Strukturální fondy a jejich vliv na rozvoj venkova v ČR v období 2007-2013 Structural Funds and Their Impact on Rural Development in the Czech Republic in the Period 2007-2013 Jiří Kolman Summary In this paper I am dealing with the relations of the European Union’s structural funds with the rural development in the Czech Republic in new programming period – analysing how it is defined in National Strategic Reference Framework of the Czech Republic 2007-2013 (NSRF) the financial relation between structural funds and EAFRD. I conclude in the article that in NSRF it is very precisely distinguished by various criteria the competence of the structural funds and EARDF support, which is oriented for development of rural areas. Despite the precise distinction it can be seen unequal access to the financing from the funds. This inequality can limit capital potential in some rural or other regions. In this paper it is designed the solution by “flexible overlapping” proposal. Key words Structural Funds, EAFRD, structural policy, regional policy, rural policy, NSRF, the Czech Republic
Úvod Území České republiky (kromě oblasti hlavního města Prahy) spadá v novém programovacím období 2007-2013 do cíle jedna regionální politiky, to jest do cíle konvergence. K dosažení tohoto cíle slouží jako finanční nástroj tyto tři následující fondy1: Fond soudržnosti (CF), Evropský fond pro regionální rozvoj (ERDF) a Evropský sociální fond (ESF). K implementaci konvergenčních záměrů byl v roce 2006 přijat českou vládou Národní rozvojový plán (NDP) a na přelomu roku 2006/2007 Národní strategický referenční rámec (NSRF)2 České republiky pro období 2007 – 2013. Jak známo, primárním posláním strukturálních fondů není pomoc rozvoji venkova, ale řešení strukturálních problémů (např. nezaměstnanost) a regionálních disparit. Z hlediska finanční pomoci z Evropské unie slouží k rozvoji venkova jako klíčový nástroj Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EAFRD). Ve své práci se zabývám problematikou strukturálních fondů Evropské unie a jejich vztahem k rozvoji českého venkova v novém programovacím období tj. otázkou jak je definován vztah strukturální fondů Evropské unie k EAFRD. Tato problematika je zúžena jen na analýzu NSRF, neboť tento dokument v sobě zahrnuje a definuje celý rozsah strukturální politiky ve vztahu k České republice. NDP není blíže analyzován, neboť slouží jako podklad pro vypracování NSRF. NSRF v sobě obsahuje jak horizontální tak vertikální témata. V práci také nejsou zkoumány jednotlivé tématické a regionální operační programy, které již „jen“ 1
V následujícím textu práce používám anglické zkratky fondů a příslušných dokumentů, se kterými je možno se setkat jak v zahraničních tak i v českých odborných publikacích. 2 Tento text pracuje z poslední verzí (Národní strategický referenční rámec ČR 2007-2013, 5. verze – finální, z prosince 2006) zveřejněnou Ministerstvem pro místní rozvoj České republiky na stránkách http://www.strukturalni-fondy.cz/operacni-programy-2007-2013. Tento dokument doposud však nebyl definitivně schválen Vládou ČR, neboť konzultace s Evropskou komisí o tomto dokumentu nebyly ještě (březen 2007) uzavřeny.
105
vycházejí z NSRF a dále tak specifikují naplňování cílů strukturální a regionální politiky Evropské unie.
Materiál a metody Příspěvek je zpracován zvláště empiricko-analytickým přístupem3 a dále komparativní a historickou metodou4. Materiály a podklady, ze kterých vychází tato práce jsou citovány v průběžně v textu a souhrnně v závěru práce.
Výsledky a diskuse Jaký je tedy vztah mezi strukturálními fondy a EAFRD v novém programovacím období 2007-2013? Od roku 2007 fungují v rámci společné zemědělské politiky dva nové fondy. Prvním z nich je již zmiňovaný EAFRD a druhým je Evropský zemědělský záruční fond (EAGF). Pro podporu rozvoje venkova je klíčový EAFRD, který byl založen nařízením Rady (ES) č. 1290/2005, o financování společné zemědělské politiky. EAFRD je určen na financování programů rozvoje venkova a nahradil tak činnost orientační sekce dnes již neexistujícího Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EAGGF). Naopak EAGF (založený stejným nařízením) je zaměřen na financování tržních a dalších opatření společné zemědělské politiky a nahrazuje tak činnost záruční sekce EAGGF. Za podstatnou změnu oproti předchozímu programovacímu období 1999 až 2006 je obecně považována komplexnost nově vzniklého fondu EAFRD5. Ten v sobě zahrnuje pro období 2007 až 2013 všechny dosavadní podpory do zemědělství a rozvoje venkova do jednoho fondu a nahrazuje tak opatření dříve podporovaná v operačním programem Rozvoj venkova a multifunkční zemědělství (OP) a Horizontálním plánem rozvoje venkova (HRDP). Přínosem EAFRD je také rozšíření okruhu finanční podpory i na nové oblasti jako je např. problematika lesnictví, NATURA 2000, rozvoj malých obcí. Pomoc z tohoto fondu je tak určena nejen samotným pracovníkům zemědělského odvětví, ale i dalším obyvatelům venkova, včetně podnikatelů, spolků, sdružení a dalších neziskových organizací působícím na venkově. Podle platné legislativy mohou být z fondu EAFRD financovány např. činnosti související se zlepšováním kvality života venkovského obyvatelstva, podpora rozvoje služeb a cestovního ruchu a v neposlední řadě i akce zaměřené na obnovu a ochranu přírodního a kulturního dědictví a projektů na obnovu a rozvoj vesnických sídel. Co se týká výše finančních alokací z EAFRD pro rozvoj venkova v České republice, je klíčové rozhodnutí Evropské komise z 12. září 2006, ve kterém určila každoroční výši rozpočtu pro rurální rozvoj pro všechny členské země v letech 2007-2013. Pro Českou republiku je v tomto sedmiletém období alokována prostřednictvím fondu EAFRD částka ve výši 2,816 miliardy EUR. Naopak strukturální a regionální politika bude financována daleko štědřeji. Podle rozhodnutí Komise ze 4. srpna 2006 připadá pro ČR na plnění cílu jedna v tomto novém sedmiletém období 15,111 miliardy EUR. Doposud je však velice těžké přesně určit kolik peněz bude určeno na rozvoj venkova, neboť nebyly definitivně schváleny příslušné operační programy. Jak již bylo zmíněno v úvodu pro strukturální fondy Evropské unie resp. evropskou regionální politiku je klíčovým cílem odstranění či zmírnění strukturálních problémů a regionálních disparit. Na druhé straně jistá provázanost s rozvojem venkova je zde patrná (např. podpora 3
Srov. pojetí empiricko-analytického přístupu in Berk-Schlosser, - D., Stammen, T.: Úvod do politické vědy, Praha, ISE 2000. ISBN 80-86130-09-6. 4 Srov. rozbor a metodologický výklad in Říchová, B.: Přehled moderních politologických teorií, Praha, Portál 2000. ISBN 80-7178-461-3. 5 Srov. Machálek E. Příprava Evropské unie a České republiky na nové plánovací období 2007 – 2013 – seriál 5.díl – Rozvoj venkova a zemědělství. [citováno 13. března 2007]. Dostupný z: http://www.strukturalnifondy.info/clanek.php?%20clanek=1601.
106
chudých venkovských regionů). Nutné vymezení a odlišení strukturální politiky od rurální je však nutné z několika důvodů. Dvojí podpora stejné skupiny příjemců k dosažení stejného cíle může způsobit tzv. overlapping (překryv) finanční pomoci a zapříčinit tak mimo jiné tyto problémy: kompetenční spory mezi zprostředkujícími orgány, neodůvodněné použití finančních prostředků („přefinancování“) z veřejného rozpočtu na pomoc jedné problematiky na úkor plnění jiných veřejných cílů, může také dojít k nerovnému zacházení vůči podnikatelským subjektům, kdy jeden podnikatel na úkor ostatních může být neodůvodněně (z hlediska plnění strukturální, regionální a rurální politiky EU) příjemcem finančních prostředků z veřejného rozpočtu než ostatní příjemci regionální či rurální politiky. Česká vláda resp. Ministerstvo pro místní rozvoj jakožto národní řídící orgán regionální politiky pro Českou republiku se pokusilo zamezit overlapping v pomocích ze strukturálních fondů a EAFRD vymezením „hranic“ ve vztahu k podpoře rozvoje venkova z EAFRD v dokumentu NSRF a to v jeho osmé kapitole jmenující se Zaměření hospodářské a sociální soudržnosti v ČR a její vazby na zemědělskou politiku rozvoje venkova a podporu poskytovanou prostřednictvím Evropského rybářského fondu. V dokumentu byly identifikovány tyto oblasti potenciálních „překryvů“ s cíly a podporami z EAFRD: 1) Problematika rozvoje podnikání (v oblasti posilování konkurenceschopnosti potravinářského průmyslu, zpracování biomasy a obnovitelné zdroje energií, rozvoj malého a středního podnikání na venkově – služby, řemesla, problematika mikropodniků), 2) problematika obnovitelných zdrojů, 3) zemědělské brownfields, 4) místní komunikace a odpadové hospodářství, 5) ostatní aktivity spojené s rozvojem venkovských obcí včetně rozvoje občanské vybavenosti a služeb (infrastruktura, rekonstrukce venkovských sídel, základní občanské vybavení, rozvoj partnerství a spolupráce, spolková činnost), 6) rozvoj kulturního dědictví na venkově, 7) rozvoj cestovního ruchu, 8) budování čistíren odpadních vod, 9) vodohospodářská opatření v krajině, 10) lesní hospodářství. NSRF se snaží vymezit kritéria jak odlišit působnost strukturálních fondů na jedné straně a dopad EAFRD. Můžeme tak vidět v tomto vládním dokumentu snahu o definici venkova v praxi. V dokumentu byla použita tato kritéria k odlišení venkova a zároveň k rozlišení zdrojů financování: a) Věcné kritérium, kdy např. ve vztahu k potravinářskému průmyslu se postupuje podle přílohy I ke Smlouvě o ES, ve které je obsažen seznam zemědělských výrobků (tzv. „anexové“ zemědělské položky). Anexové položky jsou podporované z EAFRD, ostatní pak spadají pod EAFRD. Jiným podobným věcným kritériem je v problematice obnovitelných zdrojů energií vyčlenění zpracování biomasy z působnosti strukturálních fondů. b) Legislativní kritérium bylo stanoveno v případě rozvoje malého a středního podnikání na venkově, kdy podmínkou financování z EAFRD je definice podnikání v zemědělské výrobě zákonem o zemědělství. c) Nejznámější a nejpoužívanější kriterium (vedle hustoty obyvatelstva na kilometr čtvereční) k nalezení odpovědi na otázku co je to venkov a vesnice je velikost počtu obyvatel v obci. V NSRF je toto vymezení použito v několika případech a za užití dvou limitů. Počet obyvatel do 2000 byl stanoven např. v obcích do 2000 obyvatel ve kterých budou podporovány nezemědělské mikropodniky nebo výstavba čistíren odpadních vod z EAFRD, větší obce pak spadají pod strukturální fondy. Limit 500 obyvatel spolu s velikosti projektu byl stanoven např. v otázce podpor rozvoje místních komunikací, odpadového hospodářství či rozvoje kulturního dědictví na venkově. d) Velikost projektu podle potřebné částky (nad 5 milionů Kč v obcích do 500 obyvatel jsou financovány ze strukturálních fondů) či jinak definované rozsáhlosti projektu (např. velikost plochy zemědělských brownfields – nad 5ha podpora jejich opětovného využití strukturálními fondy.
107
e) Podle typu vlastnictví je kritérium použité v případě subjektů hospodařících v lesích. Lesy soukromých osob a obcí jsou podporovány z fondu EAFRD. Jiní příjemci – právnické soby jimž je svěřeno nakládání s lesy ve vlastnictví státu pak ze strukturální pomoci. Jak je patrno z předcházejících řádků, NSRF velmi propracovaně rozlišuje pomocí různých kritérií podporu určenou rozvoji venkovských oblastí jdoucí ze strukturálních fondů a z EAFRD. Přes tuto precizní distinkci může dojít k nerovným podmínkám k přístupu k penězům z fondů. Ku příkladu kvalitně zpracovaný návrh projektu spadající do financování z EAFRD, neboť je podle kritéria např. „velikost obce“ pod tento fond přiřazen, by nemusel být realizován, protože finanční prostředky z položky určené v EAFRD budou již vyčerpány. Tato situace může nastat i opačně tj. v případě kdy projekty, které spadají pod strukturální fondy nemohou být financovány z EAFRD. Tato nerovnost v přístupu k financování by mohla být eliminována možností jakéhosi „flexibilního overlappingu“. V případě, že by projekty v oblastech, které se tématicky překrývají s finanční podporou různých politik (tj. regionální a rurální) by mohla existovat propustnost v podobě „nemůžeš-li financovat svůj projekt z jednoho fondu, protože finanční prostředky byly již vyčerpány, můžeš se ucházet o jeho financování z druhého, který podporuje rozvoj stejného cíle“. Na základě soudobého ustanovení osmé kapitoly dokumentu NSRF lze tedy shrnout, že kapitál venkovských resp. ostatních regionů může být leckdy limitován (tj. v podobě přístupu financování některých regionálních a lokálních projektů) jen z důvodu jinak nutné, vládou utvořené a overlapping zamezující distinkce na venkovské a ostatní regiony.
Souhrn Ve svém příspěvku se zabývám problematikou strukturálních fondů Evropské unie a jejich vztahem k rozvoji českého venkova v novém programovacím období tj. otázkou jak je definován v Národním strategickém referenčním rámci ČR 2007-2013 (NSRF) vztah financování ze strukturálních fondů Evropské unie k EAFRD. V příspěvku dospívám k závěru, že NSRF velmi propracovaně rozlišuje pomocí různých kritérií podporu určenou rozvoji venkovských oblastí jdoucí ze strukturálních fondů a z EAFRD. Přes tuto precizní distinkci však může dojít k nerovným podmínkám k přístupu k penězům z fondů. Tato nerovnost tak může limitovat kapitál některých venkovských či ostatních regionů. V práci je navrženo řešení v podobě „flexibilního overlappingu“.
Klíčová slova Strukturální fondy, EAFRD, strukturální politika, regionální politika, rurální politika, NSRF, ČR
Literatura Berk-Schlosser, - D., Stammen, T.: Úvod do politické vědy. ISE, Praha 2000. ISBN 8086130-09-6. Jurčík, R. PPP Projects in the Czech Republic. In Brno International Conference on Applied Business Research 2006. Mendelova zemědělská a lesnická univerzita v Brně, Brno 2006, s. 333--339. ISBN 80-7157-983-1. Machálek, E.: Příprava Evropské unie a České republiky na nové plánovací období 2007 – 2013 – seriál 5.díl – Rozvoj venkova a zemědělství. [citováno 13. března 2007]. Dostupný z: http://www.strukturalnifondy.info/clanek.php?%20clanek=1601. Národní strategický referenční rámec ČR 2007-2013, 5. verze – finální, z prosince 2006) zveřejněnou Ministerstvem pro místní rozvoj České republiky na stránkách http://www.strukturalni-fondy.cz/operacni-programy-2007-2013.
108
Rozhodnutí Komise č. 2006/594/ES ze dne 4. srpna 2006, kterým se stanoví orientační rozdělení položek závazků podle členských států v rámci cíle „Konvergence“ pro období 2007-2013. Rozhodnutí Komise č. 2006/636/ES ze dne 12. září 2006, kterým se stanoví roční rozdělení částky podpory Společenství pro rozvoje venkova na období od 1.ledna 2007 do 31. prosince 2013 podle jednotlivých členských států. Říchová, B.: Přehled moderních politologických teorií. Portál, Praha 2000. ISBN 80-7178461-3.
Adresa autora: Mgr. et Mgr. Jiří Kolman Ústav humanitních věd Mendelova zemědělská a lesnická univerzita v Brně Zemědělská 1, 613 00, Brno, Česká republika, :+420545132604, email.:
[email protected]
Tento příspěvek vznikl v rámci řešení výzkumného záměru PEF MZLU v Brně, MSM 6215648904 „Česká ekonomika v procesech integrace a globalizace a vývoj agrárního sektoru a sektoru služeb v nových podmínkách evropského integrovaného trhu“. The paper has arisen within the research project of FBE MUAF Brno, MSM 6215648904 „Czech economy in the process of integration and globalisation and the development of agrarian sector and sector of services in new conditions of European integrated market“.
Oponent: JUDr. Eleonóra Marišová, PhD.
109
