeid (soms onderscheiden naar scholingsgraad), fysiek kapitaal en technologie (bv. door R&D als input te beschouwen). In bepaalde gevallen is de beschikbaarheid van energie en grondstoffen eveneens van belang. Energie en grondstoffen daargelaten, zijn dk verschillen tussen de EG Zes niet groot; bij de EGTien (enTwaalf!) waarschijnlijk beduidend groter. In de tweede plaats zijn de handels- en produktiestatistieken niet systematisch naar factorinput onderverdeeld. Dat zou trouwens moeilijk gaan omdat de factorverhoudingen met de gehanteerde produktietechniek kunnen verschillen bij de voortbrenging van identieke of vrijwel identieke produkten. Sterker nog, de graad van onderlinge substitueerbaarheid tussen twee (of meer) goederen is onafhankelijk van de graad van overlapping van de bij produkten aangewende factorverhouding en is zelfs niet altijd af te lezen aan de rubricering in de handelsstatistiek. Dit kan met een voorbeeld worden toegelicht. Stel, we bestuderen de textielsector, SITC 65, en daarvan garens en draden, SITC 651. In deze produktgroep bevindt zich (SITC, l e herziening) bv. SITC 6513, katoenen garens en draden, grijs, en chemisch onbewerkt (nl. niet gemerceriseerd), en SITC 65161, garens van ononderbroken synthetische vezels. Het eerste produkt is een simpel katoentje, en kan gesponnen worden op eenvoudige spinmachines, vrijwel zonder arbeid), terwijl het tweede produkt eigenlijk een chemisch produkt is, op basis van oliederivaten, en een hoogwaardige technologie en veel fysiek kapitaal vereist. Het zal dan ook weinig verwondering wekken dat men met de relevnnte specialisatie soms op vrij hoge niveau's van aggregatie kan opsporen en soms pas bij een zeer gedetailleerde analyse met gedesaggregeerde handelscijfers. Blijft men uitsluitend op een hoog niveau van statistische aggregatie, dan zal men constateren dat zowel importen als exporten binnen dezelfde sector in de EGIMIP zijn toegenomen. O p deze punten is reeds vrij veel onderzoek verricht en de auteur acht het in dit bestek niet zinvol uitvoerigstil te staan bij deze intra-sectorale handel 1). Overigens zullen de 'hi-tech' sectoren nog apart besproken worden. Zelfs op het CCncijferig sectorniveau, echter, kunnen kort enkele karakteristieke ontwikkelingen in de EGIMIP worden uiteengezet. Naast een aanduiding van de sectorale belangen van Lidstaten, gaat het het hier vooral om de grove contouren van de sectorstructurele aanpassingsprocessen die van uitzonderlijk belang zijn voor de toekomstige economische groei in de Gemeenschap. InTabe16.5 wordt de sectorsamenstelling van de industriele EG exporten naar de EGIMIP en naar de wereld gegeven. In beide exportmarkten neemt SITC 7 (machines en voertuigen) een groot en nagenoeg constant aandeel in beslag. Hoewel men op dit niveau van aggregatie geen stellige uitspraken kan doen over de determinanten, ligt het in de rede het wat hogere aandeel van SITC 7 in de totale exporten 0.a. toe te schrijven a m de geringe concurrentie van E G producenten in NICs en in ontwikkelingslanden. De chemiesector (SITC 5) heeft zijn aandeel in beide gevallen verhoogd, sterker echter in de EGIMIP. SITC 8 kent een gelijkmatige stijging. Bij SITC 6 vindt een forse benedenwaartse aanpassing plaats, met een iets snellere daling binnen de EGIMIP. Op dit niveau van aggregatie kan men dit als een over het algemeen gunstige ontwikkeling betitelen. SITC 6 is een verzameling van doorgaans vrij eenvoudige gebruiksgoederen (allerlei textiele gebruiksgoederen; bestek; 1) Zie bv. Rossini (1983) met zecr gedetailleerdc data voor d e intra-EG intrascctoralc handel tussen 1963 en 1979 (dric cijfer niveau). Een algcmcnc bchandelingisin Pelkmans, 1984-b, hfst. 4.
bepaalde niet-machinale huishoudelijk artikelen) en intermediaire produkten (garens; vezels; stoffen; fineer; eenvoudig houtmateriaal; staal; etc.) die veelal laag geschoolde arbeid kunnen worden voortgebracht. Er zijn overigens uitzonderingen zoals bv. de synthetische vezelindustrie. Grosso mod0 echter dient de EG zich hier niet op te richten: de vraag althans in de EGIMIP - stagneert en de prijzen staan onder druk door toenemende concurrentie vanuit de NICs, zowel op derde markten als in de EGIMIP zelf. Uit de voortdurende pogingen van Lidstaten tijdelijke 'amorfe' protectie toe te passen vis A vis de NICs, alsrnede uit het Multivezelakkoord blijkt dat deze aanpassing nog niet is voltooid en daarmee groei-belemmerend werkt 2). Tabel 6.5 Sectorsarnenstelling van de industriele EG* exporten ('10)
naar
EG(9)
Wer.**
EG (9)
Wer.**
EG(9)
Wer.**
SITC 5 6 8
10 36 12
12 32 11
15 31 14
15 27 12
17 27 15
16 25 14
Opm.:
Bron:
* EG Negen * * Wereld, incl. E G Negen p.m. In 1982 bedroegen d e industriele E G exporten naar de E G 70% van alle intra-EG exporten; van d e totale E G exporten besloegen de industriele 74% Zie tabel 6.3
Tabel 6.6 Sectorsarnenstelling van de industriele EG* irnporten (%) jaar
1963
vanuit
E G (9)
Wer.**
E G (9)
Wer.**
E G (9)
Wer.**
SITC 5 6 7 8
10 33 36 10
12 41 36 12
15 31 40 14
14 33 37 16
17 28 40 15
15 28 40 17
Opm.:
*
1976
1982
EG Negen
* * Wereld, inclusief E G * * * verschilt van 100% door afronding p.m. Bron:
In 1982 bedroegen d e industriele E G importen vanuit E G Lidstaten 70% van alle intra-EG-importen; van d e totale E G importen besloegen de industriele 56%. zieTabel 6.4.
Bij SITC 5 (chemie) en SITC 8 zijn ruwweg dezelfde trends waar te nemen als bij de uitvoertabel. De snellere daling van het SITC-6 aandeel bij de irnporten uit de wereld is wellicht enigzins verrassend. Mogelijke verklaringen hiervoor zijn de felle prijsconcurrentie in de eenvoudigste van deze produkten, omdat deze door bekende en nieuw opkomende NICs worden geleverd, benevens de door de EG of Lidstaten toegepaste volumeprotectie precies op deze produkten. Tesamen met een relatief stagnerende vraag voor deze goederen kan dan het aandeel (dus niet noodzakelijk het invoervolume) in de totale industriele invoer vrij snel dalen. Het aandeel van machines en voertuigen (SITC 7) in de EGIMIP importen stagneert (zoals reeds bleek uitTabel 6.5) terwijl dat in de invoer uit de wereld gestaag toeneemt. Dit vraagt aandacht voor de concurrentie2) Met 'amorfe' protectie wordt bedoeld dat d e protectievorm nagenoeg irrelevant is, zolang d e beoogde bescherming maarwordt verkregen. Dit wordt uitgewerkt in Pelkmans, 1985-a, hfst. 5.
positie van de EG in deze belangrijke sector, vooral in het licht van de Spaanse toetreding. SITC 7 invoer uit Spanje is het laatste decenium zCCr sterk toegenomen (vooral automotoren, auto's en eenvoudige kantoormachines) 0.a. door directe investeringen van Europese en Amerikaanse multinationals en een door de E G verminderde tariefbarriire. Het is voor de E G in elk geval noodzakelijk zowel o p de EGIMIP als daarbuiten de sterke concurrentiepositie te handhavan. (zie ook Hfst 8). Voor de zes belangrijkste economieen van de EG splitstTabel6.7 de sectorstructuur van de exporten naar de EGIMIP, als vermeld inTabe16.5, uit. Tabel 6.7 Sectorsamenstelling in de intra-EG industriele exporten van Lidstaten*
BLEU
D
SITC
jaar
* Opm.:
Niet apart opgenomen zijn Ierland en Denemarken. EG = EG Negen Voor elk jaar zijn d e aandelen per Lidstaat verticaal optelbaar tot 100% (afgezicn van afrondingsverschillen) zieTabe16.3
Bron:
NL
F
I
VK
Daarbij wordt ook 1981 vermeld omdat de diepe recessie in de EG soms onverwachte verschuivingen heeft vcroorzaakt waarvan op dit moment onduidelijk is of ze structureel zijn. Indien de intra-EG industriele exporten van Lidstaat A op 100% worden gesteld, dan geeftTabel 6.7 de aandelen van de vier SITC sectoren in deze exporten van A. De onderscheiden sectorele EGIMIP belangen, en de uiteenlopende respons van de nationale industrieen op de marktintegratie wordt hier reeds enigzins duidelijk. Voor Nederland is de export van chemische produkten niet minder dan 31 % (!) van de Nederlandse exporten van de EGIMIP; voor Frankrijk (19%) en hetverenigd Koninkrijk (20%) is dezer sector slechts derde. Klaarblijkelijk heeft de discussie in Nederland omtrent de 'excessieve' nadruk o p bulkchemische exporten nog geen praktisch effect gehad, of, is het Nederlands kostenpeil, mede gezien de transportvoordelen, doorslaggevend argument een dermate sterke specialisatie te handhaven. Hoe dit ook zij, op dit niveau van aggregatie en zonder verdere analyse, valt hier geen antwoord op te geven.Voor Belgie is SITC 6 (vooral textiel en textielprodukten zoals karpetten, etc.) nog steeds de belangrijke EGIMIP sector, al is de unieke eenzijdigheid van 1963 (59%) verdwenen. Overigens valt op dat bij vijf van de zes belangrijke EG economieen het SITC 6 aandeel daalt; alleen bij 1taliE stijgt het. De helft van de Duitse exporten naar de EGIMIP bestaat uit machines en transportvoertuigen (SITC 7). Ook hetverenigd Koninkrijk bereikt nog 43% in 1982. In deze sleutelsector ligt Nederland beduidend lager met slechts 29%, een aandeel dat iets lager ligt dan in 1963; Belgie daarentegcn
heeft dit aandeel sterk opgevoerd 0.a. door auto-assemblage. SITC 7 is voor Duitsland, Frankrijk, Italie en hetVK de belangrij kste EGIMIP sector. Dit strookt uiteraard met de bevinding inTabe16.5 dat SITC 7 verreweg de belangrijkste EGIMIP sector voor de E G als geheel is. Bij de formulering van een (Nederlandse) beleidsvisie op de EGIMIP dient goed in acht te worden genomen dat juist de Nederlandse industriele exportstructuur voor de EG partners a-typisch is. Voor Italie is echter SITC 8 ook buitengewoon belangrijk met een aandeel van 31% in de Italiaanse exporten naar de EGIMIP. SITC 8 omvat bv. kleding, lederwaren en schoenen, waar Italie in de hoogmodische segmenten van de markt een onaantastbare positie bekleedt. Het zeer hoge aandeel doet echter vermoeden dat veel prijsgevoeligere segmenten in deze produktmarkten ook door Italie worden beheerst, wellicht als gevolg van 'trade diversion' achter de EG protectie van het Multivezelakkoord en achter tijdelij ke maar herhaaldelijk ingestelde protectie in de schoenenmarkt vis a vis NICs. Alles bijeen geeft de sectorstructuur per Lidstaat frappante verschillen te zien, zelfs op dit hoge niveau van aggregatie. Overigens rijst ook een vermoeden van grote conjunctuurgevoeligheid van m.n. SITC 7: zouden de toch niet geringe verschuivingen tussen 1981 en 1982 kunnen worden toegeschreven aan de fluctuaties in de autoverkopen (Belgie, Duitsland, VK; Nederland) en aan het 'go-stop' beleid van Frankrijk? De sectorstructuur per Lidstaat voor de importen uit de EGIMIP vertoont aanzienlijk minder grote divergenties. Deze tabel wordt daarom weggelaten. Zo ligt het aandeel van SITC 7 bij de zes economieen tussen 35% en 46% bij de importen van 1982 terwijl het bij de exporten tussen 29% en 51% ligt. Verder valt het lage aandeel (9%) van SITC 8 invoer van Italie op, hetgeen opnieuw wijst op het comparatieve voordeel van Italie in deze sector in de EGIMIP. D e EGIMIP is van groot gewicht voor alle Lidstaten, maar de Lidstaten dragen we1 in zeer uiteenlopende mate bij aan de EGIMIP. Hierbij spelen determinanten een rol als het BNP, als uitdrukking van de economische activiteit in een Lidstaat, en het gewicht van de industriele intra-EG exporten in de totale intra-EG exporten per Lidstaat.Tabel6.8 geeft het gewicht van de exporten in de totale intra-EG exporten per Lidstaat. Tabel 6.8 geeft het gewicht van de exporten van elke Lidstaat in de EGIMIP als geheel, en per industriele sector. Opnieuw is 1981 vermeld wegens de verschillende neerslag van de recessie op het concurrentievermogen van Lidstaten in de EGIMIP. Van de totale industriele intra-EG (9) exporten, hebben Italie, Duitsland en in geringere mate Nederland hun aandelen vergroot. Frankrijk heeft een aanvankelijke aandeelstijging weer in moeten leveren maar dit zou we1 eens tijdelijk kunnen blijken, gezien de voorlopige successen van de Franse bestedingsbeperking. Bij Nederland en in mindere mate het VK, zijn de aandelen in de totale intra-EG exporten groter dan in de EGIMIP; in Nederland vooral door gas- en landbouwexporten. In de chemische sector (SITC 5) valt de sterke stijging van het Nederlandse aandeel ten koste van Duitsland op: 20% aandeel in de EG markt (1976 zelfs 22%) is uitzonderlij k hoog voor een kleine Lidstaat. Bij machines en voertuigen (SITC 7) springt de forse toename van Frankrij k in het oog tot 1981, en de dramatische val daarna, veroorzaakt door een ineenstorting van de auto-exporten en het macrobeleid. D e Duitse positie in SITC 7 fluctueert enigszins maar op een hoog niveau: het 1982 aandeel van 42% wordt door geen enkele Lidstaat in geen enkele sector ook maar bij benadering gehaald. Omdat, zoals Tabel 6.5 laat zien, SITC 7 als zodanig de belangrijkste sector van de EGIMIP is, is Duitsland's sterke positie hier mede-bepalend voor het vrij hoge Duitse aandeel in de gehele
EGIMIP (33% ; 1982). In de overige industrieprodukten (SITC 6en 8) is de Italiaanse opmars evident, vooral ten koste van BelgiULuxemburg. Aangezien deze (doorgaans) traditionele produkten in toenemende mate NIC-concurrentie ondervinden, is de afname van een aanvankelijk hoog intra-EG aandeel voor een Lidstaat niet bij voorbaat een verzwakking. Naast een onbetwist concurrentievermogen in modische produkten, heeft Italie vermoedelijk ook een comparatief voordeel (vergeleken met de vijf andere R&D-extensieve produkten. Industriele aanpassing aan de comparatieve nadelen zal dan tot imkrimping van eenvoudige en specialisatie op specifieke SITC 618 produkten leiden, en tot intersectorele mobiliteit van arbeid, fysiek en financieel kapitaal naar SITC 5 en 7. Een dergelijk aanpassingsproces is een essentiele voorwaarde voor de EGIMIP om groeibevorderend te werken. Tabel 6.8 Lidstaat aandelen in d e intra-EG* exporten
jaar
*
EG Negen, voor alle jaren De aandelen zijn horizontaal optelbaar; omdat Ierland en Denemarken niet apart zijn opgenomen, levert deze optelling g e m 100% op. zie Tabel 6.3
Bron:
NL
D
F
SlTC
Opm.:
BLEU
(Oh)
I
VK
Als eerder vermeld bij Tabel 6.7, is ook hier de analoge importtabel minder interessant. De spreiding van Lidstaat aandelen is regelmatiger dan bij de exporten, zowel per sector als voor de EGIMIP als geheel. Zo liggen de Lidstaat aandelen in de gehele EGIMIP voor 1982 tussen 11% (Nederland) en 23% (Duitsland). Ook zijn de ontwikkelingen vanaf 1963 niet bepaald opmerkelijk, behalve voor hetVK dat natuurlij k toetredingseffecten in de jaren zeventig onderging (vooral SITC 7 importen zijn sterk in aandeel toegenomen). Nederland kende de sterkste dalingen in zowel het import aandeel van SITC 6 (van 18% voor 12%) als van SITC 8 (van 19% naar 14%). Deels ligt dit aan de NIC concurrentie waartegen Nederland slechts geringe protectie heeft gepleegd; deel aan het feit dat andere Lidstaten hun orientatie o p de EGIMIP in SITC 6 importen (Frankrij k;VK) en SITC 8 importen (Duitsland; Frankrijk;VK) hebben vergroot. Hoewel dit rapport niet de geschikte plaats is om de Iberische toetreding te analyseren, kunnen vergelijkbare cijfers als inTabel 6.8 een eerste beeld geven van de mogelijke invloed op de EGIMIP. Daarbij moet bedacht worden dat, op een overigens geringe textielprotectie na, Portugal als
EFTA-lid tariefvrije toegang tot de EGIMIP heeft sinds 1977. Spanje ontmoet sinds enkele jaren nog slechts geringe barrieres tot de EGIMIP. (In de landbouw ligt dit voor beide landen volstrekt anders).Tabel 6.9 geeft de Spaanse en Portugese aandelen 'in' de EGIMIP, waarbij de intra-EG handel van de Negen op 100% is gesteld. D e huidige Spaanse exporten naar de EGIMIP maken zo'n 2,9% uit van de huidige intra-EGIMIPexporten (van de Negen). Voor Portugal is dit 0,8%. Gezien de reeds bereikte industriele markttoegang en de anticipatie door een aantal multinationals lijkt het niet rnogelijk dat deze aansluiting voor de EGIMIP grote consequenties zal hebben. Tabel 6.9 Aandelen van Spanje en Portugal in de EGIMIP* ('10) exporren 1981 SITC
Opm. Bron:
Spanje
imporren 1981 Port.
Spanje
Port.
* EG Negen. Terwille van de vergelijkbaarheid met Tabel 6.8 is de EGIMlPop 100% gesteld. De EG Negen handel met Spanje en Portugal is daarvan als % aangegeven. OECD, C-Series, Trade by Commodities, Importsen Exports; eigen berekeningen.
D e toegang van de EG tot de Spaanse rnarkt is momenteel beduidend rnoeilijker en de aanpassingsproblematiek zal dan ook in d e eerste plaats in Spanje zelf moeten worden gezocht. In een sectorele optiek zijn natuurlijk gevoeligere aanpassingen te verwachten gezien de vermoede cornparatieve voordelen van Spanje en Portugal in veel produkten in SITC 6 en 8 en de positie van Spanje in autofabrikage en eenvoudige kantoormachines (SITC 7). Overigens moet daarvoor eerst verondersteld worden dat, na toetreding, de Iberische exporten snel toenernen, hetgeen geenszins vaststaat gezien de geringe EG protectie (behalve in staal).Verder zijn de vergelijkbare aandelen van de andere landen zoveel hoger dat deze intra-sectorele aanpassing in een lange overgangsperiode zonder veel problernen rnoet kunnen worden verwerkt.
6.3 'Hi-Tech' in de EGIMIP Een van de belangrijkste argumenten voor de radicale voltooiing van de EGIMIP 'van bovenaf' bestaat in de verwachte positieve effecten op het concurrentieverrnogen van de Europese industrie, zowel o p de EGIMIP als in de wereldmarkt. Dit geldt bovenal voor de verzarneling industriele produkten die een relatief grote input van R&D en/of hooggeschoolde arbeid (in produktie, service, marketing en ontwerpfase) en/of in fysiek kapitaal belichaarnde hoogwaardige technologic benodigen. Als in Hoofdstuk 8 uitvoeriger besproken schort het de EG industrie aan voldoende concurrentievermogen in een (toenernend) aantal van dit type goederen. Wil de EG de voor groei vereiste voordurende aanpassing aan zich wijzigende comparatieve voordelen verbeteren, dan zal dit concurrentievermogen moeten worden opgevoerd. D e vereiste R&D en fysieke kapitaalsinvesteringen zijn daarbij veelal zo groot, en het afzetrisico sorns zo hoog, dat een zgn. hornogene 'thuisrnarkt' vereist is om deze investeringen uit te lokken. Sorns is zelfs bedrijfssarnenwerking vereist om risico te spreiden, duplicatie van R&D verminderen en door specialisatie de kosten per eenheid te drukken. Bij cornponenten zijn de schaaleffecten vaak zo aanzienlijk dat slechts enkele aanbieders in de EG kunnen concurreren (afgezien van importen uit de wereldrnarkt), indien tenrninste voldoende standaardisatie (door standaarden, norrnen of specialisatieovereenkom-
sten) wordt bereikt en overheidsaankopen geen interne fragmentatie veroorzaken. D e verwachte gunstige effecten daarvan zijn de volgende: verschuiving naar hoogwaardige industrieproduktie versnelt en vergemakkelijkt de inkrimping van de produktie in comparatief nadelige sectoren; hoogwaardige produkten zijn groeisectoren en kunnen direct en indirect bijdragen tot de zo nodige verhoging van de groei in de E G ; het loonniveau (want de arbeidsproduktiviteit en scholingsgraad) ligt hoger bij hoogwaardige sectoren waardoor ook vraagstimulatie ontstaat; de verdere opening, althans 'homogenisatie', van de EGIMIP 'van bovenaf' zal stimulerend werken op de bedrijfsinvesteringen en vermoedelijk ook op infrastructurele investeringen, die op hun beurt gunstige groei- en werkgelegenheidseffecten hebben; de verhoopte versterking van de concurrentiepositie kan tot groei van de exporten naar de wereldmarkt leiden die de werkgelegenheid verder doet toenemen. Om deze redenen is enige speciale aandacht voor de 'hi-tech' produkten in de EGIMIP o p zijn plaats. Deze hoogwaardige industriele exporten worden op drie- en viercijferniveau gedefinieerd in Appendix 4. Deze groep produkten wordt ook gehanteerd in het bekende Commissie rapport over het concurrentievermogen van de E G industrie (EG, 1982), door Paelinck et. al. (1984) in hun rapport voor de Europese Investeringsbank en door Hagedoorn (1983) in zijn werk voor het Rapport overTechnologiebeleid. Hiermee wordt de vergelijkbaarheid gediend. Selectiecriteria voor de keuze zijn de kennis- en vaardigheidsintensiteiten van de produktieprocessen. Dit betekent dat de 'hi-tech' produkten in de EGIMIP worden bezien tegen de achtergrond van de industriele wereldarbeidsverdeling op langere termijn. Op diverse onderdelen is evenwel kritiek mogelijk op de keuze: in bepaalde gevallen is het drie-cijfer of vier-cijferniveau nog te geaggregeerd (voorbeelden: SITC 885.1, horloges en klokken; SITC 775, huishoudelij ke elektrische apparaten) en zou verdere desaggregatie nauwkeurige keuze opleveren; in andere gevallen rijst de vraag waarom produkten niet zijn opgenomen (voorbeeld: geen enkel produkt uit SITC 6 is opgenomen hoewel hier 0.a. geavanceerde synthetische vezels tussen zitten 3). Tabel 6.10 geeft enkele kerncijfers voor 'hi-tech' exporten in de EGIMIP sinds 1976. Gezien de korte periode moeten de conclusies voorzichtig worden geformuleerd, vooral gezien de welhaast depressieve marktsituatie in de EGIMIP over de jaren 1980-1982.Desondanks is het E G aandeel in de E G hi-tech exporten in 1982 boven dat van 1976 gebleven. Belangrijker is dat het aandeel van de hi-tech produkten in de E G exporten gestaag toeneemt; bij de intra-EG exporten gaat dit iets sneller dan bij de EG exporten naar de wereld. Dit valt ook te zien inTabe16.11 die de jaarlijkse gemiddelde reele groeivoeten weergeeft. Tabel 6.10 Aandelen van de EG exporten van technologisch hoogwaardige produkten jaar
E G aandeel in E G hi-tech. exporten
aandeel in totale industriele exporten EG
Bron:
Wereld
zieTabe16.3 en Eurostat, Analyfische ~abellenvan de brrilenlandse handel, SITC, exporten; eigen berekeningen; voor definitie van technologisch hoogwaardige produkten, zie Appendix 4.
3) Ook het concurrentievermogen in 'hi-tech' produkten kan sterk verschillend gemeten worden indien bv. deVS lijst dan we1 de EG lijst wordt gekozen. Zie tevens par. 7.3 en par. 8.1.2.3.1.
I
I
Tabel 6.11 Groeivoeten van de hi-tech exporten van de EG (%) periode
naar EG
naar Wereld
hi-tcch
Bron:
allc industric cxp.
hi-tech
alle industrie exp.
ZieTabel6.10 en European Economy, nov. 1983; eigen berekeningen.
Hieruit blijkt duidelijk dat hi-tech exporten in geringere mate door de (diepe) recessie in de EGIMIP getroffen zijn dan industriele exporten in het algemeen.Tegelijk moet wordenwastgesteld dat rijdens de recessie het beeld voor de wereldexporten gunstig was. In de 'gewonere' jaren 1976-1979 blijkt de EGIMIP echter een relatief dynamische markt te zijn voor E G hi-tech exporten. Tabel 6.12 Aandelen van de EG hi-tech importen jaar
Bron:
EG aandeel in EG hi-tech importen
aandeel in totale industriele importen
EG
Wereld
ZieTabe16.4 en Eurostat, Anolytische tabellen van de buitenlandse hondel, SITC, importen; eigen berekeningen.
In tegenstelling tot het EGIMIP-aandeel van de E G 'hi-tech' exporten dat iets gestegen is, daalt het EGIMIP-aandeel bij de E G 'hi-tech' importen gestaag, met een verontrustende 8 procentpunten in zes jaar. De E G landen worden dus in de Euromarkt geleidelijk verdrongen door Japan, deVS en andere niet-EG landen. Dit betekent dat de Gemeenschap bezig is in vrij hoog tempo de invoerafhankelijkheid van de wereldmarkt te vergroten, precies in de produkten waar het comparatieve voordeel zou dienen te worden benut, en waar de toekomstige (en huidige) groei en werkgelegenheid sterk verband mee (zullen) houden. Tabel 6.13 geeft de groeivoeten van de 'hi-tech' invoer, analoog aanTabel 6.11.
I
Tabel 6.13 Gmeivoeten* van de hi-tech importen van de EG (%)
I
vanuit EG periode
* reele Bron:
hi-tech.
vanuit Wereld alle ind. imp.
hi-tech
alle ind. imp.
ZieTabel6.12 en European Economy, nov. 1983; eigen berekeningen
Hetzelfde beeld verschijnt in andere vorm. Hoewel de 'hi-tech' importen vanuit de EGIMIP sneller groeien dan alle importen uit de EGIMIP, geldt iets soortgelijks ook voor de invoer uit de wereld; die 'hi-tech' invoer uit de wereld groeit echter sneller dan de 'hi-tech' invoer uit de E G zelf, waardoor het EG-aandeel daalt (zoals ook blijkt uit Tabel 6.12).
D e algehele conclusie is dat de EG 'hi-tech' importen uit de wereld (9,3%) in de periode 1976-1979veel sneller groeien dan de EG 'hi-tech' exporten naar de wereld (3,9%). Het is vooral deze ontwikkelingdie enkele jaren geleden in EG kringen als zeer verontrustend werd beschouwd. Tijdens de recessie echter (19791982), groeien de EG 'hi-tech' exporten naar de wereld (4,4%) we1 sneller dan de 'hi-tech' importen uit de wereld (3,9%). De snelle daling van het eerst nog hoge dekkingspercentage voor de EG 'hi-tech' handel met de wereld tussen 1976 (142%) en 1979 (126%), is dan ook vrijwel tot staan gebracht in 1982 (123%). Deze signalen aangaande de EG concurrentie positie alsmede de recessieresistente eigenschappen van deze groeiprodukten maken de hi-tech sectoren in de EGIMIP tot sleutelelement in elk beleid met betrekking tot verdergaande marktintegratie, zeker in het licht van de benodigde intersectorele aanpassing en met het oog op de zozeer gewenste verhoging van de investeringsactiviteit in de Gemeenschap.
I
7. NEDERLAND IN D E EGIMIP-HANDEL
Het Nederlands belang bij de EGIMIP is in de eerste plaats een industrieel en handelsbelang, en natuurlijk de daarbij behorende directe en indirecte effecten op groei en werkgelegenheid op middellange en lange termijn. In algemene zin behoeft dit belang in Nederland nauwelijks betoog. Het nauwkeuriger identificeren en analyseren van dit algemeen aanvaarde belang vormt een onmisbare basis voor het formuleren van prioriteiten en het afwegen van alternatieven binnen het marktintegratiebeleid van de Nederlandse regering. Deze specificatie is in Nederland geruime tijd enigszins verwaarloosd en is pas onlangs weer in de publieke en industriele belangstelling gekomen. Zoals zal blij ken, bestaan er gewichtige argumenten de 'revitalisering' van de Nederlandse industrie en de verbetering van de concurrentiepositie in snelgroeiende produktmarkten te koppelen aan een marktintegratiestrategie in de EG. Na een korte discussie van enkele kerncijfers omtrent de Nederlandse handelspositie in de EGIMIP over een periode van twee decennia, volgt een sectorele analyse, ingebed (als in hoofdstuk 6) in een perspectief van structurele aanpassing.Tenslotte wordt ingegaan op de Nederlandse 'hi-tech' handel in de EGIMIP sinds 1976.
7.1 Kerncijfers van de Nederlandse EGIMIP-handel D e EGIMIP is van zeer groot gewicht voor de Nederlandse exporten en importen, die, op hun beurt weer van grote betekenis zijn voor de Nederlandse economische ontwikkeling. UitTabe16.1 blijkt de intra-EGIMIP handel (dus zonder bv. landbouw en gasexporten; en zonder handel met niet-EG landen) zo'n 32,9% van de waarde van het Nederlandse BNP (1982) te halen (30% voor 1963). Natuurlijk zijn deze waardebedragen niet vergelijkbaar omdat de Nederlandse exporten deels importen met een lager stadium van bewerking bevatten terwijl het BNP uitsluitend toegevoegde waarde aanduidt. Desondanks geeft dit kerncijfer een uiterst ruwe indruk van de aanmerkelijke invloed die de EGIMIP heeft op de Nederlandse economische activiteit. Indien men de industrie als belangrij kste krachtbron van de Nederlandse economie ziet, dan kan zelfs in nog sterkere termen over het belang van de EGIMIP worden gesproken. Hoe zwaar de EGIMIP weegt in de Nederlandse industriele handel is reeds vermeld in deTabellen 6.3. en 6.4Tabe17.1 geeft deze kerncijfers opnieuw, aangevuld met tussenliggende jaren, en met EG aandelen voor de totale Nederlandse exporten. De EGIMIP als afzetmarkt neemt zo7n213 van de industriele exporten van Nederland op, met een lichte daling tussen van het aandeel1972 en 1982. Dit aandeel is iets lager dan het EG aandeel voor de totale Nederlandse exporten. Daarbij dient men zich te realiseren dat Nederland relatief zeer grote (intra-EG) exporten van landbouwprodukten en aardgas heeft, die het EG aandeel in de totale exporten nog hoger doet zijn. Alleen Ierland en de Belgisch-Luxemburgse Economische Unie hebben nog hogere E G aandelen voor hun industriele exporten. Ondanks de lichte daling sinds het begin der jaren zeventig, is de orientatie op de EGIMIP sinds 1963 nog toegenomen (dit geldt trouwens voor de meeste EG landen).
Tabel 7.1 De EGIMIP* in de Nederlandse handel (%) EG aandeel in exporten
SITC 5 tIm8 0 t/m 9 Opm. Bron:
E G aandccl in importcn
1963
1972
1979
1982
1969
1972
1979
1982
62 65
69 73
68 73
67 72
80 60
79 61
74 57
70 54
* E G - Negen voor 1963, 1972, 1979; EGTien voor 1982. Officieel is de EG-Negen pas ontstaan op 1 januari 1973; de EG-Tien op 1 januari 1981. ZieTabel 6.3
Aan de invoerkant is het zeer hoge EGIMIP-aandeel (8O0/0) afgenomen tot 70%. Toch heeft Nederland, na de BLEU, nog het hoogste E G aandeel in de industriele importen van 1982.Vermoedelijk valt een fors deel van deze aandeeldaling toe te schrijven aan de aanpassing aan de wereldarbeidsverdeling, die er toe heeft geleid dat industriele invoer uit de NIC's, vooral sinds het begin van de jaren zeventig, sterk is toegenomen. Opvallend stabiel is de verhouding tussen de EGIMIP aandelen in de industriele handel, en de E G aandelen in de totale Nederlandse handel. Bij de exporten zijn de laatste steeds ongeveer 5 procentpunten groter, vooral door de verregaande liberalisering van de intra-EG agrarische handel (waarbij Nederland een zeer groot sectoreel uitvoeroverschot vertoont); bij de invoer zijn beide aandelen ongeveer gelijkelijk gedaald, met de E G aandelen in de totale invoer vanzelfsprekend aanzienlijk lager 0.a. gezien de aanvoer van olie en grondstoffen uit niet-EG landen. Of de EGIMIP een groeimarkt is gebleken kan worden opgemaakt uit Tabel 7.2, die de reele groei van de Nederlandse industriele exporten naar de E G en naar de wereld vergelijkt. Tabel 7.2 Groei van de Nederlandse exporten naar de EGIMIP: 1963-1982 (jaarlijkse gemiddelde reele groeivoeten in %) periode 1963-1972
1972-1979
1979-1982
1963-1982
naar
EG(6)
EG(9) Wer.
EG(9)
Wer.
EG(9)
Wer.
EGIMIP Ned-EG(9)
SITC 5 6 7 8 5 t/m8
21,9 12,4 11,3 17,l 14,2
20 11,9 11,6 16,2 13,7
7,8 1,6 2 1,8 3,3
7,4' 1,6 2,7 1,7 33
-0,6 -4,8 -1,4 -1,9 -2,2
-1,5 -3,9 -1,4 -0,2 -2
10 6 7 9 7
Opm.: Bron:
16,7 10.7 10,9 14,9 12,4
12 5,3 5,9 7,7 72
1. D e laatste twee kolommen vergelijken de groei van de EGIMIP handel (zieTabel 6.2) voor dc E G Negen, met de groei van de Ncderlandsc exporten naar EGIMIP. 2. Zie ook opmerkingen bijTabel 6.2 zieTabel6.3; CBS, Maandstarisriek van d e Birirenlandse handel; eigen berekeningen.
Hieruit blijkt duidelijk dat de EG(6) een uiterst attractieve groeimarkt was tot 1972 met nog hogere gemiddelde jaarlijkse reele groeivoeten dan de hoge voor de totale Nederlandse industriele exporten. Dit geldt tevens voor alle vier de sectoren. Deze attractie is in de zeventiger jaren sterk gereduceerd. De diepe recessie van 1979-1982 heeft zelfs, in reele termen, geleid tot negatieve exportgroei. In relatieve termen, t.0.v. de totale Nederlandse industriele exporten, is slechts sprake van een verwaarloosbaar groeiverschil. Opvallend is de robuuste groei van de chemische sectorhandel in de jaren zeventig en de grote conjunctuurgevoeligheid van SITC 6 tussen
1979 en 1982. H e t vergelijkende beeld tussen d e E G I M I P als geheel en d e Nederlandse exporten daar naar toe (laatste twee kolommen) laat zien dat Nederland een relatief minder snelle afzetgroei kent in SITC 7 (machines en voertuigen) en in SITC 8 , naast een snellere groei van de chemieafzet in d e EGIMIP. Toch zal juist een relatieve verbetering in SITC 7, en in mindere mate, SITC 8 v a n groot belang zijn wil men maximaal profijt van deverdere opening van d e E G I M I P trekken in termen van groei en werkgelegenheid, zoals verderop in dit hoofdstuk en in hoofdstuk 8 nog zal worden toegelicht.
7.2 Sectorele handel en structurele aanpassing Een sectorele uitsplitsing vanTabel 7.1, inTabel 7.3, geeft interessante verschillen in EGIMIP-aandelen per sector te zien. Tabel 7.3 De EGIMIP* in de Nederlandse handel, per sector (%) EG aandeel in importen
EG aandeel in exporten
SITC 5 6 7 8 5 t/m 8 Oprn.: Bron:
.
51 68 58 72 62
65 75 61 79 69
67 75 58 79 68
69 73 59 75 67
72 80 82 80 80
75 83 78 78 79
77 77 72 71 74
*EG Negen voor 1963, 1972 en 1979; EGTien voor 1982 ZieTabe16.9 en OECD trade tapes; eigen berekeningen
Ondanks d e zeer hoge exportgroei van chemie naar d e E G , ligt het aandeel van SITC 5 in 1982 nauwelijks hoger dan het gemiddelde voor alle industrieen. Indien men gemakshalve even aanneemt dat SITC 5 en 7 geavanceerde sectoren zijn in de wetenschap dat deze generalisatie bij desaggregatie geen stand houdt voor alle produktgroepen en SITC 6 en 8 in hoofdzaak traditionele produkten bevatten, dan is het algemene beeld vanTabe17.3 snel geschetst. H e t zijn juist SITC 6 e n 8 die E G I M I P aandelen hebben van ruim boven het gemiddelde, terwijl deze marge in d e chemie geringer is en in machines en voertuigen het E G I M I P aandeel daar ver onder ligt. Vooral bij SITC 6, waar zeer weinig 'hi-tech' produkten in voorkomen, is e e n geringe structurele afzetgroei te verwachten. InTabe17.2 zien we dat deze sector d e laagste structurele groeivoet heeft. Overigens blijkt eveneens uit dezeTabel dat d e recessie het aanpassingsproces lijkt te hebben versneld, gezien hoge negatieve groeivoet voor SITC 6 exporten. Aan d e invoerkant kan worden aangenomen dat d e E G I M I P aandelen van S I T C 6 en 8 structureel zullen dalen, gezien toenemende invoer uit NIC's; deze aanpassing is vooral sinds het begin van d e jaren zeventig waar te nemen. Opvallend is d e sterke daling van het E G I M I P aandeel in d e Nederlandse invoer van SITC 7. Behalve voor Ierland is deze daling procentueel in geen E G land zo sterk. O p dit niveau van aggregatie kan men slechts gissen naar d e oorzaak. Aangezien bepaalde produktgroepen in SITC 7 reeds sterk met de NICs moeten concurreren (zie bv. Pelkmans, 1981), kan een importverschuiving naar de wereldmarkt voor deze produkten d e reden zijnvoor deze trend. Bij bepaalde halffabrikaten en componenten, m.n. in d e consumenten-elektronica, dragen ook directe investeringen in NICs e n het zgn. 'offshoreprocessing traffic' (loonveredeling of deelfabricage elders, waarna finalisering in Nederland) hiertoe bij. Tabel 7.4 geeft d e sectorsamenstelling van d e Nederlandse industriele exporten. Daarbij wordt d e Nederlandse industriele export naar d e E G e n naar d e wereld steeds o p 100°/o gesteld, voor elk vermeld jaar. Het blijkt dat, in d e beginjaren van d e Gemeenschap, d e chemie exporten (SITC 5)
74 74 67 67 70
en, in mindere mate, de uitvoer van SITC 8 goederen hun aandeel hebben vergroot ten'koste van SITC 6 en bovenal van de sector machines en voertuigen (SITC 7). Inmiddels lijkt de industriele aanpassing sinds 1972 tot een terugval van het SITC 8 aandeel te leiden, alsmede tot een verdere daling bij SITC 6, terwijl het chemie aandeel verder is gestegen en het aandeel van machines en voertuigen licht blijkt te dalen. Daarnaast is nog vermeldenswaard dat de Nederlandse industriele exporten naar de E G geen gelijke tred hebben kunnen houden met m.n. de gas en landbouwexporten zodat een aandeeldaling van de EGIMIP in de totale Nederlandse exporten voor de E G van 56% 1972 tot 46% (1982) is opgetreden. Tabel 7.5 geeft de sectorsamenstelling van de Nederlandse industriele importen. Daarbij wordt de Nederlandse industriele import uit de E G en uit de wereld steeds op 100% gesteld, voor elk vermeld jaar. Tabel 7.4 Sectorsamenslelling van de Nederlandse industriele exporten (%) 1963
1972
1982
1983
naar
EG*
Wer.
EG*
Wer.
EG**
Wer.
EG**
Wer.
SITC 5 6 7 8
14 38 36 12
17 35 39 10
22 33 30 15
23 30 34 13
31 27 29 13
30 25 33 12
32 27 28 13
32 24 32 12
Opm.:
Bron:
* EGNegen * * EGTien Waar (kleine) verschillen optreden metTabel6.7, kan dit geweten worden aan cif-fob verschillen;Tabel 6.7 is op cif basis;Tabel 7.4 op fob basis. zieTabel6.4;
Het blijkt dat de eerste tien tot vijftien jaar van het bestaan van de Gemeenschap, de sectoren 5 en 8 hun aandeel hebben vergroot ten koste van SITC 6 en 7. Het aandeel van sectie 5 blijft daarna nog stijgen ten koste van SITC 6. Het aandeel van de EGIMIP in de totale importen vanuit de E G laat na '72 een duidelijk dalende lijn zien. Deze daling van het aandeel van industriele produkten in de importen treedt ook over de hele linie op. Hoewel deze sectie een hoog niveau van sectoraggregatie hanteert (i.t.t. de volgende paragraaf), zal niettemin worden gepoogd enige algemene uitspraken te doen over de specialisatiepatronen in de Nederlandse industriele handel, en in de Nederlandse EGIMIP handel in het bijzonder. D e uitspraken kunnen worden bezien in het licht van de discussie over comparatieve voordelen van Nederland, en de daaruitvolgende aanbevelingen voor groei- en werkgelegenheidbevorderende specialisatie. Gezien het hoge niveau van aggregatie, blijft voorbehoud geboden wegens het onvermijdelijk te generaliserende karakter van deze uitspraken. Tabel 7.5 Sectorsamenslelling van de Nederlandse industriele importen (%)
naar
EG*
Wer.
EG*
Wer.
EG**
Wer.
EG*'
Wer.
SITC 5 6 7 8
9 35 44 12
10 35 43 12
12 33 37 18
12 31 38 18
18 29 35 18
17 27 37 19
18 27 37 18
17 26 39 19
Opm.: Bron:
* EG Negen * * EGTien zieTabel6.3;
Tabel 7.6 geeft sectorale dekkingspercentages van de Nederlandse industriele handel. Het dekkingspercentage is gedefinieerd als exporten als percentage van de irnporten. Dekkingspercentages geven een uiterst ruwe indicatie van de handelsspecialisatie van een land. Men hoede zich echter hier al te veel in te lezen aangezien het begrip 'specialisatie' diverse betekenissen kent. Bovendien hangt de econornische betekenis van dekkingspercentages 0.a. van het niveau van goederenaggregatie af; bij verdergaande desaggregatie wordt het steeds zinvoller intra-industriele handelsindices te hanteren.Tenslotte zij verrneld dat dekkingspercentages beneden de 100% niet negatief genterpreteerd behoeven te worden: specialisatie houdt nu eenrnaal in dat niet alle sectoren een exportoverschot kunnen hebben. Waar het om gaat is dat de industriele groei en werkgelegenheid kan worden verwacht af te hangen van een gunstige exportontwikkeling in cornparatief voordelige sectoren. Men dient dus sectoren naar cornparatief voordeel in te delen en dan op de exportprestaties te letten, voor zover dit op dat niveau van aggregatie iiberhaupt rnogelijk is. Uit Tabel 7.6 blijkt een krachtige en structurele tendens tot stijging van het dekkingspercentage voor de handel met de EGIMIP. Dit zou betekenen dat Nederland zijn traditionele industriele deficitpositie binnen de Gerneenschap aan het wegwerken is. Welke betekenis men in dit verband aan de dekkingscijfers voor 1982 en 1983 kan hechten is onduidelijk omdat de recessie verrnoedelijk heeft geleid tot een sterkere industriele invoerdaling dan uitvoerdaling (waardoor het dekkingspercentage tijdelijk stijgt). Z o is het dekkingscijfer voor de Nederlandse handel met de EGIMIP in 1979 81% hetgeen nauwelijks verschilt van dat van 1972. Tabel 7.6 Sectorale dekkingspercentages van de Nederlandse industrile handel
naarenvan
EG*
Wer.
EG*
Wer.
EG**
Wer.
EG"
Wer.
SITC 5 6 7 8 5 t/m 8
86 64 47 59 58
122 75 67 66 75
15 1 81 65 64 80
172 89 84 64 93
169 90 78 69 96
182 92 89 61 100
171 93 73 72 96
190 93 83 63 100
Opm. : Bron:
* EG Negen " EGTien zieTabel6.9; OECD trade tapes; eigen berekeningen
Zelfs indien van een structurele verbetering van de Nederlandse EGIMIP handel sprake zou zijn, ook na 1972, dan nog kan men niet onverdeeld gelukking zijn met de sectorele samenstelling van deze trend. Irnmers, het zijn vooral de chemische sector en, in geringere mate SITC 6 (waarin opgenomen de synthetische vezels o p chernische basis) die de drijvende sectoren hierachter zijn. De belangrijke sektor machines en voertuigen (SITC 7) is nogal conjunctuurgevoelig: de ogenschijnlijke trend van 1972 naar 1983 (van 65% naar 73%) kent bv. een dal in 1979 (60%) en een recessiepiek door irnportvraaguitval in 1982 (78%). Ook SITC 8 hadin 1979 een lager EGIMIP dekkingspercentage (56%) dan in 1972. Orndat de economische betekenis van specialisatie door internationale handel in de eerste plaats in de cornparatieve voordelen moet worden gezocht, zijn in de literatuur diverse rnaatstaven ontwikkeld om de relatieve specialisatiegraad van landen vast te stellen. Daarbij wordt meestal het aandeel van een bepaalde sector in de (industriele) exporten van een land vergeleken met het aandeel van dezelfde sektor in de (industriele) exporten van een referentiegroep (bv. de wereld, de OECD, of de EG). Indien men er van uitgaat dat de goederensamenstelling van 's lands exporten de
cornparatieve kosten alsrnede het onderscheid in kwaliteit, levertijd, service en produktirnage weergeeft, dan kan men uit deze specialisatiecoefficienten de cornparatieve voordelen van een land aflezen. Dit kan vooral interessant zijn indien deze coefficienten voor produktgroepen worden samengevat die gerneenschappelijke produktiekenrnerken hebben, zoals relatieve factorinput, schaaleffecten of een gedurig proces van produkt enlof procesinnovatie. Aldus kunnen deze coefficienten gerelateerd worden aan de fundarnentele aanbod en vraagkarakteristieken van de betreffende econornie, zoals geschiedt in de diverse handelstheorieen (voor een uitwerking van dit punt, zie par. 8.2.1.). Mits behoedzaam gehanteerd, kan dit tot beleidsrelevante conclusies leiden omtrent de wenselijkheid van de huidige en toekomstige specialisatie, gegeven prioritaire doelstellingen als kwaliteit en hoeveelheid werkgelegenheid en gestage econornische groei.
I
Tabel 7.7 geeft specialisatiecoefficienten voor de Nederlandse industriele exporten naar de E G en naar de wereld. D e Nederlandse relatieve produktspecialisatie is hier gerneten t.0.v. de E G , vooral om de intra-EGIMIP positie goed te kunnen belichten. Of een coefficient van groter dan 100 'gunstig' genoemd mag worden hangt, evenals bij de dekkingspercentages, van de sectorkarakteristieken af en het daarrnee verband houdende cornparatieve voordeel, voor zover dat op dit niveau van aggregatie aan sectoren toewijsbaar is rnaar tevens van de exportprestatie van de referentiegroep. Z o kan men twijfelen aan het huidige concurrentieverrnogen van de Europese industrie op de wereldmarkten van geavanceerde produkten (zie hoofdstuk 8). Ergo, zou Nederland specialisatiecoefficienten van beneden de 100 hebben in sectoren met veel geavanceerde produkten dan kan dit, door de toch al rnatige E G positie, als een ernstig te nernen signaal worden opgevat. Anderzijds zal Nederland toch eerst en vooral de cornparatieve voordelen op de Europese markt rnoeten trachten uit te buiten; op overheidsniveau door verdere ontsluiting te bewerkstelligen, op ondernerningsniveau door intersectorale aanpassing en investeringen in innovatie.
I
I
Tabel 7.7 Specialisatiecoi5fficii5nten*van de Nederlandse industride exporten
SITC
jaar
EG*'
Wereld
Opm.:
* Def. specialisatieco&ffici&nt:(exp.ij/exp.tj) /(exp.in/exp.tn) waarbij
Bron:
i = land i i = SITC sector n = referentie groep (d.i. de E G ; d.w.2. de Nederlandse exporten naar de EGIMIP , worden vergeleken met het sector aandeel van de EG in de EGIMIP, resp, de ~ederlandsLex~orten naar de wereld worden vergeleken met het sector aandeel van de E G in de E G exporten naar de wereld) t = totale industriele exporten. * * EG Negen voor 1963 en 1976; EGTien voor 1982 zieTabel6.3.; eigen berekeningen
Uit tabel 7.7 blijkt de Nederlandse exportpositie in chemie (SITC 5) bijzonder sterk. Bij de veelal traditionele industrieprodukten SITC 6 en SITC 8 vindt een daling plaats van de coefficienten. Dit kan men als
-
'gunstig' aanduiden (met alle voorbehoud voor allerlei individuele produkten), althans indien hier tegenover een verbeterde specialisatie van een of meerdere andere sectoren tegenover staat. Bij SITC 7 zou deze specialisatie vermoedelijk het meest effectief zijn voor groei e n werkgelegenheid, maar precies in machines e n voertuigen neemt d e relatieve specialisatie van Nederland t.0.v. E G partners als groep (een relatieve specialisatie die al zwak was) af tot 1976, waarna stabilisatie optreedt. D e specialisatiecoefficient is minder conjunctuurgevoelig dan het dekkingspercentage hetgeen d e conclusie omtrent SITC 7 iets robuuster maakt.
7.3 Nederlandse 'hi-tech' handel in de EGIMIP Ter betere beoordeling van d e huidige en toekomstige positie van Nederland in d e E G I M I P lijkt een desaggregatie naar d e groep 'technologisch hoogwaardige produkten' noodzakelijk. Gezien d e comparatieve voordelen van Nederland in menselij k-kapitaal-intensieve en (voorzover deze niet samenvallen) onderzoeks- e n ontwikkelingsintensieve goederen, (zie par. 8.2.1), zal d e E G I M I P als afzetmarkt van vooral deze produkten een belangrijke rol spelen voor d e toekomst van de Nederlandse industrie, d e daarmee samenhangende kwaliteit en kwantiteit van d e arbeidsplaatsen alsmede van d e economische groei van ons land. ~ e z benadering e ligt in het verlengde van het Rapport 'Technologic' van d e ProjektgroepTechnologiebeleid (Zegveld et.al., 1984). Desondanks is enige voorzichtigheid geboden omdat in dit rapport, e n in eerdere E G rapporten, ter adstructie van dergelij ke stellingen specialisatiecoefficienten zijn gehanteerd, zonder d e beperkingen daarvan steeds even duidelijk te vermelden. Het rapport van d e projektgroep bv. vermeldt specialisatiecoefficienten voor dezelfde groep 'hi-tech' produkten als hieronder wordt gebruikt. Deze berekeningen komen uit het E G rapport van 1982 aangaande het concurrentievermogen van d e E G industrie.Tabel7.8 reproduceert d e relevante gegevens. Echter, deze specialisatiecoefficient is hybride want het 'hi-tech' aandeel in d e totale industriele exporten van de E G (of van d e vermelde landen) wordt gerelateerd aan het E G - of landaandeel van de industriele wereldhandel (en niet, zoals gebruikelijk, aan het 'hi-tech' aandeel van een controlegroep). Deze maatstaf is gebaseerd o p d e veronderstelling dat hoogontwikkelde economieen relatief . meer 'hi-tech' produkten in hun exportpakket hebben dan minder ontwikkelde economieen; relateert men deze 'hi-tech' aandelen aan wereld-marktaandelen, dan zouden alle hoogontwikkelde economieen verwacht worden boven 1,00 te scoren en alle minder ontwikkelde economieen juist boven 1,00 in 'low tech' produkten. In zoverre dit niet opgaat zou men van een aanpassingsachterstand kunnen spreken. Tabel 7.8 geeft aan dat d e EG's relatieve positie in hi-tech exporten gestaag verslechtert, in scherp contrast met Japan. D e positie van Nederland is uitermate somber volgens deze benadering: van d e hoogste E G score in 1963 maakt ons land d e grootste val in punten, o m in 1980 o p d e zesde ( E G ) plaats te belanden. Zonder deze trend elke relevantie te willen ontzeggen, dient hier toch bezwaar te worden aangetekend tegen d e vertaling van deze coefficient in beleidsconclusies. In d e eerste plaats leidt d e keuze van d e 'hi-techgroep' tot merkwaardige omissies die voor d e E G en d e Nederlandse positie-van grote betekenis zijn: bulkchemie e n diverse andere chemische produkten alsmede synthetische vezels zijn in deze groep niet opgenomen, terwijl alleen al d e auto-exporten d e coefficient van Japan sterk opwaarts be~nvloedt(Japan's aandeel in d e wereldhandel in auto's is zo'n 26%, e n dit in een sector die alleen al 14% van d e industriele wereldhandel beslaat terwijl het Japanse aandeel in alle industriele wereldhandel niet eens 13% is, ). In d e tweede plaats valt o p d a t Ierland van d e E G Negen zonder twijfel het minst hoog ontwikkeld de hoogste E G score haalt in 1980. D e verklaring hiervoor zijn buitenlandse, exportgerichte
directe investeringen, veelal in assemblage of als 'offshore processing'. Niettemin is het misleidend op basis van deze coefficienten Ierland en Nederland te vergelijken.Ten derde blijkt uit een eerder rapport (EG, 1979) dat Nederland redelijk tot hoog scoort indien men gewone specialisatiecoefficienten toepast op produkten met hooggeschoolde arbeid. Dat Nederland . in het begin van de jaren tachtig een relatieve achterstand in hi-tech produktie en export heeft t.a.v. de EG als geheel is nauwelijks verrassend, gezien de inTabe17.4. geconstateerde relatieve achteruitgang van SITC 7 in de Nederlandse exporten naar de EGIMIP en de a-typische industriele exportstructuur van Nederland in de E G als gegeven inTabe16.7. Aangezien de EG als geheel een tanend concurrentievermogen in vele hi-tech produkten kent vergeleken met deVS en Japan, kan de verslechtering van Nederland t.0.v. andere OECD landen (Tabel 7.8 is gebaseerd op EG exporten naar derde landen) helemaal geen verwondering wekken.
Tabel 7.8 Specialisatiecoefficienten* voor 'hi-tech' exporten
EG" VS Japan Belg. Lux DK D
F 1 Ierl. NL VK Opm.:
* Despecialisatie coefficient is niet identiek aan die inTabe17.7. 1nTabe17.7 wordt
Bron:
zowel in teller als noemer een produktaandeel gebruikt. InTabe17.8 - zie bron wordt het aandeel van 'hi-tech' produkten in d e totale industriele exporten van land of groep gerelateerd aan het aandeel van alle industriele exporten van het landlde groep in d e industriele wereldexporten. * * E G Negen E G (1982, p. 19).
Tabel 7.9 Aandelen en groeivoeten * van Nederlandse hi-tech exporten ('10) jaar
E G aandeel in Nederl. hi-tech exp.
hi-tech aandeel in Nederl. industr. exp. (naar) E G
1976 1979 1982 1983
Wereld
36 40,5 54 55
92 11,O 15,O 15,8
Ned. exp. naar E G
Ned. exp. naar Wereld
groeivoet hi-tech
groeivoet hi-tech
16,9 18,3 18,8 19.2
periode
Opm. Bron:
groeivoet alle ind. exp.
groeivoet alle ind. exp.
* reele jaarlijkse gemiddelde groeivoeten; de deflator, hierbij gebruikt, is echter d e deflator van ulle exporten van goederen en diensten; dit kan tot vertekening leiden. zieTabel 6.11
Rekening houdend met deze zwakke uitgangspositie in hi-tech exporten, moet dus worden gesteld dat het feitelijk beeld voor Nederland aanzienlijk genuanceerder is l).Tabel 7.9 geeft enkele kerncijfers over de hi-tech exporten van Nederland sinds 1976. Behalve nuance omtrent de Nederlandse positie, blijkt ook de potentie van de EGIMIP door de Nederlandse hi-tech exporteurs beter te worden begrepen dan uit de geaggregeerde cijfers naar voren komt. Het hi-tech aandeel in de Nederlandse industriele exporten blijkt toe te nemen van 16,9% tot 19,2% (in 1983), maar het hi-tech aandeel in de Nederlandse exporten naar de EGIMIP blijkt sneller toe te nemen, nl. van 9,2% in 1976 tot 15,8% in 1983. Bijgevolg neemt het E G aandeel in alle hi-tech exporten toe tot 55% in 1983, met 36% in 1976. Dat de EGIMIP een groeimarkt is voor de Nederlandse hi-tech exporten (ondanks de diepe Europese recessie!) blijkt eveneens uit de groeivoeten die hoog zijn vergeleken met de Nederlandse hi-tech exporten naar de rest van de wereld, en nog veel hoger vergeleken met alle industriele exporten.
1) Zie noot 3, hfst. 6 en par. 8.1.2.3.2.Vgl. tevens Koekkoek & Mennes (1985)
8. ECONOMISCHE ARGUMENTEN VOOR VOLTOOIING
In deel I is duidelijk geworden dat de EGIMIP "van bovenaf" een onvoltooide is. Allerlei vormen van grensinterventies, nationale normen en standaarden, nationale steunverlening en discriminatoire overheidsaankooppolitiek fragmenteren de Euro-markt in bepaalde sectoren of produktmarkten. Desondanks bleek in hoofdstuk 5 zelfs deze onvoltooide EGIMIP 'van bovenaf' aanzienlijke, positieve economische effecten te hebben teweeggebracht, vooral in de overgangsperiode. Welke economische argumenten zijn er die pleiten voor voltooiing van het EGIMIP bouwsel? Zijn die argumenten sterk genoeg om een actief, maar in de Gemeenschap nu eenmaal vaak veeleisend en traag vorderend, beleid te voeren met alle ambtelijke en politieke energie waarover de regering en de relevante ministeries beschikken? Moet men niet bevroeden dat hier een soort wet van dalende meeropbrengsten een rol speelt, waarbij ieder additioneel beleidsinitiatief ter vervolmaking van de EGIMIP een steeds geringer economisch voordeel oplevert? Dit hoofdstuk vat de belangrijkste economische argumenten voor de voltooiing van de EGIMIP samen. Daarbij zal het statische beeld van de 'dalende meeropbrengsten' aangevuld en in feite overheerst worden door een dynamisch perspectief waarin het permanente concurrentievermogen van de Europese industrie centraal staat. In dit dynamische perspectief speelt de voltooide EGIMIP een hoofdrol ter verwezenlijking en handhaving van economische groei, ter verbetering van de kwaliteit van werkgelegenheid en naar alle waarschijnlijkheid ook van de stand van de werkgelegenheid en ter bevordering van prijsstabiliteit. (In hoofdstuk 9 en 10 wordt dit economische pleidooi overigens aangevuld met belangwekkende politieke en bestuurlijke motieven). Vervolgens wordt, binnen dit perspectief het belang van Nederland bij de voltooiing van de EGIMIP kort geschetst.
8.1 De Europese dimensie 8.1.1 Directe voordelen van voltooiing Onder directe voordelen worden de besparingen verstaan vanwege het opheffen van grensinterventies alsmede de vermijding van korte termijn kosten van niet aanpassing door amorfe steunverlening middels subsidies, al of niet verhuld, overheidsaankoopbeleid en speciale voordelen voor overheids en staatsbedrijven. Begin 1983 1) schatte de Europese Commissie de maatschappelijke kosten van grensinterventies binnen de E G op zo'n ECU 12 miljard, d.i. ongeveer f 30 miljard per jaar. In deze door extrapolatie van ruw geschatte gemiddelden verkregen kosten zijn elementen opgenomen als de wachttijden van vrachtwagens (geschat op zo'n f 2,5 miljard), vertragingen, het extra benodigd personeel dan we1 manuren voor het invullen van documenten en de kosten en wachttijden voor diverse technische controles. In dit totaal zijn overigens alle grensoverschrijdingen opgenomen, dus bv. ook handel in landbouwgoederen en in agro-industriele produkten (die in hoofdstuk 6 en 7 niet zijn opgenomen). Niet meegeteld zijn eventuele besparingen op de totale kosten van de nationale douanediensten bij I) ZieVerslag Cornrnissie nan de Raad, Beoordeiing van d e fio~ctioneringvan d e Irrrerne Mark!, COM (83) 80; 28 februari 1983.
voltooiing van de EGIMIP. Overigens zouden de geleidelijk lichtere, en op den duur onnodige, douanewerkzaamheden aan de intra-EG grenzen vermoedelijk deels gecompenseerd worden door een marginale versterking van de BTW controle bij bedrijven (in geval van de doorvoering van de BTWverleggingsregeling voor de gehele EG); bovendien zouden goede omscholingsfaciliteiten geschapen dienen te worden vooraleer douane ambtenaren elders in het overheidsapparaat in te schakelen. De aanpassing van de omvang van de nationale douane loopt overigens sterk uiteen met Luxemburg als het ene uiterste - Luxemburg heeft alleen grenzen met E G landen - en Griekenland, Ierland en hetverenigd Koninkrijk als de andere uitersten, met geen enkele directe aansluiting met E G landen; ook Italie en Denemarken, en later Spanje en Portugal, zijn in dit opzicht niet te vergelijken met bv. Belgie en Duitsland. De besparingen op de kosten die ontstaan door gebrek aan harmonisatie van technische voorschriften zijn niet bekend. Deze kosten zijn ook buitengewoon moeilijk te berekenen, zelfs per onderneming, omdat grotere bedrijven letterlijk duizenden produkten alle varianten en vormen meegerekend voortbrengen die deels worden aangepast aan onderscheiden technische voorschriften, maar deels ook aan bedrijfseisen van intrinsieke of uiterlij ke differentiatie wegens marktstrategische redenen. Extrapolatie is eveneens ontoelaatbaar, zelfs om 'de gedachten te bepalen', omdat schaal en produktspecificatie geweldig uiteen kunnen lopen. In sectoren als de farmaceutische industrie, de automobielindustrie en de consumentenelectronica kunnen de kosten van onv~ldoendeharmonisatie van voorschriften en normen hoog oplopen omdat het bekend is dat technische eisen daar niet volledig (en soms helemaal niet) geharmoniseerd zijn, terwijl tegelijk schaalproduktie in de meeste gevallen bepalend is voor het niveau van de kostprijs. Anderzijds worden een aantal gevallen door 'spontane' normalisatie in industrieverband opgelost, normen die niet zelden als voorschriften in de nationale wetten verschijnen (bv. door verwijzing). Alles bijeen moet het om grote potentiele besparingen gaan maar hoeveel deze zouden kunnen bedragen is niet te zeggen 2). In het Dekkerplan (Dekker, 1985) wordt bv. vermeld dat 30% van het bedrijfskapitaal van Philips in voorraden gevangen is. Jammer genoeg vermeldt de heer Dekker geen schatting van de vermoede besparingen hierop ingeval van voltooiing van de EGIMIP. De korte termijn kosten van binnenlandse interventies welke beogen de aanpassing aan Communautaire concurrentie te voorkomen of te vertragen zijn vermoedelijk nog veel groter dan de kosten verbonden met grensinterventies. Ten eerste zijn er de 'onzichtbare' kosten van discriminatoir overheidsaankoopbeleid. Zoals eerder vermeld is relevante statistische informatie hierover niet voorhanden. Desondanks geven zelfs de eenvoudigste berekeningen a1 aan dat op dit gebied enorme besparingen mogelijk zijn. In hun rapport aan het Europese Parlement gaan Albert & Ball (1983) uit van een opgetelde totale E G overheidsmarkt voor goederen en diensten, inclusief aanbestedingen van openbare werken, van f 1000 miljard in 1982. Zou hiervan door bevoordeling van nationale producenten 10% teveel aan aanschaffingsprijs zijn betaald, aldus Albert & Ball, dan is de potentiele besparing f 100 miljard, een gigantische som. In 1982 was dit tweemaal zoveel als de gehele E G begroting! Het is speculatief stelligheid te betrachten bij deze 'orde van grootte'. Bij eenvoudige gebruiksgoederen lijkt looh nogal hoog de overheid is immers een zeer grote koper en zou, bij goed gecoordineerde aankopen, eerder korting kunnen bedingen maar in geval van geavanceerde of sterk gedifferentieerde (dus niet goed vergelijk2) De literatuur omtrent d e economische voordelen van normalisatie is opvallend schaars. O p micro-niveau zijn we1 enige empirische studies verricht (bv. ISO, 1982; Fleury, 1984) maar van enige aggregatie is, naar d e auteur bekend is, nergens sprake.
bare) produkten, militaire materieelaankopen en speciale openbare werken zou het we1 eens aan de lage tot zeer lage kant kunnen zijn. Immers, op nationale schaal is in deze gevallen doorgaans weinig concurrentie te verwachten, terwijl dit op EGIMIP niveau we1 mogelijk zou zijn. Bovendien dient te worden beseft dat eigenlijk alleen Frankrijk een centraal aankoopbeleid kent en zelfs het vrij unieke Nederlandse Rijksinkoopbureau lang niet alle specialere aankopen coordineert. De vraag kan overigens worden gesteld of het gehele bedrag van f 100 miljard als verspilling kan worden aangemerkt. In de huidige industriepolitieke verhoudingen in de wereld speelt overheidsaankoopbeleid een belangrij ke rol in een aantal geavanceerde industrieen. Dit geldt zeker voor deVS (Junne, 1984) en Japan. Daarom is het realistisch, en onder bepaalde voorwaarden zelfs aan te bevelen (zie hoofdstuk 11) dat de feitelijke liberaliseringvan het overheidsaankoopbeleid in de Lidstaten van de EG gepaard gaat met een Europees overheidsaankoopbeleid voor geavanceerde produkten, prototypes, kapitaalgoederen voor energiecentrales en militair materieel. De politieke, technische en psychologische belemmeringen voor zo'n beleid kunnen nauwelijks worden onderschat. Hoe dit ook zij, een beperkt deel van de geschatte f 100 miljard zou dan benodigd zijn voor Europees aankoopbeleid. Het is niet mogelijk in te schatten of dit uiteindelijk als noodzakelijke "investeringen" in het concurrentievermogen van de Europese industrie dan we1 als onnodige kosten dient te worden opgevat; idealiter, stellig het eerste. Ten tweede zijn geweldige besparingen mogelijk op de maatschappelijke kosten van steunverlening. Er is sprake van twee soorten kosten: budgetaire kosten en 'welvaartsverliezen' (d.i. efficientieverlies). Hoewel vaak wordt beweerd dat ~olitici'onzichtbare' instrumenten zoals handels~rotectie prefereren boven financiele steun, die immers politiek "zichtbaar" is op de overheidsbegroting, staat onomstotelij k vast dat financiele steunverlening aan ondernemingen in EG landen na de oliecrisis van 1973 geweldig is toegenomen. Daarbij hebben de regeringen zich overigens we1 beijverd deze financiele hulp via zoveel instiluties, in zoveel vormen en via zoveel maatregelen te sluizen-datvan een warrig en ondoorzichtig beeld kan wordeigesproken. Gezaghebbende studies omtrent financiele steunverlening in de gehele Gemeenschap bestaan niet, of althans niet in het openbaar (immers, de Europese Commissie dient formeel we1 van alle steun op de hoogte te zijn! Of dat zo is, kan worden betwijfeld 3) ). Indien sectorele steun, regionale steun, exportsteun en algemene steun (zoals bv. fiscale investeringsmaatregelen die een stimulerend effect beogen) worden opgeteld, dan is de meest betrouwbare raming voor 1981 zo'n f 80 miljard budgetaire steun aan de Europese industrie. Deze raming heeft de auteur uit welingelichte kringen vernomen maar valt naar beste weten niet in de literatuur te verifieren. Tevens werden de volgende indicaties gegeven voor het belang per Lidstaat: deze steun, uitgedrukt als percentage van de industriele produktie van het land, lag tussen 2% en 5% voor Griekenland, Nederland en Duitsland, tussen 5% en 10% voor Frankrijk,Verenigd Koninkrijk, Denemarken, Italie en Luxemburg, tussen 10% en 15% voor Ierland en boven 15% voor Belgie. Nu wijd en zijd in de E G wordt beseft dat steunverlening op deze schaal noch handhaafbaar noch zinvol is, maken deze schattingen op niet mis te verstane wijze duidelijk welke enorme besparingen een beleid gericht op aanpassing, met slechts minimale en strikt tijdelijke en aflopende steun kan opleveren. Op zeer korte termijn mag men de steunvermindering niet zonder meer als een besparing definieren aangezien hier tijdelij ke sociale overdrachten tegenover zullen staan. Anderzijds leidt steun ook tot 'welvaartsverliezen' omdat de efficiente bedrijven in hun expansie over de Euromarkt geremd worden. Het schatten van deze welvaartsverliezen is eveneens niet gedaan in de 3) Zie hoofdstuk 3 waar gewezen wordt o p het onvoldoende uitvoeren van de meldingsplicht van Lidstaten.
literatuur. Wel dient in het oog gehouden te worden dat staalsteun e e n fors deel van d e vermelde steun uitmaakt (een derde deel, vermoedelijk): in d e staalsector is sprake van onderbezettingsverliezen die, althans in het begin van d e jaren tachtig, zelfs bij efficiente bedrijven in totaal in de vele miljarden guldens liepen; steunvermindering, en daarmee sanering, zou d e onderbezettingsverliezen bij de efficiente (veelal niet gesteunde) bedrijven snel doen verminderen of doen omslaan in winsten. D e Europese autoindustrie maakt reeds jaren verliezen (alleen in 1984 al zo'n f 2,8 miljard 4) ) en ontvangt wat in feite neerkomt o p dekkingssteun van onderbezettingsverliezen, of, zo men wil, overcapaciteitsverliezen. Steunvermindering zou ook in deze sector d e efficientie ten goede komen, naast d e evidente budgetbesparingen. D e fragmentatie van de EGIMIP wegens steunverlening is veel groter dan velen tot voor kort hebben ingezien, of hebben willen inzien. ,Beeindiging van d e sectorale steun (zowel direct als fiscaal), strikte limitering van d e zgn. 'algemene' steun en echte coordinatie van d e regionale steun zou deze fragmentatie opheffen en daarmee tientallen miljarden guldens budgetair besparen alsmede, door een beter gebruik van d e Euromarkt, d e efficientie van d e gezonde bedrijven in de relevante sector sterk bevorderen. Ten derde zijn besparingen mogelijk door d e beschutting van overheidsen staatsbedrijven tegen E G I M I P concurrentie slechts bij uitzondering, ex.art. 90 E E G , toe te staan. Hoewel dit vraagstuk politiek en juridisch ingewikkelder is dan steunverlening aan private ondernemingen, lijkt e r geen wezenlijk economisch onderscheid met d e vorige twee punten. D e beschutting van overheidsbedrijven vindt goeddeels plaats door voorkeursbehandeling bij overheidsopdrachten en door al of niet verkapte steunverlening, kapitaaldeelneming, etc. Waar bovendien regulering wordt aangewend, moet het vallen onder d e huidige 'omissies' van d e EGIMIP (zoals telecom) (zie hoofdstuk 3 e n 4). Alles bijeen belopen d e ruw geschatte directe besparingen bij d e voltooiing van d e E G I M I P waarschijnlijk zo'n 3% a 5% van het bruto produkt van d e Gemeenschap, hetgeen bepaald aanzienlijk mag worden genoemd. Hoe ruw zo'n schatting is blijkt 0.a. uit d e nauwelijks kwantificeerbare, maar waarschijnlijke, verbetering van het financieringsklimaat voor ondernemingen die exportgerichte investeringen plegen, m.n. door d e grotere zekerheid van markttoegang en d e verkregen Europese uniformiteit of verenigbaarheid van onderdelen en halffabrikaten. Eenvoudig gesteld komt het erop neer dat d e risicovermindering die een voltooide E G I M I P impliceert een groter risicio in d e ondernemingsstrategie financierbaar maakt. 8.1.2 Voltooiing van de EGIMIT: concurrentievermogen en groei D e voltooiing van d e EGIMIP leidt daarnaast tot indirecte voordelen, die zich grotendeels o p middellange en lange termijn doen gelden maar we1 blijvend d e industriele ontwikkeling in gunstige zin zullen beenvloeden. Het gaat hier vooral o m het verband tussen marktintegratie, concurrentievermogen en groei. 8.1.2.1 Groei en concurrentievermogen
Economische groei kan worden aangeduid als een proces van 'scheppende vernietiging' (een term van Josef Schumpeter). Het is in feite een amalgaam van processen van versnellende en vertragende groei van de afzet van produkten enerzijds en van d e neergang van minder geschikte of (relatief) minder gewenste produkten anderzijds. Voor een regio, land en landengroep, maar ook voor multiproduct ondernemingen zal een groeistrategie 4) Zie noot 5 , hfst. 3.
permanent dienen te anticiperen op verschuivingen naar geschiktere of nieuwe produkten, dan we1 op prijsdalingen van bestaande produkten door benutting van de beschikbare schaaltechnologie, de ontwikkeling van nieuwe procestechnologie of comparatieve voordelen van andere landen c.q. ondernemingen met een specifieke lokatie of marketingvoorsprong. Dit proces van scheppende vernietiging leidt dus tegelijk tot nieuwe en verdwijnende produkten, tot nieuwe, oude en verdwijnende produktietechnieken, tot factormobiliteit tussen intrasectorele produkties en tussen geheel verschillende sectoren, maar ook tussen regio's. Hoe meer rigiditeiten in dit anticipatie en aanpassingsproces bestaan, hoe moeilijker deze transformaties tot stand komen en hoe meer de economische groei geremd wordt. Deze rigiditeiten kunnen veroorzaakt worden door toetredingsbarrieres van allerlei aard, zoals beperkte toegang tot technische kennis, onvoldoende specifiek 'menselijk kapitaal' (scholing plus ervaring van werknemers), een onvoldoende ontwikkelde risicokapitaalmarkt, toetredingsregulering of overheidsbeperkingen bij de afzet. Daarnaast kunnen rigiditeiten door uittredingsbarrieres ontstaan, zoals in arbeidscontracten, ontslagrecht, faillissementsrecht, geringe arbeidsmobiliteit (die weer bei'nvloed kan worden door de huizenmarkt, sociale verbindingen, werkloosheidsuitkeringen, etc.) en te kostbare private en infrastructurele kapitaalvernietiging. Beide typen rigiditeiten kunnen sterk gemitigeerd worden door prijs- en beloningsaanpassingen. Zo kan substitutie van oude door nieuwe produkten worden vertraagd door relatieve prijsdaling van oude produkten. Zulke relatieve prijsdalingen vereisen weer verbetering in procestechnologie en distributie - vindt daar geen technische vooruitgang, innovatie of produktdifferentiatie plaats, dan is (relatieve) prijsdaling vaak alleen mogelijk door (relatieve) beloningsvermindering. Is bv. de arbeidsbeloning benedenwaarts star, dan komt de prijsdaling bf niet voldoende snel tot stand bf de technische vooruitgang zal in arbeidsbesparende zin worden omgebogen. In het eerste geval versnelt dit de substitutie van produkten weer zodat de 'oude' produkttak inkrimpt; in het tweede geval zal een stijging van de output gepaard gaan met een inkrimping van de werkgelegenheid in die tak (of beide dalen resp. stijgen maar in onderscheiden tempo). Ook intersectorele mobiliteit van arbeid en bv. financieel kapitaal is een positieve functie van de beloningsflexibiliteit. Bieden groeiende sectoren een hoger I'oon voor een zeker type arbeid, dan zal dit mobiliteitsbevorderend werken; tegelijk kan dit de uittredingsbarrieres in de stagnerende sector verminderen. Voorzover de arbeidsbeloning gekoppeld is aan het in de werknemer 'opgeslagen' menselijk kapitaal, kan intersectorele arbeidsmobiliteit tot 'kapitaalvernietiging' leiden omdat de groeiende sector andere, sectorgebonden ervaring wenst. Dit zal tot lagere beloning en tot carrierebreuk leiden; rigiditeiten zullen dan tot een vertraagde aanpassing en tot geringere groei leiden. Economische groei wordt dus bevorderd door het economische systeem soepel te laten reageren op omzet en winstprikkels die in snel groeiende industrieen nu eenmaal groter zijn.Tegelijk dienen de uittredingskosten voor ondernemingen in stagnerende of inkrimpende sectoren zo laag mogelijk gehouden te worden omdat de marginale factorinzet e!ders in de economie een grotere bijdrage tot de toegevoegde waarde kan leveren. Groei komt 0.a. tot stand door intertemporele factor mobiliteit tussen neergaande en uitdijende sectoren. Bestuderen we de 'gouden' vijftien jaar van economische groei in de Europese Gemeenschap, tussen 1958 en 1973, dan blijkt 5) dat een aantal sectoren het in alle EG-Zes landen, plus hetverenigd Koninkrijk, goed deden: intermediaire produkten zoals de niet-vaste brandstoffen, chemie, 5) Zie R. Maldague et.al, 1978, Sector01 chntlge it1 the Elrroperrn ecot~omiesfrom 1960 l o the recession, Brussel ( E G ) ;Deze alinea is verder overgenomen uit Pelkmans, 1985-a, pp. 42-43.
rubber en plastics; de elektrische en elektronische apparatenindustrie en rnotorvoertuigen; en diensten zoals telecom, bankwezen en verzekering. Naast deze 'groeitrekkers' was er een groep zonder een duidelijk beeld. In staal b.v. liepen de gerniddelde jaarlijkse produktiegroeivoeten over 1960-1973 per EG land sterk uiteen, van 0,4% in hetverenigd Koninkrijk, en 3.8% in Duitsland en 4,8in Frankrijk tot 7% in Nederland en zelfs8,2% in Italie. De laaggroeiers omvatten vooral finale consumptieartikelen, doorgaans 'volwassen' produkten (d.w.z. waar weinig produktievernieuwing rneer mogelijk is) in sterk concurrerende markten, zoals voedingswaren, dranken, rookartikelen, textiel, kleding, horecadiensten, etc.. In d e gouden periode is slechts CCn bedrijfstak te vinden waarvan de produktie inkrornp: vaste brandstoffen, in hoofdzaak kolen. Maar ook bij de laaggroeiers dient men niet te snel te generaliseren: terwijl de textiel en kleding sector nauwelijks produktiegroei kende in bv. Duitsland en hetverenigd Koninkrijk, was dit we1 het geval in Italie. De anatornie van de groei kan overigens op verschillende niveau's van desaggregatie worden beoefend. Kijkt men naar deelsectoren, dan blijkt bijvoorbeeld dat de Italiaanse lederwarenindustrie sterk groeide in de hoge kwaliteitsprodukten en inkromp in de zeer eenvoudige schoeisels die (bijvoorbeeld) met rubberen en synthetische substituten concurreren. Ook zou men vinden dat d e Duitse werktuigbouw zwak groeide in de rnechanische werktuigen en sterk in de elektronische apparatenbouw. Op ondernemingsniveau is groei een belangrijk, zo niet de belangrijkste doelstelling, zij het onder de niet licht te nemen randvoorwaarde of, zo men wil, bestaansvoorwaarde van voldoende brutowinst voor afschrijvingen, nieuwe investeringen, dividend en vermogensgroei. Natuurlijk zijn die twee niet onafhankelijk. Een welgericht investeringsbeleid leidt ceteris paribus tot afzetgroei en doorgaans zal groei ook niet ten koste van de winst behoeven te gaan rnaar zal de winst eerder met groei samenhangen. In dit bestek past uiteraard geen uitvoerige behandeling van ondernerningsstrategieen. Enkele oprnerkingen kunnen echter niet achterwege blijven. De belangrijkste voorwaarde voor groei met voldoende winst is de permanente handhaving van het concurrentievermogen. In de rnultiprodukt ondernerning kan dit, bij gebleken beloningsrigiditeiten, slechts door voortdurende verschuivingen binnen het produktpakket in de richting van groeiende produktrnarkten; voor produkten in stagnerende markten kan dit door (relatieve) prijsverlagingen (of kwaliteitsverbeteringen tegen heersende prijzen), die rnogelijk zijn door schaalvergroting, betere procestechnologie en gedeeltelijke uitbesteding in landen waar lagere beloningen gelden. Krirnpt de rnarkt in, of neernt de buitenlandse concurrentie toe, dan zal zelfs de prijsverlagingsstrategie niet kunnen voorkornen dat een saneringsproces optreedt. Dit proces zal sneller optreden naarrnate de uittredingsbarrikres geringer zijn m.a.w. als de alternatieve aanwending van produktiefactoren als ondernernerschap, financieel kapitaal en arbeid niet teveel in de weg wordt gelegd ,de kapitaalrnarkt beter werkt en rnenselijk kapitaal meer van (om) scholing dan van loutere ervaring afhangt. Wordt de sanering uitgesteld door intering op kapitaal of door overheidssubsidies dan zal dit op korte terrnijn groeibelernrnerend rnoeten werken, en op lange terrnijn groeiremrnend kunnen werken, afhankelijk van het herstel van het concurrentieverrnogen door produktkwaliteitsverbetering of reconversie. Sanering in stagnerende of inkrirnpende sectoren is dus een normaal en gezond onderdeel van, rnaar tegelijk voorwaarde voor, econornische groei.
,
In uitdijende, of nieuwe rnarkten in hoogontwikkelde econornieen zal het perrnanente concurrentievermogen goeddeels bepaald worden door investeringen in sectorspecifiek menselijk kapitaal en in onderzoek, produktontwikkeling, procesverbetering en marketing. Zijn produkten en processen gestandaardiseerd dan zal, over de gehele wereld, toegang tot deze markten eenvoudiger zijn (hoewel bij kapitaalintensieve takken de aanlooptijden in jonge industrielanden nog zeer lang kunnen zijn); tegelijk
!
zal bij standaardisatie de prijsvan het produkt doorslaggevend worden. Dit moet betekenen dat de arbeidsbeloning, gecorrigeerd voor produktiviteitsverschillen, in sterke mate het concurrentievermogen zal bepalen. Zijn produkten gedifferentieerd en processen ingewikkeld en deels variabel, dan zijn er talloze specifieke determinanten van het concurrentievermogen. Wel dient een onderneming zich ervan bewust te zijn dat produktverbetering en/of procesverbetering permanent benodigd zal zijn omdat men anders op den duur in een stagnerend marktsegment van gestandaardiseerde produkten terecht komt zodat groei en winst beide onder druk zullen komen te staan.
8.1.2.2 Concurrentievermogen van de Europese industrie Met een aandeel van 31,7% in de wereldhandel (1982) is de Europese Gemeenschap de grootste exporteur ter wereld. Zelfs al rekent men de intra-EG handel in de EG en wereldexporten niet mee dan nog is het EG aandeel18,2%, belangrij k hoger dan dat van deVS (13,8%) en Japan (9%). Dit betekent dat de E G , meer dan welk ander land ook, marktaandeel zal verliezen indien het niet voorop loopt in de "hi-tech" industrieen en diensten en indien het door voortdurende aanpassing van produktstructuur, beloningsstructuur, produktenpakket, kostenbeheersing en marketing het concurrentievermogen niet goed bewaakt. En waar concurrentievermogen op derde markten verzwakt zal dat ook zijn weerslag hebben op de positie in de "thuismarkt", de EGIMIP. Het concurrentievermogen van de Europese industrie staat echter ter discussie. Er zijn inderdaad vele tekenen van een tanend concurrentievermogen in de EGIMIP en op derde markten. Een korte opsomming kan een indruk geven van de gehanteerde argumenten: 1. In EG (1979) blijkt dat het E G aandeel in de totale OECD exporten van industrieprodukten tussen 1963en 1977 regelmatig terugloopt van 58,1% tot 55,36%. 2. Uit GA'IT(1984; 1980) kan men berekenen dat het E G aandeel in de wereldexporten van industriele produkten afneemt van 46,5% in 1973 tot 39,1% in 1983. 3. Uit E G (1982) blijkt dat in belangrijke sectoren als personenauto's, consumentenaudio/video (zoals tv., radio en hifi), chips en buizen, ijzer en staal en machinale werktuigen het EG aandeel in de totale OECD exporten drastisch is gedaald tussen 1968 en 1980. 4. Zoals reeds vermeld inTabe17.8, is volgens E C (1982) de specialisatie-index van de E G voor hi-tech goederen nogal fors gedaald tussen 1963 en 1980 (van 1.02 naar 0.88). 5. Uit European Economy van juli 1983 (no. 16) blijkt dat de EG er niet in is geslaagd zich meer te specialiseren in de export van industriele produkten waar sterke vraag naar is, zelfs tijdens de recessie, terwijl de invoer van deze produkten uit derde landen we1 (relatief) toeneemt. 6. Peeters (1984) concludeert met een variant o p de specialisatie-index van Tabel 7.8 dat de EG, vergeleken met Japan en deVS, zwak presteert in produkten, die kunnen worden geassocieerd met technologisch leiderschap. 7. In sectoren als informatietechnologie (Kalbhen, 1984), heeft de E G een zeer snel stijgende deficit en een zwakke positie op de EGIMIP zelf. Nauwkeurige studie van het gehanteerde statistische materiaal roept echter twijfels op over de algemeenheid van deze uitspraken, de snelheid van de 'achteruitgang' en de juiste interpretatie ervan. Voor het doel van dezeWRR studie behoeft deze twijfel niet uitvoerig te worden toegelicht. Niettemin kunnen enkele punten geme.moreerd worden.Ten eerste kan de Gemeenschap op langere termijn niet permanent dezelfde aandelen in de industriele exporten van de wereld behouden als in het begin van de zestiger jaren; de NICs participeren in toenemende mate in de wereldarbeidsverdeling waardoor het EG aandeel seculair moet dalen. Op zich is dit niet
verontrustend, zolang de E G zich verbetert of minstens handhaaft in de comparatief voordelige produkten, met hooggeschoolde arbeid en technologie. Wat betreft de aandelen van de E G in de OECD industriele exporten kan men spreken van een 'Japan-effect': zowel deVS als de E G hebben procentpunten aan Japan moeten afstaan (en de val in punten, over alle industriele produkten, is groter voor deVS dan voor de EG). De Japanse uitdaging aan het Europese concurrentievermogen is toe te juichen en in sommige sectoren is de Europese respons in volle gang (bv. in de autoindustrie). Desaggregeert men het Japan-effect echter dan blij kt dat dit slechts in enkele sectoren de E G aandelen drastisch heeft aangetast. In diverse sectoren speelt Japan geen (export)rol en in enkele daarvan is de E G concurrentiepositie niet alleen goed maar ook structureel vcrbeterd (bv. auto-onderdelen; onderdelen voor de vliegtuigbouw; onderdelen voor telecomapparatuur; diverse geavanceerde chemische produkten; farmaceutische produkten). Ten tweede kan er nogal wat op de specialisatie-indices worden afgedongen indien deze niet zorgvuldig worden gehanteerd. (zie hoofdstuk 7).Ten derde kan de keuze van hi-tech sectoren een aanzienlijk, en soms een buitengewoon groot verschil maken voor de analyse van marktaandelen en specialisatie-indices. Naast de bezwaren die in par. 6.3 en 7.3 reeds genoemd zijn, dient het frappante feit vermeld te worden dat de door het Amerikaanse Ministerie van Handel gehanteerde hi-tech lijst voor de E G gunstigere en voor Nederland veel gunstigere specialisatie-indices oplevert 6). Omdat bv. auto's niet en vele chemische en farmaceutische produkten we1 in deVS-lijst onder 'hi-tech' vallen en omdat de produkt categorieen in enkele gevallen in deVS-lijst breder gedefinieerd zijn 7), blijkt de positie van Japan veel minder gunstig dan inTabe17.8 en de Nederlandse en Amerikaanse positie veel gunstiger.Terwij1 de (nogal bijzondere) specialisatie-index voor Nederland inTabe17.8 voor 1980 0,69 aanwijst, en in 1982 verder is gedaald naar 0,61, zien we inTabe17.9 een stijging van het hi-tech aandeel van Nederlandse industriele exporten, zowel naar de EGIMIP als naar derde landen, a1 blijft het 'hi-tech' aandeel in de totale Nederlandse industriele exporten voor 1982 met bijna 18% aan de lage kant. DeVS-lijst echter wijst voor Nederland in 1982 45% (!) als 'hi-tech' aandeel aan. De EG-lijst wijst 25% als 'hi-tech' aandeel voor de E G aan, terwijl het 30% is in deVS lijst; Japan zakt van 39% 'hi-tech' aandeel in de EG-lijst naar28% op deVS lijst. Ten vierde kan men de povere resultaten in bepaalde sectoren (zoals informatica) niet zonder meer extrapoleren. Er is veel te weinig aandacht voor de concurrentie-kracht in andere sectoren (zie hierboven). voor het feit dat informatica reeds in de zestiger jaren voistrekt gedomkeerd werd door IBM, en voor de sinds 1980 voltrokken aanpassing zowel op macro als op micro niveau 8). Het is immers niet de eerste keer dat Europa twijfelt aan haar concurrentiekracht. De eerste golf ontstond in het midden van de vijftiger jaren toen werd gesproken van een onaantastbare technologische voorsprong van deVS die een hardnekking 'dollartekort' moest verklaren. Het Spaakrapport 9) modelleert de voorgestelde 'gemeenschappelij ke 6) Dit is gebasccrd op Cardiff (1984), hoofdstuk 3. 7) Cardiff, op. cit., wijt dit aan het hanteren van SITC, Ie herziening, in deVS- studie; deze classificatie is reeds in 1977 vervangen door een 2e herziening die de produktgroepen in 'hi-tech' meestal enger definieert. 8) Dit punt kan hier niet worden uitgewerkt. Wat de macro-aanpassing van het concurrentievermogen betreft, zij verwezen naar European Economy, november 1984 (pp. 86/87) waaruit blijkt dat o de traditioneel sinds 1960 tussen die van Japan en van deVS in liggende stijging van de reele arbeidsbeloning (incl. werkgeverslasten) in de E G , ligt sinds 1981 lager dan van beide concurrenten. o de traditioneel in de EG hogere stijgingvan de reele arbeidskosten pereenheid produkt dan in deVS en Japan ligt de laatste jaren niet hoger of het laagst. 9) Zie Spaak et.al., 1956.
markt' expliciet naar het voorbeeld van deVS, mede om de technische efficientie van de produktie en de technologische vooruitgang te helpen bevorderen. Hoofdstuk 5 en 6 geven een beeld van de grote effectiviteit van d e EGIMIP, als antwoord op deze achterstand. De tweede golf werd de 'Amerikaanse uitdaging' genoemd waarbij, naast de bepleite radicale liberalisering van de EGIMIP, ook werd betoogd dat de verdere 'kolonisatie' van Europa's hi-tech industrieen alleen kon worden voorkomen door de bedrijfsgrootte en de ondernemingsgrootte te bevorderen. Hoewel de inforrnatica, die steeds belangrijker wordt en als groeisector aantrekkelijk is, nog steeds beheerst wordt door IBM (met overigens 100.000 werknemers in de E G , met aandacht voor 0 & 0 in Europese laboratoria), zijn andere elementen van de Amerikaanse uitdaging we1 degelijk door de Europese industrie beantwoord (bv. vliegtuigindustrie en chemie). Een juist beleid en adequate ondernemersinspanning kunnen het concurrentievermogen ook in de huidige derde golf wederom herstellen en verstevigen. Deze relativeringen nemen natuurlijk niet weg dat het concurrentieprobleem van de Europese industrie erkend moet worden door industrie (inclusief de werknemers!) en de beleidsmakers. De lange termijn kosten van tanend concurrentievermogen vinden hun oorzaak in de geringere of niet snel genoeg toenemende betekenis van produkties met hoge toegevoegde waarde, met een hoge inkomenselasticiteit en een relatief lage prijselasticiteit. Op den duur zal dit vrijwel zeker leiden tot een structurele vertraging van de economische groei, een ongunstig kwaliteitsprofiel van de industriele werkgelegenheid en, door sanering, een teveel aan dieptei'nvesteringen maar ook omzetinkrimping, met uiteindelijk een terugslag van de werkgelegenheid. Bovendien leidt het tot allerlei sociale en politieke pressies voor steun en handelsprotectie, die verdere groeivertraging veroorzaken (want anticipatie en aanpassing belemmeren) en bovendien directe maatschappelijke welvaartskosten met zich meebrengen. Hierin ligt dan ook een belangrijk argument besloten om tot voltooiing van de Euromarkt over te gaan: de radicale vrijmaking van de EGIMIP kan als een belangrijke determinant worden beschouwd voor het herstel van de wereldwijde concurrentie positie. In het volgende zal getracht worden aannemelijk te maken dater een positief verband is tussen de voltooiing van het EGIMIP-acquis, de verbetering van het concurrentievermogen van de Europese industrie en economische groei.
8.1.2.3 Concurrentievermogenen de EGIMIP Tanend concurrentievermogen begint meestal op derde markten maar uit zich spoedig in dalende aandelen op de eigen markt. In dit opzicht zijn de cijfers inTabe18.1 bepaald verontrustend te noemen. Tabel 8.1 t and el en van Japanse en VS exporten in de EGIMIP (%; VS dollars)
Japan naar EG (%)
Oprn.: Bron:
VS naar EG (%)
intra-EGIMIP($)
De Japanse (resp. VS) exporten zijn uitgedrukt als percentage van kolorn 3 GATT(1984); (1980); eigen berekening.
Tussen 1973 en 1983 is het gezamenlijke aandeel van de Japanse en Amerikaanse industriele exporten naar de EGIMIP gestegen van 18,4% naar 25,1% van de intra-EGIMIP handel. Benevens de toegenomen Japanse concurrentiekracht in een beperkte aantal grote exportsectoren, kan deze stijging worden geweten aan de relatief inelastische EG vraag naar
de industriele exporten van deVS, tijdens een (in dollars) negatieve groei van de intra-EGIMIP handel gedurende de recessie. Een voorlopige conclusie is dat, ondanks de moeilijke macro-economische omstandigheden, klaarblijkelij k de goederenstructuur van de Japanse en VS industriele exporten recessieresistenter is dan de goederenstructuus van de intra- EGIMIP handel. In de analyse van de EG Commissie is de goederenstructuur van de intra-EGIMIP handel noch op recessiegevoeligheid noch naar de mate van toegevoegde waarde noch op hi-tech onderzocht. Wel is op diverse wijzen aannemelijk gemaakt dat de goederenstruc-. tuur van de E G handel met derde landen zich minder snel wijzigde in de richting van 'hi-tech' produkten dan in de Japanse handel, en dat d e EG goederenstructuur van de industriele handel in deze zin al decennia ongunstiger was en bleef dan die van de VS 10). De vergelij king met de intra-EGIMIP handel, waar een belangrijk deel van de argumentatie uiteindelijk op is terug te voeren, is echter nooit expliciet gemaakt. In EG (1983) is we1 een schatting gemaakt van de export en importelasticiteiten van de intra-EG handel waarbij de intra-EGIMIP handel is onderverdeeld in 'intermediaire produkten', industriele produktiemiddelen ('equipment goods') en typische consumentenprodukten. De berekeningen zijn van beperkte betekenis gezien de statistische en econometrische problemen waardoor bv. de meeste prijselasticiteiten op sectorniveau niet statistisch significant bleken. De overige resultaten wijzen op een vrij hoge prijselasticiteit van de EGIMIP-exportvraag naar Belgische en Franse industrieprodukten, terwijl die van Duitsland net onder en die van Italie net boven CCn ligt. De inkomenselasticiteiten van intra-EGIMIP exporten liggen alle rondom CCn, in contrast met Japan (in de handel met d e EGIMIP) die 1,6 noteert, hetgeen de gegevens vanTabe18.1 bevestigt. De interdependentie aan de invoerkant van de intra-EGIMIP handel is frappant: inkomenselasticiteiten varieren van 1,7 (Nederland) via 2 (Frankrijk, Italie) en 2,6 (Duitsland) tot 4,3 (Verenigd Koninkrijk); de Japanse invoer uit de EGIMIP is met 1,2 niet erg inkomensgevoelig (maar dat kan aan de Japanse protectie liggen 11)). Op geaggregeerd sectorniveau laten de resultaten helaas alleen toe te concluderen dat de intra-EGIMIP exporten van intermediaire produkten (zoals 0.a. de meeste chemische produkten, staal, etc.) nogal prijsgevoelig zijn, maar dit geldt ook voor de Japanse exporten hiervan naar de EGIMIP; daarnaast zijn er aanwijzingen dat de 'sector' industriele produktiemiddelen minder concurrerend is in de EGIMIP omdat de inkomenselasticiteiten voor extra-EGIMIP invoer van deze produkten hoger liggen dan voor intra-EGIMIP invoer. Dit onderzoek geeft dus hooguit enkele zwakke aanwijzingen voor de ongunstige goederenstructuur van de intra-EGIMIP handel. In hoofdstuk 6 is gebleken dat, op CCn cijferniveau van sectoraggregatie (in SITC), in de laatst twintig jaar we1 degelijk sprake is geweest van sectorele aanpassing in de intra-EGIMIP exporten (zieTabel6.5. en 6.7): een vrij forse relatieve toename van chemische en farmaceutische produkten en afname van (bepaalde) intermediaire produkten en eenvoudige gebruiksgoederen (SITC 6), benevens een lichte toename in SITC 8. De vraag is of deze aanpassing ver genoeg is gegaan, en of op CCn cijferniveau de goederenstructuur we1 zinvol bestudeerd kan worden. Vooral dit laatste lijkt ontkennend te moeten worden beantwoord. Passen we de analyse van par. 8.1.2.1. toe op de aanpassingsprocessen m.b.t. de intra-EGIMIP goederenstructuur van de handel dan kunnen de 10) Zie bv. E G , 1979, Changes in industrial structure in the European economies since the oil crisis, 1973-1978, European Economy, special issue; EG Commissie,The main medium term issues, an analysis, European Economy, july 1981 (no. 9); en E G , 1982. 11) Zie Pclkmans, 1985-c, voor cen analyse van de 'ondoordringbaarheid' van de Japanse markt.
volgende algemene punten kort worden gememoreerd. In traditionele produkten - gekenmerkt door min of meer gestandaardiseerde technologie, relatief veel laag geschoolde arbeid en doorgaans relatief weinig fysiek kapitaal - zou de Gemeenschap door invoer concurrentie uit NICs vrijelijk toe te staan waarschijnlijk verdergaande aanpassingen kunnen bereiken. Niet alleen is de volume protectie die de EG (of Lidstaten) toepast hiervoor een duidelijke aanwijzing, bovendien blijkt uitTabel6.6dat het aandeel van de importen van bv. SITC 6 uit derde landen sneller gedaald is dan dat van de intra-EGIMIP invoer. Deels kunnen deze aandeeldalingen verklaard worden door trends in relatieve prijzen (ten nadele van traditionele produkten); niettemin zou concentratie op de kwaliteitprodukten en het sneller afstoten of inkrimpen van produkten die met NICs concurreren het concurrentievermogen ongetwijfeld ten goede komen. De empirische bevestiging van deze vaststelling vereist zeer gedetailleerde statistische analyse die bestek en middelen van deze studie te boven gaan. Voor produkten, die veel fysiek kapitaal vereisen, een hogere scholingsgraad voor veel werknemers en althans enige hoogwaardige technologie en wellicht onderzoek voor.produkten proces aanpassingen en klantgerichtheid, is en blijft de EGIMIP uiterst belangrijk. Het concurrentievermogen t.0.v. derde landen exporteurs naar de EGIMIP kan worden opgevoerd door de marktgrootte van de EGIMIP ten volle uit te buiten. De EGIMIP biedt de mogelijkheid verfijnde produktspecialisatie en kwaliteitsdifferentiatie toe te passen zonder concessies te hoeven doen aan de grootschaligheid van produktie- en distributieprocessen. Ook de voortdurend benodigde technische renovatie van produktieprocessen (neem spinnerijen; werktuigbouw; staalproduktie; autoonderdelen; etc.), kostbaar als deze is, kan beter op de continentale EGIMIP worden terugverdiend over grotere series. Overigens zal dit in vele subsectoren bf samenwerking tussen kleinere ondernemingen vereisen of een verhoging van de concentratiegraad betekenen. Ook dat behoeft, op een ontwikkelde en open markt van meer dan 300 miljoen mensen, geen beperking, eerder een kwalitatieve versterking, van de concurrentie in te houden. Sterker nog, d e permanente handhaving van het concurrentievermogen in deze sectoren zal het exportvermogen naar de wereldmarkt eveneens handhaven, zo niet verstevigen hetgeen nog meer producenten op de EGIMIP mogelijk maakt. Tenslotte zullen de 'hi-tech' produkten - gekenmerkt door aanzienlijke input van hooggeschoolde arbeid, van 0 & 0 en geavanceerde technologieen - de belangrijkste groeitrekkers van de economie zijn op middellange termijn. Prijsconcurrentie, hoewel niet triviaal, is toch secundair op deze markten: het functioneren van het produkt, de kwaliteit, de service en de differentiatie naar clienten zijn primaire elementen van het concurrentievermogen in een 'hi-tech' produktmarkt. Alleen bij zeer snelle standaardisatie (in enkele consumentenelektronika produkten) kan prijsconcurrentie weer de overhand krijgen. O p ondernemingsniveau kan men eerder spreken van 'concurrentie door innovatie', als een niet-aflatend proces. In par. 8.1.2.3.1 zal nog eens worden uitgezet waarom de (voltooide) EGIMIP hiervoor cruciaal is. Het concurrentievermogen van de Europese industrie hangt dus af van de mate waarin men de marktgrootte van de EGIMIP werkelijk kan uitbuiten, daarbij anticiperend en reagerend op verschuivende comparatieve voordelen in de wereldmarkt. Doet men het laatste niet of te weinig dan blijft een te groot deel van Europa's productiefactoren gebonden in produkties met geringe toegevoegde waarde, die een voortdurend neerwaartse druk op lonen en prijzen zullen voelen en slechts een beperkt perspectief op afzetgroei. Het concurrentievermogen zal dan voortdurend onder druk staan en de sector zal geen bijdrage leveren aan de economische groei. Het uitbuiten van de EGIMIP is wellicht mogelijk in kwalitatief hoogwaardige, traditionele produkten, maar eerst en vooral in de beide
andere categorieen die hierboven zijn onderscheiden. De vereiste investeringen en 0 & 0 , alsmede de vereiste intersectorele mobiliteit van kapitaal en arbeid zullen sterk bevorderd worden door de ondernemerspercepties aangaande de feitelijke markttoegang en rechtszekerheid voor de betreffende produkten, en ontmoedigd of vertraagd door afremmingsstrategieen van inkrimpende (m.n. traditionale) sectoren die door financiele steun oflen externe handelsprotectie kunstmatig hoge aandelen o p de EGIMIP kunnen behouden en soms zelfs kunstmatige hoge rendementen kunnen behalen. De mogelijke bijdrage van het EGIMIP-beleid tot de verbetering van het concurrentievermogen van de Europese industrie kan in het kort worden afgelezen van de volgende centrale stelling: hoewel de intra-EGIMIP handel nagenoeg vrij is in traditionele produkten, wordt daar de aanpassing geremd door een combinatie van aanzienlijke externe protectie en nationale steunverlening, terwijl de grote groep 'volwassen medium-tech produkten' veelal toegangsproblemen heeft door onvoldoende harmonisatie van technische voorschriften, normen en keuringen en de 'hi-tech' produkten zowel toegangsproblemen hebben van deze aard, als ook concurrentievervalsing ontmoeten door discriminatoir overheidsaankoopbeleid, steunverlening, nationale octrooien en de rol van bepaalde overheidsondernemingen, zonder dat een actief Europees pre-concurrentieel steunbeleid voldoende coordinatie of althans communautair tegenwicht biedt. Het laatste deel van deze stelling zal nader worden geadstrueerd in de volgende paragrafen door het concurrentievermogen van de Europese 'hi-tech' sectoren te relateren aan enkele eigenschappen van de intra-EGIMIP handel in 'hi-tech'.
8.1.2.3.1 Concurrentievermogen en de Euromarkt voor hi-tech: d e argumenten Het verband tussen voltooiing van de marktintegratie en concurrentievermogen is vermoedelijk het belangrijkste in de 'hi-tech' industrieen. Hoofdargument daarbij is de doorslaggcvende betekenis van het afzetvolume (per tijdseenheid) in de introductie en rijpingsfasen van de produktcyclus en in de relevante proces-technologic. De betekenis van produktie o p grote schaal kan hier slechts begrepen worden in de dynamische context van de produktcyclus en, tegelijk, in de context van ondernemingsstrategieen in snel veranderende markten (qua produkt, technologie en prijs) waarbij permanente innovatie een essentiele 'produktiefactor' is. Soms kan men zo ver gaan te stellen dat leidende bedrijven in (bepaalde) hi-tech markten hoofdzakelijk concurreren door innovatie. Het (statische) concept van de 'technische schaaleffecten' (Pelkmans, 1984-b, Hoofdstuk 2) wordt dan opgenomen in een dynamische kijk op het verband tussen afzetvolume per tijdseenheid en de gemiddelde kosten per eenheid produkt. Bij 'technische schaaleffecten' wordt dit verband als gegeven beschouwd omdat, voor alle relevante afzetvolumen, diverse produktieschaaltechnieken bekend zijn. D e grootste schaal is echter niet economisch bij afzetbeperkingen, bv. door fragmentatie in de EGIMIP, door protectie in de wereldmarkt, of door een (tijdelijk?) teveel aan aanbieders. In hi-tech industrieen dalen de gemiddelde kosten daarnaast om nog twee redenen die zich in traditionele industrieen niet of veel meer gespreid in de tijd voordoen. In de eerste plaats verschuift de schaalcurve (die de 'gegeven' technische schaaleffecten weergeeft) voortdurend naar beneden door 'leereffecten' in de introductie en rijpingsfase van het produkt. Deze leereffecten kunnen zCCr aanzienlijk zijn. In de tweede plaats verschuift de schaalcurve naar beneden door voortdurende technologische vernieuwing in allerlei deelprocessen van de produktietechnologie. Men zou dit technologische 'renovatie' kunnen noemen. De mate van deze beneden-
waartse verschuiving hangt af van de innovatie in de toeleverende werktuigbouwindustrie en micro-elektronika en het financiele en organisatorische vermogen deze vindingen of verbeteringen snel in te voeren. In feite zijn de schaaleffecten op de gemiddelde kostprijs in hi-tech industrieen dus helemaal niet "gegeven", zelfs niet o p vrij korte termijn, want ze zijn afhankelijk van allerlei, per onderneming variabele produktiefactoren als innovatie en leervermogen, financieringsvermogen op korte termijn en management. De groei van de markt (de vraag) en het afzetvolume per onderneming in de jonge produktmarkt worden sterk bepaald door deze aanbodfactoren. In het begin van de produktcyclus is gebruikers of consumentenacceptatie een voorspelbaar probleem. Deze acceptatie wordt geremd door onvolkomenheden of de 'gebruiksonvriendelijkheid' van het nieuwe produkt en de (initieel) hoge prijs. Concurrentie via produkt en procesinnovaties zal beide belemmeringen slechten waardoor een groeimarkt ontstaat. In een optimale ondernemingsstrategie, gericht op groei met voldoende winst, moeten twee voorwaarden voortdurend worden vervuld: - voldoende marktaandeel in groeimarkten om voldoende afzetvolume te behalen, die de hoge 0 & 0 kosten van de innovatieve strategie "terugverdient", - anticiperen op nieuwe produkten, waardoor een tijdige verschuiving naar latere groeimarkten mogelijk wordt. Daarom is in hi-tech industrieen de tijdige verschuiving van de schaalcurve naar beneden zo belangrijk. Is het probleem van de produktacceptatie eenmaal overwonnen dan zal, naast kwaliteit, de kostprijs in de vroege fasen van de produktcyclus het afzetvolume bepalen. Leereffecten hangen af van het totaal geproduceerde volume (dat de totaal opgedane produktieervaring bepaalt) zodat een groter afzetvolume cumulatieve processen in gang kan zetten; immers, dit grotere afzetvolume zal de leereffecten, relatief t.0.v. de concurrenten versterken hetgeen het concurrentievermogen versterkt. Bovendien vergroot dit de 'cashflow' die de financiering van nieuwere deelprocessen en verbeteringen vergemakkelij kt. De vergrote cashflow kan tevens als extra financiering voor produktinnovatie worden aangewend, hetgeen de toekomstige concurrentiepositie weer verbetert. D e voltooiing van de EGIMIP als een 'homogene thuismarkt' voor de Europese industrie krijgt haar betekenis vooral tegen deze achtergrond. Enerzijds zal produktacceptatie in thuismarkten vooral bij gebruikers; soms ook bij consumentenartikelen gewoonlij k sneller geschieden door merkacceptatie, goede marketingkanalen, etc. Anderzijds is de zekerheid van markttoegang in de voltooide EGIMIP zonder verschillende technische voorschriften, uiteenlopend overheidsaankoopbeleid, concurrentievervalsing door steun, etc. een grote stimulans voor de onderneming hogere 0 & 0 investeringen te doen in procestechnologie en in produktverbeteringen (die de produktacceptatie versnellen). Komt de grote afzet (sne!) tot stand dan worden deze investeringen terugverdiend en worden de cumulatieve effecten mogelijk die boven besproken zijn. Dit verbetert tegelijk het concurrentievermogen op korte en langere termijn op de wereldmarkt, vooral t.0.v. Japan en deVS die immers zulke thuismarkten hebben. Deze dynamiek kan zich in een dergelijk klimaat beter verspreiden over talloze kleine hi-tech bedrijven die speciale toepassingen, produktverbeteringen of complementaire diensten leveren. Daarnaast zijn er structurele argumenten die volgen uit de plaats van de meeste geavanceerde produkten. In veel gevallen zijn dit namelijk onderdelen en halffabrikaten die, met variatie door onderzoek en produktaanpassing, in diverse produktie-processen van finale consumptie-
goederen e n van kapitaalgoederen kunnen worden aangewend. Concurrentievermogen in deze geavanceerde produktiemarkten kan d a n ook leiden tot snellere invoering van deze produkten in industrieen waarvoor d e oorspronkelijke versies niet bedoeld zijn. Dit heeft twee gunstige effecten. In d e eerste plaats vindt een verspreiding van d e groei plaats naar aanvankelijk nauw verwante en later onafhankelijke produktmarkten. Indien dit Droces zich ver doorzet ontstaan nieuwe bedriifstakken met tal van niet voorziene toepassingen. In extremo kan zelfs groeiverspreiding over een groot aantal door onderlinge leveringen verbonden industrieen (wat in d e Franse literatuur een 'filikre heet) plaats vinden. In d e tweede plaats kunnen ook stagnerende industrieen ;egenereren door nieuwe onderdelen of kapitaalgoederen, die d e factorinzet bij d e produktie radicaal wijzigen. Z o is momenteel een stille revolutie in d e stoffen en kledingindustrie begonnen door C A D / C A M toepassingen en o p gang komende robotisering. D e produktie van robots en chips (en software als dienstverlening) was ongetwijfeld tot voor kort niet gericht o p afname door d e textielwerktuigbouw. H e t lange termijn-effect van deze revolutie is vermoedelijk het drastisch wijzigen van d e kapitaaI/arbeidsverhoudingin d e kledingindustrie, waardoor in sommige gevallen d e comparatieve nadelen van d e E G omgezet kunnen worden in comparatieve voordelen door minder inzet van Gaggeschoolde arbeid, e n meer van middel e n hooggeschoold personeel naast in kapitaalgoederen belichaamde 'hi-tech7. Tenslotte kan een voltooiingu van d e E G I M I P ook in bestaande 'filikres' gunstige spreidingseffecten hebben. Aangezien markten voor kennis en technologisch kunnen allerlei imperfecties vertonen, hebben leidende bedrijven in d e finale produktmarkten vaak sterke prikkels d e "kennisproduktie" en het "technologisch kunnen" van toeleveringsbedrijven geheel of gedeeltelijk t e "internaliseren". Dit kan geschieden door verticale integratie, maar ook door deelnemingen of lange termijn contracten. D e wederziidse afhankeliikheid van hi-tech toeleveranciers en finale ~ r o d u c e n ten stelt echter hoge eisen aan beider concurrentievermogen in d e E G I M I P en daarbuiten. Een verbrokkelde Euromarkt voor finale hi-tech produkten kan, via aantasting van het concurrentievermogen van d e finale producenten, ook d e schaalvoordelen en voor 0 & 0 benodigde 'cashflow' voor d e toeleveraars verminderen, hetgeen d e penetratie van derde landen exporteurs in beide markten weer kan versnellen. O p den duur zal dit ook het innovatietempo dreigen aan te tasten, waardoor d e nieuwere groeimarkten niet snel genoeg kunnen worden gepenetreerd of zelf opgebouwd. In hi-tech markten is een te korte termijn strategie en te partiele benaderingswijze nogal riskant: hoewel o p korte termijn "de" technologie bekend is, en d e toeleveraars voldoende innoverend en concurrerend, dienen voorwaarden vervuld te zijn, die handhaving ervan structureel waarborgen. Hierin ligt d e bijzondere betekenis van het ESPRITproject, van d e versterkingvan d e Europese concurrentie in d e 'biotech' industrieen, van d e samenwerking in d e ruimtevaart e n vliegtuigbouw, van R A C E en wellicht van d e nieuwe initiatieven o p het terrein van d e basistechnologieen (BRITE). Naast deze door d e E G gestimuleerde samenwerking kan men ook wijzen o p preconcurrentiele samenwerking bij d e ontwikkeling van nieuwe, 'fundamentele' produkten zoals het Megaproject van Siemens en Philips ter o n t w i k k e ~ i n ~ v adne 'superchip'. ~ e n n i van s produkt e n procestechnologie in deze basiscomponenten kan leiden tot sterke concurrentieposities van Europese ondernemingen, niet slechts in deze produkten, maar eveneens in talloze afgeleide produkten of verwante toepassingen. Een dergelijke 'diffusie' van innovatie door d e 'filikre' zal groeibevorderend werken en bovendien door leereffecten d e marktpositie in deze nieuwe, afgeleide produkten blijvend versterken.
8.1.2.3.2 Concurrentievermogen en de Euromarkt voor hi-tech: empirische analyse Behalve de vermelde argumenten uit de literatuur van de industriele economie, bevestigd door het bedrijfsleven in hun stellingnames 12), zijn ook aanwijzingen voor het negatieve verband tussen fragmentatie van de EGIMIP in hi-tech en het tanende Europese concurrentievermogen te destilleren uit een empirische analyse. Strikt genomen is dit verband niet te 'bewijzen'; de hierna volgende indicaties zijn echter frappant. De gevolgde methode is benaderend en berust niet op rigoreuze statistische technieken. Tabel 8.2 geeft een kwalitatief overzicht van de aard van de marktfragmentaties in de 28 hi-tech sectoren, die in deze studie worden onderscheiden. Dit overzicht is impressionistisch, in die zin dat hiervoor - gezien de beperkte tijd en middelen -door de auteur geen grondig onderzoek is verricht. Het nauwkeuring in kaart brengen van de omissies en obstakels is uitermate veeleisend en zou elders en met behulp van sectorspecialisten dienen te geschieden. In dat geval zouden enkele voor Nederland belangrijke produktmarkten kunnen worden toegevoegd (bv. bepaalde synthetische vezels). Verder moet worden bedacht dat, inTabel8.2, algemene, niet-produkt-specifieke obstakels (zoals wisselkoerscontroles; BTWverrekening) niet zijn opgenomen. Tabel 8.2 geeft een zeer globale indruk en is vrijwel zeker onvolledig. Niettemin zijn er slechts 11produktmarkten waarbij geen fragmentaties zijn vermeld. Deze vertegenwoordigen tesamen slechts 13,5% van de intra-EG exporten in hi-tech produkten (1983), m.a.w. ruim 85% van de huidige EGIMIP voor hi-tech bestaat uit handelstransacties welke CCn of meerdere nationale restrictie(s) dienen te overkomen. Indien dit beeld ruwweg juist is, dan is de potentie van de intra-EG uitwisseling in hi-tech nog buitengewoon groot. Een andere, eveneens vrij grove, benadering is mogelijk door de intraEGIMIP-handel, in relatieve termen, te vergelijken met eenvoudige maatstaven voor wat, op basis van bepaalde vooronderstellingen, als een minimaal te verwachten 'normale' intra-EGIMIP handel zou kunnen worden beschouwd. Dit geschiedt inTabe18.3. Een dergelijke vergelijking houdt impliciet rekening met het concurrentievermogen van de Europese industrie, en daarmee met een hoofdargument voor EGIMIP voltooiing. De aanwijzingen voor een onderontwikkelde intra-EGIMIP handel in hi-tech worden inTabe18.4 en 8.5 expliciet gerelateerd aan het concurrentievermogen. Volgend op de aanwijzingen van fragmentaties inTabe18.2, trachtTabel 8.3 grove en eenvoudige statistische maatstaven op de intra-EGIMIP handel toe te passen, welke aanwijzingen verschaffen over de eventuele 'onderontwikkeling' van deze handel vergeleken met bepaalde 'normaalwaarden'. Voor het doel vanTabe18.3 wordt de intra-EGIMIP handel in een hi-tech markt als mogelijk 'onderontwikkeld' beschouwd indien het EGIMIP-aandeel in de E G exporten van die sector beneden het gemiddelde EGIMIP aandeel van alle E G hi-tech exporten ligt: voor 1983 ligt dit laatste aandeel op 47%. De inTabe18.3 opgenomen 20 sectoren hebben alle een lager EGIMIP aandeel in de totale EG exporten van dat produkt (zie kolom 4). Een mogelijk bezwaar tegen deze wijze van selecteren is dat, in sommige gevallen, een hoog aandeel van de E G exporten naar de wereldmarkt in de totale E G exporten op een sterke concurrentiepositie kan wijzen. Daarom 12) Zie bv. Dekker (3985), UNICE (1984), Jeelof (1984), Loudon (1983) enVNOINCWlC0 (1984).
zijn in kolom 5 de aandelen van de E G exporten naar de wereldmarkt in de totale OECD exporten naar de wereldmarkt opgenomen. De 'normaalwaarden' hebben betrekking op de Japanse enVS exporten van hi-tech produkten, omdat in hi-tech markten de EG vrijwel alleen met deVS en Japan te vergelijken valt (waar dit ook met Canada of EFTA landen zou kunnen, is het risico van grote en toevallige variaties op drie en viercijfer niveau van handelsstatistieken te groot). D e normaalwaarden worden gebaseerd op de Japanse oflen deVS exporten in dezelfde hi-tech produktgroep. Voor de kritische hoogte is 125%, resp. 110% van de intra-EGIMIP handel in die produktgroep genomen via twee stappen: ten eerste, in 1983 bedroegen de totale Japanse hi-tech exporten 115% en de totaleVS hi-tech exporten 101% van de intra-EGIMIP hi-tech handel; ten tweede zijn, wegens de uiterst grove benadering, deze percentages min of meer arbitrair naar 125%, resp. 110% opgetrokken om toevallige variaties zoveel mogelijk uit te sluiten.Tabel8.3 beoogt aan te geven dat, waar de Japanse, resp. deVS exporten in produkt x meer dan 125%, resp. 110% bedragen van de intra-EGIMIP handcl in x, de intra-EGIMIP handel als 'abnormaal' laag en als beneden de potentie kan worden beschouwd. Tabel 8.2 Fragmentaties in de EG Interne Markt voor hi-tech produkten
SlTC produktmarkt 523 524 541 714 716 718-7 736 752 761 763 764 771 773 774 775 776 781 782-1 791-1 792 871 872 874 881-1 881-2 882-2 884-1 885-1
overheidsineffectief gereguleerd overheids- EG toezicht nationaalaanko- nationale nationale pen monopolie (discr.) steun
and. anorg. chem. radio-act. stof. med./farmac. pr. nietelektr. mot. draai. elektr. inst. nucleaire react. 00 mach. gereedschap geg. verw. mach. t.v.'s geluidsappar. telecom app. 00 elektr.mach. (beh. 716) 0 elektr. netw. app. med./rontgen app. huish. elektr. art. chips; buizen; etc. auto's vrachtwagens el. locomotieven vliegtuigen (+ond.) opt. instr. med. app. meetinstr. camera's (foto) filmcamcra's film materiaal lenzen, prisma horloges, etc.
0 = 00 = Opm.:
patenten
0 0
nationale standaarden normen
0 Oof 00
OofOO 00 0 00 0 0
00 0 of 00
bemoeilijkt de penetratie van markten in andere Lidstaten penetratie zeer moeilijk, of de facto geblokkeerd voor bepaalde produkten Voor deze tabel zijn geen formele bronnen benut wegens onvergelijkbaarheid; gegevens zijn vermoedelijk niet volledig.
Tabel 8.3 laat zien dat, in 1983, van de 20 produktmarkten met een E G aandeel in de EG hi-tech exporten beneden 47%, niet minder dan 17 ervan "abnormaal" lage intra-EG handel te zien geven, in die zin dat de kritische waarde voor Japanse resp. VS exporten (of voor beide) in vergelijking met
Tabel 8.3 Normalisatiemaatstaven voor de intra-EGIMIP hi-tech handel (1983; geselecteerde produktmarkten; %) SlTC
Japan
VS
EGIMIPaandcel in EG exportcn
EG nandeel a) in tot. OECD exp. a)
523 524 541 714 716 736 764 771 773 774 782.1 791.1 792 871 872 874 881.1 881.2 884.1 885.1
35 2 12 80 150* 117 243* 158 133* 87 257* 370 * b) 4 164% 57 44 624* 109 403* 781*
1lo* 196 91 327 119* 68 153* 78 105 243* 54 0 302* 75 105 177* 101 128* 80 25
38 35 37 26 29 29 33 32 34 31 45 14 b) 39 45 42 41 42 42 40 35
42 40 46 40 41 44 28 37 36 37 19 41 h) 31 29 39 33 15 35 22 9
Opm.:
Bron:
Voor definities, zie tekst * boven kritische waarde (voor Japan 125%;VS 110%) a) zonder intra-EGIMIP handel b) extreem geringe volume van de handel OECD, Trade by commodi!ies, C-series, exports (micro-tables), Parijs 1984; eigen berekeningen.
de i n t r a - ~ Ghandel ~ I ~ wordt overschreden: in 10 produktmarkten zijn de Japanse exporten hoger dan de kritische waarde en in 9 produktmarkten zijn de VS exporten hoger (waarvan twee maal iowel de Japanse als de VS; SITC 716, draaiende elektrische installaties, en SITC 764, telecom apparatuur). Dit suggereert dat de uitwisseling van hi-tech produkten binnen de EGIMIP ver beneden de potentie ligt in de grote meerderheid van sectoren die relatief meer naar de wereldmarkt exporteren. Dit vermoeden wordt versterkt doorTabel8.3 in combinatie metTabe18.2 te lezen. Vanzelfsprekend heeft deze benaderende methode geen voorspellende waarde voor de externe concurrentiepositie, zeker niet bij een momentopname voor CCn jaar. Dit blijkt reeds uit kolom 5. Voor een beoordeling van kolom 5 zij het volgende vermeld: het EG aandeel in de totale OECD exporten van industriele produkten (beide zonder intra-EGIMIP-handel) voor 1983 is 34%, maar in d e hi-tech groep slechts 28%. De EG zal op den duur moeten trachten dit verschil in externe concurrcntiepositie tussen traditionele en hi-tech produktie te elimineren door verbetering van de laatste. Van de 17 produktmarkten inTabe18.3 met 'abnormaal' lage intra-EGIMIP-handel zijn e r 8 met een extra-EG handelsaandeel in de OECD exporten (zonder intra-EGIMIP handel) van het betreffende produkt beneden 34% maar er zijn er ook 5 met een aandeel van 40% en hoger. Hieruit blijkt dat een nauwkeurigere bestudering van de EG concurrentiepositie in hi-tech markten geboden is, vooraleer uitspraken omtrent het verband tussen intra-EGIMIP handel en concurrentiepositie empirisch kunnen worden ondersteund. Tabel 8.4 omvat dezelfde 20 produktmarkten als inTabe18.3: gemeenschappelijk kenmerk is een lager dan gemiddeld EG aandeel van de EG exporten. Deze relatieve orientatie op de wereldmarkt behoeft echter niet op grote concurrentiekracht te wijzen. Dit zou in de eerste plaats kunnen worden afgelezen aan de verhouding tussen Japanse (resp. Amerikaanse)
..
exporten naar de wereldmarkt en de E G exporten naar derde landen.Tabel 8.4 bevat daarvoor twee maatstaven: de eerste, kolom I, is een index die aangeeft hoeveel hoger of lager de ratio van de E G exporten van de betreffende sector naar derde landen (zonder Japan enVS) t.0.v. de Japanse enVS exporten naar derde landen (zonder die naar elkaar en naar de EG) is ten opzichte van de gemiddelde ratio voor alle industriele produkten (deze gemiddelde ratio bedraagt 1.068 voor 1983 en wordt o p 100 gesteld); de tweede is een index, in kolom 11, van de ratio van de E G exporten naar deVS, per sector, t.0.v. de Japanse exporten naar deVS, gerelateerd aan het gemiddelde voor alle industriele exporten van Japan resp. de EG naar deVS (deze gemiddelde ratio bedraagt 0.789 voor 1983 en wordt o p 100 gesteld). Bij de tweede index luidt de vooronderstelling dat deVS markt voor hi-tech vrij open is (i.t.t. de Japanse markt) zodat penetratie ervan als maatstaf van het concurrentievermogen kan worden beschouwd. Deze maatstaf is wellicht ook zuiverder omdat de afstand nauwelijks of niet verschilt tussen vis i dcVS, terwijl het beeld ook niet bij voorbaat zal Japan en de E G vis ? worden verstoord door verschil in discriminatie door handelsprotectie zoals op derde markten vaak het geval is (de EG ontmoet immers in een aantal landen, waaronder de hoogontwikkelde EFTA landen, geringere handelsbarrikres dan Japan). In de tweede plaats kan de concurrentiekracht van de Gemeenschap worden afgemeten aan de Japanse en Amerikaanse concurrentie o p de EGIMIP; een poging dit te meten is te vinden in kolom 111. Kolom I11 geeft een index waarbij het percentage dat de Japanse en Amerikaanse industriele exporten naar de EGIMIP uitmaken van de intra-EGIMIP handel (23,3% in 1983) op 100 wordt gesteld; de Japanse en Amerikaanse hi-tech exporten naar de EGIMIP worden hieraan gerelateerd voor elke produktmarkt. Indicatoren voor een zwak concurrentievermogen van de betreffende E G sector zijn indices lager dan 100 in de kolommen I (op derde markten) en I1 (op deVS markt), en hoger dan 100 (op de EGIMIP) in kolom 111. In kolom I vertonen 13 van de 19 sectoren indices beneden 100: m.a.w. de relatieve orientatie van deze sectoren op de wereldmarkt i.p.v. de EGIMIP neemt niet weg dat de hi-tech exportprestatie op derde markten (zonder deVS en Japan), relatief t.0.v. de Japanse en Amerikaanse exportprestatie o p deze derde markten geringer is dan de gemiddelde industriele exportprestatie van de EG op deze derde markten. D e enige twee werkelijk gunstige uitschieters in de overige zes sectoren zijn medicinale en farmaceutische produkten (SITC 541) en automatische gereedschappen en robots (SITC 736). Zeven van de 13 scoren ook slecht in deVS markt (t.0.v. Japan aldaar), zoals blijkt uit kolom 11, en zes van de zeven ondervinden relatief sterke concurrentie op de EGIMIP (kolom 111).Van de zes die we1 goed scoren in deVS markt t.0.v. Japan, doch zwak staan op derde markten, ondervinden vijf heftige concurrentie (van deVS) o p de EGIMIP - in alle vijf de gevallen bedraagt deVS export naar de EGIMIP m66r dan twee- en half maal het gemiddelde voor alle industriele exporten van deVS en Japan samen naar de EGIMIP (als % van de intra- EGIMIP handel). Kolom I11 is trouwens in algemene zin bepaald verontrustend. Van de 19 hi-tech sectoren zijn er niet minder dan 16 met een invoerconcurrentie uit deVS en Japan die boven het industrieel gemiddelde ligt, meestal ver daarboven. In combinatie met de indicatoren in kolom I en I1 wijst dit op een matige, soms zelfs zwakke concurrentiepositie; in enkele gevallen is de EG (en deVS) industrie gewoon weggevaagd, zoals fotocamera's (SITC 881.1) en horloges & klokken (SITC 885.1) waar eigenlijk nauwelij ks een 'interne' produktmarkt rneer bestaat rnaar een overstelpende dorninantie van Japanse invoer. Gezien de aard van de index in kolorn I11 wijzen de hoge scores o p een strategie van deVS en Japan (althans hun ondernemingen) om hun comparatieve voordelen in hi-tech produkten uit te buiten en de E G als afzetrnarkt trachten te veroveren in reactie op de snel stijgende vraag naar
hi-tech produkten in de Gemeenschap. Het is voor de Europese industrie van het grootste belang de concurrentieslag in de EGIMIP aan te gaan, en aldus de basis te leggen voor de handhaving of verbetering van het concurrentievermogen elders. Tabel 8.4 Europese hi-tech sectoren: maatstaven voor concurrentiepositie (selectie als in Tabel 8.3; 1983)
SlTC
Opm.:
Bron:
I
II
111
index 1 = (exp.ied/exp.iju)/(exp.ted/exp.tju)x 10U waarbij i = SITC sector ed= EG exporten naar derde markten, behalve naar deVS en Japan ju = exporten van Japan en van deVS, behalve die naar elkaar en naar de EG t = totale industriele exportcn index 11 = (exp.ieu/exp.ijau)/(exp.teu/exp.tjau) x 100 waarbij i en t als boven eu= E G exporten naar deVS jau= Japanse exporten naar de VS index 111 = (exp.ijue/exp.iegimip)/exp.tjue/exp.tegimip) x 100 waarbij i en t als boven = exporten van Japan en van deVS naar de EG jue egimip = intra EG exporten van industriele produkten * boven 10.000 geen betekenis wegens geringe of ontbrekende handel. a O E C D , Trade by commodities, C-series, exports, 1983 (micro-tables); Parijs (1984); eigen berekeningen
Neemt men deTabellen 8.2,8.3 en 8.4 samen in ogenschouw, dan valt moeilijk aan de indruk te ontkomen dat er een negatief verband bestaat tussen de fragmentatie van (en daarmee de 'onderontwikkeling' van de intra-handel in) de EGIMIP en de concurrentiepositic van de Europese industrie. Zeker, elf van de negentien 13) hi-tech sectoren inTabe18.3 hebben een extra-EG-export aandeel in de totale OECD exporten (zonder de intra-EGIMIP handel) boven het gemiddelde (van 34%) voor de gehele industrie, maar van deze elf is er zegge en schrijve CCn die goed scoort in alle drie kolommen vanTabel8.4: SITC 523, andere anorganische chemicalien. Daarnaast valt te vermelden dat medicinale en farmaceutische produkten (SITC 541) op derde markten en op deVS markt hoog scoort; alleen ondervindt deze sector op de EGTMIP een meer dan (industrieel) gemiddelde invoerconcurrentie, m.n. vanuit deVS; de grote verscheidenheid van produkten in deze sector schept echter bijzonder veel ruimte voor zgn. intra-sectorale handel, zelfs op 3-cijfer niveau van statistische 13)Omdat inTabel 8.4 de maatstaven voor SlTC 791.1 (electrische treinlocomotieven) geen betekcnis hebben, wordt deze sector in devergelijkingmetTabel8.3 niet in de beschouwing betrokken.
desaggregatie, zodat ook in dit geval van een onbedreigde concurrentiepositiezou kunnen worden gesproken. Iets dergelijksgeldt in iets mindere mate eveneens voor medische instrumenten en toestellen (SITC 872). H e t vermoeden van dit negatieve verband wordt verder versterkt door het feit dat juist SITC 541 en 872 behoren tot d e drie sectoren inTabe18.3 die boven d e aangenomen kritische waarde voor de intra-EGIMIP uitkomen; ingeval van SITC 523 geeft deVS-kolom inTabe18.3 precies d e kritische waarde aan. Kan dit negatieve verband tussen fragmentatie van (althans 'onderontwikkeling' van d e handel in) d e E G I M I P e n concurrentiepositie ook aannemelijk worden gemaakt voor d e acht hi-tech sectoren met een mte'r dan gemiddelde orientatie o p d e EGIMIP? Mechanisch gesproken zou men verwachten dat d e meer dan gemiddelde orientatie o p d e EGIMIP d e uitbuiting van schaal- e n leereffecten zou impliceren hetgeen deconcurrentiepositie zou versterken. O m twee redenen is dit echter niet de enige mogelij kheid: 1. d e relatief grotere orientatie o p d e EGIMIP is o p zichzelf geen bewijs dat d e E G I M I P in d e betreffende sector niet gefragmenteerd is, althans d e intra-EGIMIP handel niet - volgens de maatstaven vanTabe18.3 -'onderontwikkeld' is; ingeval d e uitbuiting van de potentie van d e E G I M I P onvoldoende is, ondanks de meer dan gemiddelde orientatie o p d e Gemeenschap, dan is d e gevolgtrekking van een sterke concurrentiepositie eveneens niet bij voorbaat juist. 2. onafhankelijk van ( I ) , kan de grotere orientatie o p d e EGIMIP ook o p d e volgende wijze ontstaan: bij een zwakke of verslechterende concurrentiepositie neemt (de groei van) d e EG-export naar derde markten af, e n wordt protectie gehanteerd o m d e intra-EGIMIP handel althans enigszins te beschutten. In een dergelijk geval hangt het van d e feitelijke fragmentatie van d e E G I M I P (en herstructureringsinvesteringen) af of regeneratie binnen d e beschermde E G I M I P we1 mogelijk is. Tabel 8.5 Europese hi-tech sectoren met orientatie op de E G I M I P : maatstaven voor concurrentiepositie (1983)
SITC
I
II
718.7 752 761 763 775 776 781(A) 78 1(B) 882.2
556 60 34 8 I05 17 67 107 74
*
Opm.:
Bron:
28 3 2 53 30 54 54 1 04
I11 0 314 107 1877 38 230 64 64 220
maatstaven 1) Tabel 8.3
.
Y x x X,Y
Voor definities indices in kolom I, I1 en 111, zieTabel8.4. I) x =Japanse exporten bedragen meer dan 125% van de intra-EGlMIP handel in deze sector y =VS exporten bedragen meer dan 110% van de intra-EGIMIP handel in deze sector * boven 10.000 a geen betekenis wegens te geringe handel A berekend volgens deiinitie B DeVS exporten van personenauto's (SITC 781) gaan voor niet minder dan 91% naar Canada; dit wordt verklaard door nabijheid en de preferentiele toegang die deVS heeft onder de Canadian-USAutomotive Agreement. Index I is herberekend, zonder deVS auto-export naar Canada mee te rekenen omdat deze exporten niet relevant zijn voor het E G marktaandeel o p (andere) derde markten. zieTabe18.4
InTabe18.5 is een combinatie van d e indices uitTabe18.4 en d e maatstaven vanTabe18.3 opgenomen voor d e acht sectoren met meer dan gemiddelde orientatie o p d e EGIMIP. Het beeld dat hieruit naar voren
komt is somber. Uit de vijfde kolom blijkt dat vier sectoren - naar de maatstaven vanTabe18.3 - een 'onderontwikkelde' intra-EGIMIP handel hebben; in een sector (SITC 776, tv. buizen, diodes, chips, etc.) geldt dat zelfs in vergelijking met kn Japan kn deVS.Van de overige vier is SITC 718.7 (nucleaire reactoren en onderdelen) een speciaal geval omdat de internationale handel in 1983 uiterst gering is buiten de Gemeenschap: de EG neemt zo'n 90% van de wereldhandel (in dit jaar; de schommelingen in deze sector zijn fors) en Joegoslavie 6%; de externe concurrentiepositie is echter onduidelijk omdat de Gemeenschap slechts een-vijfde van de exporten buiten de EGIMIP afzet, en dan nog nagenoeg geheel in EFTA; deze sector is zo sterk bei'nvloed door nationaal aankoopbeleid, met quasi-verticale integratie van de nationale aanbieders met de nationale energie leveranciers dat geen uitspraak mogelijk is over het concurrentievermogen op basis van deze cijfers. De zeven overige sectoren hebben gCCn sterke, of zelfs een uitgesproken zwakke, concurrentiepositie. Hun betekenis is groot, alleen a1 door de enorme handelswaarde van deze sectoren: 57% (!) van de intra-EGIMIP hi-tech exporten vindt plaats in deze produkten. De concurrentiepositie op derde markten (zonderVS en Japan; zie kolom I) is echter zwak tot zeer zwak in 5 van de 7; in SITC 775 (huishoudelijke elektrische apparaten) en SITC 781 (personenauto's) is de positie redelijk maar beslist niet sterk. De positie op deVS markt (in vergelijking met Japan; zie kolom 11) is ronduit slecht: 6 van de 7 scoren h a g tot zeer laag en CCn (SITC 882.2, foto-films en foto-papier) redelijk, vermoedelijk wegens de sterke EG positie in chemische produkten. De Japanse en Amerikaanse concurrentie op de EGIMIP is in vier sectoren ver boven het industrieel gemiddelde (kolom 111). De drie sectoren waar dat niet zo is, verdienen een enkele opmerking: - SITC 761, tv. toestellen: de concurrentie is hier ongeveer gemiddeld, maar dit is schijn omdat, in kleuren t.v.9, Europese patenten tot voor enkele jaren bescherming boden; deze patenten lopen nu af zodat scherpe Japanse concurrentie kan worden verwacht; dit is een droevig voorbeeld waarbij schaaleffecten in de EGIMIP onvoldoende worden uitgebuit; zonder de PALISECAM splitsing en met verder rationalisatie is er geen reden om aan te nemen dat de EG sector de concurrentie in de EGIMIP niet aan zou kunnen. - SITC 775, huishoudelijke elektrische apparaten: de EGIMIP positie is hier sterk. Dit is geen toeval. Uit empirische studies van marktintegratie in de Gemeenschap (Pelkmans, 1984-b, pp. 81-83) blijkt dat deze sector een voorbeeld par excellence is van het uitbuiten van schaaleffecten in produktmarkten met slechts beperkte differentiatie, vooral in de eerste 15 jaar van de EG. Sindsdien zijn er echter tekenen die wijzen op marktfragmentatie door prijsdiscriminatie (Pelkmans, 1984-b, pp. 212-214) binnen het oligopolie; dit kan worden bezworen door Japanse invoerconcurrentie (die nog gering is) en mededingingsbeleid. Verder is het mogelijk dat de indicatoren in kolom I en I1 in dit geval gedrukt worden door directe investeringen (zo heeft Philips via Noralco een interessant marktaandeel in deVS, zonder dat dit tot uiting komt in kolom 11). - SITC781, personenauto's: als reeds opgemerkt in hoofdstuk 2 en 3, is de interne markt voor personenauto's uiterst gecompliceerd. Enerzijds vormen personenauto's, en vooral componenten, een goed voorbeeld van de potentie van de EGIMIP (Pelkmans, 1984-b, pp. 84-85). Anderzijds is vooral de interne markt voor gerede auto's op allerlei subtiele wijzen gefragmenteerd bv. door BTW-verschillen (die tot strikte controles leiden), testprocedures, registratieformaliteiten, de feitelij ke tenuitvoerlegging van exclusieve distributie en omvangrij ke nationale steunverlening. M.a.w. de EGIMIP potentie wordt onvoldoende uitgebuit. De consequenties voor de invoerconcurrentie (kolom 111) blijven echter beperkt door volumeprotectie van de Lidstaten, en, sinds 1983, ook van de EG als geheel. In het licht van de recente rationalisatie
van de produktietechnologie in de autosector van de E G , moet het mogelijk zijn de concurrentiepositie te verbeteren, zodat de protectie kan verdwijnen. Het lijkt echter onvermijdeiijk dat de EGIMIP dan beter wordt uitgebuit, hetgeen diverse integrerende maatregelen in de EGIMIP vereist, een beeindiging van de steunverlening (zodat verdergaande herstructurering tot stand komt) veronderstelt en een aanpassing van de produktiestructuur. Tabel 8.5 geeft de indruk dat de meer dan gemiddelde orientatie van deze hi-tech sectoren op de EGIMIP vaak het gevolg is van een zwakke externe concurrentiepositie, waardoor E G ondernemingen zich "terugtrekken" op de EGIMIP, al of niet met een of andere vorm van protectie. Vanzelfsprekend kan op deze wijze de EGIMIP niet de rol spelen die het zou kunnen en zou dienen te spelen: perspectieven bieden voor de hi-tech sectoren als groeitrekkers en 'banen-scheppers'. De volrooiing van de EGIMIP, gecombineerd met investerings- en marketingactiviteiten van het bedrijfsleven, kan we1 tot dit resultaat leiden hetgeen na verloop van tijd ook de remmende protectie overbodig maakt. Tenslotte nog twee waarschuwingen. Uit de analyse in deze par. 8.1.2.3.2 volgt nier dat de EGIMIP de enige en uitsluitende determinant van het concurrentievermogen is. Kleine hoogontwikkelde landen (als EFTA landen zoals Zweden, Zwitserland en Oostenrijk) kunnen bv. directe investeringen aantrekken ('follower strategy') of zich op specialisatie werpen. Desondanks is het frappant dat zij trachten voldoende vrije toegang te verkrijgen tot een naburige grote markt om schaal- en leereffecten aldaar te realiseren (vandaar de EG-EFTAvrijhandelszone in industrieprodukten; met de normalisatie in CEN en CENELEC, kan EFTA zodoende een zeer groot deel van de concurrentiele voordelen van d e EGIMIP in de wacht slepen!). Verder wordt in deze studie geen aandacht besteed aan de strategische eisen die het bedrijfsleven zich zelf stellen moet, wil het concurrerend blijven, vooral, maar niet alleen, in 'hi-tech'. D e voltooiing van de EGIMIP kan bedrijfsdynamiek stimuleren, doch niet bewerkstelligen. Deze taak is en blijft er een van het bedrijfsleven zelf.
8.1.3 Industriepolitiek in het Communautair beleidsvierkant Het beleidsvierkant van de EGIMIP, zoals afgebeeld in Figuur 4.1, bestaat uit de EGIMIP 'van bovenaf' in enge zin (de loutere grensoverschrijdingsproblematiek), de Communautaire handelspolitiek, het Gemeenschappelij k mededingingsbeleid en de Gemeenschappelijke industriepolitiek, voorzover deze beleidsvormen nog tot fragmentatie leiden in d e produktmarkten. Een voltooide EGIMIP houdt in dat de fragmenterende elementen in deze beleidsvormen zijn 'gei'nternaliseerd' tot verdere bouwstenen van de marktintegratie 'van bovenaf'. Het uitbannen van fragmenterende omissies in deze vier beleidsvormen vormt een noodzakelijke en voldoende voorwaarde voor industriele produktmarktintegratie. Daarnaast kunnen onvolkomenheden in de markt of de marktregulering argumenten opleveren om Communautair beleid te voeren in dit vierkant zodat een nog effectievere aanwending van produktiefactoren over de EGIMIP mogelij k wordt. Een grondige bespreking van de wenselijkheden, en de economische argumenten daarvoor, vallen buiten dit bestek (zie bv. Pelkmans, 1984-b, hoofdstukken 7,8 en 9; Maillet, 1983; Heertje, ed., 1983). Een viertal beleidsinitiatieven zullen kort worden besproken: onderzoeks- en ontwikkelingssteun, onderzoeks-, ontwikkelings- en specialisatiesamenwerking van ondernemingen, overheidsaankoopbeleid en speciale vormen van industriele protectie. Overheidsteun voor (industrieel) onderzoek en produkt- en procesontwikkeling kan in het algemeen bepleit worden omdat kennis een 'collectief.
goed' karakter heeft en daarom te geringe (of geen enkele) winstprikkel oplevert voor private produktie in een daadwerkelijk vrije markt. De onderzoeks- en ontwikkelingsresultaten zouden "vrij" of ver beneden de kostprijs beschikbaar komen zonder dat de producent het genot ervan zou kunnen voorkomen of (voldoende) betaling afdwingen. Deze marktonvolkomenheden kunnen op drie wijzen worden bestreden: (1) ondernemingen 'internaliseren' de onvolmaakte markt voor kennis in hun hierarchieke organisatie en bepalen zelf het profijt middels produktie die niet zo eenvoudig te imiteren is; (2) de markt wordt aan speciale regels gebonden die het bezit van kennis contractueel verkoopbaar en 'vrije' overname strafbaar maken (door patenten); (3) de overheid subsidieert de produktie van 0 & 0 resultaten. Deze drie methoden worden in de praktijk tegelijk gevolgd. Hieruit volgt direct dat Communautaire steun voor 0 & 0 dezelfde economische achtergrond heeft als steun van de Lidstaten. Communautaire steun is echter in beginsel veel efficienter omdat verspilling in elkaar concurrerende nationale steun voor 0 & 0 in de EGIMIP kan worden opgeheven. Deze budgettaire en maatschappelijke besparing is niet gering gezien het totaalbedrag van nationale industriele 0 & 0 steun in de Lidstaten (vele miljarden guldens per jaar) en gezien het feit dat een groot deel van deze steun in dezelfde sectoren, en vaak met ongeveer dezelfde oogmerken, plaats vindt. Simultane maar ongecoordineerde programma's in telecom digitale schakelingen, telecom glasvezelnetwerken, biotechnologie, robotica, professionele en micro elektronica zijn in vele Lidstaten opgezet en het verspillende karakter door 'dubbel- werk' kan alleen onder extreme vooronderstellingen als gering worden beschouwd. Hier staan twee argumenten tegenover. Ten eerste kan enige concurrentie in 0 & 0 heilzaam zijn omdat per definitie grote onzekerheid bestaat betreffende de juiste richting van het onderzoek en de 'beste' oplossing voor produkt of procesontwikkeling. Dit probleem kan men overigens in Europees verband oplossen door in beperkte mate concurrerende projecten in hun aanloopfase te subsidieren (een soortgelijke wedijver wordt binnen bedrijven als IBM eveneens bewust aangemoedigd) enlof concurrerende ideeen voor CCn subsidie op Europees niveau te laten toetsen.Ten tweede staat niet bij voorbaat vast dat Communautair 0 & 0 beleid geen hoge uitvoeringskosten met zich mee zal brengen, vooral niet indien de Ministerraad zich in detail zou bemoeien met de verdeling van de gelden uit nationalistische vrees technologisch achterop te geraken. Zo'n verkapte 'juste retour' gedachte zou fnuikend zijn voor de efficientie van het beleid, omdat het o p een andere wijze verspillingen invoert die door vervanging van nationale door Communautaire steun juist worden voorkomen. Overde hoogte van zowel nationale als Communautaire 0 & 0 steun, en criteria daarvoor, valt in het algemeen nauwelijks een uitspraak te doen.We1 dient te worden bedacht dat de nationale steunprogramma's in de EGIMIP, maar ook ESPRIT, BRITE en RACE, deels een reactie vormen o p industriele 0 & 0 steun in Japan en deVS. Naarmate Lidstaten de neiging hebben hun 0 & 0 steun op te voeren in respons o p deze wereldwijde steunverleuning worden de potentiele verspillingen binnen de EGIMIP natuurlijk groter, en de argumentatie tot Communautaire steun over te gaan gewichtiger. Ook het mededingingsbeleid van de Gemeenschap t.0.v. de ondernemingen kan verder gaan dan uitsluitend de fragmenterende omissiesuit te bannen door 'internalizering'. In het bijzonder dient gewezen te worden op het ontheffingenbeleid van de Europese Commissie. Dit is reeds in hoofdstuk 4 besproken. Naast de algemene regels over preconcurrentiele samenwerking tussen bedrijven, licenties en specialisatieovereenkomsten kan gedacht worden aan discretionaire ontheffingen bv. voor zeer grote bedrijven of voor wat art. 93, EEG, 'Europese projecten' noemt die op specifieke industriepolitieke overwegingen stoelen. Zou bv. het Communautaire 0 & 0 steunprogramma bepaalde accenten leggen, dan dient het discretionaire ontheffingenbeleid ex. art. 85, EEG, daar bij aan te sluiten. Dit zou ook dienen te gelden voor zeer grote publieke industriele
projecten waaraan een aantal Lidstaten meedoen ('gComCtrie variable'), hoewel anderzijds hieruit geen marktfragmenterende effecten mogen voortvloeien. Een derde punt is de vervanging of althans aanvulling en coordinatie van nationaal aankoopbeleid door Communautair aankoopbeleid. Het betreft hier een buitengewoon ambitieus denkbeeld dat veel te gemakkelijk in politieke toespraken wordt gebezigd door dezelfde politici die vervolgens discriminatoire aankooppraktijken heimelijk toestaan dan we1 weigeren het Communautaire toezicht daadwerkelijk effectief te doen zijn. De ware voltooiing van de EGIMIP zou in theorie in elk geval een dergelij k effectief toezicht behelsen. Mocht deze ambitie tot stand worden gebracht en vooral in de markten die momenteel zijn uitgezonderd dan dient d e industriepolitieke aanwending van aankoopbeleid o p Communautaire leest te worden geschoeid. Hiermee wordt uitdrukkelijk niet de marginale, discretionaire begunstiging bedoeld van locale of nationale bedrijven in open, concurrentiele markten van gestandaardiseerde produkten deze is beheersbaar maar niet uitroeibaar en bovendien van weinig belang voor het concurrentievermogen van de Europese industrie maar de (vrijwel) monopsonistische vraag naar specifieke produkten (voorbeeld: telecom schakelapparatuur), de overheidsorders voor prototypes (die grotere zekerheid verschaffen tijdens de produktontwikkeling) en.de overheidsvraag naar zeer grootschalige (veelal geavanceerde) produkten die, middels het aldus bereiken van een kritisch minimumafzetvolume, het concurrentievermogen als het ware "tot stand brengt" (voorbeeld: energiecentrales en apparatuur daarvoor; passagiersvliegtuigen).Terwijl het duidelijk is dat dergelijk nationaal aankoopbeleid suboptimaal, of regelrecht verspillend kan zijn, en dus een noodzakelijk argument voor Europese coordinatie, is het geenszins een voldoende argument. De EGIMIP heeft geen behoefte aan 'white elephants' die worden overgenomen uit nationale industriepolitieke erfenissen of aan nieuwe, Communautaire 'champions' uit politieke overwegingen. 'GComCtrie variable' lijkt in sommige gevallen een betere waarborg tegen deze gevaren van de kostbare beslissingsprocessen van de EG Ministerraad. Tenslotte zijn erin uitzonderlijke gevallen argumenten voor Communautaire handelsprotectie in hi-tech produkten. Deze argumenten zijn niet af te leiden uit de traditionele theorie van de internationale handel omdat deze de eigenschappen van vele hi-tech goederen in de vooronderstellingen uitsluit. In de recente literatuur 14) wordt hieraan we1 aandacht besteed maar vooralsnog in modellen met uiteenlopende karakteristieken; deze literatuur is nog te veel in ontwikkeling om reeds van algemeen aanvaarde paradigma's te kunnen spreken. In het kader van deze studie kunnen twee argumenten voor tijdelijke protectie o p EG niveau kort worden aangestipt. Beide zijn van toepassing op nieuwe hi-tech goederen in de eerste fasen van de levenscyclus van het produkt.Ten eerste kan (tijdelijke) handelprotectie een geeigend middel zijn om ontwikkelingssteun in derde landen (bv. Japan en deVS) te neutraliseren. In de meeste gevallen zal preconcurrentiele 'tegensteun' op Communautair niveau daarbij het instrument zijn met de minste, verstorende nevenwerkingen. Men dient echter te beseffen dat ontwikkelingssteun slaat op nog niet bestaande produkten, en dat daarbij het tijdsaspect, in combinatie met potentiele schaal- en leereffekten, een fundamenteel ander resultaat kan opleveren dan in traditionele en bestaande produkten, waarbij sprake is van een subsidie. Zo de ontwikkelingssubsidie elders tot gevolg heeft dat de potentie van de EGIMIP wordt 14) Z i e bv. Brander & Spencer (1983), Richardson (1984), enkele bijdragen in Kierzkowsky, e d . , 1984 e n Krugman (1983).
uitgebuit door derde landen exporteurs voordat de EG bedrijven voldoende schaaleffekten hebben genoten of hebben kunnen genieten, is het mogelijk dat de Europese produktie niet van de grond komt. Belangrijke vooronderstellingen hierbij zijn dat (1) de minimum efficiente schaalgrootte van een produktielijn zeer groot is, (2) het produkt niet a1 te sterke intrinsieke differentiatie kent, (3) andere bedrijfseconomische toegangsbarrikres (zoals ontwikkelingskosten en het verkrijgen van kennis en leerervaring in het produktieproces) tot de markt hoog zijn. In een dergelijk geval biedt tegensteun geen oplossing behalve bij politiek vermoedelijk onaanvaardbaar hoge sommen. Wat geboden is, is een ruwe gelijktrekking van de uitgangspositie: tijdelijke en automatisch dalende tariefprotectie biedt een doorzichtige vorm van prijsbescherming die zich, met het realisercn van schaal- en leereffekten, binnen enkele jaren overbodig maakt. Overigens is dit op analytische gronden gebaseerd voorstel in de handelsdiplomatieke praktijk lastig toepasbaar omdat (a) het een precedentwerking heeft voor gevallen waar de steun in derde landen gering is of moeilij k aantoonbaar (b) er nog geen GATT'hi-tech Code' bestaat die hiervoor regels zou dienen te bevatten. Ten tweede kunnen grote verschillen in wederzijdse markttoegang in jonge produktmarkten soortgelijke structurele effecten hebben op het concurrentievermogen als doorslaggevende ontwikkelingssubsidies. Indien gedurende een bepaalde periode een producent in A zijn verkopen tweemaal zo snel kan vergroten dan een producent in B, dan kunnen leereffecten de producent in A steeds (prijs)concurrerender maken, totdat tenslotte die in B de produktie wegensverliezen moet staken. Stel nu dat de producent in A zo snel de verkopen kan vergroten omdat hij toegang heeft tot de B-markt, terwijl B geen toegang heeft tot de A-markt. Indien het toegangsverschil zo duidelij k ligt, kan protectie daarmee (onder dezelfde drie marktkarakteristieken als boven) een 'beggar-thy-neighbour' effect veroorzaken. Sterker nog, indien de producent in B eerder op de markt is met het nieuwe produkt, zou de geslotenheid van Ade B-producent beletten juist in de vroege fase van d e produktcyclus de 'thuismarkt' van A t e veroveren. Dit argument wordt nog belangrijker voor de producent in B indien de consument in B neigt voorzichtig en afhoudend te reageren o p nieuwe produkten, zodat de prod'ucent van B andere markten zal zoeken om het nieuwe produkt te4anceren; de daardoor mogelijk schaal- en leereffecten maken dan een prijsverlaging mogelijk bij de introductie in B waardoor de acceptatie kan worden versneld. In een dergelijk geval dient of de A-markt effectief te worden ontsloten of, indien dit niet geschiedt, tijdelijke en automatisch aflopende tariefprotectie te worden toegepast. Het is van belang te zien dat in beide gevallen Communautaire handelsprotectie de oplossing is: niet alleen de bevoegdheden zijn aan de EG, de economische argumentatie steunt op dermate grote schaaleffecten dat alleen EGIMIP relevant is. Het is eveneens cruciaal in te zien dat deze protectie alleen bij specifieke vooronderstellingen gerechtvaardigd is, en zelfs dan inferieur is aan cooperatievc oplossingen zoals een 'hi-tech Code' in GATT.Tegelijk dient te worden erkend dat niets zo fnuikend zou zijn voor de EGIMIP alseen intra-EG subsidiewedren in hi-tech, die in feite bedoeld is om het concurrentievermogen vis-a-vis Japan en deVS op te voeren. Gezamenlijke subsidiering is dan beter, en soms kan dit worden aangevuld met tijdelijke en automatisch aflopende tariefprotectie (voor de nauwkeurige voorwaarden voor deze protectie, zie par. 11.2.3).
I
8.2 De belangen van Nederland 8.2.1 De cornparatieve voordelen van Nederland
I
De positie van Nederland binnen de EGIMIP is bovenal een handelspositie, door specialisatie op bepaalde exporten en het profiteren van
goedkopere of kwalitatief betere irnporten. Een open econornie kan, volgens de theorie van de cornparatieve kosten, zijn welvaart rnaxirnaliseren door uitbuiting van de 'cornparatieve voordelen' in de uitwisseling van goederen en diensten met andere (EG) landen. Het ligt dan ook voor de hand te bezien of de algernene argumentatie voor de vervolmaking van de EGIMIP in het geval van Nederland bijzonder relief krijgt door de verdergaande uitbuiting van onze comparatieve voordelen. Ondanks een lange traditie in de internationale handelstheorie en een ruirne sortering van elkaar overlappende verklaringen, is in Nederland tot voor een zevental jaren terug nauwelijks of geen empirisch onderzoek gedaan naar "de" Nederlandse cornparatieve voordelen. Inrniddels zijn een aantal bijdragen beschikbaar 15).die voor deze studie bepaalde inzichten kunnen opleveren. Daarbij dient echter onrniddellijk te worden aangetekend dat de sprong van de conclusie van deze bijdragen naar operationele beleidsaanbevelingen nogal groot is, en ruimte biedt voor enigszins uiteenlopende interpretaties. Dit is deels het gevolg van rnethodologische problernen (welke specifieke economische theorie wordt gehanteerd; onderlinge vergelijkbaarheid van de studies), deels van meetproblernen (niveau van aggregatie; hanteren van 'benaderende' statistische informatie voor bepaalde factoren), deels van het noodzakelijkerwijs steunen op data tot zelfs een tiental jaren terug waardoor recente aanpassingen in de concurrentiepositie van de hi-tech sectoren (zie bv. par. 6.3 en 7.3) niet in de rnetingen worden betrokken. De belangrijkste twee theorieen die bij het vaststellen van cornparatief voordeel zijn gehanteerd zijn de zgn. neo-factorverhoudingstheorie en de zgn. neo-technologietheorie. De eerste benadrukt het belang van produktfactoren (zoals ongeschoolde arbeid, alsmede geschoolde arbeid en bedrijfservaring sarnen we1 'rnenselijk kapitaal'genoemd en fysiek kapitaal; sorns ook natuurlijke hulpbronnen) terwijl de tweede veeleer de nadruk legt op produktieornstandigheden en produktrnarktkarakteristieken zoals technologische voorsprong, schaalvoordelen en de fase in de levenscyclus van het betreffende produkt (rn.a.w. de mate van standaardisatie van produkt- en procestechnologie). In de mate waarin voor 'factoren' ook 'produktie-ornstandigheden en rnarktkarakteristieken' kan worden gelezen geldt dan het volgende: een land zal, om maximale welvaart te bereiken, , goederen dienen te exporteren waarvan, biJ de produktie, intensief gebruik wordt gemaakt van in dat land relatief overvloedige factoren, en goederen irnporteren waarvan bij de produktie de in dat land relatief schaarse factoren intensief worden aangewend. Beide theorieen kunnen elkaar aanvullen. Hun empirische verklaringskracht is aanzienlijk voor wat betreft de (industriele) handel tussen ontwikkelde en onderontwikkelde of jonge industrielanden. Daarentegen veroorzaken dataproblemen en het hoge niveau van aggregatie bij de meting we1 grote problemen bij het hanteren van deze benaderingen voor de industriele handel tussen hoogontwikkelde economieen, en in het bijzonder voor de goederenuitwisseling binnen de EGIMIP. Het open karakter van de EGIMIP naar de wereldeconomie bei'nvloedt echter de Nederlandse handelspositie zowel in als buiten de EG zodat toch enige voorzichtige uitspraken kunnen worden gedaan. In beginsel kan men twee meetmethoden aanwenden.Ten eerste kan men rechtstreeks de relatieve factorbeschikbaarheden c.q. produktieornstandigheden tussen de handelende landen vergelijken, en daarvan cornparatieve voordelen afleiden. De kloof tussen de ernpirische meting en de (op een zeer hoog niveau van aggregatie geformuleerde) theorie is hier bijzonder groot. Het is bekend dat het meten van de fysieke kapitaalvoorraad van een land, en van sectoren, slechts bii benadering k,an geschieden; de vergelijk-
I
I5)Voor een oveaicht. zie Koekoek Br Mennei (1984), envollebergh (lY85),
baarheid tussen landen compliceert deze aanpak verder. Nog lastiger is het de hoeveelheid menselijk kapitaal te meten omdat de relevante scholing internationaal moeilijk te vergelijken is, en bedrijfservaring zicli nauwelijks laat meten. Zo mogelijk nog moeilijker wordt het in de neo-technologie benadering omdat 'innovatief gedrag', 'schaalvoordelen' en de 'mate van volwassenheid van produkten' moet worden vastgesteld. Niet alleen is geen bevredigende oplossing voor zulke metingen voorhanden, het leidt ook tot conflicterende keuzen van het aggregatieniveau van de data: immers, de 'mate van volwassenheid' van een produkt vereist, per definitie, een uiterst gedesaggregeerde benadering, hetgeen zich niet verdraagt met geaggregeerde metingen van bv. menselijk kapitaal. Daarom kan deze eerste benadering slechts met grove benaderingen worden uitgevoerd en stelt zelfs dan nog hoge eisen van vergelijkbaarheid. De tweede methode omzeilt deze problemen gedeeltelijk door de relatieve handelspositie van een sector te relateren aan de produktiekarakteristieken van de produkten in die sector. Balassa (1965) heeft deze methode gei'ntroduceerd als die der 'revealed comparative advantage'. D e sleutelveronderstelling is dat als de relatieve handelspositie van een sector sterk is, het land een comparatief voordeel heeft in de produkten van die sector. Weet men vervolgens de produktie-karakteristieken van de betreffende produkten te bepalen, dan kan een relatie gelegd worden tussen deze produktiekarakteristieken en 'de' comparatieve voordelen. Deels treden dezelfde meetproblemen op, maar vergelijking tussen landen is niet nodig om 'het' comparatieve voordeel van een sector te bepalen. Bovendien kan men de statistische informatie over produktiekarakteristieken zinvol aanvullen met kwalitatieve informatie en aldus tot bepaalde uitspraken komen. Een nadeel van de meting van relatieve, sectorale handelsposities is de moeilijk traceerbare invloed van protectie. De resultaten van de tweede methode, op nogal uiteenlopende wijze gehanteerd in een zestal studies 16) waarin Nederland is opgenomen of speciaal bezien, worden hieronder samengevat. Daarbij zal niet uitvoerig worden ingegaan op de methodologische verschillen en meetproblemen 17). - Nederland heeft een comparatief voordeel in menselijk-kapitaalintensieve produkten. Dit is het duidelijkst in de handel met minder ontwikkelde landen. Overigens geldt deze conclusie voor de metingen waarbij menselijk kapitaal is benaderd door de 'vaardigheden' van werknemers te benaderen, en niet (steeds) indien menselijk kapitaal door loonniveauverschillen is benaderd. - Indien innovatiegeneigdheid of innovatievermogen benaderd wordt door een maatstaf voor R & D intensiteit (bv. de input van R & D uitgaven als O/O van de afzet), is nauwelijks aantoonbaar dat de Nederlandse industrie een comparatief voordeel heeft in produkten met deze eigenschap. Het voordeel staat alleen vast voor de Nederlandse handel met ontwikkelingslanden. Dat voor bv. de EGIMIP geen comparatief voordeel aantoonbaar is, kan in de eerste plaats liggen aan het nauwe verband tussen R & D uitgaven van bedrijven (die immers grotendeels salarissen van hooggeschoold personeel betreffen) en de op vaardigheden gebaseerde benadering van menselijk kapitaal. Daarnaast kan dit te maken hebben met het cotnparatieve van het voordeel, vergeleken met bv. andere E G landen, deVS en Japan. De verschillen in innovatievermogen tussen deze ontwikkelde landen onderling zijn veel geringer dan tussen Noord en Zuid in de wereldeconomie, hetgeen de gevoeligheid voor foutenmarges in de benaderingen sterk vergroot. - Hoewel de meting van schaalvoordelen niet onomstreden is, kan men stellen dat schaalvoordelen lijken bij te dragen aan de comparatieve voordelen van de Nederlandse industrie. 16) Destudiesvan Balassa, Baldwin, Fortune, Hulsman-Vejsovi & Koekoek, e n - ~ o e k o e kKol , en Mennes, alle in Koekoek & Mennes (1984). Daarnaast die van Gremmen, van Bergen en Hotterbeeckx, als invollebergh (1985). 17) Zie noot 15.
- Rekent men de oliesector niet mee, dan kan geen significante relatie gevonden worden tussen comparatief voordeel en de fysiek-kapitaal intensiteit. Deze conclusies wijzen op het belang van permanente industriele aanpassingin een richting die in hoofdstuk7 en par. 8.1.2.1. reeds besproken is. Het vrij hoge niveau van aggregatie van de betreffende studies laat nauwelijks ruimte voor de gevolgtrekking als zou het hier een marginale bijdrage aan de Nederlandse economische ontwikkeling betreffen. Het aanzienlij ke belang en de beleidsrichting eenmaal in ruwe trekken vastgesteld, laat de beleidsmakers overigens in het ongewisse omtrent de orde van grootte van de economische effecten van de voltooiing van de EGIMIP voor de Nederlandse industrie, de industriele structuur, d e te verwachten stimuleringvan de groei en de industriele werkgelegenheid. Dit kan ook niet van de analyse van comparatieve voordelen worden verwacht, noch in theorie noch in de empirische benadering.Trouwens, het valt te betwijfelen of een modelmatige en vervolgens empirische schatting van de effecten van processen van structurele economische aanpassing iiberhaupt uitvoerbaar is, anders dan in didactische-universitaire zin. Deze twijfel wordt nog groter indien men bedenkt dat de trekpaarden van deze aanpassing verdergaande intra-sectorele specialisatie en innovatief ondernemingsgedrag zullen moeten zijn, activiteiten waarbij onzekerheden en nieuwe produkten een hoofdrol spelen. Na de vaststelling van algemeen belang en beleidsrichting, kan d e verfijning van de argumentatie alleen kwalitatief zijn. i j t de Nederlandse industrie 8.2.2 ~ o g e l i j k ~ r o f voor
Aansluitend op de analyse in hoofdstuk 6 en 7 zullen enkele richtinggevende opmerkingen worden gemaakt omtrent het uitbuiten van de Nederlandse comparatieve voordelen in een voltooide EGIMIP. Daarbij wordt alleen gelet o p de 'hi-tech' sectoren. Dit betekent dat bepaalde voordelen van de EGIMIP voltooiing in meer traditionele sectoren buiten deze paragraaf vallen, hoewel, in selecte produktmarkten, deze van groot belang kunnen zijn. De benodigde informatie hiervoor gaat deze algemene beleidsstudie echter verre te boven (in algemene zin zijn hiervoor reeds enkele opmerkingen gemaakt in par. 7.2). Uit 8.2.1 blijkt dat Nederland een comparatief voordeel kent in menselijk-kapitaal intensieve sectoren. Dit wordt bevestigd in EG (1979), waar Nederland blij kt hoge exportspecialisatiecoefficienten te hebben voor produkten met hooggeschoolde arbeid: in combinatie met relatief weinig fysiek kapitaal zijn de coefficienten voor exporten naar niet-EG landen resp. 1,28 (1963), 0,99 (1970) en 1,06 (1977); in combinatie met relatief veel fysiek kapitaal bedragen deze resp. 1,32 (1963), 1,62 (1970) en 1,85 (1977). Een empirisch-analytisch probleem is dat voor 0 & 0-intensieve produkten het Nederlandse comparatieve voordeel niet duidelijk is vast te stellen. Aangezien 0 & 0-intensieve produkten veelal ook menselijk-kapitaal intensief zijn, is sprake van een metingsprobleem. De 28 hi-tech sectoren in de onderhavige studie zijn geselecteerd op 0 & 0 intensiteit, en gedefinieerd op drie- en viercijfer SITC niveau terwijl de belangrijke studies over de Nederlandse comparatieve voordelen steunen op een hoger niveau van aggregatie in de input-output tabel van Nederland. Daarnaast speelt een verschil in statistische maatstaf een niet onbelangrijke rol. Waar de twee belangrij kste studies over het Nederlandse comparatieve voordeel (Hulsman-VejsovB & Koekoek, 1980; Koekoek, Kol & Mennes, 1978) elke sectorale exportprestatie van landA bezien relatief t.0.v. de andere sectoren van A, hanteert de exportspecialisatiecoefficient een controle-groep van andere landen. Het is dus mogelijk een nationaal gemeten comparatief voordeel in sector j te hebben, en tegelijk een geringer aandeel in d e
industriele exporten dan de landen van de controle-groep. In hoofdstuk 6 en 7 is gebleken dat iets dergelijks voor de Nederlandse hi-tech sectoren relevant is. Z o valt uit deTabellen 6.10 en 7.9 op te maken dat het hi-tech aandeel in de Nederlandse industriele exporten naar de E G recentelijk snel stijgt (van 9,2% in 1976 naar 15,8% in 1983) maar dat dit nog belangrijk lager ligt dan het hi-tech aandeel van de E G industriele exporten naar de E G (van 21,8% in 1976 naar 25,9% in 1982). Gezien de problemen met de keuze van hi-tech sectoren, is het echter van groter belang op de ontwikkeling te letten dan aan de precieze hoogte van deze aandelen a1 te veel gewicht toe te kennen. Bovendien is par. 8.1.2.2 reeds vermeld dat eenVS-lijst van hi-tech produkten voor Nederland tot een veel hoger aandeel van hi-tech produkten in de exporten komt. D e trend is dat Nederlandse hi-tech exporten naar de E G relatief sneller groeien dan die van de andere Lidstaten tesamen. D e combinatie van het lagere niveau van hi-tech aandelen, en de opgaande trend, maakt het voor Nederland buitengewoon interessant de EGIMIP als 'thuismarkt' en als groeimarkt te benutten. D e voltooiing van de EGIMIP zou daartoe een wezenlijke bijdrage kunnen leveren, gezien de dynamische effecten die dit m.n. in hi-tech sectoren teweeg zal brengen. Hoe groot de uiteindelijke invloed van een voltooiing van de EGIMIP zal zijn is vanzelfsprekend niet te berekenen, temeer daar de effecten van voltooiing nauwelijks of niet te (0nder)scheiden zijn van de ontwikkelingen samenhangend met de wereldwijde concurrentie in hi-tech sectoren, zowel in de EGIMIP als op derde markten. Uit deze cijfers kan uiteraard niet worden opgemaakt welke verklaring voor de E G groei in hi-tech handel, en in het bijzonder voor Nederland, bestaat. In elk geval is duidelijk dat de vraag naar hi-tech produkten - zowel om produktieve als consumptieve redenen - groot, vrij prijsinelastisch en betrekkelijk inkomensongevoelig is, zodat de recessie althans in hoogontwikkelde economieen de markt slechts in geringe mate aantast.Verder staat het vast dat de Japanse markt in hi-tech goederen buitengewoon moeilijk te penetreren is (Pelkmans, 1985-c) terwijl deVS markt in bepaalde sectoren duidelijke nationale voorkeuren kent door 0 & 0 steun en aankoopbeleid. Indien dit beide juist is, ligt de EGIMIP als 'thuismarkt' voor de hand, voor de lancering van nieuwe produkten en het zo snel mogelijk realiseren van schaal- en leereffecten, zodat derde markten - eventueel in concurrentie met deVS of zelfs Japan - o p effectieve wijze bestreken kunnen worden. D e laatste jaren is de aandacht voor het Nederlandse concurrentievermogen in hi-tech sectoren sterk toegenomen, m.n. hetWRR rapport over de plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (WRR, 1980), de twee CommissiesWagner en het rapport over technologiebeleid (Zegveld et. al., 1984). Deze studie heeft niet als doel een gedetailleerde analyse van de EGIMIP potentie te geven voor de hi-tech ondernemingen in Nederland. Niettemin kunnen enkele opmerkingen gemaakt worden over de geografische en over de produktsamenstelling van de Nederlandse hi-tech exporten, in het licht van de inTabe17.9 geconstateerde exportgroei en de toegenomen orientatie op de EGIMIP. De produktsamenstelling van de Nederlandse hi-tech exporten wordt gegeven inTabe18.6 voor d e exporten naar de E G en de wereld. De aandelen zijn hier verticaal optelbaar,'d.w.z., dat, per jaar, het aandeel van een exportprodukt genomen wordt van.het totaal der Nederlandse hi-tech exporten naar de EG resp. de wereld. Deze aandelen zijn horizontaal niet goed vergelijkbaar. Hoe belangrijk een hi-tech produktgroep is in het totaal der Nederlandse hi-tech exporten kan men uiteraard aflezen aan de wereldkolom. Het E G aandeel in de laatste kolom stelt het E G aandeel in de Nederlandse exporten van de produktgroep naar de wereld voor.
Tabel 8.6 Produktsamenstelling van de Nederlandse hi-tech exporten (%) naar
E G*
Wereld
E G aandeel in export naar wereld
1976 1979 1983
8,7 3,9 4,5
4,7 42 4,l
67 38 60
752 mach. v. geg. verw.
1976 1979 1983
3,3 4,1 12,6
1,4 2,1 8,9
85 77 78
764 telecom. appar.
1976 1979 1983
3,6 9,4 8,4
14,8 15,8 10,8
9 24 43
774 elektr. med. app.
1976 1979 1983
n.b. 1.5 32
3,9 4s 4,3
n.b 13 41
775 huish. elektr. app.
1976 1979 1983
5,1 53 43
5,4 53 4h
34 43 57
776 tv buiz. etc.
1976 1979 1983
n.b. 0,4 9,4
11,4 8,s 7,6
n.b. 2 67
792 vliegt. en onderdel.
1976 1979 1983
5,4 5,6 2.5
8,0 6,7 8,4
24 34 16
874 meet-, contr. app.
1976 1979 1983
14,8 12,O 8,9
7,9 72 82
67 67 60
11 hi-tech sectoren resamen
1976 1979 1983
72,l 68,9 77,5
77,7 71,6 77,5
33,8 38,8 54,7
17 andere hi-tech sectoren**
1976 1979 1983
27,9*** 31,l 22,5
22,3 28,4 22,4
49,l 44,8 54,4
SITC 523 anorg. chem. pr. 541 med. en farm. pr.
781 person. auto's
882.2 fot. fil., papier
Opm.
Bron:
- In de E G en wereldkolom zijn d e aandelen, per jaar, verticaal optelbaar tot 100% - n. b. niet beschikbaar. - de omzetting van SITC, le herziening, (voor 1976) in SITC, 2e herziening, is verricht door de O E C D * E G Negen voor 1976 en 1979; EGTien voor 1983 * * Deze 17 sectoren zijn opgenomen in Appendix 4 * * * Bij dit aandeel is aangenomen dat, bij SITC 774 en 776, het jaar 1976 niet verschilde van 1979. O E C D trade tapes; eigen berekeningen
Van de 28 produktgroepen (gespecificeerd in Appendix 4) zijn de elf vermeld die in 1983 ieder meer dan 4% uitmaakten van de totale Nederlandse hi-tech exporten. Deze elf zijn in 1983 goed voor 77,5% van alle Nederlandse hi-tech exporten en trouwens O O voor ~ 773% van die naar de EGIMIP. Bij de hi-tech exporten naar de EG (niet bij die naar de gehele wereldrnarkt) is hetaandeel van deze elf sinds 1976 met ruirn 5 procentpunten toegenomen, hoewel het in 1979 zelfs lager lag dan drie jaar eerder. De EG-aandelen varieren sterk tussen de elf produktgroepen, maar ook in de tijd. Daarbij dient te worden beseft dat in sommige produktgroepen CCn onderneming de betreffende handel soms beheerst: bv. Philips in tv buizen, chips, etc. (SITC776; 2% E G aandeel in 1979 en 67% in 1983!) enVolvo Car in personenauto's (SITC 781). Men hoede zich dus voor a1 te stellige cor,clusies per individuele produktgroep. Het EG-aandeel in de exporten van deze 11 hi-tech groepen neemt toe van 33,8% tot 38,8% tussen 1976 en 1979 en vervolgens tot 54,7% in 183. Een iets minder sterke stijging van het EG-aandeel is ook bij de 17 kleine hi-tech sectoren te bespeuren (van 43% naar 54%). InTabe18.7 wordt de geografische samenstelling van de Nederlandse hi-tech exporten gegeven; naar de E G , uitgesplitst naar de belangrijkste Lidstaten. Per jaar wordt het aandeel van een land in de exporten van Nederland van de produktgroep genomen. De aandelen zijn dus zowel horizontaal als verticaal per jaar vergelijkbaar. De eerste koloni van tabel 8.7 is dezelfde als de laatste kolom van tabel 8.6. Voor alle vermelde Lidstaten is het aandeel in de Nederlandse hi-tech exporten gegroeid, met als resultaat een snelle toename van het EG-aandeel in de totale Nederlandse hi-tech exporten.Voora1 frappant is de ruime verdriedubbeling van het aandeel van de exporten naar hetverenigd Koninkrijk. Dit blijkt vooral te liggen aan een zeer grote toename van de auto-export (SITC 781), alsmede aan forse stijgingen in SITC 752 (machines voor gegevensverwerking) en SITC 776 (tv buizen, chips etc.). Voor de hi-tech export als geheel kan echter niet gesproken worden van dorninante sectoren (uitTabel8.6 blijkt immers dat geen produktgroep rneer dan 11% beslaat van de Nederlandse hi-tech exporten naar de wereld, en geen produktgroep meer dan 13% van de dezelfde exporten naar de EG). De algehele toename van het EG aandeel is daarom wellicht toe te schrijven aan de aantrekkelijkheid van de EGIMIP als zodanig. De grootste afnemer van Nederlandse hi-tech produkten isWest Duitsland (17,3% in 1983), gevolgd door hetVK (l2,7%), Frankrijk (8,9%), de BLEU 8%) en deverenigde Staten (7,1% in 1982). Noch Japan noch de Asean landen zijn momenteel belangrijk: tesamen nemen zij zo'n vijf procent op van de Nederlandse hi-tech exporten. In hoeverre de Euromarkt een geschikte 'thuismarkt' is om schaaleffecten en 'leereffecten' te verwezenlijken is vanzelfsprekend uit deze cijfers niet op te maken. Toch is het is interessant te bezien welke van de elf grote hi-tech exportprodukten groepen momenteel sterk op de wereldvraag (zonder EG) steunen: voor meer dan 50% afhankelijk van de wereldvraag in 1983 zijn telecom apparatuur (SITC 764), elektrische medische apparatuur (SITC 774) en vliegtuigen en onderdelen (SITC 792). Bij telecom stijgt het EG aandeel zeer snel, vooral onder invloed van vraag uit Duitsland en hetVK. Het betreft hier een produktmarkt met welhaast rnonopsone vraag, althans indien men ervan uitgaat dat de E G telecom markt nog steeds is opgesplitst in nationale deelmarkten door overheidsaankoopbeleid. Liberalisatie, of minstens reciproque aankoopspecialisatie, kan een buitengewoon groot effect hebben op de handel in SITC 764. Vermoedelijk is de huidige handel in hoofdzaak 'terminal equipment' waar schaaleffecten en ontwikkelingskosten een beperkte rol spelen. Bij schakelapparatuur of netwerkproducenten ligt dit volstrekt anders: intra-EG handel daarin (die nu nauwelijks bestaat)
zou SITC 764 geweldig in volume doen toenemen, hetgeen vervolgens als noodzakelijke basis zou kunnen dienen voor concurrerende prijzen en service op de wereldmarkt.
Tabel 8.7 Geografische samenstelling van de Nederlandse hi-tech exporten SlTC
(naar)
EG
F
BLEU
BRD
I
VK
523 anorg. chcm.
1976 1979 1983
67 38 60
5 ,o 6,6 5,7
6,3 7 ,4 69
42,l 11,6 29,s
3,2 4,3 3,4
2,7 4,9 92
54 1 med. en farm. pr.
1976 1979 1983
40 54 51
5,7 6,9 7,s
11,4 13,s 9,s
14,2 17,s 16,7
6,l 6,l 4,l
2,o 6,3 8,s
752 mach. v. gcg. verw.
1976 1979 1983
85 77 78
17,9 12,6 17,5
9,6 1 1,3 7,1
36,3 35,7 21,s
12,s 8,0 9,7
8,3 7,9 18,4
764 tclecom. aPP.
1976 1979 1983
9 24 43
0,3 3,4 33
4,1 68 735
0,7 6,2 16,4
0,7 2,4 5,l
0,7 3.6 5,7
774 elekt. med. app.
1976 1979 1983
n.b. 13 41
n.b. 2,s 6,1
n.b. 1,3 4,7
n.b. 6,s 18,7
n.b. 1,3 5,6
n.b. 12 4,7
775 huish. elektr. app.
1976 1979 1983
34 43 57
10,O 10,6 16,6
92 10,7 8,s
8,O 13,O 15,2
2,3 3,6
2,s 5,4 9,4
776 lampen buizen etc.
1976 1979 1983
n.b. 2 67
n.b. 0,1 13,2
n.b. 0,s 13,l
n.b. 0,7 22,O
n.b. 0,1 6,2
n.b. 0,3 11,O
78 1 pen. auto's
1976 1979 1983
67 68 73
9,6 8,o 8,o
12,l 8,7 3,3
26,9 19,5 8,7
4,7 7,3 8,3
10,9 19,l 42,2
792 vliegt. en onderd.
1976 1979 1983
24 34 16
5,5 42 3,4
1,6 4.3 3,4
13,l 10,5 3,7
02 0,1 0,4
3,7 1,o 5,o
874 meetcontr. app.
1976 1979 1983
67 67 60
15,2 12,2 9,6
9,4 11,2 8,s
25,7 24,2 21,3
6,6 4,6 4,2
84 12,3 13,3
882.2 fot. films, papier
1976 1979 1983
63 70 62
22,6 n.b. 16,6
6,O n.b. 4,s
20,s n.b. 20,9
8,0 n.b. 9,2
I l hi-tech sectoren mnmetl
1976' 1979** 1983
33,s 38,s 54,7
6,3 6,3 9,5
6,o 7,2 72
13,4 12,7 17,2
3,l 3,4 5,4
48 65 12,s
totale hi-tech exporten
1976 1979 1983
36 41 55
66 5s 8,9
6,7 7,4 88
14,O 11,3 17,3
3,2 3,7 5.3
3,s 6,O 12,7
I S
4,6 n.b. 72
Opm.:
* Aangezien voor 1976 alleen totaalcijfers beschikbaar zijn voor SITC 774 en 776,
Bron:
zijn de absolute bedragen van 1979 gehanteerd teneinde de aandelen per land voor de grocp van 11 sectoren te berekenen. Dit kan een geringe verhoging van de 1976 aandelen ten gevolge hebben. * * Voor 1979, zijn voor SITC 882.2 alleen de totale Nederlandse exporten voor de EG en de wereld bekend. In dit geval zijn de aandelen voor 1976 op 1979 toegcpast tencinde de landenaandclen voor de groep,van 11 sectoren te berekenen. zieTabel 6.3; OECD trade tapes; eigen berekeningen.
Ook elektrische medische apparatuur is in veel landen direct of indirect afhankelijk van overheidsaankoopbeleid. Desondanks zijn ook hier snelle stijgingen waar te nemen t.0.v. 7979. Alleen bij de vliegtuigen en onderdelcn is het E G aandeel niet alleen vrij laag, het is ook gedaald sinds 1979. Deze produktgroep is welhaast per definitie gerelateerd aan de wcreldmarkt, niet zozeer aan de Euromarkt, al zou die we1 tot bepaalde schaaleffecten kunnen leiden. Het lijkt in elk geval een typisch voorbeeld van een produktmarkt waar de EGIMIP een welhaast noodzakelijke doch onvoldocnde voorwaarde voor externe concurrentie is, zeker voor de grotere passagiersvlicgtuigen. In dit licht is het interessant te constateren dat de daling van het E G aandeel sinds 1979 sterk geaccentueerd is door een zeer grote stijgingvan de exporten naar deVS (aandeel van 9,3% in 1979 naar 23,4% in 1983!).
DEEL 111 DE E U R O M A R K T V ~ ~ONS R
I
9. D E EGIMIP IN HET EUROPESE INTEGRATIEPROCES
O p basis van een behandeling van de EGIMIP-van-bovenaf in deel I, en een analyse van de daaruit voortvloeiende industriele handelsvervlechting alsmede andere economische effecten waaronder de potentiele invloed op de concurrentiepositie (in deel 11), kunnen voorstellen worden ontwikkeld voor het EGIMIP-beleid. Dee1 I11 houdt zich hiermee bezig. Zulke voorstellen dienen te steunen op een grondig inzicht in de politieke en institutionele randvoorwaarden waarbinnen de EGIMIP functioneert zowel op beleidsniveau als in de industriele produktmarkten -en op de aard van het Europese integratieproces o p beide niveaus. Zowel de randvoorwaarden als de aard van het proces zijn zo ingewikkeld dat dit hoofdstuk geheel daar aan is gewijd. De analyse levert inzichten op in de mogelijkheden voor initierend beleid die de Nederlandse regering, in het kader van een lange termijn strategie, kan benutten.
9.1 Erosie, of alleen spanningen? Het functioneren van de Europese Gemeenschap in het algemeen, en van de EGIMIP "van bovenaf" in het bijzonder, is voortdurend onderhevig aan allerlei spanningen. Deze spanningen zijn als het ware 'ingebakken' in het besluitvormingsproces en, in geringere mate, in de tenuitvoerlegging en het Gemeenschapstoezicht daarop. Deze spanningen worden onnodig vaak voor 'crises' versleten terwijl het juist de onvermijdelijke symptomen zijn van een levend politiek systeem waarin het belang van de beslissingen tot tactische manoeuvres en strategisch handelen leidt, die meningsverschillen disproportioneel vergroten en bepaalde aspecten bewust aanscherpen. Het onderhavige rapport is niet de plaats het politieke systeem van de E G nader te analyseren. Hieronder volgt slechts een beknopte schets van die elementen welke van belang zijn om de beleidsopties aangaande de EGIMIP goed te kunnen beoordelen, daarbij inbegrepen de vraag of deze spanningen ook tot erosie van het 'acquis' leiden.
Spanningen in het EGIMIP-beleid zijn terug te voeren op een drietal fundamentele oorzaken: het samengaan van CCn produktmarkt op Communautaire grondslag met gemengde economieen op nationale grondslag; het toenemend intergouvernementalisme; en de onuitroeibare neigingvan politici zich op expliciete (d.i. politiek "zichtbare") herverdeling te concentreren met verwaarlozing van de effecten van impliciete herverdeling door regulerend beleid en marktaanpassing. Daarnaast zijn er nog minstens drie andere aanwijsbare oorzaken voor het gedurig terugkeren van spanningen in de EGEMIP: dit zijn de veel te grote afstand tussen de politieke beleidsformulering en de (nationale) beleidsuitvoering op bureaucratisch niveau; de gewone belangenverschillen tussen Lidstaten; en de uitbreiding van de E G met Spanje en Portugal als een zeer speciaal geval van uiteenlopende economische belangenconfiguraties samengaand met politieke wilsovereenstemming omtrent het doel. Communautaire produktmarkt en nationale gemengde economieen Ongetwijfeld is het samengaan van een Communautaire produktmarkt met nationale, gemengde economieen een niet aflatende bron van spanningen in de EGIMIP. Deze bron zal nooit geheel opdrogen. Het is
zaak de eruit voortvloeiende spanningen in de juiste, gezamenlijk overeengekomen kaders te houden waarbinnen voldoende mogelijkheden dienen te bestaan om tot een aanvaardbare oplossing te komen. Momenteel is dit echter niet het geval zoals blijkt uit de 'omissies', vermeld in hoofdstuk 4. D e fragmentaties in de EGIMIP, veroorzaakt door nationale beleidsinterventies, en de spanningen die het corrigerende E G toezicht op verboden nationale interventies teweeg brengt, kunnen momenteel o p verregaand onvoldoende wijze worden 'gei'nternaliseerd' binnen het beleidsvierkant van Figuur 4.1. Dit leidt op den duur tot een politiek als negatief en eenzijdig ervaren beleid omdat initiatieven tot verdere integratie op terreinen die nu nog buiten het beleidsvierkant liggen worden gesmoord terwijl de Commissie zich allengs meer moet bezig houden met het verzamelen, verwerken en beoordelen van talloze nationale maatregelen, het vervolgens openen van een niet-geruchtmakende onderhandeling met de Lidstaat teneinde aanpassing te bereiken en tenslotte in sommige gevallen de Lidstaat voor het Hof te dagen. Natuurlijk is hier een zeker element van rollenspel in verborgen. De Lidstaat is maar al te vaak geneigd de maatregel in de nationale optiek te beschouwen. D e verantwoordelijke nationale politicus handelt rationeel indien hij er vanuit gaat'dat de Commissie toch de grenzen bepaalt van de nationale maatregelen, zodat hij althans in eerste aanleg wellicht iets te ver kan gaan in het bevoordelen van nationale belangengroepen of het negeren van belangen elders in de Gemeenschap. Treedt de Commissie vervolgens op dan hangt het van nationale politieke overwegingen af hoe lang de Lidstaat zal talmen met de aanpassing. Vaak betekent dit dat de Commissie de vereiste aanpassing snel bereikt. Bij gevoelige kwesties, die de nationale politicus, of zelfs het kabinet, schade kunnen berokkenen, is het rationeel het rollenspel tot het uiterste - het Hof - te voeren. Men kan hierin precies de kracht van het Gemeenschapssysteem zien: het conflictoplossend vermogen van de EGIMIP - althans binnen de huidige competenties - is groot, en de betrachte souplesse beantwoordt aan de behoeften van dit ingewikkelde 'pre-federale' systeem met overheersend nationaalpolitieke processen. Deze visie is slechts ten dele juist want onvolledig. Zij heeft immers te weinig oog voor de kosten van deze souplesse. De incidentele kosten bestaan uit de marktverstoringen die voortduren tijdens de veelal trage toezichtsprocedures. Hoe meer nationale politici van het besef worden doordrongen dat zij op korte termijn nationale politieke winst kunnen halen uit in wezen met de EGIMIP onverenigbare maatregelen, die later correctie behoeven, hoe hoger deze kosten, en hoe talrijker deze gevallen, zullen zijn. De gezamenlijke kosten bestaan uit de verkramping van het Commissiewerk - het toezicht krijgt een welhaast politioneel karakter en wordt steeds minder geloofwaardig - en uit de toenemende neiging van Lidstaten de effectiviteit van het Gemeenschapstoezicht in twijfel te trekken. Deze gezamenlijke kosten zijn pas zichtbaar op lange termijn en kunnen buitengewoon hoog oplopen indien dit op den duur tot afkalving van het 'acquis' zou leiden. Een dergelijke erosie wordt verderop kort besproken.
Toenemend intergouvernementalisme Een tweede fundamentele oorzaak van spanningen is het toenemend intergouvernementalisme. Dit is niet alleen af te meten aan de gewoonte vrijwel alle Raadszaken (behalve sommige begrotingszaken en detailkwesties) unaniem te beslissen en aan de neiging E E G artikelen ongebruikt te laten indien deze de eis van meerderheidsstemming expliciet vermelden (bv. art. 101, EEG). Het ComitC van Permanentevertegenwoordigers (COREPER) en de talloze ambtelijke adviesraden daaronder bemoeilijken de initierende rol van de Commissie en de mogelijke politieke compromissen op het hoogste politieke niveau. Vooral op het gebied van de EGIMIP levert de bureaucratisering van de besluitvorming bij talloze technische
dossiers het merkwaardige beeld op dat middelhoge beleidsambtenaren verregaande zeggenschap hebben over EG-voorstellen die precies het werk aantasten dat zij in de nationale overheid doen. Het technische karakter van bv. standaardisatie, harmonisatie of douanewerk dwingt enerzijds tot uitvoerige raadpleging van competcnte ambtenaren, maar verschaft tegelijk de mogelij kheden aan deze ambtenaren binnenlandse regulering te verdedigen die ze zelf hebben ontworpen of waarvoor ze zelf - in ambtelij ke zin - verantwoordelijk zijn. Het behoeft geen verwondering te wekken dat een dergelij k intergouvernementeel beslissingssysteem op technisch niveau uiterst traag werkt en te zelden bevredigende EGIMIP regels produceert. Op hogere politieke niveaus werkt dit door. Immers, veel EGIMIP dossiers zijn dermate technisch dat, zelfs bij vrij algemene Raadsdiscussies, beleidsadviezen zullen worden ingewonnen bij precies die middelhoge beleidsambtenaren en uitvoerende ambtenaren die hun positie, status of reikwijdte van compctenties aangetast zien. De Raad blijkt dan vage en voorwaardelijke sympathie te koesteren voor bepaalde EGIMIP voorstellen, die vervolgens ter preciezering verwezen worden naar lagere comites welke uitvoerige technische gronden aanvoeren waarom de voorwaardelijkheid belangrijker is dan het eigenlijke voorstel. De beste remedie tegen deze frustratie van het oorspronkelijke besluitvormingsproces is de nationale politici zelf publiekelij k tot een beleidsprogramma te laten komen dat hen politiek bindt. In die zin moet ook het (relatieve) succes van het 'Narjes initiatief' worden beschouwd: het totstandkomen van een aparte Interne Marktraad vergroot de kansen vrij technische en versnipperde materie van de EGIMIP op politiek niveau te bespreken en af te wegen. Daarbij dient te worden geprobeerd deze Raad een zo nauwkeuring mogelijk programma te laten opstellen met een zo helder en eenvoudig mogelijke economisch-politieke doelstelling, rechtstreeks afgeleid uit de oncontroversiele doelstellingen van de Gemeenschap. Natuurlijk steekt hier het intergouvernementalisme wederom de kop op, maar zijn de politieke mogelijkheden groter tot een politiek pakket te komen dat eenstemmigheid verkrijgt, omdat de EGIMIP uiteindelijk onbetwist de kern van het door allen onderschreven Gemeenschapsacquis is. Gaat men hierin echter te ver dan worden de competenties v m d e politici zelf te zeer en te duidelijk aangetast en zal het Luxemburgse 'compromis' zich spoedig wreken. Politiek 'zichtbare' versus impliciete herverdeling
D e derde fundamentele oorzaak is de politiscring van herverdelingsprocessen. Benevens intervenieren in en corrigeren van marktprocessen, en het macro-economisch beleid van werkgelegenheid en prijsstabiliteit, vormt de politisering van herverdelingsprocessen door middel van de overheidsbegroting hit kenmerk van de moderne, gemengde economie. De daartoe gehanteerde instrumenten zijn progressieve inkomstenbelasting, (iets minder) progressieve sociale opslagen en een uitgebreid stelsel van sociale verzekeringen, waaronder bepaalde minimum inkomensgaranties. Zoals het McDougall-rapport 1) uitvoerig bespreekt, kan deze expliciete herverdeling tussen individuele burgers uit bv. relatief arme en relatief rijke regio's een verhoging van zo'n 40% van het inkomen van armere regio's bewerkstelligen. Ook de interpersonele herverdeling kan aanzienlijk zijn. Beide hebben een stabiliserende werking op de natiestaat en op de democratie als hoogste politieke waarde in die staat. Anderzijds geldt dat de bereidheid tot netto-overdracht van grote delen van het verdiende inkomen sterk verbonden is met de deelname of althans de vrije mogelijkheid tot deelname aan het politieke proces. Aangezien dit politieke herverdelingsproces nationaal is, is dit onlosmakelijk verbonden met de nationaliteit van 1) D . MacDougall et al., Report ofthe Stlrdy G r o u p o n the role o f P ~ r h l i cF i t m ~ c ier ~Europeatl Inregrcrtion, 1977 (Brussel, EG Commission). twee delen.
de burger. De cohesie van de moderne natiestaat in Wcst-Europa is deels terug te voeren op culturele, lingui'stische, sociale en historische verbondenheid tussen de grote meerderheid van de burgers, die op haar beurt tot een soepele aanvaarding leidt van herverdeling op sociaal-politieke gronden binnen vrij ruime grenzen. Die sociaal-politieke gronden overlappen echter deels met overwegingen van politieke stabiliteit van de natiestaat. Dezelfde sociaal-politieke gronden spelen buiten de landsgrenzen slechts een zeer beperkte rol. Bij federale staten speelt dit in verzwakte mate: niet alleen is de federale herverdeling geringer dan in eenheidsstaten (maar altijd nog substantieel), ook geldt dat herverdelingop lagere politieke niveau ('states'; 'provinces'; Lander) sterk uiteen loopt vanwege de relatief autonome politieke processen die hierover.beslissen. De Europese Gemeenschap ontleent een aanzienlijk deel van zijn stabiliteit aan het feit dat het EEGVerdrag en de uitvoering ervan in de jaren zestig tot een combinatie van negatieve en positieve integratie hebben geleid die expliciete herverdeling nagenoeg uitsloot. De negatieve integratie in de EGIMIP bestaat voornamelijk uit verbodsbepalingen in de sfeer van nationale allocatie en marktregulering. De positieve integratie in de EGIMIP bestaat uit de andere drie beleidsvormen, besproken in hoofdstuk 4, namelijk mededingingspolitiek, handelspolitiek en (een ontluikende) industriepolitiek. Geen van deze beleidsvormen leiden tot meer dan minimale expliciete herverdeling op de EG begroting. De expliciete herverdeling in de EGIMIP tot heden bestaat in hoofdzaak uit het Sociale Fonds, het pas in 1975 opgerichte Regionale Ontwikkelingsfonds en een aantal kleine ad hoc faciliteiten die vaak via de Europese Investeringsbank lopen. Het Sociale Fonds is begonnen als faciliteit voor aanpassingssteun, gelijk de relatief iets grotere aanpassingssteun onder het EGKSVerdrag. Pas na een serie hervormingen tot in 1983 toe kan men eindelijk spreken van een altijd nog zwakke poging tot expliciete herverdeling, momenteel ten gunste van jeugdige werklozen. Het Regionale Fonds is zwaar belast door de 'juste retour' gedachte die 'de expliciete herverdeling smoort door bestedingsquota per land op politieke gronden vast te stellen. De ad hoc faciliteiten zijn alle zo marginaal dat het herverdelend effect nauwelijks of niet meetbaar is. De ontluikende industriepolitiek van de E G heeft tot heden slechts uiterst spaarzaam begrotingsposten gehanteerd. Toezicht op nationale steun, harmonisatie van industriele standaarden en harmonisatie van de juridische bedrijfsomgeving (patentrecht; vennootschapsrecht; etc.) vallen integendeel onder allocatieve en marktregulerende maatregelen. Europese industriele steun, die herverdelende effecten tussen Lidstaten zal hebben, bestaat nauwelijks behalve op bepaalde terreinen van R & D , zoals nucleaire energie en informatica (ESPRIT). Hoe volstrekt anders ligt dit in de landbouwpolitiek. De splijtende werking van expliciete herverdeling in een Gemeenschap van staten die onvoldoende verbondenheid der volkeren en veel te zwakke politieke legitimiteit van de Communautaire politieke processen kent, is aan eenieder duidelijk geworden aan de hand van de landbouwbegroting. Het is typerend dat niet primair de externe protectie en het kunstmatig zeer hoge prijsniveau van landbouwprodukten hetverenigd Koninkrij k tot voortdurende obstructie bewoog, doch de politieke 'zichtbare' expliciete herverdeling via de EG begroting. Zonder landbouwoverschotten zou deze 'zichtbare' herverdelingspolitiek veel minder interessant worden (hoewel hetverenigd Koninkrij k we1 relatief hoge tariefafdrachten zou moeten blijven verrichten) terwijl het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid nog steeds zeer duur zou uitvallen. De herverdeling tussen consument en boer, en tussen de Lidstaten zou echter nagenoeg volledig impliciet blijven, en daarmee zijn splijtende werking i n de zwakke 'pre-federale' Gemeenschap grotendeels verliezen. De recente neiging om veelvuldiger over te gaan tot positieve vormen van EGIMIP belcid die 'zichtbaar' zijn op de EG begroting ook indien dit
bedoeld is om het overwicht van de landbouwuitgaven, en de daarmee gepaard gaande expliciete herverdeling, te verminderen kan niet dan met de grootst mogelijke behoedzaamheid worden ondersteund. De spanningen in de EGIMIP die voortvloeien uit nationale steunverlening aan de nationale industrie, kunnen weliswaar worden verminderd door een Europese steunpolitiek, maar men dient zich te realiseren dat men tegelijk andere spanningen, met een wellicht nog splijtendere werking, binnenhaalt. Dit speelt het sterkst indien sprake is van 'crisissteun' en van steun voor de opbouw van nieuwe of geavanceerde industrieen. Veel minder splijtend is zgn. pre-concurrentiele steun die in beginsel voor iedereen beschikbaar is, ook al zou dit bepaalde herverdelende effecten hebben. Anderzijds moet worden erkend dat het EGIMIP-steunregime momentee1 wordt belast met de eenzijdig 'politionele' surveillance taak, juist in gevallen waar de nationale politieke gevoeligheden groot zijn, zonder dat daar andere Gemeenschapsinstrumenten (bv. EG steun) tegenover staan: een beleid van "stick without carrot". Alsof dit nog niet erg genoeg is, lokt het bovendien erg gemakkelijk de beschuldiging uit dat het EGIMIP-regime niet politiek neutraal is, maar in feite een sterk marktgerichte economische orde oplegt, met strenge restricties aangaande (nationale) overheidsinterventies. Het zou te ver voeren de andere drie bronnen van spanningen in de EGIMIP uitvoerig te bespreken. Dat gewone belangenverschillen tussen Lidstaten spanning en opleveren is natuurlijk niet nieuws en behoeft geen nadere,uitwerking.Wel dient nog eens te worden benadrukt dat de evenwichtige benadering in het EEGVerdrag, met veel artikelen met eenstemmigheid in de overgangsperiode van de douane-unie (tot 1970) en een aanzienlijk maar beperkt aantal artikelen met stemming via gewogen meerderheid na 1970, veel beter in staat is deze spanningen op te lossen dan het huidige intergouvernementele "systeem". Men mag dit echter niet dramatiseren. In grove trekken kan men immers vaststellen dat ook de oorspronkelij ke beslissingsstructuur in de EEG eenstemmigheid vereiste bij wat men 'vooruitgangsbeslissingen' zou kunnen noemen, en meerderheidstemmingen bij wat men als 'uitvoeringsbeslissingen' zou kunnen betitelen. De uitvoeringsbeslissingen zijn inmiddels bemoeilijkt door het intergouvernementalisme en het is vooral de EGIMIP die daardoor veel moeizamer dan nodig geconsolideerd kan worden. Wat betreft de grote afstand tussen politieke beleidsformulering en (nationale) beleidsuitvoering, moet worden opgemerkt dat dit van ongelijke betekenis is op diverse beleidsterreinen. Als twee extreme voorbeelden kunnen het monetaire en wisselkoersbeleid in het kader van het EMS, enerzijds, en de vereenvoudiging van douane-formaliteiten, anderzijds, worden genoemd. Terwijl het eerste een nauwe relatie tussen politieke en ambtelijke bewindvoerders kent, is de afstand tussen de politieke bewindvoerder en de uitvoerende (douane) beambte in alle opzichten groot en mag de bekendheid met de tcchnische douane-problematiek bij de politici als zeer gering worden beschouwd. Wellicht is dit laatste alleen maar blikverruimend en vergroot het de kansen op politieke compromissen in de Interne Marktraad. Maar deze compromissen houden natuurlijk alleen stand indien in alle Lidstaten dit ministerieel besluit standvastig wordt doorgezet en zonder dralen naar technische oplossingen of aanpassingen wordt gezocht. Dit laatste ligt bepaald niet voor de hand. Niet alleen bemoeilijkt het gebrek a m technische kennis de Minister hier met (inhoudelijk) gezag o p te treden, het politieke krediet dat kan worden verkregen indien desondanks wordt doorgezet is in vele Lidstaten vrij gering. Bovendien is de betreffende Minister vaak, ondanks zijn goede wil, slachtoffer van coordinatieproblemen omdat douane-kwesties vaak een drie- of vicrtal ministeries betreffen.
De Iberische uitbreiding van de EG vormt een apart complex van problemen dat op zich niet wezenlijk verschilt van a1 datgene wat boven is behandeld. Sommige elementen worden hierbij echter sterker geaccentueerd, omdat van een fundamentele Gemeenschapsbeslissing sprake is, met een ingewikkeld pakket aan concessies. 9.1.2 Tekenen van erosie De vraag doet zich tenslotte voor of al deze spanningen niet leiden, of reeds hebben geleid tot erosie van het 'acquis'. Erosie is lastig te meten in de Europese integratie. Men kan het al dan niet optreden van erosie in de EGIMIP wellicht het best toetsen aan het blijvend respect voor de Communautaire rechtsregels en rechtsgang. Ook dan kan men niet louter statistisch te werk gaan omdat bv. in Italie buitengewoon ingewikkelde nationaal-politieke problemen bestaan die het tempo van de invoering van vooral de meer technische EG richtlijnen sterk heeft vertraagd, zonder daarmee de conclusie te rechtvaardigen dat Italie tracht het acquis te eroderen, of te saboteren (Bovendien heeft de opeenvolging van veel te zwakke regeringen ertoe geleid dat de hervorming van het Italiaanse rechtstelsel nooit is voltooid met alle gevolgen van dien voor procedurele en substantiele zaken). Zonder enige pretentie te koesteren het respect voor het Gemeenschapsrecht hier te willen (en kunnen) behandelen, kan in ieder geval worden opgemerkt dat het aantal gevallen waarbij een uitspraak van het Europese Hof niet werd gevolgd door de regering van een Lidstaat uiterst gering is, niet alleen absoluut, maar ook als percentage van het totaal der vonnissen. Dit betekent dat het toezicht van de Commissie nog steeds effectief gesanctioneerd kan worden door het Hof. De erosie kan echter subtielere vormen aannemen die moeilijker te beoordelen zijn maar we1 een rol spelen bij de consolidatie van de Interne Markt. In eerste plaats is het de vraag of alle gevallen van betekenis inderdaad bij het Hof terecht komen. In de tweede helft van de jaren zeventig heeft de Commissie duidelijk geaarzeld al te straf op te treden, en bij onvoldoende genoegdoening de betreffende Lidstaat voor het Hof te dagen. Deze aarzeling is allengs vermindcrd.Toch blijft de vraag gewettigd of elke (gevoelige) politieke conflictsituatie, die het acquis dreigt te ondermijnen, dichter tot een oplossing wordt gebracht door het Hof uitspraken te laten doen. Een extreem voorbeeld is de staalcrisis na 1975. Het EGKSVerdrag, ex. art. 4, verbiedt nationale overheidssteun uitdrukkelijk. Desondanks is er in de E G staalindustrie tussen 1975 en 1981voor vele tientallen miljarden guldens aan nationale steun verleend om de vaak schrijnende sociale en rcgionale problemen althans cnigszins te verzachten. Deze evidente erosie is tot staan gebracht door middel van de vanaf 1981 geldende steuncode, die in feite een overgangsregeling onder voorwaarden en met tijdslimieten inhoudt tot art. 4, EGKS, weer gewoon kan worden toegepast (officieel eind 1985). De indirecte schade is echter niet te overzien: er is een gigantisch precedent geschapen dat de legitimiteit van het EGKS-regime aantast. Zoiets zal zijn politieke uitwerking niet missen en kan niet als een tijdelijke historische vergissing worden gebagatelliseerd. In de tweede plaats kunnen nationale politici conseqent een soort 'free rider' tactiek toepassen die, per geval, nooit verder wordt doorgedreven dan tot aan het Europese Hof, maar door de trage rechtsgang en het veelvuldig hanteren van de tactiek de facto de betrekkelijke zekerheden van de EGIMIP neigt te ondermijnen. Het gevaarlijke van deze tactiek zijn de twee respectabele vooronderstellingen die door ambtenaren of Ministers telkenmale op individuele basis worden gemaakt. De eerste vooronderstelling is dat relatief bescheiden distorsies, veroorzaakt door CCn Lidstaat, de EGIMIP als systeem niet aantasten. D e tweede vooronderstelling is dat ook de rechtszekerheid niet wordt geschaad omdat er nu eenmaal ruimte bestaat voor een verschil van mening tussen bv. de Commissie en de Lidstaat over
de juiste interpretatie van het Gemeenschapsrecht, maar slechts totdat het Hof heeft gesproken. Aangezien het gezag van het Hof niet in twijfel wordt getrokken, handelt men conform de regels van het spel. Deze individuele re~htvaardi~in~en'zijn gevaarlijk omdat het collectieve resultaat de erosie van de EGIMIP is. Naarmate de 'free rider' tactiek over een breder front van maatregelen en door meer Lidstaten wordt toegepast wordt de eerste vooronderstelling steeds minder juist; naarmate de technische tekortkomingen in het toezicht steeds meer worden uitgebuit sneuvelt ook de tweede vooronderstelling. Waar de eerste vooronderstelling uiteindelijk toe kan leiden blijkt bv. uit het volgende citaat van het Mededingingsverslag van de Commissie over 1981 2) over wat een zich verder verspreidende 'steunmentaliteit' wordt genoemd: . . . firms, when they get into difficulties, turn immediately to the State for assistance rather than rely on their own resources and efforts to overcome their difficulties. This aid mentality is nurtured particularly in cases where they see their competitors receiving aids in other Member States and consequently feel they have a right and a need to receive aid themselves". Waar de uitbuiting van alle tekortkomingen van het Gemeenschapstoezicht toe kan leiden, blijkt bv. uit de brief van de Commissie aan de Lidstaten, van 30 september 1980 over het aanmelden van steunmaatregelen 3): "Cases of non-notification or late notification .. have ceased to be isolated. Indeed, the extent of the tendency.. would appear in some cases to indicate the possible existence of a general decision not to respect the provisions in question". Er zijn dus tekenen van erosie ondanks de erkenning van alle Lidstaten dat de EGIMIP niet dan in de meest uitzonderlijke situaties (en hoogstens tijdelijk) mag worden aangetast. Problematisch daarbij is dat politici, en de uitvoerende ambtenaren, zich desondanks om nationaalpolitieke redenen veelal gedwongen voelen elke tijdelijke speelruimte in het zwakke prefederale toezichtsysteem uit te buiten. Het ultieme Commissiemiddel van de terugvordering van steun kan pas uitkomst bieden indien hierover politieke wilsovereenstemming bestaat. Men kan natuurlijk de diepere oorzaken van de erosie van de EGIMIP trachten op te sporen en deze trachten te cureren. Het ligt dan voor de hand bepaalde sectorale problemen, wellicht zelfs in een iegionale context, te bespreken. Daarbij kan tevens het verslechterde aanpassingsvermogen van de Europese econornie, zoals 0.a. geanalyseerd in het rapport vanAlbert & Ball (1983) en in studies van de E G Commissie en van de OECD 4), alsmede het relatief ongunstige macro-economische klimaat tijdens het decennium na 1973, een belangrijke rol worden toebedacht.Tenslotte speelt het verzwakte concurrentievermogen van de EG industrie een hoofdrol, als besproken in Hoofdstuk 8. De conclusie is dat het geringe aanpassingsvermogen en het geringe profijt dat Europa trekt van de wederopleving van de econornie in direct verband staat met de dreigende erosie van.de EGIMIP en de nog bestaande versnippering van de Interne Markt.
9.2 Druk tot vooruitgang De Europese Gemeenschap dient niet statisch worden opgevat. Zowel de markt - als de beleidsaspecten van de EGIMIP, alsmede externe factoren leiden, behalve tot tekenen van erosie, eveneens tot pressies die de integratie bevorderen. De aard van deze pressies loopt sterk uiteen en alle roepen bepaalde weerstanden op. Deze 'ingebouwde dynamiek' van de 2) EG Commissie, Eleverlih ~ e ~ ooni Competition t Policy, 1982, p. 111. 3) Geciteerd uit Official Jo~rrrlalof rhe E C (Publicatieblad van de EG), 30 september 1982; no. C 252, p. 2. 4) Zie noot 8, hfst. 4;Wegner (1983); en de economische jaarverslagen van de E G Commissie, als gepubliceerd in de Novembernummers van Europerrn Economy; etc.
Gemeenschap is reeds meer dan dertig jaar onderwerp van debat zowel in de theoretische integratieliteratuur als in beleidsanalyses. D e rijkdom aan inzichten die inmiddels is verworven kan hieronder geen recht worden gedaan. E r zal kort worden ingegaan o p d e functionalistische pressies die voortvloeien uit omissies en inconsistenties in d e E G I M I P en in het Gemeenschapsacquis als geheel; o p d e in deverdragen vastgestelde taken van E G organen; o p d e druk die marktontwikkelingen uitoefenen; en tenslotte o p d e pressies die resulteren uit de internationale politieke omgeving waarin d e E G I M I P opereert. Spanningen die voortvloeien uit omissies of inconsistenties in het beleidsvierkant van d e E G I M I P of in het Gemeenschapsacquis in het algemeen, leiden niet noodzakelijk tot desintegrerende tendenties. Niet alleen kunnen deze spanningen beheersbaar gehouden worden, gegeven adequate systeemvoorwaarden, veel interessanter is d e typisch neo-functionalistische opvatting - in praktische zin, vooral uitgedragen door Jean Monnet - dat juist spanningen en conflicten in het integratieproces tot beleidsinnovaties kunnen leiden die d e diepere oorzaken wegnemen en aldus tot vooruitgang in het eenwordingsproces voeren. Dit vereist een grondig inzicht in d e diepere oorzaken, een weldoordachte beleidsvisie, initiatief en d e durf, diplomatieke inspanning en tijdsinvestering. Bovenal hangt het succes van een dynamische beleidsvisie o p het integratieproces af van sterke politieke coalities, binnen en tussen Lidstaten. Neo-functionalistische strategieen kunnen met allerlei graden van ambitie worden gevoerd. Binnen het bereik van de marktintegratie zijn reeds diverse graden van ambitie herkenbaar in het licht van de consequenties voor d e beleidsautonomie van nationale politici (zie Pelkmans 1985-b; en Appendix I ). Verder reikend kan men tevens macro-economische integratie (herverdeling o p geaggregeerd niveau, en economisch stabiliteitsbeleid) in beschouwing nemen, of zelfs hogere graden van politieke integratie, al dan niet met vergaande consequenties voor de staatsinrichting en de defensie. Ik zal mc hier beperken tot twee opmerkingen van belang voor d e EGIMIP. Figuur 4.1 kan opgevat worden als een schematisch programma tot "internalisering" van tot inconsistenties en fragmentatie voerende beleidsomissies in het E G I M I P beleidsvierkant. Het Narjes initiatief is een poging vooral de EGIMIP-in-enge-zin te voltooien, al bevat het ook elementen van industriepolitiek (bv. technische standaarden) e n is het verbonden met grenscontroles voortvloeiend uit de dispariteiten in de handelspolitiek (art. 115, E E G ) . O p het geb'ied van d e concurrentiepolitiek zijn e r d e laatste jaren toenemende pressies o m onderdelen van het vervoersbeleid sterker door mededinging te doen bei'nvloeden (bv. luchttransport), terwijl het Hof enige vooruitgang heeft geboekt door uitspraken over concurrentie in diensten. Daarnaast is e r meer e n meer sprake van globale industriepolitieke verbindingen met het mededingingsbeleid door een verbetering van het groepsontheffingenbeleid van d e Commissie en door middel van pogingen tot een effectiever toezicht o p d e financiering van overheidsondernemingen te komen. O m functionele redenen zal deze druk altijd blijven bestaan. D e omzetting ervan in feitelijke vergroting van het acquis en intensere marktintegratie 'van onderaf' hangt echter niet alleen van het bestaan van goede functionele gronden af. Vooral bij de talloze technische aspecten van de E G I M I P is het van belang steeds en d e dysfunctionele gevolgen van blijvende omissies te zien in het globale licht van d e E G I M I P als geheel en politieke actie met technische details te verbinden in een beleidspakket dat d e politici bindt het toezicht o p deze details zelf in handen te houden, in het licht van een hogere, globale doelstelling. Dit te bereiken in tien Lidstatenop voldoende gezamenlijke basis is natuurlijk niet steeds mogelijk.
In een iets ruimere context kan men de inconsistentie beschouwen tussen de EGIMIP en het macro-economische klimaat in de Lidstaten, dat immers nog onderworpen is aan nationale beleidsautonomie. In het EEGVerdrag wordt deze inconsistentie nauwelijks onderdrukt door een aantal zwakke en weinig verplichtende artikelen (art. 103-109, EEG). Belangrijker was de impliciet veronderstelde betalingsbalansdiscipline in het kader van het IMF Bretton-Woods systeem van vaste, doch desnoods aanpasbare wisselkoersen. Het alternatief van zwevende wisselkoersen was ten tijde van de oprichting van de EEG noch in beleidskringen, noch in de academische wereld (op enkelen na) geaccepteerd. Wisselkoersaanpassing bleek een zeldzaam verschijnsel en is in de eerste elf jaren van de E G tot 1969 slechts eenmaal geschied, en dan nog bescheiden (de 5% revaluatie van de gulden en de D-mark in 1961).Toen het Bretton-Woods systeem verdween, bleek de kwetsbaarheid van de EGIMIP - en natuurlijk nog meer de Gemeenschappelijke Landbouw Politiek - onvoldoende beschermd tegen heftige wisselkoersvariaties door de uiterst vage clausule in art. 107, lid 1, EEG: "Iedere Lidstaat behandelt zijn wisselkoerspolitiek als een aangelegenheid van gemeenschappelijk belang". ZO ontstond de 'monetaire 'slang', een wisselarrangement dat tot doe1 had een grote koersflexibiliteit naar yen en dollar te combineren met een geringe koersflexibiliteit ten opzicht van elke andere deelnemende munt. De slang heeft echter voor de EGIMIP geen nuttige functie gehad: doordat 'opting out' vrij stond, verlieten eerst Groot-Brittannie en Ierland, later Italie en nog later Frankrijk het arrangement; verder stond de- en revaluatie altijd open als alternatief indien wisselmarktinterventies niet werkten; aan beleidscoordinatie werd niet gedaan. Het gevolg was dat de EGIMIP intern gefragmenteerd werd omdat het wisselrisico opliep (zeker, indien termijntransacties niet mogelijk waren) en wisselkoersfluctuaties door uiteenlopend macro-beleid van de Lidstaten, interestwijzigingen of eenzijdige dollarlmark transacties grote amplitudes konden hebben in zeer korte tijdsspannen. Het behoeft nauwelijks betoog dat dit, voor zeer open en op elkaar betrokken economieen, verstorend werkte. De opbrengsten van handelsgebonden investeringen binnen de EGIMIP werden steeds minder voorspelbaar, de handelsstromen werden geplaagd door onzekere opbrengsten en hogere kosten voor termijndekking van de betaling, de prijszetting voor de in de EGIMIP verhandelde goederen werd steeds problematischer en de integratie van produktie door een verfijnde arbeidsverdeling binnen opeenvolgende produkties in de bedrijfskolom over de gehele E G werd sterk ontmoedigd. Bovendien werd de uitwisseling van min-of meer substitueerbare goederen binnen de EGIMIP onaantrekkelijk door schoksgewijze verschuivingen in marktaandelen op nationale deelmarkten, zonder dat dit veel te maken had met verschillen in efficientie of kwaliteit. De vermeende beleidsautonomie achter variabele wisselkoersen was zo groot dat in sommige E G landen de inflatievoet zich jarenlang boven 20% bewoog hetgeen deze landen aanzette tot wisselkoers en kapitaalexportcontroles die de EGIMIP, zij het indirect, alleen maar verder fragmenteerden. Het Europees Monetair Stelsel tracht te bereiken dat de nationale macro-economische beleidsautonomie niet langer inconsistent is met de marktintegratie 'van onderaf'. De spanningen die deze inconsistentie in de midzeventiger jaren veroorzaakte zijn verregaand verminderd door een innoverende aanpak waarbij minimum-voorwaarden aan het wisselkoersbeleid zijn opgelegd ter bescherming en bevordering van de integratie van de produktmarkten in de E G . Kern van deze aanpak is het adagium dat wisselkoersstabiliteit een noodzakelijke randvoorwaarde is voor het welslagen van de EGIMIP en het voortduren van de sterke marktverwevenheid. Gezien de in hoofdstuk 6 besproken verstrengeling van de industriemarkten ligt deze stelling voor de hand. De politieke vereisten voor het bereiken van een aanvaardbare en duurzame wisselkoersstabiliteit zijn
echter niet gering, vooral niet indien dit een geleidelijke maar voor de financiele markten geloofwaardige vermindering van het gemiddelde inflatietempo in de EG inhoudt, en daarmee natuurlijk een straffer monetair en fiscaal beleid juist in de hoog-inflatie Lidstaten. D e inconsistentie tussen de EGIMIP en het nationale macro-beleid heeft aanmerkelij k aan scherpte ingeboet sinds het EMS bestaat. Daarmee is een integratie-bevorderende oplossing gevonden voor een fragmentatie-bevorderend beleidsprobleem. Dit is geschied dankzij een nogal specifieke politieke coalitie en door het bewust prioritair stellen van een ruimer EG belang (voor elke Lidstaat) dan het enge (toenmalige) gezichtspunt van de financiele autoriteiten in landen zoals Duitsland en Nederland. Deze omzetting van een functioneel argument in feitelij ke beleidssamenwerking houdt belangrijke lessen in voor de toekomstige plaats van de EGIMIP in een dynamische Europese Gemeenschap. Tegelijk mag men het EMS succes niet overdrijven. HetVerenigd Koninkrij k en Griekenland doen niet mee aan het wisselkoersarrangement, ondanks de vrij bescheiden en open opzet. In historisch opzicht dient men ook goed voor ogen te houden dat het EMS weliswaar een vrij uitvoerig arrangement is met een aanzienlijke (zij het vrijwillige) coordinatie en consultatielast voor Ministers en beleidsambtenaren, maar desondanks nog niet bewerkstelligd heeft wat in het midden der jaren zestig door algemeen aanvaarde discipline in het IMF we1 werd bereikt. Anderzijds moet worden toegegeven dat het EMS welhaast een oase van wisselkoerstabiliteit is in een wereld waarin de leidende valuta heftige fluctuaties vertonen o p middellange, maar soms zelfs op korte termijn, iets dat in de mid-zestiger jaren ondenkbaar was. Tenslotte dient te worden gewezen op de weigering van Lidstaten een integratieve oplossing voor het macro-beleid te kiezen men heeft de tekst van art. 107, E E G veel ernstiger opgenomen, maar gewijzigd in stringente verplichtingen of monetaire integratie-in-fasen is de onderliggende beleidsopvatting niet. Druk tot vooruitgang wordt ook, en stelselmatig, uitgeoefend door EG organen als de Commissie, het Hof, het Europees Parlement en soms het Economisch en Sociaal Comite. De Commissie heeft het recht van initiatief en, gezien de talloze verwijzingen in het EEGVerdrag, veelal de plicht tot initiatief om de E G als geheel, en de EGIMIP in het bijzonder te verbeteren, te completeren of uitbreiden. De rol van initiator heeft echter veel aan effectiviteit ingeboet wegens het op alle ambtelijke niveau's en in de Raad woekerend intergouvernementalisme. Ook de delegatie ex.art. 155, EEG, aan de Commissie, die althans incrementalisme mogelijk zou maken en als vertrouwenwekkende maatregel in het fragiele prefederale systeem een gunstige invloed op de EGIMIP 'van bovenaf' zou uitoefenen, geschiedt uitermate zelden. Desondanks kan en mag men de Commissie als bron van vooruitgangspressie niet onderschatten voor talloze "kleinere" EGIMIP kwesties die in de publieke opinie en in de 'grote' politiek weinig indruk maken maar daarom nog niet zonder belang zijn. Het Europese Gerechtshof heeft uiteraard geen initierende rol maar heeft, in het bijzonder op het terrein van de EGIMIP, talloze interpretaties van fragmenterende praktij ken van Lidstaten (en soms bedrijven) "binnen" het integratieve deel van het beleidsvierkant van Figuur 4.1 gebracht. In een aantal gevallen heeft de conseqente marktintegratieve interpretatie die het Hof hanteert (voor produkten althans), Lidstaten ertoe aangezet zich positiever op te stellen in harmonisatieprocedures en bepaalde onderhandelingen over verordeningen. D e stimulerende invloed van het Europese Parlement en het Economische en Sociaal ComitC is beperkt op het terrein van de EGIMIP. Toch is door een samenspel met de Commissie in een enkel geval voldoende drukvergroting rnogelijk zodat besluiten tot stand komen (zo is bv. de rol
van het E P in het debat over het Europees merkenrecht en het EG merkenbureau beslist invloedrijk geweest; ook de steun aan het Narjes initiatief is niet te verwaarlozen). Een unieke vorm van druk is uitgegaan en zal nog uitgaan - van de door het Europees Parlement bij het Hof aangespannen procedures tegen de EG Ministerraad over het in gebreke blijven van de Raad m.b.t. de gemeenschappelijke vervoerspolitick. Het Hof heeft het Parlement in het gelijk gesteld, hetgeen nauwelijks zonder uitwerking kan blijven. Druk tot vooruitgang vloeit eveneens voort uit de marktontwikkelingen. In een aantal industrieen heeft de schaalvergroting sinds het midden van de jaren vijftig verder doorgezet (consumenten elektronica; vliegtuigbouw; tankerbouw; autocomponenten en autobanden; grote computers; bulkchemie; etc.) en dit leidt tot druk ten gunste van marktvergroting. In beginsel kan dergelijke druk bestaan voor alle handelsliberalisatie - en deels is dit ook op wereldschaal in de GATT, of in elk geval op OECD niveau, uitgeoefend - maar transportkosten en bekendheid met de naburige markten leiden vanzelfsprekend tot een accentuering van de EGIMIP en eventueel de EFTAmarkt. Minstens zo belangrijk echter is het dynamische argument dat reeds besproken is in hoofdstuk 8. In een aantal, veelal snel groeiende produktmarkten bestaat de mededinging voornamelijk uit een innovatie race. Hiervan bestaan legio voorbeelden uit de micro-elektronica, robotica, biotechnologie, vliegtuigbouw, farmaceutische sector, telecom schakelapparatuur, consurnentenelektronica en informatics. In zwakkere vorm speelt dit ook een rol in vele andere industrieen zoals 0.a. bij auto's, landbouwwerktuigen en gespecialiseerde chemische produkten. Bij mededinging door innovatie gaat het niet alleen om de produktieschaal (volume van output per tijdseenheid) rnaar tegelijk om leereffecten en de imitatieachterstand van de concurrenten. Daarbij is het denkbaar dat men bij de initiele introductie van een produkt gebruikersweerstand ontmoet die de leereffecten vertragen en de initiatieachterstand daardoor vcrkleinen. Aangezien imitators of concurrenten die met een zelfontwikkeld substituut op de markt komen, vaak veel lagere 0 & 0 kosten kennen, behoeven zij veel minder hoge vaste kosten terug te verdienen en zijn ze ook in de gelegenheid zich meer op grootschaligheid (dus proces- eerder d m produktinnovatie) en gebruikersacceptatie te richten. Dit kan leiden tot het merkwaardige scenario dat de innovator de meeste moeite doet het produkt bekendheid te geven, zonder al te veel vruchten daarvan te plukken, terwijl hij in een later stadium met veel sterkere prijsconcurrentie te maken krijgt dan de noodzaak van recuperatie van de 0 & 0 investering verdraagt. Juist in een sector waar innovatie doorslaggevend is, werkt dit uitermate ontmoedigend, met alle gevolgen voor de bedrijfsgroei en werkgelegenheid. Kern van het argument is het versnellen van de leereffecten. De fragmentatie van de EGIMIP kan fatale vertragingen tot gevolg hebben voor leidende Europese ondernemingen in een bepaald te introduceren produkt. Deze fragmentatie kan optreden door overheidsaankoopbeleid, steunverlening aan nationale concurrenten, prototype contracten met de nationale overheid in het kader van nationale 0 & 0 programma's, normen en standaarden, of informele druk over te gaan tot lokale produktie. Daarom oefenen industriegn waarin permanente innovatie een belangrijke rol speelt bij marktaandelen en concurrentiepositie, grote druk uit om tot een zgn. homogene EGIMIP te komen waarin de leereffecten over een continentaal aanbod voldoende zijn om de concurrentie in de EG en elders blijvend het hoofd te bieden. In het verlengde van dit argument geldt de overwcging dat bij sommige complexe produkten de ontwikkelingskosten zo hoog zijn en de risico's van achterstand of gebruikersweerstand zo groot dat een continentale markt een noodzakelijke voorwaarde is om iiberhaupt tot prijs- en kwaliteitsconcurrentie op de wereldmarkt te komen. Om dezelfde reden worden
specialisatie- en 0 & 0 overeenkomsten gesloten met sommige (potentiele) concurrenten waardoor deze druk alleen nog wordt vergroot. Hier is sprake van een interactie tussen marktintegratie 'van onderaf' en die 'van bovenaf' waarbij de groeibevorderende aanpassing in de richting van geavanceerde industrieen deels afhangt van de reactie van de Interne Markt Raad, andere .Ministerraden en de Commissie. Interessant daarbij is dat de 'vraag naar Communautaire actie' zeker niet alleen, of wellicht zelfs niet primair, EG programma's zijn zoals ESPRIT(hoe positief dit ook beoordeeld moet worden) maar ook, of bovenal negatieve integratie betreffen: strenger steuntoezicht, strenger toezicht op overheidsaankopen (of onderhandelde reciprociteit; zie hoofdstuk l l ) , snellere procedures voor standaarden, betere afstemming van normen en een industriepolitieke inslag in het mededingingsbeleid. Als laatste, veel algemener punt verdient de druk die de internationale, politieke omgeving uitoefent nog vermelding. Hoewel de EEG niet voorziet in enigerlei samenwerking op buitenlands politiek gebied, of in defensie, heeft de bipolariteit en het Atlantische veiligheidsschild aanvankelijk sterk bevorderend op d e Europese integratie gewerkt. Er zijn minstens drie politieke overwegingen voor de toekomst die de ontwikkeling van de EGIMIP positief kunnen bei'nvloeden. In de eerste plaats zou een drastische verslechtering van de Oost-West betrekkingen onmiddellijk als gevolg hebben dat een veel gunstiger klimaat voor intra-EG samenwerking ontstaat. Echter, deze drastische verslechtering wordt op goede humanitaire, economische en politieke gronden niet gewenst in de Gemeenschap. Zij blijft nietteniin mogelijk door interactie van de supermogendheden, of door initiatieven van de Sovjet-Unie in Oost-Europa of aan het IJzeren Gordijn. De laatste twintig jaar heeft zich een golfbeweging in de Oost-West betrekkingen voorgedaan waarbij - althans in Europa - partijen hebben vermeden het tot een drastische verslechtering te laten komen. Deze behoedzaamheid heeft er juist toe geleid dat de beleidsruimte bleef bestaan om m.n. in de handelspolitiek allerlei nationale maatregelen te ontwikkelen m.b.t. Oost-Europa die de EGIMIP ongelijk hebben benvloed. D e Commissie is er nog steeds niet geheel in geslaagd deze te 'communautariseren' . In de tweede plaats heeft de versnippering van het defensiebeleid tussen E G landen geleid tot wat in defensiekringen de 'one way street' naar deVS wordt genoemd. Hiermee wordt aangeduid dat EG landen een zeer grote vraag uitoefenen naar geavanceerde, of nieuwe, defensietechnologie uit d e VS, terwijl deVS nauwelijks vraag uitoefent naar Europese produkten op defensiegebied. Reeds decennia lang zijn er pogingen ondernomen in West-Europa tot gezamenlijke projecten te komen met voldoende seriegrootte om een enigszins redelijk alternatief voor aankoop in deVS te verkrijgen. Om allerlei redenen die hier niet kunnen worden besproken zijn deze pogingen niet erg succesvol geweest (Hartley, 1983;Taylor, 1982; Pelkmans, 1984-b).Als gevolg hiervan heeft men getracht, tot een 'two-way street' met deVS te komen, door samenwerking in de Independent European Programme Group, die de meeste E G landen omvat. Nu ook dit niet dan uiterst stroef verloopt, neemt de druk toe om meer systematisch Europese defensie technologic te stimuleren door middel van een E G Publiek Aankoopagentschap (zoals bv. het Europees Parlement wil) of door reguliere projectsamenwerking. Een complicerend element daarbij is de ietwat kunstmatige positie van Frankrijk en de Ierse neutraliteit, zodat velen opteren voor 'gedifferentieerde samenwerking', ook we1 'geometrie variable' genoemd. Desondanks kunnen dergelijke initiatieven een gunstige invloed uitoefenen op de EGIMIP. In de derde plaats heeft de internationaal-politieke omgeving een bepalende invloed uitgeoefend op de keuze tussen twee geheel verschillen-
de, en zelfs in de praktijk vaak tegenstrijdige, wijzen van vooruitgang. Ik doel o p het dilemma.tussen verbreding versus verdieping van dc Gemeenschap. Het is overduidelijk dat de eerste, Noordwestelijke uitbreiding voor de EGIMIP niet bepaald succesvol is geweest. Denemarken, en in mindere mate Ierland en hetverenigd Koninkrijk, hebben zich o p een aantal technische EGIMIP dossiers buitengewoon stroef opgesteld, hetgeen de opvatting ondersteunt dat de verbreding tot een verwatering van de Gemeenschap heeft geleid. De tweede, Mediterrane uitbreiding (indien men Portugal als Mediterraan mag beschouwen), begonnen met een door Griekenland verzochte vertraging van de tenuitvoerlegging van de douane-unie (in 1983) en, in de toekomst, vermoedelijk leidend tot lange overgangsperiodes voor Spanje en zeker Portugal, heeft nu al het stigma van verwatering verkregen. Dat beide uitbreidingen desondanks door de EG zijn gewenst, laat zich hoofdzakelijk verklaren door de internationale politieke orngeving waar de Gerneenschap deel van uitrnaakt. De toenadering tussen democratisch geregeerde, Europese volkeren is een hoofddoel van de E G . De Mediterrane uitbreiding is primair een gevolg van de politieke wens de democratische regimes in Griekenland, Spanje en Portugal te helpen stabiliseren door een hechte econornische en politieke verbintenis met gelijkgesternde Europese landen. Dit is niets nieuws. Vanuit historisch oogpunt kan men zowel het Duitse als Italiaanse lidmaatschap van de EG op soortgelijke argumenten baseren. D e vrees voor verdere verwatering kan echter net zo goed orngesmeed worden in een programma tot verdieping bv. van de EGIMIP, nu Spanje en Portugal zijn toegelaten. Gezien de ervaringcn zullen de rnogelijkheden tot eindeloze heronderhandelingen (zoals het Verenigd Koninkrijk dat deed) worden ingeperkt. Dit betekent dat, de Raad en de Cornmissie de handen vrij hebben voor de veelal rninder controversiele kwesties van de EGIMIP. Daarbij zou een gedifferentieerde benadering kunnen worden gevolgd volgens bepaalde beginselen (zie hoofdstuk l l ) , die de aantrekkelijkheid maar ook de disproportionele rnachtspositie van het veto in de Raad zou reduceren. De druk om 'twee of rneer snelheden', 'geometrie variable', 'gedifferentieerde integratie' of andere, niet-op-uniforrniteit-gestoelde forrnules te hanteren om vooruitgang in de beleidsintegratie te verkrijgen is sterk toegenornen, en zal verder toenernen bij voortdurende verwatering. Aldus wordt het mogelijk dat verbreding, weliswaar in naastbeste vorrn, de (niet volledig Communautaire) verdieping oproept.
9.3 Stabiliteitsvoorwaarden D e onomkeerbaarheid van de Europese integratie staat niet vast. Men kan verrnoedens van grote waarschijnlijkheid uiten, dat is altijd nog iets anders dan het poneren van onherroepelij kheid.Teveel uitvoeringsbevoegdheden en -instrumenten zijn aan de nationale staten gebleven.Te weinig van de politiek gewichtige, econornische functies van de staat zijn aan de E G toegewezen (het ontbreekt de E G aan herverdeling op geaggregeerd niveau en aan macro-econornisch stabiliserings-beleid). Geen enkele politionele sanctie ondersteunt het prefederale maar toch gezarnenlijke juridische toezicht van Cornrnissie en Hof, of het zijn nationale dwangrnaatregelen uit te voeren door de nationale politie. De E G ontbreekt het ook aan een federaal leger zodat de externe veiligheid letterlijk nog als 'nationale' veiligheid wordt opgevat en de binnenlandse op geen enkele wijze met de EG in verband wordt gebracht. Afscheiding of uittreding is weliswaar juridisch niet gemakkelijk te verdedigen m.b.t. het voor onbepaalde tijd gesloten EEGVerdrag (het EGKSVerdrag loopt 50 jaar) en is praktisch gesproken voor de rneeste Lidstaten een nauwelijks denkbare optie, maar er zijn geen serieuze politieke instrumenten die het zouden kunnen voorkomen.
Dit alles maakt de kwestie van destabiliteit van de Europese Gemeenschap, en dus van haar kern: de EGIMIP, zo gewichtig. De uiterst inefficiente en initiatiefsmorende beslissingsstructuur die de Lidstaten - handelend tegen letter en geest van hetverdrag - de Europese Gemeenschap hebben opgelegd alsmede de wanstaltige compromissen aangaande de EG begroting en de landbouw en het eindeloze gehakketak erover, hebben de Gemeenschap een zo labiele en crisisachtige klank gegeven dat niemand zich rekenschap geeft van de hoge mate van stabiliteit van deze 'prefederale' constructie. Nagenoeg al het gekrakeel over het bovenstaande kan worden teruggevoerd o p binnenlands-politieke motieven van de politieke acteurs. Getroost men zich de moeite de eigenschappen van het EG systeem zelve te bestuderen in plaats van geruchtmakende voorpostgevechten van EG beslissingen, dan kan men een drietal fundamentele stabiliteitscondities ontwaren die tot nu toe effectief een ogenschijnlijk fragiel politiek bouwsel heeft gevrijwaard van ontbindingsverschijnselen. De eerste is voldoende respect voor de beslissingen en functies van de gezamenlijke instituties. Dit respect is gemakkelijker op te brengen indien de functies van internationale organisaties slechts adviserend en consulterend zijn. Bij internationale (economische) samenwerking komtwerkelijke overdracht van overheidsfuncties nauwelijks voor en is zelfs de beperkte rol van de institutie zo eeclausuleerd dat de landen veel autonomie behouden. 1" de Europese ~ e G e e n s c h is a ~dit uitdrukkelijk niet zo, en zeker niet bij EGIMIP kwesties. De EG Commissie heeft een toezichtstaak, gedekt doorverdrag, door uitvoeringsregels met kracht van wet en door een Hof met voor een 'pre-federale' construktie ongekende toetsings- en interpretatiemogelijkheden. Dit toezicht slaat op alles wat te maken heeft met het tot stand gekomene in, en het functioneren van, de 'gemeenschappelijke markt' (i.c. de EGIMIP). Het wordt actief uitgeoefend vis A vis ondernemingen aangaande hun markt en zelfs O&O-gedrag, alleen of met andere ondernemingen; vis A vis overheden aangaande de invoering van richtlijnen in het nationale recht, inzake de handhaving van allerlei maatregelen die indruisen tegen de vrijheid en zekerheid van markttoegang (vooral ex.art. 30, EEG) of tegen de nondiscriminatie verplichting (art. 7; en bv. art. 95), inzake steunverlening (art. 9213, EEG) of verkapte steunverlening van overheidsbedrijven (art. 90, EEG) en inzake handelspolitieke en andere belemmerende-grensmaatregelen. Deze opsomming is illustratief, niet uitputtend (zie hoofdstuk 2 , 3 en 4). Dit toezicht heeft een sterk stabiliserende werking omdat het de ontduiking van verplichtingen niet alleen ontmoedigt maar ook ten zeerste bemoeilijkt. Immers, dit is wederom een onontbeerlij ke voorwaarde voor de integratieloyaliteit van elke Lidstaat en tegelij k de diepere grond voor de soepele aanvaarding van dit "supra-nationaal" erfstuk: hoe vkrgaander de verplichtingen en hoe geringer d e vrijwarings- of ontsnappingsclausules, hoe gevoeliger elke Lidstaat zal zijn voor het zich onttrekken daaraan door andere Lidstaten en hoe eerder men een centraal toezicht met onafhankelijke bevoegdheden, en zelfs een Hof daarachter, accepteert dat naleving zoveel mogelijk garandeert. Het enige alternatief van effectief toezicht door een gezamenlijk instituut is hegemonie en daar was en is in de EG niet alleen geen behoefte aan, maarer is ook peen zeer dominante Lidstaat voorhanden. Zoals eerder vermeld is het ;emg van het Europese Gerechtshof hoog. Het weigeren om afkeurende vonnissen na te leven komt nagenoeg niet voor. Eveneens stabiliteitsverhogend en gezagsversterkend is natuurlijk de verstrengeling van het nationale met het Gemeenschapsrecht door de unieke 'directe werking' van verordeningen, het direct effect van sommige EEG artikelen, de bovenschikking van het Gemeenschapsrecht (op de relevante terreinen) en de prejudiciele beschikkingen die door nationale rechters aan het Hof
gevraagd worden. Natuurlijk is en blijft het systeem potentieel kwetsbaar; anderzijds zijn de politieke remmingen om het Hof te negeren zeer groot geworden en dit is van belang voor de EGIMIP. Andere EG organen, zoals de Raad en het Parlement, hebben deze stabiliteitsfunctie niet. De Raad hoeft voor de E G l M l P echter niet destabiliserend te werken indien hij het acquis niet aantast. Behalve bij de massale staalsteun, die momenteel wordt teruggedraaid, zijn daar ook niet veel voorbeelden van. De tweede stabiliteitsvoorwaarde is in de EGIMIP vrij behoorlijk gerealiseerd: de vervlechting van economische belangen door marktintegratie. Hoofdstuk 6 analyseert deze verstrengeling van belangen. Weliswaar is het economische gewicht van de EGIMIP niet voor alle Lidstaten even groot, maar voor alle minstens vrij aanzienlijk en voor alle eveneens van aanmerkelijk groter belang dan zo'n twintig jaar geleden. Daar kan men nog een wijder perspectief aan geven, indien men het robuuste acquis van de EGIMIP beziet tegen de achtergrond van het opkomend protectionisme in de wereld. Bovendien kan de EGIMIP dienen als de 'thuismarkt' voor op voldoende grote schaal te introduceren nieuwe produkten. Economische vervlechting geeft natuurlijke lobbies tegen erosie, zowel in andere Lidstaten als in de betreffende Lidstaat zelf.Voora1 in samenwerking met de toezichthoudende organen schept dit voldoende cohesie om ontbindende krachten te weerstaan. De derde stabiliteitsvoorwaarde betreft de juiste balans tussen integratieambitie en nationale beleidsautonomie op economische gebied. Voor dit wezenlijke element bestaat opvallend weinig aandacht, hoewel een politiek of institutioneel onevenwichtige benadering hiervan sterk desintegrerende gevolgen zal hebben. Economische integratie is buitengewoon veeleisend voor de hedendaagse gemengde economie omdat de nationale, politieke begrenzing of regulering van marktprocessen, herverdeling en economische stabiliteit wordt aangetast of geheel wordt ondermijnd. Het impliceert een zeer hoge integratieloyaliteitte veronderstellen dat de nationale gemengde economieen niet zullen trachten de belangrijkste economische overheidsfuncties te blijven beheersen. Dit besef leeft in Nederland onvoldoende. Bij economische samenwerking staat het primaat van de nationale beleidsautonomie voorop. De samenwerkingsmethode tracht een maximum van nationale beleidsautonomie te paren aan een internationaal stelsel van verbodsbepalingen voor sommige nationale beleidsinstrumenten, dat voldoende mogelijkheden geeft te profiteren van de internationale, economische betrekkingen. Deze methode verdraagt zich zeer moeilij k met effectief internationaal toezicht. Gezien de vrijblijvendheid, althans de speelruimte die de deelnemende landen genieten, treedt erosie sneller op en is moeilijk bestrijdbaar. Flagrante schendingen worden eigenlijk alleen tegengehouden door mogelijke vergeldingsmaatregelen - omdat er een zekere marktvervlechting optreedt die daar mogelijkheden toe biedt - of door een of enkele dominante landen (of groepen) die interessante concessies ('side payments') kunnen bieden als alternatief voor retaliatie. Het grote voordeel van de samenwerkingsmethode is dat de politieke en institutionele barrieres voor deelname betrekkelijk gering zijn. De Europese Gemeenschap heeft een interessante combinatie gevonden van integratie en samenwerking. Ik heb dit punt elders uitvoeriger toegelicht (Pelkmans, 1985-b; zie ook hoofdstuk 1) en volsta hier met een korte typering. De verplichtende integratiemethode past het EEGVerdrag toe op allocatieve interventies in en regulering van produktmarkten, en in (veel) mindere mate, diensten- en factormarkten. De samenwerkingsmethode in de EG daarentegen wordt gehanteerd voor de economische stabilisatie,
terwijl geaggregeerde herverdeling, o p wat symbolische fondsen 5) na, eigenlij k geheel nationaal is gebleven. Deze combinatie is stabiliteitsverhogend. Zou produktmarktintegratie niet vergezeld gaan van enigerlei samenwerking o p macro-economisch gebied, dan zouden - als eerder opgemerkt heftige wisselkoersfluctuaties fragmenterende effecten hebben o p die Communautaire produktmarkt. Naarmate men o p Gemeenschapsniveau ambitieuzer wordt op het terrein van diensten en (vooral) financieel verkeer, zal de noodzaak toenemen deze macro-economische samenwerkingstringenterte maken.Wi1 men die noodzakelijke stringentie niet in acht nemen, dan is het destabiliserend a1 te ambitieuze integratie van diensten en factormarkten na te streven. Incrementalisme is in dit geval de beste weg. Monetaire, of beter, macro-economische integratie i.p.v. samenwerking is noch functioneel, noch stabiliserend indien de politieke en institutionele voorwaarden niet volstrekt zeker worden vervuld. Incrementalisme is in dit geval destabiliserend. Bij macro-economische integratie komt er onherroepelijk een punt waarop d e onomkeerbaarheid van reservepooling, van het in circulatie brengen van een Europese munt (of, het absoluut vastleggen van de onderlinge koersen, met volledige erkenning als binnenlands betaalmiddel van alle nationale E G valuta), van samenstelling en externe (aanvangs) waarde van die munt, van de verantwoordelijkheid voor geldschepping en muntstabiliteit, en van de conseqenties voor overheidstekorten alsmede de wijze van financiering moet worden besloten. Deze besluiten impliceren andere politieke en institutionele beslissingen die wezenlijk zijn voor de Europese en nationale staatsinrichting en voor de politieke procesgang. Bovendien impliceert het een zekere verschuiving van bepaalde herverdelingspolitieken naar Europees niveau, of althans een Europese begrenzing van de nationale mogelijkheden daartoe. Dit alles is natuurlijk niet onmogelijk en men kan een beleid voeren dat deze kardinale beslissingen dichterbij brengt. Hoe dichter men dit benadert, hoe groter de schok die het eventuele terugvallen op de nationale beleidsautonomie teweeg zou brengen. Welhaast zeker zal dit met plotselinge koerswijziging en (tijdelijke?) restricties gepaard gaan, die men kort daarvoor in het steeds verdergaande samenwerkings-proces had afgezworen. Zowel in d e (financiele) markten als o p politiek niveau zal dit leiden tot diepgeworteld wantrouwen in de stabiliteit van de EGIMIP en tegenover elke nieuwe poging opnieuw tot meer dan minimale afspraken te komen o p wisselkoersgebied. D e ervaring met d e zgn. Economische en Monetaire Unie, die o p deTopconferentie in Den Haag (Dec. 1969) werd besloten en vervolgens nauwelijks verder kwam dan een afgezwakte beslissing omtrent de eerste fase (in 1971) die notabene niet eens geheel is uitgevoerd, bevestigt o p pijnlijke wijze het bovengestelde. D e stabiliteit van de EGIMIP, en van de E E G als geheel, is momenteel gediend met monetaire stabiliteit, niet met monetaire integratie. Stabiliteit is te bereiken door middel van een versterkt EMS, en dit is in essentie een vorm van samenwerking, die een zo groot mogelijke wisselkoersstabiliteit paart aan een beperkte, doch 'politieke verteerbare' beleidsautonomie van de Lidstaten. Het gaat erom het EMS door incrementalisme tot een permanent onderdeel van de Gemeenschap te maken. Slechts onder uiterst zeldzame politieke configuraties in de Lidstaten - en vooral in de grote vier - is het zinvol tot macro-economische integratie over te gaan. 5) Dat het Regionale Ontwikkelingsfonds van de EG weinig herverdelend vermogen heeft, rnoge bekend zijn. Voor een heldere kritiek zie bv. Meny (1982). Het Sociale Fonds neernt geleidelijk toe in belang maar de overdrachten vormen nog steeds een fractie van de binnenlandse inkornensoverdrachten van de Lidstaten. De herverdelende functie van andere EG instrurnenten zoals de zgn. Ortoli faciliteit is vrijwel nul; deze rniddelen hebben een nuttige, zij het cornplementaire, allocatieve functie.
De Europese Gemeenschap (en haar EGIMIP) is dus een betrekkelijk stabiele constructie, die veel spanningen kan verwerken en verrassend effectief is in het bestrijden van erosie. Bovendien is het een dynamisch systeem met een aantal interessante pressies tot vooruitgang. Het verbeteren van het acquis vereist echter een doorwrochte, algemene beleidsvisie en een voortdurende bereidheid en capaciteit problemen door beleidsinnovaties op te lossen. Dit initierend beleid is de boeiende, inspannende maar bovenal gewichtige taak waar de EG, en Nederland, voor staan nu de turbulente jaren zeventig en de diepe recessie tijdens het begin van dit decennium achter ons liggen.
10. DRlE ONTWIKKELINGSRICHTINGEN
Beleidsopties kunnen slechts zinvol worden geformuleerd indien de verwachtingen omtrent de beleidsorngeving expliciet en in sarnenhangende vorrn bekend zijn. Deze verwachtingen worden hieronder uiteengezet. Het is dienstig te benadrukken dat het opstellen van drie ontwikkelingsrichtingen geen wetenschappelij ke exercitie is. Met rnodellen zijn zij te vergelijken in zoverre de onderlinge sarnenhangen worden geexpliciteerd. Dit is echter bij dergelijke benaderingen slechts in beperkte mate mogelijk: de ingewikkeldheid belet alle sarnenhangen in beeld te brengen, en van de samenhangen die bekend zijn, staan de exacte relaties niet vast. De ontwikkelingsrichtingen hebben evenmin een voorspellend karakter. Hoogstens kan men op basis van subjectieve taxatie van waarschijnlijkheden bepaalde werkhypotheses kiezen. De zingeving van het opstellen van deze ontwikkelingsrichtingen van de Europese Gerneenschap in het algerneen, en de EGIMIP in het bijzonder, is dan ook geen wetenschappelijke, rnaar een maatschappelijke. Beleidsforrnulering is deels anticiperend en initierend. Risico's van rnisrekening en verkeerde subjectieve taxatie blijven daardoor wezenlij ke elernenten, en deze elementen worden belangrijker naarmate de tijdshorizon verder ligt. Het systernatisch presenteren van ontwikkelingsrichtingen verkleint de kans op rnisrekening of verkeerde beoordeling (zonder die te elirnineren). Iets anders gesteld, het vergroot het inzicht in de kosten en baten en in de haalbaarheid van initiatieven (zonder de onzekerheden hierorntrent weg te nernen). D e onderstaande ontwikkelingsrichtingen zijn gebaseerd op enkele onverandcrlijke uitgangspunten om althans enige stylering te kunnen aanbrengen. Deze uitgangspunten zijn de volgende: a) De internationale machtspolitieke orngeving verandert niet wezenlijk. Ter illustratie: er breekt geen nieuwe 'koude oorlog' uit die in de E G als bedreigend wordt ervaren; de conflictsituatie in het Midden-Oosten blijft lokaal etc.; b) behalve met Spanje en Portuga1,neemt het ledental van de EG niet verder toe (rn.a.w. Noorwegen,Turkije, en de neutrale EFTAlanden doen geen aanvraag en die van Marokko wordt niet serieus in behandeling genornen). c) de internationale schuldencrisis loopt niet uit de hand (d.w.z. noch de grote private landen, noch de vrije wereldgeld en kapitaalmarkt kornen in grote rnoeilijkheden, met onoverzichtelijke, cumulatieve gevolgen); d) het protectionisrne in de wereld neernt niet explosief toe, zoals in de jaren dertig (d.w.z. prijs en volumeprotectie leiden niet tot een snelle teruggang in het volume van de wereldhandel, gedurende een aantal jaren). Volgens de subjectieve taxatie van de auteur zijn dit alleszins realistische vooronderstellingen, behalve wellicht het negeren van eenTurkse aanvraag tot lidmaatschap (In de huidige politieke constellatie is deze aanvraag echter kansloos; op rniddellange terrnijn is deze vooronderstelling daarom niet problernatisch). Deontwikkelingsrichtingen refereren aan de periode tot het begin van de jaren negentig.
10.1 Afbrokkeling Afbrokkeling heeft een tweeledige strekking: het verwijst naar afbrokkeling van het ledental en het refereert aan de afbrokkeling van het acquis. Een hybride tussenvorm is dat het formele ledental op peil blijft, maar sommige Lidstaten verkrijgen de jure of de facto toestemming bepaalde elementen van het acquis,niet of onvolledig toe te passen. Daarbij dient dan weer onderscheiden te worden of het EGIMIP-acquis in het geding is of het acquis buiten de EGIMIP. De afbrokkeling van het ledental is voor de EG iets nieuws. Tot nu toe heeft alleen Groenland zich uit de EG teruggetrokken. Groenland heeft een speciale status, met een historie als overzees gebiedsdeel van Denemarken. Men kan het nauwelijks of niet als een precedent beschouwen voor uittreding van een Lidstaat. Zelfs kan men zich afvragen of Groenland we1 een 'Europese' staat is 1). Hoe dit verder ook zij, ik beschouw Groenland als een voorval hoegenaamd zonder repercussies binnen de Gemeenschap. Zou Griekenland, Denemarken of hetverenigd Koninkrijk uittreden dan ligt dit volstrekt anders. Juridisch is een dergelijke uittreding omstreden, politiek zou het uitermate schadelijk zijn voor de betrekkingen van de overblijvende EG met die ex-Lidstaat. De economische kosten van de uittreding hangen in de eerste plaats af van de uittredingsonderhandelingen. Hierover is geen algemene uitspraak te doen. Het lijkt nauwelijks aan te nemen dat de Gemeenschap haar economische macht niet minstens ten dele zal aanwenden in de vorm van retaliatie. Zij zou zich hier zowel juridisch als politiek toe gerechtigd voelen. Juridisch is de breuk in de verplichtingen zo ingrijpend dat retaliatie onder geldend internationaal economisch recht beslist is toegestaan. Politiek is elke secessie voor een fragiele pre-federale Gemeenschap een absoluut prevalerende existentiekwestie. De Gemeenschap is gebaseerd op vrijwillig aangegane integratieverplichtingen, die tegelij k betrouwbaarheid van de Lidstaat en duurzaamheid van de verbintenis veronderstellen. Dit is van wezenlijk belang omdat geen enkele politionele of militaire sanctie voor handen is, en de cohesie al evenmin afhangt van de dominante positie van een grootmacht. Historisch gezien is de Europese Gemeenschap, door de afwezigheid van militaire of imperialistische invloeden, volstrekt uniek. De kwetsbaarheid van deze constructie maakt de Lidstaten ongetwijfeld politiek zeer gevoelig voor secessie. Niettemin is het zinvol een gradueel onderscheid te maken tussen de uittreding van Denemarken of Griekenland, enerzijds, en hetverenigd Koninkrijk anderzijds. Hoezeer men dit officieel ook zou trachten te verhullen, de uittreding van Denemarken of Griekenland zou veel minder grote schokgolven door de EG zenden dan de secessie van hetverenigd Koninkrijk. Om overigens zeer uiteenlopende redenen is de binnenlandspolitieke situatie zowel in ~ r i e k e n l a n dals Denemarken bepaald niet EG-gezind te noemen. De hoofdmotieven om lid te worden van de Gemeenschap blijven in beide landen enigszins oneigenlijk. In Denemarken is de landbouwpolitiek (vooral de toegang tot de Engelse landbouwmarkt) het hoofdmotief geweest, met als cruciale randvoorwaarde dat de toegang tot EFTA (vooral Noorwegen en Zweden) niet verslechterde. In Griekenland is de stabiliseringvan de democratie, en wellicht de kwestie CyprusITurkije, doorslaggevend geweest. Beide landen zijn daarom bepaald geen voortrekkers van de Europese integratie. Zowel politiek als juridisch buiten zij alle mogelijkheden van intergouvernementalisme uit hetgeen vooruitgang buitengewoon lastig maakt. Dit geldt ook voor de EGIMIP. Indien men aanneemt dat Ierland het binnenlandse probleem van het Europese Octrooi kan oplossen, wordt het waarschijnlijk dat de wettelijk gekozen I ) Dit probleem doet zich niet voor bij de aanvraag van Marokko, dat immers niet als een Europese staat kan worden aangemerkt.
vertegenwoordiger~van nog geen 800.000 Denen (nl. 116 van het electoraat) de Octrooi Conventie van Luxemburg kunnen tegenhouden omdat Denemarken insisteert opeen 516 meerderheid bij ratificatie. Dit voorbeeld is niet het enige. Het is dan ook begrijpelijk dat velen vertwijfeld zijn over de kostenkant van het Deense (en soms het Griekse) lidmaatschap voor andere Lidstaten. De vraag is hoelang een dergelijke houding door andere Lidstaten wordt getolereerd voordat nieuwe hybride of omzeilende constructies worden gearrangeerd die deze kosten voor andere verminderen of opheffen. Zouden Denemarken en Griekenland zich echter afscheiden, dan zou de politieke schok wellicht verregaand gecompenseerd worden door de hoop op een hechtere Gemeenschap en de daling van de kosten van veto's voor andere Lidstaten. Daarbij moet natuurlijk in ogenschouw worden genomen dat beide landen klein zijn en relatief onbetekenend voor de Gemeenschap. Dit geldt in versterkte mate voor de EGIMIP: de Deense industriele exporten naar de EGIMIP liggen in de orde van 2% van alle intra-EGIMIP exporten, de Griekse op rond 1%. Het uittreden van hetverenigd Koninkrijk zou niet alleen schadelijk zijn voor de betrekkingen tussen dit land en de rest van de E G , maar zou de Gemeenschap zelf ook grote politieke en enige economische schade doen. Het lijkt nauwelijks te beredeneren hoe de politieke reactie op een eventuele Engelse uittreding zou zijn. Men kan enerzijds bevroeden dat de gezamenlijke irritatie de Gemeenschap tesamen drijft. Deze visie ligt te meer voor de hand omdat hetverenigd Koninkrijk tot nu toe op budgettair gebied nog geen enkel jaar sinds 1 januari 1973 de gewone bijdrage heeft betaald waar het land altijd bitter over klaagt. De ergernis over de dreigende uittreding, met het referendum en de heronderhandelingen er aan voorafgaande, en over de onophoudelijke aandacht voor de herverdeling via de begroting - een gering en secundair element in het Gemeenschapsgebeuren - hebben veel tolerantie van de andere Lidstaten geeist. Retaliatie kan dan uiterst pijnlijke gevolgen hebben. Anderzijds kan men zich een scenario denken waarin de EG door een uittreding van hetverenigd Koninkrijk aan politieke vertwijfeling ten prooi valt. Het is immers mogelijk dat Denemarken alleen niet, maar met de Britten we1 zou willen uittreden; ook de Ierse positie - onafhankelijker dan vroeger maar desondanks nog sterk op hetverenigd Koninkrijk georienteerd - is niet bij voorbaat duidelijk. De kwestie zou gecoordineerd leiderschap van Frankrijk en Duitsland vereisen en het staat niet bij voorbaat vast dat deze coordinatie voldoende intens zal zijn. Op deze wijze is het zelfs niet uitgesloten dat secessie door hetverenigd Koninkrijk tot een existentie-crisis van de Gemeenschap zou leiden. In theorie kan men scenario's bedenken voor het uittreden van elke andere Lidstaat. Dit wordt hier als te onwaaischijnlijk beschouwd om verder te bespre ken. Trouwens, de kans dat uittreding van Griekenland, Denemarken en het Verenigd Koninkrijk optreedt, is eveneens buitengewoon klein. De kosten voor die Lidstaten zelf zullen zeer hoog zijn, en door de kans op retaliatie nog sterk worden opgevoerd. De baten liggen hoogstens op binnenlands-politiek gebied, en zelfs daar ligt uittreding bij alle drie uiterst controversieel. Bovendien is het voortduren van het intergouvernementalisme juist voor deze landen de beste borg voor de 'gevaren' van het EG lidmaatschap: het vetosysteem binnen de EG maakt uittreding tot een onaantrekkelijk alternatief. Om deze redenen zal, in hoofdstuk 11, bij de bespreking van de beleidsopties, uittreding slechts vrij beknopt worden besproken. De afbrokkeling van het acquis kan buiten de EGIMIP of daarbinnen geschieden (of beide). De verreweg belangrijkste afbrokkeling van het acquis buiten de EGIMIP, die zou kunnen optreden, isde zgn. renationalisa-
tie van de landbouw. De vraag doet zich voor of dit de EGIMIP geheel en al onverlet zou laten. Daarbij moet weer onderscheid worden gemaakt tussen de ondermijning van de oorspronkelijke 'package deal' tussen Frankrijk en Duitsland, waarbij Duitsland een grote industriele exportmarkt zocht en landbouwinvoer wilde toestaan, terwijl Frankrijk een grote agrarische exportmarkt zocht en industriele importen vrijelijk zou toelaten, en de technische verbindingen tussen landbouwhandel en industriehandel. D e wederzijdse concessies van Frankrijk en Duitsland zijn inderdaad van groot belang geweest voor de totstandkoming van de E G . Niettemin miskent de eenzijdige aandacht voor deze concessies dat ook Frankrijk sterk ge'interesseerd was in industriele modernisering, invoerconcurrentie, schaalvergroting door export en een daardoor te bereiken betere concurrentiepositie en produktiviteitsverbetering. Niet landbouw maar industrie is de grote trekker geweest van de zeer hoge economische groei in het Frankrijk van de jaren zestig, en de snelst groeiende industrieen waren exportindustrieen. Daarnaast kan men zich afvragen of de befaamde packagedeal nog we1 zo centraal staat als vroeger.Tabel6.1 h a t zien dat alleen al de intra-EGIMIP handel, bezien als percentage van het nationale inkomen (met alle bezwaren die aan deze ratio kleven), voor Frankrij k meer dan verdubbeld is in20 jaar van 6.4% tot 13.6%. Frankrijk exporteert 45% van alle industriele exporten naar de EGIMIP, en importeert er 63% uit. Bovendien is bekend dat juist Frankrijk sterk aandringt op een 'homogene thuismarkt' voor de hi-tech industrie van de Gemeenschap omdat dit een essentiele voorwaarde is voor de recuperatie van 0 & 0 investeringen, voor voldoende schaal- en leereffecten, en voor voldoende concurrentievermogen op d e wereldmarkt. Weliswaar zijn de boeren als kiezersgroep in Frankrijk nog van gewicht, dit gewicht is afgenomen in de laatste 25 jaar en daalt nog steeds. D e conclusie luidt dan ook dat de renationalisatie van de landbouw het EGIMIP-acquis niet wezenlijk behoeft aan te tasten. Veel hangt af van de mate waarin een eventuele 'renationalisatie' van het Landbouwbeleid zich doorzet. Van de drie basisbeginselen van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid intra-EG vrijhandel in agrarische produkten, gezamenlijke protectie (ook wel, 'preferentie' voor EG produkten genoemd) en gezamenlijke financiering van de handhaving van gezamenlij ke interventieprijzen - zou renationalisatie van het laatste beginsel het minst problematisch zijn. En zelfs dit kan nog in gradatiesgeschieden, afhankelijk van het prijsniveau en de toegestane nationale subsidievrijheid. Er zijn ook technische verbindingen tussen de EGIMIP en de landbouwmarkten. Zo is de levensmiddelen- en voedselindustrie een grensgeval tussen beide. Een groot deel van de jurisprudentie, ex. art. 30, EEG, handelt over deze produkten en veel harmonisatie is op dit terrein nog te verrichten. (Statistisch behoort de voedings-middelenindustrie niet tot de nijverheid - "manufacturing" -,want dit zijn de categorieen SITC 5 , 6 , 7 en. 8; in hoofdstuk 6 en 7 is dit dus niet opgenomen). De voedingsmiddelenindustrie zou ongetwijfeld met kostenverhoging en distorsies in de mededinging te maken krijgen, maar hiervoor zijn vermoedelijk naast-beste oplossingen te vinden. Een renationalisatie van de landbouw zou tevens de intensiteit van de grenscontroles kunnen doen toenemen, tenzij zou worden overeengekomen dat binnenlandse (prijs- of inkomens) subsidies niet met grensinterventies gepaard zouden mogen gaan. Deze randvoorwaarde kan problemen scheppen, alleen al omdat rijke landen meer subsidievermogen hebben dan relatief arme landen. De 'financiele' renationalisatie dient daarom beperkt te blijven. Hoe dit ook zij, zouden grenscontroles intenser worden, dan komt daarmee het 'Narjes initiatief' in groot gevaar. Dit initiatief is er nu juist o p gericht grenscontrqles binnen de E G te elimineren (op steekproeven na), e n , waar echt nodig, te vervangen door binnenlandse controles, wederzijdse erkenning van keuringen, etc. Juist nu de monetair-compenserende bedragen vrijwel verdwenen zijn zouden nieuwe controles de
geloofwaardigheid in de haalbaarheid van een controlevrije EGIMIP ("in-enge-zin") ondermijnen. De afbrokkeling van het EGIMIP-acquis zelve kan men zich voorstellen als een niet tot staan (of ommekeer) te brengen erosie, of als een naar Lidstaten "gedifferentieerde" benadering van de EGIMIP. Als vermeld in hoofdstuk 9 kan erosie worden veroorzaakt door de openlijke weigering van een Lidstaat zich te conformeren aan een vonnis van het Hof, doch erosie kan evenzeer het wellicht ongewilde, collectieve resultaat zijn van een subtiel proces van interactie tussen Lidstaat, Commissie, Raad en Hof. Openlijke weigering het Hof te volgen is fnuikend voor de EGIMIP. Een pre-federaal systeem kan geen navolging afdwingen anders dan door integratieloyaliteit, voorspruitend uit welbegrepen eigenbelang. Leidt een aanvankelijke weigering het Hof te volgen echter tot politieke onderhandelingen in de Raad, met d e Commissie als een soort 'bemiddelaar', dan zijn de kiemen voor ontbinding van de EGIMIP gelegd. Dit betekent immers dat een weigering de onderhandelingspositie van de Lidstaat verbetert, en, erger nog, dat het Communautaire recht en de toepassing ervan onderhandelbaar zou zijn. Een dergelijk precedent dient of hoogst uitzonderlijk te blijven of door de Raad geblokkeerd te worden. Enkele voorvallen van deze aard zullen het vertrouwen van het bedrijfsleven in de rechtszekerheid die de EGIMIP biedt, en ook moet bieden wil zij de marktintegratie-van-onderaf daadwerkelijk en effectief bevorderen, aantasten. Helaas kan men een beperkte speelruimte niet geheel ontkennen omdat ook heden ten dage o p sommige voor marktparticipanten belangrijke punten onzekerheden bestaan in de EGIMIP, 0.a. door de te grote discretie die nationale ambtenaren bij de tenuitvoerlegging hebben en door de onnodige ingewikkeldheid van het Communautaire recht, veroorzaakt door omissies en inconsistenties in het EGIMIP-acquis. Dientengevolge behoeft CCn precedent o p een ondergeschikt onderdeel van bv. de tenuitvoerlegging niet direct als fatale erosie te worden uitgelegd. Wel blijft het alarmerend en dienen d e remmingen voor elk volgend voorval zo groot mogelijk te blijven. Het is d e vraag of nationale politici zich steeds van de grotc gevaren van deze openlij ke erosie bewust zijn. De subtielere processen van erosie vormen een voortdurende bedreiging van het EGIMIP-acquis die uiteindelijk de marktintegratie-van-onderaf kan onttakelen. Van alle vormen van afbrokkeling is zij d e minst onwaarschijnlijke. De subtiele erosie wordt des te waarschijnlijker naarmate de stabiliteitsvoorwaarden van de EGIMIP in mindere mate zijn vervuld, en de immanente druk tot vooruitgang politick veelvuldiger wordt genegeerd of geblokkeerd. De stabiliteitsvoorwaarde waar het vooral om gaat is die van voldoende respect voor de beslissingen en functies van d e gezamenlijke instituties. Bij de subtiele erosie concentreert zich dit punt op de eerbiediging van de toezichtsfunctie van de Commissie. Deze toezichtsfunctie kan ondermijnd worden of van haar effectiviteit ontdaan door diverse ambtelijke of politieke tactieken. In eerste plaats kan getracht worden een richtlijn in het nationale recht in te voeren o p basis van twijfelachtige interpretaties van het Gemeenschapsrecht. Aangezien de Commissie meer dan 700 richtlijnen in tien wetssystemen moet overzien, is er voor deze tactiek we1 enige ruimte. In de tweede plaats wordt nationale wetgeving vaak opgesteld zonder acht te slaan op het Communautaire recht. Soms wordt dit bewust gedaan; soms uit onwetendheid, omdat het betreffende ministerie bv. weinig met EG recht te maken heeft. In deze gevallen zijn er tegenwoordig grotere mogelijkheden voor correctie vooral sinds het Cassis-de-Dijon arrest van 1979. De taak van d e Commissie wordt verlicht door het Hof, niet alleen door nieuwe vonnissen, maar wellicht nog meer door de inmiddels algemene bekendheid (onder juristen) van de betekenis van deze jurisprudentie.
In de derde plaats wordt de "rek" in de toezichtsprocedures maximaal benut, op de wijzen als beschreven in par. 9.1.2. In de vierde plaats geeft het informele circuit rondom de Raden van Ministers in sommige gevallen enige ruimte aan Lidstaten het Commissietoezicht onmogelijk te maken. Hoewel hierover geen 'harde gegevens' te verkrijgen zijn, wordt dit vermoedelijk doorgaans gebaseerd op de grote gevoeligheden in de binnenlandse politiek. Men beweert dan in een benarde politieke positie te geraken indien men zich zou conformeren aan het EG recht en de normen van Commissietoezicht. Het zou grote sociale onrust veroorzaken en wellicht consequenties voor de regering hebben. Dit soort scenario's hcbben cen zekere werkelijkswaarde gehad bij steun aan staal, scheepsbouw en textiellkleding, al heeft de Commissie zich niet steeds laten afschrikken. Natuurlijk is het duidelijk dater binnenlands-politieke grenzen zijn aan het toezicht en dat structurele aanpassing in een tijd van grote werkloosheid deze grenzen veel scherper articuleert. Naar verluidt heeft de Commissie het regelmatig wijzer geacht het toezicht expressievelijk niet uit te oefenen, wegens informele 'afpersing' van Lidstaten met het dreigement van nietnaleving van zowel de Commissie adviezen als het eventuele arrest van het Hof. In hoeverre dit blufpoker isgeweest, blijft in het duister. Geschiedt dit in de jaren tachtigen begin jaren negentig veelvuldigdan is afbrokkeling verzekerd.
10.2 Doorsudderen of de handhaving van het bereikte Het is eenvoudiger te omschrijven wat 'doorsudderen' niet betekent, dan een heldere definitie te geven van deze ontwikkelingsrichting. Er is immers nauwelijks sprake van ontwikkeling, en de richting is onduidelijk. Analytisch geeft het weinig of geen aanknopingspunten. D e enige zinvolle stylering die men zou kunnen hanteren is het te beschouwen als de resultante van een veelheid van korte termijn pressies - de een neigend tot erosie, de ander tot vooruitgang - tesamen met een althans bevredigend respect voor de stabiliteitsvoorwaarden. In elk geval treedt geen uittreding van Lidstaten op en worden tendenties tot erosie van het EGIMIP- er dat de feitelijke vooruitgang marginaal is, het tempo ervan zeer traag, terwijl kwalitatieve "sprongen" steeds opnieuw vermeden worden en voortdurend twijfel wordt gezaaid door kleine retrogressies of inbreuken op het acquis. 10.2.1 Reactief beleid Hiermee wordt aangeduid dat de verschillende institutionele hoofdrolspelers grote politieke initiatieven vermijden, sceptisch en behoedzaam reageren op minder betekenisvolle initiatieven van technische aard, maar grosso mod0 de handhaving van het bereikte bevorderen of althans niet systematisch bemoeilijken. Vanuit dynamisch gezichtspunt is dit het scenario van de moedeloosheid. Iets minder negatief, en accurater, zou men het kunnen aanduiden als het "op de winkel passen". Zoals bleek in hoofdstuk 9 is dit, in een fragiel pre-federaal systeem van door nationale politici bestuurde gemengde economieen, bepaald niet van te onderschatten betekenis. Zolang de stabiliteitsvoorwaarden politiek worden gerespecteerd, en hun belang begrepen, is het "op de winkel passen" een in hoofdzaak technische, deels juridische bezigheid die door de verambtelijking van een groot deel van het EGIMIP beleid, en de juridificering van de EGIMIP-van-"bovenaf" betrekkelijk onproblematisch is. Natuurlijk is het politiek bijzonder oninspirerend. Deze ontwikkelingsrichting is daarom niet zonder gevaar. Kabinetten en parlementen zullen hun belangstelling voor de EGIMIP, en wellicht zelfs voor de Europese integratie, langzamerhand verminderen, en steeds meer de neiging hebben specialisten het beleid te laten voeren zonder de algemene beleidsvisie grondig te bezien. Bij bepaalde specifieke spanningen wordt weliswaar op het hoogste politieke niveau opgetreden maar deze politieke investering
heeft meer het karakter van het gedwongen blussen van een brandje dan van daadwerkelijk beleid. Na het sein 'brand meester' valt de essentiele besluitvorming weer terug op COREPER-niveau, of vaak op allerlei commissies die "onder" COREPER ressorteren en op middelhoog ambtelijk niveau opereren. In deze commissies is vooruitgang uitermate moeilijk omdat specialisten uit de nationale ministeries precies de regelingen moeten 'harmoniseren' of 'integreren' waar zij in eigen land ambtelijk verantwoordelijk voor zijn (of, nog erger, waar hun diensthoofd verantwoordelijk voor is). In het beeld van 'reactief beleid' past niet dat deze middelhoge ambtelijke specialisten hun technische werk verrichten binnen een o p het hoogste politiek niveau geformuleerd en nauw gevolgd actieprogramma. O p hun functieniveau is het zelden of nooit in hun eigenbelang een integratiebevorderende houding aan te nemen. Trouwens, vaak ontbreekt hen het politieke overzicht het brede verband in het algemeen belang te laten prevaleren boven de aan hen opgedragen specifieke taak. Zo sleept zich de ene harmonisatie na de andere van vergadering tot vergaderingvoort op een te laag politiek niveau (of, zonder duidelijk instructies voor een haalbaar compromis). Noch de publieke opinie noch het bedrijfsleven ziet er veel in en verliest interesse. D e Gemeenschap wordt afgedaan als 'Eurocratie', daarmee een stigma oplopend van inefficientie en verambtelijking. D e Europese Commissie heeft in deze ontwikkelingsrichting slechts een bescheiden initierende rol. Ook dit orgaan past prirnair op de Communautaire winkel en doet dit in voldoende mate. Omdat enerzijds de Lidstaten relatief ongei'nteresseerd zijn in en sceptisch over initierend beleid en anderzijds het weinig inspirerend is op de winkel te passen, trekt de Commissie steeds minder top-politici aan (of stellen de Lidstaten zelden kandidaten van niveau voor), waardoor het reactieve element verder wordt versterkt. Waar nog initiatieven worden geprobeerd, worden eerst de zeer voorlopige ideeen verwaterd in informeel vooroverleg van een intergouvernementeel karakter (bv. in en rondom Europese Raadsvergaderingen, of bilateraal) en daarna als voorgebakken compromis gepresenteerd. Zelden komt er aldus een toevoeging van het acquis tot stand. Vaak komen de Lidstaten, met voorstcllcn of beleidsmemoranda waardoor de Commissie in feite reactief wordt en een loutere bemiddelaars en secretariaatsfunctie opgedrongen krijgt. Het uiteindelijke resultaat zijn 'lege' of oppervlakkige resoluties of communiques van de Europese Raad, dan we1 besluiteloosheid van de Ministerraad.
1
I
i
Het Hof wordt de belangrijkste acteur in het E G systeem, omdat conservering door jurisprudentie voorop komt te staan. Hoe belangrijk het Hof ook is voor de permanentie van de EGIMIP, het kan niet de taak van rechters zijn aan systeemhandhaving te doen in een politiek vacuum. Rechterlijke toetsing van vooral nationale overheidsmaatregelen mag niet de functies van de Raad overnemen, of vervangen, alleen omdat de onwil of het gebrek aan capaciteit te komen tot gezamenlijke politieke beslissingen de Commissie in ergernis naar het Hof drijft. D e rol van de Commissie mag dus in deze ontwikkelingsrichting niet te passief zijn omdat anders toch erosie zou optreden. Het Europese Parlement tenslotte wordt in een initiatiefloze Gemeenschap volstrekt marginaal. De twee mogelij kheden die open staan zijn: of belangrijke Communautaire initiatieven nemen die de Raad passeren (bv. het Spinelli initiatief tot een nieuw EGVerdrag; het aanklagen van de Raad bij het Hof wegens in gebreke blijven bij het vervoersbeleid), of op opvallende wijze de publieke opinie rechtsstreeks bei'nvloeden (AlbertIBall rapport over het economisch herstel in de EG; de Kangeroe-groep voor de bestrijding van grensbelernmeringen). Voor het overige wordt het Parlement, als de broeikas voor allerlei initiatieven, de frustratie politiek opgelegd.
Gezien de omissies en inconsistenties in het EGIMIP-acquis, vraagt 'reactief beled' steeds meer ambtelijke en juridische energie om de stabiliteit te handhaven. D e baten worden politiek steeds minder ontwaard - omdat men zich niet op d e cumulatie van vroegere beslissingen maar op deminiscule uitkomsten van heden concentreert - terwijl de kosten evident zijn. Zonder verdere politieke inspiratie komt de Gemeenschap daardoor in een gevaarlijk a-politiek vaarwater dat op de lange duur het schip doet vastlopen. Op korte of zelfs middellange termijn is het echter stabiel. Het EGIMIP-acquis zal in dit scenario niet of nauwelijks uitbreiden.
10.2.2 Incrementalisme De belangrijkste kenmerken van 'doorsudderen' gelden ook hier, behalve dan de strategische en tactische positie van de Commissie, in wisselende coalitie met bepaalde Lidstaten. D e strategische uitgangspositie van de Commissie is dat de zwakte van binnenlands-politieke coalities in de Lidstaten, het macro-economisch klimaat en de (tanende) geestdrift voor Europese integratie kwalitatieve sprongen in het integratieproces politiek onmogelijk maken, maar dat op politiek bescheidener schaal we1 degelijk bepaalde spanningen en problemen door innoverende Europese oplossingen in geringe vooruitgang kunnen worden omgezet. Het is de kunst daarbij de combinatie te vinden van een politiek aansprekelijk en desondanks niet te ambitieus project, alsmede een institutioneel kader dat het besluitvormingsproces niet verlamt. Goede voorbeelden van incrementalisme zijn het Narjes-initiatief voor de 'consolidatie van de Interne Markt' en het door de Europese Raad geentameerde (maar door de Commissie-voorzitter aanvankelijk voorgestelde, en door het Directoraat-Generaal voor Economische en Monetaire Zaken actief ondersteunde) Europees Monetair Stelsel. Het typeert de tactische instelling van een bewuste maar politiek realistische Commissie dat zij niet bij voorbaat aandringt op integratie in plaats van samenwerking. Bij het EGIMIP-initiatief van Narjes zijn integratieve oplossingen gezocht, hoewel ook daar door richtlijnen en differentiatie in uitvoeringsdetails beslist geen volstrekte uniformiteit is verlangd. In het geval van het EMS is de samenwerking in een verplichtender en door uitvoerigere consultatie ook uitvoeriger institutioneel kader gegoten, zonder dat op de wezenlijke punten integratieve elementen ingevoerd zijn. Bij incrementalisme wordt getracht de moedeloosheid te doorbreken en het beheer van de "Communautaire winkel" te verbeteren. Dusdoende hoopt men de nering te vergroten zonder tot forse assortimentsvergroting over te gaan, die immers direct zou concurreren met de nationale neringdoende aandeelhouders. Incrementalisme is een kwetsbare strategie omdat het per definitie niet gedragen wordt door een visionaire beleidsopvatting omtrent de verre toekomst van de E G . De belangstelling is zelden meer dan sectoreel en dreigt daarom in elke gekozen beleidsoptie op bepaalde sectorele weerstanden te stuiten die niet of moeilijk in een breder pakket van concessies oplosbaar zijn. D e leidende politici tonen meestal een lauwe belangstelling. Een pijnlijk voorbeeld daarvan is het ESPRITprogramma, een inhoudelijk non-controversieel onderzoeksprogramma in de informatics en micro-elektronica, waar de industrie notabene co-organisator en co-financier van is. Desondanks werd de definitieve beslissing van de Raad van Ministers maanden uitgesteld vanwege financiele bezwaren van twee Lidstaten (Duitsland en Groot Brittannie) die we1 in principe hadden toegezegd te betalen. De ware reden lag in de algemene EG-begrotingsdebatten, waar ESPRIToverigens geen probleem vormde.
Als er al een algemene regel voor incrementalisme te geven is, dan luidt die vermoedelijk als volgt: de bescheidenheid van de politieke ambitie moet voorop staan; is het beleidsterrein buitengewoon gevoelig, dan kan dit gecompenseerd worden door samenwerking i.p.v. integratieve constructies enlof door differentiatie in de toepassing of door lange overgangsperioden voor sommige Lidstaten. Bovendien moet de Commissie (en de Lidstaten die steunen)voorbereid zijn op herhaalde mislukking, ondanks de evidente functionele argumenten die voor het voorstel spreken. Een goed voorbeeld is de zgn. 14e BTWrichtlijn die de BTW-verleggingsregeling van de Benelux en hetverenigd Koninkrijk voor alle EG landen van toepassing wil verklaren. D e sectorele weerstand van de conservatieve douanediensten in de andere zes EG landen is zo goed georganiseerd dat incrementalistische tactieken deze niet kunnen overwinnen. Dit kan alleen in een zwaarder politiek pakket dat buiten deze ontwikkelingsrichting valt. De 14e richtlijn is dan ook opnieuw afgewezen in juli 1984 ondanks de doorzichtigheid van de bezwaren die immers in de Benelux en hetverenigd Koninkrijk reeds lang zijn ondervangen.
10.3 Doorbraken Frustraties over de Europese integratie zijn grotendeels het gevolg van misvattingen omtrent de werking van het integratieproces. Beschouwt men de Europese Gemeenschap eenzijdig als een dynamisch systeem, waarin functionalisme een dominante pressie tot vooruitgang uitoefent, dan verliest men talrijke spanningen uit het oog die veel, en soms alle, politieke en bestuurlij ke energie absorberen. Zoals de vorige paragrafen aantonen, is vooruitgang moeilijk, en men kan dit lang niet altijd aan het 'veto systeem' toeschrijven. Wil men notabene sprongsgewijze vooruitgang ('doorbraken'), dan kan men te overspannen verwachtingen hebben. Grote doorbraken zijn slechts zelden mogelij k en moeilij k te organiseren binnen het EG systeem zoals het reeds decennia functioneert. Zij vereisen specifieke politieke omstandigheden en krachtig politiek en diplornatiek ondernemerschap. D e Raden van Ministers, of zelfs de Europese Raad, zijn daar in hun gewone vorm minder geschikt voor. Hoe dit dan we1 "moet", is niet in regels te vangen. Het hangt volledig af van de politieke omstandigheden en van de voortvarendheid van de leidende politici die zich tot een bepaalde doorbraak verbonden hebben. .
'
Wat een doorbraak precies is valt moeilijk te omschrijven. In de inkapselingstheorie 2) wordt dit punt gestyleerd opgevat: een doorbraak houdt een vergroting van de zgn. 'integratiecapsule' in. De theorie wijst er juist op dat dit slechts onder zeer speciale omstandigheden en gegeven een verregaande integratieloyaliteit kan worden bereikt. Maar de inkapselingstheorie is, naar haar aard, niet operationeel genoeg om de kleinere doorbraken binnen het huidige EEGVerdrag te analyseren; deze theorie tracht juist het evenwicht tussen integratie van produktmarkten en samenwerking in de macro-economische sfeer (met de daarbij behorende nationale discretie op het gebied van financiele markten), dat het E E G Verdrag kenmerkt, te verklaren. Men kan institutionele en materiele doorbraken onderscheiden. Dit rapport wordt afgesloten in de lente van 1985. Het Dooge-comite heeft inmiddels gerapporteerd. Of er een intergouvernementele conferentie komt is nog onzeker, en zelfs dan is het de vraag welkeVerdragswijzigingen werkelijk overeengekomen zullen worden. O p de achtergrond speelt het Spinelli-Europees-Parlement-ontwerpverdrag voor een Europese Unie nog een rol. Artikel 82 van dit ontwerpverdrag stelt in alle duidelijkheid dat ratificatie van een ". ..meerderheid van de Lidstaten waarvan de bevolking 2) Zie Pelkrnans (1985-b).
tweederde van de totale bevolking van de Gemeenschappen uitmaakt.. ." voldoende is voor bekrachtiging. Dit introduceert de mogelijkheid van institutionele doorbraken, die vervolgens allerlei effecten op het acquis van de EGIMIP kunnen hebben (voor allc Lidstaten?). Dit rapport zal van deze institutionele doorbraken afzien. Hiervoor wordt verwezen m a r het rapport van deWRR. Materiele doorbraken kunnen o p diverse wijzen worden gcrubriceerd. In hoofdstuk 11zal een ondcrscheid worden gemaakt tussen doorbraken op bestaande dossiers en doorbraken o p nieuwe dossiers. In EGIMIP verband isdat onderscheid overigens betrekkelij k want zelfs nieuwe dossiers blij ken vaak een voorgeschiedenis van consultatie tussen EG landen of in anderc kaders te hebben gehad.
Vele doorbraken op bestaande EGIMIP dossiers zijn voor de buitenstaanders niet of niet gemakkelijk herkenbaar. Daarvoor zijn ze te technisch, te ingewikkeld en bovendien politiek te marginaal. Dit betekent dat de politieke prikkels om tot een akkoord te komen geringer worden want de vaak zeer grote tijdsinvestering in een gewenste doorbraak wordt op de 'politieke markt' onvoldoende gewaardeerd. Bovendien is het risico niet gering dat specifieke belangen in CCn of enkele Lidstaten het onmogelijk maken tot een bevredigend akkoord te komen zodat de investering politiek helemaal niet rendeert. Daarnaast doet zich, vooral in de EGIMIP, het probleem voor dat beleidsmakers een bereikte oplossing als een 'doorbraak' presenteren terwijl de feitelijke vermindering van de fragmentering van de EGIMIP dan we1 de feitelijke marktintegratieve werking uitermate gering zijn. Dit kan met twee voorbeelden worden toegclicht. Het ign. 'enig douane document' dat de Interne Marktraad in december 1984 overeenkwam vormt ongetwijfeld administratief een vereenvoudiging en leidt bovendien tot een aan een uniform instrument gebonden intensieve samenwerking tussen de nationale douanes. De nadelen van het document (zie hoofdstuk 2) zijn echter nog aanzienlijk. De vraag luidt of vrachtvervoerders en exporteurs deze beslissing de facto als een marginale of als een belangrijke vermindering van de grensformaliteiten zullen ervaren. Een ander voorbeeld betreft de nationale staalsubsidies.Velen beoordeelden het overeenkomen van een EGKS subsidiecode in 1981 als een 'doorbraak' van de verspillende subsidierace. Niettemin gaat het om een ommekeer van de toenmalige desintegratie van de gemeenschappelijke staalmarkt. Boven'dien is gebleken dat de vrees voor verder uitstel van de einddatum voor nationale subsidies (aanvankelijk eind 1985) is bewaarheid. Materiele doorbraken die niet direct met de EGIMIP verbonden zijn, kunnen een positieve invloed uitoefenen zowel o p de marktintegratie 'van-onderaf' als o p de concessie bereidheid m.b.t. EGIMIP dossiers. De belangrijkste drie gevallen zijn doorbraken op het gebied van de integratie van dienstenmarkten (vervoer !; verzekeringen), doorbraken op het gebied van de financiele integratie (bv. een Europese markt voor bancaire diensten; een Europees netwerk van effectenbeurzen; opheffing kapitaal exportcontroles) en doorbraken op het terrein van de macro-economische samenwerking (bv. een verdere consolidatie van het EMS). Uit dit alles blijkt dat men zich in theorie, of in een politiek programma, weliswaar een ideaal scenario kan voorstellen dat een aantal gewichtige 'doorbraken' omvat, maar dat in de praktijk van de EGIMIP 'doorbraken' moeilijk samengesmolten kunnen worden tot Cen helder gedefinieerde 'ontwikkelingsrichting'. De Commissie zal ongetwijfeld trachten een
EGIMIP-programma o p te stellen 3). Voor de omzetting in een ontwikkelingsrichting op middellange termijn is echter meer nodig dan een vage ondersteuning door de Europese Raad (hoe belangrijk op zichzelf ook). Hier ligt ook het kernprobleem van het Dekker-plan 4): hoe schept men op EG niveau voldoende garanties dat d e tijdslimieten in het plan daadwerkelijk worden gehaald en dat concessiebereidheid op gedetailleerde onderdelen wordt vergroot door pakketten die op politiek niveau worden onderhandeld in het licht van de door ieder aanvaarde algemene doelstelling van de voltooiing van de EGIMIP. D e oplossing van dit probleem kan dichterbij worden gebracht door institutionele doorbraken of door spectaculaire beginsel-beslissingen. Deze vallen buiten het bestek van dit rapport. Een veel bescheidenere poging het probleem op te lossen is lange overgangsperiodes toe te staan, maar de besluiten niet op te houden. Voor de economische agenten in de markt wordt hierdoor zekerheid geschapen over de toekomstige voordelen van de EGIMIP, terwijl de aanpassingskosten voor alle Lidstaten sterk worden gereduceerd.
3) In juni 1985 - zo wordt vcrwacht - zal dc Commissie, o p instigatie van Commissaris Lord Cockfield, een White Papcr over de EGIMIP uitbrengen met voorstellen voor verdere consolidatie. Hopelijk zal dit een politick operationeler document worden dan het overzicht van Commissaris Narjes in C O M (84) 305 van 13 juni 1984. Hoe lastig het is zo'n "ontwikkelingsrichting" te definieren blijkt uit het Rapport Patterson (nog niet beschikbaar; aangenomen in d e Economische en Monetairc Commissie van het Europees Parlement. 22 mci 1985) dat nauwelijks meer bchelst dan ccn ongelooflijk lange rij detaiivoorstellen zondcr prioriteitsafweging. 4) W. Dekkcr. Europe-1990, EindhovenlBrussel, 1985.
11. BELEIDSOPTIES VOOR D E EUROPESE GEMEENSCHAP EN VOOR NEDERLAND
Doe1 van dit laatste hoofdstuk is te komen tot voorstellen voor het Nederlandse E G beleid inzake de Interne Markt voor industrieprodukten voor de periode tot het begin van de jaren negentig. Een zekere detaillering in sommige voorstellen wordt niet geschuwd. Het lijkt echter niet zinvol in een studie als deze hierin al te ver te gaan. De aard van de EGIMIP vraagt vaak om gedetailleerd en technisch beleid doch dc precieze inhoud hiervan kan nader bepaald worden binnen de richtingen die verderop worden vermeld. Er worden uiteenlopende opties gepresenteerd, samenhangend met onderscheiden ontwikkelingsrichtingen van de Europese integratie. Bij de beschrijving van deze opties zullen de ontwikkelingsrichtingen als gegeven worden beschouwd. Voor een klein land als Nederland is een dergelijke benadering realistisch. Niettemin moet dit niet als een aanmoediging worden beschouwd een afwachtend of reactief beleid te voeren. D e laatste tien jaar is dit echter we1 de belangrijkste eigenschap geweest van het Nederlandse integratiebeleid. Initiatieven zijn nauwelijks of niet van Nederland uitgegaan en als dat al geschiedde kan men zich in rede afvragen of hierin voldoende, op alle niveaus gecoordineerde, politieke en diplomatieke energie is geenvesteerd. Ook de strategie om als Benelux gezamenlijk op te treden in belangrijke EG initiatieven van een van de drie, heeft zo'n acht jaar lang nauwelijks ministeriele aandacht gekregen tot de 'relance' van 1982 I), terwijl het evident is dat Benelux coordinatie een van de weinige instrumenten vormt om een zekere hefboomwerking aan Nederlandse beleidsinitiatieven te geven. Matheid van het Nederlandse E G beleid past niet in het hiernavolgende. Alle beleidsopties zijn gebaseerd op de aanvaarding van een zeer hoge prioriteit van EGIMIP aangelegenheden in het Nederlandse beleid ongeacht de ontwikkelingsrichting van de Gemeenschap - en o p een verondersteld politiek en diplomatiek ondernemerschap van de bewindslieden. Dit stelt hoge eisen aan de beleidsvoorbereiding o p alle niveaus. Het valt te betwijfelen of relevante, veelal technische beleidsinitiatieven in het kader van de EGIMIP iiberhaupt tot stand komen indien geen nauwe bindingen met en rechtstreekse beleidsverantwoordelijkheid voor algemenere integratievraagstukken worden ingebouwd. Dit is uitsluitend mogelijk indien politiek geformuleerde beleidsintenties en de technische uitwerking voortdurend hecht verbonden blijven op alle niveaus. Bij EGIMIP dossiers en bepaalde gereguleerde beleidssectoren lijken deze voorwaarden onvoldoende vervuld. De beleidsopties voor Nederland verschillen nogal radicaal bij 'afbrokkeling' en 'niet-afbrokkeling'. Daarom zal kort worden ingegaan o p enkele denkbeelden over het te voeren beleid ingeval van afbrokkeling van het ledental en bij afbrokkeling van het EGIMIP acquis. Vervolgens wordt, uitgaande van niet-afbrokkeling, een aantal functionele beleidsopties geschetst, steeds met oplopende graad van ambitie naargelang sprake is van 'doorsudderen' met 'reactief beleid' (A) dan we1 via 'incrementalisme' (B) of van doorbraken van geblokkeerde dossiers (C) en tenslotte van doorbraken op nieuwe dossiers (D). 1) Deze relance kan worden geacht te zijn begonncn door het uitbrengen van hct Mrrnife.st voor eet~Benel~rxrelance,door de Raadgevende lnterparlernentaire Bencluxraad o p 7 rnei 1982. O p niveau van regeringsleiders werd, sinds lange tijd, wecr een bijeenkornst gehoudcn o p 10 novcrnber 1982 (zie Benelux, 1982-4, pp. 8. e.v.). O p 17 oktober 1983 brachtcn de Ministcrs van Benelux een Memorandum vrrtr de Bet7eluslatrden over de werking vat1 de Interne M a r k t vrrn de EEG uit, n.a.v. het Narjes initiatief.
11.1 Nederlandse beleidsopties bij 'Afbrokkeling' 11.1.1 Afbrokkeling van het ledental Deze ontwikkelingsrichting is uitermate onwaarschijnlijk. De redenen hiervoor zijn in hoofdstuk 9 vermeld. In hoofdstuk 10 is geopperd dat Griekenland en wellicht Denemarken, zouden kunnen uittreden, en misschien zelfs hetverenigd Koninkrijk. Het beleid aangaande de EGIMIP zal in deze gevallen bepaald worden door de secessie als zodanig en de daaruitvolgende existentiekwestie van de Gemeenschap. Men mag er vanuit gaan dat het uittreden van een Denemarken of een Griekenland uiteindelijk een politieke kwestie is waarbij de uittredende landen de (hoge!) kosten van marktdesintegratie zoveel mogelijk zullen trachten te bepcrkcn. Verder zullen zij proberen rctaliatie (bv. door handelsprotcctie; plotseling stoppen van leningen en stcun) te voorkomen of althans de kosten te minimaliseren. Beide elementen geven de E G , en Nederland, enige beleidsruimte secessie te voorkomen. Denemarken zou ongetwijfeld opnieuw lid worden van de EFTA, temeer omdat alle EFTA-leden industriele vrij handel met d e E G kennen sinds 1977. Hoewel de EG-EFTA industriele vrijhandel dient te worden toegejuicht, moet tevens worden erkend dat aldus een aanzienlijk deel van het 'acquis' op uitermate voordelige wijze toegankelij k is geworden voor EFTAlanden. Dit verlaagt de uittredingskosten voor bv. Denemarken aanzienlijk. Bovendien mag niet worden vergeten dat CEN, CENELEC en CEPT2) tevens EFTAlanden omvatten en dat, weliswaar op beperkte wijze, andere elementen van de EGIMIP 'van bovenaf' op de EG-EFTA industriele handel van toepassing zijn. Gezien het feit dat de EFTA kleine, perifere landen omvat, verspreid over het continent, is de vrije en zekere toegang tot de EGIMIP voor hun exporteurs van beslissende betekenis voor het industrieel concurrentievermogen, terwijl de toegang tot de EFTA voor de E G exporteurs zelden van meer dan marginale betekenis is (zoals eerder gesteld, de EFTA markt is in totaal minder groot dan die van CCn der grote vier E G Lidstaten). Deze overwegingen verklaren bepaalde 'free-rider' aspectcn in hct bcleid van EFTAlandcn. Zo vloog de Noorse ministerpresident onmiddellijk na de (negatieve) uitslag van het referendum over de aansluiting bij de E G (in 1972) naar Brussel om te trachten een industrieel vrijhandelsverdrag met de E G te sluiten. EFTAlanden hebben ook - sterker dan de E G - de neiging hun nationale handelspolitieke autonomie (die voortvloeit uit het concept van de vrij handelszone) in protectionistische zin te hanteren t.0.v. de NICs: Zweden bv. heeft strenge hoeveelheidsbeperkingen bij de invoer van textiel en kledingprodukten en Oostenrijk combineert het Multivezelakkoord met zeer hoge invoertarieven. Denemarken zal, bij uittreding, de EFTA-optie als buitengewoon aantrekkelijk beschouwen voor de industriele handel. UitTabe16.3 blijkt dat het land zijn orientatie op de EGIMIP heeft versterkt; bij uittreding en hernieuwd EFTAlidmaatschap zal de aanpassing slechts gering behoeven te zijn. Zoals bekend heeft Denemarken zeer grote belangen bij het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid, en vooral bij de vrije toegang tot de Britse landbouwmarkt. Naarmate het landbouwbeleid bv. door een eventuele hervorming, voor Denemarken minder voordelig zou worden, zou de EFTAoptie aan relatief gewicht winnen, en zou - ceteris paribus - de Deense aarzeling om uit te treden verminderen. De EFTA-optie wordt verder versterkt omdat o p een aantal selecte punten zoals vervoer, technische voorschriften en normen alsmede research de samenwerking 2) CEN= Cornit6 Europ6en de Normalisation; CENELEC= Cornite Europeen de Normalisation ELECtriquc; CEPT= Comitc Europeen de Postc ctTClephone.Vgl hoofdstuk 2. par. 2.
tussen E G en EFTA alleen maar toeneemt. Desalniettemin zou uittreding een groot toegangsprobleem tot de EG landbouwmarkt veroorzaken, zelfs indien hervormingen het prijspeil zouden doen zakken. Als Denemarken al zou willen uittreden, dan zal het land dit pas ernstig overwegen indien bv. ook hetverenigd Koninkrijk zou uittreden, en Denemarken daar vrije toegang kan bedingen. Het Communautaire beleid dient op deze overwegingen gebaseerd te zijn. D e Gemeenschap dient het gevaarlijk precedent van uittreding te voorkomen, maar niet tegen elke prijs. Indien uittreding niet zou zijn te voorkomen door differentiatie enlof langere overgangsperiodes in de tenuitvoerlegging van allerlei besluiten - zonder de EGIMIP wezenlijk aan te tasten -,dan doet zich de vraag voor of Denemarken zonder meer zijn EG lidmaatschap kan opgeven, wegens de binnenlands-politieke kosten, zonder de door de Gemeenschap mogelijk gemaakte baten aangetast te zien. Het is van groot belang voor het voorbestaan van de Gemeenschap dat 'free rider' neigingen zoveel mogelijk worden onderdrukt. Het de facto vetorecht in de Raad, sinds het akkoord van Luxemburg, heeft reeds een verkapte vorm van 'free riding' geintroduceerd op terreinen waar het Verdrag van Rome we1 degelijk algemene verplichtingen voorschrijft. Uittreding met behoud van (in ieder geval de industriele voordelen van) 'free riding' zou niet minder dan een beloning van desintegratie-strategieen betekenen, hetgeen een ongekende negatieve precedentwerking op de stabiliteit van de EGIMIP zou hebben. Het herroepen van beleidsbeslissingen kan uitsluitend Communautair geschieden en uittreding is daarvan de extreme vorm. Een fragiele, pre-federale Gemeenschap steunt uiteindelijk op verregaande beperking van de autonomie van elke Lidstaat, in de volstrekte zekerheid dat dit voor elke andere Lidstaat ook geldt. Aantasting van dit beginsel leidt tot voorwaardelijkheid, tot twijfel en uiteindelijk (zoals bv. in de monetaire 'slang' van de jaren zeventig) tot "duiventil effecten", omdat elke Lidstaat we1 eens in de verleiding zal komen de binnenlands-politieke kosten van minder autonomie uit de weg te gaan en 'er uit te stappen' om later terug te komen. Het Nederlands belang is gediend bij de stabiliteit van de Gemeenschap, in het algemeen, en van de EGIMIP in het bijzonder. Dreigende uittreding van een land dient dan ook door geduld en overreding, eventueel door beleidsopties te bepleiten in de richting van differentiatie op tijdelijke grondslag, te worden voorkomen. Ten allen tijde dient aantasting van de EGIMIP te worden uitgesloten.Tevens behoort, in het belang van de permanente stabiliteit van de EG, duidelijk te worden gemaakt dat uittreding voor de Gemeenschap economische maar bovenal politieke kosten heeft die verre uitstijgen boven de mogelijke marginale handelsverschuiving. Zonder onnodig antagonisme op te roepen moet de Nederlandse wens duidelij k worden gemaakt dat de Gemeenschap deze economische en symbolisch-politieke kosten van eventuele uittreding zal minimaliseren. Een eventuele uittreding van Griekenland is voor de EGIMIP van marginale betekenis. Symbolisch-politiek gelden dezelfde argumenten als boven. Er zijn echter minstens drie bijkomende verschillen.Ten eerste is Griekenland minder sterk op het landbouwbeleid aangewezen dan Denemarken, hetgeen een lagere uittredingsbarriere doet vermoeden. Anderzijds profiteert Griekenland, wegens de lagere economische ontwikkeling, disproportioneel van het Sociaal Fonds en van het Regionaal Ontwikkelingsfonds, alsmede van enkele ad hoc regelingen (bv. wegens de toetreding van Spanje en Portugal). Dit zal de uittredingsbarriere weer hoger doen uitvallen.Ten derde moet de symbolisch-politieke betekenis van uittreding in dit geval worden afgewogen tegen de symbolisch-politieke betekenis van de aanvankelijke toetreding van Griekenland die hierdoor teloor zou gaan. Dit introduceert allerlei aspecten van buitenlands beleid, inclusief veiligheidsbeleid, die buiten het bestek van dit rapport vallen.
Een eventuele uittreding van hetverenigd Koninkrijk is uiterrnate onwaarschijnlijk. Zelfs indien Labour in 1988 of 1989 in de regering zou kornen kan secessie niet anders dan een grote ornrnekeer heten in het Britse integratiebeleid na 1975. Het zal in dit rapport verder worden uitgesloten. Een zwakke variant is dat hetverenigd Koninkrij k opnieuw tracht allerlei uitzonderingsposities te verkrijgen of weigert rnee te gaan met ambitieuzere vorrnen van rnarktintegratie dan we1 van macro-econornische integratie die andere Lidstaten wensen door te zetten. Nederland kan in deze variant een constructieve rol spelen die de voltooing van de EGIMIP ten goede kan kornen (zie onder). 11.1.2 Afbrokkeling van her EGIMIP-acquis Het EGIMIP-acquis kan afbrokkelen door de weigering van Lidstaten het Europese Hof te volgen, door systernatische en voortdurende obstructie in de Raad, door erosie (als beschreven in hoofdstuk 9) en door negatieve repercussies van rnislukkingen op andere beleidsgebieden bv. de renationalisatie van de landbouw of wisselkoersinstabiliteit. De renationalisatie van het Gerneenschappelijk Landbouwbeleid wordt besproken in het rapport van het Landbouw-Econornisch Instituut 3) en zal hier verder buiten beschouwing blijven. Voorzover deze renationalisatie louter financieel van aard is (d.w.z. een toenarne van nationale inkornenssubsidiering van de boeren) kunnen grensinterventies achterwege blijven en wordt d e intra-EG vrijhandel gediend. Irnrners, het zou zeer betreurenswaardig zijn indien de pogingen om tot rninirnale of uitsluitend streekproefgewijze grenscontroles binnen de EGIMIP te kornen, zouden worden begeleid door een toenarne van de grensinterventies op landbouwgebied. Mocht onverhoopt het agrarisch 'acquis' afbrokkelen door een beheerste renationalisatie, dan is, vanuit een oogpunt van algerneen integratiebelang en d e EGIMIP in het bijzonder, de zuiver financiele vorrn het minst schadelijk. wisselkoersinstabiliteit binnen het EMS is schadelijk voor de rnarktvervlechting binnen de EGIMIP. Zoals besproken in hoofdstuk 4 leidt dit tot grote onzekerheid in de intra-EG handel,-tot aantasting van de handelsnetwerken binnen de Gerneenschap, tot ondoorzichtige concurrentieverhoudingen, tot een geringere bereidheid lange termijn investeringen te doen en tot niet op inefficiency gebaseerde faillissernenten. Uiteindelijk zal dit de econornische groei aantasten door een minder goed gebruik van schaaleffecten, door geringere handel, door geringere innovatie, door geringere investeringen en door kapitaalvernietiging en (ceteris paribus) grotere werkloosheid. Het is daarorn een groot Gerneenschapsbelang de stabiliteit van de wisselkoersen te handhaven. Dit behoeft niet in een uiterst strakke vorrn te geschieden: de forrneel zwakke, cooperatieve structuur van het EMS heeft zes jaar goed gewerkt en dit zowel in tijden van uiteenlopende en hoge als van convergerende en dalende inflatiegraden, en bovendien in periodes met een hoge en met een lage dollarkoers. Het verdient aanbeveling het EMS te versterken (zie verder) en in ieder geval dient het niet te eroderen. Zou dit toch geschieden, dan is het in het Nederlandse belang - vooral in het licht van de EGIMIP - te trachten de oude D-mark zone te herstellen. Het nadeel hiervan is echter aanzienlijk: over de gehele EGIMIP gezien, ontstaan dan grote fluctuaties die op den duur ontwrichtend zullen werken op het moeizarne, en o p lange terrnijn werkende, EGIMIP beleid 'van bovenaf'. Sterk(er) inflerende landen die geen op wisselkoersstabiliteit georienteerde rentepolitiek voeren, zullen geleidelijk rneer onder interne druk kornen te staan om protectionistische handelsrnaatregelen te nernen die het EGIMIP-acquis onder druk zetten, dan we1 om wisselbeperkingen en kapitaalcontroles te verstrakken. Het uitsluiten of nagenoeg onmogelijk rnaken van deze nationale opties is voor
rote
3) Landbouw-Econornisch Instituut, 1985, Her Ewopese lotzdbouwbeleid voorbij de scheidsli~tlvat1 ze~voorziening.Achtergrondstudie voor de W R R .
de EGIMIP van cruciale betekenis. Of dit op den duur op 'vrijwillige' basis kan binnen het EMS, zonder verplichtingen tot het coordineren van het monetaire, fiscale en bestedingsbeleid van de Lidstaten, moet worden betwijfeld. Laten we deze twee 'randvoorwaarde.nl buiten beschouwing, dan kan afbrokkeling ontstaan door aantasting van het gezag van het Europese Hof van Justitie, door systematische blokkades of veto's in de Raad, en door subtiele erosie. Weigering van een Lidstaat het Hof te volgen is noch onmogelijk noch voorspelbaar in het broze pre-federale systeem dat de EG nu eenmaal is. Binnen het juridische systeem in engezin kan het geschieden doordat bv. door nationale rechtbanken interpretaties van het Hof o p constitutionele gronden worden betwist. Het is een illusie te menen dat een pre-federaal systeem dit risico geheel kan uitbannen, al is het tot op heden gelukt door het grote gezag van het Hof in Luxemburg en door wijs beleid van de Commissie. De veto-problematiek is voldoende bekend en behoeft geen toelichting. Op beleidsterreinen als vervoerspolitiek en harmonisatie van technische standaarden maar ook bij kwesties van industriele eigendomsrechten kan hieruit op den duur afbrokkeling voortvloeien. Een subtiele erosie ligt veel meer voor de hand. Het is mogelijk het E G systeem en in de eerste plaats de zekerheden van de EGIMIP, te frustreren zonder ook maar CCn moment de legaliteit van de Gemeenschap en haar organen officieel in twijfel te trekken (zie hoofdstuk 9 en 10). Indien dit zou geschieden, zoals in de periode 1979-1982blijkens diverse waarschuwingen van de Europese Commissie reeds dreigde, dan verdient de Commissie krachtige steun op het hoogst mogelijke niveau. Nederland zou kunnen voorstellen de Europese Raad een rapport te sturen met enkele kordate beleidsconclusies. In de eerste plaats dient de Europese Raad een ondubbelzinnige resolutie aan te nemen die het systematisch uitlokken van 'inbreukprocedures' veroordeelt. In de tweede plaats dient een beleid te worden geschraagd waarbij de kosten van deze ondermijning door de betreffende Lidstaat moeten worden gedragen, en niet door de EGIMIP. Bij steunverlening bv. dient de uitspraak van de Commissie en van het Hof niet slechts een einde aan de steun maar tevens een herstel van de oude situatie te bewerkstelligen, voorzover politiek en technisch mogelijk. Dit kan terugvordering van de steun inhouden, of compensatie aan direct belanghebbenden. In de derde plaats dienen alle regels en steunmaatregelen waartegen de Commissie in eerste aanleg al protest aantekent, als voorlopig te worden aangeduid, zodat op heldere wijze aan alle direct belanghebbenden bekend kan worden dat het risico van het 'terugdraaien' van regelingen, of het 'terugvorderen' van steun bestaat. Op deze wijze worden de kosten van 'free riding' voor elke Lidstaat hoger, en de directe kosten voor de EGIMIP geringer.Veel belangrijker is echter dat de indirecte kosten voor de EGIMIP drastisch zullen dalen: de remmingen voor de Lidstaten zullen groter worden, zodat de systematische frustratietactiek zal verdwijnen en het gebruik van de procedures tot de 'normale' proporties zal worden teruggebracht, hetgeen het vertrouwen van de private economische agenten in de zekerheden van de EGIMIP - cruciaal voor handel en investeringen zal toenemen. Daarnaast zijn twee minder opvallende doch noodzakelijke maatregelen door te voeren. O p het niveau van de Commissie zou de meldingsplicht van talloze richtlijnen beter dienen te worden nagekomen. D e sancties hierop zouden dienen te worden versterkt m.a.w. het kan onvoldoende zijn in een richtlijn op te nemen dat er een meldingsplicht van voorgenomen maatregelen bestaat zonder daarbij sancties op te nemen die verder gaan dan een gewone 'inbreuk procedure'. O p het niveau van de Lidstaten dient onverwijld verandering te komen in de onwetendheid omtrent of het te geringe besef van de Communautaire dimensie van allerlei nationale maatregelen zoals standaarden, steun in diverse vormen, overheidsaankoopprocedures, douanemaatregelen, produktregelingen, etc. De EG dimensie zou wellicht in elke nationale wetsprocedure kunnen worden
getoetst op verenigbaarheid met het Gemeenschapsrecht, indien en voorzover dit juridisch uitvoerbaar is (in sornrnige Lidstaten zal zoiets verrnoedelijk constitutionele problemen kunnen opleveren). Een dergelij ke procedure zou voor de EGIMIP 'van bovenaf' een grotere rechtszekerheid betekenen. Mocht dit voorlopig nog niet mogelijk zijn, dan kan gedacht worden aan E G bureaus in de Lidstaten die de wetgeving in de betreffende Lidstaat volgen, en toegang hebben tot de relevante inforrnatie in gevorderde stadia van de wetgevingsprocedure. Deze bureaus zouden tevens kunnen worden belast met voorlopig toezicht op de toepassing van EG richtlijnen in de nationale wetgeving, alsmede op de uitvoering ervan en de nationale rechtspraak erover. Alleen op deze wijze kan erosie effectief worden bestreden, en zal het geloof van ondernemers en handelaren in de EGIMIP daadwerkelijk kunnen toenemen. De kosten van afbrokkeling van het EGIMIP-acquis of van de ondermijning van het vertrouwen erin, zijn hoog. Daarorn zal het onvermijdelij k zijn op politiek niveau het tot stilstand brengen van erosie niet aan technische, kleine incidenten, rnaar aan grote 'dossiers' te toetsen. Staal en de textielen kledingsector kornen hiervoor het rneest in aanmerking. Bij staal is het twijfelachtig of de steun van de Lidstaten voor 1986 beendigd zal zijn, hoewel de steuncode van de EGKS dit voorschrijft. Hoe schrijnend soms het sociale en regionale leed in de staalsector is, de E G kan niet, na zo'n elf tot twaalf jaar rnassale nationale steunverleningen, doorgaan met het vertragen van de aanpassing. De steuncode in staal is een uitzonderlijk voorbeeld van erosie wegens het enorme politieke, sociale en econornische gewicht van de sector en van de verleende steun i.t.t. het rnarginale en technische karakter van de eroderende maatregelen die hierboven bedoeld zijn. Desondanks lijkt het stoppen van de erosie van de EGIMIP in de technische beleidsrnarges van allerlei nationale maatregelen nauwelij ks geloofwaardig te rnaken indien de gigantische ontkenning van art. 4 van het EGKSVerdrag niet wordt beei'ndigd, nog 10s van de rnogelijk nuttiger alternatieve aanwending van deze enorrne subsidies. In de textiel- en kledingsector is het niet anders, alleen rninder ornvangrijk en politiek rninder 'zichtbaar'. Het Multivezelaccoord (=MVA) dient niet langer op nationale basis en vervolgens welhaast pro-forma op Cornrnunautaire quota te zijn geschoeid. Binnen de ontwikkelingsrichting van afbrokkeling lijkt het ondenkbaar het MVA af te schaffen (zie echter ook par. 11.2.3).
11.2 Politiek ondernemerschap in de EGIMIP en de rol van Nederland 11.2.1 Inleiding en methode Hieronder volgen een aantal concrete voorstellen voor alle ontwikkelingsrichtingen waarin de EG niet afbrokkelt. Deze ontwikkelingsrichtingen zijn beschreven in hoofdstuk 10. Zii bestaan uit twee onderscheiden vorrnen van 'doorsudderen' en twee onderscheiden vorrnen van 'doorbraken'. De voorstellen worden functioneel gegroepeerd, en niet per ontwikkelingsrichting. D e functionele indeling is gei'nspireerd door de analyse in hoofdstuk 4. Bij elk voorstel zal worden vermeld welke graad van (politieke) ambitie het verwezenlijken ervan, volgens de auteur, vereist. Het is aan de bewindvoerders en de beleidsarnbtenaren om te beoordelen of de op het moment van het beleidsinitiatief geldende ontwikkelingsrichting van b e Gemeenschap strookt met de politieke arnbitie die het voorstel vereist. Een uiterrnate ambitieus voorstel - zoals bv. het terugbrengen van nationale staalsubsidies tot een laag niveau in een korte tijdspanne - maakt uiteraard geen kans indien de ontwikkelingsrichting van de EG gekarakteriseerd zou worden als 'doorsudderen, met reactief beleid'. Anderzijds geldt dat, in een klirnaat van vooruitgang en doorbraak op diverse terreinen, talloze politiek oncontroversiele voorstellen zoveel rnogelij k aan de Cornrnissie gedelegeerd rnoeten worden, zodat de Raad zijn politieke energie kan wijden aan arnbitieuze voorstellen die de voltooiing van de EGIMIP dichterbij brengen. Hoe
ambitieus voorstellen zijn is een beoordelingskwestie. D e auteur acht het onmogelijk dit oordeel te objectiveren. Leidraad bij zijn oordeel vormt eerder werk,omtrent de fasering van de marktintegratie (Pelkmans, 1985-b), als kort samengevat in Appendix 1. Bij de hierna volgende voorstellen wordt met hoofdletters de graad van ambitie aangeduid die zou dienen te stroken met de ontwikkelingsrichting waarbinnen het voorstel als "politiek haalbaar" zou kunnen worden beschouwd. D e volgende letters worden gebruikt: A = (dit voorstel is haalbaar bij) 'doorsudderen, met reactief beleid' B = idem, bij 'doorsudderen, met incrementalisme' C = idem, bij 'doorbraken van geblokkeerde dossiers' D = idem, bij 'doorbraken op nieuwe dossiers' Het is overigens niet in alle gevallen juist te veronderstellen dat 'nieuwe' dossiers (D) een hogere politieke rnoeilijkheidsgraad hebben dan 'geblokkeerde' dossiers (C). Zo zijn de C-voorstellen in par. 11.2.2.2 politiek nogal ambitieus. D e voorstellen worden tevens gekarakteriseerd naar integratiemethode in termen van 'binding'. Vier methoden worden onderscheiden, aangeduid met Romeinse cijfers: I = uniform Communautaire benadering I1 = gedifferentieerde Communautaire b&adering; bedoeld wordt dat, door gemeenschappelijkci besluitvorming, de doelstellingen Communautair worden vastgelegd in voldoende stringente juridische vorm (verordeningen; richtlijnen; niet: resoluties, verklaringen; herenakkoorden; etc.) terwijl in de toepassing of uitvoering differentiatie wordt toegestaan. Deze differentiatie is of tijdelijk (met de overgangsperiodes Communautair vastgelegd) of permanent, maar in dat geval mag geen twijfel bestaan aan het effectief bereiken van dezelfde oogmerken als bij uitvoeringvan hct voorstel elders in de EGIMIP. 111= twee of meer snelheden; in deze vorm is d e besluitvorming in politieke zin Communautair, hoewel dit niet noodzakelijk in een stringent juridische vorm behoeft te worden vastgelegd; de doelstellingen worden in algemene zin door alle Lidstaten onderschreven maar de feitelijke deelname door het aangaan van verplichtingen geschiedt niet door alle Lidstaten op het moment van het initiele besluit; de overgangsperiode wordt ook niet expliciet vastgelegd; we1 kunnen extra middelen of eventuele differentiatie in het vooruitzicht gesteld worden om later het politieke besluit tot feitelijke deelname te . vergemakkelij ken. IV = ' g ~ o m ~ t rvariable'; ie dit is een vorm van selectieve samenwerking, onder de randvoorwaarde dat de EGIMIP niet mag worden aangetast; het selectieve karakter slaat zowel op de keuze van projecten als op de deelnamevan Lidstaten (en niet-lidstaten); de methode is uitsluitend toepasbaar ingeval het EEGVerdrag geen Gemeenschapsbevoegdheden behelst en gemeenschappelijke besluitvorming onnodig zou worden belast door eenstemmigheid; de Commissie zou als waarnemer moeten worden toegelaten teneinde de verenigbaarheid met de EGIMIP ten allen tijde te waarborgen alsmede om de mogelijkheden van complementariteit met Communautaire actie volledig te kunnen benutten. De financiering van 'gComCtrie variable' dient slechts voor een gering deel via het E G budget te lopen. Tenslotte mogen deze projecten het mededingingsbeleid van de Commissie niet aantasten. Zodoende zal elk voorstel worden gekarakteriseerd naar ambitie en methode: bv. (AIII) houdt in dat de auteur het voorstel politiek reeds haalbaar acht bij 'doorsudderen, met reactief beleid' (A) en dat de gewenste vorm die van 'gedifferentieerde Communautaire benadering' is (11). Achtereenvolgens worden de EGIMIP-in-enge-zin, de handelspolitiek het
rnededingingsbeleid en de industriepolitiek behandeld waarna nog enige oprnerkingen volgen orntrent de macro-econornische sarnenwerking. Waar rnogelijk zal de eventuele rol van Nederland worden geaccentueerd. 11.2.2 EGIMIP in enge zin De nadruk ligt hier op het opheffen van fragrnentaties die de fysieke rnarkttoegang betreffen. In een aantal gevallen zal niet met louter opheffen (negatieve integratie) kunnen worden volstaan; waar nodig wordt gerefereerd aan de sirnultaan benodigde positieve integratiernaatregelen. De volgende vijf beleidsterreinen zullen worden besproken volgens de in 11.2.1 gegeven rnethode: douane-unie; indirecte belasting; wisselkoerscontroles; handelspolitieke fragrnentaties; vervoer. 11.2.2.1 De douane-unie Behalve kostenbesparing in het transportwezen, en uiteindelijk in de intra-EG handel, speelt ook de syrnbolische en psychologische betekenis van grenzen 'binnen' de Gerneenschap een grote rol. Van belang is dat de leidende politici bereid zijn verder te gaan dan het afleggen van obligate verklaringen in vrij algernene terrnen en vervolgens de uitwerking van plannen overlaten aan arnbtenaren en diensten die, om volstrekt begrijpelijke redenen, hun werk, positie en status niet uit eigener beweging in de waagschaal stellen door liberaliserende voorstellen. Hoe saai en technisch politici de douane-problernatiek ook rnogen vinden, geschikte, gedetailleerde en uitvoerbare voorstellen kunnen redelijkerwijs pas van nationale douanediensten en rninisteries van financin worden verwacht, indien heldere politieke instructies worden gegeven, met strakke tijdscherna's die de politici zelf verplichten het proces voortdurend op de voet te blijven volgen, en zo rnogelijk te sturen. Er kwarn pas schot in de technische voorbereidingen voor het 'enig document' van de Benelux toen een onherroeppelijke einddaturn voor invoering politiek werd opgelegd. Iets soortgelij ks is geschied met het 'enig document' van de EG waar de Interne Marktraad eenvoudigweg een maximum stelde aan het aantal in te vullen gegevens, en vervolgens de experts parallel liet vergaderen met de Raad in hetzelfde gebouw - om zodoende de 'politieke wil' in administratieve uitvoeringsconcessies te doen ornzetten. Bij het afshiten van dit rapport werd een dergelijke benadering eveneens aangewend in het Frans - Duitse Benelux overleg over verrnindering van personencontroles: korte tijdscherna's (uitvoeringsvoorstellen voor eind april 1985), en werkgroepen onder toezicht van onderrninisters. Veel onderdelen van de douane-unie zijn bij uitstek geschikt, zelfs in de ontwikkelingsrichting van 'doorsudderen', om nuttige bijdragen te leveren aan de Europese integratie. Uitgangspunt daarbij dient te zijn dat liberalisatievoorstellen noch politiek noch adrninistratief kunnen worden afgewezen zonder uitvoerbare varianten of wijzigingen voor te stellen die rninstens door twee andere Lidstaten in essentie worden gesteund. Ook dan nog dient het beraad erop gericht te zijn binnen korte overlegterrnijnen tot overeensternrning te kornen; deze tijdscherna's dienen door Cornrnissie en Raad sarnen te worden vastgesteld en zo strikt rnogelijk te worden behandhaafd; de invoeringvan een adrninistratief besluit kan eventueel met langere of uiteenlopende terrnijnen geschieden. Programma: o personenverkeer 1. Steekproefsgewijze controle aan de binnengrenzen van de gehele Gerneenschap (Ah)
.
.
2. Vervolmaking van de 'paspoortunie' - sluizen voor 'EG-burgers' o p luchthavens, natuurlijk in combinatie met (1) (AII) - oprichting van een 'Europol' netwerk voor samenwerking van Lidstaten tegen criminaliteit, terrorisme etc. (DIIV) 3. Verdere faciliteiten voor grensbewoners, zoals het accepteren van autopapieren als identiteitsbewijs (etc.) (AIII) 4. Automatische vergroting van d e b. t.w.-vrije (resp. accijnsvrije) invoer van goederen zoals wijn, sigaretten, kleine gebruiksgoederen, door toeristen en reizigers reizend binnen d e Gemeenschap; d e waarde van deze invoer zou eerst eenmalig fors moeten worden vergroot, en vervolgens automatisch in E C U waarde meestijgen met de gewogen gemiddelde inflatie in d e E G , tenzij de ministers tot een hogere stijging besluiten. (BII). o goederenverkeer 5. Verbetering van het E G enig document dat uiterlij k per 1januari 1988 zal zijn ingevoerd; - verdere vereenvoudiging, door het eisen van minder gegevens; dit hangt af van andere liberalisatiemaatregelen/zie b.v. in sommige Lidstaten en is daarom ambitieuzer dan o p het eerste gezicht toeschijnt (CII). - automatisering van douane-gebonden dataverkeer; automatisering heeft een Janus-gezicht en dient door d e Raad voor d e Interne Markt niet als louter technisch te worden genegeerd. Enerzijds geeft automatisering binnen zowel exportbedrijven als de douane en belastingdienst mogelijk heden d e snelheid van administratief handelen m.b.t. het enig document en d e b.t.w.-afdracht sterk te verhogen en d e kosten voor het bedrijfsleven te verlagen, door aansluiting van systemen en verenigbare programmering. Anderzijds kan onverenigbaarheid van reeds geinstalleerde hardware en systemen tussen Lidstaten d e administratieve complicaties onnodig vergroten en de Communautaire gegevensuitwisseling tussen douane's van Lidstaten onnodig belemmeren. Door vroegtijdige besluiten en redelijke overgangsperiodes is o p dit terrein zeer veel te bereiken zoals blijkt uit het Dekkerplan 4), het lopende C A D D I A programma 5) (dat meer politieke belangstelling zou dienen te krijgen) en de C D voorstellen 6) (DIII). 6. Realisatie van een E G Douane Code, waarbij 0.a. een uniforme behandeling van goederen uit derde landen moet zijn gewaarborgd; het bereiken van deze Code moet als de gewoonste zaak van een ambitieuze douane-unie, als d e E G nu eenmaal is, worden beschouwd. Zoals vermeld in hoofdstuk 2 kan eigenlijk van een merkwaardige omissie in het EEG-Verdrag worden gesproken. Allereerst zou een Commissie Memorandum moeten worden opgesteld over de nog benodigde beslissingen, eindigend in een programma met tijdschema dat door d e Interne Markt-raad (en, als principe-overeenkomst door de Europese Raad) moet worden vastgesteld. D e uitzonderingen o p uniformiteit aanvankelijk nog onvermijdelijk gezien andere fragmentaties in d e EGIMIP; zie par. 11.2.2.4 - dienen uitputtend te worden opgesomd en zo mogelijk aan aanpassingsprogramma's te worden gebonden (BII).
4) W. Dekker, Europe - 1990, Eindhoven/Brussel, 1985. 5) Zie bv. C O M (84) 119 als gepubliceerd in het Puhlikntieblad EG C 112 van 26 april 1984 en de daarin vermelde verwijzingen. 6) Zie Commission communication to thc Council on thc Coordinated Development of Computerized Administrative procedures, (C.D. project), Official Journal C 15 van 16 januari 1985.
7. Verdere samenwerking tussen de douane-diensten van de Gemeenschap betreffende opleiding en bijscholing. Dit kan door een EG-programma van uitwisseling van ambtenaren (hetgeen soms al geschiedt op incidentele grondslag), bijscholing en seminars o p multinationale basis voor middelhoge ambtenaren en de oprichting van een Communautaire douane-academie voor de leidende functies, als complement van de nationale opleiding (Dl1 en DJII). 8. Op langere termijn dienen de douanes van de Lidstaten naast nationale taken Gemeenschapstaken uit te voeren, waarbij de uitvoering weliswaar geschiedt door douane-beambten van die Lidstaat maar onder direct toezicht van de E G douane-dienst van de Commissie. Op den duur dient dit toezicht een hierarchisch-ambtelijke betekenis te krijgen door een integratie van het hoogste beleidsechelon van de Lidstatelijke douanediensten met de E G douane-dienst. Deze Communautaire douane met nationale diensten behoeft een uitvoering van nationale taken niet in de weg te staan (DJI).
11.2.2.2
Indirecte belasting
Van de administratieve grensbelemmeringen is het complex van controles en vereffeningen van BTW, accijnzen en andere indirecte belastingen de belangrijkste maar tegelijk, om politieke en technische redenen, de lastigste. D e nationale politieke belangen kunnen als volgt worden samengevat: o ministeries van financien zijn buitengewoon beducht voor Communautaire regelingen aangaande de administratieve randvoorwaarden voor de nationale belastinginning; nog beduchter voor het beperken van de alternatieven (dan we1 harmoniseren) van de grondslag van de BTWen accijnzen, en ronduit weigerachtig betreffende een Communautaire regeling van convergentie van tarieven, met welke ruime marges dan ook. Deze beduchtheid en weigerachtigheid zijn niet meetbaar; zij vormen de in technische bezwaren verhulde uitdrukking van de aloude 'fiscale souvereiniteit' van de natie-staat. o De flexibiliteit in de nationale belastingen is tegenwoordig voornamelijk in de indirecte heffingen te vinden omdat vele regeringen oordelen dat de grenzen van de inkomstenbelasting ongeveer zijn bereikt (in vele EG landen daalt het percentage vennootschapsbelasting zelfs); het gevolg is dat de nadruk op indirecte belastingen is toegenomen, ook in landen die traditioneel een lager aandeel hiervan in de totale opbrengst kenden. De technische aspecten zijn buitengewoon ingewikkeld, althans zolang getracht wordt met elke variant van elke accijns en elk verschil in de grondslag tussen niet minder dan tien Lidstaten rekening te houden. Zonder concessiebereidheid, te bevorderen door een verwacht opbrengstverlies bij de ene maatregel te doen compenseren door een verwachte opbrengstvergroting bij een andere maatregel, zijn in de meeste gevallen geen bevredigende oplossingen mogelijk en lopen de beraadslagingen vast. Daarvoor lopen de BTW-tarieven teveel uiteen, is de grondslag door de zgn. 6e richtlijn 7) nog te weinig uniform en zijn de accijnzen (naar tarief en grondslag) veel te uiteenlopend. De gevoeligheden bij enkele speciale belastingen met specifieke nationale betekenis zijn nog groter, omdat in dergelij ke gevallen alleen de betreffende Lidstaat zou moeten aanpassen en geen technische oplossing bestaat voor alle. Een speciale moeilijkheid vormen de nultarieven voor produkten voor de eerste levensbehoeften en kleding in hetverenigd Koninkrijk (en deels ook in Portugal) die politiek als onwrikbaar kunnen worden beschouwd. 7) Zesde richtlijn van de Raad 77/388/EEG van 17 mei 1977; (engelse versie:) on the harmonization of the laws of the Member States relating to turnover taxes - Common system of value added tax: uniform basis of assessment, Publikarie-blad EG, L145 van 13 juni 1977.
De E G situatie op het gebied van de indirecte belastingen is dan ook bedroevend. Zelfs de niet geringe problemen van standaarden en normen bieden een gunstiger aanblik. Na het succes van de invoering van de BTW, als systeem van indirecte belasting, in alle Lidstaten, is de Commissie in anderhalf decennium nauwelij ks op enige concessiebereidheid gestoten. De eerste voorstellen voor de harmonisatie van de belasting op alcoholische dranken stamt uit 1972 en heeft, zelfs na hernieuwde pogingen in het begin van de jaren tachtig tot niets geleid. De voorstellen omtrent benzine dateren van 1973. D e verdere harmonisatie van de grondslag, als besloten in 1977, heeft tot nu toe niets opgeleverd. De buitengewoon belangrijke 14e ontwerprichtlijn betreffende een verleggingsregeling voor BTW-betalingen op binnen de E G verhandelde goederen is eenvoudigweg geblokkeerd ondanks de goede ervaringen in hetverenigd Koninkrijk en de Benelux. Het is daarom van het grootste belang voor de EGIMIP dat de Europese Raad zich op heldere wijze uitspreekt over een algemeen programma aangaande de opheffing van de administratieve belemmeringen aan de grenzen aangaande de BTW- en accijnsheffing en aangaande een merkbare doch beperkte harmonisatie van de tarieven. Daarbij dient onderstreept te worden dat in een voltooide gemeenschappelijke produktmarkt geen douane-controles bestaan waardoor fiscale verschillen tot kunstmatige handelsstromen tussen Lidstaten leiden die vervolgens tot harmonisatie dwingen. Het is een superieur substituut de harmonisatie vooraf te laten gaan aan de afschaffing van controles aan de binnengrenzen. De auteur laat de technische details van deze programma's aan fiscale deskundigen over. Enkele elementen ervan kunnen echter niet ongenoemd blijven. 9. Een oplossing voor de BTW-vereffening aan de binnengrenzen moet dringend gevonden worden. D e vuistregel zou dienen te zijn dat Lidstaten de 14e ontwerprichtlijn, na eventuele aanpassing, niet zouden kunnen afwijzen zonder alternatieven, gesteund door minstens twee Lidstaten, voor te leggen. Een alternatief is een netwerk van bilaterale clearing tussen Lidstaten als voorgestaan door Professor Cnossen 8). Een dergelijk systeem kan goed aansluiten bij de voorstellen over automatisering van het douanegebonden data-verkeer (zie hiervoor, punt 5), waardoor snelheid van afhandeling bijzonder hoog en de extra administratieve kosten vrijwel nu1 worden (CIII). 10. Wil de EGIMIP-in-enge-zin waarlijk open worden dan zal meer ernst gemaakt moeten worden met de harmonisatie van de accijnzen. In de Benelux is gebleken dat dit gecombineerd kan worden met een verleggingsregeling. Het is daarbij uitdrukkelijk niet noodzakelijk, noch in alle gevallen wenselijk, tot unificatie van tarieven te komen. Ook kan men zeer lange overgangsperiodes vaststellen zoals bv. in het Rogalla-rapport onlangs is voorgesteld 9). Tevens is differentiatie voor bepaalde tijdspannen een nuttige vorm van concessie teneinde tot beslissingen te komen (CIII). 11. Vooruitgang bij de combinatie van de harmonisatie van de grondslag en harmonisatie van de BTWtarieven kan er, samen met (9) en (lo), toe leiden dat alle fiscaal-gemotiveerde controles tussen Lidstaten of overbodig worden of althans niet meer tot grensoponthoud van welke aard dan ook zullen leiden. Dit doe1 wet@ concessies. In dit licht dient deze technische materie door middel van aan tijdschema's gebonden programma's op ministerieel niveau te worden gevolgd. Opnieuw geldt dat het beter is tot een bevredigend besluit te komen, door lange overgangsperiodes toe te staan, dan tot blokkage. In elk geval zou men 8) Zie S. Cnossen (1983) en Cnossen & Shoup (1985). 9) D. Rogalla,Verslag over de belastingharmonisatie in de Gemeenschap. Europees Parlement, Zittingsdocumenten Doc. 1-903183 van 26 oktober 1983.
tot een algemeen geldend twee tarievensysteem dienen te komen, met een geleidelijk nauwer wordende bandbreedte voor zowel d e hoge als de lage tarieven (CIII).
11.2.2.3
Wisselkoerscontroles
Fragmentatie van de EGIMIP door kwantitatieve en administratieve beperkingen van het betalingsverkeer bestaat nogsteeds, ondanks de in art. 106,l EEG vastgelegde vrijheid van betaling voor geleverde of te leveren goederen. Voor bestaande bedrijven en handelsondernemingen leveren deze beperkingen doorgaans weinig ernstige problemen op. Heel anders ligt dit bij jonge, kleine bedrijven en ingeval van incidentele transacties van tussenpersonen, toeristen of testzendingen. Het werkelijke probleem - het betalingsbalansprobleem, gegeven de koers van en het vertrouwen in de valuta - kan echter niet worden opgelost door kapitaalexportcontroles alleen, omdat dan verkapte kapitaalexport over de geldmarkt en via het gewone bankverkeer zal plaats vinden. Art. 67-73 en 1081109, EEG vormen een niet-aflatende bedreiging voor de EGIMIP. Bovendien maken zij vooralsnog het tot stand brengen van ken Communautaire kapitaalmarkt tot een illusie. Uiteindelijk kan men afschaffing van deze controles verwachten, indien het macro-economische beleid van de Lidstaten voldoende op elkaar is afgestemd. Hoewel de recente neiging tot convergentie van het macro-economisch beleid, vooral van de inflatievoeten, positief moet worden beoordeeld kan toch het afschaffen van wisselcontroles niet anders dan als een ambitieuze doelstelling worden beschouwd, met verregaande implicaties.
Programma : 12. Geleidelij ke vermindering van de de facto fragmenterende effecten van wisselkoerscontroles op de EGIMIP. Dit kan worden bereikt door het EG beleid t.a.v. de ontsnappingsclausules in art 73,108 en 109, EEG, te verstrakken, voorzover de handel in goederen daardoor zou worden belemmerd. In het bijzonder dienen de bedragen voor kleine transacties en voor toeristen i n eerste instantie te worden verruimd tot een hoogte die slechtszelden als handelsbeperkend zal worden ervaren. Daarenboven dienen invoerdepositoverplichtingen voor intra-EG handel, en maatregelen met gelijke werking, te worden uitgesloten, ook in de toekomst. Overgangsperiodes dienen gedifferentieerd te zijn, maar nooit langer dan drie jaar, met geleidelijke versoepeling (CIII). 13. De vrij heid van betaling voor in de EG geliberaliseerde dienstenhandel dient te worden bereikt en vastgelegd via een meerjarenplan (DII). 14. In het licht van de consolidatie van het EMS (zie nr. 36) dient een programma te worden opgesteld voor de eliminatie van kapitaalexportcontroles. Aangezien dit onlosmakelijk verbonden is met de wijze waarop het EMS en d e ECU zich verder ontwikkelt, wordt dit verderop besproken (CIII) . 11.2.2.4
Handelspolitieke fragmentaties
Gedurende zeker anderhalf decennium bestaat alom verwondering dat een zo ambitieuze douane-unie als de E G , het meent te kunnen stellen zonder volledig gemeenschappelijke handelspolitiek. De interne fragmentatie van de textiel en kledingmarkt in de E G , of van de E G markt voor (Japanse) auto's of voor (Japanse) kleuren t .v.'s of voor bepaalde produkten uit Oost Europa maakt de eenheid van de EGIMIP ongeloofwaardig en staat een consolidatie ervan in de weg.Toch doet zich de vraag voor of het we1 zo verbazend is dat Lidstaten een zekere handelspolitieke speelruimte willen behouden. De fundamentele reserves om tot een Communautaire douane te komen zijn immers geenszins overwonnen. Het EG systeem leidt we1 tot verregaande beperking van nationale beleidsinstrumenten maar het
blijft een pre-federaal systeem: in sociaal of politieke te gevoelige kwesties blijken de normale uitvoeringsinstrumenten van de Lidstaat aangewend te kunnen worden voor uitzonderingsgevallen of ontsnappingsclausules die buitengewoon hardnekkig zijn. De hande~s~oiitieke fragmentatie van de EGIMIP-in-enge-zin zal daarom niet gemakkelijk oplosbaar zijn, tenzij als onderdeel van een pakket maatregelen. Enigszins ongenuanceerd gesteld, kan niet worden verwacht dat de fragmentaties geheel en al zullen verdwijnen vooraleer de EG douane code overeengekomen is, en de EG douanedienst over effectieve juridische en administratieve middelen beschikt elke nationale handelspolitieke uitvoeringsmaatregel te toetsen en te corrigeren. Bovendien is de eliminatie van de fragmentaties nauw verbonden met twee andere beleidsbeslissingen op Europees niveau: de aard en mate van Communautaire protectie en de vervanging van (nationale enlof Communautaire) handelsprotectie door steun- en aanpassingsmaatregelen overwegend o p nationaal niveau maar met EG goedkeuring en onder Commissie-toezicht . De hieronder volgende punten kunnen dus niet 10s worden gezien van hetgeen in par. 11.2.3 zal worden voorgesteld. De aparte vermelding is bedoeld als completering van de bespreking van de EGIMIP-in-enge-zin (de belemmeringen aan de binnengrenzen) en dienen in dit geval niet te worden opgevat als apart uitvoerbare voorstellen, 10s van die in par. 11.2.3. Het toestaan van een beroep op art. 115, EEG, waardoor oorsprongscontroles aan de binnengrenzen worden gefiatteerd en nationale volumeprotectie vis-2-vis derde landen ook binnen de EGIMIP wordt geeffectueerd, dient geleidelij k te worden verminderd tot uitzonderlijke situaties van tijdelijke aard. De prioriteiten moeten hier duidelijk worden gesteld: behoudens buitengewoon uitzonderlijke situaties, is de marktintegratie van de EGIMIP belangrijker dan specifieke vorm van de externe ~rotectiet.0.v. b e ~ a a l d ederde landen. Dit betekent dat o de zgn. vroegere nationale beperkingen van de invoer van textiel- en kledingprodukten uit derde landen, die momenteel wegens het door de EG gesloten Multivezelakkoord in iets gewijzigde vorm bestaan als "specifieke Gemeenschappelij ke regelingen", kunnen niet opnieuw worden benut. Welke regeling voor het MVAook wordt gekozen, dit akkoord dient definitief als 'Communautair' te worden irkend, en elke verwijzing naar zelfs potentiele terugkeer naar zgn. nationale bevoegdheden dient te worden uitgebannen om de EGIMIP niet te fragmenteren (voorzover die terugkeer al niet strijdig is met het Gemeenschapsrecht) (BII). o De Commissie dient een meerjarenplan op te stellen waardoor de Raad stap voor stap het aantal produkten die nog onder nationale restricties vallen kan reduceren 10), (CIII). , , o Tevens moet een plan worden opgesteld om de vrijwaringsclausules in bilaterale akkoorden tussen Lidstaten (c.q. de Benelux) en derde landen OD Communautair niveau te breneen. Dit behoeft niet te betekenen dat de toepassing van de dan benodigde Communautaire vrijwaring aanvankelijk niet gedifferentieerd kan geschieden. We1 dient elk jaar deze nationale differentiatie Communautair te worden besproken teneinde stap voor stap uniforme toepassing te bereiken (CIII). o Ten aanzien van de handel met staatshandellanden dient een sanering van de onoverzichtelijke regelingen tot stand te worden gebracht, waarbij tegelijk de nationale contingenten op hun nadelige effecten op de EGIMIP-in-enge-zin moeten worden bezien (CIII). '2
10) Zie deAnnex, alsgepubliceerd in Pitblikririeblrrdvnn de E G , I 1 februari 1,985(C38); tot nu is het de gewoonte geweest die nationale restricties zondcr discussie over te nemen op Comrnunautair niveau, en ze vervolgenszonderdiscussie te verlengen. Zie ookVan Dartel (1984) en Eirromnrkrnieuws, februari 1985, p. 38/39.
o Het enkele jaren geleden zo schuchter begonnen beleid om meer openbaarheid te betrachten bij de EG politiek van toezichts- en vrijwaringsmaatregelen dient te worden uitgebreid. De Commissie dient, met redenen omkleed, niet alleen afwijzingen van maar ook instemming met een verzoek,om vrijwaring te publiceren. Daarnaast is onvermijdelijk dat er een jaarverslag over Communautaire handelspolitiek komt, gezien de ingewikkeldheid van de regels, het gedesaggregeerde niveau van talrij ke beslissingen, de onmogelijkheid deze informatie van buitenaf te beoordelen en het belang om het toenemend gewicht van de handelspolitiek zo goed mogelij k te benutten. In dit jaarverslag dient een apart hoofdstuk te worden gewijd aan alle nog voorkomende fragmenterende effecten van handelspolitiek op de Interne Markt, en het beleid dat deze effecten tracht te elimineren (zie ook 11.2.3) (BII).
11.2.2.5 Vervoer Door de cumulatie van tal van vormen van nationale regelgeving in de vervoersector verdient dit terrein een gespecialiseerde verhandeling. Daarom blijft het in deze achtergrondstudie buiten beschouwing. Niettemin zal het duidelijk zijn dat de EGIMIP nooit CCn interne markt kan zijn of worden indien vrije intra-EG handel gepaard gaat met onvrij vervoer. In economische zin is er geen wezenlijk onderscheid tussen de in art. 106,l (EEG) gegarandeerde vrijheid van betaling voor de vrij verhandelde goederen, en de vrijheid van vervoer van de vrij verhandelde goederen. Nederland kan het voorzitterschap van de Raad benutten om verdere liberalisatie van (vooral) het weg- en luchtvervoer te bewerkstelligen, temeer daar het Europese Hof de Raad in gebreke heeft gesteld. 11.2.3 Handelspolitiek De Europese Gemeenschap beschikt niet over een solide basis voor een gezonde en op groei en concurrentievermogen gerichte handelspolitiek. Hoewel handelspolitiek tot de allergewichtigste competenties van de Gemeenschap behoort, zijn de algemene beleidsverklaringen van de EG zo schaars dat men in rede kan betwijfelen of er een doorwrocht lange termijn beleid is. Hoewel landbouw, het Regionale en Sociale Fonds en mededinging allemaal hun jaarrapportage hebben, die niet alleen veel bijdraagt tot een inzicht in de beleidsproblematiek, maar eerst en vooral de Commissie dwingt tot systematische beleidsanalyse en het met redenen omkleed uiteenzetten van de te volgen strategie, is er nog nooit een jaarverslag over handelspolitiek verschenen.~otnu toe heeft het algemene hande~s~olitieke debat in de Gemeenschap alleen kunnen opbloeien in samenhang met de drie GATTRonden (Dillon, Kennedy enTokyo). Maar de armoede is in feite nog groter want ook het korte termijn beleid hult zich in allerlei nevelen. Vele handelspolitieke beslissingen van de Commissie blijven onbekend omdat ze negatief uitvallen: bv. verzoeken om extra protectie door vrijwillige exportbeperkingen of verzoeken om (tijdelij ke) ontheffing van tariefprotectie dan we1 pressie om wijzigingen in de tarieven of tariefstructuur te bereiken worden noch gepubliceerd bij de aanvraag noch bij de afwijzing. Minstens zo ernstig is dat de positieve beslissingen alleen maar als 'fait accompli' worden gepubliceerd in het Publicatieblad, zonder enige uitleg omtrent de motivatie achter de aanvraag en de rationalisatie van het Commissie besluit. Dit alles maakt het onmogelijk om een goed beeld van het gevolgde beleid te krijgen en, nog belangrijker, om het algemene beleid te toetsen aan de uitgangspunten van een gezonde, op aanpassing en groei gerichte handelspolitiek en om het korte termijn beleid aan de algemene beleidslijnen te toetsen. Daar komt nog bij dat geen democratische controle op de
EG handelspolitiek mogelijk is, behalve indirect, onvolledig en ineffectief via de nationale parlementen en uiterst marginaal via het Europese Parlement. Het Europese Parlement heeft formeel geen adviserende bevoegdheden bij de talloze kleine kortc termijn beslissingen. Dat desondanks de handelspolitiek van de'Gemeenschap (nog) niet in sterk protectionistische zin is-ontspoord, heeft te maken met twee andere randvoorwaarden die (tot op heden) voldoende stringent zijn gebleken. De eerste is dat het ComitC 113 (de nationale directeuren-generaal voor de handelspolitiek) en de Raad een algemene, of in sectoren belangrijke, . ommezwaai naar protectionisme kunnen tegenhouden. Hier toont het vetosysteem, of liever gezegd, het altijd weer zoeken naar consensus, zijn voordelen, want het "bevriest" als het ware het betrekkelijk liberale profiel van de Communautaire protectie. Overigens moet deze randvoorwaarde niet als absoluut worden opgevat. Informele peilingen, die men 'stemniingen' zou kunnen noemen, leveren soms handelspolitieke besluiten op die in feite met gekwalificeerde meerderheid zijn genomen (bv. compact disc; nieuw handelspolitiek instrument). De tweede is dat de EG zoveel eigenbelang heeft bij het multilaterale handelssysteem dat retaliatie of h~ndelsoorlogenreeds op korte termijn grotendeels in eigen vlees zouden snijden (nog 10s van het feit dat protectie op lange termijn altijd welvaartsverminderend en groeiremmend werkt). Dit afschrikkingsargument maakt de meest politiekeen diplomatieke indruk ingeval van bi. ~ a p a nen deVS, al dient te worden benadrukt dat de economische schade ook bij andere handelspartners zoals de AOPEC, EFTA of ASEAN aanzienlij k zou kunnen oplopen. Beide randvoorwaarden zijn naar hun aard onbetrouwbaar en negatief. Bovendien blijft de noodzaak van een doordacht handelsbeleid, gericht o p groei en blijvend concurrentievermoge~iin de EGIMIP en daarbuiten, onverminderd bestaan. Een fundamenteel knelpunt in de handelspolitiek is de vervlechting van handelspolitieke effecten op de mededingingsvoorwaarden in de EGIMIP met de industriepolitieke effecten en de mededingingspolitieke effecten op die voorwaarden. Dit vereist een coherent beleid in alle drie de beleidsdomeinen. De erkenning van deze verwevenheid neemt weliswaar toe maar de daaruit voortvloeiende noodzaak van beleidscoordinatie wordt nog verregaand onvoldoende beseft en in praktijk gebracht. Afschottings- en cornpetentieproblemen tussen nationale ministeries, of soms quasijuridische en semi-onafhankelijke instanties, maar evenzeer tussen de verschillende DG's van de Commissie, zijn niet verdwenen. Deze studie heeft uiteraard niet de pretentie hiervoor pasklare oplossingen te bieden, als die op elk onderdeel al bestaan. Wel dienen juridische, ambtelijke en politieke mechanismen te worden ontwikkeld die betere en permanente afstemming van deze belei,dsvormen bevorderen en niet zelden verplichten. Deze studie houdt zich bezig met de Interne EG markt voor industrieprodukten en zal handelspolitiekvooral vanuit dit licht bezien. Deze optiek legt beperkingen op. Desondanks blijkt uit hoofdstuk 8 dat de handelspolitiek een belangrijke invloed kan hebben op concurrentievermogen van de industrie en aldus op de economische groei op middellange termijn. Een liberale handelspolitiek schept een permanente druk tot handhaving van het concurrentievermogen in de EGIMIP en helpt de ondernemers te anticiperen op toekomstige verschuivingen in het comparatieve voordeel t.0.v. derde exporteurs door te investeren in nieuwe produktieprocessen (of in onderzoek ter ontwikkeling daarvan), in nieuwe produkten of in andere wijzen van specialisatie.TerwijI tot het begin van de jaren zeventig ha~idelspolitiekeinitiatieven van de VS als gunstig complement van de interne liberalisatie in de EG fungeerden is het sindsdien steeds duidelijker geworden dat de Gemeenschap zelve, als grootste handelsblok, initierend dient o p te treden. Reactieve handelspolitiek druist in tegen het eigen belang van de EG en leidt op den duur tot meer negatieve repercussies op de EGIMIP.
.
Het onderstaande programma belast de nog pre-federale Gemeenschap met een vrij ambitieuze strategie die slechts op beperkte onderdelen met de passieve ontwikkelingsrichting zal stroken.Tegelijk is daarmee aangegeven welke kosten een reactief of incrementalistisch handelsbeleid voor d e Europese industrie zal hebben. Het initierend beleid is deels voorwaarde voor en deels complementair aan de voorstellen ter opheffing van de handelspolitieke fragmentaties, als gedaan in punt 15 hierboven 11). 16. Het Multivezelakkoord moet worden afgeschaft; zo niet dan moet de EG zich daaruit terugtrekken. De beste oplossing is dat de EG een afbouwregeling voorstelt aan de exportlanden die hieronder wordt uiteengezet (CIII). Mocht dit niet mogelijk blijken dan dient hetvierde MVA in elk geval van enkele restrictieve clausules te worden ontdaan (zoals het 'surge mechanism'), elke vrijwaring voor de armste landen (VN-Wereldbank definitie) uit te sluiten, een groei van minstens 6% reeel per jaar van alle gespecificeerde volumina mogeljk te maken en uitsplitsing naar quota's per Lidstaat uit te sluiten. Verder dient dit Vierde MVAvoor de EG expliciet verbonden te worden aan herstructurerings- en aanpassingsprogramma's, die in de jaarverslagen voor mededingingsbeleid en voor handelspolitiek (zie 15) dienen te worden besproken (BII en BIII). 17. De volgende hoofdpunten dienen in de afbouwregelingvan het MVA te worden opgenomen: o De afbouwregeling beslaat vijf jaar, vanaf het einde van MVA 111 (medio 1986) o de uitsplitsing naar quota's per Lidsaat dient in de eerste fase van de afbouw te worden beeindigd o tijdens de eerste fase dienen de quota's voor de armste landen (VN-Wereldbank definitie) te worden afgeschaft; mocht fraude optreden omdat grote textiellkleding exporteurs hun leveringen administratief via deze armste landen laten lopen dan is niet een vrijwaring de oplossing maar een 'toegevoegde-waardeverklaring' met gegevens over de lokatie van de produktie o de tweede fase bestaat uit de laatste kans op herstructurering voor de 'gevoelige' produkten; tijdens de eerste fase kan het overleg hierover worden gevoerd, in de tweede fase wordt het herstructureringsplan uitgevoerd. Kern van het plan is een combinatie van dalende volumeprotectie en onder EG toezicht staande nationale subsidieregelingen met een maximum van vijf jaar, zonder hernieuwing. De protectie kan, in (b.v.) de drie jaar van de tweede fase worden verminderd door de quota's elk jaar met 10% te laten stijgen, en vervolgens af te schaffen. o de meest gevoelige produkten volgen een soortgelijk herstructurerings proces, met geringere snelheid. In de eerste fase moet het 'surge mechanism'uit het MVAgeschrapt worden. In de tweede fase worden subsidieprogramma's voor herstructurering uitgevoerd, tegelijk met een jaarlijkse quota verhoging van 5 % . Na vijf jaar worden de quota's in beginsel afgeschaft, hoewel bv. twee jaar uitloop mogelijk zou moetcn zijn, doch in dat geval we1 met 10% toename van het quotavolume per jaar. De subsidieprogramma's zouden kunnen doorlopen indien de quota's worden opgeheven; wil men langer quota's, dan vervallen de subsidieregelingen. o bij problemen van 'marktverstoring' en 'ernstige schade', nu d e afschaffing van het MVA, wordt verwezen naar een (snelle) procedure in een herschreven art. 19, GATT(zie 18) (CIII). 18. De Europese Gemeenschap dient initierend op te treden voor een op ampassing gerichte en met goed multilateraal toezicht voorziene herschrijving van het vrijwaringsartikel19, GATT.Tijdens het eindevan de jaren zeventig kreeg men de indruk dat in EG kringen 'vrijwaring 11) Hct ontlcrstaandc overlapt o p bepaalde punten mct Pelkmans, 1985-b, hfst. 6.
van schadelijke marktverstoring' werd omschreven als vrijwaring van door comparatieve voordelen aangedreven concurrentie. Deze weigering de ontwikkelingen in de wereldarbeidsverdeling te aanvaarden is op den duur schadelijk voor de Gemeenschap als grootste exporteur. De herschrijving van art. 19, GATTmoet gebaseerd worden op de volgende beginselen: openbaarheid van verzoeken, door het houden van hearings met (deels) neutrale experts; toegestane protectie is tijdeljk, dalend en niet onmiddellijk hernieuwbaar; toezicht en beslissing is strikt multilateraal; niet-naleving geeft recht op onmiddellijke sancties van alle exportlanden. Verder moet de herschrijving gepaard gaan met een programma voor de geleidelijke afschaffingvan volumeprotectie, zoals het MVA (Cll). 19. Eventueel onafhankelijk van IS., dient bestudeerd te worden hoe nationale 'amorfe' protectie t.0.v. derde landen of kan worden geelimineerd of gecommunautariseerd. In ieder geval dient de Commissie een uitputtende inventarisatie te plegen van alle tijdelijke en permanente 'vrijwillige' exportbeperkingen op nationaal niveau. Deze inventarisatie dient, voorzien van de opgegeven redenen van protectie, te worden vergeleken met nationale subsidieregelingen en de tariefhoogte in het Gemeenschappelijk buitentarief, zodat de totale protectie duidelijk wordt. Deze inventarisatie dient te worden gepubliceerd in het jaarverslag over handelspolitiek (zie 15.) of als aparte studie.Vervolgens dient de Commissie met voorstellen te komen (DII) . 20. Handelsprotectie op nieuwe produkten moet uitzonderlijk blijven en aan expliciet beleid getoetst worden. Dit beleid kan zo worden vastgesteld dat, enerzijds, de precedentwerking van de 'compact disc' bescherming kan worden ingedamd, terwijl, anderzijds, het ontbreken van een 'hi-tech Code' in de GATT- waardoor kunstmatig veroorzaakte verschillen in produkt- en proces-ontwikkeling en in de vroege fasen van de produktcyclus - de innoverende industrie in de EG geen schade toebrengt. De volgende criteria dienen te gelden o de protectie is voor drie jaari niet verlengbaar; daarna in twee jaar dalend o de protectie is tarifair en nooit hoger dan 20°/0 o de tariefverhoging kan niet, of in geringere mategeschieden naarmate meer (specifieke) subsidies zijn toegekend en ingeval overheidsaankoopbeleid tijdens de voorziene beschermperiode risicoverminderend werkt o waar relevant, wordt de tariefbescherming gekoppeld aan EG-wijde normalisatie o protectie kan in beginsel geen doorgangvinden indien het 'nieuwe' in licentievorm is doorverkocht aan derde producenten buiten de EG o de protectie kan (enigszins) gevarieerd worden met bewezen subsidiering, overheidsaankoopbeleid (etc.) in derde landen met (potentiele) concurrenten. Tenslotte dient de beslissing met redenen omkleed in het EG Publikatieblad te worden vermeld (DII). Het Japan-beleid van de EG moet fundamenteel worden herzien. Uitgangspunt daarbij dient te zijn dat handelspolitieke protectie in geen geval als 'beloning' van een verslechterende concurrentiepositie mag worden gehanteerd. Zulke bescherming vertraagt de aanpassing, honoreert hetgebrek aan innovatie en anticipatievermogen in de betreffende sectoren en draagt niets bij tot het concurrentievermogen op de voor de Gemeenschap zo belangrijke derde markten (zie vooral hoofdstuk 8 en hierboven de punten 15,18 en 19). Wel zou de gezamenlijke handelspolitiek systemutisch benut moeten worden als instrument voor retaliatie van non-tarifaire protectie van de Japanse markt. Deze vorm van retorsie, alsmede het selectieve (naar ~ r o d u k -
ten) en discriminatoire (naar Japan alleen) karakter ervan, behoren tot de legitieme en binnen het GATT kader gerechtvaardigde handelspolitieke maatregelen in reactie op (de tariefprotectie vervangende) non-tarifaire bescherming door Japan. De handelspolitieke energie van de Gemeenschap moet niet . gestoken worden in het 'organiseren' van de textiel-, kleding-, leder-, staal- enTV-handel, maar in het reduceren van de mededingingsvervalsing en verschillen in markttoegang in de typisch comparafief voordelige produkten. Het diplomatieke offensief dient primair gericht te zijn op de nieuwere en nieuwste produkten omdat daar schaal- en leereffecten opeen beschermde markt kunnen worden uitgebuit. DeGemeenschap dient te bewerkstelligen dat de bescherming van de introductiefase van jonge produkten tussen de grote handelspartners in GATTniet extreem ongelijk is. Vindt de produktontwikkeling en de introductiefase van produkt X in Japan plaats zonder de minste bedreiging van Europese of Amerikaanse (of andere) concurrentie, terwijl de E G en deVS markt op hooguit een laag tarief na open ligt, dan kan soms een absolute kostenvoorsprong worden bereikt die niet is in te halen en de onderzoeks- en ontwikkelingsinvesteringen waardeloos maakt. Dit oefent een afschrikkend effect op verdere onderzoeks- en ontwikkelingsinvesteringen uit in andere nieuwe produkten om redenen die niet primair de onderneming verweten kunnen worden. Noch artikel23, GATT, noch andere artikelen zijn op deze inzichten geschreven. Zij zijn hiervoor dan ook ongeschikt. De EG zou een beleid moeten opstellen, dat, zolang een 'hi-tech Code' in GATTnog niet is overeengekomen, op basis van de bovenvermelde overwegingen handelsdiplomatieke retorsie mogelij k maakt. Deze retorsie heeft niets van doen met het 'bilaterale' tekort met Japan (dat irrelevant is in een multilateraal systeem) en slaat primair op jonge produkten en op nieuwe produkten in de eerste levensfase. De retorsie is tijdelij k en niet verlengbaar; door onderhandelingen is zij uiteraard op te heffen of te verminderen. De retorsie is niet in termen van quota's maar juist tarifair. Tenslotte zou de retorsie slechts kunnen worden toegepast - want dat is her industrie-politieke en concurrentiele argument - op die jonge en nieuwe produkten waarbij de liberalisatie van de EGIMIP voltooid of nagenoeg voltooid is en nationale subsidies onder een voor nieuwe produkten aangepast toezicht van de Commissie vallen en daarmee consistent zijn (CII). In Nederland en in de E G denkt men bij retaliatie en bescherming nog veel te sterk in traditionele patronen. De hier voorgestelde retaliatie is geen respons op een intern politiek probleem (bv. dreigend werkgelegenheidsverlies door invoerconcurrentie), maar o p een ernstige dispariteit in de wederzijdse markt-toegang, dus een diplomatiek probleem. Retaliatie moet dan ook vooraf worden besproken met Japan, en pas indien dat geen toegangsverbetering in deze produkten oplevert, worden toegepast. De retaliatie moet kortstondig blijven want zij is er niet om de EG industrie te beschermen maar Japan de markt te laten openen. Het is ook de handelsdiplomatie die d e retaliatie kan doen beeindigen voor deze administratief zou aflopen. In bepaalde gevallen verdient het aanbeveling de retorsie niet tarifair te doen geschieden doch met andere middelen. Een daarvan is in ieder geval een Communautair test- of keuringsbeleid dat, bij excessieve en niet-reciproke eisen in Japan, discretionair moet worden toegepast. Dit wordt in 11.2.5 kort besproken, aangezien dit beleid bepaalde eisen stelt aan het nieuwe E G beleid op het terrein van standaarden, normen en testen.
I
11.2.4 Mededingingsbeleid Het mededingingsbeleid ten opzichte van ondernemingen behoort tot de relatief succesvolle activiteiten van de Gemeenschap. Het tot voor vijf jaar geleden als notoir zwak aan te duiden punt van de afstemming met ander beleid (waar economisch verantwoord) is sterk verbeterd, vooral door een aanpassing van het ontheffingenbeleid m.b.t. licensies, 0 & 0 samenwerkingsovereenkomsten en specialisatieovereenkomsten tussen anderszins onafhankelijke bedrijven. De coordinatie met handelspolitiek is nog niet voldoende ontwikkeld ingeval van zgn. vrijwillige exportbeperkingen -zeker indien deze tussen de invoerconcurrerende industrie en derde-landcn exporteurs worden gesloten. De overblijvende problemen die aandacht verdienen betreffen de onvoldoende effectieve toepassing van het mededingingsbeleid in de subsector van gerede personenauto's (niet: onderdelen), en het (nog) niet toepassen van art. 85 en 86, EEG, op telecom, vervoer en andere diensten. Hier zullen geen aparte beleidsopties worden gepresenteerd omdat o een verdere verbetering van de werkingvan de mededinging in de markt voor gerede personenauto's afhankelijk is van een Communautair testbeleid (zie 11.2.5), wisselkoersbeleid en fiscaal beleid; de aldus resterende fragmentaties worden verder versterkt door het verschillend inwerken van de J a ~ a n s econcurrentie OD de "nationale" automarkten door uiteenlopende 'vrijwillige' exportbeperkingen. Bovendien zijn de laatste jaren forse nationale subsidies (0.a. door verliesdekking, investeringssubsidies en kapitaaldeelname door de overheid) gegeven aan de diverse "nationale" auto-ondernemingen. Wil de Europese autoindustrie de Japanse concurrentie beantwoorden, niet alleen in de EGIMIP. maar ook OD derde markten (waar de EG snel terrein verliest). ,, dan zal het E G mededingingsregime zich meer moeten doen voelen, zodat de rationalisatie van de produktie wordt gecomplementeerd door herstructurering van het aanbod. Het mededingingsregime moet in dit geval echter breder gedefinieerd worden dan de toepassing van art. 85/86 EEG, zoals blijkt uit de opsomming. De diverse vormen van 'amorfe' bescherming remmen deze herstructurering, met ernstige gevolgen voor de concurrentiepositie m.n. van de auto's in de kleine en middelgrote niet-luxe klassen; o mededinging in de telecom sector door tradities van nationale regulering, monopolies, discriminatoir aankoopbeleid en lange termijncontracten met (slechts enkele) leveranciers een aparte behandeling verdient. Voor telecom-produkten, m.n. schakelapparatuur, componenten hiervoor en netwerkmateriaal, zijn schaaleffecten (en vooral bij schakelapparatuur, ook leereffecten) doorslaggevend voor het huidige en toekomstige concurrentievermogen. Dit vereist verregaande standaardisatie voor de intra-EG export en voor daadwerkelijke mededinging bij PTTaanbestedingen (zie 11.2.5) naast wederzijdse erkenning van testen. (Concurrentie in de telecomdiensten hangt in wezen af van deregulering, dan we1 van harmonisatie van de nationale regulering, vooral m.b.t. de toegang tot het netwerk (of de netwerken); o vervoer in deze studie niet wordt behandeld (zie ook 11.2.2.5); o andere diensten (zoals verzekeringen) eveneens buiten het bestek van de EGIMIP vallen, hoewel vcle van deze diensten complementair zijn aan de industriele handelsvervlechting. 11.2.5 Industriepolitiek Onder industriepolitiek zal niet worden verstaan het ontwerpen en stimuleren van een bepaalde blauwdruk voor de Europese industrie in de nabije toekomst. Het betreft, integendeel, het trachten te bereiken van een juridisch kader en van een samenhangend beleid - met een taakverdeling tussen EG en Lidstaatniveau, en tussen overheidsbeleid en inspanningen van de industrie zelve - die tesamen gelij ke concurrentievoorwaarden op de
gehele EGIMIP garanderen, met in beginsel gelijke toegang tot de op de betreffende markt uitgeoefende vraag, alsmede de aanwending van middelen in de preconcurrentiele fase van produkten en processen zo efficient en effectief mogelijk doen geschieden zodat hun benutting het concurrentievermogen van de Europese industrie, zowel direct als indirect, zo veel mogelijk zal bevorderen. .-
Deze benadering van industriepolitiek overlapt, of staat in direct verband met, mededingingsbeleid en handelspolitiek. Dit verband is schematisch weergegeven inTabe14.4. In tegenstelling tot de indruk die wellicht gewekt wordt door het hoog oplopen van de crisissteun in de Lidstaten en door de sectorale belangstelling die de Commissie soms aan de dag legt, tracht de Commissie al sinds het Eerste Programma voor de Economische Politiek op de MiddellangeTermijn van 1967 vooruitgang te boeken op de diverse terreinen die deze marktgeleide benadering omvat. D e benadering van de Commissie is inmiddels geevolueerd: zo legt men tegenwoordig geen nadruk meer op de bedrijfsgrootte en fusering en is men begonnen met een flexibelere opzet van de kwestie van standaarden en normen. Qua orientatie, echter, is de 'industriepolitiek' die de Commissie voorstaat te karakteriseren als marktgericht: de industriele ontwikkeling dient 'marktgeleid' te zijn, met een door zo vrij mogelijke handel gestimuleerde anticipatie van een respons op zich wijzigende comparatieve voordelen binnen en buiten de EGIMIP en met een grote nadruk o p het vermijden van (nationale) steunverlening, behalve voor 0 & 0. Essentieel is dat de economische voordelen van de EGIMIP daarbij volledig dienen te worden uitgebuit, hetgeen vereist dat de Lidstaten.tot de benodigde positieve en negatieve integratie over gaan. Dit laatste geschiedt te langzaam en te weinig. De hieronder volgende beleidsopties betreffen het beleid aangaande nationale crisis- of herstructureringssteun, het steunbeleid voor 0 & 0 , de problemen van standaarden, normen en testen, overheidsaankoopbeleid en industriele eigendomsrechten. De zgn. crisissteun in sectoren als staal, textiel- en kleding en scheepsbouw dient zo snel mogelijk te worden beeindigd. De redenen kunnen nog eens samengevat worden als volgt: crisissteun heeft een conserverend karakter, ontmoedigt de relatief efficiente ondernemingen in de EGIMIP, belet de betere alternatieve aanwending van deze overheidsgelden en lokt steunverlening aan concurrenten uit. D e sociaal-politieke realiteit in de Gemeenschap gebiedt echter rekening te houden met 0.a. de volgende bemoeilijkende factoren: er zijn in de E G elk jaar verkiezingen in een of andere Lidstaat; regionale concentratie van crisissectoren komt in vele Lidstaten voor; de sociale aanpassingskosten bij beeindiging van de crisissteun worden politiek uiteenlopend gewaardeerd; steunverlening en protectionisme in derde landen speelt een rol; er is te weinig alternatieve werkgelegenheid in zeer ruime arbeidsmarkten. O p twee punten dient de Nederlandse regering minstens aan te dringen: o een strenger notificatiebeleid van de Commissie; de meldingsplicht blijkt nog steeds ontdoken te worden door Lidstaten. Dit leidde b.v. tot de onaanvaardbare situatie dat, bij de sluiting van de nieuwbouwwerfVan Den Noord-Giessendam, de steunverlening aan de scheepsnieuwbouw in andere Lidstaten niet bij benadering bekend was. De Commissie dient niet te aarzelen inbreukprocedures te beginnen, en eventueel naar andere middelen te zoeken (AJI). o Crisissteun moet worden omgezet in herstructureringssteun, met nauwkeurige aanpassingsplannen, die ook tussentijds worden gerapporteerd (Ah). In het speciale geval van staal betekent dit dat verdere capaciteitsreductie geboden is na 1986.
Verder dient de crisissteun, als uitzondering op het algemene steunbeleid, te worden opgeheven. Er is voldoende mogelijkheid bij herstructureringssteun variaties aan te brengen in het licht van de ernst van de situatie, zonder rationalisatie en inkrimping als doelstellingen op te geven. 23. Bij herstructureringssteun moet het iets strengere toezicht dat sinds enige jaren wordt gepleegd, strikter worden. Daarbij moet in het bijzonder gelet worden op drie elementen die tot op heden te weinig aandacht hebben gehad: o herhaling van steun, na afloop van periodes met steun, dient strenger te worden bezien; in beginsel moet getracht worden onmiddellijke herhaling uit te sluiten (BII); o automatische verliesdekking bij overheidsbedrijven moet onder streng toezicht komen teneinde deze ~ r a k t i j k e ~beeindigen te tenzij specifieke rechtvaardigingen kunnen worden aangevoerd. De Commissie moet trachten het smeulende verzet te omzeilen door uitspraken van het Europese Hof uit te lokken over de interpretatie van art. 90, EEG. (CII); o de cumulatie vanfinanciele steun en diverse vormen van handelsproleclie dient in de beschouwingen te worden opgenomen; dit geldt te meer indien zulke protectie ook nog eens fragmenterende effecten op de EGIMIP heeft of kan hebben (BIII). Het steunbeleid voor 0 & 0 verdient meer aandacht. Het kan coherenter en vooral effectiever. In tegenstelling tot steunverlening aan de industriele produktie of normale bedrijfsinvesteringen, waar de rol van de EG als toezichthouder de EGIMIP het beste dient, geldt voor vele onderdelen van 0 & 0 steun dat deze het effectiefste en mogelijk ook het efficientste op E G niveau gegeven kan worden. Daarenboven dient een toezichtsbeleid m.b.t. nationale steun ontwikkeld te worden op basis van andere criteria dan bij herstructureringssteun. Beide dienen consistent te zijn met het mededingingsbeleid t.0.v. ondernemingen en met de handelspolitiek, alsmede met andere onderdelen van de Communautaire industriepolitiek (bv. o~erheidsaankk~en en normen). 24. In een wereldeconomie met voortdurend verschuivende comparatieve voordelen dienen hoogontwikkelde markteconomieen, gebruik makend van hun relatief overvloedige produktiefactor 'hoogwaardig menselijk kapitaal', hun comparatief voordeel zelf te creeren. Daarbij is een dubbele rol voor de (Europese) overheid weggelegd. De overheid dient een onderzoeks- en wetenschapsbeleid te voeren wegens het 'publieke goed' karakter van (nieuwe) kennis; in zeer algemene zin is daarbij richtinggevend beleid gewenst dat kennis en menselijk kapitaal aansluiting doet vinden met te ontwikkelen of te handhaven comparatievevoordelen in de industrie. Op Europees niveau ontbreekt deze rol nagenoeg volledig. Weliswaar heeft de ~ o m m i s s i eeen schuchter programma voor uitwisseling van wetenschappers aanvaard gekregen maar dit is ad hoc, zeer kleinschalig, weinig gericht en steeds kortstondig. Er bestaan echter geen Europese structuren voor geavanceerd, multinationaal onderwijs en onderzoek, geen 'centres of excellence' (op nucleaire energie na), nauwelijks of geen prikkels voor een EG-wijde mobiliteit van wetenschappers (de meeste universitaire systemen in de Lidstaten zijn de facto nogal gesloten), en veel te weinig fondsen voor werkelijk multinationaal Europees onderzoekwerk (dat typisch door ZWO en zusterinstellingen in andere Lidstaten wordt buitengesloten). Voor de beste (toegepaste) wetenschappers is Europa vaak onaantrekkelijk door het ontbreken van deze Europese dimensie en de aansluiting met de industrie. Deze ontmoedigende factoren voeden de 'brain drain'. De kosten van de 'brain drain' zijn al decennia bekend doch nog nooit bestreden door een Europees beleid van structurele aard. Dit kan door gedeeltelijke overhevelingvan nationale
-.
universiteitsbudgetten naar programma's op Europese grondslag, en behoeft dus niet of nauwelij ks meer te kosten. De Nederlandse regering zou concrete stappen in deze richting dienen te bevorderen. Radicale maatregelen dienen hier niet geschuwd te worden; zo zou men de volgende punten in studie kunnen nemen: - enkele Europese onderzoekscentra van wereldniveau op technischnatuur wetenschappelijk gebied - 'centres of excellence', zo mogelijk in samenwerking met de Europese industrie - zeer belangrij ke vergroting van de Europese 'tweede geldstroom'; omvorming van de European Science Foundation of een aparte Gemeenschaps ZWO (met hooguit twee talen). - sponsoring van Europese organisaties van onderzoekers in bepaalde disciplines, en hun publikatiebeleid (DIII). - een radicale europeanisering van de beste universiteiten in de Lidstaten. 25. In de tweede plaats is er een overheidsrol bij de bevordering van de transmissie van kennis naar ondernemers en ondernemingen, dc absorptie ervan en d e transformatie in toegepast onderzoek en uiteindelijk in produkt- en procesontwikkeling. Deze rol heeft een directer ind~strie~olitiek karakter. Op abstraciniveau kan men deze rol aanduiden als de omzetting van het publieke goed 'kennis'naar private goederen en diensten. Door het ontbreken van schaaleffecten, de risico's van marktversnippering in de EGIMIP bij de lancering van het produkt en de grote onzekerheid bij omvangrijke projecten is het nationale niveau lang niet altiid het meest ~eschiktvoor deze overheidsrol. Het inzicht dat dit va& beter op ~ [ r o ~ e eniveau s kan begint baan te breken, als blijkt uit programma's zoals BRITE, RACE en ESPRIT12). De schaal van deze programma's is echter nogal beperkt vergeleken met sommige Lidstaatprogramma's (het Duitse informaticaprogramma is bijna net zo groot als ESPRIT) en vergeleken met deVS en Japan. Ook een algemenere visie lijkt tot nu toe te ontbreken. Dit rapport wordt afgesloten temidden van het schimmige debat over de-merites van Europese ideeen als Iris en Eureka versus SDI uit deVS. Dit debat toont aan water ontbreekt in de EG: er bestaat geen concept van wat een 'technologische Gemeenschap' zou moeten inhouden, geen programma, verregaand onvoldoende fondsen, en te weinig politieke aandacht o p hoog niveau. Een veel sterkere Europese nadruk op 0 & 0 is het gewenste complement op de vermindering van crisis en herstructureringssteun in inkrimpende industrieen (BII). 26. Het toezicht op nationale 0 & 0 steun kan worden versterkt door o het meldingssysteem ook in deze gevallen beter te laten functioneren o verkapte investeringssteun voor technische renovatie, gepresenteerd onder het etiket '0 & 0 ' , te verbieden o verbindingen te leggen met het Communautaire programma, waaronder ESPRIT, BRITE, RACE en het biotechnologie project, zodat in deze gevallen sturing en coordinatie kan worden bereikt zonder toevoeging aan het E G budget (ex. art. 92,3, b, E E G ) o eenvoudige vuistregels vast te stellen voor steunplafonds voor 0 & 0 , waarbij in elk geval op het volgende dient te worden gelet: 12) ESPRIT(= European Strategic Programme for Research and Development in Information Technology); BRITE (=Basic Research in IndustrialTcchnologies for Europe); RACE ( = R & D in Advanced CommunicationTcchnologies in Europe). De budgettaire schaal van deze programma's is als volgt: ESPRIT BRITE RACE
beginjaar 1984 1985 1985
duur 5 j. 4j. I j. (aanloopfase)
totaal in E C U 106 1400 (50% E C ) 250 (50% E C ) 45 (50% E C )
- het steunplafond (als "/o van het 0 & 0 bedrag van het project) dient lager te zijn naarrnate men dichter bij innovatie (het cornrnerciele stadium na de ontwikkeling) kornt - een apart beleid te ontwikkelen voor overheidsopdrachten van prototypes en toegepaste research (orndat deze imrners zijn uitgesloten van de leveringenrichtlijn 13)) op gronden van rnogelijke concurrentievervalsing; het gaat er hierbij niet zozeer om de vrijheid van de Lidstaten voor deze opdrachten te beperken - al kan men daar bij grootschalige opdrachten overigens ook aan denken - als we1 om de latere quasi-verticale binding die tussen opdrachtgever en ontwikkelaar kan ontstaan voor een langdurige periode (DII) o scherp te letten op 0 & 0 sarnenwerking tussen ondernerningen in twee of rneer EG landen (rniddels een ontheffing, ex. art. 85,3, EEG), die curnulatie van steun in twee of rneer landen kunnen genieten o fiscale faciliteiten, naar rato, in de projectsteun rnee te tcllen (AII, behalve overheidsopdrachten voor prototypes). In enkele zeldzarne gevallen is de schaal en het risico van produkt- en procesontwikkeling en de daaropvolgende innovatie investeringen zo groat dat steuntoezicht een ongeeigend instrument is. ~rnrners,hoor nationale steunverlening in te perken is het rnogelij k dat geen produktie van de grond kornt. Steunverlening zowel als risico kunnen worden beperkcdoor vroege coordinatie van de produktontwikkeling in een samenwerkingsvorrn die is toegestaan onder het rnededingingsregirne. Is de aard van het produkt van een publiek of quasi-publiek karakter, dan zouden ook de Lidstaten OD een of andere wiize hierbii betrokken kunnen worden. Dergelij ke grootschalige, niet-zuiver-private industriele projecten zijn denkbaar op markten voor energieprodukten, telecornschakelapparatuur, vliegtuigen (zowel civiele als rnilitaire), snelle treinen, ruirntevaart, etc. Zij zijn geschikt voor de 'gkornetrie variable' methode, onder uitdrukkelijke voorwaarden die hierbij, gezien het EGIMIP-acquis, behoren te worden gesteld (zie par. 11.2.1), 0.a. op het gebied van de rnededinging en financiering. Deze studie is niet de juiste plaats de precieze modaliteiten hiervan te onderzoeken. Een nauwkeurige studie van het A1RBUS.voorbeeld is inmiddels mogelijk en zou zich vooral dienen te concentreren op het daarbij door de deelnemende Lidstaten gevoerde steun- en aankoopbeleid, het bereikte 'verstrooiingseffect' in de filiere (dus naar toeleveranciers), het innovatieve van het Airbusproject en de voor- en nadelen van het ontbreken van de EG als zodanig in de opzet en financiering. 28. De zgn. nieuwe aanpak van de harmonisatie van technische voorschriften verdient krachtige steun. Dit is vooral van belang nu op 7 mei 1985 de Interne Marktraad deze aanpak heeft aanvaard en de eerste ontwerprichtlijnen de ondersteuningsbereidheid spoedig zullen toetsen. Het is daarbij de taak van de Comrnissie door heldere mandaten en voldoende financiele ondersteuning CEN en CENELEC beter te laten functioneren. CEN en CENELEC dienen hun jaarrapportage teverbeteren door beleidsgerichte presentatie en analyse. (ziiook 31). De Raad dient de nieuwe aanpak mede te consolideren door de produktaansprakelijkheid voor de EGIMIP eindelijk te regelen (BII). 29. Voor de sectoren voedingsmiddelen en farrnaceutische producten is de EGIMIP nog onvoldoende vrij. M.n. bij farrnaceutische producten beginnen de argurnenten voor recuperatie van 0 & 0 (en kosten van testen, die zeer hoog zijn in deze tak) over een grote ornzet steeds zwaarder te wegen, zodat de sterke positie van de EG industrie in de wereldrnarkt op den duur in gevaar zou kunnen komen bij blijvende versnippering van de EGIMIP. 13) Richtlijn 77162lEEG. als in P~rhliknlieblrrdEG L 13 van 15 januari 1977.
Zo dient de geleidelij k verbeterde harrnonisatie van het nationale vergunningenbeleid in twee stappen te worden voltooid: ten eerste dient de procedure via het EG Geneesrniddelen cornit6 (CSP) -die met CCn dossier parallelle aanvragen rnogelijk rnaakt in vele Lidstaten op basis van het CSP-advies, ongeveer zoals bij de Octrooi-conventie van Miinchen - versneld te worden; ten tweede dient het beginsel van wederzijdse erkenningen van testen te worden aanvaard, eventueel met een ontsnappingsclausule en o p basis van minimum kwaliteits-criteria. Verder dient de fragrnentatie van de geneesrniddelenrnarkt effectiever te worden bestreden door verdere harrnonisatie van de toepassing van het sociale verzekeringsstelsel (rn.b.t. de terugbetalingsregelingen voor rnedicijnen) en het te voeren prijsbeleid. De nadruk ligt hier teveel op de jurisprudentie van het Europese Hof, die de kernproblemen niet oplost (CIII). Ook d e invoering van een Europees octrooi (zie 35) kan de fragrnentatie verder verrninderen. 30. De vergissing dient niet te worden gernaakt dat de 'oude aanpak' geheel verdwijnt. In vele gevallen zijn de technische richtlijnen, aanvaard tussen 1969 en 1984, "aspectrichtlijnen", waardoor de handel niet steeds gegarandeerd vrij is; veelal is optionele harrnonisatie toegepast waardoor weliswaar d e vrijheid van goederenverkeer wordt versterkt rnaar niet altijd de schaaleffecten. Er liggen nog steeds rneer dan 30 ontwerprichtlijnen bij de Raad op behandeling te wachten. Bovendien zullen Lidstaten kunnen blijven aandringen op de gewone procedure, ex. art. 100, E E G (dus zonder verwijzing naar door CEN overeen te kornen norrnen), in gevallen waarin men uniforrniteit of een zeer grote mate van zekerheid wenst. Daarorn zou de Raad voor zichzelf strikte tijdslirnieten dienen te stellen waarbinnen de kwestie op Arnbassadeursniveau of op niveau van de Econornische Raadgevers wordt aangeboden voor uiteindelijke beslissing, zodat het als A-stuk (harnerstuk) door de Raad kan (BII). Dit kan aansluiten bij de sinds april 1984 lopende wederzijdse informatie-procedure 14) die stipuleert dat 12 rnaanden beschikbaar zijn om tot een geharrnoniseerd tcchnisch voorschrift te kornen ingeval een Lidstaat rncldt voornernens te zijn een (de facto) handelsbelernrnerend technisch voorschrift in te voeren. Het is niet vol te houden dat, als Cornrnissie, Parlernent en Raad sarnen 12 rnaanden beschikbaar hebben na melding van een voornernen van een Lidstaat, de Raad alleen twee of drie jaar nodig heeft bij een gewoon Cornrnissievoorstel. Mocht een Lidstaat o p eensternrnigheid staan, dan dient differentiatie in de toegestane overgangsperioden te worden onderhandeld om de beslissing te versnellen (BIII). 31. De Cornrnissie is rnornenteel niet verplicht openbaar te rapporteren over standaarden en norrnen. Dit kan men billijken in het kader van het harrnonisatieprogramrna van 1969 (gewijzigd in 1973), waarbij eenvoudige rapportage van technische voorschriften in het Algernene Jaarverslag voldoende kan worden geacht.Thans zijn er verschillende redenen om de Comrnissie een analytisch en beleidsgericht jaarverslag te laten opstellen, in sarnenwerking met CEN en CENELEC, en eventueel CEPT(zie 32).Ten eerste is, sinds de wederzijdse inforrnatierichtlijn, de rapportage van normen een Cornrnunautaire aangelegenheid geworden. Zonder een gezaghebbende analyse en het leggen van verbanden met het voorgenornen beleid, is deze inforrnatiestroorn van duizenden norrnen (en wijzigingen) per jaar noch door het Europees Parlernent, noch door de beleidsrnakers noch door de publieke opinie op rnerites voor de EGIMIP te beoordelen. Om redenen van vertrouwelijkheid kan deze verslaglegging verschillen van die aan het Perrnanente 14) Richtlijn 83/189/EEG, als in P~rblikorieblodEG, L 109 van 26 april 1983; van kracht voor technischc voorschriften vanaf april 1984; voor normcn, vanaf februari 1985.
CornitC voor technische norrnen en voorschriften 15); desondanksdient zoveel rnogelijk gerapporteerd te worden 0.a. in de geest van art. 2 van de wederzijdse inforrnatierichtlijn 16). Ten tweede is het Algerneen Prograrnrna van 196911973 vrijwel voltooid waardoor het nog rnoeilijker wordt het Cornrnissiebeleid, en d e effecten op de EGIMIP, te beoordelen aan de hand van individuele, doorgaans zeer technische voorstellen voor individuele produkten. Dit argument wordt versterkt wegens het speciale karakter van sornrnige sectoren.Ten derde geeft de zgn. nieuwe aanpak weliswaar een veel grotere flexibiliteit alsrnede een directe aansluiting bij de jurisprudentie, ex. art. 36, EEG, rnaar het wordt veel rnoeilijker de feitelijk verbetering van de rnarkttoegang in de EGIMIP te beoordelen. De benodigde inforrnatie is zeer versnipperd en cornpetentie is vereist o p juridisch terrein (voor de toekornstige jurisprudentie over de conformiteit van norrnen of fabrikantenverklaringen met de zgn. dwingende eisen van veiligheid of volksgezondheid), bestuurlijk terrein en technisch terrein (de CEN en CENELEC norrnen; en tijdelijk zelfs de nationale norrnen). Deze verslaglegging kan een belangrijk instrument worden om de feitelijke vooruitgang op dit lastige terrein aan iedere gei'nteresseerde en aan de politici in het bijzonder duidelijk te rnaken. Alleen bij deze voortgangscontrole op politiek niveau is de wederzijdse rnarkttoegang in de EGIMIP daadwerkelijk te verbeteren. (BII). In telecom kan niet worden volstaan met de vrij vage wereldnorrnen van de CCITT(het adviesorgaan van de InternationalTelecornrnunication Union). De voorlopige beslissingen orntrent het RACE prograrnrna bieden niet genoeg zekerheid dat het precieze normalisatie-prograrnrna voor telecorn terminals (voor ISDN in de 64 kilobit variant en de 35 megabit breedband variant) dat CEPTrnornenteel uitvoert, de norrnalisatie in de telernatica en het toekornstige digitalc netwerk voor de EG tijdig op elkaar zijn afgesternd. De houding van de PTT's (vooral van de grote vier landen), de belangen van de gebruikerlconsurnent en de intra-EG en rnondiale exportbelangen van de EG telecorn-industrie lopen hier op rniddellange terrnijn geheel parallel. Dit betekent dat de Interne Marktraad, de Raad van Ministers voor industriele ontwikkeling en de Onderzoeksraad gecordineerd dienen te werken en eventueel gezarnenlijk over deze punten dienen te vergaderen. Bovendien dient d e Financiele Raad te bezien of overhevelingen van nationale naar EG prograrnrna's de budgettaire bezwaren niet kan ondervangen (DII) (zie tevens 34). 33. De Cornrnissie dient met energie en voortvarendheid te werken aan een test- en keuringsbeleid. Naast het aangekondigde register ('directory') van testinstituten, dienen algernene richtlijnen voor kwaliteitsbewaking, inspectie en wederzijdse erkenning van keuringen te worden opgesteld; extra steun (uit het Regionale Fonds?) dient hiervoor aan Griekenland, en Spanje en Portugal te worden gegeven (DIII). Tevens dient te worden bezien of, en in hoeverre, nationale keurrnerken niet door Comrnunautaire kunnen worden vervangen, aangezien vele van deze keurrnerkcn de facto marktsegrnentatie veroorzaken, en dit zelfs zullen blijven doen indien forrnele erkenning van keuringen in Lidstaten verder wordt doorgevoerd (DIIII). Tenslotte dient een Cornrnunautair testbeleid ontwikkeld te worden 15)Zie ~ i c h t l i j n831189. als in voetnoot 14; art. 6,2 en art. 6.7 en art. 2 , l en 2,2. 16)irlem; de relevante zinsneden luiden: "De Cornrnissie kan na raadpleging van het in artikel 5 bedoelde Cornite regels vaststellen voor de gecodifcceerde weergave van deze inforrnatie. alsrnede een schema cn critcria aan de hand waarvan dc norrnalisatieprograrnn~:<s moeten worden opgestcld ten cinde d e onderlingc vergclijking crvan te vergernakkelijken. De Cornmissie houdt dezc informatie ter beschikking van dc Lidstaten, in een vorm die de vergelijking van dc vcrschillende programma's mogclijk maakt."
voor discretionaire toepassing van wederkeringsheidvereisten in keuringskwesties die onder de GATTCode voorTechnische Standaarden vallen. Momenteel is Japan hier het hoofdprobleem. Een mogelijkheid is een variant te ontwikkelen op een in 1980 door de Commissie gedaan voorstel (destijds afgewezen) voor een bijzondere Communautaire goedkeuringsprocedure 17), die aansluit op het inmiddels verworven handelspolitieke instrument 18). Daarbij moet enerzijds worden voorkomen dat met deze combinatie een conserverend proteitionisme kan worden nagestreefd, terwijl anderzijds de handelsdiplomatie (bv. in het overleg met Japan) voorrang heeft op het benutten van deze twee instrumenten samen. De EG dient echter over dit middel te beschikken om de invoer concurrentievoorwaarden in (bv.) Japan en de E G niet zo extreem ongelijk te laten blijven, zonder dat de E G zou kunnen retalieren. (CII). Het belangdaarvan, vooral bij jonge en nieuwe produkten, is uitermate groot. 34. Bij overheidsaankoopbeleid dient de leveringsrichtlijn 19) te worden aangepast in de volgende zin: o de tot nu toe uitgesloten markten voor transportmaterieel (voor openbaar vervoer), nutsbedrijven (water, energie), telecom en militaire aankopen (ex. art. 223, 1, b, EEG, "niet bestemd voor specifiek militaire doeleinden") dienen onder de richtlijn te worden gebracht; o de Commissie dient een studie te laten verrichten in hoeverre nationale normen bij transportmaterieel, water- en energie-installaties en 'civiele' militaire aankopen een belemmering zouden kunnen vormen voor de facto liberalisatie onder de gewijzigde richtlijn; waar nodig dient Europese normalisatie begonnen te worden. Voor telecom terminals kan liberalisatie geschieden als in 32.; voor telecom netwerkmateriaal dient deliberalisatie in twee fasen te geschieden: eerst binnen de EG en vervolgens pas wereldwijd; o Europese normen dienen verplicht te worden, waar relevant, bij overheidsaankopen van gestandaardiseerde goederen; bij prototype aankopen e.d. boven een bepaalde drempel dienen regels van steuntoezicht te gelden (zie 26). (CII). 35. D e Europese Octrooiconventie van Luxemburg ligt nu tien jaar op ratificatie te wachten. Dit is onaanvaardbaar. De Commissie dient met spoed te bevorderen dat deze conventie van kracht wordt zonder de medewerking van Denemarken. Zou de Commissie dit niet doen, dan dient Nederland, ten tijde van het voorzitterschap (of eerder), dit te bevorderen (CIIII of CIIV). Het aangepaste voorstel voor het Europees merkenrecht en een Europees Merkenbureau dient eveneens met spoed te worden ingediend. Mochten zich hier soortgelijke problemen voordoen dan dient, reeds bij indiening, een optie te worden uitgewerkt waarin niet alle Lidstaten verplicht worden mee te doen. (CIIII of CIIV). 11.2.6 Macro-economische samenwerking D e geloofwaardigheid en voorspelbaarheid van macro-economische stabiliteit in de Europese Gemeenschap bevordert de consolidatie van het EGIMIP-acquis en van de marktintegratie-van-onderaf en vergemakkelijkt de voltooiing van de EGIMIP. Nu een combinatie van (1) convergerende beleidsinzichten in de nationale hoofdsteden en (2) de intensieve consultatie 17) Zie COM (80) 35,Voorstel voor een Richtlijn van de Raad betreffende een bijzondere EEG-goedkeuringsprocedure voor uit derde landen afkomstige industrieprodukten, 7 februari 1980. 18)Verordening van de Raad, 264184lEEG van 17 sept. 1984; (engelse versie) On the strengthening of the common commercial policy with regard in particular to protection against illicit commercial practices, Publikoiieblod EG L252 van 20 sept. 1984. 19) zie voetnoot 13.
in en het relatieve succes van het EMS d e gemiddelde inflatie in d e Lidstaten sterk hebben teruggedrongen in, nota bene, een tijd van forse werkloosheid, kan bezwaarlijk worden ontkend dat d e tijd rijp is voor consolidatie van d e verworvven 'informele' tradities in het E M S e n voor versterking van d e macro-economische samenwerking. Nederland is voorstander van d e zgn. 'economisten' benadering m.b.t. d e monetaire samenwerking c.q. integratie in d e Gemeenschap, en dient dit te blijven: Deze benadering beschouwt d e intensiteit van d e monetaire samenwerking en d e stringentheid van d e koppeling tussen d e (EMS) valutakoersen als een positieve functie van d e mate van toenadering of verenigbaarheid van het macro-economisch beleid van d e Lidstaten. Het is ontegenzeglij k zo dat o p dit laatste punt in d e E G recentelijk grote vooruitgang is geboekt, e n we1 onder voor alle Lidstaten moeilijke omstandigheden. Geheel in overeenstemming met d e 'economisten' benadering is deze 'convergentie' opgetreden zonder dat daartoe een verplichting bestond, noch in het EEGVerdrag noch in het EMS. Het getuigt dan ook niet van consistentie, noch van initierend beleid (van 0.a. Nederland) uit deze ontwikkelingen nauwelj ks meer dan een zorgelij ke tevredenheid teconcluderen. Nederland heeft zich bij d e oprichtingvan het EMS nogal terughoudend opgesteld en nooit veel meer gedaan dan waarschuwingen geuit e n convergentie van beleid bepleit. H e t is een Europees en Nederlands belang uit deze recente beleidsontwikkelingen d e conclusies te trekken die men e r aanvankelijk mee verbond: bij verdergaande convergentie van het macro-economische beleid zijn d e voorwaarden aanwezig voor verdergaande samenwerking; blijft die samenwerking intenser en stringenter, dan kunnen daarop initiatieven van monetaire integratie worden gebaseerd. H e t eerste is vooral belangrijk voor d e EGIMIP, het tweede vormt een fundamentelere beslissing, een 'grote sprong voorwaaarts' met een veel verder strekkende betekenis voor alle soorten markten en voor allerlei beleidsvormen. Hieronder wordt deze 'grote sprong voorwaarts' vooralsnog (d.i. o p middellange termijn) prematuur geacht e n valt d e nadruk o p verdere macro-economische samenwerking en negatieve marktintegratie in d e financiele sfeer. D e voorstellen worden in deze studie niet uitgewerkt; dit kan elders geschieden - en is overigens reeds veelvuldig in alle Lidstaten e n door d e Commissie gedaan.
36. D e consolidatie van het E M S dient door Nederland actief te worden bevorderd. D e modaliteiten van zo'n consolidatieproces, en d e volgorde van d e stappen, zijn voor het onderwerp van deze studie van ondergeschikt belang. In ieder geval vallen daaronder - het uitvoeren van d e zgn. intra-marginale interventies in EMS-valuta - het permanent maken van d e drie-maandelijkse swaps met het Europees Fonds naar Monetaire Samenwerking (EFMS) voor wat betreft d e ECU-tegenwaarde van 20% van d e dollar reserves, e n wellicht een speciale formule voor d e E C U tegenwaarde van d e 20% van de goud reserves - het beheer van d e zeer korte termijn en korte termijn kredietfaciliteiten door het EFMS - het formuleren en (deels) geleidelij k aan het EFMS delegeren van e e n gezamenlijke dollarbeleid, nu d e inflatievoeten van d e EMS-landen steeds lager komen te liggen e n d e dollar (langzaam?) zal zakken. Regels omtrent aanvaardbaarhcidslimieten e n andere kwesties (zoals een termijn voor d e vernauwing van d e liraband) kunnen daarbij worden aangepast. Verder zou hetverenigd Koninkrijk lid dienen te worden van het wisselkoersarrangement van het EMS. O m d e bezorgdheid van 'petro-valuta' verschijnselen te verminderen zou een
actiever beleid gevoerd kunnen worden meer olie e n gas in ECU te factureren. (CIII). 37. Controle regimes op allerlei wisseltransacties, waaronder kapitaalexporten in de E G , dienen geleidelijk te worden afgeschaft. Een uiterst bescheiden en hopelijk niet louter symbolische stap is door de Commissie gezet door, na meer dan 15 jaar, weer formeel toezicht te gaan uitoefenen op het inroepen van de ontsnappingsclausule art. 108,3, E E G 20). Ondanks de grote politieke gevoeligheid voor verdere liberalisatie in somrnige Lidstaten, is in Denemarken (1983) en het Verenigd Koninkrijk (1979) gebleken dat extreme prudentie m.b.t. afschaffing ongegrond is als het macrobeleid stabiliserend is. In elk geval dient het beroep op de ontsnappingsclausules binnen drie jaar te zijn beeindigd. Daarvodr dient reeds te worden getracht stap voor stap het in de zestiger jaren gestokte liberalisatieprogramma verder door te voeren. Dit zal slechts mogelijk zijn in het kader van stabiliserend macro-beleid en een versterkt EMS (C/II en DIII). 38. De private ECU dient door Nederland, waar mogelijk, te worden bevorderd. Uiteraard gaat het om een prive-initiatief van een snel groeiend aantal banken, enthousiast begeleid en ondersteund voorzover mogelijk - door de Europese Commissie e n de Europese Investeringsbank. De Nederlandse monetaire autoriteiten zijn, na een aanvankelijk doodzwijgen van de private ECU, pijnlijk verrast door de zeer snelle groei van het interbancair verkeer en de obligatiemarkt in ECU. Officiele verklaringen komen niet verder dan de vaststelling dat in Nederland het betalingsverkeer met het buitenland vrij is, en daarmee de private ECU niets in de weg wordt gelegd (i.t.t. diverse andere E G landen); soms volgen daar nog sceptische conclusies op m.b.t de werkelijke grootte van de ECU markt en het onevenredig steunen op vragers uit zwakke valuta landen (hetgeen overigens juist is). Initierend beleid en diplomatiek ondernemerschap leidt tot ander beleid met dezelfde feiten en steunend op dezelfde overwegingen. Nederland zou initiatieven dienen te ontwikkelen om de Deutsche Bundesbank op een eervolle wijze van (verkrampt) standpunt te laten veranderen. Dat standpunt omtrent de private ECU (nl. het zou een 'gei'ndexeerde' munt betreffen en dus volgens art. 3 van dewahrungsgesetz in Duitsland voor ingezetenen verboden zijn) wordt in Europa door niemand gedeeld, en heeft de Bundesbank in verlegenheid gebracht. Nederland is -gezien de afwezigheid van elke restrictie op ons geldverkeer en de prima reputatie van ons monetaire beleid in Frankfurt - in een ideale positie initiatieven te ontwikkelen waarbij de Bundesbank niet a.h.w. gedwongen wordt een eenzijdige concessie te doen, maar integendeel een redelij k uitweg wordt gegund. ECU-deposito's voor Duitsers in Duitsland is symbolisch van betekenis voor de ontwikkeling van de private ECU markt. Nederland zou zich verder geestdriftiger over de marktgeleide private ECU kunnen uitlaten (in de monetaire wereld isdit bepaald niet van onbeduidend gewicht). Enkele symbolische E C U transacties kunnen daartoe bijdragen. Tenslotte zouden voorstellen dienen te worden overwogen om de liberalisatie van d e wisselcontroles en van de markten voor financiele diensten (verzekeringen; hypotheken), voorzover die in private ECU worden uitgevoerd, sneller te laten verlopen. O p dit punt is met inventief beleid vermoedelijk een snellere liberalisatie te bereiken. Dit alles zal niet nalaten zijn gunstige uitwerking te hebben op het monetaire beleid in andere Lidstaten. D e private E C U is geen van 'bovenaf' opgelegde munt, noch is hij qua
.
20)Zie de beschikkingen m.b.1. Frankrijk, Italie e n Ierland, in het Publikntieblad EG L 8 van I0 januari 1985.
208
koers vastgeprikt. Politiek ondernemerschap in dienst van de Europese integratie kan hier via een interessante omweg tot marktgeleide ontwikkelingen leiden die qua richting dezelfde zijn als die welke Nederland a1 sinds jaar en dag wenst en qua methode de moeizame EG besluitvorming zullen prikkelen verder te gaan dan momenteel voor haalbaar wordt gehouden. O p deze wijze wordt ook het EMS gediend. Anderzijds kan verder consolidatie van het EMS weer een gunstige invloed uitoefenen op de private ECU markt (DIII).
11.3 Prioriteiten Het grote aantal beleidsvoorstellen in de paragrafen 11.2.2 t/m 11.2.6 is een rechtstreeks gevolg van de complexiteit van de EGIMIP. Consolidatie van de EGIMTP kan niet geschieden door gemeenplaatsen of koerszwenkingen op macroniveau. In de gemengde, verregaand gereguleerde markteconomieen van West-Europa eist de voltooiing van de EGIMTP een grote bestuurlijke en politieke inzet over een breed front en over een aantal jaren, en dat met tien, en binnenkort twaalf landen. Hoe ondernemend de bewindslieden ook willen zijn, het nationale en Communautaire politieke proces zal een lijst van 38 vaak ingewikkelde beleidsopties, met in totaal meer dan 50 voorstellen, die in de meeste gevallen uitvoerige detailleringen afweging vragen, alleen met prioriteitstelling realistisch kunnen benaderen. D e noodzaak van prioriteitstelling wordt alleen maar groter indien men bedenkt dat deze studie o het vervoer als beleidsobject heeft uitgesloten (terwijl het functioneren van de EGIMIP natuurlijk mede van een adequate Europese vervoersstructuur en vervoerspolitiek afhangt) o de met de industrie en marketing verbonden diensten evenmin in de beschouwingen heeft kunnen betrekken o geen gedetailleerde behandeling van speciale sectoren in de EGIMIP kan bevatten (zoals bv. staal en energie) hoewel deze ongetwijfeld in de beleidsbepaling van de regering en van de Gemeenschap moeten worden opgenomen o geen beschouwingen bevat over vennootschapsrechtelijke kwesties. Prioriteitstellingis een politieke kwestie en kan niet de taak zijn van deze studie. D e voorafgaande presentatie beoogt hierbij een hulpmiddel te zijn. Enkele overwegingen hierbij kunnen van dienst zijn een beleidsgericht overzicht te verkrijgen op elk tijdstip liggend binnen de middellange termijn waarvoor dit rapport is geschreven. In de eerste plaats hangt de prioriteitstelling op elk moment af van de beoordeling van de huidige of toekomstige ontwikkelingsrichting van de E G . D e hierbij aansluitende beoordeling door de auteur van de politieke ambitie van de beleidsopties is subjectief en kan uiteraard door de beleidsmakers anders beoordeeld worden. Zou deze beoordeling echter gevolgd worden, dan is het interessant te constateren dat zelfs onder de ontwikkelingsrichting 'doorsudderen' een aanmerkelij ke verbetering van de EGIMIP kan worden bereikt. Bij reactief beleid zijn vijf beleidsopties (met in totaal zes voorstellen) te realiseren; bij incrementalisme nog eens negen opties (met in totaal elf voorstellen). A1 deze 17 voorstellen zijn met een Communautaire methode, a1 of niet met enige differentiatie naar Lidstaten, te bereiken. Verhoogt men de ambitie, zoals de Commissie met de (huidige) Nederlandse regering en diverse Lidstaten wensen, en de Europese Raad meerdere malen in resoluties heeft vastgelegd, dan stuit men op talrijke nieuwe of geblokkeerde beleidsdossiers die de realisering van deze algemene voornemens in de weg staan. Het is niet bij voorbaat duidelijk of 'nieuwe' dossiers (D) steeds een hogere moeilijkheidsgraad hebben dan 'geblokkeerde' (C).
In de tweede plaats speelt het bestuurlijke en politieke gewicht van een bepaalde beleidsoptie - 0.a. bepaald door het vermoede effect o p de EGIMIP-van-onderaf - een rol. Het behoeft geen betoog dat optie 3 (verdere faciliteiten voor grensbewoners) niet het politieke en economische gewicht heeft als de afschaffing van het Multivezelakkoord voor de EG (optie 17). D e studie heeft geen gewichten aan de afzonderlijke beleidsopties gegeven; deze vergelijking dient op beleidsniveau te geschieden. In de derde plaats spelen andere ontwikkelingen in de E G een rol, waarvan eventuele wijzigingen in de besluitvorming het belangrijkste zijn. Gegeven de ambitie en gegeven het 'gewicht' van de optie, kan prioriteitsstelling bei'nvloed worden door de eventuele aanvaarding van meerderheidsbesluiten op allerlei beleidsterreinen binnen het beleidsvierkant van Figuur 4.1, zelfs al zou het inroepen van een 'vitaal belang' niet geheel worden uitgesloten. Er zijn overigens al ingenieuze methoden gevonden om het loodzware unanimiteitsbeginsel te omzeilen voor EGIMIP kwesties, zoals bv. in de verwijzing-naar-normen benadering bij technische voorschriften, bij differentiatie in verordeningen of richtlijnen en (tijdelijk) door lange overgangsperioden toe te staan aan bepaalde Lidstaten. In de vierde plaats zal prioriteitstelling bei'nvloed worden door de vele kruiselingse verbanden die in het beleidsvierkant van de EGIMIP bestaan, en in een groot aantal opties zijn verwerkt. Deze verbanden erkennen in het beleid is enerzijds veeleisender (horizontale coordinatie is moeilijk, zowel op nationaal niveau als bij de Ministerraden, en soms zelfs binnen de Commissie) doch anderzijds uitermate functioneel voor de industriele martktintegratie. Bovenal zal prioriteitstelling worden bepaald door het einddoel op middellange termijn. Aan een heldere beleidsdoelstelling heeft het bij de EGIMIP sinds vele jaren ontbroken. Deze studie is geschreven o p basis van een heldere doelstelling. Uitgangspunt is de voltooiing van de EGIMIP op middellange termijn, als het gewenste resultaat. De gronden hiervoor zijn vooral in hoofdstuk 8 uiteengezet. In het licht van de politieke omstandigheden zal men het doel bescheidener kunnen definieren. D e presentatie in dit hoofdstuk blijft dan een hulpmiddel, niet alleen door de selectie van de minder ambitieuze voorstellen die mogelijk is, maar ook door te zien wat men aldus nalaat te doen.
11.4 Slot Het uiteindelijke doel van een verbetering, zo mogelijk een voltooiing van de EGIMIP is het bevorderen van de doelstellingen genoemd in art. 2, E E G , vooral groei, grotere stabiliteit, een toenemende verbetering van de levensstandaard en nauwere betrekkingen tussen de Lidstaten. Een harmonische ontwikkeling van de economische activiteit binnen de EG is ook bereikbaar mits in beperkte mate van financiele overdrachten tussen Lidstaten gebruik wordt gemaakt, en primairvoor deze doelstelling (en niet voor specifieke belangen), en overigens functionele differentiatie wordt toegestaan. Het is van doorslaggevend belang te zien dat een voltooiing van de EGIMIP, hoewel een duidelijke versterking van de Gemeenschap, niet hoeft te leiden tot een federaal Europa. Uiteraard is het een fundament van elke poging zo'n federaal Europa te bereiken. Dit ambitieuze streven is echter geen noodzakelijke volwaarde voor de voltooiing van de EGIMIP, met al zijn op middellange termijn gunstige effecten op concurrentievermogen en groei. Het is niet overdreven te stellen dat dit van kardinale politieke betekenis is in de Gemeenschap van twaalf die er binnenkort zal zijn.
'
Tevens mag de EGIMIP we1 als noodzakelijke doch niet als voldoende voorwaarde voor het permanente concurrentievermogen van de E G industrie worden opgevat. Continentaal marktgedrag en continentaal beleid kunnen we1 degelijk rigiditeiten, aanpassingsproblemen en gebrek aan anticipatievermogen blijven behouden. In de vorm waarin de beleidsopties hierboven zijn gegoten is dit niet aannemelijk; integendeel, zij zijn alle gericht op het creeren en handhaven van een concurrentieel klimaat met aanmoediging van 0 & 0 en innovatie en schaalproduktie waar nodig. Een waarschuwing tegen de onvoorwaardelijke kwalitatieve bovenschikking van Communautair beleid boven nationaal beleid is echter o p zijn plaats. De feitelijke vormgeving van het EGIMIP beleid alsmede de efficiente tenuitvoerlegging daarvan blijven essentieel tijdens en na het proces van voltooiing van de EGIMIP.
BIJLAGE I
I
Fasen van goederenmarktintegratie 'van bovenaf' In Pelkmans (1985-b) wordt een faseringvan marktintegratie gegeven die meer recht doet aan de aard van de economische orde (nl. een 'gemengde economie') dan de traditionele, uiterst eenvoudige fasering van Balassa (1961). Het belangrijkste nadeel van de Balassa fasering voor het onderhavige onderwerp is de uitsluitende toepassing van de methode van negatieve integratie op marktintegratie (met als enige uitzondering het gemeenschappelijke buitentarief van de douane-unie); positieve integratie treedt pas op nadat de gemeenschappelijke markt voltooid is, bv. om reden van harmonisatie, dan we1 herverdeling of zelfs gezamenlijk stabilisatiebeleid. In Balassa's opzet is de methode van positieve integratie dus niet van toepassing op het proces van marktintegratie "van bovenaf". Een dergelijke benadering is niet goed toepasbaar op gemengde economieen (Pelkmans, 1980). Een tweede nadeel van de Balassa-indeling is de ontoereikende verfijning omdat slechts een fase voor goederenmarktintegratie wordt opgevoerd, die relevant is voor de EG (nl. de douane-unie) en vervolgens ook slechts een voor factorbewegingen (nl. 'de' gemeenschappelijke markt). De fasering als in Pelkmans (1985-b) wordt inTabel A.l.l weergegeven, althans voorzover het de goederenmarktintegratie betreft. Doel is vooral een grotere verfijning te bereiken, zodat de fasering operationeel wordt. Tevens wordt beoogd een systematiek te verkrijgen die helpt de 'omissies' in de integratieprocessen te identificeren. Duidelijk zal blijken dat positieve en negatieve integratie tegelijk optreden in vrijwel alle fasen. D e volgorde in de fasering is gebaseerd op de volgende vooronderstellingen: a) het is (politiek) gemakkelijker tarieven af te schaffen d m non-tarifaire belemmeringen (met uitzondering van gewone quota's, die het GATTin elk geval verbiedt) b) voor de non-tarifaire belemmeringen geldt, dat het (politiek) gemakkelijker is niet-fiscale grensbelemmeringen te verwijderen d m om de indirecte belastingen op een noemer te brengen. Deze vooronderstellingen zijn plausibel, maar in de praktijk wellicht niet altijd geldig.
Tabel A.I.1 Fasen van goederenmarktintegratie 'van bovenaf' positieve integratie
integratiefasen
negatieve integratie
I . zuiver tariefunie
lfschaffing tarieven. quota'sopintra-unie handel
(=tariefvrije intra-unie handel)
aardfunctie
gemeenschappelijk buitentarief
allocatie
afschaffingvan autonome nationale douane-regels
gemeenschappelijke douane code
allocatie
beperkte vrijwaringsclausules en afschaffing ontsnappingsclausules voor intra-unie handel
gemeenschappelijk toezicht aanpassingsteun
allocatie
;tfschafftng natwnale non-tar~fa~re h;~ndelspolil~ck 1.o.v derdc lnnden
gemeenschappelijke handelspolitiek
allocatie
harmonisatie technische voorschriften. testprocedures, (etc.)
allocatie
parallel unie-instrument: unie voorschriften
allocatie
harmonisatie van de indirecte belastingsystemen
allocatie
harmonisatie van de belastbare categorieen voor indirecte belastingen accijnzen
allocatie
(voldoende) convergenlie van tarieven voor indirecte belastingen en accijnzen
allocatie (alsmede herverdeling)
gemeenschappelijk toezicht
allocatie stabilisatie
gemeenschappelijke leningsfaciliteiten voor Lidstaten met problemen
stabilisatie
gemeenschappelij k beleid voor gereguleerde sectoren
allocatie herverdeling
gemeenschappelijke sectorfondsen
herverdeling
gemeenschappelijk(e (beleid voor) steun aan de industrie
allocatie herverdeling stabilisatie
harmonisatie van regionaal beleid der Lidstaten
allocatte
gemeenschappelijk regionaal fonds
allocatie stabilisatie
harmonisatie nationale aankoopprocedures (plus toezicht)
allocatie
gemeenschappelijk mededingingsbeleid voor bedrijven
allocatie
vrijheidvan betalingvoor intra-unie handel, behalve financiele vrijwaringsclausules
2. tariefunie-plus (=zekerheid van in-en uitklaring binnen de unie)
3. pseudodouane-unie (vrije 'fysieke' markttoegang)
allocatie
afschaffing van discriminatoire vervoersregels beperking, dan we1 afschaffingvan niet-fiscale grensinterventies (maatregelen van gelijke werking als tarieven en quota's; technische specificaties, standaarden; importverboden vanwege staatsdistributiebedrijven)
4. zuivere douane-unie (intra-unie handel zonder douane)
afschaffing wisselcontroles; minimalisatie van de financiele vrijwaringsclausules voor handelsbetalingen
N.9
5. goederenmarktintegrdtie zonder nationaal-onderscheiden distorsies
afschaffingautonomesectorreguleringdoor Lidstaten
N.10 (gelijke aarden intensiteit van overheidsinvloedopde mededingings N . l l voorwaarden) N.12
beperkingnationaleaanwending van sectorfondsen beperkingoverheidsdistributiemonopoliesvan Lidstaten
beperkingautonomeoverheidssteun aan de industrie i n Lidstaten
beperking autonomie voor nationale steun aan regio's
N.14
afschaffingdiscriminatoiroverheidsaankoopbeleid
I I
afschaffing'automatische'tekort-
N.16
afschaffingvan restrictiesop intra-groepdirekte investeringen . .
N.15
financiering van overheidsbedrijven
I
6. douane-unie plus
aan unie toegewezen
Bron: Pelkmans. 1985-b (met wij gingen]
D e presentatie vanTabel A.l.l is gebaseerd op cumulatie, d.w.z. in elke fase worden slechts de toe te voegen elementen van positieve en negatieve integratie vermeld. Om analytische redenen verdient dit de voorkeur. In de (EG) praktijk echter, zullen 'hogere' fasen worden bereikt zonder noodzakelijkerwijs alleelementen van alle vorige fasen te hebben uitgeput. DeTabel kan dan worden benut om op eenvoudige wijze deze omissies op te sporen; met andere woorden het doe1 vanTabelA.I.1 is niet beschrijvend maar analytisch. Voor een uitgebreide toelichting raadplege men Pelkmans (1985-b). Een tweetal punten verdient kort aandacht. Het begrip 'gereguleerde sector' is vanzelfsprekend rekbaar (zie N. 9; P. 13). Bedoeld zijn vooral die sectoren waar de overheid relatief vergaand ingrijpt in de markt-, produktie- en distributieprocessen zelf. Men denke hierbij aan telecom, post, transport (zie ook N.6), landbouw, energie, en in geringere mate, staal. . In de tweede plaats is de douane-unie-plus, fase 6, een fase die verder reikt dan goederenmarktintegratie. Echter, de substitueerbaarheid van directe investeringen en goederenhandel is belangrijk indien althans N. 16 is verwezenlijkt en tegelijk op een aantal andere punten de marktintegratie van bovenaf nog niet is voortgeschreden. Dit argument heeft als belangrijkste bezwaar dat directe investeringen en handel vaak ook complementair zijn, en in deze onderscheiden ze zich niet van veel diensten - de vrijmaking van het dienstenverkeer is (behalve voor transport) niet inTabelA.I.1 opgenomen.
I
BIJLAGE I1
De E G I M I P en het Multi-Vezelakkoord Momenteel geldt het derde zgn. Multivezelakkoord. Onder dit (strijdig met GATTverplichtingen) zijnde akkoord bestaan twee mogelijkheden voor de beperking van de invoer van textiel- en kledingprodukten in de Gemeenschap: - art. 3 ruilt een (in 1973 sterk opgelopen) hoeveelheid ad hoc beschermingsmaatregelen in tegen een wederzijds overeengekomen definitie van 'marktvcrstoring', welke strikter (protectionistischer) is dan art. 19 van het GATTen boven discriminatoir is; we1 is speciaal multilateraal toezicht voorzien - art. 4 geeft de alternatieve mogelijkheid bilaterale overeenkomsten te sluiten die als oogmerk hebben 'marktverstoring' te voorkomen, en "ensuring the expansion and orderly development of trade". De EG is, onder art. 4, zo'n dertigtal bilaterale akkoorden overeengekomen. De bedoeling van deze appendix is niet het ingewikkelde Multivezelakkoord(=MVA) in detail te behandelen, doch een indruk te geven van de afgeleide problemen voor de EGIMIP. Daarbij moet men zich eerst realiseren dat, naast de voor de douane gebruikelijke tariefboeken, een aantal andere elementen bij het invoerbesluit, en de administratieve behandeling aan de grenzen een rol spelen die ecrder meer dan minder ingewikkeld zijn dan zowel unilaterale invoerregiems als vrijhandelszones, en bovenal tot intra-EG restricties leiden die marktopdelende effecten hebben!
Hieronder volgt een vereen voudigd schema, dat een ruwe indruk geeft van de verstikkende detaillering van deze handelspolitiek. De lezer stelle zich voor: hijlzij is een douanebearnbte die een transport textiel-en kledinggoederen ziet naderen. De volgende stappen zijn nu noodzakelijk: 1. Het land van oorsprong nagaan - dit is volstrekt strijdig met de notie (en de voordelen) van een douane-unie, in tegenstelling tot de veel minder ambitieuze vrijhandelszone. 2. De handelspolitieke status van dit land nagaan - dit is strijdig met het non-discriminatie beginsel van het GATT (behalve ingeval van vrijhandelszones, gesloten met de EG, en ingcval van het Algemeen Preferentieel Systeem voor ontwikkelingslanden). Voor de EG is de volgende indeling relevant a) andere EG Lidstaat - toegang vrij b) Lidstaat van EFTA - toegang vrij (met enkele uitzonderingen voor Portugal) c) invloedsfeer van de EG - Mediterrane landen - toegang afhankelijk van het specifieke Verdrag per (and; soms toch nog, via ontsnappingsclausules, gekoppeld aan MVA onderhandelingen - Lome (ACP) landen - toegang normaliter vrij, hoewel de eerste "vrijwillige" exportbeperkingen van deze nog ongei'ndustrialiseerde landen al door de E G zijn opgelcgd. d) MVA landen - toegang gcspecificeerd in de bilaterale akkoorden (zie ook onder). e) niet-MVA, niet-preferentide OECD landcn - to,egang doorgaans vrij f) niet-MVAstaatshandel landen - restrictief, unilateraal door de EG veranderbaar regiem
g) China - toegang speciaal Verdrag* h)Taiwan (zonder enige 'status') - toegang unilateraal wijzigbaar. 3. Bij MVA toepassing geldt de referentie aan de lijst van produktgroepen (zo'n 125), als gepubliceerd in het Publikatieblad No. L 3741116van 31 dec. 1982 (zie onder, copy een pagina hieruit getiteld Annex I). Deze groepen zijn doorgaans op vier-cijfer niveau van de NIMEXE handelsstatistieken ingedeeld en hebben diverse graden van 'gevoeligheid', wat weer verschillende invoerregimes inhoudt. De produktgroepen kennen quota's per land van oorsprong (zie onder, ook copy een pagina hieruit . getiteld Annex 111). Echter deze EG quota's zijn vaak verdeeld in (intra-EG) nationale quota's, dus ook het land van EG bestemming is van belang (zie onder, ook copy een pagina hieruit getiteld Annex IV. Deze quota's verschillen weer per jaar). Overigens: waar geen E G quota's gegeven zijn, kunnen ze soms nog worden ingevoerd in de loop van de vier jaar van MVA 111; waar geen nationale quota's gegeven zijn, kunnen die soms ook worden gei'ntroduceerd. Dit alles hangt af van de feitelijke importontwikkeling en de daarbij optredende 'gevoeligheid'. 4. Bij MVA toepassi;lg moet verder rekening gehouden worden met de OPT-status van sommige goederen: bij 'outward processing traffic' (= OPT) gelden de facto hogere quota's en lagere tarieven. De OPT-status is sinds 1982 Communautair en niet langer nationaal. 5. Indien bepaalde quota's (voor de E G als geheel, of ook die per EG Lidstaat) geruime tijd van het jaar verregaand onderbenut blijven, kunnen bepaalde MVA-landen dit als een extra exportkans zien en - het quota snel 'opvullen' - door protectie elders (bv. VS, of bepaald EFTA landen die een 'hard' regime hebben zoals Zweden) hun exporten alsnog verleggen naar de EG. Dan treedt het zgn. "surge mechanism" in werking (art. 10, Protocol MVA 111): dat voorziet in consultatie, en, als dat niets oplevert, een extra tijdelijke rem opde (versnelde) importen) dat ook weerper EG Lidstaat kan worden bepaald in sommige gevallen. 6. Daarna moet overigens nog een aantal EG controles worden verricht zoals: - anti-dumping heffingen (komt we1 voor bij synthetische textielprodukten). - Algemeen Preferentieel Systeem (zelf ook buitengewoon ingewikkeld, maar we1 Communautair). 7. Dan volgt tariefheffing, en inklaring (als bij 6, alleen aan de buitengrenzen). Wat opvalt zijn: - de intra-EG quota's, die het vrije Communautaire verkeer van textielen kledinggoederen uit (een aantal) derde landen verstikken - de ingewikkeldheid van de regelingen, in essentie veroorzaakt door het particularisme in de protectie.
* China zal bij MVA IVvermoedelijk mee onderhandelen.
No L 3741116
Official Journal of the European Communities
31.12.82
ANNEX l LISTOFPRODUCTS referred to in Article 1 Where the expression 'babies' garments' is used, this is meant also to cover girls' garments up to and including commercial size 86. When the constitutive material of the products of categories 1 to 114 is not specifically mentioned these products are to be taken to be made exclusively of wool or of fine animal hair. of cotton or of synth&c or artificial textile fibres. GROUP l A
Table of equivalence
NIMEXE CCT heading
No code (1983)
Description
Cotton yarn, not put up for retail sale
Other woven fabrics of cotton: Woven fabricsof cotton, other than gauze, terry fabrics, narrow woven fabrics, pile fabrics, chenille fabrics. tulle and other net fabrics:
a) Of whichotherthan unbleached or bleached
Woven fabricsof man-made fibres (discontinuous or waste): A. Of synthetic textile fibres:
Woven fabricsof synthetic fibres (discontinuous or waste) other than narrow woven fabrics, pile fabrics (including terry fabrics) and chenille fabrics a) Of which other than unbleached or bleached
No L 3741144
Official Journal of the European Communities
31.12.82
ANNEX III
COMMUNITYAND REGIONAL QUANTITATIVE LIMITS agreed for the years 1983 to 1986 GROUP I A
Category
CT heading Nc
1
5.05
IIMEXE code (1983)
Third countries Units
-
1) See Appendix.
:otton yarn, not put p for retail sale
Brazil
Tonnes
Bulgaria
Tonnes
Colombia
Tonnes
South Korea
Tonnes
Czechoslovakia
Tonnes
Hungary (1)
Tonnes
(BNL)
Tonnes
Mexico
Tonnes
Pakistan
Tonnes
Peru 1)
Tonnes
Romania
Tonnes
Years
Annual quantitative limits
31.12.82
No L 3741201
Official Journal of the European Communities ANNEXIV Member States breakdown of quantitative limits agreed for 1983 GROUP I A
Cate gory
-
:(JT heading
No IIMEXE code (1983)
~
Thirdcountries
Itton yarn, not put for retail sale
Brazil
I
Mem Jnits 3er State!
D F
onnes
I
BNL UK [RL DK SR EEC Bulgaria
D F
onnes
1
BNL UK IRL DK GR EEC Colombia
D F
'onnes
I
BNL UK IRL DK GR EEC South Korea
D F I BNL UK IRL DK GR
'onnes
EEC Czechoslovakia
D F I BNL UK IRL DK GR
onnes
EEC Hungary
I BNL
onnes
Iuantitative mits from January to 1 December 983
BIJLAGE I11
Het 'enig document': EG en Benelux
Formulier 'Opgave Benelux 50' Per I juli 1984 is voor een groot deel van het intra-Benelux goederenverkeer het Formulier 'Opgave Benelux 50' in gebruik genomen. In beginsel hoeven daardoor alleen nog bij de douane van het land van binnenkomst twee formulieren te worden afgegeven, zodat het grensoponthoud vrijwel nihil is. D e betrokken overheidsdiensten van de Beneluxlanden krijgen alle hun informatie aan de hand van deze 'opgave 50'. Het formulier vervangt zeven vroeger in gebruik zijnde formulieren (kopiefacturen, statistische opgaven e.d.). D e 'Opgave Benelux 50' wordt gebruikt bij goederenzendingen die bestemd zijn voor afnemers die voor betaling van verschuldigde BTWonder de verleggingsregeling BTWvallen. Deze Benelux verleggingsregeling vindt zeer ruime toepassing (a1 wordt, bij vervoer van auto's, i.v.m. grote fraudes in het verleden, de eis van een volgens de inspecteur betrouwbare boekhouding gesteld). Het hanteren van de verleggingsregeling als basis heeft het formulier vereenvoudigd, maar we1 geleid tot een grote groep uitzonderingen. Landbouwgoederen (i.v.m. monetair compenserende bedragen), accijnsgoederen (i.v.m. het systeem van accijnsafrekening), goederen bestemd voor particulieren, kleine ondernemers met ontheffing van administratieve BTW-verplichtingen, douane-goederen (waarvoor een aparte eenvoudige regeling geldt) en invoer met vrijstelling van BTWen zee- en luchtvervoer vallen niet onder.de nieuwe regeling. Tesamen zo'n 55% van het intra-Benelux vrachtverkeer is daarmee uitgezonderd. Het formulier opgave-50 kent 18 invulruimtes. Daarvan dienen er, in principe door de exporteur, 15 te worden ingevuld. Het formulier bevat dan alle benodigde gegevens. Vergeleken met de oude situatie worden twee gegevens meer gevraagd, nl. de identificatienummers (= BTW-nummers) van exporteur en importeur. D e invoering van het formulier 'Opgave Benelux 50' is gepresenteerd als een stap op de weg naar de afschaffing van controles en formaliteiten aan de binnengrenzen van de Benelux. Het meest in het oog springende voordeel van het enig document is dat er nu binnen de Benelux een uniforme regeling voor het vervoer van goederen bestaat. Zo is aan de uitvoerkant van Belgie naar Nederland de Belgische douane geheel verdwenen. Toch is voor een goede beoordeling een vergelijking nodig met het voorheen bestaande systeem. Voor de uitvoer van goederen naar een ander Beneluxland vanuit Nederland was geen enkel douane document vereist. De exporteur deed maandelijks een opgave aan het Centraal Bureau voor de Statistiek. Bij invoer in Belgie moesten aan de douane aldaar een factuur en een doorslag van genoemd CBS-formulier afgegeven worden. Bij vervoer van Nederland naar Luxemburg (en omgekeerd) werd meestal een nationaalT2 document gebruikt. Dat betekende in praktijk dat doorgaans alleen bij de Luxemburgse douane formaliteiten dienden te worden verricht. Voor vervoer van Belgie naar Nederland moest aan de Belgische douane een ingevuld statistiek-formulier worden overhandigd en aan de Nederlandse douane een factuur. Daar bij de meeste grensposten Belgische en Nederlandse beambten in een kantoor gevestigd zijn, betekent dat toch maar CCn stop.
In praktijk waren deze procedures zeer eenvoudig. Het voordeel van gebruik van (kopie) facturen is dat dat aansluit bij de handelspraktijken; facturen behoeven niet speciaal voor de douane te worden ingevuld. Bij gebruik van de opgave-50 dient weliswaar alleen maar bij de douane van het land van binnenkomst te worden gestopt, maar bij vervoer tussen Nederland en Luxemburg (en omgekeerd) moet echter ook aan de Belgische douane een kopie van de opgave worden afgegeven. Invoering van de opgave betekent dus niet dat het aantal douanestops afneemt. Uit dien hoofde treedt geen vermindering van grensoponthoud op. Als gevolg van het verwerken van de gegevens en de vereiste contacten met buitenlandse douanes betekent de invoering van opgave-50 meer werk voor de douane. Doordat er meer gegevens gevraagd worden kunnen er eerder fouten gemaakt worden en levert invulling aan de grens, een veel voorkomende praktijk, vaker problemen op. De verschillen met de vroeger bestaande situatie zijn natuurlijk uiterst marginaal voor m.n. de BelgischNederlandse (en v.v.) handel. Een evidente verbetering is het Benelux document echter voor de economische agenten geenszins (hooguit voor de douanes!). Het nieuwe systeem heeft we1 tot verbeteringen geleid voor accijnsgoederen zoals wijn, gedistilleerd, bier, tabak, benzine en suiker. 'Opgave Benelux 50' wordt hier echter niet als 'enig' document gebruikt maar tesamen met het document 'Benelux 40' (dat vroeger alleen voor nationale doeleinden werd gebruikt), dat een zevental accijnsdocumenten vervangt. Opnieuw geldt dat, indien 'Opgave Benelux 50' deze accijnsgegevens had moeten opnemen, het formulier vecl te ingewikkeld was geworden; dit is niet de moeite waard voor zo'n 5% van het intra-Benelux vrachtverkeer.
Het 'enig document' van de EG Na een politieke beslissing in de Interne Marktraad van december 1984, is op 18 februari 1985 formeel het 'enig aangifte document EG' door de Raad aanvaard (Vo.678185).Voor 1juli 1986 moeten nu een aantal toepassings- en uitvoeringsmaatregelen worden opgesteld. Per 1 januari 1988 zal het 'enig document' in de EG-Tien voor het intra-Communautaire handelsverkeer gelden. Het enig document heeft als doel het intra-Communautaire invoer-, uitvoer- en doorvoerregime te vergemakkelijken.Tot heden bestaat op dit punt een grote kloof tussen de formele E G mogelijkheden - binnen het zgn. transit0 regime - en de werkelijke afhandeling en het feitelijke oponthoud aan de binnengrenzen. Omdat de E G op het gebied van de harmonisatie van statistische verwerking en van transportregels lang niet zo ver gevorderd is als de Benelux, en omdat de 14e BTWrichtlijn (houdende de invoering van een BTWverleggingsregeling; zie par. 2.3.2) nog niet is aanvaard (terwijl een dergelijke regeling al sinds 1971 van kracht is binnen de Benelux), is het 'enig EG document' noodzakelij kerwijs veel ingewikkelderdan, en deels onvergelijkbaar met, het document 'Opgave Benelux507. Het E G document heeft 48 gegevens, Benelux 18; het EG document vervangt echter we1 zo'n 70 (!) douane formulieren die momenteel nog in de diverse Lidstaten benodigd zijn, terwijl Benelux-50 in de meeste gevallen niet meer dan twee statistiek formulieren vervangt ; het EG-document is niet o p een BTW-verleggingsregeling gebaseerd, het Benelux-document is dat wel; het E G document heeft facultatieve gegevens (ingeval van wisselkoers- en kapitaalexportcontroles bv.; zie par. 2.3.3), het Benelux document heeft dat niet. Het E G enig document heeft drie voordelen: het vermindert het aantal vcreiste documenten drastisch in de gehele Gemeenschap;
-
- het vermindert het aantal te eisen gegevens eveneens drastisch; 48 gegevens lijkt nogveel, maar daarbij dient te worden bedacht dat dit een maximum inhoudt dat (a) in talloze gevallen slechts voor een deel behoeft te worden verstrekt (b) eenvoudigere regelingen (zoals Benelux-50en Duitse factuurtradities) niet vervangt maar intact laat, (c) niet overschreden kan worden door nieuwe nationale regelingen; - het maakt de gegevens en de structuur van het douane formulier volledig uniform (met lay-out en nummers), zodat vertaalproblemen tot een absoluut minimum worden teruggebracht en bovendien het enig document als basis kan gaan dienen voor verdere automatisering. Deze uniformisering van gegevens-nummers zou dienen te worden aangevuld met het overeenkomen van een soort handboek met codes m.b.t. de ingevulde termen, etc. Met dit uiterst technische werk is men momenteel bezig. Daarnaast zou de statistische informatie over de goederensoort door perfectionering van de classificatie op uiterst gedesaggregeerd niveau tussen d e Lidstaten zonder vertaalproblemen kunnen geschieden door ratificatie van de in juni 1985 gesloten 'International Convention on the harmonized commodity description and coding system' (getekend door de,Gemeenschap,EFTAlanden, Japan en deVS in het kader van de Customs Cooperation Council), die tot en met zes cijfers desaggregatie gaat . Bij voldoende technische normalisatie m.b.t de interconnectie van computersystemen, douane-administratie, etc. (CADDIAen CD-projecten; zie par. 11.2.2) en aansluiting door het bedrijfsleven, is volledige automatisering mogelijk, met data-verkeer van de ondernemingen rechtsstreeks naar de douane en de importeur tegelijk. Daarenboven heeft het 'enig document' een positief psychologisch effect gehad dat bij feitelijke invoering ongetwijfeld nog zal worden versterkt. Het nadeel van het document isdat het voor de handel met derde landen niet te gebruiken is. Dit betekent dat voor iets meer dan 50% van de EGIMIP handelstransacties nog een 'papierwinkel' van nationale documenten nodig zijn.Vooral bij de invoer is de gezamenlijkheid van het EG douane regime nog ver te zoeken (zie bv. par. 2.3.4), zodat de intentieverklaring van de Ministerraad het 'enig document' in de toekomst ook voor de handel met derde landen te gaan hanteren met enige scepsis moet worden bezien. Wellicht is, als tussenoplossing, een tweede 'enig document' mogelijk voor de handel met derde landen; weliswaar zijn er dan twee "enige" documenten - gedurende een zekere overgangsperiode -maar het voordeel zou zijn dat opnieuw een aantal (verschillende) formulieren in de EG verdwijnen, zodat een administratief uniform 'externe' regime van de EG douane-unie zou ontstaan. Dit is 0.a. van belang in samenhang met het benutten van de eerder genoemde Conventie over het geharmoniseerde goederen (en daarmee tarief) classificatiesysteem.
Volgnummcr statistick:
Opgavc B E N E I S J X 50 hctrcffcndc dc intra-bencluxhandcl
2 Exportcur
ldcntificaticnummcr
3 Importeur
Idcntificatinummcr
Datum
5 Land van oorsprong
1
7 Aard van dc transactlc 9 Nummer en datum van de factuur
R ldentiteit van het vervoermiddel I
10 Wijze van vcrvoer
I I Factuurhcdrag cn munt
1
12 N r . Bctalingsdocumcnt
I
13 Merken cn nummcrs. aantal en aard van de colli - Omschrijving
14 Statisticknummer
van dc goederen
15 Aanv. stat. eenheden
17 Statistische waarde
16 Neuogewicht
13 Merken en nummers, aantal en aard van de colli - Omschri,wng van de goederen
1I
15 Aanv. stat. eenheden
13 Merken en nummers. aantal en aard van de colli - Omschrilving
1I
16 Nettogewichr
1
17 Statisrische waarde
/
17 Statistische waards
14 Statistieknummer
van de goederen
I
I5 Aanr. s a t . rcnhedcn
16 Nettogewicht
9
18 Naar w;~arhcid ingcvuld Tc . . . . . . . . . . . . . . . . . .dc . . . . . . . . . . . . . . . . . Handtekening en hoedanigheid van de ondertzkenaar Naam r n adres van degene die voor rekening Van de exporteur ondertckent
EUROPESE GEMEENSCHAP
-
r
1 -
I AANGlFTE
2 Form.
I
C 6 MI
5 Afzender
3 Ladingslibten
4 E n ~ greferentirnummcr
5 Totaal artikclen
Nr.
7 Totaal Code
A KANTOOR VAN V E R Z E N D I N G
b
13
b
n
I
X ldrntificatie entrebot
Z
W
N
d
YZ
9 Geadresseerde
Nr.
10 Financicel vcrantwoordelijke
Nr.
I AangevcrIVertcgcnwoordigcr
Nr.
12 Land van verzcnding
I2 Code land vcrzi 14 Codcland bcstcm
2
d d b
V?
E
-a[
-1
n d 0
9d d d
-1
2 W 3 -
lmschrit. vingvan goedere'
'a1
I
I
16 C
15 ldentiteit en natiopnalitcit van he1 vcrvocrmiddcl IX ldenlitcit en nationaliteit van het acticf vervoermiddel 21 VervoerI wijze
24 Financi@lclormalitciten
1
I
20 Wisaclkocrs
I
22 B i n n e d . vervoer- 2 3 Plaats van ladingllossing wijze
26 Kantoor van binnenkomstluitgang
17 Leveringsvoorwaardcn
19 Valuta en totaalbedrae factuur
I
1
&
Xi en
I
14 Land van bcatemming
13 Land van oorsprong
W
25 Financiele modnlitcitcn 29 Aard trans actie I
28 Bankrefenties
27 Plaats van de goederen
Merken en nummer - Containers nr. - Aantal en soorf 34 Brutomassa (kg)
36 Nellomassa (kg) 37 Aanvullende eenheden
I
I B.V. code
39
Bljzondere vcrmclJingeni Overgelegd 2ocumentel 41 Berekenin) van dc belastinger
I I I I I I I I I
1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 Type
Maatstaf heffing
Heffingsvoet
40 Stattstische waarde
Bedrag
WB
42 Vergunning u~tstelvan betaling B COMITABELE GEGEVENS
43 Plaatsen datum: Handtekening van de aangever of zijn gemachtigde:
44 Voorziene kentoren van doorgang
45 Kantoor van bestemming
vertegenwoordigd door:
niet geldigvoor
D C O N T R O L E D O O R H E T KANTOOR V A N VERTREK
C KANTOOR VAN V E R T R E K
I
I
48 Plaats en datum:
(COMMUNAUTAIR DOUANEVERVOER) Uitslag: Aangebrachtc verzegeling: Termijn (uiterste datum): Handtekening:
Handtekcning cn naam van aangevcrlvertcgcnwoordiger: aantal:
merken:
BIJLAGE IV
Classificatie van geselecteerde hi-tech sectoren: Standard International Trade Classification (SITC) herziening 2 SITC
Beschrijving van de productsectoren Andere anorganische chemicalien Radioactieve stoffen Medicinale en farmaceutische produkten Niet-elektrische motoren Draaiende elektrische installaties Nucleaire reactoren Automatische gereedschappen voor metaalbewerking Automatische machines voor gegevensverwerking Televisie-ontvangers Grammofoons en andere geluidopnameapparaten Telecommunicatie-apparatuur Elektrische machines buiten 716 Installaties voor distributie van elektriciteit Elektrische medische apparatuur incl. radiologie Huishoudelij ke elektrische apparaten Lampen, buizen, diodes, microcircuits (chips), transistors Personenauto's Vrachtauto's Elektrische treinlocomotieven Vliegtuigen en uitrustingsdelen Optische instrumenten Medische instrumenten en toestellen Meet-, analyse- en controle-apparatuur Fotografische camera's (andere dan filmcamera's) Filmcamera's, projectoren, incl. geluidopname Fotografische films en papier Lenzen, prisma's en andere optische elementen Horloges en klokken
- N . Aitken R, 1973,Theeffectof the E E C and EFTAon European trade: a temporal cross-section analysis, American Economic Review, december (jrg. 63,5). - M. Akhtar & R.S. Hilton, 1984, Effects of exchange rate uncertainty on German and US trade, Federal Reserve Bank of New York, Quarterly Review, Spring (jrg. 9,l). - M. Albert & J. Ball, 1983, Towards Ewopean economic recovery in the 19805, Report to the European Parliament, 7 juli. - B. Balassa, 1961, The theory of economic integration, London (Allen & Unwin). - B. Balassa, 1965,Trade liberalisation and revealed comparative advantage, Manchester School (jrg. 33,2). - B. Balassa, 1967,Trade creation and trade diversion in the European common market, Economic Journal, (j rg. 77). - B. Balassa, 1975,Trade creation and trade diversion in the European common market, an appraisal of the evidence, in: B. Balassa, ed., European Economic Integration, Amsterdam (North Holland). - R. Barents, 1981, New developments in measures having equivalent effects, Common Market Law Review, augustus (jrg. 18,3). - G . Bernini, 1983, De concurrentieregels, in: Dertig Jaar Gemeenschapsrecht, Brussel (EG; Serie Europese Perspectieven). - BEUC, 1984, Report on carprices and on the private import of cars in the EEC countries (BEUC 71/81), Brussel. - D. Biehl, 1984,The budget as afuture political instrument of the European Parliament, a comment; paper tijdensde Brugge week, 16-18juni, Brugge, Europa College (inz.Tabel 3). - R. Blackhurst & J . Tumlir, 1980, Trade relations under flexible exchange rates, GATTStudies no. 8, Geneve. - J. Brander & B. Spencer, 1983, International R & D rivalry and industrial strategy, Review of Economic Studies, october (jrg. 50,4). - B. Cardiff, 1984, Community competitiveness in technology - intensive trade, EG Commissie (internal paper). - R. Cezanne, 1983, Monetare Integration in der EG - Ein ijberblick iiber Theorien, Plane und Massnahmen, in: H . E . Scharrer & W. Wessels, ed.s, Das Europaische Wharungssystem, Bonn (Europa UnionVerlag). - G . Charpentier & R. Clark, 1975, Public purchasing in the common market, report to the E C Commission, Brussel, 15 mei. - S. Cnossen, 1983, Harmonization of IndirectTaxes in the EEC, British RIX Review, (no. 4). - S. Cnossen & C. Shoup, 1985, Coordination of value-added taxes, paper for the ISPE conference, Rotterdam, augustus. - L. Constantinesco, 1977, La Constitution konomique de la CEE, Revue trimestrielle de droit europten, januarilmaart (jrg. 13,l). - A . Crockett, 1985, Exchange rates and trade: is there a problem for policy?, paper voor de conferentie over wisselkoersen en handel, 617 juni, Namen. - R. van Dartel, 1984, De algemene invoerverordeningen van de E E G , SE W-Tijdschrift voor Europees economisch recht, julilaug. (jrg. 32, 718). - R. Dayal & N. Dayal, 1977,Trade creation and trade diversion: new concepts, new methods of measurements, WeltwirtschrrftlichesArchiv, (jrg. 113,l). - W. Dekker, 1985, Europe-1990, Eindhoven/Brussels (Philips).
- R. Dornbusch, 1983, Flexible exchange rates and interdependence, in: A. Hooke, Ed., Exchange rate regimes andpolicy interdependence,Washington D.C. (IMF). - J. Dunning & J. Cantwell, 1982, Inward direct investment from the US and Europe's technological competitiveness, ActualitC Economique, julilseptember. - E G , 1979, Changes in industrial structure in the European economies, since the oil crisis: 1973-1978, European Economy, special issue. - E G , 1982, Thecompetitiveness of European industry, EG Commissie, DG I11 (IIIl387182), 5 maart. - E G , 1984, Five years of monetary cooperation in Europe, EG Commissie, Brussel, 2 maart (COM(84)12,5). - A . El-Agraa, 1984, Has membership of the E C been a disaster for Britain?, Applied Economics, (Vol. 16). - European Trends, 1979, Special report no. 2: Migration in the EEC, in: European Trends (Economist Intelligence Unit), februari. - G . Fleury, 1984, Normalisation: un investissement rentable, Enjeux, Le nouveau mensuel de la normalisation francais, april (no. 46). - E Franzmeyer, 1982, Approaches to industrial policy within the E C and its impact o n European integration, Aldershot (Gower). - G A T T , 1980, International trade 197911980, Geneve. - G A T T , 1984, International trade 1983184, G e n k e . - U K Government, 1970, Britain and the European Communities, an economic assessment, London (HMSO) ('White Paper'). - M. Goyens, ed., 1985, E C Competition Policy and the consumer interest, Louvain- La-Neuve (CabaylBruylant). - I? de Grauwe, 1985, Exchange rate misalignments and international trade, paper voor de conferentie over wisselkoersen en handel, 617 juni, Namen. - H. Gremmen & J. Pelkmans, 1978, Naar een beter begrip van protectie, Economisch-Statistische Berichten, 9 augustus (jrg. 63; no. 3166). - J. Hagedoorn, 1983, Technology and economics, in: Technology and economic development (conferentieweergave), Den Haag (Min. van Economische Zaken), september. - K. Hartley, 1983, N A T O arms cooperation: a study in economics and politics, London (Allen & Unwin). - A . Heertje, ed., 1983, Investing in Europe5 future, Oxford (Basil Blackwell). - J. van Hoorn, 1983, D e Interne Markt Raad, Nieuw Europa, september (jrg. 9,3). - M. Hulsman-Vejsovci & K. Koekkoek, 1980, Factor proportions, technology and Dutch industry's international trade patterns, Weltwirtschaft.fiches Archiv, jrg. 116. - 1ME 1984, Exchange rate volatility and world trade, Occasional Paper no. 28, Washington D.C., juli. - ISO, 1982, The benefits of standardization, Geneve (International Standards Organisation). - A . Jacquemin & H . d e Jong, 1977, European Industrial Organisation, London (MacMillan). - G . Jeelof, 1984,The challenge of creating a single European market, FinancialTimes conference on world electronics, 20 juni. - H. Johnson, 1958,The gains from freer trade with Europe: an estimate, Manchester School, (jrg. 26). - U. Kalbhen, 1983, InformationTechnology Policies: National approaches and current situation from a European viewpoint, in: G.R. Pipe, ed., Information: the economic policy challenge for Europe,Working Document 83103, European Institute of Public Administration (Maastricht). - E Kappetijn, ed., 1983, The development of a European air transport policy, Working Document 83102, European Institute of Public Administration (Maastricht). - I? Kapteijn & I? VerLoren van Themaat, 1980, Inleiding tot her recht van de Europese Gemeenschnppen, Deventer (Kluwer).
1
- H . Kierzkowski, ed., 1984, Monopolistic competition and international trade, Oxford (Clarendon). K. Koekkoek, J. Kol & L . Mennes, 1978, De Nederlandse industrie: konkurrentievermogen, cornparatieve voordelen en goederensamenstelling van de internationale handel (II), Economische-Statistische Berichten, 19 juli. - K. Koekkoek & L. Mennes, 1984, Revealed comparative advantage in manufacturing industry: the case of the Netherlands, De Economist, jrg. 132,l. - K. Koekkoek & L. Mennes, 1985,Technologie en internationale handel, ontwikkelingen in de Nederlandse handelsprestaties 1970-1980, Economisch-Statistische Berichten, 27 maart. - L . Krauss, 1968, European economic integration and the US,Washington D.C. (Brookings Institution). - M. Kreinin, 1972, Effects of the EEC on imports of manufactures, Economic Journal, september (jrg. 82). - P Krugman, 1983, New theories of trade among industrial countries, American Economic Review, mei (jrg. 73,2). - Landbouw-Economisch Instituut, 1985, Het Europees landbouwbeleid voorbij de scheidslijn van zelfvoorziening, Achtergrondstudie WRR (te verschijnen). - D. Lasok & W. Cairns, 1983, T h e customs law of the E E C , Deventer (Kluwer). - A . London, 1983, European dynamism and the business world, Inaugural address, International Course on European Integration, Amsterdam, 8 september. - J. Macmillan, 1985, Qu'est-ce que la normalisation?, Revue d u Marche C o m m u n , februari (no. 284). - P Maillet, 1983, L'Europe a la recherche de son avenir industriel, Brussel (Labor). - R . Maldague, et.al, 1981, Industrial policies in the Community: state intervention and structural adjustment, E G , Brussel. - A . Mattera, 1983, Les nouvelles formes du protectionisme Cconomique et les articles 30 et suivants duTraitC CEE, Revue d u Marche C o m m o n , mei (no. 267). - D. Mayes, 1978,The effects of economic integration on trade, Journal of C o m m o n Market Studies, september (jrg. 17,l). - D . Mayes, 1983, EC trade effects and factor mobility, in: A. El-Agraa, ed., Britain within the EC, the way forward, London (MacMillan). - Y Meny, 1982, Should the Community's regional policy be scrapped?, C o m m o n Market Law Review, jrg. 19,3. - M . Miller & J. Spencer, 1977,The static economic effect of the U K joining the EEC: a general equilibrium approach, Review of Economic Studies, februari (jrg. 44). - A . Morgan, 1980,The balance of payments and British membership of the EC, in: W. Wallace, ed., Britain in Europe, London (Heinemann). - O E C D , 1983, Positive adjustment policies, Managing structural change, Parijs. - P Oliver, 1982, Measures of equivalent effect: a reappraisal, C o m m o n Market Law Review, mei (jrg. 19,2). - J . Paelinck, et al., 1984, Project Eurolease, Interimreport; for the European Investment Bank, Rotterdam (NEI). - A . Page, 1982, Member States, public undertakings and article 90, European L a w Review, juni (jrg. 7,3). - D . Papadimitriou, 1978, European Labor Migration, International Studies Quarterly, september (jrg. 22,3). - 7: Peeters, 1984, Structural adjustment and trade specialisation: US, Japan and the EC, Tijdschrift voor Economie en Management, Leuven (jrg. 29,3). - J. Pelkmans, 1976, Gebrek aan politieke wil, boosdoener of dooddoener, Nieu w Europa, maart.
- , 1980, EconomicTheories of integration revisited, Journal of Common Market Studies, juni (jrg. 18,4). , 1981,The E C and the NICs, Journal of European Integration,Winter (jrg. 4 3 . - , 1983-a,The Community's vivid core, integration processes in industrial product markets, paper voor het 7e wereldcongres van de International EconomicAssociation, Madrid, 5-9 september (verschijnt in conferentievolume). - , 1983-b, European direct investments in the EC, Journal of European Integration, Fall (jrg. 7,l). - ,1984-a, Overheidsaankopen in de Euromarkt, Economisch- Statistische Berichten, 6 juni (jrg. 69; no. 3458). - , 1984-b, Market integration in the EC, Den HaaglBoston (Nijhoff). - , 1985-a, Vrijhandel of protectionisme, een Europa dat openstaat voor de wereld, Den Haag (SMO). - , 1985-b,The institutional economics of European integration, in: M.Cappeletti, J. Weiler & M. Seccombc, ed.s., Integration through law -Europe and the American federal experience, Vol. I, Book I, New YorklBerlijn (Walther de Gruyter). - , 1985-c, E C economic relations with the Far East, protectionism or cooperation?, paper voor het Kennedy Instituut Colloquium overThe growing importance of the Far East, Eindhoven, 30131 mei; 1 juni. - J. Pelkmans & H. Gremmen, 1983,The empirical measurement of static customs union effects, Rivista lnternazionale di Scienze Economiche e Commerciali, juli (jrg. 30,7). - J. Pelkmans & M. Vanheukelen, editors, 1985, The E C Internal lndustrial Market, EIPAWorking Clocument 85103 (nog te verschijnen), Maastricht (European Institute of Public Administration). - J. Pelkmans & A. Vollebergh, 1985, Producent specifications and the free movement of goods in the EC: accomplishments and present deficiences, in: Pelkmans & Vanheukelen, ed.s, 1985. - H. Petith, 1977, European integration and the terms of trade, Economic Journal, juni (jrg. 87). - C. Pratten, 1971, Economies of scale in manufacturingindustry, Cambridge (Cambridge U.P.). - W. Prewo, 1974, Integration effects in the EEC: an attempt of quantification in a general equilibrium framework, European Economic Review, (jrg. 3). - D. Puchala, 1984, Fiscal harmonization in the EC, London (Pinter). - S. Resnick & E. Truman, 1975,An empirical examination of bilateral trade in Western Europe, in: B. Balassa, ed., European Economic Integration, Amsterdam (North Holland). - J. Richardson, 1984 International trade policies in a world of industrial change, NBER reprint no. 486, Cambridge (National Bureau of Economic Research). - G. Rossini, 1983, Intra-industry trade in two areas: some aspects of trade within and outside a customs union, Keyo Economic Studies,Vol. 20,2. - E Scherer, et. al., 1975, The economics of multi-plant firms Cambridge (Harvard U.P.). - S. Schultz, 1984,Trade in services: its treatment in international forms and the problems ahead, Intereconomics, nov.ldec. (jrg. 19,6). - W Sellekaerts, 1973, How meaningful are empirical studies on trade creation and trade diversion?, Weltwirtschaftliches Archiv, (jrg. 109,4). - P Slot, J. van den Oosterkamp & M. Groothuizen, Steun aan RSV: keert de wal het schip?, Nederlands Juristen Blad, 2 maart 1985 (no. 9). - P H . Spaak et.al., 1956, Rapport des Chefs de de'legation des Ministtres ttrangers, Brussel. - J. Steenbergen, G. de Clerq en R. Foque, 1983, Change and adjustment, External relations and industrial policy of the EC, Deventer (Kluwer). - D.Swann, 1983, Competition & lndustrial Policy in the EC, London (Methuen). -
T. ~a~lor,' 1982, Defence, technology and internal integration, London (Pinter). - C. Timmermans, 1981, Nieuwe procedurebeschikking artikel 115, EEG, SEW-Tijdschrift voor Europees en economisch recht, aprillmei (jrg. 29; 415) - C. Timmermans, 1983, Het vrije verkeer van goederen, in: Dertig jaar gemeenschapsrecht, Luxemburg (EG), Serie Europese Perspectieven. - A. Tovias, 1982, Ex-post studies of the economic integration on trade: problems in measuring trade flow and welfare effects, Journal of European Integration, winter (jrg. 5,2). - E. Truman, 1969,The EEC, trade creation and trade diversion, Yale Economic Essays, Spring. - E. Truman, 1975,The effects of European economic integration on the production and trade of manufactured products, in: B. Balassa, ed., Economic Integration, Amsterdam (North Holland). - H. Ungerer, 0 . Evans & I? Nyberg, 1983, The European Monetary System: the experience 1979-1982,Washington D.C. (IMF), 1983 (Occasional Paper no. 19). - UNICE, 1984, Meomorandum for the new European Commission, Brussel, 12 december. - E. Vardakas, 1984, Product safety and standardisation, paper voor Colloquium over 'Product safety in the EC', 17/18 mei. - N. Vaulont, 1981, The customs union of the EEC, Office of official publications of the E C , Brussel/Luxemburg. - I? Verdoorn, 1952,Welke zijn de achtergronden en vooruitzichten van de economische integratie in Europa en welke gevolgen zou deze integratie hebben m.n. voor Nederland? Preadvies, Ned. Vereniging voor de Staathuishoudkunde; Den Haag (Nijhoff). - I? Verdoorn, 1975, Economische gevolgen der handelspolitieke integratie binnen de E E G , 1956-1970; Bijlage 111van het Rapport Spierenburg over een Economische Monetaire Unie, aangeboden aan de Minister van Buitenlandse Zaken. - I? Verdoorn & E Meijer zu Schlochtern, 1964,Trade creation and trade diversion in the Common Market, in: Inte'gration Europe'enne et Realite' Economique, Brugge (DeTempel). - I? Verdoorn & A . Schwarz, 1972,Two alternative estimates of the effect of E E C and EFTA on the pattern of trade, European Economic Review, november (jrg. 3,3). - J . M. Viaene, 1982, A customs union between Spain and the EEC, European Economic Review, (Vol. 18,). - J . Viner. 1950, The customs union issue, NewYork (Carnegie Endowment for International Peace). - VNOINCW, 1984, Investeren in de toekomst van Europa, Den Haag (VNO, NCWen Centraal Orgaan voor de economische betrekkingen met het buitenland). - E. Volker, ed., 1983, Protectionism and the European Community, Deventer (Kluwer). - A . Vollebergh, 1985, Het belang van Nederland bij verdergaande integratie in de EEG, doctoraalscriptie, januari, Katholieke Hogeschool,Tilburg. - M. Wegner, 1983,The employment miracle in the US and stagnation employment in the EC, Economic papers no. 17, juli (DG 11, E G Commissie) . - J . Williamson, 1971,Trade and economic growth, in: J. Pinder, ed., The economics of Europe, London, (Charles Knight). - W R R , 1980, Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie, Den Haag (Staatsuitgeverij). - D. Wyatt & A . Dashwood, 1980, The substantive law of the EEC, London (Sweet & Maxwell). - W. Zegveld, et al., 1984, Technologie, naar een op de marktsector gericht technologiebeleid, Den Haag (Ministerie van Economische Zaken). -
In de reeks'voorstudiesen achtergronden'van de WRR zijn tot nu toe verschenen: In de eerste raadsperiode: V 1. W.A.W. van Walstijn e.a.: Kansen op onderwijs; een Iiteratuurstudie over ongelijkheid in het Nederlandse onderwijs (1975)* V 2. I.J. Schoonenboom en H.M. In 't Veld-Langeveld: De emancipatie van de vrouw (1976)* V 3. G.R. Mustert: Van dubbeltjes en kwartjes: een literatuurstudie over ongelijkheid in de Nederlandse inkomensverdeling (1976). V 4. IVA/lnstituut voor Sociaal-Wetenschappelijk Onderzoek van de Katholieke HogeschoolTilburg: De verdeling en de waardering van arbeid; een studie over ongelijkheid in het arbeidsbestel (1976)* V 5. 'Adviseren aan de overheid', met bijdragen van economische, juridische en politicologische bestuurskundigen (1977)* V 6. Verslag Eerste Raadsperiode: 1972-1977*
In de tweede raads~eriode: J.J.C. Voorhoeve: lnternationale macht en interne autonomie - Een verkenning van de Nederlandse situatie (1978)* W.M. de Jong: Technieken wetenschap als basisvoor industriele innovatie -Verslag van een reeks van interviews (1978)* R. Gerritsellnstituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven: De publieke sector: ontwikkeling en waardevorming - Een vooronderzoek (1979)* Vakgroep Planning en BeleidISociologisch lnstituut Rijksuniversiteit Utrecht: Konsumptieverandering in maatschappelijk perspectief (1979)* R. Penninx: Naar een algemeen etnisch minderhedenbeleid? Opgenomen in rapport nr. 17 (1979) De quartaire sector - Maatschappelijke behoeften en werkgelegenheid Verslag van een werkconferentie (1979)
W. Driehuis en P.J. van den Noord: Produktie, werkgelegenheid en sectorstructuur in Nederland 1960-1985 Modelstudie bij het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980) S.K. Kuipers, J. Muysken, D.J. van den Berg en A.H. van Zon: Sectorstructuur en economische groei: een eenvoudig groeimodel met zes sectoren van de Nederlandse economie in de periode na de tweede wereldoorlog Modelstudie bij het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980)* F. Muller, P.J.J. Lesuis en N.M. Boxhoorn: Een multisectormodel voor de Nederlandse economie in 23 bedrijfstakken F. Muller: Veranderingen in de sectorstructuur van de Nederlandse economie 1950-1990 Modelstudie bij het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980)
Uitverkocht
V16.
A.B.T.M. van Schaik: Arbeidsplaatsen, bezettingsgraad en werkgelegenheid in dertien bedrijfstakken Modelstudie bij het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980)* A.J. Bas0ski.A. 6udd.A. Kalff, L.B.M. Mennes, F. Racke en J.C. Ramaer: Exportbeleid en sectorstructuurbeleid Pre-adviezen bij het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980)* J.J. van Duijn. M.J. Ellman, C.A. de Feyter, C. Inja, H.W. deJong, M.L. Mogendorff en P. VerLoren van Themaat: Sectorstructuurbeleid: mogelijkheden en beperkingen Pre-adviezen bij het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980)* C.P.A. Bartels: Regio's aan het werk: ontwikkelingen in de ruirntelijke spreiding van economische activiteiten in Nederland Studie bij het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980)* M.Th. Brouwer, W. Driehuis, K.A. Koekoek, J. Kol, L.B.M. Mennes, P.J. van den Noord, D. Sinke, K. Vijlbrief en J.C. van Ours: Raming van de finale bestedingen en enkele andere grootheden in Nederland in 1985 Technische nota's bij het rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980)* J.A.H. Bron: Arbeidsaanbod-projecties 1980-2000 (1980)* P. Thoenes, R.J. In 't Veld, 1.Th.M. Snellen,A. Faludi: Benaderingen van planning Vier pre-adviezen over beleidsvorming in het openbaar bestuur (1980)* Beleid en toekomst Verslag van een symposium over het rapport Beleidsgerichte toekomstverkenning deel 1 (1981) L.J. van den Bosch, G, van Enckevort, Ria Jaarsma, D.B.P. Kallen, P.N. Karstanje, K.B. Koster: Educatie en welzijn (1981)* J.C. van Ours, D. Hamersma, G. Hupkes, P.H. Admiraal: Consurnptiebeleid voor de werkgelegenheid Pre-adviezen bij het rapport Vernieuwingen i n het arbeidsbestel (1982) J.C. van Ours, C. Molenaar, J.A.M. Heijke: De wisselwerking tussen schaarsteverhoudingen en beloningsstructuur re-adviezen bij het rapport Vernieuwingen in het arbeidsbestel (1982) A.A. van Duijn, W.H.C. Kerkhoff, L.U. de Sitter, Ch.J. de Wolff, F. Sturmans: Kwaliteit van de arbeid Pre-adviezen bij het rapport Vernieuwingen in het arbeidsbestel (1982) J.G. Lambooy, P.C.M. Huigslooten R.E. van de Lustgraaf: Greep op destad? Een institutionele visieop stedelijke ontwikkeling en de be'invloedbaarheid daarvan (1982)* J.C. Hess, F. Wielenga: Duitsland in de Nederlandse pers- altijd een probleem? Drie dagbladen over de Bondsrepubliek 1969-1980 (1982) C.W.A.M. van Paridon, E.K. Greup, A. Ketting: De handelsbetrekkingen tussen Nederland en de Bondsrepubliek Duitsland (1982)
*
Uitverkocht
V31. W.A. Srnit, G.W.M. Tiemessen, R. Geerts: Ahaus, Lingen en Kalkar; Duitse nucleaire installaties en de gevolgen voor Nederland (1983) V32. J.H. von Eije: Geldstromen en inkomensverdeling in de verzorgingsstaat (1982) V33. Verslag van de tweede Raadsperiode 1978-1982 V34. P. den Hoed, W.G.M. Salet en H. van der Sluijs: Planning als ondernerning (1983) V35. H.F. Munneke e.a.: Organen en rechtspersonen rondorn de centrale overheid (1983); 2 delen V36.
M.C. Brands, H.J.G. Beunders, H.H. Selier: Denkend aan Duitsland; Een essay over moderne Duitse geschiedenis en enige hoofdstukken over de Nederlands-Duitse betrekkingen in de jaren zeventig (1983)
V37.
L.G. Gerrrichhauzen: Woningcorporaties; Een beleidsanalyse (1983)
V38. J. Kassies: Notities over een herorientatie van het kunstbeleid (1983) V39.
Leo Jansen: Sociocratische tendenties in West-Europa (1983)
In de derde raadsperiode: V40. G.J.van Driel, C. van Ravenzwaai, J. Spronk en F.R.Veeneklaas: Grenzen en rnogelijkheden van het economisch stelsel in Nederland (1983) V41. Adviesorganen in de politieke besluitvorming. Symposiumverslag onder redactie van A.Th. van Delden en J. Kooiman (1983) V42. E.W. van Luijk, R.J. de Bruijn: Vrijwilligerswerk tussen betaald en huishoudelijk werk; een verkennende studie op basis van een enqudte (1984) V43. Planning en beleid; verslag van een symposium over de studie Planning als ondernerning (1984) V44. W.J. van der Weijden, H. van der Wal, H.J. de Graaf, N.A. van Brussel, W.J. ter Keurs: Bouwstenen voor een ge'integreerde landbouw (1984)* V45. J.F. Vos, P. de Koning, S. Blorn: Onderwijs op de tweesprong (1985) V46. G. Meester, D. Strijker, Het Europese landbouwbeleid voorbij de scheidslijn van zelfvoorziening (1985) 47.
J. Pelkrnans: De interne EG-markt voor industriele produkten (1985)
V48. J.J. Feenstra, K.J.M. Mortelmans/Europa lnstituut Rijksuniversiteit Utrecht, Gedifferentieerde integratie en Gerneenschapsrecht: institutioneel- en rnaterieelrechtelijke aspecten (1985)
De serie 'Voorstudies en achtergronden mediabeleid' bestaat uit de volgende delen: M 1. J.M. de Meij: Overheid en uitingsvrijheid (1982) M 2. E.H. Hollander: Kleinschalige rnassacomrnunicatie: lokale ornroepvorrnen in West-Europa (1982)
Uitverkocht
M 3. L.J. HeinsmanINOS: De kulturele betekenis van de instroom van buitenlandse televisieprogramma's in Nederland - Een literatuurstudie (1982) M 4. L.P.H. Schoonderwoerd, W.P. KnulstLSociaal en Cultureel Planbureau: Mediagebruik bij verruiming van het aanbod (1982) M 5. N. Boerma, J.J.van Cuilenburg, E. Diemer, J.J. Oostenbrink, J. van Putten: De omroep: wet en beleid; een juridisch-politicologische evaluatie van de omroepwet (1982)* M 6. lntomart b.v.: Etherpiraten in Nederland (1982)* M 7. P.J. Kalffllnstituut voor Grafische Techniek TNO: Nieuwe technieken voor produktie en distributie van dagbladen en tijdschriften (1982) M 8. J.J. van Cuilenburg, D. McQuail: Media en pluriformiteit; Een beoordeling van de stand van zaken (1982)* M 9. K.J.Alsem, M.A. Boorsma, G.J.van Helden, J.C. Hoekstra, P.S.H. Leeflang, H.H.M. Visser: De aanbodstructuur van de periodiek verschijnende pers in Nederland (1982) M10. W.P., KnulstLSociaal en Cultureel Planbureau: Mediabeleid en cultuurbeleid; Een studie over de samenhang tussen de twee beleidsvelden (1982)* M I 1. A.P. Bolle: Het gebruik van glasvezelkabel in lokale telecommunicatienetten (1982) M12. P. te Nuyl: Structuuren ontwikkeling van vraag en aanbod opde marktvoor televisieprodukties (1982)* M13. P.J.M.Wilms1lnstituutvoor Onderzoekvan Overheidsuitgaven: Horen,zien en betalen; Een inventariserende studie naar de toekomstige kosten en bekostiging van de omroep (1982) M14. W.M. de Jong: lnformatietechniek in beweging; consequenties en mogelijkheden voor Nederland (1982)* M15. J.C. van Ours: Mediaconsumptie; Een analyse van het verleden, een verkenning van de toekomst (1982) M16. J.G. Stappers,A.D. Reijnders, W.A.J. Moller: De werking van massa-media; Een overzicht van inzichten (1983)* M17. F.J. Schrijver: De invoering van kabeltelevisie in Nederland (1983)
Uilverkocht
I
De Raad heeh tot nu toe de volgende Rapporten aan de Regering uitgebracht: In de eerste raadsperiode: Europese Unie* Structuurvan de Nederlandse economie Energiebeleid Gebundeld in BBn publikatie (1974)+ 4. Milieubeleid (1974)+ 5. Bevolkingsgroei (1974)+ 6. De organisatie van het openbaar bestuur (1975)+ 7. Buitenlandse invloeden op Nederland: Internationale migratie (1976). 8. Buitenlandse invloeden op Nederland: Beschikbaarheid van wetenschappelijke en technische kennis (1976)' 9. Commentaar op de Discussienota Sectorraden (1976)' 10. Commentaar op de nota Contouren van een toekomstig onderwijsbestel(l976)+ 11. Overzicht externe adviesorganen van de centrale overheid (1976)" 12. Externe adviesorganen van de centrale overheid (1977) 13. Maken wij er werk van? Verkenningen omtrent de verhouding tussen actieven en niet-actieven (1977). 14. Interne adviesorganen van de centrale overheid (1977)" 15. De komende vijfentwintig jaar- Een toekomstverkenning voor Nederland (1977) 16. Over sociale ongelijkheid Een beleidsgerichte probleemverkenning (1977)" 1. 2. 3.
-
In de tweede raadsperiode: Etnische minderheden (1979). A. Rapport aan de Regering B. Naar een algemeen etnisch minderhedenbeleid? Plaats en toekomst van de Nederlandse industrie (1980)' Beleidsgerichte toekomstverkenning Deel 1: Een poging tot uitlokking (1980)* Democratie en geweld Probleemanalyse naar aanleiding van de gebeurtenissen i n Amsterdam op 30 april 1980 Vernieuwingen i n het arbeidsbestel (1981)+ Herwaardering van welzijnsbeleid (1982) Onder invloed van Duitsland Een onderzoek naar gevoeligheid en kwetsbaarheid i n de betrekkingen tussen Nederland en de Bondsrepubliek (1982) Samenhangend mediabeleid (1982)
In de derde raadsperiode: 25. 26.
Beleidsgerichte toekomstverkenning Deel 2: Een verruiming van perspectief (1983) Waarborgen voor zekerheid Een nieuw stelsel van sociale zekerheid in hoofdlijnen (1985)
Uitverkocht Alle publikaties van de Raad zijn verkrijgbaar via de Staatsuitgeverij, Christoffel Plantijnstraat 1, Postbus 20014,2500 €A 's-Gravenhage, tel. 070-789911 of in de boekhandel.
ISBN 90 12 05179 7
