RADA EVROPSKÉ UNIE
Brusel 18. února 2014 (OR. en) 6613/14
FISC 32 FIN 121
PRŮVODNÍ POZNÁMKA Odesílatel: Jordi AYET PUIGARNAU, ředitel, za generální tajemnici Evropské komise Datum přijetí: 12. února 2014 Příjemce: Uwe CORSEPIUS, generální tajemník Rady Evropské unie Č. dok. Komise:
COM(2014) 69 final
Předmět:
ZPRÁVA KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU Sedmá zpráva podle článku 12 nařízení (EHS, Euratom) č. 1553/89 o výběru DPH a kontrolních postupech
Delegace naleznou v příloze dokument COM(2014) 69 final.
Příloha: COM(2014) 69 final
6613/14
rk DG G 2B
CS
EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 12.2.2014 COM(2014) 69 final
ZPRÁVA KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU Sedmá zpráva podle článku 12 nařízení (EHS, Euratom) č. 1553/89 o výběru DPH a kontrolních postupech {SWD(2014) 38 final}
CS
2
CS
OBSAH ZPRÁVA KOMISE RADĚ A EVROPSKÉMU PARLAMENTU Sedmá zpráva podle článku 12 nařízení (EHS, Euratom) č. 1553/89 o výběru DPH a kontrolních postupech
CS
1.
Úvod 3
2.
Dopad účinnosti a efektivnosti daňové správy
3
2.1
Výpadek příjmů z DPH a vlastní zdroje z DPH
4
2.2
Náklady podniků na dodržování předpisů 4
2.3
Náklady členských států na daňovou správu
3.
Problémy při zvyšování účinnosti daňové správy 5
3.1
Organizace daňových správ 5
3.2
Identifikace pro účely DPH, registrace k DPH a zrušení registrace6
3.3
Celní režim 42
3.4
Podání přiznání k DPH a odvod DPH
3.5
Výběr a vymáhání DPH
3.6
Kontroly a šetření v souvislosti s DPH
3.7
Systém řešení daňových sporů
3.8
Dodržování předpisů o DPH11
4.
Závěry
4.1
Modernizace správy DPH
4.2
Opatření, která mají být přijata členskými státy
4.3
Opatření, která přijme Komise
3
CS
5
7 8
9 10
10
12 12
13
12
1.
ÚVOD
Článek 12 nařízení Rady č. 1553/891 o konečné jednotné úpravě vybírání vlastních zdrojů vycházejících z daně z přidané hodnoty vyžaduje, aby Komise každé tři roky předkládala Parlamentu a Radě zprávu o postupech používaných členskými státy při registraci osob povinných k dani a při vyměřování a vybírání DPH a rovněž o podrobnostech a výsledcích jejich kontrolních systémů v oblasti DPH. Od roku 1989 bylo vyhotoveno šest těchto zpráv2. Předchozí zprávy se zabývaly všemi předmětnými oblastmi uvedenými v nařízení a doporučily zlepšení v téměř všech těchto oblastech. V poslední zprávě3 byla mimoto posouzena účinnost procesu podávání zpráv a příslušných vydaných doporučení. Tato zpráva je sedmá v řadě a je zaměřena na posouzení zlepšení v oblasti správy DPH v členských státech na základě článku 12 výše uvedeného nařízení. Tato zpráva má rovněž určit osvědčené postupy v jednotlivých fázích procesu účinného výběru DPH a umožnit členským státům posouzení rizik a určení možností zlepšení systémů kontroly a výběru DPH. V tomto ohledu Komise zdůrazňuje, že zprávu je nutno pokládat za příležitost „k posouzení, zda lze uvažovat o zdokonalení těchto postupů z hlediska zvýšení jejich účinnosti“ (čl. 12 odst. 2 výše uvedeného nařízení). Zjištění této zprávy vycházejí z posouzení na základě společných měřítek, která vypracovala Komise podle doporučení obsažených v předchozích zprávách4 a vývoje v oblasti daňové správy na úrovni EU a na vnitrostátní úrovni. Tento vývoj se týká především preventivních opatření, opatření prosazujících dobrovolné plnění povinností, přístupů k zákaznickým službám, řízení rizik a optimálního využívání nástrojů informačních technologií. Za účelem shromáždění informací potřebných pro vyhotovení této zprávy byl všem členským státům zaslán dotazník k vybraným záležitostem 5. Otázky se týkaly těchto hlavních předmětných oblastí: organizace daňových správ; identifikace pro účely DPH, registrace k DPH a zrušení registrace; celního režimu 42; přiznání k DPH a odvodu DPH; výběru a vymáhání DPH; kontroly a šetření v souvislosti s DPH, systému řešení daňových sporů a dodržování předpisů o DPH. Na dotazník odpověděly a požadované informace poskytly všechny členské státy. Poskytnuté informace byly s členskými státy projednány při řadě příležitostí. V této zprávě jsou zjištění vyplývající z odpovědí na dotazník shrnuta podle předmětných oblastí ve výše popsaném pořadí. 2.
DOPAD ÚČINNOSTI A EFEKTIVNOSTI DAŇOVÉ SPRÁVY
Účinnost a efektivnost daňové správy v členských státech má dopad na velikost výpadku příjmů z DPH a rovněž na výši vlastních zdrojů z DPH, které mají členské státy odvést EU. Tyto faktory mají proto dopad i na relativní podíl na celkových vlastních zdrojích odvedených 1 2
3 4 5
CS
4
Nařízení Rady (EHS, EURATOM) č. 1553/89 ze dne 29. května 1989 o konečné jednotné úpravě vybírání vlastních zdrojů vycházejících z daně z přidané hodnoty. Šestá zpráva: KOM(2008) 719 v konečném znění + příloha SEK(2008) 2759 Pátá zpráva: KOM(2004) 855 v konečném znění + příloha SEK(2004) 1721 Čtvrtá zpráva: KOM(2000) 28 v konečném znění Třetí zpráva: KOM(1998) 490 v konečném znění Druhá zpráva: KOM(1995) 354 v konečném znění První zpráva: SEK(1992) 280 v konečném znění Viz šestá zpráva, poznámka pod čarou č. 2. Viz příloha šesté zprávy, poznámka pod čarou č. 2. Chorvatsko není v této zprávě zahrnuto, protože v době sběru údajů nebylo ještě členem EU.
CS
ostatními členskými státy. Účinnost a efektivnost daňové správy současně ovlivňuje také náklady podniků na dodržování předpisů a náklady vlád na daňovou správu. Vzhledem k tomu, že DPH představuje velkou část administrativní zátěže podniků, je důležité zvyšovat kvalitu správy DPH rovněž z tohoto důvodu. 2.1
Výpadek příjmů z DPH a vlastní zdroje z DPH
Výpadek příjmů z DPH je rozdíl mezi teoreticky vymahatelnou částkou DPH 6 a skutečně vybranou částkou DPH a vzniká ze ztráty příjmů v důsledku daňových podvodů a úniků, legálního vyhýbání se placení daní, úpadků, platební neschopnosti a rovněž nesprávného výpočtu a nedostatečné výkonnosti daňových správ. V nejnovější studii 7 byl celkový výpadek příjmů z DPH8 u 26 členských států v roce 20119 odhadován na přibližně 193 miliard EUR, což je zhruba 18 % teoreticky vymahatelné DPH v EU-26 či přibližně 1,5 % celkového HDP v EU-26. Posledně uvedený procentní podíl vykazuje nárůst v porovnání s 1,1 % celkového HDP v EU-26 v roce 2006 a je rovněž vyšší než průměr za období 2000–2011 ve výši 1,2 %. Průměrný výpadek příjmů z DPH jako procento HDP vykazoval před rokem 2008 mírně klesající tendenci10, zatímco od roku 2008 vyvíjela složitá hospodářská situace tlak na systémy DPH a vedla k zvýšení průměrného výpadku příjmů z DPH. Významný nárůst výpadku příjmů z DPH zaznamenaly zejména země, které byly nejvíce zasaženy hospodářskou a finanční krizí a kterým se nepodařilo v průběhu času situaci významně zlepšit. Odhadované výpadky příjmů z DPH ukazují mezi jednotlivými členskými státy velmi široký rozptyl a významné rozdíly v jejich výkonnosti. Celkovým závěrem je konstatování, že dodržování předpisů o DPH je v době recese a rovněž v případě zvýšení daňových sazeb patrně nižší, zejména v zemích, v nichž je vymáhání daní nedostatečné. Tyto výsledky jsou v souladu s prognózami teorie vyhýbání se placení daní a s některými dřívějšími odhady a naznačují význam daňové správy a vymáhání daní při stanovení reforem politiky v oblasti DPH a reakce na fiskální tlaky. Vlastní zdroje z DPH v roce 2011 představovaly 11 % příjmů EU a činily přibližně 14 miliard EUR. Při výpočtu vlastních zdrojů z DPH se zpravidla uplatňuje jednotná sazba ve výši 0,3 % na harmonizovaný základ DPH každého členského státu11. Tento základ DPH je však omezen stropem ve výši 50 % HND každého členského státu. 2.2.
Náklady podniků na dodržování předpisů
V současné nejisté hospodářské a finanční situaci se náklady podniků na dodržování předpisů staly důležitou otázkou, kterou musí mít vlády na paměti při zvažování, jak co nejlépe stimulovat a udržet hospodářský růst. Studie z roku 2013 o placení daní12 dospěla k závěru, že mezi hospodářským růstem a administrativní zátěží uloženou podnikům existuje souvislost. 6
7
8 9 10 11
12
CS
5
Teoretická povinnost odvést DPH se odhaduje tak, že se určí kategorie výdajů s nevratnou DPH a ty se spojí s příslušnými sazbami DPH. Jelikož se výpadek příjmů z DPH odhaduje především na základě údajů národních účtů, závisí na přesnosti a úplnosti těchto údajů. Mimoto nepřihlíží ke zdanitelným činnostem, na něž se národní účty nevztahují. Zdroj: Study to quantify and analyse the VAT Gap in the EU-27 Member States, kterou zadala EK a kterou provedly CASE a CPB. Studii Komise zveřejnila dne 19. září 2013 a je k dispozici na adrese: http://ec.europa.eu/taxation_customs/common/publications/studies/index_en.htm Celkový výpadek příjmů z DPH se vypočítává pro EU-26 jako celek. Do studie nebylo možno zahrnout Kypr, a to kvůli probíhající významné revizi statistických údajů o národním účtu. Tato tendence byla zjevnější v údajích nových členských států (EU-10 a EU-2). Harmonizovaný základ DPH vypočítává příslušný členský stát pomocí tzv. příjmové metody. Ta spočívá ve vydělení celkových čistých příjmů z DPH vybraných dotyčným členským státem váženou průměrnou sazbou DPH za účelem stanovení prozatímního základu DPH. Tento prozatímní základ se poté upraví o záporné a kladné kompenzace a tím se získá harmonizovaný základ DPH podle směrnice o DPH. Ukazatele placení daní (celkový podíl daní, čas potřebný ke splnění daňových povinností a počet plateb) jsou součástí projektu skupiny Světové banky s názvem Doing Business a vyhotovuje je společnost PWC, Světová banka a IFC.
CS
Studie prokazuje, že v ekonomikách, v nichž byla přijata opatření k snížení složitosti daňové správy (a to jak z hlediska počtu plateb, tak i času potřebného k vyřízení daňových záležitostí), došlo k pozitivním změnám hospodářského růstu. Rovněž se zdá, že snižování administrativní zátěže uložené podnikům souvisí s hospodářským růstem více než snižování daňových sazeb. Co se týká regionu EU a ESVO13, studie prokazuje, že se průměrný počet hodin potřebných ke splnění daňových povinností i počet plateb v době provádění studie snížil. Tento vývoj byl do značné míry zapříčiněn větším využíváním lepších kapacit pro elektronické podávání přiznání k dani a elektronické platby a vyšší účinností daňové správy. Na systémy DPH připadá v tomto regionu v průměru 32 % doby potřebné k dodržení daňových předpisů. Mezi jednotlivými členskými státy však existují značné rozdíly, protože správní postupy používané při uplatňování daně se značně liší. 2.3
Náklady členských států na daňovou správu
Celková výše výdajů na daňovou správu v souvislosti s plněním úkolů v oblasti zdanění a jiných svěřených povinností představuje pro všechny členské státy důležitou a aktuální otázku. Členské státy mají omezené zdroje, které jsou k dispozici pro kontrolu dodržování vnitrostátních daňových předpisů, a trvale se snaží snížit náklady na daňovou správu. Podle nedávného průzkumu OECD14 vykazuje podíl nákladů na výběr daní 15 u většiny daňových správ klesající tendenci, což lze přinejmenším částečně přičíst vyšší efektivnosti vyplývající z investic do technologií a jiných iniciativ. Průzkum rovněž ukázal, že se v roce 2010 i 2011 celkové mzdové náklady – jako podíl celkových správních nákladů v zemích OECD – výrazně snížily o 6 % (v absolutním vyjádření). Tento vývoj je s největší pravděpodobností odrazem dopadů vládou nařízeného snižování počtu zaměstnanců a/nebo zvyšování efektivnosti v důsledku automatizace a vnitřní reorganizace. Mezi jednotlivými členskými státy však přetrvávají rozdíly. 3.
PROBLÉMY PŘI ZVYŠOVÁNÍ ÚČINNOSTI DAŇOVÉ SPRÁVY
V moderní daňové správě musí hrát důležitou úlohu pravidelná hodnocení výkonnosti, jelikož je lze využít k zvýšení účinnosti a efektivnosti správy. Ustanovení článku 12 umožňují posoudit fungování správy DPH a pochopit principy dodržování i nedodržování předpisů o DPH, což zase může přispět k snížení výpadku příjmů z DPH a zajistit hospodářské přínosy. V této kapitole jsou příslušná měřítka a zjištění hodnocení, z něhož vychází tato zpráva, shrnuta podle jednotlivých předmětných oblastí. 3.1
Organizace daňových správ
V organizaci daňových správ v členských státech lze rozpoznat dvě hlavní tendence. První z nich je tendence směrem k zvyšování autonomie daňových správ. Jako základní princip 13
14
15
CS
6
Evropská unie a Evropské sdružení volného obchodu (EU a ESVO). Do analýzy EU a ESVO jsou zahrnuty tyto ekonomiky: Belgie, Bulharsko, Česká republika, Dánsko, Estonsko, Finsko, Francie, Irsko, Island, Itálie, Kypr, Litva, Lotyšsko, Lucembursko, Maďarsko, Malta, Německo, Nizozemsko, Norsko, Polsko, Portugalsko, Rakousko, Rumunsko, Řecko, Slovenská republika, Slovinsko, Spojené království, Španělsko, Švédsko a Švýcarsko. OECD (2013), Tax Administration 2013: Comparative Information on OECD and Other Advanced and Emerging Economies (Daňová správa 2013: srovnávací informace o zemích OECD a jiných vyspělých a rozvíjejících se ekonomikách), Publishing. (http://dx.doi.org/10.1787/9789264200814-en). Podíl nákladů na výběr daní se vypočítává porovnáním ročních nákladů na správu vynaložených daňovým orgánem s celkovými příjmy vybranými v průběhu rozpočtového roku a často je vyjádřen jako procentní podíl nebo jako náklady na výběr 100 jednotek příjmu. Tento podíl je ovlivněn opatřeními, která snižují správní náklady nebo zlepšují dodržování předpisů a zvyšují příjmy. Ovlivňuje jej však i řada jiných faktorů (např. změny daňových sazeb, makroekonomické změny, změny škály vybíraných daní), jež nemají nic společného s relativní účinností nebo efektivností. Z těchto důvodů je nutné provádět mezinárodní srovnání těchto podílů se značnou obezřetností.
CS
může autonomie vést k lepší výkonnosti odstraněním překážek efektivního a účinného řízení při současném zachování náležité odpovědnosti a transparentnosti. Různá institucionální uspořádání v členských státech obecně poskytují větší rozpočtovou autonomii a rovněž autonomii při řízení lidských zdrojů a návrhu organizační struktury. V mnoha členských státech však dosud existují významná omezení týkající se řízení. Druhou z nich je tendence přecházet v organizační struktuře daňových správ od přístupu založeného na druzích daně směrem k přístupu založenému na kategoriích daňových poplatníků. Přístup založený na kategoriích daňových poplatníků zahrnuje mimo jiné vytvoření zvláštních útvarů pro velké daňové poplatníky, pro velmi bohaté jedince a osoby samostatně výdělečně činné a pro řízení rizik. Většina členských států má útvar pro velké daňové poplatníky; tento útvar je však velmi často pouze kontrolním střediskem a nezabývá se podáváním přiznání k dani, odvodem daně, daňovými exekucemi nebo službami pro daňové poplatníky. Pouze několik málo členských států má zvláštní útvar odpovědný za kontrolu dodržování předpisů u velmi bohatých jedinců a osob samostatně výdělečně činných a zřídilo zvláštní útvar pro řízení rizik s cílem podpořit komplexní přístup k dodržování předpisů. 3.2
Identifikace pro účely DPH, registrace k DPH a zrušení registrace 3.2.1 Měřítka
Registrace je transparentní a daňoví poplatníci jsou náležitě informováni o tom, jak, kdy a kde se mohou registrovat. Daňoví poplatníci mají přístup ke službám prostřednictvím asistenčních služeb, on-line systémů nebo středisek telefonických služeb. Přístup k těmto informacím mohou snadno získat i neusazení daňoví poplatníci. Žádosti o registraci jsou vyřizovány včas. V průběhu registrace jsou shromažďovány údaje, které daňové správě umožňují odhalit a ukončit podvodné jednání v počáteční fázi. U rizikových registrací daňová správa od počátku sleduje dodržování povinností týkajících se podávání přiznání k dani a odvodu daně, což zahrnuje počáteční a průběžné kontroly na místě po registraci. Postupy pro zrušení registrace jsou účinné a umožňují rychlé zrušení registrace chybějících obchodníků v systému DPH. Registr je pravidelně aktualizován a jsou přijímána opatření s cílem zajistit kvalitu a spolehlivost údajů v systému VIES. Správci daně a hospodářské subjekty se mohou spolehnout na platnost identifikačních čísel pro účely DPH v systému VIES. V případě, že existuje podezření na podvodné úmysly a registraci nelze odmítnout, přijímají daňové správy preventivní a dodatečná bezpečnostní opatření jako předpoklad registrace. 3.2.2 Stávající situace Proces registrace je ve většině členských států transparentní a daňoví poplatníci – včetně neusazených daňových poplatníků – jsou náležitě informováni o tom, jak, kdy a kde se mohou registrovat k DPH (AT, BG, CY, CZ, DK, DE, EE, ES, FI, HU, IE, IT, LT, LV, MT, NL, PL, PT, RO, SE, SI, SK a UK). Neusazení daňoví poplatníci mohou získat snadno přístup k těmto informacím i v cizích jazycích, nejčastěji v angličtině (AT, BG, CZ, DK, EE, ES, FR, HU, IT, LT, LV, LU, MT, NL, PL, SE, SK a UK). Pokud se však vyskytnou specifičtější otázky související s konkrétním podnikem, informace poskytované v cizích jazycích jsou vzácnější. Navzdory zjevnému úsilí, které mnoho členských států vyvinulo na svých internetových stránkách, je i nadále obtížné zjistit, zda musí být určité podniky registrovány, či nikoli a jaké jsou příslušné povinnosti.
CS
7
CS
V průběhu registrace je nutno ověřit zamýšlenou činnost a totožnost daňového poplatníka, aby se zamezilo podvodům spojeným s fiktivními podniky (tzv. „chybějícími obchodníky“). Moderní proces registrace je komplexní postup, který zahrnuje kontroly před registrací, programy sledování po registraci, pokud jde o plnění povinností týkajících se podávání přiznání k DPH a odvodu DPH ze strany rizikových obchodníků, a zrušení registrace, jakmile již nejsou splněny podmínky pro registraci 16. Po zavedení nařízení Rady č. 904/201017 je fázi před registrací a zrušení registrace věnována větší pozornost, ne všechny členské státy však vyvinuly komplexní proces registrace. Ve fázi před registrací většina členských států (s výjimkou EL, FR, IT a PT) provádí systematické křížové kontroly žádostí o registraci s jinými zdroji údajů (např. s obchodním rejstříkem a interními databázemi), jen ojediněle se však provádějí kontroly na místě. Většina členských států se opírá o ukazatele rizika. Jsou-li v jednotlivých členských státech k dispozici údaje o odmítnutých žádostech o registraci (BE, BG, DK, DE, EE, ES, FR, HU, IE, LT, MT, PL, SE, SI a UK), postupy registrace, jak se zdá, vedou jen ojediněle k odmítnutí registrace. Programy sledování po registraci využívá přibližně polovina členských států. O zrušení registrace je k dispozici jen málo údajů, počet případů zrušení registrace z úřední moci se však zdá být nízký a postupy jsou obvykle příliš pomalé na to, než aby ukončily podvody v oblasti DPH, jichž se dopouštějí chybějící obchodníci. Co se týká systému VIES (systém výměny informací o DPH), je třeba zlepšit aktuálnost, úplnost a přesnost údajů, které jsou v systému k dispozici. V řadě členských států jsou problematické zejména dlouhé časové odstupy mezi aktualizacemi systému (BE, EL, ES a PT) a rušení registrace se zpětným účinkem (CY, DK, EL, FR, IE, PL, PT, RO a UK). V posledně uvedeném případě by v souladu se zásadou transparentnosti a právní jistoty mělo být v internetové verzi systému VIES viditelné skutečné datum zrušení čísla pro DPH. 3.3
Celní režim 42 3.3.1 Měřítka
Členské státy zavedly systém, který umožňuje ověřit identifikační čísla pro účely DPH v době dovozu. To zahrnuje on-line přístup do databáze VIES obsahující všechna platná identifikační čísla pro účely DPH v databázi EU. Celní orgány systematicky předávají údaje o dovozu v rámci celního režimu 42 daňové správě za účelem účinné výměny údajů. Dovoz v rámci celního režimu 42 je v systému analýzy rizik dotyčné daňové správy určen jako dodatečné riziko. Výsledky analýzy rizik jsou vyměňovány prostřednictvím pracovní oblasti Eurofiscu 18 číslo 3 „Celní režim 4200“. 3.3.2 Stávající situace Celní režim 42 je režim, který dovozce využívá k osvobození od DPH v případě, má-li být dovážené zboží přepraveno do jiného členského státu. DPH je splatná v členském státě určení. Při zpětném dovozu zboží se používá celní režim 63. Pro účely této zprávy zahrnují odkazy na celní režim 42 i celní režim 63.
16 17 18
CS
8
Viz čl. 23 písm. a) a b) výše zmíněného nařízení Rady č. 904/2010. Článek 22 NAŘÍZENÍ RADY (EU) č. 904/2010 ze dne 7. října 2010 o správní spolupráci a boji proti podvodům v oblasti daně z přidané hodnoty. Viz článek 33 výše uvedeného nařízení Rady č. 904/2010.
CS
V rámci celního režimu 42 značný počet členských států neověřuje systematicky platnost identifikačních čísel pro účely DPH (u dovozců i odběratelů) (BE, BG, FR19, HU, IE, LU, NL, PT a UK) a nedochází k výměně informací o plnění mezi celními orgány a daňovou správou (EL, IT, NL20, PL a SK). Jakmile má celní správa údaje k dispozici, měla by je předat daňové správě členského státu dovozu. V této fázi může daňová správa ověřit, zda dovozce (nebo jeho daňový zástupce) podal souhrnné hlášení, a plnění lze poté dále sledovat. Navzdory vysokým ztrátám příjmů z DPH v důsledku zneužívání celního režimu 42 ne všechny členské státy ve svých vnitrostátních systémech analýzy rizik identifikují tato plnění jako plnění s dodatečným rizikem a nepředávají informace prostřednictvím Eurofiscu (EE, FI, LU a MT). Od roku 2011 je v rámci Eurofiscu vytvořena zvláštní pracovní oblast pro rychlou výměnu informací o možných podvodných plněních a obchodnících zneužívajících celní režim 42. Řada členských států používá zvláštní nástroje, například povolení (LU, MT, NL a SK) a záruky (AT, DK, EE, ES, HU, IT, LU, MT, NL, RO a SK), s cílem zamezit zneužívání celního režimu 42. Povolení a záruky představují užitečný nástroj v případě rizikových obchodníků. Uložení povinné záruky nebo povolení všem obchodníkům nebo daňovým zástupcům, kteří chtějí používat celní režim 42, však představuje nepřiměřenou zátěž pro poctivé podniky a ohrožuje hladké fungování vnitřního trhu, protože eliminuje flexibilitu a přitažlivost zjednodušení, které tento režim umožňuje. Členské státy, které využívají tento systém povolení nebo záruk, by se proto měly zaměřit pouze na rizikové obchodníky. 3.4
Podání přiznání k DPH a odvod DPH 3.4.1 Měřítka
Podání přiznání k DPH je prvním krokem (po registraci) v komplexním procesu plnění povinností týkajících se DPH. Je zaveden systematický přístup ke sledování a vymáhání plnění povinností týkajících se podávání přiznání k DPH a zajištění včasného podání přiznání k dani. Vysoce automatizované provozní postupy zahrnující elektronické podávání přiznání k DPH a souhrnných hlášení VIES jsou podpořeny nástroji pro profilování daňových poplatníků s cílem určit u subjektů nepodávajících daňová přiznání nejvhodnější následná opatření (např. telefonický hovor, e-mail, textové zprávy, upomínky, osobní návštěvu, vyměření daně nebo trestní stíhání). Rozsáhle se využívá elektronické podání. Splatná DPH a vratky DPH jsou hrazeny včas. U opožděných plateb daně a vratek jsou automaticky účtovány nebo hrazeny úroky z prodlení. Dodržování povinností týkajících se podávání přiznání k dani a odvodu daně podporují přiměřené sankce. 3.4.2 Stávající situace Průměrný podíl podaných přiznání k dani (tj. počet obdržených přiznání k dani v porovnání s předpokládaným počtem daňových přiznání) je v EU vysoký a činí přibližně 96 %. Mezi jednotlivými členskými státy však existují významné rozdíly. Individuální podíl podaných přiznání k dani závisí mimo jiné na účinnosti automatického systému podávání přiznání k dani a odvodu daně, na systémech úroků a sankcí a na správnosti registru daňových poplatníků. 19 20
CS
9
Ve Francii je s účinkem od 1. června 2013 zaveden systém systematických a automatických kontrol. NL má obecný vnitrostátní mechanismus přenesení daňové povinnosti v případě DPH splatné při dovozu. Jelikož při dovozu neexistuje osvobození od DPH, nevztahují se doporučení uvedená ve zprávě u tohoto režimu na tento druh dovozu. To však nevylučuje možnost dovozu v rámci celního režimu 42, pro nějž platí uvedené připomínky.
CS
Používání elektronického podání přiznání k dani se zvyšuje, dosud však neodpovídá přiměřeným očekáváním. Pouze mírná většina členských států zavedla odpovídající právní předpisy týkající se povinného elektronického podání přiznání k DPH (AT, BE, BG, DE, DK, EL, ES21, FR, IE, IT, LU, LV, NL, PT, RO, SI a UK). V ostatních členských státech existuje možnost volby (CY, CZ22, EE, ES, FI, FR23, HU, LT, MT, PL, RO, SE a SK). Podávání přiznání k DPH a odvod DPH systematicky sleduje většina členských států, moderní a automatické následné postupy v případě pozdního podání (či nepodání) přiznání k dani a odvodu (či neodvedení) daně (např. automatické upomínky, bezodkladné vyměření daně na základě odhadu v případě nepodání přiznání k DPH) však ve značném počtu členských států chybí (AT, BE, BG, CY, CZ, DE, EE, ES, FI, FR, HU, IT, LV, LT, NL, PL, PT, RO, SE, SI a SK). Všechny členské státy uplatňují sankce za pozdní podání (či nepodání) přiznání k dani a odvod (či neodvedení) daně, systémy úroků a sankcí se však mezi jednotlivými členskými státy značně liší. Stávající údaje neposkytují žádnou jistotu, že tyto sankce mají skutečný dopad a pro daňové poplatníky znamenají náklady, které jsou vyšší než náklady, jež by jim vznikly v případě financování třetí stranou. Včasné vrácení DPH se v období 2009–2011 celkově zlepšilo. Ve většině členských států se na žádost o vracení DPH vztahuje určitá lhůta (AT, BE, BG, CZ, DE, DK, EE, EL, ES, FR, HU, IE, IT, SI, LT, LV, MT, NL, PL, RO a UK) a DPH je obvykle vracena ve stanovené lhůtě, která činí 30–45 dnů. V některých členských státech je však včasné vracení DPH problémem. Řada členských států nehradí v případě pozdních vratek úroky z prodlení (AT, CY, LU, NL a UK24). 3.5
Výběr a vymáhání DPH 3.5.1 Měřítka
Výše daňových pohledávek je stálá a činí méně než 10 % ročních daňových příjmů. Nevyřešené staré pohledávky jsou pravidelně přezkoumávány s ohledem na vymahatelnost a jsou zavedeny vhodné politiky odpisu pohledávek. Činnosti v oblasti vymáhání pohledávek vykonávají zaměstnanci s plným pracovním úvazkem, kteří se specializují na tuto oblast. Funkce je vysoce automatizovaná a zahrnuje: i) automatická oznámení, upomínky a příkazy; ii) automatickou identifikaci majetku na základě údajů třetích stran a iii) automatické započtení nároků na daňový dobropis oproti neuhrazeným pohledávkám. Při zaměřování se na nejúčinnější způsoby výběru DPH pomáhají nástroje pro profilování dlužníků. Telefonická centra navazují včasný kontakt s novými dlužníky. Daňová správa má strukturovaný a transparentní přístup k splátkovým kalendářům a existuje systém pro automatickou identifikaci majetku na základě údajů třetích stran a nástrojů pro profilování dlužníků. Vláda přijala komplexní přístup ke koordinovanému vymáhání daňových pohledávek a pohledávek pojistného na sociální zabezpečení. 3.5.2 Stávající situace
21 22 23 24
CS
10
Ve Španělsku je elektronické podání přiznání k DPH povinné u určitých skupin daňových poplatníků, např. velkých daňových poplatníků. V České republice je elektronické podání přiznání k DPH povinné od 1. ledna 2014. Ve Francii je elektronické podání přiznání k DPH povinné od 1. ledna 2014. UK neplatí úroky z prodlení automaticky ve všech případech pozdního vracení DPH; hradí však příplatek k vratce, pokud k pozdnímu vracení DPH ve vztahu k žádostem o vrácení DPH vedly průtahy daňového a celního úřadu (HMRC), s výjimkou přiměřené doby šetření.
CS
Nedoplatky DPH se zvýšily (ve většině členských států v průměru o 15 %), což lze alespoň částečně vysvětlit recesí. Výše odepsaných pohledávek je však nízká a v řadě členských států dokonce téměř nulová (BG, CY, EL, FI a MT), což ztěžuje porovnání výše vymahatelných pohledávek. Pohledávky, které se jeví jako nevymahatelné s přiměřenými náklady, by měly být předmětem flexibilního postupu odepisování. Bez programu průběžných odpisů hrozí, že daňová správa bude plýtvat cennými zdroji ve snaze o výběr nevymahatelných částek, protože pozornost je odvrácena od dobytných pohledávek. Ve značném počtu členských států není funkce vymáhání pohledávek řízena komplexně. Je nezbytný soudržný přístup, který řídí proces vymáhání pohledávek od okamžiku zjištění pohledávky do jejího uhrazení. Ve většině členských států je vyvíjeno úsilí o větší účinnost vymáhání pohledávek. Existuje jednoznačná tendence směrem k nesekvenčním procesům vymáhání pohledávek (AT, BE, BG, DE, ES, FR, HU, IE, LT, LU, LV, PT, SE a UK) a rovněž ke spojování vymáhání daňových pohledávek a pohledávek pojistného na sociální zabezpečení (AT, BG, DK, EE, ES, FI, HU, IE, LV, NL, RO, SE, SI a UK). Přibližně polovina členských států zavedla plně nebo částečně integrované procesy vymáhání podpořené automatickou identifikací majetku na základě interních údajů či údajů třetích stran (BE, BG, CZ, DK, ES, FI, HU, IE, IT, LT, PT, SI a SE). 3.6
Kontroly a šetření v souvislosti s DPH 3.6.1 Měřítka
Program kontrol zahrnuje celou škálu přístupů ke kontrole a společně se službami pro daňové poplatníky zajišťuje vyvážený přístup k prosazování dobrovolného plnění povinností. Jsou zavedeny systémy řízení založené na riziku za účelem výběru daňových poplatníků, u nichž má být provedena kontrola, a přidělování kontrolních zdrojů podle rizika daňových poplatníků. Daňová správa má přiměřený počet zaměstnanců s odpovídajícím vzděláním. V procesu kontroly jsou jednotlivé funkce odděleny se zavedenými kontrolami a vyváženými pravomocemi s cílem omezit možnost korupce na minimum. K dosažení náležité úrovně operativní výkonnosti je vypracován, prováděn a sledován roční operativní plán. Kontroloři mají přístup k pokynům týkajícím se technických a procesních záležitostí v zájmu zajištění konzistentních a spravedlivých rozhodnutí a mají k dispozici moderní nástroje kontroly. 3.6.2 Stávající situace Většina členských států (kromě EL, ES, LU, PT a RO) používá při výběru daňových poplatníků, u nichž má být provedena kontrola, strategii založenou na rizicích a v rostoucí míře provádí cílené kontroly. Řada členských států však má povinnost kontrolovat určité daňové poplatníky za všechny roky (AT, DE, FI, IE, IT, Pl a SI). Ačkoli se tato povinnost vztahuje pouze na velké daňové poplatníky, znemožňuje členským státům postupovat pružně při přidělování kontrolních zdrojů na daňové poplatníky, kteří představují vyšší riziko. Mezi členskými státy existují podstatné rozdíly, pokud jde o procento daňových poplatníků, u nichž se provádějí kontroly na místě, a výši doměřené DPH v důsledku kontroly. Několik málo členských států však nemá výkonnostní ukazatele k posouzení účinnosti kontrol (CY, DK, FI, LU a MT). Vzhledem k vysokému počtu zaměstnanců vykonávajících kontrolní úkoly musí daňové správy pravidelně hodnotit účinnost své práce v oblasti kontroly, aby mohly odpovídajícím způsobem přidělovat zdroje.
CS
11
CS
Ve velké většině členských států je náležitě rozvinuta elektronická kontrola. Pro kontrolory je zajištěno školení týkající se elektronické kontroly (s výjimkou IT a MT) a prostředky k analýze údajů, které jsou poskytovány v počítačových systémech. Současně jsou zavedena pravidla, která vyžadují, aby daňoví poplatníci během daňových kontrol poskytovali údaje v počítačových systémech (AT, BE, BG, CZ, CY, DK, EE, EL, ES, FI, FR, HU, IE, LV, LT, LU, NL, PL, PT, RO, SE, SK, SI a UK). Většina členských států však nevyžaduje používání standardního kontrolního souboru, což by dále zvýšilo účinnost a efektivnost práce v oblasti kontroly. Ve většině členských států mají kontroloři přístup k celé škále kategorií údajů třetích stran (např. katastru nemovitostí, registru vozidel, k informacím od institucí sociálního zabezpečení a finančních institucí), ne vždy však automaticky. Většina členských států často požaduje informace od jiných členských států, dosud však existují významné překážky (právní předpisy, rychlost, kvalita odpovědi a jazyk), které omezují účinnost tohoto nástroje. Většina členských států má specializované útvary pro boj proti podvodům v oblasti DPH (s výjimkou AT, CZ, EE, EL, FI, HU, LV, RO a SI). To je důležité, protože šetření možných případů podvodu musí provádět vyškolení vyšetřovatelé začlenění do týmů, které jsou schopny analyzovat tendence v oblasti podvodů a určit znaky podvodné činnosti. 3.7
Systém řešení daňových sporů 3.7.1 Měřítka
Daňový poplatník může podat proti rozhodnutím daňové správy opravný prostředek v rámci kodifikovaného, transparentního, rychlého a levného systému řešení daňových sporů. Tento systém zahrnuje povinné odvolací správní řízení, které je nezávislé na subjektu, jenž vydal původní rozhodnutí, před předložením sporu soudům. Toto odvolací správní řízení musí zajišťovat, aby odvolacímu soudnímu řízení byly postoupeny pouze věci týkající se právní podstaty. Daňová správa shromažďuje informace o řízení systému řešení sporů a přizpůsobuje své postupy jako preventivní opatření s cílem zamezit zbytečným odvoláním. V případě podání žádosti o soudní přezkum se požaduje uhrazení sporné daně a počet neprojednaných případů je minimální. V daňové správě nebo mimo ni proto působí specializované útvary a pracovníci, kteří jsou zvlášť vyškoleni pro řešení daňových sporů. Daňová správa je schopna spravovat systém řešení daňových sporů na základě informací o řízení. Tyto údaje daňové správě umožňují, aby v případě potřeby své postupy upravila. 3.7.2 Stávající situace Většina členských států má povinný správní postup pro řešení sporů, který zahrnuje lhůty pro vydání rozhodnutí. Tento přístup se zaměřuje na efektivnost odvolacího řízení a snížení počtu podaných opravných prostředků a zkrácení délky odvolacího řízení. V přibližně polovině členských států je první fází postupu řešení daňového sporu povinné odvolací správní řízení v rámci daňové správy. Počet podaných opravných prostředků se liší, v některých členských státech je však vysoký, stejně jako procento rozhodnutí vydaných ve prospěch daňových poplatníků. Mnoho členských států však nesleduje a neshromažďuje (dostatečné) informace o řízení systému řešení daňových sporů a nezohledňuje výsledek odvolacích řízení v preventivních opatřeních. Za účelem omezení zbytečných sporů na minimum je třeba sledovat všechny aspekty odvolacího řízení, přičemž výsledek odvolacího řízení je zohledněn v opatřeních, která mají
CS
12
CS
předcházet sporům, a vede k úpravě služeb pro daňové poplatníky, objasnění právních a správních předpisů atd. Ve většině členských států jsou během odvolacího řízení sporné částky zcela nebo částečně vymahatelné (AT, BE, BG, CY, CZ, DE, DK, EE, EL, ES 25, FI, FR26, HU, LU, LT, LV, MT, NL, PL, RO, SE, SI, SK a UK 27). To představuje osvědčený postup, který zajišťuje příjmy a zamezuje zneužívání odvolacího řízení. 3.8
Dodržování předpisů o DPH 3.8.1 Měřítka
Daňové správy sledují strategii řízení rizik souvisejících s dodržováním předpisů a zasahují s cílem podporovat dodržování předpisů a zamezit neplnění povinností na základě poznatků o chování daňových poplatníků. Daňoví poplatníci jsou rozděleni podle rizik, což daňové správě umožňuje zacházet s jednotlivými daňovými poplatníky podle jejich rizikového profilu. Daňové správy poskytují daňovým poplatníkům náležité služby, které jim usnadňují plnění jejich daňových povinností, a posilují dobrovolné plnění povinností tím, že ovlivňují chování daňových poplatníků. 3.8.2 Stávající situace Ve většině členských států existuje tendence k vypracování a provádění strategie řízení rizik souvisejících s dodržováním předpisů (AT, BE, BG, CY, CZ, DK, EE, EL, ES, FI, FR, HU, IE, IT, LV, LT, LU, MT, NL, PT, SK, SI, SE a UK). Tyto strategie rozdělují daňové poplatníky podle jejich rizikového profilu a zacházejí s nimi odpovídajícím způsobem s cílem prosazovat dobrovolné plnění povinností. Pouze několik málo členských států však vyhodnocuje výsledek těchto strategií a zavedených opatření. Velmi málo členských států však v současnosti provádí odhad výše výpadku příjmů z DPH (EE, IT, PL, SK a UK). Bez znalosti vývoje výpadku příjmů z DPH není možné posoudit účinnost zavedených opatření v boji proti daňovým podvodům a únikům. Je proto třeba vynaložit značné úsilí o lepší sledování a hodnocení výkonnosti. Většina členských států při výběru kontrol, rozdělení daňových poplatníků a vymáhání pohledávek ve větší míře využívá údaje třetích stran. To však lze značně zlepšit, zejména v případě rozdělení daňových poplatníků a vymáhání pohledávek. 4.
ZÁVĚRY
4.1
Modernizace správy DPH
Výpadek příjmů z DPH od začátku recese a finanční krize v roce 2008 roste a podle odhadů v roce 2011 činil v EU-26 přibližně 1,5 % HDP. Mezi jednotlivými členskými státy však ve výpadku příjmů z DPH existují velké rozdíly. S většími výpadky příjmů z DPH se potýkají zejména členské státy, které jsou více zasaženy krizí a kterým se nepodařilo v průběhu času situaci významně zlepšit.
25 26 27
CS
13
Ve Španělsku není obvykle v případě daňového sporu vymáhání pohledávky odloženo. Může však být odloženo v případě, že se dlužník za částku dluhu zaručí prostřednictvím potvrzení úvěrové instituce nebo hypotéky. Ve Francii může dlužník požádat o odklad úhrady sporné částky. V UK nemusí daňový poplatník uhradit spornou DPH před odvolacím řízením, pokud se HMRC nebo odvolací soud přesvědčí, že by platba měla za následek nesnáze.
CS
Vzhledem k tomu, že výpadek příjmů z DPH je rovněž ukazatelem účinnosti a efektivnosti správy DPH, nemají členské státy jinou možnost než modernizovat správu DPH, aby snížily výpadek příjmů z DPH. To je důležité nejen z hlediska příjmů a vlastních zdrojů z DPH, nýbrž rovněž z hlediska správních nákladů podniků a vlád. Podle závěrů obsažených ve studii z roku 2013 o placení daní, mezi náklady podniků na dodržování předpisů a hospodářským růstem existuje souvislost. Snižování administrativní zátěže podniků přispívá zjevně k hospodářskému růstu. Snížení nákladů na daňovou správu zvýšením její účinnosti a efektivnosti současně přinese jisté ulehčení omezeným státním rozpočtům a pomůže napravit veřejné finance. V současné hospodářské a finanční situaci má modernizace správy DPH zásadní význam a je nevyhnutelná u těch členských států, které jsou nejvíce zasaženy finanční krizí a mají problémy při odstraňování svých rozpočtových schodků. Členským státům, které jsou ochotny změnit zavedenou správní praxi a zlepšit správní postupy, může modernizace přinést značný prospěch. Je proto důležité tyto členské státy v jejich úsilí podporovat, a to včetně technické pomoci, je-li požadována. 4.2
Opatření, která mají být přijata členskými státy
Doporučení uvedená v této zprávě mají členským státům pomoci při zlepšování jejich daňových správ a snižování výpadku příjmů z DPH. Nejdůležitější doporučení jsou shrnuta níže podle jednotlivých předmětných oblastí. V oblasti identifikace pro účely DPH, registrace k DPH a zrušení registrace musí členské státy zlepšit kvalitu informací o požadavcích, které jsou dostupné v cizích jazycích, a proces registrace k DPH. Současně musí rovněž vyvinout (rozvinout) komplexní proces registrace, zejména zavedením programů sledování po registraci v případě rizikových obchodníků (BG, CY, DE, DK, EL, IE, LT, PT, RO a SK) a zrychlených postupů pro zrušení registrace chybějících obchodníků (AT, CY, EL, HU, IE, PT a RO). Řada členských států musí zlepšit kvalitu údajů obsažených v systému VIES (BE, EL, ES a PT), protože aktuální, úplné a přesné údaje, které jsou k dispozici v systému VIES, jsou předpokladem vyšší právní jistoty u legálních obchodních činností a vzájemné důvěry mezi správci daně v EU. Co se týká celního režimu 42, členské státy by měly zajistit, aby byla identifikační čísla pro účely DPH (dovozce i odběratele) systematicky ověřována (BE, BG, DE, EE, HU, IE, IT, LV, LU, NL, PL, PT, SE a UK) a aby veškeré údaje o plnění byly předávány na vnitrostátní úrovni daňové správě (EL, IT, NL, Pl a SK). Menšina členských států musí ve svých vnitrostátních systémech analýzy rizik určit celní režim 42 jako režim s dodatečným rizikem a posílit výměnu informací o podvodných plněních a obchodnících, mimo jiné aktivní účastí v Eurofiscu (DE, DK, NL, PL a RO). Přibližně polovina členských států by měla rovněž zvážit používání povolení nebo záruk u rizikových obchodníků s cílem zamezit zneužívání režimu (BE, BG, CY, CZ, DE, FI, FR, EL, IE, LT, LV, PL, PT, SE, SI a UK). V oblasti podávání přiznání k DPH a odvodu DPH musí většina členských států zavést systematický přístup ke sledování pozdního podání a nepodání přiznání k DPH a odvodu či neodvedení DPH, který zahrnuje automatické procesy, jako automatické upomínky a bezodkladné vyměření daně na základě odhadu v případě nepodání daňového přiznání (AT, BE, BG, CY, CZ, ES, DE, FI, FR, IT, LU, LV, MT, NL, PL, PT, RO, SE, SI a SK). U několika členských států se dosud očekává, že zajistí standardní lhůtu pro vracení DPH v rozmezí 30–45 dnů (AT, BE, EL, ES, CY, FI, IT, LU, MT a SE). Členským státům se rovněž důrazně doporučuje, aby prověřily účinnost svých systémů účtování úroků z prodlení
CS
14
CS
a sankcí v případě pozdního podání či nepodání daňového přiznání a odvodu nebo neodvedení DPH. Pokud jde o výběr a vymáhání DPH, polovina členských států musí zavést postupy pro odpis pohledávek, které se jeví jako nevymahatelné s přiměřenými náklady (BG, CY, EE, EL, IE, FI, MT a SK). Bez programu průběžných odpisů pohledávek hrozí, že daňová správa bude plýtvat cennými zdroji na výběr nevymahatelných částek. Členské státy by mimoto měly vyvinout nesekvenční a integrované procesy vymáhání pohledávek (AT, CY, CZ, DE, DK, EE, EL, FI, IT, LV, LU, MT, NL, PL, RO, SI, SK a UK). V oblasti kontrol a šetření v souvislosti s DPH doporučení zahrnují na straně jedné zrušení povinných kontrol určitých daňových poplatníků za všechny roky a na straně druhé uplatňování systémů založených na rizicích (AT, FI, DE, IT, NL, PL a SI). Současně je třeba (dále) prosazovat elektronickou kontrolu a zřídit útvary pro boj proti podvodům v oblasti DPH (AT, CZ, EE, EL, FI, HU, LV, RO a SI). V oblasti systému řešení daňových sporů by řada členských států měla uvážit zavedení povinného nezávislého správního postupu pro řešení sporů, přičemž během odvolacího řízení jsou sporné částky plně nebo částečně vymahatelné (BE, BG, CY, EE, EL, FI a IT). Členským státům se rovněž důrazně doporučuje, aby sledovaly všechny aspekty odvolacího řízení a vytvořily prostředí, které omezuje zbytečné spory na minimum (AT, BG, CY, HU, IT, LU, LV, NL, RO a SK). Co se týká dodržování předpisů o DPH, členské státy musí vyvinout (rozvinout) a provést strategie řízení rizik souvisejících s dodržováním předpisů a vyhodnocovat výsledek zavedených opatření s cílem určit nejlepší strategie, které ovlivňují chování daňových poplatníků tak, aby své daňové povinnosti plnili dobrovolně (BE, CY, CZ, DE, DK, FI, FR, IE, IT, LU, MT, NL, PL, PT, SE, SI a SK). Významně lze také zlepšit používání údajů třetích stran, zejména v případě rozdělení daňových poplatníků a vymáhání pohledávek. 4.3
Opatření, která přijme Komise
Komise bude nadále využívat ustanovení článku 12 k hodnocení fungování správ DPH s cílem podněcovat zlepšování správy DPH v členských státech. V moderní daňové správě hrají cykly hodnocení důležitou úlohu, protože je lze využít ke zvýšení kvality správy. Náležité hodnocení vyžaduje ukazatele, které umožňují sledovat pokrok mezi jednotlivými obdobími. Za takovýto ukazatel lze považovat výpadek příjmů z DPH. Komise bude nadále usnadňovat výměnu informací o správních postupech a bude tyto informace shromažďovat za účelem určení osvědčených postupů. Určení osvědčených postupů může přispět ke zjednodušení systému DPH, a tudíž ke snížení nákladů na dodržování předpisů, a současně zajistit příjmy z DPH. Komise podpoří členské státy v jejich úsilí o modernizaci správy DPH a lepší dodržování předpisů. Účinnější a efektivnější správa DPH přispěje nejen ke zvyšování příjmů z DPH, nýbrž i k rovnému zacházení se všemi členskými státy, pokud jde o jejich příspěvky do rozpočtu Unie. Komise bude koordinovat a usnadňovat vyřizování žádostí o technickou pomoc, které obdrží od členských států. Jak bylo uvedeno výše, modernizace správy DPH má zásadní význam a je nevyhnutelná v těch členských státech, které jsou nejvíce zasaženy finanční krizí a mají problémy při odstraňování rozpočtových schodků.
CS
15
CS
